Unconstitutionality of Coastal Privatization in Cahuita and Puerto ViejoInconstitucionalidad de la privatización costera en Cahuita y Puerto Viejo

* 050164700007CO * PJ ggarrof 4 1 2009-10-08T17:56:00Z 2015-08-27T16:58:00Z 1 10534 57937 Poder Judicial 482 136 68335 11.6505 Print Clean 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 Res. No. 2009-003113 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen hours and fifty-nine minutes on February twenty-fifth, two thousand nine.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by LUIS ANGEL RAMIREZ RAMIREZ and QUIRICO JIMENEZ MADRIGAL, seeking a declaration that Law No. 8464, concerning the “Declaration of City Status for the Communities of Cahuita and Puerto Viejo in the Canton of Talamanca, Province of Limón,” dated October 25, 2005, and published in La Gaceta No. 218 on November 11, 2005, is unconstitutional because they consider it contrary to Articles 121(14), 50, 33, 34, and 45 of the Constitución Política, as well as Article 24 of the Convención Americana sobre Derechos Humanos. The representative of the Procuraduría General de la República also participated in the proceedings.

Background (Resultando):

1. 1In a filing received by the Office of the Clerk of the Sala at 16 hours 15 minutes on December 20, 2005, the petitioners request that Law No. 8464 of November 11, 2005, published in La Gaceta 218 on November 11, 2005, be declared unconstitutional as to Articles 1 and 2 and its sole transitional provision, because it grossly violates environmental conservation and the constitutional protection that the State must guarantee, defend, and preserve with respect to the ecosystems and ecological balance of the coastal public domain (demanio público costero), as well as the social function of property, by permitting private parties to obtain title to land within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) for the purpose of promoting development, and the constitutional principles of equality, reasonableness, and proportionality, by establishing negative discrimination through the treatment accorded to the purported residents of the Cahuita and Puerto Viejo coastline, to whom it grants private ownership within the maritime-terrestrial zone.They consider that the prohibition against granting title to land in the Zona Marítimo Terrestre applies to the challenged provision; this concerns the inalienability of public-domain property (bienes demaniales), which cannot be transferred in whole or in part, voluntarily or compulsorily, and possession under private law would not apply. They assert that it is necessary to analyze adjacency to protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), since both communities adjoin two “protected areas” to the south: Cahuita adjoins Parque Nacional Cahuita, and Puerto Viejo adjoins Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Although these are “equivalent reserves” excluded from the application of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (Article 73), as has been repeatedly clarified in the case law of the Sala and the administrative opinions of the Procuraduría General de la República, they consider them to serve a purpose of paramount public interest, rooted in the Constitution: environmental conservation and, in particular, wildlife conservation.They argue that Article 50 of the Constitución Política establishes every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment and the corresponding obligation of the State to guarantee, defend, and preserve that right, a provision extensively developed in innumerable international instruments, as they state in their complaint. The statutory bodies, the constitutional provision, and the international instruments complement one another to form the constitutional standard (parámetro constitucional) in environmental matters, from which fundamental interpretive criteria arise, including the preventive principle, the precautionary principle or in dubio pro natura, the principle of the public environmental interest, and, finally, the principle of integration. The obligation to pursue sustainable development also applies to the enactment of laws, and in this case the aim is to correct an error by the Asamblea Legislativa in enacting this law, which undermines environmental protection and reveals the interests of certain private parties, grossly violating Article 50 of the Constitution by permitting title to be granted over coastal public-domain property adjacent to protected areas of public interest, even though the maritime-terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre) is particularly valuable collective heritage and a natural space of freedom that must be preserved for the use and enjoyment of all citizens.The discrimination established by the challenged provisions violates Article 33 of the Constitución Política and Article 24 of the Convención Americana sobre Derechos Humanos, without any objective justification for treating the purported residents of the Cahuita and Puerto Viejo coastline differently by granting them private ownership within the maritime-terrestrial zone without excluding the Public Zone (Zona Pública). Other coastal residents must occupy the properties as users of the public domain, subject to prior approval of a formal application by the Municipality, compliance with legal requirements, preservation of the Public Zone, and adherence to area planning. Regarding the violation of the principles of non-retroactivity of the law and acquired rights (derechos adquiridos), they agree with the position established by the Procuraduría General de la República in opinion OJ. 012- 2005 of January 21, 2005, such that the legal effects of the challenged law, in conjunction with Laws Nos. 15 and 166, could give rise to potential constitutional conflicts; moreover, those laws could not coexist with Ley 6043 because of its general repeal of conflicting legislation.Finally, they consider the removal of maritime-terrestrial public-domain property from the public domain (desafectación) unconstitutional, because property there fulfills a clear social function, yet would be transferred into the sphere of privatization, making it difficult to define the boundaries between the public and private spheres and encroaching upon both. Property rights rest on the idea that property serves social needs when such conduct is indispensable, thereby broadening the legislature’s authority to assign the maritime-terrestrial zone to the public domain while establishing limits and obligations in the social interest.
2. 2In support of their standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, they state that it arises from the defense of diffuse interests (intereses difusos) in the preservation and protection of the environment, which is a fundamental right.
3. 3By order issued at 09:40 hours on February 20, 2006 (appearing at folio 028 of the case file), the challenge was admitted for processing, and the Procuraduría General de la República was given an opportunity to be heard.
4. 4The Office of the Attorney General of the Republic submitted its report, appearing at folios 032 to 106. Ana Lorena Brenes Esquivel, Attorney General of the Republic, states that she supports the plaintiffs’ direct standing (legitimación directa), based on the injury to collective interests, with the sole exception of the alleged violation of Article 45 of the Political Constitution. She considers the claim brought against Law No. 8464 for violation of Article 121, subsection 14, of the Political Constitution, based on the manner in which the property was removed from public-domain status (desafectación), to be well founded. She argues that, in decision 2000-10466, the Constitutional Chamber ruled against implied removal from public-domain status because dedication to public use (afectación) constitutes a legal tie to the national patrimony by virtue of the property’s designated purpose and the corresponding statutory provisions.To separate such property from the public purpose to which it is dedicated, an express and specific legislative act is required. The challenged law does not expressly remove the Cahuita and Puerto Viejo maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) from public-domain status, but instead does so through the device of declaring them cities, exempting the Public Zone (Zona Pública) from common use, and authorizing the initiation of possessory-title proceedings (informaciones posesorias) concerning the land. Regarding the declaration of a city without creating a canton, establishing its boundaries, or obtaining a report from the Comisión Nacional de División Territorial, she states that the initial version of the bill declared the blocks of Cahuita and Puerto Viejo in the Canton of Salamanca to be an “urban area,” pursuant to Laws No. 35 of 1915 and 166 of 1935. The Office of the Attorney General objected to the erroneous conflation of the concept of an urban area with that of a city, and the decision was made to declare the communities of Cahuita and Puerto Viejo to be cities (Article 1°), without complying with the final clause of Article 15 of Law 4366.This does not appear in the legislative record, and the Chamber must weigh this circumstance. The Administrative Territorial Division Law No. 4366 created the Comisión Nacional de División Territorial Administrativa as the body responsible for advising the Branches of Government on matters of administrative territorial division, and governs the creation of provinces, cantons, and districts, their delimitation, and the procedure for resolving boundary disputes arising among those territorial units. She maintains that, under the theory that declaring a city necessarily entails the creation of a canton, the declaration made by Law 84634 would contain a defect rising to the constitutional level, in violation of Articles 50, 124 subsection 14, and the final clause of 168. An additional problem with the challenged Law is that it does not define the boundaries of the declared cities, a matter within the exclusive authority of the legislature because it entails removing the maritime-terrestrial zone from public-domain status.This law contravenes the constitutional principles of reasonableness and proportionality and contains an essential defect that prevents its enforcement. A city is the population center serving as the seat of a canton; by constitutional mandate, its creation requires a supermajority law (ley reforzada), approved by two thirds of all votes in the Legislative Assembly. She further asserts that the constitutional principle of the inviolability (intangibilidad) of the Public Zone has been violated, because Article 2° of Law 8464, after reaffirming—with slight variations—the provision of 6043 (art.20) concerning common use of the Public Zone, creates an exception for Cahuita and Puerto Viejo for “persons who prove that they have been lawful possessors for more than (40) forty years.” The provision conflicts with the constitutional principle established by the Chamber concerning the Public Zone, which may be beyond the legislature’s power to alter (Voto 1997-05210).The beach is not respected, because even though Law 6043 does not apply within the boundaries of coastal cities, those areas are governed by the Water Law, which safeguards the public, state-owned status of beaches. Law 8464 implicitly authorizes title to beaches, to the detriment of their important functions: recreation, wholesome leisure, freedom of transit, support and oversight of maritime operations and uses, etc. Likewise, retroactive removal from public-domain status occurs to the detriment of the maritime-terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre), which is consistent with the plaintiffs’ allegations, because the law permits possessory titling (titulaciones posesorias) to the detriment of the maritime-terrestrial public domain, which cannot be privately possessed and against which acquisitive prescription (usucapión) cannot operate. It excludes the Public Zone from the public-domain regime (régimen demanial) in favor of “persons who prove that they have been lawful possessors for more than forty (40) years,” while also establishing a “non-extendable” period of “one (1) year,” counted from its entry into force, for possessors of parcels who do not have a public deed to initiate possessory-title proceedings.If the alleged possessors have a “non-extendable” annual period (a forfeiture period) in which to file possessory-title proceedings, it is because the purported forty-year “possession” has already elapsed. Thus, the law is retroactive, to the detriment of the public interest protected by the coastal public domain. The law seeks to remove the Cahuita and Puerto Viejo maritime-terrestrial zone, which is dedicated to the public domain, from that status. This means that it was impossible for private parties to possess the land as owners for forty years and under the other conditions required to obtain title pursuant to the Possessory Information Law (Ley de Informaciones Posesorias). The law is therefore impossible to apply, which contravenes the principle of reasonableness. She cites the contents of Legal Opinion O.J.-012-2005 of the Office of the Attorney General of the Republic. She also objects to the law because Laws No. 35 of 5 July 1915 and 166 of 22 August 1935 had expired, and because land not lawfully converted into private property had been dedicated to the public domain.The Governor’s act of conveyance was constitutive, not declaratory; it depended on a grant subject to a mandatory period of six months, after which land that had not been converted into private property through proceedings before the Governor was automatically incorporated into the public domain by virtue of the general dedication applicable to both coastlines and subsequent provisions such as the Water Law, the Tax Code, etc. Regarding the violation of Article 50 of the Political Constitution, she refers to the corresponding obligation to defend and preserve the coastal public domain, its ecosystems, and its ecological balance—a highly valuable patrimony that must be conserved for collective use and enjoyment and for sustainable development. The claim is well founded because the coastal public domain of Cahuita and Puerto Viejo, which borders important protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), is left unprotected by allowing title to it, thereby undermining environmental protection and revealing the private interests of certain individuals.She states that the public-domain mechanism (técnica demanial) is an effective means of protecting maritime-terrestrial property. Removing such property from public-domain status jeopardizes its physical integrity. She also considers the claim concerning the violation of Articles 33 of the Political Constitution and 24 of the American Convention on Human Rights to be well founded. The foregoing reflects the statements made by the PGR in O.J.-004- 2005 and 012-2005, issued in connection with consultations concerning the bill that gave rise to Law 8464. As for the principle of non-retroactivity, it is violated by Law 8464 because that law retroactively removes the maritime-terrestrial public domain of Cahuita and Puerto Viejo from public-domain status. It is not, however, violated by Laws 35 and 166, to which the plaintiffs extend the alleged violation by asserting that their validity is restored and referring to the “conflict that those two sets of provisions could have with Law 6043.” The text approved by the Legislative Assembly is different.Under Law 8464, the prerequisite for obtaining the right differs completely, because it is no longer—as it was under those laws—a mere grant conferred by the State through the Governor; rather, ownership must be acquired by extraordinary positive prescription (prescripción positiva extraordinaria) (of more than forty years), through continuous, public, peaceful, and uninterrupted possession of the property as owner (Article 856 of the Civil Code, to which Article 1°, para.2° of Law No. 139 refers). All of this must be proven in judicial titling proceedings (trámite de titulación judicial), with compliance with the other requirements of the Possessory Information Law. What was proposed in Legal Opinion O.J.-012- 2005 would have been a declaration that the pre-constitutional laws were unconstitutional if the validity of Laws No. 35 and 166 had in fact been restored. The Attorney General considers the argument concerning Article 45 of the Political Constitution to be untenable, because the concept of the social function of private property is tied to non-compensable restrictions imposed on that right for reasons of general interest (Article 45, paragraph 2°, of the Constitution).Although the public domain has as its primary purpose the satisfaction of the public interest to which it is dedicated under the special legal regime that characterizes it, it constitutes a different form of property. While private property is governed by Article 45 of the Constitution and the relevant provisions of the Civil Code, “public-domain property (propiedad demanial) is founded on subsection 14 of Article 121 of the Constitution, such that its nature is fundamentally different” (Judgment No. 1994-3793). Subsequently, by a filing appearing at folio 241, she submitted additional documents for illustrative purposes to show that, under the challenged law, an attempt is being made to obtain title extending all the way to the sea over land in the Cahuita maritime-terrestrial zone.
5. 5The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Constitutional Jurisdiction Law were published in issues 052, 053, and 054 of the Judicial Bulletin on 14, 15, and 16 May 2006 (folio 171).
6. 6Mr. WILLIS RANKIN GONZALEZ, in his capacity as President of the Asociación Talamanqueña de Ecosturismo y Conservación, files a brief in support of the respondent (coadyuvancia pasiva) (folio 172) and states, in summary, that: a) A restrictive interpretation consistent with the Constitution is appropriate, and therefore the action should be dismissed; b) He has standing (legitimación) to intervene in support because the association is dedicated to environmental protection matters; c) The petitioners’ arguments focus on objections concerning amendments to the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, although such arguments are inadmissible because a subsequent law repeals any earlier law that conflicts with it. In other words, those arguments concern legality rather than constitutionality; d) Law 166 of 22 de agosto de 1935 for Puerto Viejo and Law 35 of 05 de julio de 1915 for Cahuita are of paramount importance because those laws would allow the residents of those places to register title to their property under the strict conditions established in those same laws.The law challenged here is incomprehensible unless those laws are taken into account. The exception set forth in the second paragraph of the challenged law applies only to residents of Cahuita and Puerto Viejo who could have qualified under the requirements of the cited Laws no.166 and no.35 and who, in addition, have been lawful possessors for more than forty years. It follows that the lots eligible for this benefit comprise only 17 hectares within the Cahuita quadrangle and 13 hectares in Puerto Viejo. The legislative branch allowed the residents of Cahuita and Puerto Viejo to hold title to property even within what is now called the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). According to the petitioners themselves, Ley sobre la Zona marítimo terrestre no.6043 of 1977 implicitly repealed Laws no.166 of 1935 and no.35 of 1915; therefore, in the case of Puerto Viejo, at least from 1935 to 1977, and in the case of Cahuita, from 1915 to 1977, title to property was awarded to residents.In both cases, this occurred regardless of the distance between the property and the ordinary high-tide line (línea de la pleamar ordinaria). Thus, the law challenged in this action merely reopens the opportunity for residents of Cahuita and Puerto Viejo who could have registered title to their property before the Ley sobre la Zona marítimo terrestre entered into force. He subsequently submits additional evidence indicating that the few persons who possess land facing the sea do not in any way endanger Parque Nacional Cahuita (folio 228).
7. 7Ms. CECILIA ARCE UMAÑA, in her capacity as a precarious possessor (poseedora en precario) of a property in Puerto Viejo de Limón, files a brief in support of the respondent (folio 225) and states, in summary, that the action filed violates the rights to equality, property, and the fair distribution of wealth and must therefore be declared inadmissible.
8. 8By decision issued at 07:50 hours on 26 de mayo del 2006, the applications to intervene in support were admitted (folio 236).
9. 9In a filing appearing at folio 241, the Attorney General of the Republic submits, for illustrative purposes, a copy of a cadastral survey plan (plano catastrado) through which title is sought to land extending to the sea within the maritime-terrestrial zone of Cahuita.
10. 10By a filing submitted on 28 de abril del 2008, Pavel Jaroslav Hradreky, a Canadian national who initiated a possessory title proceeding (información posesoria), enters an appearance (folio 244).
11. 11The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with pursuant to the authority granted to the Chamber by Article 9 thereof, because this decision is deemed sufficiently grounded in evident principles and rules, as well as in the case law of this Court.
12. 11The statutory requirements have been complied with in these proceedings.

