Declaration of Cahuita and Puerto Viejo as cities — unconstitutional disaffection of maritime-terrestrial zoneDeclaratoria de ciudad de Cahuita y Puerto Viejo — desafectación inconstitucional de ZMT

Sala Constitucional Date of Resolution: February 25, 2009 at 14:59 Docket: 05-016470-0007-CO Type of matter: Unconstitutionality action Constitutional control: Affirmative judgment Analyzed by: SALA CONSTITUCIONAL Relevance Indicators Relevant judgment Related Judgments Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL Topic: PROPERTY Subtopics:

NOT APPLICABLE.

3113-09. LAND TITLING IN THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE. Law No. 8464 referring to the "Declaration of city status for the communities of Cahuita and Puerto Viejo in the canton of Talamanca, province of Limón", of October 25, 2005, published in La Gaceta No. 218 of November 11, 2005.

* 050164700007CO * Res. No. 2009-003113 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen hours and fifty-nine minutes on February twenty-fifth, two thousand nine.

Unconstitutionality action brought by LUIS ANGEL RAMIREZ RAMIREZ, and QUIRICO JIMENEZ MADRIGAL, seeking a declaration that Law No. 8464 referring to the "Declaration of city status for the communities of Cahuita and Puerto Viejo in the canton of Talamanca, province of Limón", of October 25, 2005, published in La Gaceta No. 218 of November 11, 2005, is unconstitutional, considering it contrary to Articles 121(14), 50, 33, 34, and 45 of the Political Constitution, as well as Article 24 of the American Convention on Human Rights. The representative of the Procuraduría General de la República also participated in the proceedings.

Whereas:

1.- By a written submission received at the Secretariat of the Sala at 16 hours and 15 minutes on December 20, 2005, the petitioners request that Law No. 8464 of November 11, 2005, published in La Gaceta 218 of November 11, 2005, be declared unconstitutional in its Articles 1, 2, and its sole transitory provision because it grossly violates the conservation of the environment and the constitutional duty of the State to guarantee, defend, and preserve the ecosystems and the ecological balance of the coastal public domain (demanio público costero), the social function of property by permitting the titling of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) to private individuals for the purpose of promoting development, and the constitutional principles of equality, reasonableness, and proportionality, by establishing negative discrimination in the treatment given to the presumed settlers of the Cahuita and Puerto Viejo coastline, to whom it grants private property over the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre). They consider that the prohibition on titling lands in the Maritime Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) applies to the challenged norm, concerning the inalienability of public domain assets (bienes demaniales), which cannot be transferred partially or totally, voluntarily or forcibly, and that the position in private law terms would not apply. That there is a need to analyze the adjacency with protected wild areas, given that both communities border on the south with two “protected areas”, which are: Cahuita with the Cahuita National Park, and Puerto Viejo with the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge. Although these are “equivalent reserves” excluded from the application of the Law on the Maritime Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre) (Article 73), as has been repeatedly clarified in the case law of this Sala and the administrative rulings of the Procuraduría General de la República, they believe they serve a purpose of high public interest, rooted in the Constitution, which is the conservation of the environment, and particularly of wildlife. They argue that Article 50 of the Political Constitution establishes the right of every person to a healthy and ecologically balanced environment and the correlative obligation of the State to guarantee, defend, and preserve that right, a provision that finds broad development in an innumerable number of international instruments, as indicated in the complaint. The normative bodies, the constitutional norm, and international instruments complement each other to form the constitutional parameter in environmental matters, from which fundamental criteria of interpretation arise, such as the preventive, the precautionary or in dubio pro natura, the environmental public interest, and finally, integration. The obligation to seek sustainable development does not escape the drafting of laws, and in this case, it is intended to rectify an error on the part of the Legislative Assembly in producing this law that threatens environmental defense and reveals the interest of a few private individuals, grossly violating constitutional Article 50, by permitting the titling of assets of the coastal public domain (demanio público costero) that are adjacent to protected areas of public interest, and that the maritime terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre) is an especially valuable collective heritage and a natural space of freedom that must be preserved for the use and enjoyment of all citizens. The discrimination established by the challenged provisions violates Article 33 of the Political Constitution and Article 24 of the American Convention on Human Rights, without an objective justifiable reason to establish distinct treatment for the presumed settlers of the Cahuita and Puerto Viejo coastline, to whom it grants private property over the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), without excluding the Public Zone (Zona Pública). The rest of the coastal dwellers must occupy the properties as users of the public domain, subject to prior approval of a formal request by the Municipality, in compliance with legal requirements, reservation of the Public Zone (Zona Pública), and subject to the planning of the area. Regarding the violation of the principles of non-retroactivity of the Law and acquired rights, they agree with what was established by the Procuraduría General de la República in opinion OJ. 012-2005 of January 21, 2005, such that the legal scope of the challenged law, with Laws numbers 15 and 166, could raise possible constitutional conflicts, besides the fact that they could not coexist with Law 6043, due to the generic derogation it establishes of any opposing legislation. Finally, they consider the declassification (desafectación) of the property of the maritime terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre) unconstitutional, where property fulfills a clear social function, transferring it to spaces of privatization, making it difficult to define the limits between public and private, invading the sphere of both; property rests on the idea that property is at the service of social needs when the behavior is essential, thus expanding the legislator's powers to grant public domain status to the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), establishing limits and obligations of social interest.

2.- In order to substantiate their standing to bring this unconstitutionality action, they state that it originates from the defense of diffuse interests for the preservation and protection of the environment, which is a fundamental right.

3.- By a resolution issued at 09:40 hours on February 20, 2006 (visible on folio 028 of the file), the action was admitted, granting a hearing to the Procuraduría General de la República.

4.- The Procuraduría General de la República submitted its report, visible on folios 032 to 106. Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora General de la República, states that she finds positively regarding the direct standing of the petitioners based on the harm to collective interests, with the sole exception of the harm to Article 45 of the Political Constitution. She considers the claim made against Law No. 8464 for violation of Article 121(14) of the Political Constitution to be admissible, due to the form of declassification (desafectación). She alleges that in ruling 2000-10466, the Sala Constitucional ruled against tacit declassification (desafectación), because the classification (afectación) is a link to the national heritage by virtue of its purpose and the corresponding legal provisions. To separate them from the public purpose to which they are linked requires an express and specific legislative act. The challenged law does not carry out the declassification (desafectación) of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of Cahuita and Puerto Viejo expressly, but rather through the mechanism of a declaration of city status, the exception of the Public Zone (Zona Pública) from common use, and the authorization to promote possessory information proceedings (informaciones posesorias) on the lands. Regarding the declaration of city status without the creation of a canton, nor fixing its boundaries, and gathering the report of the Comisión Nacional de División Territorial, she states that the first version of the Project declared “urban area” the quadrants of Cahuita and Puerto Viejo in the Canton of Salamanca in accordance with Laws No. 35 of 1915 and 166 of 1935. The Procuraduría objected to the equivocal assimilation of the concept of urban area with that of city, and they opted to declare the communities of Cahuita and Puerto Viejo as cities (Article 1) without complying with the provisions of Article 15 in fine of Law 4366. This is not recorded in the legislative file, and the Sala must consider this situation. The Law on Administrative Territorial Division No. 4366 created the Comisión Nacional de División Territorial Administrativa, as the body responsible for advising the Public Powers on matters of territorial administrative division, and governs the creation of provinces, cantons, and districts, and the delimitation and manner of resolving boundary conflicts that arise between these territorial units. She maintains that with the thesis that the declaration of city status entails the unavoidable creation of a canton, there would be a defect in the one made by Law 8464, which transcends to the constitutional level, with a violation of Articles 50, 124(14), and 168 in fine. An additional problem with the challenged Law is that it does not define the boundaries of the declared cities, which is an exclusive legislative competence since it implies a declassification (desafectación) of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre). This law contravenes the constitutional principles of reasonableness and proportionality and carries an essential defect that prevents its execution. The city is the head town of a canton; by constitutional mandate, it requires a reinforced law, with the approval of two-thirds of the total votes of the Legislative Assembly. She also states that there is harm to the constitutional principle of the intangibility of the Public Zone (Zona Pública) since Article 2 of Law 8464, after reaffirming – with slight variations – the statement of Law 6043 (Art. 20), about the common use of the Public Zone (Zona Pública), excepts for Cahuita and Puerto Viejo "persons who prove to have been legal possessors for more than (40) forty years". The norm opposes the constitutional principle established by the Sala concerning the Public Zone (Zona Pública), which could prove to be intangible for the legislator (Ruling 1997-05210). The beach is disrespected, even though Law 6043 does not apply to the perimeters of coastal cities; in them, the Water Law (Ley de Aguas) applies, which protects the public state character of the beaches. Law 8464 implicitly authorizes the titling of the beach to the detriment of its relevant functions: recreation, healthy leisure, free transit, support and control of maritime operations and uses, etc. In the same way, retroactive declassification (desafectación) occurs to the detriment of the maritime terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre), agreeing with what was alleged by the petitioners, by permitting possessory titling to the detriment of the maritime terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre), which is insusceptible to private possession, and adverse possession (usucapión) does not apply against it. It excludes the public domain regime of the Public Zone (Zona Pública) in favor of "persons who prove to be legal possessors for more than forty (40) years", and on the other hand, sets a "non-extendable" period of "one (1) year", counted from its effective date, for the possessors of parcels who do not have a public deed to initiate the possessory information (información posesoria) proceeding. If the presumed possessors have an annual, "non-extendable" (statute of limitations) period to file the possessory information proceedings (diligencias de información posesoria), it is because the alleged "possession" of forty years has already elapsed. Therefore, the law is retroactive, to the detriment of the public interest that protects the coastal public domain (demanio litoral). The law seeks to declassify (desafectar) the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of Cahuita and Puerto Viejo, which is classified as public domain. This means that it was impossible for private individuals to possess as owners for a period of forty years, and under the other conditions required to title it pursuant to the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias). The law is therefore impossible to apply, which contradicts the principle of reasonableness. She cites the content of the Legal Opinion of the Procuraduría General de la República O.J.-012-2005. She also objects to the law because the statute of limitations (caducidad) for Laws No. 35 of July 5, 1915, and 166 of August 22, 1935, operated, and the classification (afectación) to the public domain of lands not legitimately reduced to private property occurred. The granting act of the Governor was constitutive, not declaratory, and depended on a liberality subject to a peremptory six-month term. Once this term had elapsed, the lands not reduced to private property through the procedure before the Governor were automatically incorporated into the public domain, by virtue of the generic classification (afectación) that applied to both coastlines and those that followed, such as the Water Law (Ley de Aguas), the Fiscal Code, etc. Regarding the violation of Article 50 of the Political Constitution as the correlative obligation to defend and preserve the coastal public domain, its ecosystems, and ecological balance, a heritage of great value, which must be conserved for collective use and enjoyment and sustainable development. The claim is admissible because the coastal public domain (demanio costero) of Cahuita and Puerto Viejo, adjacent to important protected wild areas, is unprotected by allowing its titling, which threatens environmental defense and reveals the interest of a few private individuals. She affirms that the public domain technique is an effective means for the protection of maritime-terrestrial assets. Declassifying (Desafectarlos) them endangers their physical integrity. She also considers the claim regarding the violation of Articles 33 of the Political Constitution and 24 of the American Convention on Human Rights to be admissible. The foregoing reflects what was stated by the PGR in O.J.-004-2005 and 012-2005, issued during the consultations on the Bill that originated Law 8464. Regarding the principle of non-retroactivity, it is violated by Law 8464, by retroactively declassifying (desafectar) the maritime terrestrial public domain of Cahuita and Puerto Viejo. But not by Laws 35 and 166, to which the petitioners extend the violation, alleging that their validity is restored, and the "conflict that these two regulations could have with Law 6043". The text approved by the Legislative Assembly is different. In Law 8464, the requirement to obtain the right is completely different, since it is no longer – as happened with those – a mere liberality granted by the State, through the Governor, but rather the property must be acquired by extraordinary adverse possession (prescripción positiva extraordinaria) (of more than forty years), exercising possession over the property as owner, continuously, publicly, peacefully, and uninterruptedly (Article 856 of the Civil Code, to which Article 1, paragraph 2 of Law No. 139 refers). All of which must be demonstrated in a judicial titling procedure, complying with the other requirements of the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias). What was raised in Legal Opinion O.J.-012-2005 would be the declaration of unconstitutionality of the pre-constitutional laws if the validity of Laws No. 35 and 166 had indeed been restored. The Procuradora considers that the argument concerning Article 45 of the Political Constitution is not receivable, since the concept of the social function of private property is linked to non-compensable limitations imposed on that right for reasons of general interest (Article 45, paragraph 2, of the Constitution). Public domain, while having as a primary purpose the satisfaction of the public interest, to which it is classified under the special legal regime that characterizes it, constitutes a different modality of property. While private property is governed by Article 45 of the Constitution and the relevant provisions of the Civil Code, "public domain property (propiedad demanial) is based on subsection 14 of Article 121 of the Constitution, so its nature is virtually different" (Judgment No. 1994-3793). Subsequently, by a written submission appearing on folio 241, she provides additional documents for illustrative purposes to observe that there is an attempt to title lands of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of Cahuita up to the sea, based on the challenged law.

5.- The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) were published in numbers 052, 053, and 054 of the Boletín Judicial, on May 14, 15, and 16, 2006 (folio 171).

