Modification of Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge boundaries by decreeModificación de los límites del Refugio Gandoca-Manzanillo mediante decreto

**Constitutional Chamber** **Resolution No. 01056 - 2009** **Resolution Date: January 28, 2009 at 14:59** **Case File: 07-014812-0007-CO** **Drafted by: Fernando Cruz Castro** **Type of Matter: Unconstitutionality Action** **Constitutional Control: Upholding Judgment** **Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER** **Relevance Indicators** **Relevant Judgment** **Related Judgments** **Content of Interest:** **Type of Content: Majority Vote** **Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL** **Topic: ENVIRONMENT** **Subtopics:** **NOT APPLICABLE.** **1056-09. MODIFICATION OF THE LIMITS OF THE GANDOCA-MANZANILLO NATIONAL WILDLIFE REFUGE. Articles 3, 4, 5 and 7 of Decree No. 34043-MINAE. Ratifies and amends decree that Creates the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge** **Text of the Resolution** * 070148120007CO * * * 070148120007CO * Case File: 07-014812-0007-CO Res. No. 2009-001056 * CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours and fifty-nine minutes on the twenty-eighth of January, two thousand nine.

An unconstitutionality action brought by Guido Cubero Arce, of legal age, married, attorney, resident of San José, holder of identity card number 3- 220-312 against articles 3, 4, 5 and 7 of Decree number 34043-MINAE for considering them contrary to articles 50, 10, 11, 28, 140 subsections 3, 18 and 20, 7, 48, 69 and 89 of the Political Constitution. Also intervening in the process were the representative of the Office of the Attorney General of the Republic, and the Minister of Environment and Energy.

**Whereas:** 1.- By brief received at the Secretariat of the Chamber at 10 hours 50 minutes on November 5, 2007, the claimant requests in summary that the unconstitutionality of articles 3, 4, 5 and 7 of Decree number 34043-MINAE published in La Gaceta number 202 of October 22, 2007 be declared. He alleges that the challenged decree violates articles 21, 89 and 50 of the Political Constitution as well as the principles of legality, reasonableness, proportionality, conservation, hierarchy of norms and precautionary principle. He indicates that the challenged decree expands the marine zone of the refuge and reduces the terrestrial zone, leaving out the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo. That the species of terrestrial flora and fauna see their niches and habitats reduced, so they will not be able to make use of the marine sectors that are intended to be expanded with the aforementioned Decree. That basic concepts of ecosystem connectivity, habitat functionality and the interaction between the coastal zone and the marine zone are ignored, since it extracts the human settlements from the REGAMA, which will allow a series of activities that may be incompatible with the spirit of the protected area, which through connectivity affect the surrounding ecosystems putting their survival at risk. That the challenged decree ignores the technical information generated in the refuge on the effects of light pollution on sea turtles, which constitutes an impact on coastal urban development. That article 3 starts from the premise that there is a definition of urban areas by the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) and article 4 for its part indicates that it will be the competence of the Municipality and the National System of Conservation Areas (SINAC) to describe the urban zones.

2.- In order to substantiate the standing he holds to bring this unconstitutionality action, he points out that it arises from article 50 of the Political Constitution, according to which environmental rights are considered as rights of an erga omnes nature, freely demandable by anyone, being considered as one of the cases of diffuse interests by the Chamber, there also being generic standing to denounce both infractions to environmental conservation, and the right to claim any type of damage caused.

3.- By brief filed at 14 hours 40 minutes on November 16, 2007 MELANIA AGÜERO ECHEVERRÍA raises the same arguments of unconstitutionality expressed supra by the claimant Cubero Arce (folio 052-062).

4.- By brief filed at 15 hours 18 minutes on November 19, 2007 RUGELI MORALES RODRIGUEZ, in his capacity as Mayor of Talamanca files a brief rejecting the claimant's arguments (folio 063-191). Subsequently, the attorney for said Municipality provides additional evidence (folio 192).

5.- By brief filed at 16 hours on November 20, 2007 AURORA GAMEZ ESCOBAR raises the same arguments of unconstitutionality expressed supra by the claimant Cubero Arce (folio 213-222).

