Reduction of Gandoca-Manzanillo Refuge by DecreeReducción del Refugio Gandoca-Manzanillo por decreto

* 070148120007CO * gaguilara usuario1 3 0 2009-06-12T15:02:00Z 2009-07-09T17:27:00Z 1 7001 38506 Poder Judicial 320 90 45417 11.6505 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 * 070148120007CO * Decision No. 2009-001056 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours and fifty-nine minutes on the twenty-eighth day of January, two thousand nine.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by Guido Cubero Arce, of legal age, married, attorney, resident of San José, holder of identity card number 3- 220-312, against Articles 3, 4, 5, and 7 of Decree number 34043-MINAE, on the grounds that they are contrary to Articles 50, 10, 11, 28, 140 subsections 3, 18, and 20, 7, 48, 69, and 89 of the Political Constitution. The representative of the Procuraduría General de la República and the Ministro de Ambiente y Energía also participated in the proceedings.

Background:

1. 1In a brief received by the Secretariat of the Chamber at 10 hours 50 minutes on 05 de noviembre del 2007, the petitioner requests, in summary, that Articles 3, 4, 5, and 7 of Decree number 34043-MINAE, published in La Gaceta number 202 of 22 de octubre de 2007, be declared unconstitutional. He alleges that the challenged decree violates Articles 21, 89, and 50 of the Political Constitution, as well as the principles of legality, reasonableness, proportionality, conservation, hierarchy of laws, and precaution. He states that the challenged decree expands the refuge’s marine area and reduces its terrestrial area, excluding the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo. The niches and habitats of terrestrial flora and fauna species are thereby reduced, and those species will be unable to use the marine sectors that the Decree seeks to expand. Basic concepts of ecosystem connectivity, habitat functionality, and interaction between the coastal and marine zones are disregarded because the human settlements are removed from REGAMA, which will permit a range of activities that may be incompatible with the purpose of the protected area (área protegida) and that, through connectivity, will affect neighboring ecosystems and endanger their survival.The challenged decree disregards the technical information generated in the refuge concerning the effects of light pollution on sea turtles, which constitutes an impact associated with coastal urban development. Article 3 proceeds from the premise that the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo has defined the urban areas, while Article 4 states that the Municipality and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación shall be responsible for describing the urban zones.
2. 2To substantiate his standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, he states that it arises from Article 50 of the Political Constitution, under which environmental law is regarded as an erga omnes right, freely enforceable by anyone, and has been deemed by the Chamber to constitute one of the cases involving diffuse interests (intereses difusos); furthermore, there is general standing both to report violations affecting environmental conservation and to seek redress for any type of harm caused.
3. 3In a brief filed at 14 hours 40 minutes on 16 de noviembre del 2007, MELANIA AGÜERO ECHEVERRÍA raises the same arguments of unconstitutionality set forth supra by petitioner Cubero Arce (folio 052-062).
4. 4In a brief filed at 15 hours 18 minutes on 19 de noviembre del 2007, RUGELI MORALES RODRIGUEZ, in his capacity as Alcalde de Talamanca, submits a brief rejecting the petitioner’s arguments (folio 063-191). Subsequently, counsel for that Municipality submits additional evidence (folio 192).
5. 5In a brief filed at 16 hours on 20 de noviembre del 2007, AURORA GAMEZ ESCOBAR raises the same arguments of unconstitutionality set forth supra by petitioner Cubero Arce (folio 213-222).
6. 6In a brief filed at 11 hours 10 minutes on 20 de noviembre del 2007, the Asociación de Pequeños Productores de Talamanca, the Asociación San Miguelena para la Conservación y Desarrollo, the Asociación de Mujeres Indígenas de Talamanca, the Asociación Talamanqueña de Ecoturismo y Conservación, the Asociación ANAI, the Asociación Cuidadores de Cocles, the Asociación de Conservación y Desarrollo Agroforestal de Carbón Dos, the Asociación para el Desarrollo Sostenible de Gandoca y Mata de Limón, the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Cabecar de Talamanca, and the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Bibrí de Talamanca de Limón raise the same arguments of unconstitutionality set forth supra by petitioner Cubero Arce (folio 224-234).
7. 7By order issued at 14:25 hours on 21 de noviembre del 2007 (appearing at folio 247 of the case file), the action was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República and the Ministro de Ambiente y Energía were given an opportunity to be heard.
8. 8In a brief filed at 16 hours 20 minutes on 26 de noviembre del 2007, CARLOS FRANCISCO ALVARADO SOTO AND OTHERS raise the same arguments of unconstitutionality set forth supra by petitioner Cubero Arce (folio 255-268).
9. 9In a brief filed at 12 hours 28 minutes on 28 de noviembre del 2007, LUIS DIEGO MARIN SCHUMACHER raises the same arguments of unconstitutionality set forth supra by petitioner Cubero Arce (folio 271-283).
10. 10In a brief filed at 08 hours 13 minutes on 05 de diciembre del 2007, CINDY FERNANDEZ GARCIA and others raise the same arguments of unconstitutionality set forth supra by petitioner Cubero Arce (folio 284-297).
11. 11In a brief filed at 11 hours 40 minutes on 05 de diciembre del 2007, ROSA QUESADA RODRIGUEZ and another person raise the same arguments of unconstitutionality set forth supra by petitioner Cubero Arce (folio 299-308).
12. 12In a brief filed at 11 hours 40 minutes on 05 de diciembre del 2007, DIDIER CHACON CHAVERRI and others raise the same arguments of unconstitutionality set forth supra by petitioner Cubero Arce (folio 309-321).
13. 13ROBERTO DOBLES MORA, in his capacity as Ministro del Ambiente y Energía, submits his report (folio 323) and states: REGARDING THE BACKGROUND OF THE DECREE: Executive Decree number 16614 of 01 de julio de 1985 created the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Subsequently, on 16 de mayo del 2005, Executive Decree 32753 was issued, reaffirming that several articles of the first decree remained in force while repealing Articles 5 and 6 of that decree. Lastly, on 11 de setiembre del 2007, Executive Decree number 34043-MIANE was published, reaffirming the original 1985 decree, expanding the refuge’s boundaries, and amending Article 6. ON THE MERITS: the expansion of the boundaries of Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo is not misleading. Article 3 merely amends Article 6 of Decree 16614-MAG by providing that urban areas located within the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, as determined by studies conducted by INVU, shall not be subject to the decree’s regulations.Article 4 provides that SINAC, jointly with the Municipalidad de Talamanca, is responsible for describing the urban zones. No violation of the right to life, natural beauty, or the landscape is apparent because the decree does not abolish the refuge; rather, it readjusts its boundaries and structure and defines the urban areas. What the law prohibits is the reduction, not the definition, of boundaries, which may even expand the marine areas and reduce the terrestrial area at the Administration’s discretion. Any violation of the right to a healthy environment and of all the articles cited by the petitioner is ruled out, provided that the regulations are interpreted in accordance with the public purpose under Article 10 of the LGAP. He requests that the action filed be dismissed.
14. 14The Procuraduría General de la República submitted its report, appearing at folios 328-339. It states: REGARDING STANDING (LEGITIMACIÓN): Pursuant to the second paragraph of Article 75 of the LJC, the petitioner has standing to bring this action. REGARDING THE MERITS (FONDO): The constitutional objection raised in this action is well-founded. No other conclusion can be reached when the doctrine upheld by this Court establishes the rule that any modification involving a reduction in the boundaries of a protected wildlife area (área silvestre protegida)—regardless of its management category (categoría de manejo)—must be made through a legislative act supported by a prior technical opinion justifying its adoption. Therefore, failure to comply with the substantive requirements noted above has been deemed illegitimate from a constitutional standpoint, because it entails a violation of the environment and health as fundamental rights, as well as of the constitutional principles of proportionality and reasonableness (Judgment number 2003-11397 of 8 de octubre de 2003).After all, the Chamber has held that “the substantive requirement of having a technical study that justifies the reduction of the area is indispensable even if there were no other legal provision expressly establishing it” (Judgment 1999-2988). Indeed, the extensive case law has given precedence to the principle and right guaranteed by Article 50 of the Constitution. By way of example, it is useful to quote an excerpt from Judgment number 7294-98 of 13 de octubre de 1998: “…to reduce any protected wildlife area, the Asamblea Legislativa must do so on the basis of sufficient and necessary technical studies to determine that no harm will be caused to the environment or that it will not be placed at risk and, consequently, that the substance of Article 50 of the Constitution will not be violated. The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that the rules enacted on this subject be duly supported by serious technical studies, even if there were no other legal provision expressly establishing this requirement.In the opinion of this Constitutional Court, the requirement contained in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, to the effect that, before an area protected by formal statute may be reduced, technical studies justifying the measure must first be conducted, is simply the embodiment of the principle of reasonableness in matters of environmental protection. (Reiterated in