6.- Mr. WILLIS RANKIN GONZALEZ, in his capacity as President of the Asociación Talamanqueña de Ecosturismo y Conservación, files a passive joinder (folio 172) and indicates in summary that: a) A restrictive interpretation in accordance with the Constitution is possible, so the action must be dismissed; b) He has standing to coadjuvate because the association is dedicated to environmental protection matters; c) The petitioners' arguments center on criticisms of modifications to the Law on the Maritime Terrestrial Zone (Ley de la Zona Marítimo Terrestre), when such arguments are inadmissible since a later law derogates any earlier law that opposes it. In other words, such arguments are of legality and not of constitutionality; d) Law 166 of August 22, 1935, for Puerto Viejo and Law 35 of July 5, 1915, for Cahuita are of paramount importance, since these laws would allow the settlers of those places to register their property under the strict conditions established in those same laws. The law challenged here is incomprehensible without bringing up those laws. The exception contemplated in the second paragraph of the challenged law applies only to the inhabitants of Cahuita and Puerto Viejo who could have qualified under the requirements of the cited Laws No. 166 and No. 35, and are also legal possessors for more than forty years. From which it follows that the lots to benefit are only 17 hectares of the Cahuita quadrant and 13 hectares in Puerto Viejo. The legislative branch allowed the inhabitants of Cahuita and Puerto Viejo to enjoy title of ownership even in what is today called the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre). According to the petitioners themselves, the Law on the Maritime Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona marítimo terrestre) No. 6043 of 1977 tacitly derogated Laws No. 166 of 1935 and No. 35 of 1915, so then, in the case of Puerto Viejo, at least from 1935 to 1977, and in the case of Cahuita from 1915 to 1977, title of ownership was awarded to settlers. In both cases, regardless of the distance between the property and the ordinary high-water line (línea de la pleamar ordinaria). Thus, the law challenged in this action does no more than reopen the opportunity for the settlers of Cahuita and Puerto Viejo who could have registered their property before the effective date of the Law on the Maritime Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona marítimo terrestre). He subsequently provides additional evidence indicating that the few people who have possession facing the sea in no way endanger the Cahuita National Park (folio 228).

7.- Ms. CECILIA ARCE UMAÑA, in her capacity as precarious possessor (poseedora en precario) of a property in Puerto Viejo de Limón, files a passive joinder (folio 225) and indicates in summary that the action filed violates the rights to equality, property, and just distribution of wealth and should therefore be declared inadmissible.

8.- By resolution at 07:50 hours on May 26, 2006, the joinders filed were admitted (folio 236).

9.- By a written submission appearing on folio 241, the Procuradora General de la República provides, for illustrative purposes, a copy of a cadastral plan in which there is an attempt to title lands of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of Cahuita up to the sea.

10.- By a written submission filed on April 28, 2008, Pavel Jaroslav Hradreky, a national of Canada, who initiated a possessory information (información posesoria) proceeding, appears (folio 244).

11.- The hearing indicated in Articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) is dispensed with, based on the power granted to this Sala by Article 9 ibidem, considering this resolution to be sufficiently grounded in evident principles and norms, as well as in the case law of this Court.

11.- In the proceedings, the prescriptions of law have been complied with.

Drafted by Magistrate Cruz Castro; and,

Considering:

A.- PROCEDURAL AND ADMISSION ISSUES OF THE ACTION.

I.- Object of the challenge.- The petitioners challenge the entirety of Law No. 8464 referring to the "Declaration of city status for the communities of Cahuita and Puerto Viejo in the canton of Talamanca, province of Limón", of October 25, 2005, published in La Gaceta No. 218 of November 11, 2005. Its articles state the following:

“Article 1.— The communities of Cahuita and Puerto Viejo in the canton of Talamanca, province of Limón, are hereby declared cities.

Article 2.— The public zone (zona pública) referred to in the Law on the Maritime Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre) may not be occupied under any title or in any case; no one may claim any right over it, and it shall be dedicated to public use and, especially, to the free transit of persons. The respective municipality must issue and enforce the necessary provisions to guarantee the free and safe transit of persons, as well as the public use of said zone.

Persons who prove to have been legal possessors for more than forty (40) years are excepted from the preceding provision.

Sole Transitory Provision.— Within the non-extendable term of one (1) year, counted from the effective date of this Law, the possessors of parcels included in the areas cited in Article 1 above, who do not have a public deed, must initiate the procedures to formalize the deed, through the procedure established for this purpose in the Law of Possessory Information (Ley de Información Posesoria), No. 5257, of July 31, 1973, and its amendments.

Effective from its publication.” The petitioners consider that said law is contrary to Articles 121(14), 50, 33, 34, and 45 of the Political Constitution, as well as Article 24 of the American Convention on Human Rights, because: A) Violation of Art. 121(14) regarding the inalienability and imprescriptibility of the special property regime of the State over the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), by establishing possessory titling or judicial discussions regarding the holding or "possession" of public domain spaces to the detriment of the ownership and legally mandated possession held by the State. B) Violation of Articles 50 and 121(14) by failing to protect environmental assets, national public heritage in the coastal public domain (demanio costero), which must be conserved for the use and enjoyment of present and future generations. C) Violation of Articles 33 of the Constitution and 24 of the American Convention on Human Rights, constitutional principles of equality, reasonableness, and proportionality, by establishing negative discrimination, since without an apparent objective justifiable reason, the presumed settlers of the Cahuita and Puerto Viejo coastline are granted private property over the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) without even excluding the public zone (zona pública), whereas coastal dwellers in the rest of the country are only allowed to occupy the properties as users of the public domain. D) Violation of Constitutional Article 34, the principle of non-retroactivity of the law, by restoring the validity of Laws No. 15 and 166 and the conflict they could have with Law 6043, which subjected the maritime mile or the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) along the coasts of both littorals to the public legal regime. E) Violation of Constitutional Article 45 by declassifying (desafectar) the property of the maritime terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre), where property fulfills a social function, by qualifying Cahuita and Puerto Viejo as cities.

II.- Regarding the rejection of the joinder of Pavel Jaroslav Hradreky.- By a written submission filed on April 28, 2008, Pavel Jaroslav Hradreky, a national of Canada, who initiated a possessory information (información posesoria) proceeding (folio 244), appears to present his arguments as a coadjuvant. However, his appearance is rejected because the written submission was filed outside the legal period established for his joinder to be admitted. According to Article 83 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), parties with a legitimate interest may appear to coadjuvate within the first fifteen days following the first publication of the notice. Given that the first publication was on March 14, 2006, that the fifteen-day period expired on April 4, 2006, and that Mr. Jaroslav appears more than two years later, in 2008, the joinder presented is rejected.

III.- The standing rules in unconstitutionality actions.- Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) regulates the prerequisites that determine the admissibility of unconstitutionality actions, requiring the existence of a matter pending resolution at the administrative or judicial level in which the unconstitutionality is invoked, a requirement that is not necessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, that is, when by the nature of the norm there is no individual or direct injury; when it is based on the defense of diffuse interests; when it involves interests that concern the collectivity; or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in these latter cases, within their respective spheres of competence. Regarding the possibility of acting in defense of "diffuse interests", this Sala has established that these are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united by a specific social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is spread out, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. This Sala has enumerated various rights to which it has given the qualification of "diffuse", such as the environment, cultural heritage, defense of the country's territorial integrity, proper management of public spending, and the right to health, among others.

IV.- The standing of the petitioners in this case.- Based on the foregoing paragraph, it is clear that the petitioners have sufficient standing to challenge the constitutionality of the challenged norms, without it being necessary for them to have a prior matter serving as a basis for this action. The foregoing is because they act in defense of an interest that concerns the national collectivity as a whole, or a diffuse interest, such as the defense of the public domain (corresponding to the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre)) and the right to the environment. Precisely because public domain assets are at stake that involve environmental protection, this Sala understands that we are dealing with an action that seeks the protection of interests concerning the national collectivity as a whole, so the petitioners are perfectly legitimized to act directly, in light of the provisions of paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional). Furthermore, it involves a matter whose constitutionality is appropriate to review through this avenue, and the requirements stipulated in Articles 78 and 79 of the procedural Law were met. In conclusion, this action is admissible, and therefore, the object and merits of the matter must be discussed immediately.

V.- On the methodology for analyzing the action.- To facilitate the examination of the challenged regulation, the following recitals will first analyze in general the constitutional jurisprudential treatment of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), and then analyze each of the arguments outlined by the petitioners.

B.- ANALYSIS OF THE UNCONSTITUTIONALITY CLAIMS V.- In general, on the constitutional protection of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre).- On multiple occasions, this Constitutional Court has had the opportunity to refer to the legal nature of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and its constitutional protection, as it forms part of the national heritage as a public domain asset.

• A)Regarding public domain assets (bienes demaniales) in general: In this respect, legal doctrine and constitutional case law are consistent in considering that public domain assets (bienes dominicales or bienes de dominio público) are those that have a nature and legal regime different from private assets—which are governed by the right of property under the terms of Article 45 of the Political Constitution—inasmuch as, by the express will of the legislator, they are assigned to a special purpose of serving the community, that is, the public interest, and for this reason, they cannot be the object of private property, so that they are outside the commerce of men; therefore, they cannot belong individually to private parties, nor to the State, in the strict sense, since the latter is limited to its administration and guardianship. Thus, what defines the legal nature of public domain assets is their purpose or vocation, as they are assigned to and serve public use, since they are precisely assigned to give them a special public purpose in which the public interest is involved, in the manner defined by Article 261 of the Civil Code: "Public things are those that, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those from which everyone may benefit by being delivered to public use." Note that the emphasis of the differentiation lies in relation to the purpose of the asset, that is, the fact of being assigned to common use or to the service of the common good. B) Regarding the attributes of public domain assets: The ownership of public domain assets is held by the State in its capacity as administrator, whereby it must be understood that these are assets belonging to the "Nation" and forming part of the public heritage; and which, due to their special legal nature, present the following attributes: they are imprescriptible (imprescriptibles), which implies that the passage of time cannot confer a right of property over them, nor even mere possession, that is, they cannot be acquired through usucapion (usucapión), just as they cannot be lost by prescription; for which reason the use permits that the Administration grants over them always have a precarious character, which means they may be revoked for reasons of opportunity or convenience at any time by the Administration—under the terms provided in Articles 154 and 155 of the General Law of Public Administration—; and the concessions granted over them for their use may be canceled through the corresponding procedure; they are unseizable (inembargables), meaning they cannot be subject to any lien or seizure, neither by private parties, nor by the Administration; and they are inalienable (inalienables), which translates into the condition that they are outside the commerce of men; hence they cannot be alienated, sold, or acquired, neither gratuitously nor for valuable consideration, neither by private parties, nor by the State, so they are excepted from the commerce of men and subject to a special and reinforced legal regime. Moreover, their use and exploitation is subject to police power (poder de policía), since, being assets that cannot be the object of possession, much less of property, their use and exploitation is possible only through duly authorized acts, that is, through a concession (concesión) or use permit, granted by the competent authority; and to constant control by the Public Administration. Thus, it comprises immovable assets that have a nature and legal regime virtually opposite to private property, which derives from the provisions of Article 45 of the Constitution. C) Regarding the public domain character (demanialidad) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre): The public domain character of the maritime-terrestrial zone is expressly established in Article 3.I. of the Water Law (Ley de Aguas), number 276, of August twenty-sixth, nineteen forty-two: "Article 3.- The following are likewise national property: I.- The beaches and maritime zones "; and in Article 1 of the Law of the Maritime-Terrestrial Zone (Ley de la Zona marítimo terrestre), which textually provides: "The maritime-terrestrial zone constitutes part of the national heritage, belongs to the State and is inalienable and imprescriptible." Consequently, the maritime-terrestrial zone must be considered a public domain asset of the Nation, both by constitutional provision, based on Article 6; and by legal mandate, in accordance with the transcribed provisions. D) Regarding the definition of what is understood by maritime-terrestrial zone: As for the definition of the maritime-terrestrial zone, we must resort to the same law of reference (Law of the Maritime-Terrestrial Zone) which in its Article 9 determines it in the following manner:

"[...] the strip of two hundred meters wide along the entirety of the Atlantic and Pacific coastlines of the Republic, whatever its nature, measured horizontally from the ordinary high-water mark (línea de la pleamar ordinaria) and the lands and rocks left uncovered by the sea at low tide.

