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Res. 00075-2010 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 06/01/2010
OutcomeResultado
The Chamber denied the action because the plan is not unconstitutional in itself, but made construction of the road contingent on a prior environmental assessment by SETENA and compliance with its findings.La Sala rechazó la acción porque el plan no es inconstitucional en sí mismo, pero condicionó la construcción del camino a una evaluación previa de viabilidad ambiental por SETENA y al cumplimiento de sus resultados.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber denied the constitutional challenge to the land-use map of the Playa Ballena Coastal Regulatory Plan, which depicts a fourteen-meter-wide road running parallel to the beach. The Chamber determined that the challenged road lies within the restricted portion of the maritime-terrestrial zone, where the Municipality of Osa has planning authority, rather than within the public zone belonging to Marino Ballena National Park. Nevertheless, portions of its route cross forest, wetland, and a drinking-water protection zone. Although the plan was adopted before the Organic Environmental Law, Article 67 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures requires the environmental variable to be incorporated even into previously approved regulatory plans. The plan and map are therefore not unconstitutional in themselves. Construction of the road without a prior environmental impact assessment by SETENA, however, or in disregard of the assessment’s requirements, would violate the precautionary principle and the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment under Article 50.La Sala Constitucional rechazó la acción contra la lámina de uso de suelo del Plan Regulador Costero de Playa Ballena de Osa, que contempla un camino de catorce metros de ancho paralelo a la playa. Determinó que el camino impugnado se encuentra en la zona restringida de la zona marítimo-terrestre, donde la Municipalidad de Osa posee competencia de planificación, y no dentro de la zona pública perteneciente al Parque Nacional Marino Ballena. No obstante, parte de su trazado atraviesa bosque, humedal y una zona de protección del recurso hídrico. Aunque el plan fue aprobado antes de la Ley Orgánica del Ambiente, el artículo 67 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental exige incorporar la variable ambiental incluso en planes reguladores previamente aprobados. Por ello, el plan no es inconstitucional en sí mismo, pero la construcción del camino sin evaluación previa de SETENA, o contrariando sus resultados, infringiría el principio precautorio y el artículo 50 constitucional.
Key excerptExtracto clave
In this regard, the eventual construction of the road contemplated in the land-use map of the Playa Ballena de Osa Regulatory Plan could not proceed until it has undergone an Environmental Impact Assessment to determine the effects it could have on the environment. Therefore, the plan and the land-use map, in themselves, even with the road they contemplate and which is challenged in this action, are not unconstitutional for violating Article 50 or Article 7 of the Constitution in relation to the international environmental instruments approved by the Costa Rican State. What would be unconstitutional is their implementation or execution without a prior Environmental Impact Assessment, or contrary to its requirements, because that would violate the precautionary principle due to the potential harm to an area containing wetlands, primary forests, and a great variety of flora and fauna. The action is denied.En este sentido, la eventual construcción del camino previsto, en la lámina de uso de suelo del Plan Regulador de Playa Ballena de Osa, no se podría llevar a cabo hasta tanto el mismo no sea sometido a una Evaluación de Impacto Ambiental para determinar la afectación que podría tener sobre el ambiente. Por ello, el plan y la lámina de uso de suelo, en sí mismos, aún con el camino que prevé y que se cuestiona en esta acción, no es inconstitucional por violación al artículo 50 constitucional o al numeral 7 de la Constitución, en relación con aquellos instrumentos internacionales ambientales aprobados por el Estado costarricense. Lo que sí resultaría inconstitucional sería su aplicación o puesta en práctica, sin una Evaluación de Impacto Ambiental previa o bien a contrapelo de lo que ésta disponga, pues ello constituiría una infracción al principio precautorio por el posible daño que podría ser causado a una zona en la que existen humedales, bosques primarios y gran variedad de flora y fauna. Se declara sin lugar la acción.
Pull quotesCitas destacadas
"La ejecución de los planes reguladores aprobados con anterioridad a la adopción de la normativa señalada, queda supeditada al cumplimiento de dicho requisito."
"Implementation of regulatory plans approved before the adoption of the cited rules remains subject to compliance with that requirement."
Considerando IX
"La ejecución de los planes reguladores aprobados con anterioridad a la adopción de la normativa señalada, queda supeditada al cumplimiento de dicho requisito."
Considerando IX
"La anulación del mapa de uso de suelo, o peor aún del Plan Regulador de Playa Ballena de Osa, lejos de proteger el derecho fundamental tutelado en el numeral 50 de la Constitución Política, conduciría a su vulneración."
"Annulment of the land-use map, or worse still, of the Playa Ballena de Osa Regulatory Plan, far from protecting the fundamental right safeguarded by Article 50 of the Constitution, would lead to its violation."
Considerando IX
"La anulación del mapa de uso de suelo, o peor aún del Plan Regulador de Playa Ballena de Osa, lejos de proteger el derecho fundamental tutelado en el numeral 50 de la Constitución Política, conduciría a su vulneración."
Considerando IX
"La acción debe ser declarada sin lugar, pues la lámina de uso de suelo del Plan Regulador Costero de Playa Ballena de Osa, no lesiona los numerales 50 y 7 de la Constitución Política, por prever la construcción de un camino de 14 metros de ancho paralelo a la Playa, siempre que previo a su construcción, su viabilidad ambiental sea evaluada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental."