6.- By brief filed at 11 hours 10 minutes on November 20, 2007 the Association of Small Producers of Talamanca, the San Miguelena Association for Conservation and Development, the Association of Indigenous Women of Talamanca, the Talamanqueña Association of Ecotourism and Conservation, the ANAI Association, the Cuidadores de Cocles Association, the Association of Conservation and Agroforestry Development of Carbón Dos, the Association for the Sustainable Development of Gandoca and Mata de Limón, the Association of Integral Development of the Indigenous Reserve of Cabecar of Talamanca, and the Association of Integral Development of the Indigenous Reserve Bibrí of Talamanca de Limón raise the same arguments of unconstitutionality expressed supra by the claimant Cubero Arce (folio 224-234).

7.- By resolution at 14:25 hours on November 21, 2007 (visible at folio 247 of the case file), the action was admitted, granting a hearing to the Office of the Attorney General of the Republic, and to the Minister of Environment and Energy.

8.- By brief filed at 16 hours 20 minutes on November 26, 2007 CARLOS FRANCISCO ALVARADO SOTO AND OTHERS raise the same arguments of unconstitutionality expressed supra by the claimant Cubero Arce (folio 255-268).

9.- By brief filed at 12 hours 28 minutes on November 28, 2007, LUIS DIEGO MARIN SCHUMACHER raises the same arguments of unconstitutionality expressed supra by the claimant Cubero Arce (folio 271-283).

10.- By brief filed at 08 hours 13 minutes on December 5, 2007, CINDY FERNANDEZ GARCIA and others raise the same arguments of unconstitutionality expressed supra by the claimant Cubero Arce (folio 284-297).

11.- By brief filed at 11 hours 40 minutes on December 5, 2007, ROSA QUESADA RODRIGUEZ and another raise the same arguments of unconstitutionality expressed supra by the claimant Cubero Arce (folio 299-308).

12.- By brief filed at 11 hours 40 minutes on December 5, 2007, DIDIER CHACON CHAVERRI and others raise the same arguments of unconstitutionality expressed supra by the claimant Cubero Arce (folio 309-321).

13.- ROBERTO DOBLES MORA, in his capacity as Minister of Environment and Energy, renders his report (folio 323) and states: REGARDING THE BACKGROUND OF THE DECREE: that by executive decree number 16614 of July 1, 1985 the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge was created. Subsequently on May 16, 2005 executive decree 32753 was issued ratifying the validity of several articles of the first decree, and in turn repealing articles 5 and 6 of the aforementioned decree. Lastly, on September 11, 2007 executive decree number 34043-MINAE was published ratifying the original 1985 decree, expanding the limits of the refuge and modifying article 6. ON THE MERITS: the expansion of the limits of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge does not entail deception. Article three merely modifies article 6 of decree 16614-MAG indicating that the urban areas, according to the studies carried out by the INVU that are comprised within the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo, shall not be subject to the regulations of the decree. Article four indicates that it corresponds to SINAC jointly with the Municipality of Talamanca to describe the urban zones. No violation of the right to life, natural beauty and landscape is observed because the decree does not eliminate the refuge but rather readjusts its limits and structure and defines the urban areas. What the law prohibits is the reduction and not the definition of the limits which may even expand the marine areas and reduce the terrestrial area at the discretion of the Administration. Violation of the right to a healthy environment and all the articles mentioned by the claimant is ruled out provided that the regulations are interpreted in accordance with the public purpose according to article 10 of the LGAP. Requests that the action filed be dismissed.