Justice Cruz Castro drafts the opinion; and,

Considering:

A.- PROCEDURAL MATTERS AND ADMISSIBILITY OF THE ACTION.

I.Subject matter of the challenge.- The petitioners challenge Law No. 8464 in its entirety, concerning the “Declaration of the Communities of Cahuita and Puerto Viejo, Canton of Talamanca, Province of Limón, as Cities,” dated 25 de octubre del 2005 and published in La Gaceta No. 218 on 11 de noviembre de 2005. Its provisions state as follows:

“Article 1º— The communities of Cahuita and Puerto Viejo, Canton of Talamanca, Province of Limón, are hereby declared cities.

Article 2º— The public zone (zona pública) referred to in the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre may not be occupied under any title or under any circumstances; no person may assert any right over it, and it shall be dedicated to public use and, in particular, to the free movement of persons. The respective municipality shall issue and enforce the provisions necessary to guarantee the free and safe movement of persons, as well as the public use of that zone.

Persons who demonstrate that they have been lawful possessors for more than forty (40) years are exempted from the preceding provision.

Sole Transitory Provision.— Within the non-extendable period of one (1) year from the entry into force of this Law, possessors of parcels located within the areas cited in Article 1 above who do not hold a public deed (escritura pública) shall initiate the steps required to execute such a deed, following the procedure established for that purpose in Ley de Información Posesoria, Nº 5257, of 31 de julio de 1973, as amended.

Effective upon publication.” The petitioners contend that this law is contrary to Articles 121 subsection 14), 50, 33, 34, and 45 of the Political Constitution, as well as Article 24 of the American Convention on Human Rights, because: A) It violates Article 121 subsection 14), concerning the inalienability and immunity from adverse possession (imprescriptibilidad) of the State’s special property regime in the maritime-terrestrial zone, by permitting possessory titling (titulaciones posesorias) or judicial disputes concerning the holding or “possession” of public-domain areas, to the detriment of the title and possession vested in the State by operation of law. B) It violates Articles 50 and 121 subsection 14) by removing protection from environmental assets belonging to the national public patrimony within the coastal public domain (demanio costero), which must be preserved for the use and enjoyment of present and future generations.

• C)It violates Article 33 of the Constitution and Article 24 of the American Convention on Human Rights, as well as the constitutional principles of equality, reasonableness, and proportionality, by establishing negative discrimination, because, without any apparent objective justification, the purported residents of the Cahuita and Puerto Viejo coastline are granted private ownership over the maritime-terrestrial zone without even excluding the public zone, whereas coastal residents elsewhere in the country are permitted to occupy such properties only as users of the public domain. D) It violates Article 34 of the Constitution and the principle against retroactive application of the law by restoring the validity of Laws n°15 and 166 and creating the potential conflict between them and Law 6043, which subjected the maritime mile or maritime-terrestrial zone along both coastlines to the public-law regime.
• E)It violates Article 45 of the Constitution by removing property from the maritime-terrestrial public domain (desafectar la propiedad del demanio marítimo terrestre), where property serves a social function, through the classification of Chauita and Puerto Viejo as cities.

II.Rejection of Pavel Jaroslav Hradreky’s application to intervene in support.- By a filing submitted on 28 de abril del 2008, Pavel Jaroslav Hradreky, a Canadian national who initiated a possessory title proceeding (folio 244), enters an appearance to submit arguments as an intervenor in support (coadyuvante). His appearance is rejected, however, because the filing was submitted after the statutory deadline for admission of his intervention. Under Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, parties with a legitimate interest may enter an appearance to intervene in support only within the first fifteen days following the initial publication of the notice. Because the first publication occurred on 14 de marzo del 2006, the fifteen-day period expired on 4 de abril del 2006, and Mr. Jaroslav did not enter an appearance until more than two years later, in 2008, the application to intervene in support is rejected.

III.Rules governing standing in constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad).- Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the conditions determining the admissibility of constitutional challenges, requiring the existence of a pending administrative or judicial matter in which unconstitutionality is invoked. This requirement does not apply in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, namely, when the nature of the provision does not give rise to individual or direct injury; when the action is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos); when it concerns interests affecting the community as a whole; or when it is filed by the Attorney General of the Republic, the Comptroller General of the Republic, the Chief Public Prosecutor of the Republic, or the Ombudsman, in the latter cases within their respective spheres of authority.

Regarding the possibility of bringing an action in defense of “diffuse interests,” this Chamber has held that such interests belong to groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, and so forth. In these cases, the interest is dispersed or diluted—diffuse—among an unidentified plurality of persons. This Chamber has listed various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity, proper management of public expenditures, and the right to health, among others.

IV.The petitioners’ standing in this case.- Based on the preceding paragraph, it is clear that the petitioners have sufficient standing to challenge the constitutionality of the disputed provisions, without needing a prior proceeding to serve as the basis for this action. This is because they seek to defend an interest affecting the national community as a whole, or a diffuse interest, namely the protection of the public domain (corresponding to the maritime-terrestrial zone) and the right to the environment. Precisely because public-domain assets involving environmental protection are at issue, this Chamber finds that the action seeks to protect interests affecting the national community as a whole. The petitioners therefore have full standing to bring the action directly under paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Moreover, the constitutionality of this subject matter may properly be reviewed through this proceeding, and the requirements set forth in Articles 78 and 79 of the applicable procedural law (Ley de rito) were satisfied. In conclusion, this action is admissible, and the subject matter and merits of the case must therefore be addressed immediately.

V.Methodology for analyzing the action.- To facilitate examination of the challenged legislation, the following considerations will first analyze, in general terms, the constitutional case-law treatment of the maritime-terrestrial zone and will then address each of the arguments raised by the petitioners.

B.- ANALYSIS OF THE ALLEGATIONS OF UNCONSTITUTIONALITY

V.General considerations concerning the constitutional protection of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).- On multiple occasions, this Tribunal Constitucional has had the opportunity to address the legal nature of the maritime-terrestrial zone and its constitutional protection, as it forms part of the national patrimony as public-domain property (bien de dominio público). A) Public-domain assets (bienes demaniales) in general: In this regard, constitutional scholarship and case law consistently consider public-domain assets (state-owned assets or public-domain assets) to be those whose nature and legal regime differ from those of private property—which is governed by the right of ownership under the terms of Article 45 of the Constitución Política—inasmuch as, by the express will of the legislature, they are dedicated to the special purpose of serving the community, that is, the public interest, and therefore cannot be privately owned; consequently, they are outside private commerce and cannot belong individually either to private persons or, strictly speaking, to the State, since the latter is limited to their administration and protection.

Thus, what defines the legal nature of public-domain assets is their purpose or intended use, insofar as they are dedicated to and placed at the service of public use, precisely because they are so dedicated in order to assign them a special public purpose involving the public interest, as defined in Article 261 of the Código Civil: “Public things are those that, by law, are permanently allocated to any service of general utility, and those that everyone may use because they have been made available for public use.” Note that the distinction emphasizes the purpose of the asset, that is, the fact that it is dedicated to common use or to serving the common good. B) Attributes of public-domain assets: Title to public-domain assets is held by the State in its capacity as administrator; accordingly, they must be understood as assets belonging to the “Nation” and forming part of the public patrimony and, by virtue of their special legal nature, possessing the following attributes: they are not subject to prescription (imprescriptibles), meaning that the passage of time cannot give rise to a right of ownership over them, or even mere possession; that is, they cannot be acquired through acquisitive prescription (usucapión), nor can they be lost through prescription.

For this reason, permits for use (permisos de uso) granted over them by the Administration are always precarious in nature, which means that the Administration may revoke them at any time for reasons of expediency or convenience—under the terms set forth in Articles 154 and 155 of the Ley General de la Administración Pública—and any concessions granted for their use may likewise be canceled through the applicable proceeding. They are not subject to attachment (inembargables), meaning that they cannot be subject to any lien or attachment, whether by private persons or by the Administration; and they are inalienable (inalenables), meaning that they are outside private commerce. Consequently, they cannot be transferred, sold, or acquired, whether gratuitously or for consideration, either by private persons or by the State; thus, they are excluded from private commerce and subject to a special and reinforced legal regime.

Furthermore, their use and exploitation are subject to police powers (poder de policía), since, because these assets cannot be possessed, much less owned, their use and exploitation are possible only through duly authorized acts, whether by means of a concession or a permit for use granted by the competent authority, and are subject to constant oversight by the Administración Pública. Accordingly, this category comprises immovable property whose nature and legal regime are virtually the opposite of private property, which derives from the provisions of Article 45 of the Constitution. C) Public-domain status (demanialidad) of the maritime-terrestrial zone: The public-domain status of the maritime-terrestrial zone is expressly established in Article 3.I. of the Ley de Aguas, number 276, of twenty-six August nineteen forty-two: “Article 3.- The following are likewise national property: I.- Beaches and maritime zones”; and in Article 1° of the Ley de la Zona marítimo terrestre, which provides verbatim: “The maritime-terrestrial zone forms part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and not subject to prescription.” The maritime-terrestrial zone must therefore be regarded as a public-domain asset of the Nation, both by constitutional provision, based on Article 6, and by statutory mandate, in accordance with the provisions transcribed above.

• D)Definition of the maritime-terrestrial zone: Regarding the definition of the maritime-terrestrial zone, reference must be made to that same law (Ley de la Zona Marítimo Terrestre), which defines it in Article 9 as follows:

“[...] the strip two hundred meters wide extending along the entire Atlantic and Pacific coastlines of the Republic, whatever its nature, measured horizontally from the ordinary high-tide line, together with the lands and rocks exposed by the sea at low tide.

For legal purposes, the maritime-terrestrial zone includes islands, islets, and sea rocks, as well as any land or natural formation rising above ocean level within the Republic’s territorial sea. Isla del Coco, which shall remain under the direct dominion and possession of the State, and any other islands whose dominion or administration is determined by this law or by special laws, are excepted.” Thus, for the Pacific coast, the high-tide line (línea de pleamar) is the contour line marking an elevation of ciento quince centímetros above mean sea level; and for the Atlantic coast, it is the contour line marking an elevation of veinte centímetros above that same level, as provided in subsection ch) of Article 2 of the Reglamento de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. It must also be clearly understood that the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre) is divided into two zones (pursuant to Article 10 of the law in question): the first, known as the public zone (zona pública), comprising the strip cincuenta metros wide measured from the ordinary high-tide line; and the second, known as the restricted zone (zona restringida), comprising the remaining ciento cincuenta metros, within which concessions (concesiones) may lawfully be granted in accordance with the requirements established by the legal system for that purpose.