"The action must be denied because the land-use map of the Playa Ballena de Osa Coastal Regulatory Plan does not violate Articles 50 and 7 of the Constitution by contemplating a fourteen-meter-wide road parallel to the beach, provided that its environmental viability is assessed by the National Environmental Technical Secretariat before construction."
Considerando X
"La acción debe ser declarada sin lugar, pues la lámina de uso de suelo del Plan Regulador Costero de Playa Ballena de Osa, no lesiona los numerales 50 y 7 de la Constitución Política, por prever la construcción de un camino de 14 metros de ancho paralelo a la Playa, siempre que previo a su construcción, su viabilidad ambiental sea evaluada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental."
Considerando X
Full documentDocumento completo
*060013430007CO* Decision No. 2010000075 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours and one minute on January 6, 2010.
Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by Mainor Santillán Corrales, businessman, resident of Playa Ballena de Osa, identity card number 6-077-204, in his capacity as President, vested with the powers of a general attorney-in-fact without limitation as to amount, of the Asociación Ecologista de Playa Ballena; and Jaime Ordóñez Chacón, attorney, resident of Curridabat, identity card number 1-537-458, in his capacity as Comptroller of that Association; both of legal age and married; against the Regulatory Plan (Plan Regulador) of the Municipalidad de Osa for Playa Ballena, specifically the land-use maps, notice of whose adoption was published in La Gaceta number 29 of February 9, 1995. Also participating in the proceedings were Ruth Solano Vásquez, special litigation attorney-in-fact for the plaintiff Association; José Gabriel Villachica Zamora, as Mayor of Osa; Jorge Rodríguez Quirós, Minister of Environment, Energy and Telecommunications; Humberto Ruphuy Mora, as an intervenor in support (coadyuvante); and Ana Lorena Brenes Esquivel, representing the Procuraduría General de la República.
Findings:
Justice Calzada Miranda drafts the opinion; and,
Whereas:
I.Concerning intervention as a supporting party (coadyuvancia). Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that, during the fifteen days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81, parties with matters pending as of the date the action was filed, or persons possessing a legitimate interest in the determination of the disputed issue, may enter an appearance to support either of the two positions under discussion. In constitutional challenges, the supporting intervenor (coadyuvante) essentially appears either to support the petitioner’s request for annulment or to uphold the validity of the challenged act. In this case, by decision issued at fourteen hours and twenty-five minutes on veintidós de febrero del dos mil seis, the action was admitted for consideration, and the notices required by law were published on catorce, quince y dieciséis de marzo del mismo año; accordingly, the request for active intervention as a supporting party submitted by Humberto Ruphuy Mora must be denied as untimely.
II.Concerning the admissibility of the action. The action challenges a provision contained in a land-use plan, which is a regulatory rule whose constitutionality may properly be reviewed in these proceedings pursuant to Article 73(a) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because it is a generally applicable normative act. The petitioners’ standing (legitimación) arises from amparo proceeding number 04-006036-0007-CO, in which, by decision issued at nine hours and forty-four minutes on veinte de diciembre del dos mil cinco, they were granted a period within which to file the action. In addition, the petition satisfies the formal requirements imposed by the Ley de la Jurisdicción Constitucional and is therefore admissible.
III.Subject matter of the challenge. The action challenges the land-use map of the Municipalidad de Osa, Playa Ballena land-use plan, whose adoption agreement was published in the Official Gazette La Gaceta No. 29 of 9 de febrero de 1995, insofar as that map provides for a 14-meter-wide road parallel to the beach line at Playa Ballena de Osa. In the petitioners’ view, this contravenes Article 50 of the Constitución Política, Article 7 of the Constitución Política, Article 17 of the Convención de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, the Convención sobre Humedales Internacionales como Hábitat de Aves Acuáticas (Convención de Ramsar), and the principle of legality (principio de legalidad) derived from Article 11 of the Constitución Política.
IV.The fundamental right (derecho fundamental) to environmental protection (tutela del ambiente) in our constitutional legal system (ordenamiento jurídico-constitucional).- With the amendment of Article 50 of the Political Constitution through Law number 7412, of tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y ecológicamente equilibrado) was expressly enshrined in the Fundamental Text, having previously been recognized by this Court as a fundamental right—in particular, judgments number 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94 may be consulted—by deriving it from Articles 21 (right to health), 69 (the constitutional requirement of the “rational exploitation of the land”) and 89 (protection of natural beauty), all of the Political Constitution. An integrated interpretation of these constitutional provisions together with Article 50 itself establishes the State’s constitutional obligation to protect the environment so that, through the various manifestations of public functions (formal action—the adoption of administrative acts and regulatory provisions—and material action—the provision of public services and improper coercion), its conduct results in effective protection of the environment and the natural resources that comprise it, for the purpose of improving the human living environment.
This extends beyond natural-conservation criteria to encompass the entire sphere in which persons live and which facilitates their comprehensive development—physical, psychological, and mental. Accordingly, within a specific form of State such as ours—which is defined as a Social and Democratic State governed by the rule of law, pursuant to constitutional Articles 1, 9, 50 and 74—environmental protection has two dimensions: first, as a true fundamental right, recognized for every person and, in that sense, capable of individual enforcement (whether a national or foreigner, an adult or minor, a person lacking legal capacity, or a natural or legal person), since it concerns the community as a whole (not only nationals, but the entire global community); and second, as a true public power (potestad pública), which, as such, entails specific obligations for the State as a whole, thereby conditioning political objectives and, consequently, the actions of public authorities generally, so that this fundamental right is fully upheld.