14.- The Office of the Attorney General of the Republic rendered its report visible at folios 328-339. It states that: ON STANDING: In accordance with the provisions of the second paragraph of article 75 of the LJC, the plaintiff has standing to file this action. ON THE MERITS: The objection of constitutionality raised in this action is well-founded. No other conclusion can be reached, when from the doctrine upheld by this Court, the rule is extracted according to which any modification that implies the reduction of the limits of a protected wilderness area –regardless of its management category- must be done by legislative act endorsed by a prior technical criterion, justifying its adoption. That is why the omission to comply with the substantial requirements noted above has been qualified as illegitimate from the constitutional point of view, since it supposes the violation of the environment and health as fundamental rights, as well as the constitutional principles of proportionality and reasonableness (judgment number 2003-11397 of October 8, 2003). After all, the Chamber has held that "the substantial requirement of having a technical study justifying the reduction of the area is essential even if there were no other legal norm that expressly so established" (judgment 1999-2988). In effect, the profuse jurisprudence has made the principle and the right guaranteed in article 50 of the Constitution prevail. As an example, it is pertinent to cite an excerpt from judgment number 7294-98 of October 13, 1998: "…to reduce any protected wilderness area, the Legislative Assembly must do so based on sufficient and necessary technical studies to determine that no damage will be caused to the environment or will be endangered and, therefore, that the content of article 50 of the Constitution is not violated. The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms dictated regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if there were no other legal norm that expressly so established. In the opinion of this Constitutional Court, the requirement contained in article 38 of the Organic Environmental Law No. 7554, that to reduce a protected wilderness area by formal law, prior technical studies must be carried out justifying the measure, is merely the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection. (Reiterated in resolution 1999-2988 of April 23, 1999). In the particular case at hand, the reiterated and current opinion of this Court is that the inclusion of the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo within the area of the REGAMA, is not only constitutional, but consistent with constitutional jurisprudence on that matter (Judgment number 2006-5975 of May 3, 2006. Cited also, in resolution 11155-2007 of August 1, 2007). According to the foregoing, the challenge to the constitutional validity of the impugned regulatory articles (insofar as the exclusion of the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo means the unjustified reduction of the surface area of the Refuge) reveals the clear violation of article 38 of the Organic Environmental Law: it suffices to compare the norms. In this sense it is said that the declassification of public domain property must be specific and concrete, never general (Judgment number 2000-10466, cited in ruling 2007-02408 of February 21, 2007). And although the infraction noted poses, in principle, a problem of legality in relation to the decree which is a norm of lower rank to the law, this Court has interpreted that the reduction of a protected area without complying with the formality of the legislative act and without having gathered the technical criterion that endorses it, violates the constitutional principle derived from article 50 of the Constitution. Precisely, based on the same reasoning, it must be concluded that the norms challenged in this action, are also contrary to the international instruments approved by the Costa Rican State –cited in Section II of this Report- since these impose on the country the commitment to develop all possible mechanisms for the protection of the environment, which implies protecting those natural spaces that harbor vital cycles of threatened species or ecosystems, and that require special treatment for their conservation. CONCLUSION: Based on the considerations set forth, this Advisory Body recommends to the Constitutional Chamber that it uphold the present action and, consequently, annul articles 1, 3, 4, 5 and 7 of Executive Decree No. 34043, for violation of articles 21, 50 and 89 of the Constitution.

15.- The edicts referred to in the second paragraph of article 81 of the Constitutional Jurisdiction Law were published in numbers 240, 241 and 242 of the Judicial Bulletin, on December 13, 14 and 17, 2007 (folio 340).

16.- By brief filed at 07 hours 38 minutes on January 16, 2008, PAOLA MORA TUMMINELLI, in her capacity as special judicial representative of the Municipal Mayor of the Canton of Talamanca (folio 341-354) appears in a coadjuvant capacity and states in summary: a) From the outline they make of the different decrees from the past, their illegality is verified, generating the pronouncement of the Constitutional Chamber number 2005-02652. Since May 7, 1979 urban districts were declared in the canton of Talamanca Bratsi, Sixaola and Cahuita, as well as on May 20, 2004 in decree no.31772-G. With which the urban zones were always outside the wildlife refuge and the INVU had declared them as such. The original decree left the urban zones of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo outside the refuge, being that decree no.34043-MINAE never reduced the limits of the refuge but rather returns the urban zones to the Municipality of Talamanca; b) Decree no.16631-MAG of November 17, 1985 which is the Internal Regulations of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge does not prohibit tourist projects, constructions, camping areas, and allows the extraction of any type of material, all these activities of municipal competence; c) Decree 23069-MIRENEM of 1994 repealed article six of decree 16614-MAG, illegally, as it included the urban zones of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo in the refuge, affecting the rights of the administered parties in the area who since 1979 knew that their lands were within the urban districts of the zone. Decree 29019 of 2000 repeals decree 23069-MIRENEM with which article 6 of decree 16614-MAG comes back into force, the urban zones of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo being excluded from the refuge once again. In 2005 decree no.32753-MINAE was published illegally which once again includes the urban zones of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo within the refuge, which provoked a whole movement and nonconformity in the people; d) For many years there has been total abuse and corruption in the Refuge, as there is no cadastre (catastro) nor a complete registry of properties in the zone, the growth of the zone has occurred without any type of planning since MINAE has granted land-use permits. Many of the foreigners and nationals appear under the guise of "ecologists" to then dedicate themselves to openly exploiting tourist activities, selling land, and appropriating natural resources. Therefore, this Municipality has dedicated itself to fighting in the contentious-administrative jurisdiction to retake its competence; e) The challenged decree prohibits the indiscriminate felling of trees, but the claimant says nothing about this since there are many loggers dissatisfied with the measure who cannot challenge the decree because it would be looked upon badly by the Chamber. Being that from the joint work between the Executive Branch and this Municipality the decree in question no.34043-MINAE intends to protect the leatherback turtle (tortuga baula), prohibit tree felling and a regulatory plan (plan regulador) is defined. Requests that the action be dismissed as being a conflict of legality.