As for the first—the public zone—subsection h) of Article 2 of the Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre defines it as the shoreline, that is, the seashore or coast extending through permanent tidal inlets and estuaries, as far as they are appreciably affected by the tides and exhibit defined marine characteristics; accordingly, it includes the following areas: the tidal inlet (ría), defined in Article 9 of the Law and Article 2, subsection f, of the Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre as the part of a river near its mouth at the sea and extending as far as the tides reach; thus, it includes the doscientos metros strip adjoining tidal inlets; islets, rocky outcrops, and other small areas and natural formations protruding from the sea (Article 10 of the Ley de la zona marítimo-terrestre); and mangroves (Article 11 of the aforementioned Law), which have formed part of the public domain (demanio público) since mil novecientos cuarenta y dos, under the Ley de Aguas.

Likewise, Article 4 of the Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre provides that these are assets incorporated into the State forest estate (patrimonio forestal del Estado) and are therefore subject to the dedication regime (régimen de afectación) of the Ley Forestal. The restricted zone is, in turn, established from the vegetation line along the banks of estuaries and from the boundary of mangroves or saltwater forests when these extend for more than cincuenta metros from the ordinary high-tide line; this is highly significant because it extends the concept of the maritime-terrestrial zone to portions of the national territory that may be located kilometers from the coast; this also causes confusion, because land adjoining a mangrove may be considered capable of lawful possession (posesión legítima); the islands, islets, and maritime rocky outcrops, as well as the land and rocks exposed by the sea at low tide (second paragraph of Article 9 of the law in question); and the doscientos metros adjoining both sides of the principal canal system connecting the ports of Moín and Barra del Colorado, pursuant to Article 75 of the Law governing this matter.

(To the same effect, see judgments numbers 0447-91, 1556-91, 2306-91, 1347-95, 320-96, 1345-96, 0304-98, and 2006-0454.). E) On the public-domain status (demanialidad) of the maritime-terrestrial zone throughout Costa Rican history: Throughout human history, the coast has been recognized as having great economic and commercial importance, as well as importance for security—the defense of the national territory—for any country or state organization. Thus, with respect to our country, the coastline has remained designated for public use since the colonial era. Initially, the reserved area was one mile wide and was therefore known—and remains known today—as the “maritime mile” (“milla marítima”). The most significant legislation regulating Costa Rica’s coastal zone began with Law number 162, of veintiocho de junio de mil ochocientos veintiocho, shortly after independence from the Spanish Crown was declared and during the formative stage of the Costa Rican State.

That law established a maritime-mile reservation along the coasts of both seas, thereby incorporating an earlier rule from the colonial era (Real Cédula, del quince de octubre de mil setecientos cincuenta y cuatro). This provision remained in place throughout all legislation enacted in the siglo XIX. It is important to emphasize that some provisions from this period expressly highlighted the public-domain character of this zone, as in the Código General de mil ochocientos cuarenta y uno, which deemed the ebb and flow of the sea and its shores to be in the public domain. Likewise, Law number 7, of treinta y uno de agosto de mil ochocientos sesenta y ocho, confirmed that land within the maritime mile could not be claimed (“idenunciabilidad”), that is, that title could not be obtained to land within this zone. In the Ley de Aguas, number 8, of veintiséis de mayo de mil ochocientos ochenta y cuatro, this strip of land was designated the “maritime-terrestrial zone,” expressly dedicated as a public-domain asset (bien demanial)—that is, property in the public domain (bien de dominio público)—and consequently incorporated into the national estate.

The Código Fiscal de mil ochocientos ochenta y cinco prohibited the transfer (enajenación) of land within one mile in width along the coasts of both seas. By the siglo XX, the first legislation referring to the maritime-terrestrial zone was Law number 75, of treinta de agosto de mil novecientos veinticuatro, which reaffirmed the public-domain character of these lands, as well as the prohibition against exploiting them or deriving usufruct (usufructo) from them. Law number 11, of veintidós de octubre de mil novecientos veintidós, precisely established its extent by setting its boundary at mil setecientos sesenta y dos metros—a measurement corresponding to exactly one mile—from the ordinary high-tide line, and at quinientos metros along both banks of rivers. This measurement remained in effect until mil novecientos cuarenta y dos, when, under Laws number 19, of doce de noviembre, and Law number 201, of veintiséis de enero de mil novecientos cuarenta y tres, its extent was reduced to doscientos metros along both coasts; this resulted in the first removals from the public domain (desafectaciones) of this property, with respect to all land lying beyond the newly established boundary, and its consequent private appropriation.

In other words, under these two provisions, except for the doscientos metros measured from the ordinary high-tide line, the remainder of the mil seiscientos setenta y dos metros ceased to be in the public domain once it could be converted into private property. However, the land within the doscientos metros excepted by the two aforementioned laws continued to constitute public-domain property and could not be converted into private property because it was inalienable and not subject to acquisition by prescription (imprescriptible). It is therefore correct to maintain that, as of the aforementioned laws, the maritime-terrestrial zone had an extent of doscientos metros measured from the high-tide line, which remains its current extent, while retaining its character as a public-domain asset. This measurement, together with the public-domain character of the land contained therein, was reaffirmed in the then-current Article 7 of the Ley de Tierras y Colonización No. 2825 de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno, and was repeated in the Ley Forestal No. 4465, de veinticinco de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve and the Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre No. 4558, de veintidós de abril de mil novecientos setenta.

Special mention must be made of Law number 4558, of veintidós de abril de mil novecientos setenta, because, pursuant to its Transitorio III., ciento cincuenta metros of the doscientos metros, beyond the first cincuenta metros measured from the high-tide line, were removed from the public domain by authorizing private individuals who had possessed lots or properties in that sector for more than treinta años, quietly, publicly, peacefully, and without interruption, to register them through possessory-information proceedings (informaciones posesorias) before the judicial authorities (not the administrative authorities). Because of the large number of abuses committed while this provision was in force—that is, from doce de mayo de mil novecientos setenta—it was repealed by Law number 5602, of cuatro de noviembre de mil novecientos setenta y cuatro, which entered into force upon its publication in La Gaceta number 206, of catorce de octubre de mil novecientos setenta y uno; that is, it remained in force for diecisiete meses y dos días. In judgment number 007-93, issued at 15:05 hours on 20 de enero de 1993, the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia recounted this historical evolution as follows:

“[...] numerous statutory provisions have, in one way or another, established regulations governing the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), formerly better known as the maritime mile (milla marítima). Some of them—the most important—are as follows: Ley No. 162 de 8 de junio de 1828, Decreto No. 12 de 10 de diciembre de 1839, Ley No. 14 de 26 de febrero de 1840, Ley No. 128 de 19 de agosto de 1853, Decreto No. 4 de 30 de julio de 1858, Ley No. 7 de 31 de agosto de 1868, Ley No. 42 de 13 de agosto de 1875, Ley No. 22 de 7 de febrero de 1881, Ley de Aguas No. 8 de 26 de mayo de 1884 y sus reformas, Código Fiscal de 1885 (Ley No. 8 de 31 de octubre de 1885), Ley No. 58 de 29 de julio de 1892, Ley No. 7 de 4 de noviembre de 1892, Ley No. 15 de 27 de marzo de 1896, Ley No. 60 de 13 de agosto de 1914, Ley No. 82 de 5 de abril de 1923, Ley No. 75 de 30 de agosto de 1924, Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926, which amended the Código Fiscal de 1885, Ley No. 29 de 3 de diciembre de 1934, Ley General de Terrenos Baldíos No. 13 de 10 de enero de 1939, Decreto No. 6 de 2 de abril de 1940 (Reglamento a la Ley General de Terrenos Baldíos), Ley No. 19 de 12 de noviembre de 1942, Ley No. 201 de 26 de agosto de 1943, Decreto Ley No. 500 de 19 de abril de 1949, Ley de Tierras y Colonización No. 2825 de 14 de octubre de 1961, Ley No. 2906 de 24 de noviembre de 1961, Ley No. 4071 de 22 de enero de 1968, Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre No. 4558 de 22 de abril de 1970, Ley No. 4928 de 17 de diciembre de 1971, which amended the preceding law, and Ley No. 5602 de 4 de noviembre de 1974, which suspended it.

There is no need to conduct an exhaustive analysis of the various statutory provisions concerning this subject; however, it must be noted that the first legal provision issued during the republican era—Ley No.162 de 28 de junio de 1828—established the reservation of a maritime mile along the coasts of both seas, which, according to Ley No. 128 de 19 de agosto de 1853, had existed since the colonial era pursuant to the Real Cédula de 15 de octubre de 1754. Throughout the nineteenth century, the various laws enacted reaffirmed this concept by reserving a maritime mile along both coastlines. The Reglamentos Generales de la Hacienda Pública de 1839, 1858 y 1868 maintained the reservation created in 1828; for present purposes, however, the important point is the clear designation, in the legislation enacted during the preceding century, of the so-called maritime mile as public-domain property (bien de dominio público), with its resulting inalienability (inalienabilidad) and immunity from private claims (indenunciabilidad).

Thus, for example, the Código General de 1841 deemed the ebb and flow of the sea and its shores to be in the public domain; the aforementioned Ley No. 7 de 31 de agosto de 1868 reaffirmed that lands within the maritime mile could not be privately claimed; Ley de Aguas No. 8 de 26 de mayo de 1884—the only nineteenth-century provision in which the term Zona Marítimo Terrestre was used—classified that zone as being in the public domain; and the Código Fiscal de 1885 established that lands located within a zone one mile wide along the coasts of both seas could not be conveyed.” Accordingly, it is clear that, from the earliest rules governing this zone, it was always classified as public-domain property (bien demanial, dominical, demanio o de dominio público); this confers upon it all the attributes of public-domain status (demanialidad), namely, its inalienability, immunity from acquisitive prescription (imprescriptibilidad), and immunity from attachment (inembargabilidad), as well as its subjection to police powers (poder de policía) with respect to its use and exploitation.

“It is therefore clear, without detracting from the aforementioned colonial-era precedent, that since Costa Rica’s emergence as an independent State, the land reservation along both coastlines has not formed part of the vacant public lands (baldíos)—the Crown lands (tierras realengas) of the Colony—but has always been subject to a distinct legal regime, namely that applicable to public-domain property, and therefore could not be converted into private property. The legislation enacted on this subject throughout the twentieth century—culminating in the current Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No.6043 de 2 de marzo de 1977—obviously retained the classification of the lands within that zone as public-domain property. As a result of nineteenth-century legislative developments, the maritime-terrestrial zone encompassed the portion of the coasts of both seas washed by the ebb and flow of the tides, extending one mile inland. It also encompassed riverbanks up to the point where the rivers were navigable or affected by the tides. This century’s legislation progressively defined the extent of the zone and the elements forming part of it more precisely, but at no time denied its status as public-domain property and, consequently, its immunity from acquisitive prescription and its inalienability; [...]

From this brief review of the legislation concerning the maritime-terrestrial zone, it is easy to conclude that the strip extending 200 metros from the ordinary high-tide line (pleamar ordinaria) along both coasts, defined as part of the maritime-terrestrial zone by artículo 9 of the current Ley sobre la Zona marítimo terrestre, has been in the public domain—and the lands within it have been public-domain property—since 1828, at least. The changes introduced in this area by the legislation of the preceding and current centuries have never generally removed these 200 metros from the public domain; rather, the legislation preceding 1942 y 1943 established a wider strip—the so-called maritime mile—but never a narrower one.” (Sentencia número 007-93, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, supra citada.)

At present, the maritime-terrestrial zone, or coastal zone (zona costera), is governed by Ley número 6043, de dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, and by its Reglamento, Decreto Ejecutivo, número 7841-P, de dieciséis de diciembre del mismo año, and this is the first law to regulate it specifically. Regarding this legislation, in sentencia número 0477-91, de las quince horas con treinta minutos del día veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno, this Constitutional Court “accepts the position that the maritime-terrestrial zone is indeed public-domain property, within the meaning of artículo 261 del Código Civil”; accordingly, artículo 45 constitucional, which requires that any restriction on the right to property be adopted by law through a qualified majority, is not infringed:

“That text confirms that its application to private property is excluded, since what the law does is recognize the public-domain status of the maritime-terrestrial zones and regulate their administration, protection, use, and exploitation. It should be borne in mind that when the law was enacted in mil novecientos setenta y siete, Ley No. 4558 de 22 de abril de 1970 (repealed precisely by No. 6043) was in force and itself recognized the public-domain status of that zone as declared in earlier laws, albeit under somewhat different arrangements and regulations. This position is further confirmed by the fact that the State has had to enact legislation—quite extensive legislation—exempting certain zones or parts of the coastline from the public domain so that the general legislation governing them would not apply. The premise on which the claimant proceeds is therefore untenable, because no restrictions are imposed on private property; rather, by regulating the public domain, the law establishes the conditions under which private parties may use and enjoy the maritime-terrestrial zone.

Thus, anyone who seeks through unauthorized means to exercise exclusive use (uso privativo) of that zone will be barred from doing so, since it has also been accepted since time immemorial that such property cannot be acquired by private parties through prescription and is outside the stream of commerce (fuera del comercio). That is the meaning of ‘common property’ (cosa común) to which the Romans referred.” In conclusion, it is clear in this regard that the maritime-terrestrial zone, as public-domain property pursuant to constitutional and statutory provisions, cannot be subject to private possession or ownership, and any subconstitutional legislation (normativa infraconstitucional) providing otherwise is manifestly unconstitutional.