Resolution 1999-2988 of 23 de abril de 1999). In the particular case before us, the consistent and current opinion of this Court is that the inclusion of the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo within the REGAMA area is not only constitutional but also consistent with the constitutional case law on this matter (Judgment number 2006-5975 of 3 de mayo de 2006. Also cited in Resolution 11155-2007 of 1° de agosto de 2007). In light of the foregoing, the challenge to the constitutional validity of the contested regulatory articles (insofar as the exclusion of the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo entails an unjustified reduction in the area of the Refugio) clearly demonstrates a violation of Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente: it is enough to compare the provisions.It is in this sense that the removal of property from the public domain (desafectación de bienes de dominio público) is said to be required to be specific and concrete, never general (Judgment number 2000- 10466, cited in voto 2007-02408 of 21 de febrero de 2007). Although the cited violation initially presents an issue of legality concerning a decree, which is a rule subordinate to statute, this Court has held that reducing a protected area without complying with the formality of a legislative act and without obtaining the technical opinion supporting it violates the constitutional principle derived from Article 50 of the Constitution. On precisely the same reasoning, it must be concluded that the provisions challenged in this action are also contrary to the international instruments approved by the Costa Rican State—cited in Section II of this Report—because those instruments impose upon the country the obligation to develop every possible mechanism for protecting the environment, which entails safeguarding natural areas that sustain the life cycles of threatened species or ecosystems and require special treatment for their conservation.CONCLUSION: On the basis of the foregoing considerations, this Advisory Body recommends that the Sala Constitucional grant this action and, consequently, annul Articles 1, 3, 4, 5 and 7 of Decreto Ejecutivo N° 34043 for violation of Articles 21, 50 and 89 of the Constitution.
15. 15The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 240, 241 and 242 of the Boletín Judicial on 13, 14 y 17 de diciembre del 2007 (folio 340).
16. 16By a brief filed at 07 horas 38 minutos del 16 de enero del 2008, PAOLA MORA TUMMINELLI, in her capacity as special judicial attorney-in-fact (apoderada especial judicial) for the Alcalde Municipal del Cantón de Tamalanca (folios 341-354), appeared as an intervening party (coadyuvante) and stated, in summary: a) The review of the various past decrees demonstrates their illegality, which gave rise to Sala Constitucional Ruling number 2005-02652. Since 07 de mayo de 1979, Bratsi, Sixaola and Cahuita have been declared urban districts in the cantón de Talamanca, as they were also on 20 de mayo del 2004 in Decree no.31772-G. Accordingly, the urban areas had always remained outside the wildlife refuge (refugio de vida silvestre), and INVU had so declared them. The original decree excluded the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from the refuge, and Decree no.34043-MINAE never reduced the boundaries of the refuge but instead returned the urban areas to the Municipalidad de Talamanca; b) Decree no.16631-MAG of 17 de noviembre de 1985, which is the Reglamento Interno del Refugio Nacional de Fauna Silvestre Gandoca-Manzanillo, does not prohibit tourism projects, construction, camping areas, or the extraction of any type of material, all of which are activities falling within municipal jurisdiction; c) Decree 23069-MIRENEM of 1994 unlawfully repealed Article Six of Decree 16614-MAG because it included the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo within the refuge, thereby affecting the rights of the residents of the area, who had known since 1979 that their land was located within the area’s urban districts.Decree 29019 of 2000 repealed Decree 23069-MIRENEM, thereby restoring Article 6 of Decree 16614-MAG to force and once again excluding the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from the refuge. In 2005, Decree no.32753-MINAE was unlawfully published, once again including the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo within the refuge, which provoked an entire movement and widespread discontent among the local population; d) For many years there has been outright abuse and corruption in the Refugio, because there is neither a cadastre (catastro) nor a complete registry of properties in the area, and the area has grown without any form of planning because MINAE has granted land-use permits (permisos de uso de suelo). Many foreign nationals and Costa Ricans present themselves as “environmentalists” and then openly engage in tourism activities, sell land, and appropriate natural resources.For that reason, the Municipalidad has devoted itself to litigating through contentious-administrative proceedings (vía contenciosa) to recover its jurisdiction; e) The contested decree prohibits indiscriminate tree cutting, but the petitioner says nothing about this because many loggers are dissatisfied with the measure and cannot challenge the decree because the Chamber would look unfavorably upon it. As the product of joint work between the Poder Ejecutivo and the Municipalidad, the decree at issue, no.34043-MINAE, seeks to protect the leatherback turtle, prohibit tree cutting, and establish a regulatory plan (plan regulador). She requests that the action be dismissed because it concerns a dispute over legality.
17. 17By a brief filed at 14 horas 15 minutos del 31 de enero del 2008, RAUL SOLORZANO SOTO, in his capacity as President of the Asociación Centro Científico Tropical, appeared as an active intervening party (coadyuvante activo) and stated in summary (folio 358) that, as a scientific, conservationist, and environmental-protection institution, they are aware that the standards established by the decree at issue cause severe environmental harm because they alter the foundations and principles underlying the creation of the Refugio Nacional de Vid Silvestre (REGAMA). There is no logical reason not to apply to the urban areas the protection guidelines inherent in the refuge’s management category. It should be remembered that this is a mixed refuge (refugio mixto) and that the great majority of property owners accepted the restrictions. Furthermore, Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente requires that technical studies justifying the measure be conducted before protected wildlife areas may be reduced.The exclusion of urban areas within an ecologically fragile zone such as the refuge endangers the coral reefs, as well as the flora and fauna. Neither technically nor rationally can it be concluded that an area designated as urban will not adversely affect the environment protected by the refuge. He requests that Articles 3, 4, 5 and 7 of the decree at issue be declared unconstitutional.
18. 18By resolution issued at 11:50 horas del 11 de febrero del 2008, the responses to the hearings granted to the Procuraduría General de la República and the Ministro del Ambiente y Energía in the resolution of catorce horas y veinticinco minutos del veintiuno de noviembre del dos mil siete were deemed filed. Likewise, the motions to intervene (gestiones de coadyuvancia) filed by Rugeli Morales Rodríguez in his capacity as Alcalde Municipal de Talamanca; Alvaro Francisco Ugalde Víquez; Ana Isabel Barrientos Guerrero; James Lynch Atkin as President of the Asociación Anai; the Asociación Centro Científico Tropical; Sebastián Hernández Balma, President of the Asociación Cuidadores De Cocles; Luis Zúñiga Agüero in his capacity as President of the Asociación de Conservación y Desarrollo Agroforestal de Carbón Dos; Jorgeli Rodríguez Lázaro in his capacity as President of the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Bribrí de Talamanca, Limón; Víctor Reyes Fernández, President of the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Cabécar de Talamanca; Marina López Morales as President of the Asociación de Mujeres Indígenas de Talamanca Bribrí; Juanita Baltodano Vílchez as President of the Asociación de Pequeños Productores de Talamanca; Adelina López Umaña in her capacity as President of the Asociación para el Desarrollo Sostenible de Gandoca y Mata de Limón; José Luis Zúñiga as President of the Asociación San Migueleña para la Conservación y Desarrollo; Willis Rankin González, President of the Asociación Talamanqueña de Ecoturismo y Conservación; Ana Isabel Barrientos Guerrero; Aurora Gámez Escobar; Carlos Francisco Alvarado Soto; Cindy Fernández García; Claudio Quesada Rodríguez; Didier Chacón Chaverri; Gilberto Mora Mccarthey; Giovanni Quesada Rodríguez; José Pablo Alvarado Barrientos; Juan Antonio Reverter Murillo; Juan José Alvarado Barrientos; Luis Diego Marín Schumacher; Marco Odio Herrera; María Vanessa Alvarado Barrientos; Melania Agüero Echeverría; Rosa Quesada Rodríguez; Wagner Quirós Pereira; and Raúl Solórzano Soto in his capacity as President of the Asociación Centro Científico Tropical were deemed filed and reserved for consideration at the appropriate procedural stage.
19. 19By submission filed at 14 hours 20 minutes on 07 de mayo del 2008, the Special Judicial Attorney-in-Fact (Apoderada Especial Judicial) of the Municipalidad de Talamanca makes additional statements regarding the problems of mismanagement and corruption in the Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (folio 407).
20. 20By submission filed at 09 hours 17 minutes on 08 de mayo del 2008, Rónald Vargas Brenes, in his capacity as Executive Secretary of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, provides the Chamber with a copy of the official communication sent to the Ministro de Ambiente y Energía, in which he proposes repealing the executive decree challenged in this action (folio 799).
21. 21The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with pursuant to the authority granted to the Chamber by section 9 thereof, because this decision is deemed sufficiently grounded in evident principles and rules, as well as in the case law of this Court.
22. 22The statutory requirements have been fulfilled in the proceedings.