17.- By brief filed at 14 hours 15 minutes on January 31, 2008, RAUL SOLORZANO SOTO, in his capacity as President of the Tropical Scientific Center Association, appears in an active coadjuvant capacity and states in summary (folio 358) in summary that as an institution of a scientific, conservationist and environmental protection character they are aware that the criteria of the decree in question generate strong environmental damage, since the bases and principles for the creation of the Wildlife National Refuge (REGAMA) are being altered. There is no logical reason not to apply to the urban zones the protection guidelines inherent to the management category of the refuge. Let us remember that it is a mixed refuge and that the vast majority of the owners accepted the limitations. Furthermore, article 38 of the Organic Environmental Law requires that for the reduction of protected wilderness areas, technical studies be carried out justifying the measure. The exclusion of the urban areas in an ecologically fragile zone such as the refuge endangers the coral reefs as well as the flora and fauna. Neither technically nor rationally can the conclusion be reached that an area defined as urban will not negatively affect the environment protected by the refuge. Requests that the unconstitutionality of the decree in question be declared as to its articles 3, 4, 5 and 7.

18.- By resolution at 11:50 hours on February 11, 2008 the hearings granted to the Office of the Attorney General of the Republic and the Minister of Environment and Energy, in the resolution at fourteen hours and twenty-five minutes on November twenty-first, two thousand seven, were deemed answered. Likewise, the coadjuvant petitions promoted by Rugeli Morales Rodríguez in his capacity as Municipal Mayor of Talamanca, Alvaro Francisco Ugalde Víquez, Ana Isabel Barrientos Guerrero, James Lynch Atkin as President of the Anai Association, the Tropical Scientific Center Association, Sebastián Hernández Balma President of the Cuidadores De Cocles Association, Luis Zúñiga Agüero in his capacity as President of the Association of Conservation and Agroforestry Development of Carbón Dos, Jorgeli Rodríguez Lázaro in his capacity as President of the Association of Integral Development of the Bribrí Indigenous Reserve of Talamanca, Limón, Víctor Reyes Fernández President of the Association of Integral Development of the Cabécar Indigenous Reserve of Talamanca, Marina López Morales as President of the Association of Indigenous Women of Talamanca Bribrí, Juanita Baltodano Vílchez as President of the Association of Small Producers of Talamanca, Adelina López Umaña in her capacity as President of the Association for the Sustainable Development of Gandoca and Mata de Limón, José Luis Zúñiga as President of the San Migueleña Association for Conservation and Development, Willis Rankin González President of the Talamanqueña Association of Ecotourism and Conservation, Ana Isabel Barrientos Guerrero, Aurora Gámez Escobar, Carlos Francisco Alvarado Soto, Cindy Fernández García, Claudio Quesada Rodríguez, Didier Chacón Chaverri, Gilberto Mora Mccarthey, Giovanni Quesada Rodríguez, José Pablo Alvarado Barrientos, Juan Antonio Reverter Murillo, Juan José Alvarado Barrientos, Luis Diego Marín Schumacher, Marco Odio Herrera, María Vanessa Alvarado Barrientos, Melania Agüero Echeverría, Rosa Quesada Rodríguez and Wagner Quirós Pereira and Raúl Solórzano Soto in his capacity as President of the Tropical Scientific Center Association, are deemed filed, which are reserved to be heard at the appropriate procedural time.