VII.General considerations concerning Law No. 8464, “Declaration of City Status for the Communities of Cahuita and Puerto Viejo in the Canton of Talamanca, Province of Limón,” dated 25 de octubre del 2005.- Law No.35 of 1915 for the Cahuita area and Law No.166 of 1935 for the Puerto Viejo area permitted—as an exception to the legislation prevailing at the time, which established the public-domain status (demanialidad) of what was then called the maritime mile (see, in this regard, the Water Law, Nº 8 of 26 de mayo de 1884, Article 20, and the Tax Code, Law N° 8 of 31 de octubre de 1885, Articles 509 and 510, the latter amended by Law N° 11 of 22 de octubre de 1926, among others)—occupants of the area to acquire private-property title. Both laws remained in force until 1977, when Ley de la Zona Marítimo Terrestre No.6043 was enacted, declaring the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre)—both the public zone (zona pública) and the restricted zone (zona restringida)—to be part of the national patrimony belonging to the State and to be inalienable and not subject to prescription (under Article 1° thereof); it also repealed all prior laws inconsistent with it (under Article 82° thereof).

It was therefore understood that the aforementioned laws of 1915 and 1935 had been repealed and that private-property titles could no longer be registered in the Cahuita and Puerto Viejo area. Subsequently, Bill No.15320, introduced by Representative Edwin Patterson Bent, was published in Supplement No.42 of La Gaceta No.159 of 20 de agosto del 2003, with the implicit objective of “reviving” the validity of the aforementioned laws No.35 and No.166 so as to allow possessors of parcels in the area who had not previously initiated formal-title proceedings to do so within one year. This was already questionable in itself because, once Law No.6043 Ley de la zona marítimo terrestre entered into force in 1977, the area became subject to the public-domain regime (régimen de dominio público). The bill was debated in the Legislative Assembly. Among the arguments advanced was that a social injustice had been committed by failing to exclude the Cahuita and Puerto Viejo areas from Ley de la zona marítimo terrestre and that the law in question would therefore vindicate the historical rights of a population that had lived there for more than one hundred years.

See Legislative Plenary Record No.079 of 04 de octubre del 2005, in which the bill’s sponsor stated: “… in 77 there was a problem of lack of awareness, and that law was eliminated and repealed.// Article 82 of Ley de la Zona Marítimo Terrestre … They made exceptions; what we are asking today is why an existing population was not excepted...” (at folio 060). The ultimate result was Law No. 8464, “Declaration of City Status for the Communities of Cahuita and Puerto Viejo in the Canton of Talamanca, Province of Limón,” dated 25 de octubre del 2005, which established several provisions extending beyond the original bill, namely: first, the declaration of the communities of Cahuita and Puerto Viejo as cities of the canton of Talamanca (Article 1º). It is presumed that this was done precisely to exclude application of Ley de la Zona marítimo terrestre to the area, given that Article 6° states that “The provisions of this law shall not apply to areas of cities located along the coasts…” Second, the reaffirmation that the public zone may not be occupied under any title or under any circumstances, and the municipality’s obligation to guarantee public use of that zone (first paragraph of Article 2º).

Third, the possibility that persons who prove that they have been possessors for more than forty years may assert possessory rights (derechos de posesión) over the public zone of the maritime-terrestrial zone (second paragraph of Article 2º), which, although the provision does not expressly say so, is understood to apply only to Cahuita and Puerto Viejo; and fourth, the granting to those possessors of a one-year limitation period (plazo de caducidad) within which to initiate possessory-information proceedings (procedimiento de información posesoria) for the purpose of obtaining private-property title within that public zone (sole transitional provision). As may be seen, the primary objective was to authorize the titling of land in the maritime-terrestrial zone of Cahuita and Puerto Viejo, establishing the procedure, conditions, and time limit.

VII.How the challenged Law is contrary to the Law of the Political Constitution.- For the reasons set forth below, this Chamber concludes that the provisions of the challenged law mentioned in the preceding recital (considerando)—with the exception of the second—are flagrantly contrary to the Law of our Political Constitution. A) Violation of the principle of inviolability (intangibilidad) of the maritime-terrestrial zone. Under this principle, derived from the relationship among Articles 6, 50, and 121, subsection 14, of the Political Constitution, the maritime-terrestrial zone—particularly the portion known as the public zone—may not be withdrawn from the public domain (desafectada del dominio público), for several reasons. First, because that zone has already been incorporated into and forms part of the State’s natural patrimony (patrimonio natural del Estado). Second, because the use of that zone—particularly maritime beaches—is common to all and is intended for the free use of all inhabitants without distinction, so that use by some does not prevent use by other interested persons.

Third, because the public-domain mechanism (técnica demanial) is the most effective means of protecting maritime-terrestrial property and enabling the State to fulfill its duty to guarantee, defend, and preserve a healthy and ecologically balanced environment for all inhabitants of the country. Regarding this last point, private use of maritime beaches certainly endangers the right to the environment, because those areas of the public domain could be subjected to construction and other intrusions that would endanger coastal resources and their entire ecosystem. Note, for example, that Cahuita borders Parque Nacional Cahuita and Puerto Viejo borders Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, a situation incompatible with all the activities conducted in cities. Three prohibitions may be derived from all the foregoing, namely: a) the Administration may not grant exclusive private rights (derechos privativos) for permanent and exclusive use involving permanent works or buildings in the maritime-terrestrial zone, particularly in the public zone; b) environmentally protected public-domain property (bien de dominio público medioambiental) may not be withdrawn from the public domain in order to transfer ownership to private parties in the absence of an overriding public interest or sufficient justification, because doing so hinders the exercise of sovereignty over the territorial sea and continental shelf, as well as special jurisdiction over the exclusive economic zone, in order to “protect, conserve, and exclusively exploit all natural resources existing in the waters, soil, and subsoil, in accordance with the principles of International Law” (Constitutional Article 6); c) a public zone may not be declared a city, because every city is, by definition, the seat of a canton in which an urban area is developed, a concept incompatible with those of a beach, environmentally protected public domain, common use, and the exercise of sovereignty.

Applying all the foregoing to the challenged law, it is clear that the provisions contained in the law noted supra—the declaration of the communities of Cahuita and Puerto Viejo as cities of the canton of Talamanca, and the possibility that persons who prove that they have been possessors for more than forty years may assert possessory rights over the public zone of the maritime-terrestrial zone—are contrary to the principle of inviolability of the maritime-terrestrial zone and, consequently, to Articles 6, 50, and 121, subsection 14, of the Political Constitution. This is because, on the one hand, Article One of the law in question (which literally states: “Article 1º—The communities of Cahuita and Puerto Viejo in the canton of Talamanca, province of Limón, are hereby declared cities.”) declares part of the public zone of Cahuita and Puerto Viejo to be cities, which—as stated above—is wholly incompatible with the public domain, because the establishment of a public zone and that of an urban area follow different rationales.

This Court so understands it because, since the city boundaries were not established, they are understood to encompass even the public zone and the remainder of the maritime-terrestrial zone. All of this is without addressing—essentially because the claimants do not argue it—the possible violation of Constitutional Article 168, in the terms stated by the Procuraduría General de la República, which indicated that the challenged legislation also violates that constitutional provision by creating a city without creating a canton, without establishing its boundaries, and without obtaining a report from the Comisión Nacional de División Territorial. On the other hand, the second paragraph of Article Two of the law in question (which, in relevant part, literally states: “Article 2º—The public zone referred to in Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre may not be occupied under any title or under any circumstances; no one may assert any right over it, and it shall be dedicated to public use and, in particular, to the free movement of persons. …

Persons who prove that they have legally been possessors for more than forty (40) years are excepted from the preceding provision.”) makes private ownership of the public zone possible by permitting possessors of more than forty years to assert possessory rights, to occupy it privately, and even to register private ownership—as provided in the transitional provision. This Chamber does not disregard the original intent of the bill that gave rise to the challenged law; however, it should be noted that the opportunity to execute deeds for properties in the maritime-terrestrial zone of Cahuita and Puerto Viejo remained open from 1935 to 1977 for Puerto Viejo and from 1915 to 1977 for Cahuita, so the area’s original inhabitants had that period in which to acquire their ancestral lands. By 1977, upon the entry into force of Ley de la zona marítimo terrestre and under the new constitutional framework, the maritime-terrestrial zone acquired the constitutional and legal status and protection of the public domain, and that protection could not be reversed for the reasons stated supra.

Furthermore, in addition to violating Articles 6, 50, and 121, subsection 14, of the Political Constitution, this would also constitute an objectionable difference in treatment, in violation of Constitutional Article 33, by allowing the inhabitants of the communities of Cahuita and Puerto Viejo—to the detriment of the public domain—to appropriate part of the public zone, when such a possibility is absolutely prohibited throughout the rest of the country. In conclusion, this Constitutional Court agrees with the arguments of the claimants and the Procuraduría General de la República and finds that Law No. 8464, “Declaration of City Status for the Communities of Cahuita and Puerto Viejo in the Canton of Talamanca, Province of Limón,” dated 25 de octubre del 2005, is unconstitutional because it violates the principle of inviolability of the maritime-terrestrial zone and, consequently, Articles 6, 50, and 121, subsection 14, of the Political Constitution, since it permits private possession and acquisitive prescription (usucapión); it also violates Constitutional Article 33 by creating privileged treatment for a certain segment of the population.

IX.B) Violation of the principle of non-retroactivity (principio de irretroactividad). In a somewhat unclear formulation of this claim, the petitioners state that the law reinstates Ley n°35 and 166, without further explaining the basis for that assertion and without recognizing that the reinstatement of repealed laws would constitute a case not of retroactivity (a current law being effective as to the past), but rather of ultra-activity (ultractividad) (a past law being effective in the present), thus confusing the two concepts. The Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República), for its part, states that there is indeed a violation of the principle of non-retroactivity because the law in question retroactively removes the Cahuita and Puerto Viejo maritime-terrestrial public domain (dominio público marítimo terrestre) from public use. It bases this conclusion on the fact that the Transitional Provision—which literally states, “Sole Transitional Provision.— Within the non-extendable period of one (1) year, counted from the effective date of this Law, the possessors of parcels located within the areas referred to in the preceding article 1 who do not hold a public deed (escritura pública) must initiate the procedures for obtaining title, through the procedure established for that purpose by the Ley de Información Posesoria, Nº 5257, de 31 de julio de 1973, y sus reformas.”—provides the alleged possessors with a non-extendable one-year period in which to initiate possessory-information proceedings (diligencias de información posesoria), because the purported forty-year “possession” mentioned in the second article of the law has already elapsed.

This makes the law retroactively applicable to the detriment of the public interest protected by the coastal public domain (demanio litoral). In this regard, this Court does not share the assessments of either the petitioners or the Office of the Attorney General and considers that the challenged law does not violate the principle of non-retroactivity.

X.Dismissal of the claim alleging violation of the right to private property.- Finally, regarding the petitioners’ claim that article 45 of the Constitution was violated in connection with the social function of property (función social de la propiedad), this Court finds no basis for accepting that argument because—as stated by the Office of the Attorney General—the concept of the social function of private property is linked to non-compensable restrictions imposed on that right for reasons of general interest (article 45, paragraph 2°, of the Constitution). Public domain (dominio público) property, by contrast, although its primary purpose is to satisfy the public interest to which it is dedicated under the special legal regime that characterizes it, constitutes a different form of property. While private property is governed by article 45 of the Constitution and the relevant provisions of the Civil Code, public-domain property (propiedad demanial) is based on subsection 14 of article 121 of the Constitution, and its nature is therefore fundamentally different. In conclusion, article 45 of the Constitution cannot be deemed to have been violated because Ley 8464 does not impose restrictions on private property; quite the contrary, it authorizes the titling of private property within the Cahuita and Puerto Viejo maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).

XI.Conclusions and scope of the ruling granting this action.- Because the challenged law permits private possession and adverse possession (usucapión) over public-domain assets—such as the maritime-terrestrial zone—and even recognizes such private possession retroactively and as a privilege for the residents of Cahuita and Puerto Viejo, it is wholly contrary to the Law of the Political Constitution. Accordingly, the entirety of the challenged Law must be declared unconstitutional for violating the principle of the inviolability (intangibilidad) of the maritime-terrestrial zone and, consequently, articles 6, 50, and 121 subsection 14 of the Political Constitution, as well as articles 33 and 34 of the Constitution. The entire law must therefore be declared null and void, with retroactive effect to the law’s entry into force and without special consideration being given to alleged vested rights (derechos adquiridos), because it is manifestly constitutionally impossible for any valid right to have been acquired within the Cahuita and Puerto Viejo maritime-terrestrial zone, at least not after the year 1977—the date on which Ley de la zona marítimo terrestre entered into force and Leyes no.35 y no.166 were repealed.

If the right never came into existence or was never established, it could not have become part of any individual’s estate, nor can it be affected by this declaration of nullity; thus, the doctrine of vested rights cannot be invoked under these circumstances. The foregoing also means that any acquisitions by adverse possession—and their registrations, if any—within the Cahuita and Puerto Viejo maritime-terrestrial zone occurring after 1977 are likewise null and void. In this regard, if any party considers that its estate has been harmed, it shall be for that party to assert the corresponding liability before the appropriate judicial authorities.

Por tanto:

The action is GRANTED. Consequently, Ley No. 8464, “Declaration of City Status for the Communities of Cahuita and Puerto Viejo in the Canton of Talamanca, Province of Limón,” del 25 de octubre del 2005, is annulled. This judgment has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled legislation. A summary of this ruling shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Boletín Judicial. Let notice be given.- Adrián Vargas B.

Acting President Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Rosa María Abdelnour G. Horacio González Q.

FCC/mhernandezr/jcalderonm.- Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional

* 050164700007CO * PJ ggarrof 4 1 2009-10-08T17:56:00Z 2015-08-27T16:58:00Z 1 10534 57937 Poder Judicial 482 136 68335 11.6505 Print Clean 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 Res. Nº 2009-003113 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y cincuenta y nueve minutos del veinticinco de febrero del dos mil nueve.