The impact of the right to a healthy and ecologically balanced environment on State activity is manifested, first, in the fact that rights, by definition, are not limited to the private sphere of individuals but extend to the very structure of the State in its role as guarantor of those rights; and, second, because State activity is directed toward satisfying the interests of the community. It is also important to emphasize that, in constitutional case law, the concept of the “environment” has not been limited to the primary elements of nature—namely, soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, the biological diversity of flora and fauna, and the landscape—which together form the environmental framework without which basic needs such as food, energy, housing, sanitation, and recreation could not be met. Rather, it has been understood comprehensively, establishing a “macro-environmental” concept that also encompasses economic matters concerning the generation of foreign currency through tourism and/or agricultural exploitation (judgments number 5893-95, of las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; and, to the same effect, number 3705-93, cited above, and number 2988-99, of las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve); as well as matters relating to urban activity, including city planning, the determination of land uses (usos de suelo), waste treatment (solid waste, toxic waste, and wastewater), noise control, planning of public roads, and regulation of advertising signs (judgment number 2003-3656).
V.Constitutional principles governing State action in protecting the environment.- The content of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment is determined by constitutional environmental principles (principios constitucionales ambientales). This Chamber has previously set forth several such principles, of which the following are relevant to the resolution of this action:
“[...] guarantee, defend, and preserve that right. Prima facie, to guarantee means to secure and protect the right against any risk or need; to defend means to bar, prohibit, and prevent any activity that threatens the right; and to preserve means taking action aimed at safeguarding the right in advance from potential dangers so that it may endure for future generations. The State must adopt a dual course of conduct, involving both action and inaction: on the one hand, it must refrain from itself [sic] infringing the right to a healthy and ecologically balanced environment; and, on the other, it must undertake the task of issuing the measures necessary to satisfy constitutional requirements.” (Constitutional judgment number 0644-99, of las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve, reiterated in 2002-4947, of las nueve horas veinticuatro minutos del veinticuatro de mayo del dos mil dos.)
“Article 69 of the Political Charter refers to the ‘rational exploitation of the land,’ which constitutes a fundamental principle. Consequently, such protection and preservation, as well as the rational exploitation of the aforementioned resources, are tenets of the constitutional order.” The application of this environmental principle is directly linked to a standard for the constitutionality of conduct—both administrative conduct and that of private parties—and of the rules governing the subject matter: reasonableness, as developed in the case law of our Constitutional Court. Its purpose is to promote the sustainability of the use of natural resources and of the elements comprising the environment through their “proper use.” By virtue of this principle, it is clear that environmental protection must be directed toward the proper and intelligent use of those elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships (sustainable development), thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled.
The production and use of technology must promote not only economic gains (freedom of enterprise), but above all the favorable development and evolution of the environment and natural resources in harmony with human beings—that is, without causing them harm or damage—as our Constitutional Court has held in its extensive case law (judgment number 3705-93, of las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).
The principle of the rational use of natural resources and the environment in general is therefore indisputably linked to the right to health and to quality of life (in this regard, see judgment number 1763-94, of las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro). Accordingly, the principle of sustainable development constitutes a fundamental standard of people’s quality of life, as this Court held in judgment number 2219-99, insofar as it governs human action upon the environment so that people may have adequate conditions for their development, since it entails the “[...] intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships (sustainable development), thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled. Therefore, the primary objective of the use and protection of the environment is that, through the production and use of technology, not only economic gains (freedom of enterprise) be obtained, but also favorable development and evolution of the environment and natural resources in harmony with human beings—that is, without causing harm or damage” (judgment number 2005-8945, of seis de julio del dos mil cinco).
It is important to note that this principle has full legal recognition at the international level under the concept of “sustainable development,” beginning with the “Brundtland Report” prepared by the United Nations, in which it is defined as “development capable of meeting the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs”; and in the Stockholm Declaration of mil novecientos setenta y dos. In the Rio Declaration of mil novecientos noventa y dos, Principle 3 states:
“The right to development must be exercised in such a way as to equitably meet the developmental and environmental needs of present and future generations.”
VI.On Parque Nacional Marino Ballena. - Parque Nacional Marino Ballena was created by Decreto Ejecutivo Nº 21294-MIRENEM, published in La Gaceta Nº 136 del 17 julio de 1992. The principal purpose of its creation was to protect marine-coastal ecosystems, such as mangroves, estuaries, sandy beaches, cliffs, and islets, which are sites of great scenic beauty and natural value; moreover, the area serves as a temporary refuge for cetaceans such as the humpback whale and the bottlenose dolphin, among others. Because of its special characteristics and its great biological, geological, and hydrographic richness, Parque Nacional Marino Ballena is a place of considerable tourist and scientific interest. Its protection, administration, and development are the responsibility of the Servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. The decree creating the park establishes the need to adopt measures to prevent the deterioration of this fragile ecosystem of great biological importance, in accordance with a technical study that demonstrated the need to conserve the area.