Drafted by Justice Cruz Castro; and,

Considering:

A.- PROCEDURAL MATTERS AND ADMISSIBILITY OF THE ACTION.

I.Subject matter of the challenge.- The petitioner challenges Articles 3, 4, 5 and 7 of Decreto número 34043-MINAE, published in La Gaceta número 202 of 22 de octubre de 2007, which provide:

“Article 3º—Article 6º of Decreto Nº 16614-MAG is hereby amended to read as follows: ‘Article 6: The urban areas that, according to studies conducted by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, fall within the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo shall not be subject to the regulations of this Decree. Cases currently subject to judicial or administrative proceedings following reports by SINAC shall not benefit from this provision.’ Article 4º—The Sistema Nacional de Áreas de Conservación, jointly with the Municipalidad de Talamanca, shall be responsible for describing the urban areas; for this purpose, they are granted a non-extendable period of thirty calendar days from the publication of this Decree.

Article 5º—The zoning plan (plan regulador) for the areas remaining under municipal administration must be submitted to the Ministerio del Ambiente y Energía for approval.

(…)

Article 7º—Decreto Nº 32753 of 25 de noviembre de 2005 is hereby repealed.” The petitioner considers these provisions unconstitutional because: A) They violate the right to a healthy and ecologically balanced environment (Art.50), the conservation principle and the precautionary principle (principio precautorio) in environmental matters (Arts. 7 and 48), the principle of sustainable development and rational exploitation of natural resources (Art.69), and the right to scenic beauty and landscape, which encompasses the right to physical and mental health (Art.69). This is because the refuge’s marine area is being expanded while its terrestrial area is being reduced, as follows from Article 3° of the decree, thereby threatening natural resources because infrastructure and pollution of the soil, water, and other resources would increase. The petitioner also points to the contradiction between Article 3° and Article 4°: while the former states that INVU is responsible for defining urban areas, the latter refers to the Municipalidad and SINAC.

He likewise states that international provisions are violated because Costa Rica is required to report modifications that would affect a territory included on the list of wetlands of international importance. B) They violate the principle of legality and statutory reservation (reserva legal) (Arts.11 and 28) and the principle requiring implementation of statutes (Arts. 140, subsections 3, 18 and 20), because the decree contravenes higher-ranking laws such as the Ley Forestal and the Ley Orgánica del Ambiente, the Ramsar conventions, and others; moreover, it alters the boundaries by decree. In summary, as may be observed, all the claims of unconstitutionality may be divided into two groups: on the one hand, the possible violation of the environment through the reduction of the dimensions of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo and, on the other, the possible violation of the principle of statutory reservation by reducing that protected wildland area (área silvestre protegida) through a decree rather than a statute. As judicial precedents, the petitioner cites decisions 2000-10466, 2002- 8321, 2003-03480, 2003-8742 and 2006-5975 of this Chamber.

II.Standing requirements in actions of unconstitutionality.- Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites determining the admissibility of actions of unconstitutionality, requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which unconstitutionality has been invoked. This requirement is unnecessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, namely, when the nature of the provision precludes individual or direct injury; when the action is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos); when it concerns interests affecting the community; or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority.

Regarding the possibility of appearing in defense of “diffuse interests,” this Chamber has held that these are interests belonging to groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, physical characteristic, ethnic origin, particular personal or ideological orientation, consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is dispersed, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. This Chamber has listed various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity, sound management of public expenditure, and the right to health, among others.

III.The petitioner’s standing in this case.- Based on the preceding paragraph, it is clear that the petitioner has sufficient standing (legitimación) to seek a declaration that the challenged provisions are unconstitutional, without needing a prior proceeding to serve as the basis for this action. This is because he appears in defense of an interest affecting the national community as a whole, or a diffuse interest, namely the protection of the environment and its natural wealth. Precisely because environmental protection is at issue, this Chamber understands this to be an action seeking to protect interests affecting the national community as a whole; the petitioner therefore has full standing to bring the action directly under paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Moreover, this is a matter whose constitutionality may properly be reviewed through these proceedings, and the requirements established in sections 78 and 79 of the applicable procedural law (Ley de rito) were satisfied. In conclusion, this action is admissible, and the subject matter and merits of the case must therefore be addressed immediately.

IV.Methodology for analyzing the action.- To facilitate examination of the challenged provisions, the following recitals (considerandos) will first analyze the background of the matter and then the arguments presented by the petitioner.

B.- BACKGROUND.

V.History of the executive decrees relating to the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA) and the inclusion and exclusion of the so-called urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo.- Through Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG, of 1° de julio de 1985, published in La Gaceta N° 206, of 29 de octubre de 1985, the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo was created, and its Article 6º established that the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo (as defined by INVU) would not be subject to the regulations of that decree. Article 6° subsequently underwent four amendments. First, (inclusion and expansion), through Article 16 of Decreto Ejecutivo N° 23069-MIRENEM, of 21 de marzo de 1994, published in La Gaceta N° 65 of 5 de abril de 1994, which declared access to the Playa Gandoca area restricted, the aforementioned Article 6º of Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG was repealed, thereby nullifying the exclusion of the areas identified therein as urban from the application of the regulations governing the Refugio Nacional de Vida Silvestre; those areas were consequently understood to be included within the Refuge.

Second, (exclusion and reduction), through Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE, of 19 de setiembre del 2000, published in La Gaceta N° 208, of 31 de octubre del 2000, corresponding to the Reglamento para el Manejo Participativo de los Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Sector Gandoca, Decreto Ejecutivo N° 23069-MlRENEM was repealed in its entirety, whereupon Article 6º of Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG again entered into force. This reduced the area of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca–Manzanillo because the areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo defined as urban were excluded. Third, (inclusion and expansion), through Article 2° of Decreto Ejecutivo no. 32753 of 16 de mayo del 2005, Article 6º of Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG was repealed, once again nullifying the exclusion of the areas identified therein as urban from the application of the regulations governing the Refugio Nacional de Vida Silvestre and therefore subjecting them to regulation.

The Refuge was accordingly understood to have been expanded. Fourth, (exclusion and reduction), through Article 3° of Decreto Ejecutivo N°. 34043, published in La Gaceta número 202 of 22 de octubre de 2007, Article 6º of Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG was amended and restored to legal effect, excluding the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from the regulations of the Decree. In addition, Article 7° of the same Decreto N°. 34043 repealed Decreto Ejecutivo no. 32753 of 16 de mayo del 2005 in its entirety; that decree had recounted the history of Article 6° of Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG and its reduction through Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE. The Refuge’s area was thus understood to have been reduced. As may be observed, the areas designated as urban in the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo have been included in and excluded from the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo on several occasions through regulatory discretion.

VI.Expansion and reduction of protected wildland areas.- This Constitutional Court has already had occasion to address the constitutionality of including the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA), in judgment number 2006-5975 of 3 de mayo de 2006, when it discussed the change corresponding to the second amendment—as stated in the preceding recital—:

“VII.- Expansion and reduction of protected wildland areas.

In the brief initiating the action of unconstitutionality, the petitioner challenges—and identifies as a ground of unconstitutionality—the repeal of Decreto 23069-MIRENEM by Decreto 29019-MINAE, because it tacitly reduced the extent of the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, since the former had expanded the Refuge’s boundaries.

Analyzing the decrees issued in connection with the Refugio Gandoca-Manzanillo, it can be seen that the Executive Branch has issued several decrees in an effort to regulate its status. To clarify the current situation, it is appropriate to review those related to the subject matter of this action. First, there is DE-16614-MAG of 29 de octubre de 1985, which created the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). The legal basis for the decree is specifically found in Article 2 of Ley N° 4465, but particularly in Article 18 of Ley N° 6919, Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, which has since been repealed but at that time provided:

“Article 18.- National wildlife refuges (refugios nacionales de fauna silvestre) are those declared as such by the Executive Branch for the protection and study of wild flora and fauna, particularly those in danger of extinction. The Executive Branch is hereby authorized to establish, within forest reserves (reservas forestales) and on privately owned land, areas classified as national wildlife refuges, which, for purposes of wildlife conservation, shall remain under the administration of the Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería.(…)” Article 6 of Decreto 16614-MAG expressly excluded the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from that refuge. Subsequently, DE-23069-MIRENEM of 5 de abril de 1994 was issued; Article 16 of that Decree repealed Article 6 of DE-16614. The immediate consequence was that the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo became part of the Refugio Gandoca-Manzanillo.