For legal purposes, the maritime-terrestrial zone comprises the maritime islands, islets (islotes) and reefs (peñascos marítimos), as well as any land or natural formation that protrudes above ocean level within the territorial sea of the Republic. Cocos Island is excepted, which shall be under the direct dominion and possession of the State, and those other islands whose dominion or administration are determined in this law or special laws." Thus, for the Pacific coast, the high-water mark (línea de pleamar) is the contour or level curve that marks the height of one hundred fifteen centimeters above mean sea level; and for the Atlantic coast, it is the contour that marks the height of twenty centimeters above that same level, as provided in subsection ch) of Article 2 of the Regulation of the Law of the Maritime-Terrestrial Zone (Reglamento de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre). In turn, it must be clear that the maritime-terrestrial zone is divided into two zones (pursuant to the provisions of Article 10 of the law of reference): the first, called the public zone (zona pública), which comprises the strip of fifty meters wide, counted from the ordinary high-water mark (pleamar ordinaria); and the second, called the restricted zone (zona restringida), constituted by the remaining one hundred fifty meters, which is the area in which concessions (concesiones) may legitimately be granted, according to the requirements that the legal framework establishes for this purpose. As for the first—public zone—subsection h) of Article 2 of the Regulation of the Law of the maritime-terrestrial zone defines it as the coastline (litoral), that is, the shore or coast of the sea that extends through the permanent estuaries (rías and esteros), up to where these are significantly affected by the tides and present defined marine characteristics; so that it comprises the following zones: the estuary (ría), defined in Articles 9 of the Law and 2 subsection f of the Regulation of the Law of the maritime-terrestrial zone as the part of the river near its entrance to the sea, and up to where the tides reach; so that it comprises the strip of two hundred meters adjacent to the estuaries; the islets (islotes), reefs (peñascos) and other small areas and natural formations that protrude from the sea (Article 10 of the Law of the maritime-terrestrial zone); the mangroves (Article 11 of the cited Law), whose incorporation into the public domain dates back to nineteen forty-two, with the Water Law. Likewise, Article 4 of the Regulation of the Law of the maritime-terrestrial zone establishes that these are assets incorporated into the forest heritage of the State, and are therefore subject to the assignment regime (régimen de afectación) of the Forest Law (Ley Forestal). In turn, it is provided as a restricted zone from the line of vegetation at the edge of the permanent estuaries (esteros) and the limit of the mangroves or salt forests, when these extend for more than fifty meters from the ordinary high-water mark (pleamar ordinaria); which is of great importance, as it extends the concept of the maritime-terrestrial zone to portions of the national territory that may be found kilometers from the coast; which also leads to confusion, since it is estimated that lands adjacent to the mangrove may be object of legitimate possession; the islands, islets (islotes) and maritime reefs (peñascos marítimos) and the lands and rocks that the sea leaves uncovered at low tide (second paragraph of Article 9 of the Law of reference); and, the contiguous two hundred meters, on both sides of the system of main canals that connect the ports of Moín and Barra del Colorado, pursuant to the provisions of Article 75 of the Law that governs this matter. (In the same sense, see judgments numbers 0447-91, 1556-91, 2306-91, 1347-95, 320-96, 1345-96, 0304-98, and 2006-0454.). E) Regarding the public domain character of the maritime-terrestrial zone throughout Costa Rican history: Throughout the history of humanity, the great economic, commercial, and also security importance—for the defense of the national territory—that the coast holds for any country or state organization has been noted. Thus, with respect to our country, since the colonial era, the coastline has remained destined for public use. Initially, the reserved area was one mile wide, for which it was known—and still is in our time—as the "maritime mile (milla marítima)." The most relevant legislation in the regulation of the Costa Rican coastal zone begins with Law number 162, of June twenty-eighth, eighteen twenty-eight, shortly after the declaration of independence from the Spanish Crown, and during the formative stage of the Costa Rican State. This law established the reservation of a maritime mile on the coasts of both seas, thereby adopting an earlier precept from the colonial era (Royal Decree (Real Cédula) of October fifteenth, seventeen fifty-four). This provision was maintained throughout all legislation issued in the 19th century. It is important to highlight that some provisions of this era expressly emphasized the public domain character of this zone, as in the case of the General Code of eighteen forty-one (Código General de mil ochocientos cuarenta y uno), which considered the ebb and flow of the sea and its shores as public domain. Likewise, Law number 7, of August thirty-first, eighteen sixty-eight, ratified the "indenunciability (idenunciabilidad)" of the lands of the maritime mile, that is, the impossibility of titling the lands of this zone. In the Water Law, number 8, of May twenty-sixth, eighteen eighty-four, this strip of land is qualified with the denomination of "maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre)," which is expressly assigned as a public domain asset—as a public domain asset (bien de dominio público)—and, consequently, incorporated into the national heritage. The Fiscal Code (Código Fiscal) of eighteen eighty-five provided for the prohibition of alienating the lands comprised within one mile of latitude along the coast of both seas. By the 20th century, the first regulation that referred to the maritime-terrestrial zone was Law number 75, of August thirtieth, nineteen twenty-four, which reaffirmed the public domain character of these lands, as well as the impossibility of exploiting and enjoying them. On the other hand, Law number 11, of October twenty-second, nineteen twenty-two, precisely specified its extension, delimiting it at one thousand seven hundred sixty-two meters—a measurement corresponding to exactly one mile—from the ordinary high-water mark (pleamar ordinaria), and five hundred meters along both banks of rivers. This measurement was maintained until nineteen forty-two, when through Laws number 19, of November twelfth, and Law number 201, of January twenty-sixth, nineteen forty-three, its extension was reduced to two hundred meters for both coasts; thus causing the first deaffectations (desafectaciones) of this asset, with respect to all those lands beyond the determination made, and their consequent private appropriation. That is, from these two provisions onward, and with the exception of the two hundred meters counted from the ordinary high-water mark, the remaining one thousand six hundred seventy-two meters ceased to be of public domain from the moment they could be reduced to private dominion. However, the lands contained within the two hundred meters excepted by the two aforementioned laws continued to be public domain assets, not reducible to private dominion because they are inalienable and imprescriptible. Therefore, it is correct to hold that the maritime-terrestrial zone remained, as of the mentioned laws, with an extension of two hundred meters counted from the high-water mark, which is the extension it currently has, maintaining its character as a public domain asset. This measurement, along with the public domain character of the lands comprised therein, was reaffirmed in the then-current Article 7 of the Land and Colonization Law No. 2825 (Ley de Tierras y Colonización) of October fourteenth, nineteen sixty-one, and was repeated in the Forest Law No. 4465, of November twenty-fifth, nineteen sixty-nine and in the Law for the Tourist Urbanization of the Maritime-Terrestrial Zone No. 4558, of April twenty-second, nineteen seventy. Special mention must be made of Law number 4558, of April twenty-second, nineteen seventy, since pursuant to the provisions of its Transitional Provision III. (Transitorio III.), one hundred fifty meters of the two hundred meters were deaffected (desafectaron), after the first fifty meters counted from the high-water mark, by authorizing private parties who had possessed lots or estates in that sector for more than thirty years, in a quiet, public, peaceful, and uninterrupted manner, to register them through the procedure of possessory information proceedings (informaciones posesorias) before jurisdictional (not administrative) authorities. Given the large number of abuses committed under the validity of this provision, that is, from May twelfth, nineteen seventy, it was repealed by Law number 5602, of November fourth, nineteen seventy-four, which came into effect upon its publication in La Gaceta number 206, of October fourteenth, nineteen seventy-one; meaning it was in effect for seventeen months and two days. In judgment number 007-93, issued at 3:05 p.m. on January 20, 1993, the First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia) provides a recounting of this historical evolution, as follows:

"[...] many have been the normative provisions that in one way or another have established regulations on the maritime-terrestrial zone, formerly better known as the maritime mile. Some of them—the most important—are the following: Law No. 162 of June 8, 1828, Decree No. 12 of December 10, 1839, Law No. 14 of February 26, 1840, Law No. 128 of August 19, 1853, Decree No. 4 of July 30, 1858, Law No. 7 of August 31, 1868, Law No. 42 of August 13, 1875, Law No. 22 of February 7, 1881, Water Law No. 8 of May 26, 1884 and its amendments, Fiscal Code of 1885 (Law No. 8 of October 31, 1885), Law No. 58 of July 29, 1892, Law No. 7 of November 4, 1892, Law No. 15 of March 27, 1896, Law No. 60 of August 13, 1914, Law No. 82 of April 5, 1923, Law No. 75 of August 30, 1924, Law No. 11 of October 22, 1926, by which the Fiscal Code of 1885 was amended, Law No. 29 of December 3, 1934, General Law of Vacant Lands (Ley General de Terrenos Baldíos) No. 13 of January 10, 1939, Decree No. 6 of April 2, 1940 (Regulation to the General Law of Vacant Lands), Law No. 19 of November 12, 1942, Law No. 201 of August 26, 1943, Decree Law No. 500 of April 19, 1949, Land and Colonization Law No. 2825 of October 14, 1961, Law No. 2906 of November 24, 1961, Law No. 4071 of January 22, 1968, Forest Law No. 4465 of November 25, 1969, Law for the Tourist Urbanization of the Maritime-Terrestrial Zone No. 4558 of April 22, 1970, Law No. 4928 of December 17, 1971 which amended the former and Law No. 5602 of November 4, 1974, which suspended it. It is not appropriate to make an exhaustive analysis of the various normative provisions on the matter; however, it is necessary to point out that from the first juridical provision issued in the republican era—Law No. 162 of June 28, 1828—the reservation of a maritime mile on the coasts of both seas was established, which, according to what was recorded in Law No. 128 of August 19, 1853, had been so since the colonial era by provision of the Royal Decree (Real Cédula) of October 15, 1754. Throughout the entire 19th century, the various laws issued reaffirm this concept, providing for the reservation of a maritime mile along both coastlines. The General Regulations of the Public Treasury (Reglamentos Generales de la Hacienda Pública) of 1839, 1858, and 1868 maintained the reservation created in 1828; but, for these purposes, what is important to take into account is the clear determination, in the legislation passed in the last century, of the so-called maritime mile as a public domain asset, with its consequent character of inalienability and indenunciability (indenunciabilidad). Thus, for example, the General Code of 1841 considered the ebb and flow of the sea and its shores as public domain; the aforementioned Law No. 7 of August 31, 1868, reaffirmed the indenunciable (indenunciable) character of the lands of the maritime mile; in the Water Law No. 8 of May 26, 1884—the sole provision of the 19th century in which the term Maritime-Terrestrial Zone was used—said zone was qualified as public domain; and the Fiscal Code of 1885 established that lands comprised within a zone of one mile of latitude along the coasts of both seas could not be alienated." By which, it is clear that since the first rules regulating this zone, it was always given the classification of a public domain asset (dominical, demanio, or de dominio público); which makes it entitled to all the characteristics of public domain status, that is, its inalienability, imprescriptibility, and unseizability (inembargabilidad), and subjection to police power regarding its use and exploitation.

"It is then clear, without detracting from the noted antecedent of the colonial era, that since the birth of Costa Rica as an independent State, the reservation of land along both coastlines has not been part of the vacant lands (baldíos)—the crown lands (tierras realengas) of the Colony—but has always been subject to a distinct legal regime, that proper to public domain assets and, therefore, not reducible to private property. In the legislation on the matter passed throughout the 20th century—culminating with the current Law on the Maritime-Terrestrial Zone No. 6043 of March 2, 1977—the classification as public domain assets of the lands comprised within said zone was, obviously, maintained. As a result of the legislative evolution of the 19th century, the maritime-terrestrial zone comprised the part of the coasts of both seas bathed by the ebb and flow, extending up to the distance of one mile inland. It also comprised the banks of rivers up to the point where they were navigable or were affected by tides. The legislation of this century gradually specified the extension of the zone as well as the elements that formed part of it, but at no time did it deny its character as a public domain asset and, consequently, its imprescriptibility and inalienability; [...]

From this brief study of the legislation regarding the maritime-terrestrial zone, it is easy to reach the conclusion that the strip of 200 meters from the ordinary high-water mark along both coasts defined as part of the maritime-terrestrial zone by Article 9 of the current Law on the Maritime-terrestrial Zone, has been of public domain—and the lands comprised therein, public domain assets—since 1828, at least. The variations that the legislation of the last century and the present one have introduced on the matter have never generally deaffected (desafectado) these 200 meters; rather, the legislation prior to 1942 and 1943 established a strip greater in extension—the so-called maritime mile—but never smaller." (Judgment number 007-93, of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, cited above.)

Currently, the maritime-terrestrial zone, or coastal zone, is regulated by Law number 6043, of March second, nineteen seventy-seven, and by its Regulation, Executive Decree number 7841-P, of December sixteenth of the same year, and is the first to do so specifically. Regarding this normative framework, in judgment number 0477-91, issued at three thirty p.m. on February twenty-first, nineteen ninety-one, this Constitutional Court "accepts the thesis that, in effect, the maritime-terrestrial zone is a public domain asset, in the terms of Article 261 of the Civil Code," for which reason, Article 45 of the Constitution, which requires that the adoption of any limitation on the right of property must be done by law by qualified majority, is not infringed:

"It is confirmed from that text, that its application to private property is excluded, since what the law does is to recognize the maritime terrestrial zone's condition as a public domain asset and regulate its administration, protection, use, and exploitation. Take into account that when the law was enacted in nineteen seventy-seven, Law No. 4558 of April 22, 1970 (precisely repealed by No. 6043) was in force, which in turn recognized the public domain of that zone declared in previous laws, albeit with a somewhat different modality and regulation. The thesis is confirmed by the additional circumstance that the State has had to issue legislation—quite profuse—in which it excepts certain zones or parts of the coastline from the public domain, so that the general legislation that governed them does not apply to them. Therefore, the premise from which the petitioner starts is not acceptable, since limitations are not imposed on private property; rather, by regulating the public domain, what the law does is establish conditions through which the use and enjoyment of the maritime-terrestrial zone by private parties is possible. Thus, whoever intends by unauthorized means to exercise a privative use of that zone will be barred from the possibility of consummating it, since it is also accepted, from time immemorial, that these are assets imprescriptible in favor of private parties and that are outside commerce. That is the scope of the «common thing» to which the Romans referred." In conclusion, in this sense it is clear that the maritime-terrestrial zone, a public domain asset by constitutional and legal provision, cannot be the object of private possession or property, and the sub-constitutional rules that so establish are evidently unconstitutional.