In view of the potential adverse environmental impacts generated by tourism in protected natural areas (áreas silvestres), the Ministry considered it necessary to regulate public use of the Park in order to ensure its conservation and minimize deterioration of the marine-coastal ecosystems it protects, through decreto Nº34163 de 10 de agosto del 2007, which regulates activities such as anchoring, boarding and disembarking, research, recording, filming and photography, subsistence fishing, recreational diving, cetacean watching, surfing, kayaking, hiking, and so forth. Likewise, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación classified the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) of Parque Nacional Marino Ballena and certified the lands classified as forest, lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal), and wetlands, as well as protection zones (zonas de protección) within state-owned property; this certification was signed on 28 de agosto del 2008 by the Executive Director of SINAC.
That document confirms the area’s considerable ecological importance, since it comprises wetlands adjacent to dense lowland forest, lands classified as forest, lands suitable for forestry, and protection zones within the Zona Marítimo Terrestre, with great biodiversity.
VII.On the location of the road shown on the land-use map (lámina de uso de suelo) of the Plan Regulador de Playa Ballena de Osa. The petitioners allege that the land-use map of the Plan Regulador de Playa Ballena de Osa violates Articles 7 and 50 of the Constitución Política, Article 17 of the Declaración de Río- de 1992, and the Convención de Ramsar, approved by Ley No. 7224 de 7 de abril de 1991, because it provides for a road fourteen meters wide in an area protected under the National Park category, without technical criteria permitting a determination as to whether its construction in that area is appropriate. However, the documents contained in the case file show that the road depicted on the land-use map, whose constitutionality is challenged, is located in the restricted zone (zona restringida) of the Zona Marítimo Terrestre, as noted by the Procuraduría General de la República and the Municipalidad de Osa.
Because the Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones initially stated that the road in question was in the public zone (zona pública), which forms part of Parque Nacional Marino Ballena, it was necessary to request clarification from him. That authority clarified that the response submitted on 23 de marzo de 2009 referred to the road identified by the letter “B” in the diagrams appearing at folios 444 and 445 of the case file, which lies entirely within the public zone and within Parque Nacional Marino Ballena. The road identified by the letter “A,” which is the road at issue in this proceeding, is located in the restricted zone according to the zoning plan and is 2528.66 meters long. Furthermore, according to the boundaries of the State Natural Heritage, a total of 285.84 meters of this road lies within a water-resource protection zone for human consumption. In addition, the proposed roadway runs through an area designated as Forest in the zoning plan for a distance of 1133 meters, and through a wetland area for 51 linear meters. Likewise, according to those boundaries, the road extends for 561 meters through a non-forest area.
VIII.Determining the location of the proposed road in relation to Parque Nacional Marino Ballena is relevant because the Municipalidad de Osa has jurisdiction to plan its territory within the one hundred fifty meters of the restricted zone of the Zona Marítimo Terrestre, whereas the fifty meters of the public zone belong to Parque Nacional Marino Ballena and are administered by the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Regarding the limits on municipal jurisdiction over territorial planning, this Chamber stated in judgments number 1886-95 de las 9:12 horas del 7 de abril de 1995 and No. 1607-98 de las 17:24 horas del 10 de marzo de 1998:
“The establishment of protected areas, regardless of their management category (forest reserve, private, mixed, or public wildlife refuge, national parks, biological reserves, and protected zones), entails the imposition of a public-property regime under the category of State Forest Heritage (patrimonio forestal del Estado), which changes—ipso facto—the legal nature of the lands included within the area, that is, from a private regime to a public one. Article 13 of Ley Forestal, número 7575, defines the State Natural Heritage as the forests and forest lands of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in the State’s name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, which are of great importance because of their scientific and ecological-preservation value. These are areas intended for the protection, conservation, propagation, and management of flora and fauna species, particularly endangered species, that possess scientific value, in order to ensure the perpetuity of wildlife species, populations, and habitats and to provide scientific, educational, and recreational opportunities.
Protected zones play a predominant role in environmental and ecosystem balance. Moreover, although by law (the Ley de la Zona Marítimo Terrestre) administration of the Zona Marítimo Terrestre is vested in the municipalities (Articles 34 and 35), pursuant to Article 73 thereof, this does not apply to portions of the Zona Marítimo Terrestre located within national parks and equivalent reserves. The purpose of the provision is to place protected natural areas under the administration of the Executive Branch, according to technical and scientific criteria defined by that Branch. Therefore, any exercise of authority by the respective municipalities that entails an administrative act concerning these areas constitutes a violation of constitutionally enshrined purposes, as this Constitutional Court has previously held.” Having ruled out the contention that the road depicted on the land-use map of the Plan Regulador de Playa Ballena de Osa, whose constitutionality is challenged, lies within Parque Nacional Marino Ballena, the Court must determine whether the alleged violations of Articles 50 and 7 of the Constitución Política have occurred.
IX.The Playa Ballena de Osa Regulatory Plan (Plan Regulador de Playa Ballena de Osa) was adopted by the Municipalidad de Osa at session number 71 of November 19, 1994, as published in La Gaceta number 29 of February 9, 1995; consequently, it entered into force before the enactment of the Ley Orgánica del Ambiente, which has been in effect since November 13, 1995, and therefore the Secretaría Técnica Nacional Ambiental has not issued a determination regarding its environmental feasibility (viabilidad ambiental). However, the Reglamento General Sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo N.31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of June 28, 2004, provides in Article 67, concerning the incorporation of the environmental variable (variable ambiental) into regulatory plans (planes reguladores) and other land-use planning instruments (instrumentos de planificación de uso de suelo), that even those already approved but lacking the integrated environmental variable must undergo environmental assessment (evaluación ambiental).