19.- By brief filed at 14 hours 20 minutes on May 7, 2008, the Special Judicial Representative of the Municipality of Talamanca makes additional statements regarding the problem of mismanagement and corruption in the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge (folio 407).

20.- By brief filed at 09 hours 17 minutes on May 8, 2008, Rónald Vargas Brenes in his capacity as Executive Secretary of the National System of Conservation Areas provides the Chamber with a copy of the official letter sent to the Minister of Environment and Energy wherein he proposes the repeal of the executive decree challenged in this action (folio 799).

21.- The hearing provided for in articles 10 and 85 of the Constitutional Jurisdiction Law is dispensed with, based on the power granted to the Chamber by numeral 9 ibidem, deeming this resolution sufficiently grounded in evident principles and norms, as well as in the jurisprudence of this Court.

22.- The legal requirements have been complied with in the proceedings.

* Drafted by Magistrate Cruz Castro; and, * **Considering:** A.- PROCEDURAL AND ADMISSION ISSUES OF THE ACTION.

I.- Object of the challenge.- The claimant challenges articles 3, 4, 5 and 7 of Decree number 34043-MINAE published in La Gaceta number 202 of October 22, 2007, which provide:

"Article 3.—Modify article 6 of Decree No. 16614-MAG to read as follows: 'Article 6: The urban areas that according to the studies carried out by the National Institute of Housing and Urbanism are comprised within the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo shall not be subject to the regulations of this Decree. Cases currently in judicial or administrative proceedings reported by SINAC shall not be favored by this provision'.

Article 4.—It corresponds to the National System of Conservation Areas jointly with the Municipality of Talamanca, the description of the urban zones; for which an inextendable period of thirty calendar days is granted from the publication of this Decree.

Article 5.—That the regulatory plan (plan regulador) for the areas remaining under municipal administration, must be submitted for the approval (visto bueno) of the Ministry of Environment and Energy.

(…)

Article 7.—Repeal Decree No. 32753 of November 25, 2005".

The claimant considers that such norms are unconstitutional because: A) They violate the right to a healthy and ecologically balanced environment (art.50), the principle of conservation and the precautionary principle in environmental matters (arts. 7 and 48), the principle of sustainable development and rational exploitation of natural resources (art.69), the right to scenic beauty and landscape which comprises the right to physical and mental health (art.69). The foregoing in that the marine zone of the refuge is being expanded and the terrestrial zone reduced, which is evident from article 3 of the decree, endangering natural resources as there would be an increase in infrastructure, contamination of soil, waters and others. He also points out the contradiction between article 3 and article 4 since while the former indicates that it is the INVU that defines the urban zones, the latter refers to the Municipality and SINAC. Similarly, he mentions that international provisions are violated because Costa Rica is obligated to report on the modifications that a territory from the list of wetlands of international importance would undergo. B) They violate the principle of legality and legal reserve (art.11 and 28) and the principle of execution of laws (arts. 140 subsections 3, 18 and 20), in that the decree violates higher-ranking norms such as the Forest Law (Ley Forestal), the Organic Environmental Law. The Ramsar conventions and others; in addition to it varying the limits by decree. In summary, as observed, all the allegations of unconstitutionality can be grouped into two groups, on one hand the possible violation of the environment by reducing the dimensions of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge and on the other hand the possible violation of the principle of legal reserve by reducing said protected wilderness area through a decree and not by law. The claimant cites as jurisprudential antecedents rulings 2000-10466, 2002- 8321, 2003-03480, 2003-8742 and 2006-5975 of this Chamber.