Later, Decreto DE- 29019-MINAE of 31 de octubre del 2000 was issued, Article 8 of which repealed Decreto 23069-MIRENEM; as a result, Article 6 of DE-16614 implicitly regained effect. At that time, the territory of the reserve was implicitly reduced by once again excluding the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo, thereby restoring the situation provided for by Decreto N° 16614-MAG. Subsequently, however, the Executive Branch issued DE-32753-MINAE of 16 de mayo del 2005, which expressly repealed Article 6 of DE-16614; the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo once again became part of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, a situation that remains in effect to date.

Regarding increases and/or reductions in the territorial boundaries of the forest estate (patrimonio forestal), this Court, in Judgment N° 1999-5399 at 16:39 hours on 26 de octubre de 1993, stated:

“…if the Executive Branch is empowered to establish the boundaries of its forest estate, it must do so through regulations rather than legislation, with due compensation for the properties over which the forest estate is extended, since, by virtue of Article 9 of the Constitution and the theory of separation of powers, the Legislative Assembly is the only constitutional body empowered to enact laws. Therefore, where public-domain property (bien demanial) is involved, it would be illogical to consider the State limited or prevented from acting to protect the flora and fauna of our lands.

II.In this regard, because this action is directed against an executive decree that expanded the boundaries of a national park—Isla del Coco—extending them fifteen kilometers into the sea, measured from the coastal low-tide line, it is important to determine that the Executive Branch did so in the full exercise of its legal and constitutional powers, since public-domain property is involved.(…)

V.With respect to the alleged violation of Article 3 of the Convenio para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América—approved by Ley número 3763, de primero de octubre de mil novecientos sesenta y seis—in conjunction with Article 7 of the Constitution, which, insofar as relevant, provides:

‘The Contracting Governments agree that the boundaries of national parks shall not be altered, nor shall any portion thereof be transferred, except by action of the competent legislative authority. The natural resources existing therein shall not be exploited for commercial purposes.

The Contracting Governments agree to prohibit the hunting, killing and capture of specimens of fauna and the destruction and collection of specimens of flora in national parks, except when carried out by park authorities, or by their order or under their supervision, or for duly authorized scientific research.’ Those provisions must be interpreted restrictively, such that the requirement that the boundaries of national parks be established by law applies only when the change is detrimental to the park—that is, when its area is to be reduced—and not when the boundaries of the protected zones (zonas protectoras) within the State’s forest estate are to be expanded. This article must be read together with Article 40 of the Ley Forestal, which provides:

‘The area of forest reserves, protected zones, national parks, wildlife refuges, and biological reserves within the forest estate may be reduced only by a law of the Republic, following the corresponding technical studies justifying that measure.’ This is so because the legally protected interest (bien jurídico) is the ‘forest resource,’ a term that ‘means the protection and preservation of the integrity of the natural environment,’ (Judgment of the Constitutional Chamber number 2233-93, at nine hours and thirty-six minutes on veintiocho de mayo) existing in the area declared a national park, which is recognized by international legislation, the special statutes enacted for that purpose, and the texts of political constitutions alike. In this regard, Article 69 of the Political Constitution refers to the ‘rational use of land,’ the protection of which constitutes a fundamental principle (…).” (boldface not in the original) It is therefore evident that the Executive Branch may not reduce the territorial boundaries of a protected wilderness area (área silvestre), but it may expand them.

Consequently, decrees whose repeal or entry into force has had the immediate effect of increasing the territory of a particular protected area are constitutional.” Two conclusions may be drawn from all of the foregoing. First, the boundaries of the protected zones within the State’s forest estate may be expanded by regulation, but they may be reduced only by statute, provided, of course, that there is a prior opinion justifying the measure. Second, the repeal of Article 6 of executive decree DE-16614, thereby including the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo, constituted an expansion of the territory of the Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo; accordingly, excluding those areas from the territory of the refuge constitutes a reduction of its territory.

C.- ANALYSIS OF THE CLAIMS OF UNCONSTITUTIONALITY

VII.On the unconstitutionality of Articles 3, 4, 5 and 7 of Decreto n°34043-MINAE.- As explained above, when Article 6 of Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG was repealed (by Article 2 of Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005), the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo were included within the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. However, through Article 3 of the challenged Decree, which reinstated the repealed Article 6, the urban areas of those communities were once again excluded from the boundaries of the Refuge, thereby reducing its area. This situation violates not only the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), but also the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. The principle of statutory reservation is violated because, as stated above, the State’s forest estate may be reduced only by statute, not by regulation.

This principle has been defined as a corollary of the principle of legality (principio de legalidad), compliance with which requires certain matters to be regulated exclusively by formal legislation enacted by the Legislative Branch through the procedure established in the Constitution for the enactment of laws. This is because the Constitution identifies certain matters which, owing to their significance, must necessarily be regulated by statute. Thus, for example, the creation of taxes, the imposition of penalties, the regulation of fundamental rights and—as in this case—the reduction of the boundaries of a protected zone within the State’s forest estate are all situations requiring legislative intervention, because regulation of these matters is best safeguarded through parliamentary debate. Accordingly, by reducing the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo, the challenged decree violates the principle of statutory reservation, because those boundaries may be reduced only by a statute duly justified for that purpose.

In addition, the right to the environment is violated because reducing a wildlife refuge clearly not only diminishes the ability to enjoy that right in the Gandoca-Manzanillo area, but also deprives the area’s natural resources of protection by leaving the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo open to unrestricted exploitation. Clearly, property does not receive the same protection when it constitutes forest property (propiedad forestal). It should be recalled that this type of property is distinct, with its own characteristics and particular features and a special legal regime, because it is intended primarily for conservation, rather than production or participation in commerce among persons. All lands regarded as national reserves are immediately dedicated to the purposes of forestry legislation, which establishes a special regime applicable to all forest resources.

Accordingly, by excluding the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from forest property, the challenged decree violates the right to the environment, because those areas would fall outside the limitations inherent to forest property, which are intended to promote conservation rather than exploitation of the property and its natural resources. All of the foregoing leads us to conclude that Article 3 of the challenged Decree—which reinstates the repealed Article 6 and reduces the boundaries of the refuge in question—is unconstitutional. Article 7 of the same decree is likewise unconstitutional because it repeals Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005 in its entirety, which had expanded the boundaries of the refuge in question. In addition, Articles 4 and 5 of the decree in question are unconstitutional by connection (por conexidad), because they directly concern the urban areas being excluded from the boundaries of the Refuge, one assigning authority to describe those areas (Article 4) and the other establishing MINAE’s authority to approve the land-use plan (plan regulador) for those areas (Article 5).

In the same vein, Article 1 of the decree in question must be understood to be unconstitutional insofar as, in ratifying the original decree creating the refuge, it does so without excepting Article 6, because failure to do so would produce the same reduction in the boundaries of the refuge.

VIII.Conclusion.- Accordingly, a declaration of nullity (declaratoria de nulidad) of Articles 3, 4, 5, and 7 of Decreto número 34043-MINAE, published in La Gaceta número 202 of 22 de octubre de 2007, is warranted, as is, by connection, the nullification of Article 1°, but only insofar as it also fails to exclude Article 6 of the original decree creating Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG of 1º de julio de 1985. The foregoing declaration shall have retroactive effect as of the decree’s entry into force, without giving special consideration to alleged vested rights (derechos adquiridos), since it is manifestly constitutionally impossible for anyone to have acquired any valid right within a Refugio Nacional de Vida Silvestre. This is without prejudice to the right of any party who considers its property interests adversely affected to seek the corresponding administrative liability (responsabilidad administrativa) before the competent courts.

Por tanto:

The action (acción) is GRANTED. Articles 3°, 4°, 5°, and 7° of Decreto n°34043-MINAE, published in La Gaceta número 202 of 22 de octubre de 2007, are annulled, as is, by connection, Article 1°, but only insofar as it also fails to exclude Article 6 of the original decree creating Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG of 1º de julio de 1985. This judgment shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled provisions. A summary of this ruling shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Boletín Judicial. Let notice be given.- Ana Virginia Calzada M.

Acting President Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Rosa María Abdelnour G.