The foregoing is entirely consistent with the “precautionary principle” (“principio precautorio”) incorporated into Article 50 of the Constitución Política and with Principle 17 of the “Declaración de Río,” which were referenced in the preceding recitals (considerandos). Thus, as indicated by the Procuraduría General de la República, implementation of regulatory plans approved before the adoption of the aforementioned regulations is contingent upon compliance with that requirement. In this regard, the proposed construction of the road shown on the land-use map (lámina de uso de suelo) of the Playa Ballena de Osa Regulatory Plan could not proceed until it has undergone an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) to determine the effects it could have on the environment. Accordingly, the plan and the land-use map themselves, even with the road contemplated therein and challenged in this action, are not unconstitutional on the grounds that they violate Article 50 or Article 7 of the Constitution in relation to those international environmental instruments approved by the Costa Rican State.
What would be unconstitutional would be their implementation or execution without a prior environmental impact assessment, or contrary to its findings, because this would constitute a violation of the precautionary principle due to the potential harm that could be caused to an area containing wetlands (humedales), primary forests (bosques primarios), and a wide variety of flora and fauna. The Chamber (Sala) considers that annulment of the land-use map—or, worse still, of the Playa Ballena de Osa Regulatory Plan—far from protecting the fundamental right safeguarded by Article 50 of the Constitución Política, would lead to its violation, as this Tribunal previously held in judgments N.2006-011562 at 15:30 on August 9, 2006, and 2005-09765, at 15:37 on July 26, 2005. That said, it must be determined in the constitutional protection proceeding (amparo) underlying this action whether the Municipalidad de Osa has engaged in acts or omissions that violate Article 50 of the Constitución Política by opening and constructing a road without a prior environmental assessment, thereby adversely affecting the biodiversity of Parque Nacional Marino Ballena.
X.Conclusion. For the reasons stated, the Chamber considers that the action must be dismissed, because the land-use map of the Plan Regulador Costero de Playa Ballena de Osa does not violate Articles 50 and 7 of the Constitución Política by providing for the construction of a 14-meter-wide road parallel to Playa, provided that, before its construction, its environmental feasibility is assessed by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
Therefore (Por tanto):
The action is dismissed.
Ana Virginia Calzada M.
President Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.
Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional
*060013430007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y uno minutos del seis de enero del dos mil diez.
Acción de inconstitucionalidad promovida por Mainor Santillán Corrales, empresario, vecino de Playa Ballena de Osa, cédula de identidad número 6-077-204, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Asociación Ecologista de Playa Ballena; y Jaime Ordóñez Chacón, abogado, vecino de Curridabat, cédula de identidad número 1-537-458, en su carácter de Fiscal de dicha Asociación; ambos mayores y casados; contra el Plan Regulador de la Municipalidad de Osa, Playa Ballena, láminas referentes al uso de suelo, cuyo aviso de adopción fue publicado en La Gaceta número 29 del 9 de febrero de 1995. Intervinieron también en el proceso Ruth Solano Vásquez, apoderada especial judicial de la Asociación actora; José Gabriel Villachica Zamora, como Alcalde Municipal de Osa; Jorge Rodríguez Quirós, Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones; Humberto Ruphuy Mora, como coadyuvante; y Ana Lorena Brenes Esquivel, en representación de la Procuraduría General de la República.
Resultando:
Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,
Considerando:
I.Acerca de la coadyuvancia. El artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del artículo 81, las partes que figuren con asuntos pendientes a la fecha de interposición de la acción, o aquellos que cuenten con un interés legítimo en la definición del objeto en disputa, podrán apersonarse para coadyuvar con cualquiera de las dos posiciones objeto de la discusión, en el caso de las acciones de inconstitucionalidad, básicamente el coadyuvante acude a defender la pretensión anulatoria del actor o a respaldar la validez del acto impugnado. En este caso, mediante resolución de las catorce horas veinticinco minutos del veintidós de febrero del dos mil seis, se dio curso a la acción y los edictos de Ley fueron publicados los días catorce, quince y dieciséis de marzo del mismo año, por lo cual la solicitud de coadyuvancia activa formulada por Humberto Ruphuy Mora, debe ser rechazada por extemporánea.
II.Sobre la admisibilidad de la acción. La acción se dirige contra una disposición contenida en un Plan Regulador, norma de carácter reglamentario, materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía, de conformidad con el artículo 73 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de un acto general de carácter normativo. La legitimación de los accionantes deriva del recurso de amparo número 04-006036-0007-CO, en el cual, mediante resolución de las nueve horas cuarenta y cuatro minutos del veinte de diciembre del dos mil cinco, se les confirió plazo para interponer la acción. Además, la demanda cumple los requisitos formales exigidos por la ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que la misma es admisible.