VII.- In general regarding Law No. 8464 "Declaration of city for the communities of Cahuita and Puerto Viejo of the canton of Talamanca, province of Limón," of October 25, 2005.- By law no. 35 of 1915 for the Cahuita zone and law no. 166 of 1935 for the Puerto Viejo zone, it was permitted—with an exceptional character vis-à-vis the prevailing legislation of the era that proclaimed the public domain character of the then-called maritime mile (see in this regard the Water Law, No. 8 of May 26, 1884, Article 20, and Fiscal Code, Law No. 8 of October 31, 1885, Articles 509 and 510, the latter amended by Law No. 11 of October 22, 1926, among others)—that the occupants of the zone acquire private property title. Both laws were in force until 1977 when the Law of the Maritime-Terrestrial Zone No. 6043 was enacted, which declares the maritime-terrestrial zone (both the public zone and the restricted zone) part of the national heritage that belongs to the State and is inalienable and imprescriptible (according to its Article 1), and also repealed all previous laws that opposed it (according to its Article 82). By which it was understood that the mentioned laws of 1915 and 1935 were repealed and private property titles could no longer be registered in the Cahuita and Puerto Viejo zone. Subsequently, in Scope no. 42 of La Gaceta no. 159 of August 20, 2003, bill no. 15320 presented by Deputy Edwin Patterson Bent was published, with the implicit objective of "reviving" the validity of mentioned laws no. 35 and no. 166 to allow, within a one-year period, the possessors of parcels in the zone who had not initiated procedures to formalize a title before to do so, an aspect already questionable in itself because once Law No. 6043 Law of the maritime-terrestrial zone came into effect in 1977, this zone became affected by the public domain regime. The bill entered discussion in the Legislative Assembly; among the arguments given, it was said that because the Cahuita and Puerto Viejo zones had not been excluded from the law of the maritime-terrestrial zone, a social injustice had been committed, so that the law in question would vindicate the historical rights of a population that has lived there for more than a hundred years. See the minutes of the Legislative Plenary no. 079 of October 4, 2005, where the proponent of the bill expresses: “… in '77 there was a problem of ignorance and that law was eliminated and repealed.// Article 82 of the Law of the Maritime-Terrestrial Zone … They made exceptions, what we claim today is why a population that existed was not excepted...” (at folio 060). In the end, the result was Law No. 8464 "Declaration of city for the communities of Cahuita and Puerto Viejo of the canton of Talamanca, province of Limón," of October 25, 2005, by which several provisions were established that went beyond the original bill, namely: first, the declaration of the communities of Cahuita and Puerto Viejo as cities of the canton of Talamanca (Article 1). It is presumed that this was done precisely to exclude the application of the Law of the Maritime-terrestrial Zone to the zone, given that Article 6 indicates that "The provisions of this law shall not apply to the areas of cities situated on the coastlines…". Second, the reiteration that the public zone cannot be the object of occupation under any title or in any case, and the municipal obligation to guarantee the public use of said zone (first paragraph of Article 2). Third, the possibility that persons who demonstrate being possessors for more than forty years may assert possessory rights over the public zone of the maritime-terrestrial zone (second paragraph of Article 2), which, although the rule does not say so, is understood to be only for Cahuita and Puerto Viejo; and fourth, the granting of a one-year limitation period (plazo de caducidad) to said possessors to initiate a possessory information proceeding (procedimiento de información posesoria) for the purpose of titling private property within said public zone (sole transitional provision). As observed, the primary objective was to authorize titling in the maritime-terrestrial zone of lands in Cahuita and Puerto Viejo, setting the procedure, conditions, and term.

VII.- On how the challenged Law is contrary to the Law of the Political Constitution.- For the reasons set forth below, this Chamber concludes that the provisions of the challenged law mentioned in the preceding whereas clause—with the exception of the second—are flagrantly contrary to the Law of our Political Constitution. A) Violation of the principle of intangibility of the maritime-terrestrial zone, according to this principle, derived from the relationship between Articles 6, 50, and 121 subsection 14 of the Political Constitution, the maritime-terrestrial zone—especially the part called the public zone—cannot be deaffected (desafectada) from the public domain, based on several reasons. In the first place, because said zone has already been integrated into and forms part of the natural heritage of the State. In the second place, because the use of said zone—especially maritime beaches—is common and they are destined for the free use of all inhabitants, indistinctly, so that the use by some does not impede that of others interested. In the third place, because the public domain technique is the most effective means for the protection of maritime-terrestrial assets and for the State to fulfill its duty to guarantee, defend, and preserve a healthy and ecologically balanced environment for all the inhabitants of the country. Regarding this last aspect, certainly the private use of maritime beaches endangers the right to the environment since those zones of the public domain could be the object of constructions and other intrusions that would endanger the coastal assets and their entire ecosystem. Note for example that Cahuita borders the Cahuita National Park and Puerto Viejo borders the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, a situation that is irreconcilable with all the activities that develop in the cities.

From all the above, three impediments can be derived, namely, that: a) the Administration cannot grant exclusive rights for permanent and exclusive use, with stable works or buildings in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), especially in the public zone (zona pública); b) an environmental public-domain asset cannot be released from public domain (desafectar) to transfer ownership into private hands without an overriding public interest, or sufficient justification, because this hinders the exercise of sovereignty in its territorial sea and the continental shelf, and the special jurisdiction over the exclusive economic zone, in order to “protect, conserve and exploit exclusively all natural resources existing in the waters, the soil and subsoil, in accordance with the principles of International Law” (Article 6 of the Constitution); c) a public zone cannot be declared a city, since every city is by definition the head town of a canton where an urban area is developed, a concept incompatible with that of a beach, environmental public domain, common use, and exercise of sovereignty. Now, applying all of the above to the challenged law, it is clear that the provisions contained in the law, noted supra (the declaration of the communities of Cahuita and Puerto Viejo as cities of the canton of Talamanca; and the possibility that persons who can prove they have been possessors for more than forty years may assert possession rights over the public zone of the maritime-terrestrial zone) are contrary to the principle of inviolability (intangibilidad) of the maritime-terrestrial zone, and thereby to Articles 6, 50 and 121.14 of the Political Constitution. The foregoing because, on the one hand, the first article of the law in question (whose literal text reads “Article 1.— The communities of Cahuita and Puerto Viejo of the canton of Talamanca, province of Limón, are hereby declared a city.”) is declaring as cities part of the public zone of Cahuita and Puerto Viejo, which —as stated— is totally incompatible with the public domain, since the establishment of a public zone and that of an urban area respond to different logics. This Court so understands it because, given that the boundaries of the city were not fixed, it is understood that they encompass even the public zone and the rest of the maritime-terrestrial zone. All this without going on to examine —basically because the petitioners do not argue it— the possible violation of Article 168 of the Constitution —in the terms expressed by the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República)— by indicating that the challenged regulation also violates this constitutional norm by creating a city without creating a canton, without fixing its boundaries, or without obtaining the report of the National Commission for Territorial Division. On the other hand, because the second paragraph of article two of the law in question (whose literal text, in the relevant part, reads “Article 2.— The public zone referred to in the Law on the Maritime-Terrestrial Zone may not be subject to occupation under any title or in any case; no one may assert any right over it and it shall be dedicated to public use and, especially, to the free transit of persons. … Excepted from the foregoing provision are persons who can prove they have been legal possessors for more than forty (40) years.”) is enabling private ownership of the public zone by allowing possessors of more than forty years to assert possession rights, to occupy privately, and even to register private property —according to the transitory provision. This Chamber does not disregard the original intention of the bill that gave rise to the challenged law; however, it should be noted that the possibility of registering properties in the maritime-terrestrial zone of the areas of Cahuita and Puerto Viejo was open from 1935 to 1977 for Puerto Viejo and from 1915 to 1977 for Cahuita, so the original inhabitants of the zone had that length of time to acquire their ancestral lands. By 1977, with the entry into force of the Law of the Maritime-Terrestrial Zone and within the new constitutional framework, the maritime-terrestrial zone acquired the status and the constitutional and legal protection of public domain (demanio público), without it being possible to roll back that protection for the reasons expressed supra. Moreover, besides Articles 6, 50 and 121.14 of the Political Constitution being violated, there would also be an odious differentiated treatment in violation of Article 33 of the Constitution by allowing —to the detriment of the public domain— the inhabitants of the communities of Cahuita and Puerto Viejo to appropriate part of the public zone, when in the rest of the country such possibility is absolutely barred. In conclusion, this Constitutional Court agrees with the arguments of the petitioners and of the Office of the Attorney General, considering that Law No. 8464 “Declaration as a city for the communities of Cahuita and Puerto Viejo of the canton of Talamanca, province of Limón,” of October 25, 2005, is unconstitutional for violating the principle of inviolability of the maritime-terrestrial zone and thereby Articles 6, 50 and 121.14 of the Political Constitution since they enable private possession and adverse possession (usucapión); besides violating Article 33 of the Constitution by creating a privileged treatment for a certain part of the population.

IX.— B) Violation of the principle of non-retroactivity, the petitioners, in an unclear expression of this argument, indicate that the law reinstates the validity of Laws No. 35 and 166, without giving further explanations of the basis of such assertion and without the reinstatement of repealed laws being considered a case of retroactivity (present validity of a past law) but rather of ultra-activity (present validity of a past law), confusing both concepts. For its part, the Office of the Attorney General states that there is indeed a violation of the principle of non-retroactivity because the law in question releases from public domain retroactively the maritime-terrestrial public domain of Cahuita and Puerto Viejo, based on the fact that, by stating in the Transitory Provision (whose literal text reads “Single Transitory Provision.— Within the non-extendable term of one (1) year, counted from the effective date of this Law, possessors of parcels included in the areas cited in Article 1 above, who do not have a public deed, must initiate the procedures to formalize the deed, through the procedure established for that purpose by the Law of Possessory Information, No. 5257, of July 31, 1973, and its amendments.”) that the alleged possessors have a non-extendable one-year period to file possessory information proceedings, it is because the intended “possession” of forty years —mentioned in article two of the law— has already elapsed, which makes the law retroactively applicable to the detriment of the public interest that protects the coastal public domain. In this regard, this Court does not share the assessments of the petitioners or the Office of the Attorney General and considers that the challenged law is not violating the principle of non-retroactivity.

X.— On the dismissal of the allegation of violation of the right to private property.— Finally, regarding the petitioners' allegation of violation of Article 45 of the Constitution due to the social function of property, this Court finds no merit in accepting that argument, because —as stated by the Office of the Attorney General— the concept of the social function of private property is linked to non-compensable limitations imposed on that right for reasons of general interest (Article 45, paragraph 2, of the Constitution). Whereas the public domain, although its primary purpose is the satisfaction of the public interest, to which it is dedicated under the special legal regime that characterizes it, constitutes a different modality of property. While private property is governed by Article 45 of the Constitution and the relevant provisions of the Civil Code, public domain property is based on Article 121.14 of the Constitution, so its nature is virtually different. In conclusion, it is not possible to consider Article 45 of the Constitution violated, because Law 8464 does not impose limitations on private property, but quite the opposite, what it does is authorize the titling of private property in the maritime-terrestrial zone of Cahuita and Puerto Viejo.

XI.— Conclusions and scope of the ruling upholding this action.— Given that the challenged law allows private possession and adverse possession over public domain assets —as the maritime-terrestrial zone is—, even recognizing such private possession retroactively and as a privilege with respect to the inhabitants of Cahuita and Puerto Viejo, it is in its entirety contrary to the Law of the Political Constitution. By reason of which, it is appropriate to declare the unconstitutionality of the entirety of the challenged Law for violation of the principle of inviolability of the maritime-terrestrial zone, and thereby of Articles 6, 50 and 121.14 of the Political Constitution; in addition to violating Articles 33 and 34 of the Constitution. Thus, the declaration of nullity of the entire law is appropriate, with retroactive effect to the entry into force of the law and without taking special consideration regarding supposed acquired rights, since, by all appearances, it is not constitutionally possible to have acquired any valid right in the maritime-terrestrial zone of Cahuita and Puerto Viejo, at least not after 1977 —the date on which, upon the entry into force of the Law of the Maritime-Terrestrial Zone, Laws No. 35 and No. 166 were repealed—. Given that, if the right never came into existence or was constituted, it could neither have been incorporated into private assets, nor can it be affected by this declaration of nullity; so in this hypothesis the doctrine of acquired rights is not invocable. The foregoing implies that possible acquisitions by adverse possession —and their registrations in the event any exist— in the maritime-terrestrial zone of Cahuita and Puerto Viejo occurring after 1977 are also null. In this regard, if any party feels their assets have been harmed, they must assert the respective liability before the pertinent judicial instances.

Por tanto:

The action is upheld. Consequently, Law No. 8464 “Declaration as a city for the communities of Cahuita and Puerto Viejo of the canton of Talamanca, province of Limón,” of October 25, 2005, is annulled. This judgment has declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled regulation. This ruling shall be mentioned in the Official Gazette La Gaceta and published in full in the Judicial Bulletin. Let it be notified.— Adrián Vargas B.

Acting Presiding Judge Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Rosa María Abdelnour G. Horacio González Q.

FCC/mhernandezr/jcalderonm.- Telephones: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Electronic address: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional Classification prepared by the CONSTITUTIONAL CHAMBER of the Judiciary. Reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

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Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia estimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PROPIEDAD Subtemas:

NO APLICA.

3113-09. TITULACION DE TIERRAS EN ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. Ley No. 8464 que se refiere a la "Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón", del 25 de octubre del 2005, publicada en La Gaceta No. 218 del 11 de noviembre de 2005.

* 050164700007CO * Res. Nº 2009-003113 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y cincuenta y nueve minutos del veinticinco de febrero del dos mil nueve.