Acción de inconstitucionalidad promovida por LUIS ANGEL RAMIREZ RAMIREZ, y QUIRICO JIMENEZ MADRIGAL, para que se declare inconstitucional la Ley No. 8464 que se refiere a la "Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón", del 25 de octubre del 2005, publicada en La Gaceta No. 218 del 11 de noviembre de 2005, por estimarla contraria los artículos artículos 121 inciso 14), 50, 33, 34 y 45 de la Constitución Política, además del artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16 horas 15 minutos del 20 de diciembre del 2005, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la Ley No. 8464 del 11 de noviembre de 2005, publicada en La Gaceta 218 del día 11 de noviembre de 2005, en sus artículos 1, 2 y su transitorio único porque se violenta groseramente la conservación del medio ambiente y el resguardo constitucional que tiene el Estado que garantizar, defender y preservar los ecosistemas y el equilibrio ecológico del demanio público costero, la función social de la propiedad al permitir la titulación a particulares de la zona marítimo terrestre, con el objeto de promover el desarrollo, los principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, al establecer una discriminación negativa, al trato que se da a los presuntos pobladores del litoral de Cahuita y Puerto Viejo, a quienes confiere propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre.Consideran que para el caso de la norma impugnada aplica la prohibición de titular terrenos en la Zona Marítimo Terrestre, se trata de la inalienabilidad de los bienes demaniales, que no se pueden traspasar parcial o totalmente, voluntaria o forzosamente, y la posición en los términos de derecho privado no aplicaría. Que existe necesidad de analizar la colindancia con las áreas silvestres protegidas, toda vez que ambas comunidades colindan al sur con dos “áreas protegidas”, las cuales son: Cahuita con el Parque Nacional Cahuita, y Puerto Viejo con el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Si bien, son “reservas equivalentes” excluidas de la aplicación de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (artículo 73), según se a aclarado repetidamente en la jurisprudencia de la Sala y la administrativa de la Procuraduría General de la República, estiman que tienen una finalidad de un alto interés público, que tiene raigambre constitucional, que es la conservación del ambiente y en particular, la de la vida silvestre.Argumentan que el artículo 50 de la Constitución Política establece el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y la obligación correlativa del Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho, disposición que encuentra amplio desarrollo en innumerable cantidad de instrumentos internacionales, según señalan en el libelo de la demanda. Los cuerpos normativos, la norma constitucional y los instrumentos internacionales se complementan para integrar el parámetro constitucional en materia ambiental, de donde surgen criterios fundamentales de interpretación como el preventivo, el precautorio o indubio pro natura, del interés público ambiental, y finalmente, el de integración. La obligación de buscar un desarrollo sostenible no escapa la elaboración de las leyes, y en este caso se pretende enmendar un yerro de parte de la Asamblea Legislativa al producir esta ley que atenta contra la defensa del ambiente y pone de manifiesto un interés de unos particulares violentando groseramente el artículo 50 constitucional, al permitir titular bienes del demanio público costero que es colindante con las áreas protegidas que revisten un interés público y que el demanio marítimo terrestre es patrimonio colectivo especialmente valioso, y un espacio natural de libertad que ha de ser preservado para el uso y disfrute de todos los ciudadanos.La discriminación que establece las disposiciones impugnadas infringen los artículos 33 de la Constitución Política y el 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sin una razón objetiva justificadora para establecer un trato distinto a los presuntos pobladores del litoral de Cahuita y Puerto Viejo, a quienes confiere propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre, sin excluir la Zona Pública. A los demás pobladores costeros, deben ocupar los inmuebles en calidad de usuarios del dominio público, previa aprobación de solicitud formal de la Municipalidad, con observancia de requisitos legales, reserva de la Zona Pública, y sujetándose a la planificación de la zona. Sobre el quebrantamiento de los principios de irretroactividad de la Ley y de los derechos adquiridos, coinciden con lo establecido por la Procuraduría General de la República en la opinión OJ. 012- 2005 del 21 de enero de 2005, de modo tal que los alcances jurídicos de la ley impugnada, con las leyes números 15 y 166 podrían surgir posibles roces constitucionales, además de que no podrían subsistir con la Ley 6043, por la derogatoria genérica que establece de la legislación que se le oponga.Finalmente estiman como inconstitucional la desafectación de la propiedad del demanio marítimo terrestre, donde la propiedad cumple con una función social clara, para trasladarla a espacios de privatización, dificultando la precisión de los límites de lo público con lo privado, invadiendo la esfera de ambos; se tiene que la propiedad descansa en la idea de que la propiedad esta al servicio de las necesidades sociales cuando el comportamiento sea imprescindible, de manera que ensancha las atribuciones del legislador para otorgarle el demanio público a la zona marítimo terrestre, estableciendo límites y obligaciones de interés social.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan que proviene de defensa de intereses difusos para la preservación y protección del ambiente, que es un derecho fundamental.
3. 3Por resolución de las 09:40 horas del 20 de febrero del 2006 (visible a folio 028 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.
4. 4La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 032 a 106. Señala Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora General de la República, que se pronuncia positivamente respecto de la legitimación directa de los accionantes fundamentado en la lesión a los intereses colectivos, con la única excepción a la lesión al artículo 45 de la Constitución Política. Estima procedente el reclamo formulado contra la ley No. 8464 por violación al artículo 121 inciso 14 de la Constitución Política, por la forma de desafectación. Alega que en el voto 2000-10466 de la Sala Constitucional se ha pronunciado en contra de la desafectación tácita, porque la afectación es una vinculación al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales. Para separarlos del fin público al que están vinculados se requiere de un acto legislativo expreso y concreto. La ley impugnada no realiza la desafectación de la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo en forma expresa, sino mediante el recurso de declaratoria de ciudad, la excepción de la Zona Pública del uso común y la autorización a promover informaciones posesorias sobre los terrenos.Sobre la declaratoria de ciudad sin creación de cantón, ni fijar los límites de aquella y recabar el informe de la Comisión Nacional de División Territorial manifiesta que la primera versión del Proyecto declaraba “área urbana” los cuadrantes de Cahuita y Puerto Viejo del Cantón de Salamanca de acuerdo con las leyes No. 35 de 1915 y 166 de 1935. La Procuraduría objeto la equívoca asimilación del concepto de área urbana con el de ciudad y se optó por declarar ciudad las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo (artículo 1°) sin cumplir con lo previsto en el artículo 15 in fine de la Ley 4366. Esto no consta en el expediente legislativo y la Sala debe ponderar esta situación. La Ley sobre Divisón Territorial Administrativa No. 4366 creó la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa, como órgano encargado de asesorar a los Poder Públicos en asunto de división territorial administrativa, y rige la creación de provincias, cantones y distritos, delimitación y forma de resolver los conflictos limítrofes que surjan entre esas unidades territoriales.Sostiene que con la tesis de que la declaratoria de ciudad apareja la ineludible creación de un cantón, habría un vicio en la hecha por la Ley 84634, que trasciende al plano constitucional, con violación de los artículos 50, 124 inciso 14 y 168 in fine. Un problema adicional de la Ley impugnada es que no define los límites de las ciudades declaradas, lo que es de exclusiva competencia legislativa ya que implica una desafectación de la zona marítimo terrestre. Esta ley contraviene los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad y acarrea un vicio esencial que impide su ejecución. La ciudad es la población cabecera de cantón; por mandato de la Constitución requiere de ley reforzada, con aprobación de dos tercios de la totalidad de los votos de la Asamblea Legislativa. Afirma también que hay lesión al principio constitucional de intangibilidad de la Zona Pública toda vez que el artículo 2° de la Ley 8464, después de reafirmar –con ligeras variantes- el enunciado de la 6043 (art.20), sobre el uso común de la Zona Pública, exceptúa para Cahuita y Puerto Viejo “a las personas que demuestren ser legalmente posesoras por más de (40) cuarenta años”.La norma se opone al principio constitucional sentado por la Sala acerca de la Zona Pública, la cual podría resultar ser intangible para el legislador (Voto 1997-05210). Se irrespeta la playa, aun cuando la Ley 6043 no se aplica a los perímetros de las ciudades litorales, en ellas rige la Ley de Aguas que tutela el carácter público estatal de las playas. La ley 8464 implícitamente autoriza titular la playa en desmedro de sus relevantes funciones: recreación, sano esparcimiento, libre tránsito, soporte y control de las operaciones y usos marítimos, etc. Se da de igual manera, la desafectación retroactiva en perjuicio del demanio marítimo terrestre, con lo que coincide con lo alegado por los accionantes, al permitir titulaciones posesorias en perjuicio del demanio marítimo terrestre, el que es insusceptible de posesión privada, no cabe la usucapión en su contra. Excluye el régimen demanial de la Zona Pública a favor de “las personas que demuestren ser legalmente posesoras por más de cuarenta (40) años, y por otra, fija un plazo “improrrogable” de “un (1) año”, contado a partir de su vigencia, para que los poseedores de parcelas que no tenga escritura pública inicien el trámite de información posesoria.Si los presuntos poseedores tienen un plazo anual, “improrrogable” (de caducidad), para interponer las diligencias de información posesoria, es porque la pretendida “posesión” de cuarenta años ya transcurrió. Luego, la ley es retroactiva, en menoscabo del interés público que tutela el demanio litoral. La ley busca desafectar la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo afectada al domino público. Ello significa que era imposible que los particulares poseyeran a título de dueño, por espacio de cuarenta años, y demás condiciones requeridas para titularla a tenor de la Ley de Informaciones Posesorias. La ley es entonces de imposible aplicación, lo que contradice el principio de razonabilidad. Cita el contenido de la Opinión Jurídica de la Procuraduría General de la República O.J.-012-2005. Objeta también la ley porque operó la caducidad de las Leyes No. 35 de 5 de julio de 1915 y 166 del 22 de agosto de 1935 y afectación a dominio público de los terrenos no reducidos legítimamente a propiedad privada.El acto de otorgamiento del Gobernador era constitutivo, no declarativo, dependía de una liberalidad sujeta a un plazo perentorio de seis meses, una vez transcurrido los terrenos no reducidos a propiedad privada con ocasión del trámite ante el Gobernador, quedaron incorporados automáticamente al dominio público, en virtud de la afectación genérica que regía para los dos litorales y las que sobrevinieron como la Ley de Aguas, Código Fiscal, etc. Sobre la violación al artículo 50 de la Constitución Política como la correlativa obligación de defender y preservar el dominio público litoral, sus ecosistemas y equilibrio ecológico, patrimonio de gran valía, que ha de conservarse para uso y disfrute colectivos y el desarrollo sostenible. Es procedente el reclamo pues se desprotege el demanio costero de Cahuita y Puerto Viejo, colindante con importantes áreas silvestres protegidas, al permitir su titulación, lo que atenta contra la defensa del ambiente y pone de manifieste el interés de unos particulares.Afirma que la técnica demanial es medio eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres. Desafectarlos pone en peligro su integridad física. Considera también procedente el reclamo sobre la violación a los artículos 33 de la Constitución Política y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Lo señalado recoge lo expuesto por la PGR O.J.-004- 2005 y 012-2005, vertidas con ocasión de las consultas del Proyecto que originó la Ley 8464. En cuanto al principio de irretroactividad resulta infringido por la Ley 8464, al desafectar hacia el pasado el dominio público marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo. Más no por las Leyes 35 y 166, a las que los actores extienden la violación, alegando que se restablece su vigencia, y el “conflicto que podrían tener esas dos normativas con la Ley 6043”. El texto que aprobó la Asamblea Legislativa es distinto. En la Ley 8464 difiere por completo el presupuesto para obtener el derecho, pues ya no es – como sucedió con aquellas – una mera liberalidad que confería el Estado, a través del Gobernador, sino que la propiedad se debe adquirir por una prescripción positiva extraordinaria (de más de cuarenta años), ejerciendo una posesión sobre el inmueble en calidad de dueño, en forma continua, pública, pacífica e ininterrumpida (artículo 856 del Código Civil, al que remite el artículo 1°, pfo.2° de la Ley No. 139).Todo lo cual habrá de demostrarse en un trámite de titulación judicial, cumpliendo los demás requisitos de la Ley de Informaciones Posesorias. Lo que se planteó en la Opinión Jurídica O.J.-012- 2005, sería la declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes preconstitucionales si efectivamente se hubiera restablecido la vigencia de las Leyes No. 35 y 166. Estima la Procuradora que el alegato referente al artículo 45 de la Constitución Política, no es atendible, por cuanto el concepto de función social de la propiedad privada se liga a las limitaciones no indemnizables impuestos a ese derecho por razones de interés general (artículo 45 párrafo 2° de la Constitución). El dominio público, si bien tiene como fin prioritario la satisfacción del interés público, a que está afectado bajo el régimen jurídico especial que lo caracteriza, configura una modalidad diversa de propiedad. En tanto la propiedad privada se rige por el artículo 45 de la Constitución y la normativa pertinente del Código Civil, “la propiedad demanial se fundamenta en el inciso 14 del artículo 121 Constitucional, de modo que su naturaleza es virtualmente diferente” (Sentencia No. 1994-3793).Posteriormente mediante escrito que corre al folio 241 aporta documentos adicionales con carácter ilustrativo a efectos de observar que se pretende titular hasta el mar terrenos de la zona marítimo terrestre de Cahuita, con base en la ley impugnada.
5. 5Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 052, 053 y 054 del Boletín Judicial, de los días 14, 15 y 16 de mayo del 2006 (folio 171).
6. 6El señor WILLIS RANKIN GONZALEZ, en su calidad de Presidente de la Asociación Talamanqueña de Ecosturismo y Conservación, presenta coadyuvancia pasiva (folio 172) e indica en resumen que: a) Cabe una interpretación restrictiva conforme a la Constitución, por lo que la acción debe declararse sin lugar; b) Tiene legitimación para coadyuvar pues la asociación se dedica a asuntos de protección ambiental; c) Los argumentos de los actores se centran en reproches de modificación a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, cuando tales argumentos son inadmisibles puesto que la ley posterior deroga la anterior que se le oponga. En otras palabras, tales argumentos son de legalidad y no de constitucionalidad; d) La ley 166 del 22 de agosto de 1935 para Puerto Viejo y la Ley 35 del 05 de julio de 1915 para Cahuita son de primordial importancia, pues estas leyes permitirían a los pobladores de esos lugares inscribir su propiedad bajo las estrictas condiciones establecidas en esas mismas leyes.La ley aquí impugnada resulta incomprensible de no traerse a colasión tales leyes. La excepción contemplada en el párrafo segundo de la ley impugnada aplica sólo a los habitantes de Cahuita y Puerto Viejo que hubieren podido calificar bajo las exigencias de las citadas leyes no.166 y no.35, y además sean legalmente poseedoras por más de cuarenta años. De lo cual se desprende que los lotes a beneficiarse son únicamente 17 hectáreas del cuadarante de Cahuita y 13 hectáreas en Puerto Viejo. El poder legislativo permitió que los habitantes de Cahuita y Puerto Viejo gozaran de título de propiedad incluso en la hoy denominada zona marítimo terrestre. Según los propios actores la Ley sobre la Zona marítimo terrestre no.6043 de 1977 derogó tácitamente las leyes no.166 de 1935 y no.35 de 1915, con lo cual entonces, en el caso de Puerto Viejo al menos de 1935 a 1977 y en el caso de Cahuita de 1915 a 1977, se adjudicó el título de propiedad a los pobladores.En ambos supuestos con independencia de la distancia entre la propiedad y la línea de la pleamar ordinaria. Siendo entonces que la ley impugnada en esta acción no hace más que abrir de nuevo la oportunidad para los pobladores de Cahuita y Puerto Viejo que hubieran podido hacer inscribir su propiedad antes del inicio de la vigencia de la Ley sobre la Zona marítimo terrestre. Posteriormente aporta prueba adicional indicando que las pocas personas que tienen posesión frente al mar no ponen en peligro en modo alguno el Parque Nacional Cahuita (folio 228).
7. 7La señora CECILIA ARCE UMAÑA, en su calidad de poseedora en precario de una finca en Puerto Viejo de Limón, presenta coadyuvancia pasiva (folio 225) e indica en resumen que la acción planteada es violatoria de los derechos de igualdad, propiedad y justa repartición de la riqueza por lo que debe ser declarada improcedente.
8. 8Mediante resolución de las 07:50 horas del 26 de mayo del 2006 se admitieron las coadyuvancias presentadas (folio 236).
9. 9Mediante escrito que corre al folio 241 la Procuradora General de la República, aporta con carácter ilustrativo copia de un plano catastrado en el cual se pretende titular hasta el mar terrenos de la zona marítimo terrestre de Cahuita.
10. 10Mediante escrito presentado el 28 de abril del 2008, se apersona Pavel Jaroslav Hradreky, nacional de Canadá, quien inició trámite de información posesoria (folio 244).
11. 11Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
12. 11En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