III.Objeto de la impugnación. La acción se dirige contra la lámina de uso de suelo del Plan Regulador de la Municipalidad de Osa, Playa Ballena, cuyo acuerdo de adopción fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 29 de 9 de febrero de 1995, en tanto en dicha lámina se contempla una calle de 14 metros de ancho paralela a la línea de playa de Playa Ballena de Osa, lo cual a juicio de los accionantes contraviene el numeral 50 de la Constitución Política, el numeral 7 de la Constitución Política, la Convención de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en su artículo 17, la Convención sobre Humedales Internacionales como Hábitat de Aves Acuáticas (Convención de Ramsar) y el principio de legalidad derivado del numeral 11 de la Constitución Política.
IV.Del derecho fundamental a la tutela del ambiente en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional.- Con la reforma del artículo 50 de la Constitución Política mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, se consagró en forma expresa en el Texto Fundamental el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que previamente había sido reconocido por este Tribunal como un derecho fundamental –en particular pueden consultarse las sentencias número 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94– al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución Política. De la interpretación integrativa de estas normas constitucionales con el propio numeral 50 es que se establece constitucionalmente la obligación del Estado de proteger el ambiente, para que, a través de las diversas manifestaciones de la función pública (actuación formal –adopción de actos administrativos y disposiciones normativas–, y la actuación material –prestación de servicios públicos y la coacción anómala) su accionar se traduzca en una efectiva tutela del ambiente y de los recursos naturales que lo integran, con la finalidad de mejorar el entorno de vida del ser humano, con lo cual se desbordan los criterios de conservación natural, para ubicarse dentro de toda la esfera en que se desarrolla la persona que facilite su desarrollo integral –físico, psíquico, mental–.
En virtud de lo cual, dentro de una conformación estatal específica como la nuestra –que se define como un Estado Social y Democrático de Derecho, conforme a los artículos primero, 9, 50 y 74 constitucionales–, la tutela ambiental se desarrolla en una doble vertiente, primero como un verdadero derecho fundamental, reconocible a toda persona y, en ese sentido, individualizable (respecto del nacional, extranjero, mayor de edad o menor, incapaz, persona física o jurídica), por cuanto, atañe a la colectividad en su conjunto (no sólo a los nacionales, sino de toda la colectividad mundial); y segundo como una verdadera potestad pública, que como tal, se traduce en obligaciones concretas para el Estado en su conjunto, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento a este derecho fundamental. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera manifestación en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos, y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.
Asimismo, es importante resaltar que en la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente" no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas –como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación– serían imposibles; sino que lo ha entendido de una manera integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos relativos a la economía, en lo que se refiere a la generación de divisas a través del turismo y/o la explotación agrícola (sentencias número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número 3705-93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve); y a lo relativo a la actividad urbana, que comprende la planificación de las ciudades, la determinación de usos de suelo, el tratamiento de la basura (sólida, de desechos tóxicos, aguas residuales), el control sónico, planeamiento de las vías públicas, y la regulación de los anuncios publicitarios (sentencia número 2003-3656).
V.De los principios constitucionales que condicionan la actuación del estado en la tutela del ambiente.- El contenido del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado está determinado en los principios constitucionales ambientales. Ya con anterioridad esta Sala enunció algunos, siendo relevantes para la resolución de esta acción, los siguientes:
"[...] garantizar, defender y preservar ese derecho. Prima facie, garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir es impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar contra él mismo [sic] contra el derecho de contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales." (Sentencia constitucional número 0644-99, de las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve, reiterada en la 2002-4947, de las nueve horas veinticuatro minutos del veinticuatro de mayo del dos mil dos.)
"La norma 69, la Carta Política habla de la «explotación racional de la tierra», lo que constituye un principio fundamental. En consecuencia, son cánones del orden constitucional, aquella protección y preservación, así como la explotación racional de los recursos que se han indicado." La aplicación de este principio ambiental está directamente vinculada con un parámetro de constitucionalidad de la conducta –administrativa y de los particulares– y de la normativa que rige la materia, como lo es la razonabilidad –según desarrollo de la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional en tanto su finalidad es tender a la sostenibilidad del uso de los recursos naturales y de los elementos que conforman el ambiente, a través de su "uso adecuado"; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras; en tanto a través de la producción y uso de la tecnología es que debe de promoverse que se obtengan, no sólo ganancias económicas (libertad de empresa) sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause a éstos daño o perjuicio; como lo ha considerado nuestro Tribunal Constitucional, en su amplia jurisprudencia (sentencia número 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).
Es así como el principio del uso racional de los recursos naturales y del ambiente en general, queda indiscutiblemente vinculado con el derecho a la salud de las personas y a la calidad de vida (al respecto, consultar la sentencia número 1763-94, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro). En virtud de lo cual, el principio del desarrollo sostenible se constituye en un parámetro fundamental de la calidad de vida de las personas, como lo consideró este Tribunal en sentencia número 2219-99, en tanto condiciona la actuación que el hombre realiza sobre ambiente, con la finalidad de que pueda tener las condiciones adecuadas para su desarrollo, en tanto se traduce en la utilización "[...] inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tiene derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas (libertad de empresa), sino un desarrollo y evolución favorable del ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio" (sentencia número 2005-8945, del seis de julio del dos mil cinco).