Acción de inconstitucionalidad promovida por LUIS ANGEL RAMIREZ RAMIREZ, y QUIRICO JIMENEZ MADRIGAL, para que se declare inconstitucional la Ley No. 8464 que se refiere a la "Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón", del 25 de octubre del 2005, publicada en La Gaceta No. 218 del 11 de noviembre de 2005, por estimarla contraria los artículos artículos 121 inciso 14), 50, 33, 34 y 45 de la Constitución Política, además del artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16 horas 15 minutos del 20 de diciembre del 2005, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la Ley No. 8464 del 11 de noviembre de 2005, publicada en La Gaceta 218 del día 11 de noviembre de 2005, en sus artículos 1, 2 y su transitorio único porque se violenta groseramente la conservación del medio ambiente y el resguardo constitucional que tiene el Estado que garantizar, defender y preservar los ecosistemas y el equilibrio ecológico del demanio público costero, la función social de la propiedad al permitir la titulación a particulares de la zona marítimo terrestre, con el objeto de promover el desarrollo, los principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, al establecer una discriminación negativa, al trato que se da a los presuntos pobladores del litoral de Cahuita y Puerto Viejo, a quienes confiere propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre. Consideran que para el caso de la norma impugnada aplica la prohibición de titular terrenos en la Zona Marítimo Terrestre, se trata de la inalienabilidad de los bienes demaniales, que no se pueden traspasar parcial o totalmente, voluntaria o forzosamente, y la posición en los términos de derecho privado no aplicaría. Que existe necesidad de analizar la colindancia con las áreas silvestres protegidas, toda vez que ambas comunidades colindan al sur con dos “áreas protegidas”, las cuales son: Cahuita con el Parque Nacional Cahuita, y Puerto Viejo con el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Si bien, son “reservas equivalentes” excluidas de la aplicación de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (artículo 73), según se a aclarado repetidamente en la jurisprudencia de la Sala y la administrativa de la Procuraduría General de la República, estiman que tienen una finalidad de un alto interés público, que tiene raigambre constitucional, que es la conservación del ambiente y en particular, la de la vida silvestre. Argumentan que el artículo 50 de la Constitución Política establece el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y la obligación correlativa del Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho, disposición que encuentra amplio desarrollo en innumerable cantidad de instrumentos internacionales, según señalan en el libelo de la demanda. Los cuerpos normativos, la norma constitucional y los instrumentos internacionales se complementan para integrar el parámetro constitucional en materia ambiental, de donde surgen criterios fundamentales de interpretación como el preventivo, el precautorio o indubio pro natura, del interés público ambiental, y finalmente, el de integración. La obligación de buscar un desarrollo sostenible no escapa la elaboración de las leyes, y en este caso se pretende enmendar un yerro de parte de la Asamblea Legislativa al producir esta ley que atenta contra la defensa del ambiente y pone de manifiesto un interés de unos particulares violentando groseramente el artículo 50 constitucional, al permitir titular bienes del demanio público costero que es colindante con las áreas protegidas que revisten un interés público y que el demanio marítimo terrestre es patrimonio colectivo especialmente valioso, y un espacio natural de libertad que ha de ser preservado para el uso y disfrute de todos los ciudadanos. La discriminación que establece las disposiciones impugnadas infringen los artículos 33 de la Constitución Política y el 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sin una razón objetiva justificadora para establecer un trato distinto a los presuntos pobladores del litoral de Cahuita y Puerto Viejo, a quienes confiere propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre, sin excluir la Zona Pública. A los demás pobladores costeros, deben ocupar los inmuebles en calidad de usuarios del dominio público, previa aprobación de solicitud formal de la Municipalidad, con observancia de requisitos legales, reserva de la Zona Pública, y sujetándose a la planificación de la zona. Sobre el quebrantamiento de los principios de irretroactividad de la Ley y de los derechos adquiridos, coinciden con lo establecido por la Procuraduría General de la República en la opinión OJ. 012- 2005 del 21 de enero de 2005, de modo tal que los alcances jurídicos de la ley impugnada, con las leyes números 15 y 166 podrían surgir posibles roces constitucionales, además de que no podrían subsistir con la Ley 6043, por la derogatoria genérica que establece de la legislación que se le oponga. Finalmente estiman como inconstitucional la desafectación de la propiedad del demanio marítimo terrestre, donde la propiedad cumple con una función social clara, para trasladarla a espacios de privatización, dificultando la precisión de los límites de lo público con lo privado, invadiendo la esfera de ambos; se tiene que la propiedad descansa en la idea de que la propiedad esta al servicio de las necesidades sociales cuando el comportamiento sea imprescindible, de manera que ensancha las atribuciones del legislador para otorgarle el demanio público a la zona marítimo terrestre, estableciendo límites y obligaciones de interés social.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan que proviene de defensa de intereses difusos para la preservación y protección del ambiente, que es un derecho fundamental.

3.- Por resolución de las 09:40 horas del 20 de febrero del 2006 (visible a folio 028 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.

4.- La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 032 a 106. Señala Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora General de la República, que se pronuncia positivamente respecto de la legitimación directa de los accionantes fundamentado en la lesión a los intereses colectivos, con la única excepción a la lesión al artículo 45 de la Constitución Política. Estima procedente el reclamo formulado contra la ley No. 8464 por violación al artículo 121 inciso 14 de la Constitución Política, por la forma de desafectación. Alega que en el voto 2000-10466 de la Sala Constitucional se ha pronunciado en contra de la desafectación tácita, porque la afectación es una vinculación al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales. Para separarlos del fin público al que están vinculados se requiere de un acto legislativo expreso y concreto. La ley impugnada no realiza la desafectación de la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo en forma expresa, sino mediante el recurso de declaratoria de ciudad, la excepción de la Zona Pública del uso común y la autorización a promover informaciones posesorias sobre los terrenos. Sobre la declaratoria de ciudad sin creación de cantón, ni fijar los límites de aquella y recabar el informe de la Comisión Nacional de División Territorial manifiesta que la primera versión del Proyecto declaraba “área urbana” los cuadrantes de Cahuita y Puerto Viejo del Cantón de Salamanca de acuerdo con las leyes No. 35 de 1915 y 166 de 1935. La Procuraduría objeto la equívoca asimilación del concepto de área urbana con el de ciudad y se optó por declarar ciudad las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo (artículo 1°) sin cumplir con lo previsto en el artículo 15 in fine de la Ley 4366. Esto no consta en el expediente legislativo y la Sala debe ponderar esta situación. La Ley sobre Divisón Territorial Administrativa No. 4366 creó la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa, como órgano encargado de asesorar a los Poder Públicos en asunto de división territorial administrativa, y rige la creación de provincias, cantones y distritos, delimitación y forma de resolver los conflictos limítrofes que surjan entre esas unidades territoriales. Sostiene que con la tesis de que la declaratoria de ciudad apareja la ineludible creación de un cantón, habría un vicio en la hecha por la Ley 84634, que trasciende al plano constitucional, con violación de los artículos 50, 124 inciso 14 y 168 in fine. Un problema adicional de la Ley impugnada es que no define los límites de las ciudades declaradas, lo que es de exclusiva competencia legislativa ya que implica una desafectación de la zona marítimo terrestre. Esta ley contraviene los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad y acarrea un vicio esencial que impide su ejecución. La ciudad es la población cabecera de cantón; por mandato de la Constitución requiere de ley reforzada, con aprobación de dos tercios de la totalidad de los votos de la Asamblea Legislativa. Afirma también que hay lesión al principio constitucional de intangibilidad de la Zona Pública toda vez que el artículo 2° de la Ley 8464, después de reafirmar –con ligeras variantes- el enunciado de la 6043 (art.20), sobre el uso común de la Zona Pública, exceptúa para Cahuita y Puerto Viejo “a las personas que demuestren ser legalmente posesoras por más de (40) cuarenta años”. La norma se opone al principio constitucional sentado por la Sala acerca de la Zona Pública, la cual podría resultar ser intangible para el legislador (Voto 1997-05210). Se irrespeta la playa, aun cuando la Ley 6043 no se aplica a los perímetros de las ciudades litorales, en ellas rige la Ley de Aguas que tutela el carácter público estatal de las playas. La ley 8464 implícitamente autoriza titular la playa en desmedro de sus relevantes funciones: recreación, sano esparcimiento, libre tránsito, soporte y control de las operaciones y usos marítimos, etc. Se da de igual manera, la desafectación retroactiva en perjuicio del demanio marítimo terrestre, con lo que coincide con lo alegado por los accionantes, al permitir titulaciones posesorias en perjuicio del demanio marítimo terrestre, el que es insusceptible de posesión privada, no cabe la usucapión en su contra. Excluye el régimen demanial de la Zona Pública a favor de “las personas que demuestren ser legalmente posesoras por más de cuarenta (40) años, y por otra, fija un plazo “improrrogable” de “un (1) año”, contado a partir de su vigencia, para que los poseedores de parcelas que no tenga escritura pública inicien el trámite de información posesoria. Si los presuntos poseedores tienen un plazo anual, “improrrogable” (de caducidad), para interponer las diligencias de información posesoria, es porque la pretendida “posesión” de cuarenta años ya transcurrió. Luego, la ley es retroactiva, en menoscabo del interés público que tutela el demanio litoral. La ley busca desafectar la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo afectada al domino público. Ello significa que era imposible que los particulares poseyeran a título de dueño, por espacio de cuarenta años, y demás condiciones requeridas para titularla a tenor de la Ley de Informaciones Posesorias. La ley es entonces de imposible aplicación, lo que contradice el principio de razonabilidad. Cita el contenido de la Opinión Jurídica de la Procuraduría General de la República O.J.-012-2005. Objeta también la ley porque operó la caducidad de las Leyes No. 35 de 5 de julio de 1915 y 166 del 22 de agosto de 1935 y afectación a dominio público de los terrenos no reducidos legítimamente a propiedad privada. El acto de otorgamiento del Gobernador era constitutivo, no declarativo, dependía de una liberalidad sujeta a un plazo perentorio de seis meses, una vez transcurrido los terrenos no reducidos a propiedad privada con ocasión del trámite ante el Gobernador, quedaron incorporados automáticamente al dominio público, en virtud de la afectación genérica que regía para los dos litorales y las que sobrevinieron como la Ley de Aguas, Código Fiscal, etc. Sobre la violación al artículo 50 de la Constitución Política como la correlativa obligación de defender y preservar el dominio público litoral, sus ecosistemas y equilibrio ecológico, patrimonio de gran valía, que ha de conservarse para uso y disfrute colectivos y el desarrollo sostenible. Es procedente el reclamo pues se desprotege el demanio costero de Cahuita y Puerto Viejo, colindante con importantes áreas silvestres protegidas, al permitir su titulación, lo que atenta contra la defensa del ambiente y pone de manifieste el interés de unos particulares. Afirma que la técnica demanial es medio eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres. Desafectarlos pone en peligro su integridad física. Considera también procedente el reclamo sobre la violación a los artículos 33 de la Constitución Política y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Lo señalado recoge lo expuesto por la PGR O.J.-004- 2005 y 012-2005, vertidas con ocasión de las consultas del Proyecto que originó la Ley 8464. En cuanto al principio de irretroactividad resulta infringido por la Ley 8464, al desafectar hacia el pasado el dominio público marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo. Más no por las Leyes 35 y 166, a las que los actores extienden la violación, alegando que se restablece su vigencia, y el “conflicto que podrían tener esas dos normativas con la Ley 6043”. El texto que aprobó la Asamblea Legislativa es distinto. En la Ley 8464 difiere por completo el presupuesto para obtener el derecho, pues ya no es – como sucedió con aquellas – una mera liberalidad que confería el Estado, a través del Gobernador, sino que la propiedad se debe adquirir por una prescripción positiva extraordinaria (de más de cuarenta años), ejerciendo una posesión sobre el inmueble en calidad de dueño, en forma continua, pública, pacífica e ininterrumpida (artículo 856 del Código Civil, al que remite el artículo 1°, pfo.2° de la Ley No. 139). Todo lo cual habrá de demostrarse en un trámite de titulación judicial, cumpliendo los demás requisitos de la Ley de Informaciones Posesorias. Lo que se planteó en la Opinión Jurídica O.J.-012- 2005, sería la declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes preconstitucionales si efectivamente se hubiera restablecido la vigencia de las Leyes No. 35 y 166. Estima la Procuradora que el alegato referente al artículo 45 de la Constitución Política, no es atendible, por cuanto el concepto de función social de la propiedad privada se liga a las limitaciones no indemnizables impuestos a ese derecho por razones de interés general (artículo 45 párrafo 2° de la Constitución). El dominio público, si bien tiene como fin prioritario la satisfacción del interés público, a que está afectado bajo el régimen jurídico especial que lo caracteriza, configura una modalidad diversa de propiedad. En tanto la propiedad privada se rige por el artículo 45 de la Constitución y la normativa pertinente del Código Civil, “la propiedad demanial se fundamenta en el inciso 14 del artículo 121 Constitucional, de modo que su naturaleza es virtualmente diferente” (Sentencia No. 1994-3793). Posteriormente mediante escrito que corre al folio 241 aporta documentos adicionales con carácter ilustrativo a efectos de observar que se pretende titular hasta el mar terrenos de la zona marítimo terrestre de Cahuita, con base en la ley impugnada.

5.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 052, 053 y 054 del Boletín Judicial, de los días 14, 15 y 16 de mayo del 2006 (folio 171).