A.- CUESTIONES DE TRÁMITE Y ADMISIÓN DE LA ACCIÓN.

I.Objeto de la impugnación.- Los accionantes impugnan la totalidad de la Ley No. 8464 que se refiere a la "Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón", del 25 de octubre del 2005, publicada en La Gaceta No. 218 del 11 de noviembre de 2005. Cuyo articulado dispone lo siguiente:

“Artículo 1º— Decláranse ciudad las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, de la provincia de Limón.

Artículo 2º— La zona pública referida en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, no podrá ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso; nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella y estará dedicada al uso público y, en especial, al libre tránsito de las personas. La municipalidad respectiva deberá dictar y hacer cumplir las disposiciones necesarias para garantizar el tránsito libre y seguro de las personas, así como el uso público de dicha zona.

Se exceptúa de la disposición anterior, a las personas que demuestren ser legalmente posesoras por más de cuarenta (40) años.

Transitorio único.— Dentro del improrrogable término de un (1) año, contado a partir de la vigencia de esta Ley, los poseedores de parcelas comprendidas en las áreas citadas en el artículo 1 anterior, que no posean escritura pública, deberán iniciar las gestiones para escriturar, mediante el procedimiento que establece al efecto la Ley de Información Posesoria, Nº 5257, de 31 de julio de 1973, y sus reformas.

Rige a partir de su publicación.” Estiman los accionantes que dicha ley es contraria a los artículos 121 inciso 14), 50, 33, 34 y 45 de la Constitución Política, además del artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por cuanto: A) Violación al art.121 inciso 14) sobre la inalienabilidad e imprescriptibilidad del régimen especial de propiedad del Estado de la zona marítimo terrestre, al establecer titulaciones posesorias o discusiones judiciales relativas a la tenencia o “posesión” de espacios de dominio público en detrimento de la titularidad y posesión que de pleno derecho tiene el Estado. B) Violación de los artículos 50 y 121 inciso 14) al desproteger bienes del ambiente, de patrimonio público nacional en el demanio costero, que han de conservarse para uso y disfrute de las presentes y futuras generaciones. C) Violación de los artículos 33 de la Constitución y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, al establecer una discriminación negativa, pues sin aparente razón objetiva justificadora los presuntos pobladores del litoral de Cahuita y Puerto Viejo se les confiere propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre sin excluir siquiera la zona pública mientras que a los pobladores costeros del resto del país sólo se les permite ocupar los inmuebles en calidad de usuarios del dominio público.

• D)Violación al artículo 34 Constitucional, principio de irretroactividad de la ley por restablecer la vigencia de las leyes n°15 y 166 y el conflicto que podrían tener con la Ley 6043, que sujetó al régimen jurídico público la milla marítima o la zona marítimo terrestre a lo largo de las costas de ambos litorales. E) Violación al artículo 45 Constitucional al desafectar la propiedad del demanio marítimo terrestre, donde la propiedad cumple con una función social, por calificar a Chauita y Puerto Viejo como ciudades.

II.Sobre el rechazo de la coadyuvancia de Pavel Jaroslav Hradreky.- Mediante escrito presentado el 28 de abril del 2008, se apersona Pavel Jaroslav Hradreky, nacional de Canadá, quien inició trámite de información posesoria (folio 244) a presentar sus alegatos como coadyuvante. Sin embargo, su apersonamiento se rechaza dado que el escrito fue presentado fuera del plazo legal establecido para tener por admitida su coadyuvancia. Conforme al artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional es dentro de los primeros quince días posteriores a la primera publicación del edicto en que las partes con interés legítimo pueden apersonarse a efectos de coadyuvar. Dado que la primera publicación lo fue el 14 de marzo del 2006, que el plazo de quince días venció el 4 de abril del 2006 y que el señor Jaroslav se apersona hasta más de dos años después, en el 2008, se rechaza la coadyuvancia presentada.

III.Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos; cuando se trate de intereses que atañen a la colectividad; o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales.

Sobre la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos" esta Sala ha establecido que estos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, y el derecho a la salud, entre otros.

IV.La legitimación de los accionantes en este caso.- A partir de lo dicho en el párrafo anterior, es claro que los actores ostentan legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Lo anterior porque acuden en defensa de un interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto o interés difuso, como lo es la defensa del demanio público (correspondiente a la zona marítimo terrestre) y el derecho al medio ambiente. Precisamente por estar en juego bienes de dominio público que involucran la tutela al ambiente, esta Sala entiende que estamos ante una acción que pretende la tutela de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto, por lo que los actores se encuentran perfectamente legitimados para accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Además, se trata de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía y se cumplió con los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.

V.Sobre la metodología de análisis de la acción.- Para facilitar el examen de la normativa impugnada, en los considerandos siguientes se analizará primero de manera general el tratamiento jurisprudencial constitucional de la zona marítimo terrestre, para posteriormente analizar cada uno de los alegatos esbozados por los accionantes.

B.- ANÁLISIS DE LOS ALEGATOS DE INCONSTITUCIONALIDAD

V.En general sobre la protección constitucional de la zona marítimo terrestre.- En múltiples ocasiones este Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de referirse a la naturaleza jurídica de la zona marítimo terrestre y a su protección constitucional, al formar parte del patrimonio nacional como un bien de dominio público. A) Sobre los bienes demaniales en general: Al respecto, la doctrina y jurisprudencia constitucional son consistentes en estimar que los bienes demaniales (bienes dominicales o de dominio público) son aquellos que tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados –los cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución Política–, en tanto, por expresa voluntad del legislador se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, por lo cual, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado, en sentido estricto, por cuanto éste se limita a su administración y tutela.

Así, lo que define la naturaleza jurídica de los bienes demaniales es su destino o vocación, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, ya que, precisamente se afectan para darles un destino público especial en el que se encuentre comprometido el interés público, en la forma como lo define el artículo 261 del Código Civil: "Son cosas públicas, las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquéllas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas a uso público." Nótese que el énfasis de la diferenciación se da en relación al destino del bien, sea, al hecho de estar afectos a un uso común o al servicio del bien común. B) Sobre los atributos de los bienes demaniales: La titularidad de los bienes de dominio público la ostenta el Estado en su condición de administrador, con lo cual debe entenderse que se trata de bienes que pertenecen la "Nación" y conforman parte del patrimonio público; y que, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes atributos: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni siquiera de mera posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como tampoco pueden perderse por prescripción; motivo por el cual los permisos de uso que la Administración conceda sobre ellos, siempre tienen un carácter precario, lo cual hace que puedan ser revocadas por motivos de oportunidad o conveniencia en cualquier momento por la Administración –en los términos previstos en los artículos 154 y 155 de la Ley General de la Administración Pública–; y las mismas concesiones que se otorguen sobre ellos para su aprovechamiento, pueden ser canceladas, mediante procedimiento al efecto; son inembargables, que hace que no pueden ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración; y son inalenables, lo que se traduce en la condición de que están fuera del comercio de los hombres; de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, ni a título gratuito ni oneroso, ni por particulares, ni por el Estado, de modo que están excepcionados del comercio los hombres y sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado.

Además su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía, en tanto, por tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad, su utilización y aprovechamiento es posible únicamente a través de actos debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso de uso, otorgado por la autoridad competente; y al control constante de parte de la Administración Pública. De manera que comprende bienes inmuebles que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a la propiedad privada, que deriva de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional. C) Sobre la demanialidad de la zona marítimo terrestre: La demanialidad de la zona marítimo terrestre queda dispuesta en forma expresa en el artículo 3.I. de la Ley de Aguas, número 276, de veintiséis de agosto de mil novecientos cuarenta y dos: "Artículo 3.- Son igualmente de propiedad nacional: I.- Las playas y zonas marítimas "; y en el artículo 1° de la Ley de la Zona marítimo terrestre, en tanto dispone textualmente: "La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible." De suerte que debe tenerse a la zona marítimo terrestre como un bien demanial de la Nación, tanto por disposición constitucional, con sustento en el artículo 6; como por mandato legal, de conformidad con las normas transcritas.

• D)Sobre la definición de lo que se entiende por zona marítimo terrestre: En cuanto a la definición de la zona marítimo terrestre, debemos recurrir a la misma ley de referencia (Ley de la Zona Marítimo Terrestre) que en su artículo 9 la determina de la siguiente manera:

"[...] la franja de los doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar al descubierto en la marea baja.

Para los efectos legales, la zona marítimo-terrestre comprende las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Se exceptúa la Isla del Coco que estará bajo dominio y posesión directos del Estado y aquellas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en la presente ley o leyes especiales." De tal suerte, que para el litoral Pacífico, la línea de pleamar es el contorno o curva de nivel que marca la altura de ciento quince centímetros sobre el nivel medio del mar; y para el litoral Atlántico, es el contorno que marca la altura de veinte centímetros sobre ese mismo nivel, según lo dispone el inciso ch) del artículo 2 del Reglamento de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. A su vez, debe tenerse en claro que la zona marítimo-terrestre está divida en dos zonas (al tenor de lo dispuesto en el artículo 10 de la ley de referencia): la primera, denominada como zona pública, que comprende la faja de cincuenta metros de ancho, contados de la pleamar ordinaria; y la segunda, llamada zona restringida, constituida por los restantes ciento cincuenta metros, que es en la que legítimamente pueden otorgarse concesiones, según los requerimientos que el ordenamiento establece al efecto.

En cuanto a la primera –zona pública–, el inciso h) del artículo 2 del Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre la define como el litoral, sea, la orilla o costa del mar que se extiende por las rías y esteros permanentes, hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las mareas, y presenten características marinas definidas; de manera que comprende las siguientes zonas: la ría, definida en los artículos 9 de la Ley y 2 inciso f del Reglamento de la Ley de la zona marítimo- terrestre como la parte del río próxima a su entrada en el mar, y hasta donde llegan las mareas; de manera, que comprende la franja de los doscientos metros contigua a las rías; los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar (artículo 10 de la Ley de la zona marítimo-terrestre); los manglares, (artículo 11 de la citada Ley), cuya incorporación al demanio público data de mil novecientos cuarenta y dos, con la Ley de Aguas.