II.- The rules on standing in unconstitutionality actions.- Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law regulates the assumptions that determine the admissibility of unconstitutionality actions, requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial venue in which unconstitutionality is invoked, a requirement that is not necessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, that is, when due to the nature of the norm there is no individual or direct injury; when it is based on the defense of diffuse interests; when it involves interests that concern the community; or when it is filed by the Attorney General of the Republic, the Comptroller General of the Republic, the General Prosecutor of the Republic or the Ombudsman, in these latter cases, within their respective spheres of competence. Regarding the possibility of acting in defense of "diffuse interests" this Chamber has established that these are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united by a certain social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a certain personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is spread, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. This Chamber has enumerated various rights to which it has given the qualifier of "diffuse", such as the environment, cultural heritage, the defense of the territorial integrity of the country, the proper management of public expenditure, and the right to health, among others.

III.- The standing of the claimant in this case.- From what was stated in the preceding paragraph, it is clear that the plaintiff has sufficient standing to challenge the unconstitutionality of the impugned norms, without it being necessary that they have a previous matter that serves as the basis for this action. The foregoing because they act in defense of an interest that concerns the national community as a whole or diffuse interest, such as the defense of the environment and its natural riches. Precisely because the protection of the environment is at stake, this Chamber understands that we are facing an action that seeks the protection of interests that concern the national community as a whole, for which the plaintiff is perfectly legitimized to act directly, in light of the provisions of paragraph 2 of article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law. Moreover, it concerns matters the constitutionality of which is appropriate to review through this avenue and the requirements stipulated in numerals 78 and 79 of the Procedural Law were met. In conclusion, the present action is admissible, so the object and the merits of the matter must be discussed immediately.

IV.- On the methodology of analysis of the action.- To facilitate the study of the challenged regulations, in the following considering clauses, the background on the subject will first be analyzed and then the arguments set forth by the claimant analyzed.

B.- BACKGROUND.

V.- On the history of the executive decrees related to the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA) and the inclusion-exclusion of the so-called urban zones of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo.- By Executive Decree No. 16614-MAG, of July 1, 1985, published in La Gaceta No. 206, of October 29, 1985, the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge was created, establishing in its article 6 that the urban zones of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo (defined by the INVU), would not be subject to the regulations of that decree. Subsequent to that, this article 6 underwent four modifications.

First, (inclusion and expansion) through Article 16 of Executive Decree No. 23069-MIRENEM, of March 21, 1994, published in La Gaceta No. 65 of April 5, 1994, which declared the Playa Gandoca zone as restricted access, the aforementioned Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG was repealed, rendering without effect the exclusion from the application of the regulations corresponding to the National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre) for the areas mentioned therein as urban, it being understood then that said zones were included within the Refuge. Second, (exclusion and reduction) through Executive Decree No. 29019-MINAE, of September 19, 2000, published in La Gaceta No. 208, of October 31, 2000, corresponding to the Regulation for Participatory Management of Natural Resources in the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, Gandoca Sector (Reglamento para el Manejo Participativo de los Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Sector Gandoca), Executive Decree No. 23069-MIRENEM was repealed in its entirety, whereupon Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG came back into force, which implied a reduction of the area of the Gandoca–Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca–Manzanillo) since the areas defined as urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo were excluded. Third, (inclusion and expansion) through Article 2 of Executive Decree No. 32753 of May 16, 2005, Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG is repealed, once again rendering without effect the exclusion from the application of the regulations corresponding to the National Wildlife Refuge for the areas mentioned therein as urban, and therefore subjecting them to regulation. By which it was understood that the Refuge was deemed to be expanded. Fourth, (exclusion and reduction) through Article 3 of Executive Decree No. 34043, published in La Gaceta number 202 of October 22, 2007, Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG is reformed and brought back into legal life, excluding the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo from the regulations of the Decree. Furthermore, Article 7 of the same Decree No. 34043 repeals in its entirety Executive Decree No. 32753 of May 16, 2005, which accounted for the history of Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG and its reduction through Executive Decree No. 29019-MINAE. By which it is understood that the area of the refuge was deemed reduced. As can be observed, the areas designated as urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo have been included in and excluded from the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge on several occasions, by regulatory discretion.

VI.- On the increase and reduction of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas).- This Constitutional Court has already had occasion to rule on the constitutionality of including the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo within the area of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA), through judgment number 2006-5975 of May 3, 2006, when it addressed the change corresponding to the second modification – according to what was stated in the preceding recital (considerando) –:

“VII.- On the increase and reduction of protected wilderness areas.