6.- El señor WILLIS RANKIN GONZALEZ, en su calidad de Presidente de la Asociación Talamanqueña de Ecosturismo y Conservación, presenta coadyuvancia pasiva (folio 172) e indica en resumen que: a) Cabe una interpretación restrictiva conforme a la Constitución, por lo que la acción debe declararse sin lugar; b) Tiene legitimación para coadyuvar pues la asociación se dedica a asuntos de protección ambiental; c) Los argumentos de los actores se centran en reproches de modificación a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, cuando tales argumentos son inadmisibles puesto que la ley posterior deroga la anterior que se le oponga. En otras palabras, tales argumentos son de legalidad y no de constitucionalidad; d) La ley 166 del 22 de agosto de 1935 para Puerto Viejo y la Ley 35 del 05 de julio de 1915 para Cahuita son de primordial importancia, pues estas leyes permitirían a los pobladores de esos lugares inscribir su propiedad bajo las estrictas condiciones establecidas en esas mismas leyes. La ley aquí impugnada resulta incomprensible de no traerse a colasión tales leyes. La excepción contemplada en el párrafo segundo de la ley impugnada aplica sólo a los habitantes de Cahuita y Puerto Viejo que hubieren podido calificar bajo las exigencias de las citadas leyes no.166 y no.35, y además sean legalmente poseedoras por más de cuarenta años. De lo cual se desprende que los lotes a beneficiarse son únicamente 17 hectáreas del cuadarante de Cahuita y 13 hectáreas en Puerto Viejo. El poder legislativo permitió que los habitantes de Cahuita y Puerto Viejo gozaran de título de propiedad incluso en la hoy denominada zona marítimo terrestre. Según los propios actores la Ley sobre la Zona marítimo terrestre no.6043 de 1977 derogó tácitamente las leyes no.166 de 1935 y no.35 de 1915, con lo cual entonces, en el caso de Puerto Viejo al menos de 1935 a 1977 y en el caso de Cahuita de 1915 a 1977, se adjudicó el título de propiedad a los pobladores. En ambos supuestos con independencia de la distancia entre la propiedad y la línea de la pleamar ordinaria. Siendo entonces que la ley impugnada en esta acción no hace más que abrir de nuevo la oportunidad para los pobladores de Cahuita y Puerto Viejo que hubieran podido hacer inscribir su propiedad antes del inicio de la vigencia de la Ley sobre la Zona marítimo terrestre. Posteriormente aporta prueba adicional indicando que las pocas personas que tienen posesión frente al mar no ponen en peligro en modo alguno el Parque Nacional Cahuita (folio 228).

7.- La señora CECILIA ARCE UMAÑA, en su calidad de poseedora en precario de una finca en Puerto Viejo de Limón, presenta coadyuvancia pasiva (folio 225) e indica en resumen que la acción planteada es violatoria de los derechos de igualdad, propiedad y justa repartición de la riqueza por lo que debe ser declarada improcedente.

8.- Mediante resolución de las 07:50 horas del 26 de mayo del 2006 se admitieron las coadyuvancias presentadas (folio 236).

9.- Mediante escrito que corre al folio 241 la Procuradora General de la República, aporta con carácter ilustrativo copia de un plano catastrado en el cual se pretende titular hasta el mar terrenos de la zona marítimo terrestre de Cahuita.

10.- Mediante escrito presentado el 28 de abril del 2008, se apersona Pavel Jaroslav Hradreky, nacional de Canadá, quien inició trámite de información posesoria (folio 244).

11.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

11.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

A.- CUESTIONES DE TRÁMITE Y ADMISIÓN DE LA ACCIÓN.

I.- Objeto de la impugnación.- Los accionantes impugnan la totalidad de la Ley No. 8464 que se refiere a la "Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón", del 25 de octubre del 2005, publicada en La Gaceta No. 218 del 11 de noviembre de 2005. Cuyo articulado dispone lo siguiente:

“Artículo 1º— Decláranse ciudad las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, de la provincia de Limón.

Artículo 2º— La zona pública referida en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, no podrá ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso; nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella y estará dedicada al uso público y, en especial, al libre tránsito de las personas. La municipalidad respectiva deberá dictar y hacer cumplir las disposiciones necesarias para garantizar el tránsito libre y seguro de las personas, así como el uso público de dicha zona.

Se exceptúa de la disposición anterior, a las personas que demuestren ser legalmente posesoras por más de cuarenta (40) años.

Transitorio único.— Dentro del improrrogable término de un (1) año, contado a partir de la vigencia de esta Ley, los poseedores de parcelas comprendidas en las áreas citadas en el artículo 1 anterior, que no posean escritura pública, deberán iniciar las gestiones para escriturar, mediante el procedimiento que establece al efecto la Ley de Información Posesoria, Nº 5257, de 31 de julio de 1973, y sus reformas.

Rige a partir de su publicación.” Estiman los accionantes que dicha ley es contraria a los artículos 121 inciso 14), 50, 33, 34 y 45 de la Constitución Política, además del artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por cuanto: A) Violación al art.121 inciso 14) sobre la inalienabilidad e imprescriptibilidad del régimen especial de propiedad del Estado de la zona marítimo terrestre, al establecer titulaciones posesorias o discusiones judiciales relativas a la tenencia o “posesión” de espacios de dominio público en detrimento de la titularidad y posesión que de pleno derecho tiene el Estado. B) Violación de los artículos 50 y 121 inciso 14) al desproteger bienes del ambiente, de patrimonio público nacional en el demanio costero, que han de conservarse para uso y disfrute de las presentes y futuras generaciones. C) Violación de los artículos 33 de la Constitución y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, al establecer una discriminación negativa, pues sin aparente razón objetiva justificadora los presuntos pobladores del litoral de Cahuita y Puerto Viejo se les confiere propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre sin excluir siquiera la zona pública mientras que a los pobladores costeros del resto del país sólo se les permite ocupar los inmuebles en calidad de usuarios del dominio público. D) Violación al artículo 34 Constitucional, principio de irretroactividad de la ley por restablecer la vigencia de las leyes n°15 y 166 y el conflicto que podrían tener con la Ley 6043, que sujetó al régimen jurídico público la milla marítima o la zona marítimo terrestre a lo largo de las costas de ambos litorales. E) Violación al artículo 45 Constitucional al desafectar la propiedad del demanio marítimo terrestre, donde la propiedad cumple con una función social, por calificar a Chauita y Puerto Viejo como ciudades.

II.- Sobre el rechazo de la coadyuvancia de Pavel Jaroslav Hradreky.- Mediante escrito presentado el 28 de abril del 2008, se apersona Pavel Jaroslav Hradreky, nacional de Canadá, quien inició trámite de información posesoria (folio 244) a presentar sus alegatos como coadyuvante. Sin embargo, su apersonamiento se rechaza dado que el escrito fue presentado fuera del plazo legal establecido para tener por admitida su coadyuvancia. Conforme al artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional es dentro de los primeros quince días posteriores a la primera publicación del edicto en que las partes con interés legítimo pueden apersonarse a efectos de coadyuvar. Dado que la primera publicación lo fue el 14 de marzo del 2006, que el plazo de quince días venció el 4 de abril del 2006 y que el señor Jaroslav se apersona hasta más de dos años después, en el 2008, se rechaza la coadyuvancia presentada.

III.- Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos; cuando se trate de intereses que atañen a la colectividad; o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. Sobre la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos" esta Sala ha establecido que estos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, y el derecho a la salud, entre otros.

IV.- La legitimación de los accionantes en este caso.- A partir de lo dicho en el párrafo anterior, es claro que los actores ostentan legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Lo anterior porque acuden en defensa de un interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto o interés difuso, como lo es la defensa del demanio público (correspondiente a la zona marítimo terrestre) y el derecho al medio ambiente. Precisamente por estar en juego bienes de dominio público que involucran la tutela al ambiente, esta Sala entiende que estamos ante una acción que pretende la tutela de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto, por lo que los actores se encuentran perfectamente legitimados para accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Además, se trata de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía y se cumplió con los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.

V.- Sobre la metodología de análisis de la acción.- Para facilitar el examen de la normativa impugnada, en los considerandos siguientes se analizará primero de manera general el tratamiento jurisprudencial constitucional de la zona marítimo terrestre, para posteriormente analizar cada uno de los alegatos esbozados por los accionantes.

B.- ANÁLISIS DE LOS ALEGATOS DE INCONSTITUCIONALIDAD V.- En general sobre la protección constitucional de la zona marítimo terrestre.- En múltiples ocasiones este Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de referirse a la naturaleza jurídica de la zona marítimo terrestre y a su protección constitucional, al formar parte del patrimonio nacional como un bien de dominio público. A) Sobre los bienes demaniales en general: Al respecto, la doctrina y jurisprudencia constitucional son consistentes en estimar que los bienes demaniales (bienes dominicales o de dominio público) son aquellos que tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados –los cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución Política–, en tanto, por expresa voluntad del legislador se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, por lo cual, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado, en sentido estricto, por cuanto éste se limita a su administración y tutela. Así, lo que define la naturaleza jurídica de los bienes demaniales es su destino o vocación, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, ya que, precisamente se afectan para darles un destino público especial en el que se encuentre comprometido el interés público, en la forma como lo define el artículo 261 del Código Civil: "Son cosas públicas, las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquéllas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas a uso público." Nótese que el énfasis de la diferenciación se da en relación al destino del bien, sea, al hecho de estar afectos a un uso común o al servicio del bien común. B) Sobre los atributos de los bienes demaniales: La titularidad de los bienes de dominio público la ostenta el Estado en su condición de administrador, con lo cual debe entenderse que se trata de bienes que pertenecen la "Nación" y conforman parte del patrimonio público; y que, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes atributos: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni siquiera de mera posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como tampoco pueden perderse por prescripción; motivo por el cual los permisos de uso que la Administración conceda sobre ellos, siempre tienen un carácter precario, lo cual hace que puedan ser revocadas por motivos de oportunidad o conveniencia en cualquier momento por la Administración –en los términos previstos en los artículos 154 y 155 de la Ley General de la Administración Pública–; y las mismas concesiones que se otorguen sobre ellos para su aprovechamiento, pueden ser canceladas, mediante procedimiento al efecto; son inembargables, que hace que no pueden ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración; y son inalenables, lo que se traduce en la condición de que están fuera del comercio de los hombres; de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, ni a título gratuito ni oneroso, ni por particulares, ni por el Estado, de modo que están excepcionados del comercio los hombres y sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado. Además su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía, en tanto, por tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad, su utilización y aprovechamiento es posible únicamente a través de actos debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso de uso, otorgado por la autoridad competente; y al control constante de parte de la Administración Pública. De manera que comprende bienes inmuebles que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a la propiedad privada, que deriva de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional. C) Sobre la demanialidad de la zona marítimo terrestre: La demanialidad de la zona marítimo terrestre queda dispuesta en forma expresa en el artículo 3.I. de la Ley de Aguas, número 276, de veintiséis de agosto de mil novecientos cuarenta y dos: "Artículo 3.- Son igualmente de propiedad nacional: I.- Las playas y zonas marítimas "; y en el artículo 1° de la Ley de la Zona marítimo terrestre, en tanto dispone textualmente: "La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible." De suerte que debe tenerse a la zona marítimo terrestre como un bien demanial de la Nación, tanto por disposición constitucional, con sustento en el artículo 6; como por mandato legal, de conformidad con las normas transcritas. D) Sobre la definición de lo que se entiende por zona marítimo terrestre: En cuanto a la definición de la zona marítimo terrestre, debemos recurrir a la misma ley de referencia (Ley de la Zona Marítimo Terrestre) que en su artículo 9 la determina de la siguiente manera:

"[...] la franja de los doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar al descubierto en la marea baja.