Asimismo, el artículo 4 del Reglamento de la Ley de la zona marítimo- terrestre estatuye que éstos son bienes que se incorporan al patrimonio forestal del Estado, por lo que se sujetan al régimen de afectación de la Ley Forestal. A su vez, se dispone como zona restringida a partir de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados, cuando éstos se extiendan por más de cincuenta metros de pleamar ordinaria; lo cual es de gran importancia, por cuanto extiende el concepto de zona marítimo terrestre a porciones del territorio nacional que puede encontrarse a kilómetros de la costa; lo cual también lleva a confusión, por estimarse que los terrenos aledaños al manglar pueden ser objeto de posesión legítima; las islas, islotes y peñascos marítimos y los terrenos y rocas que el mar deje al descubierto en la marea baja (párrafo segundo del artículo 9 de la Ley de referencia); y, los doscientos metros contiguos, y a ambos lados del sistema de los canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley que rige esta materia.

(En igual sentido, consultar las sentencias número 0447-91, 1556-91, 2306-91, 1347-95, 320-96, 1345-96, 0304-98, y 2006-0454.). E) Sobre la demanialidad de la zona marítimo terrestre a lo largo de la historia costarricense: A lo largo de la historia de la humanidad, se ha denotado la gran importancia económica, comercial y también de seguridad –para la defensa del territorio nacional– que tiene la costa para cualquier país u organización estatal. Así, en lo que respecta a nuestro país, desde la época colonial, el litoral ha permanecido destinado al uso público. En un principio, el área reservada era de una milla de ancho, por lo que se le conocía -y aún en nuestra época- como la "milla marítima". La normativa de mayor relevancia en la regulación de la zona litoral costarricense inicia con la Ley número 162, de veintiocho de junio de mil ochocientos veintiocho, recién declarada la independencia de la Corona Española, y en la etapa de formación del Estado costarricense.

En esta ley se estableció la reserva de una milla marítima en las costas de ambos mares, con lo que se recogió un precepto anterior, de la época colonial (Real Cédula, del quince de octubre de mil setecientos cincuenta y cuatro). Esta disposición se mantuvo a lo largo de toda la legislación emitida en el siglo XIX. Es importante resaltar que en algunas normas de ésta época, expresamente se resalta el carácter demanial de esta zona, como en el caso del Código General de mil ochocientos cuarenta y uno, que consideraba el flujo y reflujo del mar y sus riberas de dominio público. Asimismo, en la Ley número 7, de treinta y uno de agosto de mil ochocientos sesenta y ocho, se ratifica la "idenunciabilidad" de los terrenos de la milla marítima, esto es, la imposibilidad de titular las tierras de esta zona. En la Ley de Aguas, número 8, de veintiséis de mayo de mil ochocientos ochenta y cuatro, se califica esta franja de tierra con la denominación de "zona marítimo terrestre", que expresamente se afecta como bien demanial –como bien de dominio público–, y en consecuencia, se incorpora al patrimonio nacional.

En el Código Fiscal de mil ochocientos ochenta y cinco se dispuso la prohibición de enajenar los terrenos comprendidos en una milla de latitud a lo largo de la costa de ambos mares. Ya en el siglo XX, la primera normativa a que hizo referencia la zona marítimo terrestre fue la Ley número 75, de treinta de agosto de mil novecientos veinticuatro, que reafirmó el carácter demanial de estas tierras, así como la imposibilidad de explotar y usufructar de ellos. Por su parte, la Ley número 11, de veintidós de octubre de mil novecientos veintidós, precisó, con exactitud, su extensión, al delimitarla en mil setecientos sesenta y dos metros –medida que corresponde a una milla exacta–, a partir de la pleamar ordinaria, y de quinientos metros a lo largo de ambos márgenes de los ríos. Esta medida se mantuvo hasta mil novecientos cuarenta y dos, en que a partir de las Leyes número 19, de doce de noviembre, y la Ley número 201, de veintiséis de enero de mil novecientos cuarenta y tres, se redujo su extensión, a doscientos metros para ambas costas; provocando así, las primeras desafectaciones de este bien, en relación a todos aquellos terrenos más allá de la determinación hecha, y su consecuente apropiación particular.

Es decir, a partir de estas dos disposiciones y a excepción de los doscientos metros contados a partir de la pleamar ordinaria, el resto de los mil seiscientos setenta y dos metros dejaron de ser de dominio público desde el momento en que pudieron se reducidos a dominio privado. Sin embargo, los terrenos contenidos en los doscientos metros exceptuados por las dos leyes precitados, continuaron siendo bienes de dominio público, no reducibles a dominio privado por ser inalienables e imprescriptibles. Entonces, es correcto sostener que la zona marítimo terrestre quedó, a partir de las leyes mencionadas, con una extensión de doscientos metros contados a partir de la pleamar, que es la que actualmente tiene, manteniendo su carácter de bien demanial. Esta medida, junto con el carácter demanial de los terrenos allí comprendidos, se reafirmó en el entonces vigente artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización No. 2825 de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno, y se repitió en la Ley Forestal No. 4465, de veinticinco de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve y en la Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre No. 4558, de veintidós de abril de mil novecientos setenta.

Especial mención debe hacerse de la Ley número 4558, de veintidós de abril de mil novecientos setenta, en tanto al tenor de lo dispuesto en su Transitorio III., se desafectaron ciento cincuenta metros de los doscientos metros, después de los primeros cincuenta metros contados a partir de la pleamar, al autorizarse a los particulares que hubiesen poseído por más de treinta años, en forma quieta, pública, pacífica y sin interrupción, lotes o fincas en ese sector, a inscribirlos por medio del trámite de informaciones posesorias ante las autoridades jurisdiccionales (no administrativas). Ante la gran cantidad de abusos que se cometieron al tenor de la vigencia de esta disposición, sea, desde el doce de mayo de mil novecientos setenta, es que se deroga mediante Ley número 5602, de cuatro de noviembre de mil novecientos setenta y cuatro, la cual entra en vigencia a partir de su publicación en La Gaceta número 206, del catorce de octubre de mil novecientos setenta y uno; sea que tuvo una vigencia de diecisiete meses y dos días. En sentencia número 007-93, de las 15:05 horas del 20 de enero de 1993, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia hace un recuento de esta evolución histórica, de la siguiente manera:

"[...] muchas han sido las disposiciones normativas que de alguna u otra forma han establecido regulaciones sobre la zona marítimo terrestre, antes más conocida como milla marítima. Algunas de ellas –las más importantes– son las siguientes: Ley No. 162 de 8 de junio de 1828, Decreto No. 12 de 10 de diciembre de 1839, Ley No. 14 de 26 de febrero de 1840, Ley No. 128 de 19 de agosto de 1853, Decreto No. 4 de 30 de julio de 1858, Ley No. 7 de 31 de agosto de 1868, Ley No. 42 de 13 de agosto de 1875, Ley No. 22 de 7 de febrero de 1881, Ley de Aguas No. 8 de 26 de mayo de 1884 y sus reformas, Código Fiscal de 1885 (Ley No. 8 de 31 de octubre de 1885), Ley No. 58 de 29 de julio de 1892, Ley No. 7 de 4 de noviembre de 1892, Ley No. 15 de 27 de marzo de 1896, Ley No. 60 de 13 de agosto de 1914, Ley No. 82 de 5 de abril de 1923, Ley No. 75 de 30 de agosto de 1924, Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926, mediante la cual se reformó el Código Fiscal de 1885, Ley No. 29 de 3 de diciembre de 1934, Ley General de Terrenos Baldíos No. 13 de 10 de enero de 1939, Decreto No. 6 de 2 de abril de 1940 (Reglamento a la Ley General de Terrenos Baldíos), Ley No. 19 de 12 de noviembre de 1942, Ley No. 201 de 26 de agosto de 1943, Decreto Ley No. 500 de 19 de abril de 1949, Ley de Tierras y Colonización No. 2825 de 14 de octubre de 1961, Ley No. 2906 de 24 de noviembre de 1961, Ley No. 4071 de 22 de enero de 1968, Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre No. 4558 de 22 de abril de 1970, Ley No. 4928 de 17 de diciembre de 1971 que reformó la anterior y Ley No. 5602 de 4 de noviembre de 1974, que la suspendió.

No es del caso hacer una exhaustivo análisis de las diversas disposiciones normativas sobre la materia; sin embargo, es necesario señalar que desde la primera disposición jurídica emanada en la época republicana –Ley No.162 de 28 de junio de 1828– se estableció la reserva de una milla marítima en las costas de ambos mares, que según lo consignado en el Ley No. 128 de 19 de agosto de 1853, era así desde la época colonial por disposición de la Real Cédula de 15 de octubre de 1754. A todo lo largo del siglo XIX, las diversas leyes emanadas reafirman este concepto disponiendo la reserva de una milla marítima a lo largo de ambos litorales. Los Reglamentos Generales de la Hacienda Pública de 1839, 1858 y 1868, mantuvieron la reserva creada en 1828; pero, para los efectos, lo importante a tomar en cuenta es la clara determinación, en la legislación promulgada en el siglo pasado, de la llamada milla marítima como un bien de dominio público, con su consiguiente carácter de inalienabilidad e indenunciabilidad.

Así, por ejemplo, el Código General de 1841 consideraba el flujo y reflujo del mar y sus riberas de dominio público; la precitada Ley No. 7 de 31 de agosto de 1868, reafirmó el carácter indenunciable de los terrenos de la milla marítima; en la Ley de Aguas No. 8 de 26 de mayo de 1884 -única disposición del siglo XIX en la cual se usó el término Zona Marítimo Terrestre- se calificó a dicha zona como de dominio público; y el Código Fiscal de 1885 estableció que no podían enajenarse los terrenos comprendidos en una zona de una milla de latitud a lo largo de las costas de ambos mares." Con lo cual, es claro que desde las primeras normas que regulan esta zona, se le dio siempre el calificativo de bien demanial (dominical, demanio o de dominio público); lo cual le hace acreedora de todas las características de la demanialidad, sea, su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad y la sujeción al poder de policía en lo relativo a su uso y aprovechamiento.

"Resulta claro entonces, sin demérito del antecedente de la época colonial señalado, que desde el nacimiento de Costa Rica como Estado independiente, la reserva de terreno a los largo de ambos litorales no ha sido parte de los baldíos –las tierras realengas de la Colonia– sino que siempre ha estado sometido a un régimen jurídico distinto, el propio de los bienes de dominio público y, por lo tanto, no reducibles a propiedad privada. En la legislación sobre la materia promulgada a lo largo del siglo XX –hasta culminar con la actual Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No.6043 de 2 de marzo de 1977– se mantuvo, obviamente, el calificativo de bienes de dominio público de los terrenos comprendidos en dicha zona. Como resultado de la evolución legislativa del siglo XIX, la zona marítimo terrestre comprendía la parte de las costas de ambos mares bañadas por el flujo y reflujo, extendiéndose hasta la distancia de una milla tierra adentro. Comprendía, además, las márgenes de los ríos hasta el sitio en que fueran navegables o fueran afectados por las mareas. La legislación de este siglo fue precisando la extensión de la zona así como los elementos que formaban parte de ella, pero en ningún momento negó su carácter de bien demanial y, en consecuencia, su imprescriptibilidad e inalienabilidad; [...]

De este somero estudio sobre la legislación acerca de la zona marítimo terrestre, es fácil llegar a la conclusión de que la franja de 200 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de ambas costas definida como parte de la zona marítimo terrestre por el artículo 9 de la actual Ley sobre la Zona marítimo terrestre, ha sido de dominio público –y los terrenos en ella comprendidos, bienes demaniales– desde 1828, por lo menos. Las variaciones que la legislación del siglo pasado y del presente han introducido sobre la materia nunca han desafectado en forma generalizada estos 200 metros, siendo más bien que la legislación anterior a 1942 y 1943, establecía una franja mayor en extensión –la llamada milla marítima– pero nunca menor." (Sentencia número 007-93, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, supra citada.)

En la actualidad, la zona marítimo-terrestre, o zona costera es regulada mediante Ley número 6043, de dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, y por su Reglamento, Decreto Ejecutivo, número 7841-P, de dieciséis de diciembre del mismo año, y es la primera que lo hace en forma específica. Sobre esta normativa, en sentencia número 0477-91, de las quince horas con treinta minutos del día veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno, este Tribunal Constitucional "acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil", motivo por el cual, no se infringe el artículo 45 constitucional, que exige que la adopción de cualquier la limitación del derecho de propiedad se debe hacer mediante ley mediante mayoría calificada:

"Se confirma de ese texto, que está excluida su aplicación a la propiedad privada, pues la ley lo que hace es reconocer a las zonas marítima terrestre su condición de bien de dominio público y regular su administración, protección, uso y aprovechamiento. Tómese en cuenta que cuando en mil novecientos setenta y siete se dictó la ley, regía la Ley No. 4558 de 22 de abril de 1970 (derogada precisamente por la No. 6043), que a su vez reconocía el dominio público de esa zona declarada en leyes anteriores, aunque con una modalidad y regulación un tanto diversas. La tesis tiene confirmación con la circunstancia adicional de que el Estado ha tenido que ir emitiendo legislación –bastante profusa– en la que exceptúa del dominio público ciertas zonas o partes del litoral, por manera que no se les aplique la legislación general que para ellas regía. No es atendible, entonces, la premisa de la que parte el accionante, ya que no se imponen limitaciones a la propiedad privada, sino que al regularse el dominio público, la ley lo que hace es establecer condiciones mediante las que es posible el uso y disfrute de la zona marítimo terrestre, por parte de los particulares.

Así quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues es aceptado también, desde tiempo inmemorial que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que están fuera del comercio. Ese es el alcance de «cosa común» a que se referían los romanos." En conclusión, en este sentido es claro que la zona marítimo terrestre, bien de dominio público por disposición constitucional y legal, no puede ser objeto de posesión o propiedad privada, y la normativa infraconstitucional que así lo establezca resulta evidentemente inconstitucional.