Es importante anotar que este principio tiene pleno reconocimiento jurídico a nivel internacional, pero bajo la denominación del concepto del "desarrollo sostenible", a partir del informe "Informe Bruntland" preparado por las Naciones Unidas, en el que se define como "aquel capaz de satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las suyas"; y en la Declaración de Estocolmo, de mil novecientos setenta y dos. En la Declaración de Río, de mil novecientos noventa y dos, el Principio 3 enuncia:
"El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente en las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras"
VI.Sobre el Parque Nacional Marino Ballena. - El Parque Nacional Marino Ballena, fue creado por Decreto Ejecutivo Nº 21294-MIRENEM publicado en La Gaceta Nº 136 del 17 julio de 1992. El objetivo principal de su creación fue proteger los ecosistemas marino-costero como manglares, estuarios, playas arenosas, acantilados e islotes, que constituyen sitios de gran belleza escénica y valor natural; además, la zona es un refugio temporal para cetáceos como la ballena jorobada y el delfín nariz de botella, entre otros. El Parque Nacional Marino Ballena, por sus características especiales y su gran riqueza biológica, geológica e hidrográfica, es un lugar de gran atractivo turístico y científico. Su protección, administración y desarrollo corresponde al Servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. El decreto que crea el parque establece la necesidad de establecer medidas para prevenir el deterioro de este frágil ecosistema de gran importancia biológica, de acuerdo con un estudio técnico que ha demostrado la necesidad conservar la zona.
En atención a los potenciales impactos ambientales negativos que genera la actividad turística en las áreas silvestres, el Ministerio consideró necesario regular el uso del Parque por parte del público, con el fin de asegurar su conservación y el mínimo deterioro de los ecosistemas marino costeros que protege, mediante el decreto Nº34163 de 10 de agosto del 2007, en el cual se regulan actividades como el anclaje, el embarque y desembarque, la investigación, grabación, filmación y fotografía, la pesca de subsistencia, el buceo recreativo, la observación de cetáceos, surf, kayak, caminatas etcétera. Asimismo, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación efectuó la clasificación de Patrimonio Natural del Estado del Parque Nacional Marino Ballena y la certificación de los terrenos clasificados como bosque, terrenos de aptitud forestal y humedales, así como zonas de protección dentro de propiedad estatal, que fue firmada el 28 de agosto del 2008, por el Director Ejecutivo del SINAC.
Dicho documento confirma la elevada importancia ecológica de la zona, pues se trata de humedales adyacentes al bosque denso basal, terrenos clasificados como bosque, terrenos de aptitud forestal y zonas de protección dentro de la Zona Marítimo Terrestre, con una gran biodiversidad.
VII.Sobre la localización del camino previsto en la lámina de uso de suelo del Plan Regulador de Playa Ballena de Osa. Los accionantes acusan que la lámina de uso de suelo del Plan Regulador de Playa Ballena de Osa violenta los numerales 7 y 50 de la Constitución Política, el artículo 17 de la Declaración de Río- de 1992, así como la Convención de Ramsar, aprobada mediante Ley No. 7224 de 7 de abril de 1991, pues contempla un camino de catorce metros de ancho en una zona protegida bajo la categoría de Parque Nacional, sin contar con criterios técnicos que permitan determinar la procedencia o no de su construcción en esa zona. Sin embargo, de los documentos que constan en el expediente se ha podido constatar que el camino previsto en la lámina de uso de suelo, cuya inconstitucionalidad se acusa, se ubica en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, tal y como apuntan la Procuraduría General de la República y la Municipalidad de Osa.
En atención a que, preliminarmente el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones planteó que el camino referido estaba en la zona pública, que integra el Parque Nacional Marino Ballena, fue preciso solicitarle una aclaración. Esa autoridad aclaró que la contestación rendida el 23 de marzo de 2009 se hacía alusión al camino identificado con la letra “B” en las gráficas visibles a folios 444 y 445 del expediente, que en su totalidad se encuentra en zona pública y dentro del Parque Nacional Marino Ballena. Por su parte el camino identificado con la letra “A”, que es el que interesa en este proceso, se encuentra en zona restringida según el plan regulador y tiene 2528.66 metros de longitud. Además, según la delimitación del Patrimonio Natural del Estado, un total de 285.84 metros de esta calle se encuentran en zona de protección del recurso hídrico para consumo humano. Además, la proyectada vía está en área de Bosque dentro del plan regulador en 1133 metros de longitud y en un área de humedal, está trazado en 51 metros lineales. Asimismo, según dicha delimitación, la calle tiene 561 metros de longitud en área de no bosque.
VIII.La determinación del sitio en que se encuentra el proyectado camino, con relación al Parque Nacional Marino Ballena, resulta relevante pues la Municipalidad de Osa tiene competencia para planificar su territorio en los ciento cincuenta metros de la zona restringida de la zona marítimo terrestre, mientras que los cincuenta metros de la zona pública pertenecen al Parque Nacional Marino Ballena, bajo administración del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Respecto a los límites a la competencia de las municipalidades en cuanto a la planificación de su territorio, esta Sala, en las sentencias número 1886-95 de las 9:12 horas del 7 de abril de 1995 y No. 1607-98 de las 17:24 horas del 10 de marzo de 1998, indicó que:
“La conformación de áreas protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo (reserva forestal, refugio de vida silvestre privado, mixto o público, parques nacionales, reservas biológicas y zonas protectoras), conlleva a la imposición de un régimen de propiedad pública, bajo la categoría de patrimonio forestal del Estado, que cambia -ipso facto- la naturaleza jurídica de los terrenos incluidos dentro del área, esto es, de un régimen privado a uno público. El artículo 13 de la Ley Forestal, número 7575, define como patrimonio natural del Estado los bosques y terrenos forestales de reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, fincas inscritas a su nombre, y pertenecientes a las municipalidades, instituciones autónomas y demás órganos de la Administración Pública, las cuales son de gran importancia por su valor científico y de preservación ecológica. Se trata de áreas destinadas a la protección, conservación, incremento y manejo de especies de flora y fauna, sobre todo en vías de extinción, y que poseen valor científico, a fin de garantizar la perpetuidad de las especies de vida silvestre, poblaciones, hábitats, y dar oportunidad de tipo científico, educativo y recreativo.