Para los efectos legales, la zona marítimo-terrestre comprende las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Se exceptúa la Isla del Coco que estará bajo dominio y posesión directos del Estado y aquellas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en la presente ley o leyes especiales." De tal suerte, que para el litoral Pacífico, la línea de pleamar es el contorno o curva de nivel que marca la altura de ciento quince centímetros sobre el nivel medio del mar; y para el litoral Atlántico, es el contorno que marca la altura de veinte centímetros sobre ese mismo nivel, según lo dispone el inciso ch) del artículo 2 del Reglamento de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. A su vez, debe tenerse en claro que la zona marítimo-terrestre está divida en dos zonas (al tenor de lo dispuesto en el artículo 10 de la ley de referencia): la primera, denominada como zona pública, que comprende la faja de cincuenta metros de ancho, contados de la pleamar ordinaria; y la segunda, llamada zona restringida, constituida por los restantes ciento cincuenta metros, que es en la que legítimamente pueden otorgarse concesiones, según los requerimientos que el ordenamiento establece al efecto. En cuanto a la primera –zona pública–, el inciso h) del artículo 2 del Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre la define como el litoral, sea, la orilla o costa del mar que se extiende por las rías y esteros permanentes, hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las mareas, y presenten características marinas definidas; de manera que comprende las siguientes zonas: la ría, definida en los artículos 9 de la Ley y 2 inciso f del Reglamento de la Ley de la zona marítimo- terrestre como la parte del río próxima a su entrada en el mar, y hasta donde llegan las mareas; de manera, que comprende la franja de los doscientos metros contigua a las rías; los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar (artículo 10 de la Ley de la zona marítimo-terrestre); los manglares, (artículo 11 de la citada Ley), cuya incorporación al demanio público data de mil novecientos cuarenta y dos, con la Ley de Aguas. Asimismo, el artículo 4 del Reglamento de la Ley de la zona marítimo- terrestre estatuye que éstos son bienes que se incorporan al patrimonio forestal del Estado, por lo que se sujetan al régimen de afectación de la Ley Forestal. A su vez, se dispone como zona restringida a partir de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados, cuando éstos se extiendan por más de cincuenta metros de pleamar ordinaria; lo cual es de gran importancia, por cuanto extiende el concepto de zona marítimo terrestre a porciones del territorio nacional que puede encontrarse a kilómetros de la costa; lo cual también lleva a confusión, por estimarse que los terrenos aledaños al manglar pueden ser objeto de posesión legítima; las islas, islotes y peñascos marítimos y los terrenos y rocas que el mar deje al descubierto en la marea baja (párrafo segundo del artículo 9 de la Ley de referencia); y, los doscientos metros contiguos, y a ambos lados del sistema de los canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley que rige esta materia. (En igual sentido, consultar las sentencias número 0447-91, 1556-91, 2306-91, 1347-95, 320-96, 1345-96, 0304-98, y 2006-0454.). E) Sobre la demanialidad de la zona marítimo terrestre a lo largo de la historia costarricense: A lo largo de la historia de la humanidad, se ha denotado la gran importancia económica, comercial y también de seguridad –para la defensa del territorio nacional– que tiene la costa para cualquier país u organización estatal. Así, en lo que respecta a nuestro país, desde la época colonial, el litoral ha permanecido destinado al uso público. En un principio, el área reservada era de una milla de ancho, por lo que se le conocía -y aún en nuestra época- como la "milla marítima". La normativa de mayor relevancia en la regulación de la zona litoral costarricense inicia con la Ley número 162, de veintiocho de junio de mil ochocientos veintiocho, recién declarada la independencia de la Corona Española, y en la etapa de formación del Estado costarricense. En esta ley se estableció la reserva de una milla marítima en las costas de ambos mares, con lo que se recogió un precepto anterior, de la época colonial (Real Cédula, del quince de octubre de mil setecientos cincuenta y cuatro). Esta disposición se mantuvo a lo largo de toda la legislación emitida en el siglo XIX. Es importante resaltar que en algunas normas de ésta época, expresamente se resalta el carácter demanial de esta zona, como en el caso del Código General de mil ochocientos cuarenta y uno, que consideraba el flujo y reflujo del mar y sus riberas de dominio público. Asimismo, en la Ley número 7, de treinta y uno de agosto de mil ochocientos sesenta y ocho, se ratifica la "idenunciabilidad" de los terrenos de la milla marítima, esto es, la imposibilidad de titular las tierras de esta zona. En la Ley de Aguas, número 8, de veintiséis de mayo de mil ochocientos ochenta y cuatro, se califica esta franja de tierra con la denominación de "zona marítimo terrestre", que expresamente se afecta como bien demanial –como bien de dominio público–, y en consecuencia, se incorpora al patrimonio nacional. En el Código Fiscal de mil ochocientos ochenta y cinco se dispuso la prohibición de enajenar los terrenos comprendidos en una milla de latitud a lo largo de la costa de ambos mares. Ya en el siglo XX, la primera normativa a que hizo referencia la zona marítimo terrestre fue la Ley número 75, de treinta de agosto de mil novecientos veinticuatro, que reafirmó el carácter demanial de estas tierras, así como la imposibilidad de explotar y usufructar de ellos. Por su parte, la Ley número 11, de veintidós de octubre de mil novecientos veintidós, precisó, con exactitud, su extensión, al delimitarla en mil setecientos sesenta y dos metros –medida que corresponde a una milla exacta–, a partir de la pleamar ordinaria, y de quinientos metros a lo largo de ambos márgenes de los ríos. Esta medida se mantuvo hasta mil novecientos cuarenta y dos, en que a partir de las Leyes número 19, de doce de noviembre, y la Ley número 201, de veintiséis de enero de mil novecientos cuarenta y tres, se redujo su extensión, a doscientos metros para ambas costas; provocando así, las primeras desafectaciones de este bien, en relación a todos aquellos terrenos más allá de la determinación hecha, y su consecuente apropiación particular. Es decir, a partir de estas dos disposiciones y a excepción de los doscientos metros contados a partir de la pleamar ordinaria, el resto de los mil seiscientos setenta y dos metros dejaron de ser de dominio público desde el momento en que pudieron se reducidos a dominio privado. Sin embargo, los terrenos contenidos en los doscientos metros exceptuados por las dos leyes precitados, continuaron siendo bienes de dominio público, no reducibles a dominio privado por ser inalienables e imprescriptibles. Entonces, es correcto sostener que la zona marítimo terrestre quedó, a partir de las leyes mencionadas, con una extensión de doscientos metros contados a partir de la pleamar, que es la que actualmente tiene, manteniendo su carácter de bien demanial. Esta medida, junto con el carácter demanial de los terrenos allí comprendidos, se reafirmó en el entonces vigente artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización No. 2825 de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno, y se repitió en la Ley Forestal No. 4465, de veinticinco de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve y en la Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre No. 4558, de veintidós de abril de mil novecientos setenta. Especial mención debe hacerse de la Ley número 4558, de veintidós de abril de mil novecientos setenta, en tanto al tenor de lo dispuesto en su Transitorio III., se desafectaron ciento cincuenta metros de los doscientos metros, después de los primeros cincuenta metros contados a partir de la pleamar, al autorizarse a los particulares que hubiesen poseído por más de treinta años, en forma quieta, pública, pacífica y sin interrupción, lotes o fincas en ese sector, a inscribirlos por medio del trámite de informaciones posesorias ante las autoridades jurisdiccionales (no administrativas). Ante la gran cantidad de abusos que se cometieron al tenor de la vigencia de esta disposición, sea, desde el doce de mayo de mil novecientos setenta, es que se deroga mediante Ley número 5602, de cuatro de noviembre de mil novecientos setenta y cuatro, la cual entra en vigencia a partir de su publicación en La Gaceta número 206, del catorce de octubre de mil novecientos setenta y uno; sea que tuvo una vigencia de diecisiete meses y dos días. En sentencia número 007-93, de las 15:05 horas del 20 de enero de 1993, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia hace un recuento de esta evolución histórica, de la siguiente manera:

"[...] muchas han sido las disposiciones normativas que de alguna u otra forma han establecido regulaciones sobre la zona marítimo terrestre, antes más conocida como milla marítima. Algunas de ellas –las más importantes– son las siguientes: Ley No. 162 de 8 de junio de 1828, Decreto No. 12 de 10 de diciembre de 1839, Ley No. 14 de 26 de febrero de 1840, Ley No. 128 de 19 de agosto de 1853, Decreto No. 4 de 30 de julio de 1858, Ley No. 7 de 31 de agosto de 1868, Ley No. 42 de 13 de agosto de 1875, Ley No. 22 de 7 de febrero de 1881, Ley de Aguas No. 8 de 26 de mayo de 1884 y sus reformas, Código Fiscal de 1885 (Ley No. 8 de 31 de octubre de 1885), Ley No. 58 de 29 de julio de 1892, Ley No. 7 de 4 de noviembre de 1892, Ley No. 15 de 27 de marzo de 1896, Ley No. 60 de 13 de agosto de 1914, Ley No. 82 de 5 de abril de 1923, Ley No. 75 de 30 de agosto de 1924, Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926, mediante la cual se reformó el Código Fiscal de 1885, Ley No. 29 de 3 de diciembre de 1934, Ley General de Terrenos Baldíos No. 13 de 10 de enero de 1939, Decreto No. 6 de 2 de abril de 1940 (Reglamento a la Ley General de Terrenos Baldíos), Ley No. 19 de 12 de noviembre de 1942, Ley No. 201 de 26 de agosto de 1943, Decreto Ley No. 500 de 19 de abril de 1949, Ley de Tierras y Colonización No. 2825 de 14 de octubre de 1961, Ley No. 2906 de 24 de noviembre de 1961, Ley No. 4071 de 22 de enero de 1968, Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre No. 4558 de 22 de abril de 1970, Ley No. 4928 de 17 de diciembre de 1971 que reformó la anterior y Ley No. 5602 de 4 de noviembre de 1974, que la suspendió. No es del caso hacer una exhaustivo análisis de las diversas disposiciones normativas sobre la materia; sin embargo, es necesario señalar que desde la primera disposición jurídica emanada en la época republicana –Ley No.162 de 28 de junio de 1828– se estableció la reserva de una milla marítima en las costas de ambos mares, que según lo consignado en el Ley No. 128 de 19 de agosto de 1853, era así desde la época colonial por disposición de la Real Cédula de 15 de octubre de 1754. A todo lo largo del siglo XIX, las diversas leyes emanadas reafirman este concepto disponiendo la reserva de una milla marítima a lo largo de ambos litorales. Los Reglamentos Generales de la Hacienda Pública de 1839, 1858 y 1868, mantuvieron la reserva creada en 1828; pero, para los efectos, lo importante a tomar en cuenta es la clara determinación, en la legislación promulgada en el siglo pasado, de la llamada milla marítima como un bien de dominio público, con su consiguiente carácter de inalienabilidad e indenunciabilidad. Así, por ejemplo, el Código General de 1841 consideraba el flujo y reflujo del mar y sus riberas de dominio público; la precitada Ley No. 7 de 31 de agosto de 1868, reafirmó el carácter indenunciable de los terrenos de la milla marítima; en la Ley de Aguas No. 8 de 26 de mayo de 1884 -única disposición del siglo XIX en la cual se usó el término Zona Marítimo Terrestre- se calificó a dicha zona como de dominio público; y el Código Fiscal de 1885 estableció que no podían enajenarse los terrenos comprendidos en una zona de una milla de latitud a lo largo de las costas de ambos mares." Con lo cual, es claro que desde las primeras normas que regulan esta zona, se le dio siempre el calificativo de bien demanial (dominical, demanio o de dominio público); lo cual le hace acreedora de todas las características de la demanialidad, sea, su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad y la sujeción al poder de policía en lo relativo a su uso y aprovechamiento.

"Resulta claro entonces, sin demérito del antecedente de la época colonial señalado, que desde el nacimiento de Costa Rica como Estado independiente, la reserva de terreno a los largo de ambos litorales no ha sido parte de los baldíos –las tierras realengas de la Colonia– sino que siempre ha estado sometido a un régimen jurídico distinto, el propio de los bienes de dominio público y, por lo tanto, no reducibles a propiedad privada. En la legislación sobre la materia promulgada a lo largo del siglo XX –hasta culminar con la actual Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No.6043 de 2 de marzo de 1977– se mantuvo, obviamente, el calificativo de bienes de dominio público de los terrenos comprendidos en dicha zona. Como resultado de la evolución legislativa del siglo XIX, la zona marítimo terrestre comprendía la parte de las costas de ambos mares bañadas por el flujo y reflujo, extendiéndose hasta la distancia de una milla tierra adentro. Comprendía, además, las márgenes de los ríos hasta el sitio en que fueran navegables o fueran afectados por las mareas. La legislación de este siglo fue precisando la extensión de la zona así como los elementos que formaban parte de ella, pero en ningún momento negó su carácter de bien demanial y, en consecuencia, su imprescriptibilidad e inalienabilidad; [...]

De este somero estudio sobre la legislación acerca de la zona marítimo terrestre, es fácil llegar a la conclusión de que la franja de 200 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de ambas costas definida como parte de la zona marítimo terrestre por el artículo 9 de la actual Ley sobre la Zona marítimo terrestre, ha sido de dominio público –y los terrenos en ella comprendidos, bienes demaniales– desde 1828, por lo menos. Las variaciones que la legislación del siglo pasado y del presente han introducido sobre la materia nunca han desafectado en forma generalizada estos 200 metros, siendo más bien que la legislación anterior a 1942 y 1943, establecía una franja mayor en extensión –la llamada milla marítima– pero nunca menor." (Sentencia número 007-93, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, supra citada.)

En la actualidad, la zona marítimo-terrestre, o zona costera es regulada mediante Ley número 6043, de dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, y por su Reglamento, Decreto Ejecutivo, número 7841-P, de dieciséis de diciembre del mismo año, y es la primera que lo hace en forma específica. Sobre esta normativa, en sentencia número 0477-91, de las quince horas con treinta minutos del día veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno, este Tribunal Constitucional "acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil", motivo por el cual, no se infringe el artículo 45 constitucional, que exige que la adopción de cualquier la limitación del derecho de propiedad se debe hacer mediante ley mediante mayoría calificada:

"Se confirma de ese texto, que está excluida su aplicación a la propiedad privada, pues la ley lo que hace es reconocer a las zonas marítima terrestre su condición de bien de dominio público y regular su administración, protección, uso y aprovechamiento. Tómese en cuenta que cuando en mil novecientos setenta y siete se dictó la ley, regía la Ley No. 4558 de 22 de abril de 1970 (derogada precisamente por la No. 6043), que a su vez reconocía el dominio público de esa zona declarada en leyes anteriores, aunque con una modalidad y regulación un tanto diversas. La tesis tiene confirmación con la circunstancia adicional de que el Estado ha tenido que ir emitiendo legislación –bastante profusa– en la que exceptúa del dominio público ciertas zonas o partes del litoral, por manera que no se les aplique la legislación general que para ellas regía. No es atendible, entonces, la premisa de la que parte el accionante, ya que no se imponen limitaciones a la propiedad privada, sino que al regularse el dominio público, la ley lo que hace es establecer condiciones mediante las que es posible el uso y disfrute de la zona marítimo terrestre, por parte de los particulares. Así quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues es aceptado también, desde tiempo inmemorial que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que están fuera del comercio. Ese es el alcance de «cosa común» a que se referían los romanos." En conclusión, en este sentido es claro que la zona marítimo terrestre, bien de dominio público por disposición constitucional y legal, no puede ser objeto de posesión o propiedad privada, y la normativa infraconstitucional que así lo establezca resulta evidentemente inconstitucional.