* 070148120007CO * gaguilara usuario1 3 0 2009-06-12T15:02:00Z 2009-07-09T17:27:00Z 1 7001 38506 Poder Judicial 320 90 45417 11.6505 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 * 070148120007CO * Res. Nº 2009-001056 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y cincuenta y nueve minutos del veintiocho de enero del dos mil nueve.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Guido Cubero Arce, mayor, casado, abogado, vecino de San José, portador de la cédula de identidad número 3- 220-312 contra los artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto número 34043-MINAE por estimarlos contrarios a los artículos 50, 10, 11, 28, 140 incisos 3, 18 y 20, 7, 48, 69 y 89 de la Constitución Política. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República, y el Ministro de Ambiente y Energía.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10 horas 50 minutos del 05 de noviembre del 2007, el accionante solicita en resumen que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto número 34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007. Alega que el decreto impugnado transgrede los artículos 21, 89 y 50 de la Constitución Política así como los principios de legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, conservación, jerarquía de las normas y precautorio. Indica que con el decreto impugnado se amplia la zona marina del refugio y se disminuye la zona terrestre, dejando por fuera a las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Que las especies de flora y fauna terrestre ven reducidos sus nichos y hábitats, por lo que no podrán hacer uso de los sectores marinos que se pretenden ampliar con el Decreto en mención. Que se ignoran conceptos básicos de conectividad ecosistémica, funcionalidad de los hábitat y la interacción entre la zona costera y la zona marina, pues extrae los poblados humanos del REGAMA, lo que permitirá una serie de actividades que pueden resultar incompatibles con el espíritu del área protegida, que por conectividad afectan los ecosistemas aledaños poniendo en riesgo su sobrevivencia.Que el decreto impugnado hace caso omiso a la información técnica generada en el refugio sobre los efectos de contaminación lumínica sobre las tortugas marinas, que constituye un impacto en el desarrollo urbano costero. Que el artículo 3 parte de la premisa de que existe una definición de las áreas urbanas por parte del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el artículo 4 por su parte señala que será competencia de la Municipalidad y del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, describir las zonas urbanas.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que proviene del artículo 50 de la Constitución Política, según el cual el derecho ambiental es considerado como un derecho de naturaleza erga omnes, exigible libremente por cualquiera, siendo considerado como uno de los casos de intereses difusos por la Sala, existiendo además legitimación genérica para denunciar tanto las infracciones a la conservación del ambiente, como el derecho a reclamar cualquier tipo de daño causado.
3. 3Mediante escrito presentado a las 14 horas 40 minutos del 16 de noviembre del 2007 MELANIA AGÜERO ECHEVERRÍA plantea los mismos argumentos de inconstitucionalidad expresados supra por el accionante Cubero Arce (folio 052-062).
4. 4Mediante escrito presentado a las 15 horas 18 minutos del 19 de noviembre del 2007 RUGELI MORALES RODRIGUEZ, en su calidad de Alcalde de Talamanca presenta un escrito rechazando los argumentos del accionante (folio 063-191). Posteriormente la abogada de dicha Municipalidad aporta prueba adicional (folio 192).
5. 5Mediante escrito presentado a las 16 horas del 20 de noviembre del 2007 AURORA GAMEZ ESCOBAR plantea los mismos argumentos de inconstitucionalidad expresados supra por el accionante Cubero Arce (folio 213-222).
6. 6Mediante escrito presentado a las 11 horas 10 minutos del 20 de noviembre del 2007 la Asociación de Pequeños Productores de Talamanca, la Asociación San Miguelena para la Conservación y Desarrollo, la Asociación de Mujeres Indígenas de Talamanca, la Asociación Talamanqueña de Ecoturismo y Conservación, la Asociación ANAI, la Asociación Cuidadores de Cocles, la Asociación de Conservación y Desarrollo Agroforestal de Carbón Dos, la Asociación para el Desarrollo Sostenible de Gandoca y Mata de Limón, la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Cabecar de Talamanca, y la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Bibrí de Talamanca de Limón plantean los mismos argumentos de inconstitucionalidad expresados supra por el accionante Cubero Arce (folio 224-234).
7. 7Por resolución de las 14:25 horas del 21 de noviembre del 2007 (visible a folio 247 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, y al Ministro de Ambiente y Energía.
8. 8Mediante escrito presentado a las 16 horas 20 minutos del 26 de noviembre del 2007 CARLOS FRANCISCO ALVARADO SOTO Y OTROS plantean los mismos argumentos de inconstitucionalidad expresados supra por el accionante Cubero Arce (folio 255-268).
9. 9Mediante escrito presentado a las 12 horas 28 minutos del 28 de noviembre del 2007, LUIS DIEGO MARIN SCHUMACHER plantea los mismos argumentos de inconstitucionalidad expresados supra por el accionante Cubero Arce (folio 271-283).
10. 10Mediante escrito presentado a las 08 horas 13 minutos del 05 de diciembre del 2007, CINDY FERNANDEZ GARCIA y otros plantean los mismos argumentos de inconstitucionalidad expresados supra por el accionante Cubero Arce (folio 284-297).
11. 11Mediante escrito presentado a las 11 horas 40 minutos del 05 de diciembre del 2007, ROSA QUESADA RODRIGUEZ y otro plantean los mismos argumentos de inconstitucionalidad expresados supra por el accionante Cubero Arce (folio 299-308).
12. 12Mediante escrito presentado a las 11 horas 40 minutos del 05 de diciembre del 2007, DIDIER CHACON CHAVERRI y otros plantean los mismos argumentos de inconstitucionalidad expresados supra por el accionante Cubero Arce (folio 309-321).
13. 13Rinde su informe ROBERTO DOBLES MORA, en su calidad de Ministro del Ambiente y Energía (folio 323) y señala: SOBRE LOS ANTECEDENTES DEL DECRETO: que mediante decreto ejecutivo número 16614 del 01 de julio de 1985 se crea el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Posteriormente el 16 de mayo del 2005 se emite el decreto ejecutivo 32753 que ratifica la vigencia de varios artículos del primer decreto, y a su vez deroga los artículos 5 y 6 del mencionado decreto. Por último el 11 de setiembre del 2007 salió publicado el decreto ejecutivo número 34043-MIANE que ratifica el decreto original de 1985, ampliando los límites del refugio y modificando el artículo 6. SOBRE EL FONDO: la ampliación de los límites de Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo no conlleva a engaño. El artículo tercero lo que hace es modificar el artículo 6 del decreto 16614-MAG indicando que las áreas urbanas, de acuerdo a los estudios realizados por el INVU que estén comprendidos dentro de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, no estarán sometidas a las regulaciones del decreto.El artículo cuarto indica que corresponde al SINAC en conjunto con la Municipalidad de Talamanca la descripción de las zonas urbanas. No se observa ninguna violación al derecho a la vida, bellezas naturales y el paisaje porque el decreto no elimina el refugio sino que readecua sus límites y estructura y define las áreas urbanas. Lo que la ley prohíbe es la reducción y no la definición de los límites que puede incluso ampliar en las áreas marinas y reducir el área terrestre a juicio de la Administración. Se descarta violación al derecho a un ambiente sano y todos los artículos mencionados por el accionante siempre y cuando se interprete la normativa conforme al fin público según el artículo 10 de la LGAP. Solicita declarar sin lugar la acción presentada.
14. 14La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 328-339. Señala que: SOBRE LA LEGITIMACIÓN: De conformidad con lo que establece el párrafo segundo del artículo 75 de la LJC, el actor se encuentra legitimado para interponer esta acción. SOBRE EL FONDO: El reparo de constitucionalidad que se plantea en esta acción, es procedente. No a otra conclusión se puede llegar, cuando de la doctrina sustentada por este Tribunal, se extrae la regla según la cual cualquier modificación que implique la reducción de los límites de un área silvestre protegida –sin importar cuál sea su categoría de manejo- debe hacerse mediante acto legislativo avalado por un criterio técnico previo, que justifique su adopción. Por ello es que la omisión de cumplir con los requisitos sustanciales antes apuntados, ha sido calificada de ilegítima desde el punto de vista constitucional, pues supone la vulneración al ambiente y a la salud como derechos fundamentales, así como a los principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad (sentencia número 2003-11397 del 8 de octubre de 2003).Después de todo , la Sala ha sostenido que ”el requisito sustancial de contar con un estudio técnico que justifique la reducción del área, resulta imprescindible aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente” (sentencia 1999-2988) . En efecto, la profusa jurisprudencia ha hecho prevalecer el principio y el derecho garantizado en el artículo 50 constitucional. Como ejemplo, interesa citar un extracto de la sentencia número 7294-98 del 13 de octubre de 1998: “…para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.A juicio de este Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente. (Reiterada en la resolución 1999-2988 del 23 de abril de 1999). En el caso particular que nos ocupa, la opinión reiterada y actual de este Tribunal es que la inclusión de las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo al área del REGAMA, no solo es constitucional, sino acorde con la jurisprudencia constitucional en esa materia (Sentencia número 2006-5975 del 3 de mayo de 2006. Citada también, en la resolución 11155-2007 del 1° de agosto de 2007). Conforme a lo expuesto, el cuestionamiento de validez constitucional de los artículos reglamentarios impugnados (en el tanto la exclusión de las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo significa la disminución injustificada de la superficie del Refugio) pone en evidencia la clara la infracción al artículo 38 de la ley orgánica del ambiente: basta con carear las normas.En tal sentido es que se dice que la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, nunca general (Sentencia número 2000- 10466, citada en el voto 2007-02408 del 21 de febrero de 2007). Y aunque la infracción apuntada plantea, en principio, un problema de legalidad en relación con el decreto que es una norma de inferior rango a la ley, este Tribunal ha interpretado que la reducción de un área protegida sin cumplir con la formalidad del acto legislativo y sin haberse recabado el criterio técnico que lo avale, quebranta el principio constitucional que deriva del artículo 50 constitucional. Precisamente, con base en el mismo razonamiento, hay que concluir que las normas cuestionadas en esta acción, también resultan contrarias a los instrumentos internacionales aprobados por el Estado costarricense –citados en el aparte II de este Informe- pues éstos imponen al país el compromiso de desarrollar todos los mecanismos posibles para la protección del medio ambiente, lo que implica resguardar aquellos espacios naturales que alberguen ciclos vitales de especies o ecosistemas amenazados, y que requieran de un trato especial para su conservación.CONCLUSIÓN: Con fundamento en las consideraciones expuestas, este Órgano Asesor recomienda a la Sala Constitucional estimar la presente acción y, en consecuencia, anular los artículos 1, 3, 4, 5 y 7 del Decreto Ejecutivo N° 34043, por violación de los artículos 21, 50 y 89 Constitucionales.
15. 15Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 240, 241 y 242 del Boletín Judicial, de los días 13, 14 y 17 de diciembre del 2007 (folio 340).
16. 16Mediante escrito presentado a las 07 horas 38 minutos del 16 de enero del 2008, PAOLA MORA TUMMINELLI, en su calidad de apoderada especial judicial del Alcalde Municipal del Cantón de Tamalanca (folio 341-354) se apersona en calidad de coadyuvante y manifiesta en resumen: a) De la reseña que hacen de los diferentes decretos del pasado se comprueba su ilegalidad, generando el pronunciamiento de la Sala Constitucional número 2005-02652. Desde el 07 de mayo de 1979 se declaran distritos urbanos en el cantón de Talamanca Bratsi, Sixaola y Cahuita, así también el 20 de mayo del 2004 en el decreto no.31772-G. Con lo cual las zonas urbanas siempre estuvieron fuera del refugio de vida silvestre y el INVU así las había declarado. El decreto original dejó por fuera del refugio las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, siendo que el decreto no.34043-MINAE nunca redujo los límites del refugio sino que devuelve las zonas urbanas a la Municipalidad de Talamanca; b) El decreto no.16631-MAG del 17 de noviembre de 1985 que es Reglamento Interno del Refugio Nacional de Fauna Silvestre Gandoca-Manzanillo no prohíbe los proyectos turísticos, construcciones, áreas de campamento, y permite la extracción de cualquier tipo de material, todas estas actividades de competencia municipal; c) El decreto 23069-MIRENEM de 1994 derogó el artículo sexto del decreto 16614-MAG, de manera ilegal, pues incluyó las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo en el refugio, afectando el derecho de los administrados de la zona quienes desde 1979 sabían que sus terrenos estaban dentro de los distritos urbanos de la zona.El decreto 29019 del 2000 deroga el decreto 23069-MIRENEM con lo cual vuelve a entrar en vigencia el artículo 6 del decreto 16614-MAG quedando excluidas nuevamente del refugio las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. En el 2005 se publicó de forma ilegal el decreto no.32753-MINAE que vuelve a incluir dentro del refugio las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, lo cual provocó en el pueblo todo un movimiento e inconformidad; d) Por muchos años ha habido abuso y corrupción total en el Refugio, pues no existe un catastro ni un registro completo de propiedades en la zona, el crecimiento de la zona se ha dado sin ningún tipo de planificación pues el MINAE ha otorgado permisos de uso de suelo. Muchos de los extranjeros y nacionales aparecen bajo la figura de “ecologistas” para luego dedicarse a explotar abiertamente actividades turísticas, vender terrenos, y apropiarse de recursos naturales.Por ello, esa Municipalidad se ha dedicado a pelear en la vía contenciosa para retomar su competencia; e) El decreto impugnado prohíbe la corta indiscriminada de árboles, pero el accionante no dice nada al respecto pues hay muchos madereros inconformes con la medida que no pueden impugnar el decreto porque sería mal visto por la Sala. Siendo que del trabajo conjunto entre el Poder Ejecutivo y esa Municipalidad el decreto en cuestión no.34043-MINAE pretende proteger la tortuga baula, prohibir la corta de árboles y se define un plan regulador. Solicita declarar sin lugar la acción por tratarse de un conflicto de legalidad.
17. 17Mediante escrito presentado a las 14 horas 15 minutos del 31 de enero del 2008, RAUL SOLORZANO SOTO, en su calidad de Presidente de la Asociación Centro Científico Tropical, se apersona en calidad de coadyuvante activo y manifiesta en resumen (folio 358) en resumen que como institución de carácter científico, conservacionista y protectora del medio ambiente están concientes que los criterios del decreto en cuestión generan fuertes daños ambientales, pues se están alterando las bases y los principios para la creación del Refugio Nacional de Vid Silvestre (REGAMA). No hay razón lógica para no aplicar a las zonas urbanas los lineamientos de protección propios de categoría de manejo del refugio. Recordemos que es un refugio mixto y que la gran mayoría de los propietarios aceptaron las limitaciones. Además el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente exige que para la reducción de las áreas silvestres protegidas se realicen estudios técnicos que justifiquen la medida.La exclusión de las áreas urbanas en una zona ecológicamente frágil como lo es el refugio ponen en peligro los arrecifes de coral así como la flora y fauna. Ni técnica ni racionalmente se puede llegar a la conclusión de que un área definida como urbana no va a afectar negativamente al medio ambiente que se protege con el refugio. Solicita que se declare la inconstitucionalidad del decreto en cuestión en sus artículos 3, 4, 5 y 7.
18. 18Mediante resolución de las 11:50 horas del 11 de febrero del 2008 se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y a Ministro del Ambiente y Energía, en la resolución de las catorce horas y veinticinco minutos del veintiuno de noviembre del dos mil siete. Asimismo, se tienen por presentadas las gestiones de coadyuvancia promovidas por Rugeli Morales Rodríguez en su condición de Alcalde Municipal de Talamanca, Alvaro Francisco Ugalde Víquez, Ana Isabel Barrientos Guerrero, James Lynch Atkin como Presidente de la Asociación Anai, la Asociación Centro Científico Tropical, Sebastián Hernández Balma Presidente de la Asociación Cuidadores De Cocles, Luis Zúñiga Agüero en su condición de Presidente de la Asociación de Conservación y Desarrollo Agroforestal de Carbón Dos, Jorgeli Rodríguez Lázaro en su calidad de Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Bribrí de Talamanca, Limón, Víctor Reyes Fernández Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Cabécar de Talamanca, Marina López Morales como Presidenta de la Asociación de Mujeres Indígenas de Talamanca Bribrí, Juanita Baltodano Vílchez como Presidenta de la Asociación de Pequeños Productores de Talamanca, Adelina López Umaña en su condición de Presidenta de la Asociación para el Desarrollo Sostenible de Gandoca y Mata de Limón, José Luis Zúñiga como Presidente de la Asociación San Migueleña para la Conservación y Desarrollo, Willis Rankin González Presidente de la Asociación Talamanqueña de Ecoturismo y Conservación, Ana Isabel Barrientos Guerrero, Aurora Gámez Escobar, Carlos Francisco Alvarado Soto, Cindy Fernández García, Claudio Quesada Rodríguez, Didier Chacón Chaverri, Gilberto Mora Mccarthey, Giovanni Quesada Rodríguez, José Pablo Alvarado Barrientos, Juan Antonio Reverter Murillo, Juan José Alvarado Barrientos, Luis Diego Marín Schumacher, Marco Odio Herrera, María Vanessa Alvarado Barrientos, Melania Agüero Echeverría, Rosa Quesada Rodríguez y Wagner Quirós Pereira y Raúl Solórzano Soto en su condición de Presidente de la Asociación Centro Científico Tropical, las cuales se reservan para ser conocidas en el momento procesal oportuno.
19. 19Mediante escrito presentado a las 14 horas 20 minutos del 07 de mayo del 2008, la Apoderada Especial Judicial de la Municipalidad de Talamanca realiza manifestaciones adicionales respecto de la problemática de malos manejos y corrupción en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (folio 407).
20. 20Mediante escrito presentado a las 09 horas 17 minutos del 08 de mayo del 2008, Rónald Vargas Brenes en su calidad de Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación aporta a la Sala copia del oficio enviado al Ministro de Ambiente y Energía donde le propone la derogatoria del decreto ejecutivo cuestionado en esta acción (folio 799).
21. 21Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
22. 22En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