Las zonas protectoras juegan un papel preponderante en el equilibrio del medio ambiente y en el equilibrio del ecosistema. Por otro lado, aunque por Ley (de la Zona Marítimo Terrestre), la administración de la zona marítima terrestre corresponde a las municipalidades (artículos 34 y 35), en virtud de lo dispuesto en el artículo 73 ídem, ello no se aplica a la zona marítimo terrestre comprendida en los parques nacionales y reservas equivalentes. El propósito de la norma es poner bajo la administración del Poder Ejecutivo las áreas silvestres protegidas, según criterios técnicos y científicos definidos por ese órgano. Por ello, el eventual ejercicio de potestades por parte de las municipalidades respectivas que implique un acto de administración sobre estas zonas, constituye una violación a los fines constitucionalmente consagrados, tal y como lo ha considerado con anterioridad este Tribunal Constitucional.” Descartado el hecho de que el camino previsto en la lámina de uso de suelo del Plan Regulador de Playa Ballena de Osa, cuya inconstitucionalidad se acusa, está dentro del Parque Nacional Marino Ballena, procede analizar si se dan las alegadas infracciones a los numerales 50 y 7 de la Constitución Política.
IX.El Plan Regulador de Playa Ballena de Osa, fue adoptado por la Municipalidad de Osa en sesión número 71 de 19 de noviembre de 1994, según publicación en La Gaceta número 29 de 9 de febrero de 1995, de manera que está vigente con anterioridad a la promulgación de la Ley Orgánica del Ambiente, que rige a partir del 13 de noviembre de 1995, por lo que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental no ha hecho pronunciamiento sobre la viabilidad ambiental del mismo. Sin embargo, el Reglamento General Sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo N.31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 28 de junio del 2004, dispone en su artículo 67, relativo a la integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores y demás instrumentos de planificación de uso de suelo, que aún los que ya estén aprobados, pero no cuenten con la variable integral integrada a los mismos, deben ser evaluados ambientalmente.
Lo anterior, es totalmente acorde con el “principio precautorio” integrado en el numeral 50 de la Constitución Política y al principio 17 de la “Declaración de Río” a los que se hizo referencia en los considerandos precedentes. Así, tal y como indica la Procuraduría General de la República, la ejecución de los planes reguladores aprobados con anterioridad a la adopción de la normativa señalada, queda supeditada al cumplimiento de dicho requisito. En este sentido, la eventual construcción del camino previsto, en la lámina de uso de suelo del Plan Regulador de Playa Ballena de Osa, no se podría llevar a cabo hasta tanto el mismo no sea sometido a una Evaluación de Impacto Ambiental para determinar la afectación que podría tener sobre el ambiente. Por ello, el plan y la lámina de uso de suelo, en sí mismos, aún con el camino que prevé y que se cuestiona en esta acción, no es inconstitucional por violación al artículo 50 constitucional o al numeral 7 de la Constitución, en relación con aquellos instrumentos internacionales ambientales aprobados por el Estado costarricense.
Lo que sí resultaría inconstitucional sería su aplicación o puesta en práctica, sin una Evaluación de Impacto Ambiental previa o bien a contrapelo de lo que ésta disponga, pues ello constituiría una infracción al principio precautorio por el posible daño que podría ser causado a una zona en la que existen humedales, bosques primarios y gran variedad de flora y fauna. Estima la Sala que la anulación del mapa de uso de suelo, o peor aún del Plan Regulador de Playa Ballena de Osa, lejos de proteger el derecho fundamental tutelado en el numeral 50 de la Constitución Política, conduciría a su vulneración, tal y como ya resolvió este Tribunal en las sentencias N.2006-011562 de las 15:30 horas del 9 de agosto del 2006 y 2005-09765, de las 15:37 horas del 26 de julio del 2005. Ahora bien, será en el amparo base de esta acción que deberá determinarse si la Municipalidad de Osa ha incurrido en actuaciones u omisiones que lesionen el numeral 50 de la Constitución Política, por la apertura y construcción de un camino sin evaluación ambiental previa, que afecte negativamente la biodiversidad del Parque Nacional Marino Ballena.
X.Conclusión. Por las razones lámina de uso de suelo del Plan Regulador Costero de Playa Ballena de Osa, no lesiona los numerales 50 y 7 de la Constitución Política, por prever la construcción de un camino de 14 metros de ancho paralelo a la Playa, siempre que previo a su construcción, su viabilidad ambiental sea evaluada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
Por tanto:
Se declara sin lugar la acción.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.
Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional
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