VII.En general sobre la Ley No. 8464 "Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón", del 25 de octubre del 2005.- Mediante la ley no.35 de 1915 para la zona de Cahuita y la ley no.166 de 1935 para la zona de Puerto Viejo se permitió -con carácter excepcional frente a la legislación imperante por la época que predicaba la demanialidad de la entonces llamada milla marítima (ver al respecto la ley de Aguas, Nº 8 de 26 de mayo de 1884, artículo 20, y Código Fiscal, Ley N° 8 de 31 de octubre de 1885, artículos 509 y 510, éste reformado por la Ley N° 11 de 22 de octubre de 1926, entre otras)- que los ocupantes de la zona adquirieran título de propiedad privada. Ambas leyes estuvieron vigentes hasta 1977 cuando se dicta la Ley de la Zona Marítimo Terrestre No.6043, la cual declara la zona marítimo terrestre (tanto la zona pública como la zona restringida) parte del patrimonio nacional que pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible (según su artículo 1°), y además derogó todas las leyes anteriores que se le opusiera (según su artículo 82°).

Con lo cual se tenía entendido que las leyes mencionadas de 1915 y 1935 quedaron derogadas y ya no podrían inscribirse títulos de propiedad privada en la zona de Cahuita y Puerto Viejo. Posteriormente, en el Alcance no.42 de la Gaceta no.159 del 20 de agosto del 2003 salió publicado el proyecto de ley no.15320 presentado por el diputado Edwin Patterson Bent, con el objetivo implícito de “revivir” la vigencia de las leyes no.35 y no.166 mencionadas para permitir que dentro del plazo de un año los poseedores de parcelas en la zona que no hubieren iniciado gestiones para escriturar antes lo pudieran hacer, aspecto ya de por sí cuestionable porque una vez que entró en vigencia la Ley no.6043 Ley de la zona marítimo terrestre en 1977, esta zona pasó a quedar afectada por el régimen de dominio público. El proyecto entró en discusión en la Asamblea Legislativa, entre los argumentos que se dieron se dijo que por no haberse excluido de la ley de zona marítimo terrestre las zonas de Cahuita y Puerto Viejo se había cometido una injusticia social, así que la ley en cuestión lo que haría sería reinvindicar los derechos históricos de población que tienen más de cien años de vivir ahí.

Véase el acta del Plenario Legislativo no.079 del 04 de octubre del 2005 donde el proponente del proyecto expresa: “… en el 77 hubo un problema de desconocimiento y se eliminó y se derogó esa ley.// El artículo 82 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre … Hicieron excepciones, lo que reclamamos hoy es por qué no se exceptuó una población que existía...” (al folio 060). Al final el resultado fue la ley No. 8464 "Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón", del 25 de octubre del 2005, mediante la cual se establecieron varias disposiciones que fueron más allá del proyecto original, a saber: primero la declaratoria de las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo como ciudades del cantón de Talamanca (artículo 1º). Se presume que ello fue así justamente para excluir la aplicación de la Ley de la Zona marítimo terrestre a la zona, dado que el artículo 6° indica que “Las disposiciones de esta ley no se aplicarán a las áreas de las ciudades situadas en los litorales…” .

Segundo, la reiteración de que la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso, y la obligación municipal de garantizar el uso público de dicha zona (párrafo primero del artículo 2º). Tercero, la posibilidad de que las personas que demuestren ser poseedoras por más de cuarenta años puedan alegar derechos de posesión sobre la zona pública de la zona marítimo terrestre (párrafo segundo del artículo 2º), que aunque la norma no lo dice se entiende que únicamente para Cahuita y Puerto Viejo; y cuarto, el otorgamiento de un plazo de caducidad de un año a dichos poseedores para que inicien un procedimiento de información posesoria a efectos de titular propiedad privada dentro de dicha zona pública (transitorio único). Según se observa, el objetivo primordial lo fue el autorizar la titulación en la zona marítimo terrestre de terrenos en Cahuita y Puerto Viejo, fijando el trámite, condiciones y plazo.

VII.Sobre cómo la Ley impugnada resulta contraria al Derecho de la Constitución Política.- Por las razones que se expondrán a continuación, esta Sala concluye que las disposiciones de la ley impugnada mencionadas en el considerando anterior –con excepción de la segunda- resultan flagrantemente contrarias al Derecho de nuestra Constitución Política. A) Violación al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, conforme a este principio, derivado de la relación entre los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 e la Constitución Política, la zona marítimo terrestre –en especial la parte denominada zona pública- no puede ser desafectada del dominio público, con fundamento en varias razones. En primer lugar, porque dicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo lugar, porque el uso de dicha zona –en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados.

En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema. Nótese por ejemplo que Cahuita limita con el Parque Nacional Cahuita y Puerto Viejo con el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que resulta inconciliable con todas las actividades que se desarrollan en las ciudades. De todo lo dicho, se pueden derivar tres impedimentos, a saber, que: a) la Administración no puede otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables en la zona marítimo terrestre, en especial, en la zona pública; b) no se puede desafectar un bien de dominio público medioambiental para transferir el dominio a manos de los particulares sin mediar un interés público superior, ni suficiente justificación, pues ello dificulta el ejercicio de la soberanía en su mar territorial y la plataforma continental, y la jurisdicción especial sobre la zona económica exclusiva, para “proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos naturales existentes en las aguas, el suelo y subsuelo, de conformidad con los principios del Derecho Internacional” (artículo 6 Constitucional); c) no se puede declarar una zona pública como una ciudad, pues toda ciudad es por definición la cabecera de un cantón donde se desarrolla un área urbana, concepto incompatible con el de playa, dominio público medioambiental, uso común y ejercicio de soberanía.

Ahora bien, aplicando todo lo dicho a la ley impugnada, resulta claro que las disposiciones contenidas en la ley, que se apuntaron supra ( la declaratoria de las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo como ciudades del cantón de Talamanca; y la posibilidad de que las personas que demuestren ser poseedoras por más de cuarenta años puedan alegar derechos de posesión sobre la zona pública de la zona marítimo terrestre) resultan contrarias al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, y con ello a los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 e la Constitución Política. Lo anterior porque, por un lado, el artículo primero de la ley en cuestión (cuya literalidad expresa “Artículo 1º— Decláranse ciudad las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, de la provincia de Limón.”) está declarando como ciudades parte de la zona pública de Cahuita y Puerto Viejo, lo cual –según se dijo- es totalmente incompatible con el dominio público, al responder a lógicas diferentes el establecimiento de una zona pública con el de un área urbana.

Este Tribunal entiende ello así pues, al no fijarse los límites de la ciudad se entiende que abarcan aún la zona pública y el resto de la zona marítimo terrestre. Todo ello sin entrar a analizarse -básicamente porque los accionantes no lo argumentan- la posible violación al artículo 168 Constitucional –en los términos expresados por la Procuraduría General de la República- al indicar que la normativa impugnada viola además tal norma constitucional por crear una ciudad sin crear un cantón, sin fijar sus límites o sin recabar el informe de la Comisión Nacional de División Territorial. Por otro lado, porque el segundo párrafo del artículo segundo de la ley en cuestión (cuya literalidad expresa en lo que interesa “Artículo 2º— La zona pública referida en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, no podrá ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso; nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella y estará dedicada al uso público y, en especial, al libre tránsito de las personas. …

Se exceptúa de la disposición anterior, a las personas que demuestren ser legalmente posesoras por más de cuarenta (40) años.”) está posibilitando el dominio privado de la zona pública cuando permite a los poseedores por más de cuarenta años alegar derechos de posesión, de ocupar privadamente y hasta de inscribir propiedad privada –según el transitorio-. Esta Sala no desconoce la intención original del proyecto de ley que dio origen a la ley impugnada; sin embargo, nótese que la posibilidad de escriturar propiedades en la zona marítimo terrestre de las zonas de Cahuita y Puerto Viejo estuvo abierta desde 1935 a 1977 para Puerto Viejo y desde 1915 hasta 1977 para Cahuita, así que los pobladores originarios de la zona tuvieron dicho lapso de tiempo para adquirir sus tierras ancestrales. Ya para 1977 con la entrada en vigencia de la Ley de la zona marítimo terrestre y en el nuevo marco constitucional, la zona marítimo terrestre adquirió el estatus y la protección constitucional y legal del demanio público, sin que fuera posible dar marcha atrás a dicha protección por las razones expresadas supra.

Por otro lado, además de violentarse los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 de la Constitución Política, también se estaría frente a un trato diferenciado odioso en violación del artículo 33 Constitucional al permitir –en detrimento del dominio público- a los pobladores de las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo poder apropiarse de parte de la zona pública, cuando en el resto del país tal posibilidad está absolutamente vedada. En conclusión, este Tribunal Constitucional coincide con los alegatos de los accionantes y de la Procuraduría General de la República, considerando que la Ley No. 8464 "Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón", del 25 de octubre del 2005, es inconstitucional por violentar el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre y con ello de los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 de la Constitución Política ya que posibilitan la posesión privada y la usucapión; además de violentar el artículo 33 constitucional al crear un trato privilegiado para cierta parte de la población.

IX.B) Violación al principio de irretroactividad, los accionantes, en una expresión poco clara de este alegato, indican que la ley restablece la vigencia de las leyes n°35 y 166, sin dar mayores explicaciones del fundamento de tal aseveración y sin que el restablecimiento de leyes derogadas sea considerado como un caso de retroactividad (vigencia hacia el pasado de una ley presente) sino de ultractividad (vigencia presente de una ley pasada), confundiendo ambos conceptos. Por su parte, la Procuraduría General de la República expresa que sí se está frente a la violación del principio de irretroactividad pues la ley en cuestión desafecta hacia el pasado el dominio público marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo, con fundamento en que, al indicarse en el Transitorio (cuya literalidad expresa “Transitorio único.— Dentro del improrrogable término de un (1) año, contado a partir de la vigencia de esta Ley, los poseedores de parcelas comprendidas en las áreas citadas en el artículo 1 anterior, que no posean escritura pública, deberán iniciar las gestiones para escriturar, mediante el procedimiento que establece al efecto la Ley de Información Posesoria, Nº 5257, de 31 de julio de 1973, y sus reformas.”) que los presuntos poseedores tienen un plazo anual improrrogable para interponer las diligencias de información posesoria es porque la pretendida “posesión” de cuarenta años –mencionada en el artículo segundo de la ley- ya transcurrió, lo que hace la ley de aplicación retroactiva en menoscabo del interés público que tutela el demanio litoral. Al respecto, este Tribunal no comparte las apreciaciones de los recurrentes ni de la Procuraduría y considera que la ley impugnada, no está violando el principio de irretroactividad.

X.Sobre la desestimatoria del alegato de violación al derecho de propiedad privada.- Finalmente, sobre el alegato de los accionantes de violación al artículo 45 constitucional por la función social de la propiedad, no encuentra este Tribunal mérito para acoger tal argumento, pues –tal como lo expresa la Procuraduría- el concepto de función social de la propiedad privada se liga a las limitaciones no indemnizables impuestas a ese derecho por razones de interés general (artículo 45, párrafo 2°, de la Constitución). Mientras que el dominio público, si bien tiene como fin prioritario la satisfacción del interés público, a que está afectado bajo el régimen jurídico especial que lo caracteriza, configura una modalidad diversa de propiedad. En tanto la propiedad privada se rige por el artículo 45 de la Constitución y la normativa pertinente del Código Civil, la propiedad demanial se fundamenta en el inciso 14 del artículo 121 Constitucional, de modo que su naturaleza es virtualmente diferente. En conclusión, no es posible tener por transgredido el artículo 45 constitucional, por cuanto la Ley 8464 no impone limitaciones a la propiedad privada, sino todo lo contrario, lo que hace es autorizar la titulación de propiedad privada en la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo.

XI.Conclusiones y alcances de la declaratoria con lugar de esta acción.- Dado que la ley impugnada permite la posesión privada y la usucapión sobre bienes del demanio público –como lo es la zona marítimo terrestre-, reconociendo incluso tal posesión privada hacia el pasado y a modo de privilegio respecto de los pobladores de Cahuita y Puerto Viejo, resulta en su totalidad contraria al Derecho de la Constitución Política. En razón de lo cual procede declarar la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley impugnada por violación del principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, y con ello de los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 de la Constitución Política; además de violentar el artículo 33 y 34 Constitucionales. Así entonces, procede la declaratoria de nulidad de toda la ley con efecto retroactivos a la entrada en vigencia de la ley y sin tomar especial consideración sobre supuestos derechos adquiridos, pues a todas luces, no es constitucionalmente posible haber adquirido derecho válido alguno en la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo, al menos no después del año 1977 –fecha en que por entrar en vigencia la Ley de la zona marítimo terrestre quedaron derogadas las leyes no.35 y no.166-.

Siendo que, si el derecho no llegó a nacer o constituirse, tampoco pudo incorporarse al patrimonio particular, ni puede ser afectado por esta declaratoria de nulidad; así que en esta hipótesis no es invocable la doctrina de los derechos adquiridos. Lo anterior implica que quedan nulas también las posibles adquisiciones por usucapión -y sus inscripciones en caso de que las hubiera- en la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo dadas con posterioridad a 1977. Al respecto, si alguna parte se siente perjudicada en su patrimonio corresponderá que alegue la respectiva responsabilidad ante las instancias judiciales pertinentes.

Por tanto:

Se declara CON lugar la acción. En consecuencia, se anula la Ley No. 8464 "Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón", del 25 de octubre del 2005. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la normativa anulada. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.- Adrián Vargas B.

Presidente a.i.

Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Rosa María Abdelnour G. Horacio González Q.

FCC/mhernandezr/jcalderonm.-