VII.- En general sobre la Ley No. 8464 "Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón", del 25 de octubre del 2005.- Mediante la ley no.35 de 1915 para la zona de Cahuita y la ley no.166 de 1935 para la zona de Puerto Viejo se permitió -con carácter excepcional frente a la legislación imperante por la época que predicaba la demanialidad de la entonces llamada milla marítima (ver al respecto la ley de Aguas, Nº 8 de 26 de mayo de 1884, artículo 20, y Código Fiscal, Ley N° 8 de 31 de octubre de 1885, artículos 509 y 510, éste reformado por la Ley N° 11 de 22 de octubre de 1926, entre otras)- que los ocupantes de la zona adquirieran título de propiedad privada. Ambas leyes estuvieron vigentes hasta 1977 cuando se dicta la Ley de la Zona Marítimo Terrestre No.6043, la cual declara la zona marítimo terrestre (tanto la zona pública como la zona restringida) parte del patrimonio nacional que pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible (según su artículo 1°), y además derogó todas las leyes anteriores que se le opusiera (según su artículo 82°). Con lo cual se tenía entendido que las leyes mencionadas de 1915 y 1935 quedaron derogadas y ya no podrían inscribirse títulos de propiedad privada en la zona de Cahuita y Puerto Viejo. Posteriormente, en el Alcance no.42 de la Gaceta no.159 del 20 de agosto del 2003 salió publicado el proyecto de ley no.15320 presentado por el diputado Edwin Patterson Bent, con el objetivo implícito de “revivir” la vigencia de las leyes no.35 y no.166 mencionadas para permitir que dentro del plazo de un año los poseedores de parcelas en la zona que no hubieren iniciado gestiones para escriturar antes lo pudieran hacer, aspecto ya de por sí cuestionable porque una vez que entró en vigencia la Ley no.6043 Ley de la zona marítimo terrestre en 1977, esta zona pasó a quedar afectada por el régimen de dominio público. El proyecto entró en discusión en la Asamblea Legislativa, entre los argumentos que se dieron se dijo que por no haberse excluido de la ley de zona marítimo terrestre las zonas de Cahuita y Puerto Viejo se había cometido una injusticia social, así que la ley en cuestión lo que haría sería reinvindicar los derechos históricos de población que tienen más de cien años de vivir ahí. Véase el acta del Plenario Legislativo no.079 del 04 de octubre del 2005 donde el proponente del proyecto expresa: “… en el 77 hubo un problema de desconocimiento y se eliminó y se derogó esa ley.// El artículo 82 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre … Hicieron excepciones, lo que reclamamos hoy es por qué no se exceptuó una población que existía...” (al folio 060). Al final el resultado fue la ley No. 8464 "Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón", del 25 de octubre del 2005, mediante la cual se establecieron varias disposiciones que fueron más allá del proyecto original, a saber: primero la declaratoria de las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo como ciudades del cantón de Talamanca (artículo 1º). Se presume que ello fue así justamente para excluir la aplicación de la Ley de la Zona marítimo terrestre a la zona, dado que el artículo 6° indica que “Las disposiciones de esta ley no se aplicarán a las áreas de las ciudades situadas en los litorales…” . Segundo, la reiteración de que la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso, y la obligación municipal de garantizar el uso público de dicha zona (párrafo primero del artículo 2º). Tercero, la posibilidad de que las personas que demuestren ser poseedoras por más de cuarenta años puedan alegar derechos de posesión sobre la zona pública de la zona marítimo terrestre (párrafo segundo del artículo 2º), que aunque la norma no lo dice se entiende que únicamente para Cahuita y Puerto Viejo; y cuarto, el otorgamiento de un plazo de caducidad de un año a dichos poseedores para que inicien un procedimiento de información posesoria a efectos de titular propiedad privada dentro de dicha zona pública (transitorio único). Según se observa, el objetivo primordial lo fue el autorizar la titulación en la zona marítimo terrestre de terrenos en Cahuita y Puerto Viejo, fijando el trámite, condiciones y plazo.

VII.- Sobre cómo la Ley impugnada resulta contraria al Derecho de la Constitución Política.- Por las razones que se expondrán a continuación, esta Sala concluye que las disposiciones de la ley impugnada mencionadas en el considerando anterior –con excepción de la segunda- resultan flagrantemente contrarias al Derecho de nuestra Constitución Política. A) Violación al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, conforme a este principio, derivado de la relación entre los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 e la Constitución Política, la zona marítimo terrestre –en especial la parte denominada zona pública- no puede ser desafectada del dominio público, con fundamento en varias razones. En primer lugar, porque dicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo lugar, porque el uso de dicha zona –en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema. Nótese por ejemplo que Cahuita limita con el Parque Nacional Cahuita y Puerto Viejo con el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que resulta inconciliable con todas las actividades que se desarrollan en las ciudades. De todo lo dicho, se pueden derivar tres impedimentos, a saber, que: a) la Administración no puede otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables en la zona marítimo terrestre, en especial, en la zona pública; b) no se puede desafectar un bien de dominio público medioambiental para transferir el dominio a manos de los particulares sin mediar un interés público superior, ni suficiente justificación, pues ello dificulta el ejercicio de la soberanía en su mar territorial y la plataforma continental, y la jurisdicción especial sobre la zona económica exclusiva, para “proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos naturales existentes en las aguas, el suelo y subsuelo, de conformidad con los principios del Derecho Internacional” (artículo 6 Constitucional); c) no se puede declarar una zona pública como una ciudad, pues toda ciudad es por definición la cabecera de un cantón donde se desarrolla un área urbana, concepto incompatible con el de playa, dominio público medioambiental, uso común y ejercicio de soberanía. Ahora bien, aplicando todo lo dicho a la ley impugnada, resulta claro que las disposiciones contenidas en la ley, que se apuntaron supra ( la declaratoria de las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo como ciudades del cantón de Talamanca; y la posibilidad de que las personas que demuestren ser poseedoras por más de cuarenta años puedan alegar derechos de posesión sobre la zona pública de la zona marítimo terrestre) resultan contrarias al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, y con ello a los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 e la Constitución Política. Lo anterior porque, por un lado, el artículo primero de la ley en cuestión (cuya literalidad expresa “Artículo 1º— Decláranse ciudad las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, de la provincia de Limón.”) está declarando como ciudades parte de la zona pública de Cahuita y Puerto Viejo, lo cual –según se dijo- es totalmente incompatible con el dominio público, al responder a lógicas diferentes el establecimiento de una zona pública con el de un área urbana. Este Tribunal entiende ello así pues, al no fijarse los límites de la ciudad se entiende que abarcan aún la zona pública y el resto de la zona marítimo terrestre. Todo ello sin entrar a analizarse -básicamente porque los accionantes no lo argumentan- la posible violación al artículo 168 Constitucional –en los términos expresados por la Procuraduría General de la República- al indicar que la normativa impugnada viola además tal norma constitucional por crear una ciudad sin crear un cantón, sin fijar sus límites o sin recabar el informe de la Comisión Nacional de División Territorial. Por otro lado, porque el segundo párrafo del artículo segundo de la ley en cuestión (cuya literalidad expresa en lo que interesa “Artículo 2º— La zona pública referida en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, no podrá ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso; nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella y estará dedicada al uso público y, en especial, al libre tránsito de las personas. … Se exceptúa de la disposición anterior, a las personas que demuestren ser legalmente posesoras por más de cuarenta (40) años.”) está posibilitando el dominio privado de la zona pública cuando permite a los poseedores por más de cuarenta años alegar derechos de posesión, de ocupar privadamente y hasta de inscribir propiedad privada –según el transitorio-. Esta Sala no desconoce la intención original del proyecto de ley que dio origen a la ley impugnada; sin embargo, nótese que la posibilidad de escriturar propiedades en la zona marítimo terrestre de las zonas de Cahuita y Puerto Viejo estuvo abierta desde 1935 a 1977 para Puerto Viejo y desde 1915 hasta 1977 para Cahuita, así que los pobladores originarios de la zona tuvieron dicho lapso de tiempo para adquirir sus tierras ancestrales. Ya para 1977 con la entrada en vigencia de la Ley de la zona marítimo terrestre y en el nuevo marco constitucional, la zona marítimo terrestre adquirió el estatus y la protección constitucional y legal del demanio público, sin que fuera posible dar marcha atrás a dicha protección por las razones expresadas supra. Por otro lado, además de violentarse los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 de la Constitución Política, también se estaría frente a un trato diferenciado odioso en violación del artículo 33 Constitucional al permitir –en detrimento del dominio público- a los pobladores de las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo poder apropiarse de parte de la zona pública, cuando en el resto del país tal posibilidad está absolutamente vedada. En conclusión, este Tribunal Constitucional coincide con los alegatos de los accionantes y de la Procuraduría General de la República, considerando que la Ley No. 8464 "Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón", del 25 de octubre del 2005, es inconstitucional por violentar el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre y con ello de los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 de la Constitución Política ya que posibilitan la posesión privada y la usucapión; además de violentar el artículo 33 constitucional al crear un trato privilegiado para cierta parte de la población.

IX.- B) Violación al principio de irretroactividad, los accionantes, en una expresión poco clara de este alegato, indican que la ley restablece la vigencia de las leyes n°35 y 166, sin dar mayores explicaciones del fundamento de tal aseveración y sin que el restablecimiento de leyes derogadas sea considerado como un caso de retroactividad (vigencia hacia el pasado de una ley presente) sino de ultractividad (vigencia presente de una ley pasada), confundiendo ambos conceptos. Por su parte, la Procuraduría General de la República expresa que sí se está frente a la violación del principio de irretroactividad pues la ley en cuestión desafecta hacia el pasado el dominio público marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo, con fundamento en que, al indicarse en el Transitorio (cuya literalidad expresa “Transitorio único.— Dentro del improrrogable término de un (1) año, contado a partir de la vigencia de esta Ley, los poseedores de parcelas comprendidas en las áreas citadas en el artículo 1 anterior, que no posean escritura pública, deberán iniciar las gestiones para escriturar, mediante el procedimiento que establece al efecto la Ley de Información Posesoria, Nº 5257, de 31 de julio de 1973, y sus reformas.”) que los presuntos poseedores tienen un plazo anual improrrogable para interponer las diligencias de información posesoria es porque la pretendida “posesión” de cuarenta años –mencionada en el artículo segundo de la ley- ya transcurrió, lo que hace la ley de aplicación retroactiva en menoscabo del interés público que tutela el demanio litoral. Al respecto, este Tribunal no comparte las apreciaciones de los recurrentes ni de la Procuraduría y considera que la ley impugnada, no está violando el principio de irretroactividad.

X.- Sobre la desestimatoria del alegato de violación al derecho de propiedad privada.- Finalmente, sobre el alegato de los accionantes de violación al artículo 45 constitucional por la función social de la propiedad, no encuentra este Tribunal mérito para acoger tal argumento, pues –tal como lo expresa la Procuraduría- el concepto de función social de la propiedad privada se liga a las limitaciones no indemnizables impuestas a ese derecho por razones de interés general (artículo 45, párrafo 2°, de la Constitución). Mientras que el dominio público, si bien tiene como fin prioritario la satisfacción del interés público, a que está afectado bajo el régimen jurídico especial que lo caracteriza, configura una modalidad diversa de propiedad. En tanto la propiedad privada se rige por el artículo 45 de la Constitución y la normativa pertinente del Código Civil, la propiedad demanial se fundamenta en el inciso 14 del artículo 121 Constitucional, de modo que su naturaleza es virtualmente diferente. En conclusión, no es posible tener por transgredido el artículo 45 constitucional, por cuanto la Ley 8464 no impone limitaciones a la propiedad privada, sino todo lo contrario, lo que hace es autorizar la titulación de propiedad privada en la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo.

XI.- Conclusiones y alcances de la declaratoria con lugar de esta acción.- Dado que la ley impugnada permite la posesión privada y la usucapión sobre bienes del demanio público –como lo es la zona marítimo terrestre-, reconociendo incluso tal posesión privada hacia el pasado y a modo de privilegio respecto de los pobladores de Cahuita y Puerto Viejo, resulta en su totalidad contraria al Derecho de la Constitución Política. En razón de lo cual procede declarar la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley impugnada por violación del principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, y con ello de los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 de la Constitución Política; además de violentar el artículo 33 y 34 Constitucionales. Así entonces, procede la declaratoria de nulidad de toda la ley con efecto retroactivos a la entrada en vigencia de la ley y sin tomar especial consideración sobre supuestos derechos adquiridos, pues a todas luces, no es constitucionalmente posible haber adquirido derecho válido alguno en la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo, al menos no después del año 1977 –fecha en que por entrar en vigencia la Ley de la zona marítimo terrestre quedaron derogadas las leyes no.35 y no.166-. Siendo que, si el derecho no llegó a nacer o constituirse, tampoco pudo incorporarse al patrimonio particular, ni puede ser afectado por esta declaratoria de nulidad; así que en esta hipótesis no es invocable la doctrina de los derechos adquiridos. Lo anterior implica que quedan nulas también las posibles adquisiciones por usucapión -y sus inscripciones en caso de que las hubiera- en la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo dadas con posterioridad a 1977. Al respecto, si alguna parte se siente perjudicada en su patrimonio corresponderá que alegue la respectiva responsabilidad ante las instancias judiciales pertinentes.

Por tanto:

Se declara CON lugar la acción. En consecuencia, se anula la Ley No. 8464 "Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón", del 25 de octubre del 2005. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la normativa anulada. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.- Adrián Vargas B.

Presidente a.i.

Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Rosa María Abdelnour G. Horacio González Q.

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