A.- CUESTIONES DE TRÁMITE Y ADMISIÓN DE LA ACCIÓN.

I.Objeto de la impugnación.- El accionante impugna los artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto número 34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007, los cuales disponen:

“Artículo 3º—Modifíquese el artículo 6º del Decreto Nº 16614-MAG para que se lea de la siguiente manera: ´Artículo 6: Las áreas urbanas que de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo estén comprendidos dentro de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo no estarán sometidas a las regulaciones del presente Decreto. Los casos que actualmente se encuentren con procesos judiciales o administrativos denunciados por el SINAC no se verán favorecidos por esta disposición´.

Artículo 4º—Corresponde al Sistema Nacional de Áreas de Conservación de manera conjunta con la Municipalidad de Talamanca, la descripción de las zonas urbanas; para lo cual se les otorga un plazo improrrogable de treinta días naturales a partir de la publicación de este Decreto.

Artículo 5º—Que el plan regulador para las áreas que quedan en administración municipal, debe ser sometido para visto bueno del Ministerio del Ambiente y Energía.

(…)

Artículo 7º—Deróguese el Decreto Nº 32753 del 25 de noviembre de 2005” .

Estima el accionante que tales normas son inconstitucionales porque: A) Violan el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (art.50), el principio de conservación y principio precautorio en materia ambiental (arts. 7 y 48), principio de desarrollo sostenible y explotación racional de los recursos naturales (art.69), derecho a las bellezas escénicas y al paisaje que comprende el derecho a la salud física y mental (art.69). Lo anterior por cuanto se está ampliando la zona marina del refugio y disminuyendo la zona terrestre, lo que se desprende del artículo 3° del decreto, atentando contra los recursos naturales pues habría un incremento de la infraestructura, contaminación del suelo, aguas y otros. Señala además la contradicción entre el artículo 3° y el 4° pues mientras el primero indica que es el INVU quien define las zonas urbanas en el segundo se refiere a la Municipalidad y al SINAC.

De igual manera menciona que se violan disposiciones internacionales porque Costa Rica está obligada a informar sobre las modificaciones que sufriría un territorio de la lista de zonas húmedas de importancia internacional. B) Violan el principio de legalidad y reserva legal (art.11 y 28) y el principio de ejecución de las leyes (arts. 140 incisos 3, 18 y 20), por cuanto el decreto violenta normas de rango superior como la Ley Forestal, la Ley Orgánica del Ambiente. Las convenciones Ramsar y otros; además de que está variando los límites mediante decreto. En síntesis, según se observa, todos los alegatos de inconstitucionalidad pueden ser agrupados en dos grupos, por un lado la posible violación al ambiente por reducir las dimensiones del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo y por otro lado la posible violación al principio de reserva legal al reducir dicha área silvestre protegida mediante un decreto y no mediante ley. El accionante cita como antecedentes jurisprudenciales los votos 2000-10466, 2002- 8321, 2003-03480, 2003-8742 y 2006-5975 de esta Sala.

II.Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos; cuando se trate de intereses que atañen a la colectividad; o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales.

Sobre la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos" esta Sala ha establecido que estos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, y el derecho a la salud, entre otros.

III.La legitimación del accionante en este caso.- A partir de lo dicho en el párrafo anterior, es claro que el actor ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Lo anterior porque acude en defensa de un interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto o interés difuso, como lo es la defensa del medio ambiente y sus riquezas naturales. Precisamente por estar en juego la tutela al ambiente, esta Sala entiende que estamos ante una acción que pretende la tutela de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto, por lo que el actor se encuentra perfectamente legitimado para accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Además, se trata de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía y se cumplió con los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.

IV.Sobre la metodología de análisis de la acción.- Para facilitar el estudio de la normativa impugnada, en los considerandos siguientes se analizará primero los antecedentes sobre el tema para luego analizar los argumentos expuesto por el accionante.

B.- ANTECEDENTES.

V.Sobre el historial de los decretos ejecutivos relacionados con el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA) y la inclusión- exclusión de las llamadas zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo.- Mediante Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG, de 1° de julio de 1985, publicado en La Gaceta N° 206, de 29 de octubre de 1985, se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, estableciéndose en su artículo 6º que las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo (definidas por el INVU), no estarían sometidas a las regulaciones de ese decreto. Posterior a ello, este artículo 6° pasó por cuatro modificaciones. Primera, (inclusión y ampliación) mediante el artículo 16 del Decreto Ejecutivo N° 23069-MIRENEM, de 21 de marzo de 1994, publicado en La Gaceta N° 65 de 5 de abril de 1994, que declaró de acceso restringido de la zona de Playa Gandoca, se derogó el citado artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG, dejando sin efecto la exclusión de la aplicación de las regulaciones correspondientes al Refugio Nacional de Vida Silvestre para las áreas ahí mencionadas como urbanas, entendiéndose entonces que dichas zonas estaban incluidas dentro del Refugio.

Segunda, (exclusión y reducción) mediante el Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE, de 19 de setiembre del 2000, publicado en La Gaceta N° 208, de 31 de octubre del 2000, correspondiente al Reglamento para el Manejo Participativo de los Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, Sector Gandoca, se derogó en su totalidad el Decreto Ejecutivo N° 23069-MlRENEM, con lo cual entró en vigencia nuevamente el artículo 6º del Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG, lo cual implicó una reducción del área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca – Manzanillo al quedar excluidas las áreas definidas como urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Tercera, (inclusión y ampliación) mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005 se deroga el artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG, dejando nuevamente sin efecto la exclusión de la aplicación de las regulaciones correspondientes al Refugio Nacional de Vida Silvestre para las áreas ahí mencionadas como urbanas, y por lo tanto sometiéndolas a regulación.

Con lo cual se entendió que el Refugio se tenía por ampliado. Cuarta, (exclusión y reducción) mediante el artículo 3° del Decreto Ejecutivo N°. 34043, publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 se reforma y vuelve a traer a la vida jurídica el artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG, excluyendo las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a las regulaciones del Decreto. Además, el artículo 7° del mismo decreto N°. 34043 deroga en su totalidad el Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005, el cual daba cuenta del historial del artículo 6° del Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG y de su reducción mediante el Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE. Con lo cual se entiende que el área del refugio se veía reducida. Según se observa las áreas denominadas como urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo han sido incluidas y excluidas del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo en varias ocasiones, por arbitrio reglamentario.

VI.Sobre el aumento y reducción de las áreas silvestres protegidas.- Este Tribunal Constitucional ya tuvo la ocasión de referirse a la constitucionalidad de inclusión de las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo al área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA), mediante la sentencia número 2006-5975 del 3 de mayo de 2006 cuando se refirió al cambio que corresponde a la segunda modificación -según lo expresado en el considerando anterior-:

“VII.- Sobre el aumento y reducción de las áreas silvestres protegidas.

En el memorial de interposición de la acción de inconstitucionalidad, el accionante impugna –y lo señala como motivo de inconstitucionalidad-, la derogatoria del Decreto 23069-MIRENEM por el Decreto 29019-MINAE pues tácitamente redujo la extensión del Refugio de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, dado que éste último había ampliado los límites del Refugio.

Analizando los decretos promulgados relacionados con el Refugio Gandoca- Manzanillo, se observa como el Poder Ejecutivo ha emitido varios en procura de regular la situación del mismo. Con el objeto de aclarar la situación actual, es conveniente hacer un recuento de los relacionados con el objeto de esta acción. Tenemos en primer término el DE-16614-MAG de 29 de octubre de 1985, que crea el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). El fundamento legal del decreto está concretamente en el artículo 2 de la Ley N° 4465, pero especialmente en el artículo 18 de la Ley N° 6919, Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, ya derogada, pero que en aquel momento disponía:

“Artículo 18.- Son refugios nacionales de fauna silvestre los que el Poder Ejecutivo declare como tales, para la protección y la investigación de la flora y la fauna silvestre, en especial de aquella en vías de extinción. Queda autorizado el Poder Ejecutivo para establecer, dentro de las reservas forestales y en terrenos particulares, áreas bajo la clasificación de refugios nacionales de fauna silvestre, las que, para efectos de conservación de la fauna silvestre, quedarán bajo la administración del Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería.(…)” El artículo 6° del Decreto 16614-MAG excluyó expresamente de ese refugio la zona urbana de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Posteriormente se emitió el DE-23069-MIRENEM de 5 de abril de 1994; el artículo 16 de ese Decreto derogó el art. 6 del DE-16614. La consecuencia inmediata de ello, es que las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasaron a formar parte del Refugio Gandoca-Manzanillo.

Más adelante se promulgó el Decreto DE- 29019-MINAE de 31 de octubre del 2000, el cual, a través del artículo 8°, derogó el Decreto 23069-MIRENEM; con ello, tácitamente recobró vigencia el artículo 6 del DE-16614. Se produce en ese momento una disminución tácita del territorio de la reserva al excluirse de nuevo las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, lo que dejaba las cosas en la situación en que lo habría dispuesto el Decreto N° 16614-MAG. Sin embargo, posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, el cual derogó expresamente el artículo 6 del DE-16614; nuevamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasan a formar parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que se mantiene a la fecha.

Sobre el aumento y/o disminución de los límites territoriales del patrimonio forestal, este Tribunal, en la sentencia N° 1999-5399 de las 16:39 horas del 26 de octubre de 1993, en la cual la Sala señaló:

“…si el Poder Ejecutivo está legitimado para señalar los límites de su patrimonio forestal lo será a través de la vía reglamentaria y no la legal, con la debida indemnización de las propiedades sobre las que se extienda el patrimonio forestal, ya que en virtud del artículo 9 constitucional y de la teoría de la separación de Poderes, la Asamblea Legislativa es el único órgano constitucional facultado para emitir leyes. Por ello cuando se trate de un bien demanial resulta ilógico pensar que el Estado esté limitado o imposibilitado en su actuación en resguardo de la flora y la fauna de nuestras tierras.

II.En este orden de ideas, puesto que esta acción se dirige contra un decreto ejecutivo que amplió los límites de un parque nacional -Isla del Coco- extendiéndose a una distancia de quince kilómetros sobre el mar, medida desde la línea de bajamar de la costa, es que es importante determinar que lo hace en el pleno ejercicio de sus facultades, tanto legales como constitucionales, por tratarse de un bien demanial.(…)

V.En relación con la alegada violación del artículo 3 del Convenio para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América -aprobado por Ley número 3763, de primero de octubre de mil novecientos sesenta y seis- en relación con el artículo 7 constitucional, que en lo que interesa dice así:

"Los Gobiernos Contratantes convienen en que los límites de los parques nacionales no serán alterados ni enajenada parte alguna de ellos sino por acción de la autoridad legislativa competente. Las riquezas existentes en ellos no se explotarán con fines comerciales.

Los Gobiernos Contratantes convienen en prohibir la caza, la matanza y la captura de especimenes de la fauna y la destrucción y recolección de ejemplares de la flora en los parques nacionales, excepto cuando se haga por las autoridades del parque o por orden o bajo vigilancia de las mismas o para investigaciones científicas debidamente autorizadas." Deben esas normas interpretarse en sentido restrictivo, de manera que, la exigencia de establecer los límites de los parques nacionales a través de una ley es únicamente cuando va en detrimento del mismo, es decir, cuando se quiera reducir su extensión, y no cuando se quieran extender los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado. Este artículo debe completarse con el artículo 40 de la Ley Forestal que dice:

"El área de las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas biológicas del patrimonio forestal, sólo podrá ser reducida por ley de la República, previos estudios técnicos correspondientes que justifiquen esta medida." Y esto es así en virtud de que el bien jurídico que se protege es el "recurso forestal", término que "significa la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural," (resolución de la Sala Constitucional número 2233-93, de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo) que existe en la zona declarada como parque nacional, y que es reconocido tanto por la legislación internacional, por las leyes especiales dictadas al efecto, como por los textos de las cartas políticas. En este sentido, el artículo 69 de la Constitución Política es que habla de "explotación racional de la tierra", constituyéndose un principio fundamental su protección (…).” (la negrita no es de original) Es evidente entonces que el Poder Ejecutivo, no puede reducir los límites territoriales un área silvestre, pero sí puede extenderlos.

De ahí que los Decretos cuya derogación o puesta en vigencia hayan producido como consecuencia inmediata el aumento del territorio de una determinada área protegida, son constitucionales.” De todo lo cual se pueden derivar dos conclusiones. Por un lado, cuando de la ampliación de los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado se trata es posible hacerlo vía reglamento, pero cuando de su reducción se trata únicamente se puede hacer vía legal, claro está, siempre y cuando exista un criterio previo que justifique la medida . Por otro lado, la derogatoria del artículo 6° del decreto ejecutivo DE-16614, incluyendo las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo implicó un aumento del territorio del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo, siendo entonces que la exclusión de dichas zonas dentro del territorio del refugio implica una reducción del territorio de este.

C.- ANÁLISIS DE LOS ALEGATOS DE INCONSTITUCIONALIDAD

VII.Sobre la inconstitucionalidad de los artículos 3°, 4°, 5° y 7° del Decreto n°34043-MINAE.- Tal como se expuso, al derogarse artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG (mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005) se incluyeran las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Sin embargo, mediante el artículo 3° del Decreto impugnado, que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º, las áreas urbanas de dichas comunidades quedaban nuevamente excluidas de los límites del Refugio, lo que implicó su reducción. Esta situación, no sólo violenta el principio de reserva legal sino el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se viola el principio de reserva legal pues, según lo expresado, la reducción del patrimonio forestal del Estado sólo puede operar vía legal y no reglamentaria.

Este principio ha sido definido como un corolario del principio de legalidad cuyo respeto obliga a que determinadas materias son de regulación exclusiva por ley formal, emanada del Poder Legislativo y por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes. Ello por cuanto constitucionalmente se han establecido ciertas materias, que por su trascendencia, para ser reguladas, deben serlo obligatoriamente por medio de una ley. Así nos encontramos por ejemplo con que la creación de impuestos, la imposición de penas, la regulación de los derechos fundamentales, y –como en este caso- la reducción de los límites de una zona protectora del patrimonio forestal del Estado, son todas situaciones donde se requiere de la intervención del legislador, pues es en el debate parlamentario donde mejor se asegura la regulación de estas materias. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a reducir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo viola el principio de reserva legal pues la reducción de tales límites sólo puede operar mediante una ley debidamente justificada al efecto.

Además, se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales.

De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales. Todo lo anterior nos lleva a concluir que el mencionado artículo 3° del Decreto impugnado -que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º disminuyendo los límites del refugio en cuestión- resulta inconstitucional. De la misma forma resulta inconstitucional el artículo 7° del mismo decreto, pues, deroga en su totalidad el Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005, el cual ampliaba los límites del refugio en cuestión. Además, por conexidad, resultan inconstitucionales los artículos 4° y 5° del decreto en cuestión pues estos están directamente referidos a estas áreas urbanas que se están excluyendo de los límites del Refugio, uno fijando las competencias para la descripción de dichas áreas (art.4°) y otro estableciendo la competencia del MINAE para dar el visto bueno al plan regulador de dichas áreas (art.5°).

En el mismo sentido debe entenderse que el artículo 1° del decreto en cuestión resulta inconstitucional en la medida en que, al ratificar el decreto original de creación del refugio, lo hace sin excepcionar el artículo 6°, pues al no hacerlo se tendría la misma situación de reducción de los límites del refugio.

VIII.Conclusión.- Así entonces, procede la declaratoria de nulidad de los artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto número 34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 y por conexidad del artículo 1° pero únicamente en tanto no excluye además el artículo 6 d el decreto original de creación de Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG del 1º de julio de 1985. La anterior declaratoria tiene efectos retroactivos a la entrada en vigencia del decreto y sin tomar especial consideración sobre supuestos derechos adquiridos, pues a todas luces, no es constitucionalmente posible haber adquirido derecho válido alguno dentro de un Refugio Nacional de Vida Silvestre. Lo anterior, sin perjuicio de que si alguna parte se siente perjudicada en su patrimonio acuda ante las instancias judiciales pertinentes a reclamar la respectiva responsabilidad administrativa.

Por tanto:

Se declara CON lugar la acción. Se anulan los artículos 3°, 4°, 5° y 7° del Decreto n°34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 y por conexidad el artículo 1° pero únicamente en tanto no excluye además el artículo 6 d el decreto original de creación de Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG del 1º de julio de 1985 . Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la normativa anulada. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta a.i.

Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Rosa María Abdelnour G.