In the brief filing the action of unconstitutionality, the claimant challenges – and points to as grounds for unconstitutionality – the repeal of Decree 23069-MIRENEM by Decree 29019-MINAE because it tacitly reduced the extent of the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, given that the latter had expanded the boundaries of the Refuge.

Analyzing the promulgated decrees related to the Gandoca-Manzanillo Refuge, it is observed that the Executive Branch has issued several in an effort to regulate its situation. In order to clarify the current situation, it is convenient to recount those related to the object of this action. We have, in the first place, DE-16614-MAG of October 29, 1985, which creates the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA). The legal basis of the decree lies concretely in Article 2 of Law No. 4465, but especially in Article 18 of Law No. 6919, Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Fauna Silvestre), now repealed, but which at that time provided:

“Article 18.- National wildlife refuges are those that the Executive Branch declares as such, for the protection and research of wild flora and fauna, especially those in danger of extinction. The Executive Branch is authorized to establish, within forest reserves and on private lands, areas under the classification of national wildlife refuges, which, for purposes of wildlife conservation, shall be under the administration of the Wildlife Department of the General Forestry Directorate of the Ministry of Agriculture and Livestock. (…)” Article 6 of Decree 16614-MAG expressly excluded from that refuge the urban zone of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo. Subsequently, DE-23069-MIRENEM of April 5, 1994, was issued; Article 16 of that Decree repealed Art. 6 of DE-16614. The immediate consequence thereof is that the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo became part of the Gandoca-Manzanillo Refuge. Later, Decree DE-29019-MINAE of October 31, 2000, was promulgated, which, through Article 8, repealed Decree 23069-MIRENEM; thereby, Article 6 of DE-16614 tacitly regained force. At that moment, a tacit decrease in the territory of the reserve occurred, as the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo were once again excluded, leaving things in the situation in which Decree No. 16614-MAG had provided for them. However, subsequently, the Executive Branch issued DE-32753-MINAE of May 16, 2005, which expressly repealed Article 6 of DE-16614; once again, the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo become part of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, a situation that remains to date.

On the increase and/or decrease of the territorial boundaries of forest heritage (patrimonio forestal), this Court, in judgment No. 1999-5399 of 4:39 p.m. on October 26, 1993, in which the Chamber stated:

“…if the Executive Branch is empowered to establish the boundaries of its forest heritage, it shall do so through the regulatory and not the legal avenue, with due compensation for the properties over which the forest heritage is extended, since by virtue of Article 9 of the Constitution and the theory of separation of Powers, the Legislative Assembly is the sole constitutional body empowered to issue laws. Therefore, when dealing with a demanial good, it is illogical to think that the State is limited or prevented from acting in protection of the flora and fauna of our lands.

II.In this vein, since this action is brought against an executive decree that expanded the boundaries of a national park – Isla del Coco – extending to a distance of fifteen kilometers over the sea, measured from the low-tide line of the coast, it is important to determine that it does so in the full exercise of its powers, both legal and constitutional, since it involves a demanial good. (…)

V.Regarding the alleged violation of Article 3 of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of the Americas – approved by Law number 3763, of October first, nineteen sixty-six – in relation to Article 7 of the Constitution, which, in what is relevant, reads as follows:

“The Contracting Governments agree that the boundaries of national parks shall not be altered, nor any part thereof alienated, except by action of the competent legislative authority. The resources existing therein shall not be exploited for commercial purposes.

The Contracting Governments agree to prohibit hunting, killing, and capture of specimens of fauna and the destruction and collection of specimens of flora in national parks, except when done by the park authorities or by order or under supervision of the same, or for duly authorized scientific investigations.” These norms must be interpreted restrictively, such that the requirement to establish the boundaries of national parks through a law only exists when it is to their detriment, that is, when one wishes to reduce their extension, and not when one wishes to extend the boundaries of the protective zones of the State’s forest heritage. This article must be read together with Article 40 of the Forestry Law (Ley Forestal), which states:

“The area of forest reserves, protective zones, national parks, wildlife refuges, biological reserves of the forest heritage, may only be reduced by law of the Republic, following the corresponding technical studies that justify this measure.” And this is so by virtue of the fact that the legal interest being protected is the “forest resource,” a term that “means the protection and preservation of the integrity of the natural environment,” (resolution of the Constitutional Chamber number 2233-93, of nine hours thirty-six minutes on May twenty-eighth) which exists in the zone declared a national park, and which is recognized both by international legislation, by the special laws enacted for that purpose, and by the texts of the political charters. In this sense, Article 69 of the Political Constitution speaks of “rational exploitation of the land,” constituting a fundamental principle of its protection (…).” (bold not in original) It is evident, then, that the Executive Branch cannot reduce the territorial boundaries of a wilderness area (área silvestre), but it can extend them. Hence, those Decrees whose repeal or entry into force resulted in the immediate consequence of increasing the territory of a specific protected area are constitutional.” From all of which two conclusions can be drawn. On the one hand, when it comes to expanding the boundaries of the protective zones of the State’s forest heritage, it is possible to do so by regulation, but when it comes to reducing them, it can only be done by law, of course, always provided there is a prior criterion that justifies the measure. On the other hand, the repeal of Article 6 of executive decree DE-16614, including the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, implied an increase in the territory of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, and therefore the exclusion of said zones from the territory of the refuge implies a reduction of its territory.

C.- ANALYSIS OF THE ALLEGATIONS OF UNCONSTITUTIONALITY VII.- On the unconstitutionality of Articles 3, 4, 5, and 7 of Decree No. 34043-MINAE.- As stated, upon the repeal of Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG (through Article 2 of Executive Decree No. 32753 of May 16, 2005), the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo were included within the boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. However, through Article 3 of the challenged Decree, which brings back into legal life the repealed Article 6, the urban areas of said communities were once again excluded from the boundaries of the Refuge, which implied its reduction. This situation not only violates the principle of legal reserve (principio de reserva legal) but also the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. The principle of legal reserve is violated because, as stated, the reduction of the State’s forest heritage can only operate by law and not by regulation. This principle has been defined as a corollary of the principle of legality, whose respect requires that certain matters be regulated exclusively by formal law, emanating from the Legislative Branch and through the procedure provided in the Constitution for the issuance of laws. This is because constitutionally certain matters have been established which, due to their importance, must be regulated mandatorily by means of a law. Thus we find, for example, that the creation of taxes, the imposition of penalties, the regulation of fundamental rights, and – as in this case – the reduction of the boundaries of a protective zone of the State’s forest heritage, are all situations where the intervention of the legislator is required, since it is in the parliamentary debate where the regulation of these matters is best ensured. Thus, by proceeding through the challenged decree to reduce the boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, it violates the principle of legal reserve because the reduction of such boundaries can only operate through a law duly justified for that purpose. Furthermore, the right to the environment is violated because the reduction of a wildlife refuge clearly not only diminishes the possibilities of enjoying this right in the Gandoca-Manzanillo zone but also leaves the natural resources of the zone unprotected by leaving the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo open to free exploitation without any restrictions whatsoever. Evidently, the protection received by property when it constitutes forest property is not the same. Regarding this type of property, it must be recalled that it is a different type of property with its own characteristics, particularities, and a special regime, since it is fundamentally conceived for conservation, not for production or to be part of human commerce. All lands considered national reserves are immediately affected for the purposes of forestry regulations, which establish a special regime applicable to all forest resources. Thus, by proceeding through the challenged decree to exclude from forest property the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, it violates the right to the environment because such areas would fall outside the very boundaries of forest property, which are aimed at the conservation and not the exploitation of the property and its natural resources. All of the above leads us to conclude that the aforementioned Article 3 of the challenged Decree – which brings back into legal life the repealed Article 6, decreasing the boundaries of the refuge in question – is unconstitutional. Likewise, Article 7 of the same decree is unconstitutional, as it repeals in its entirety Executive Decree No. 32753 of May 16, 2005, which had expanded the boundaries of the refuge in question. Moreover, by connection (conexidad), Articles 4 and 5 of the decree in question are unconstitutional because they directly refer to these urban areas that are being excluded from the boundaries of the Refuge, one setting forth the competencies for the description of said areas (Art. 4) and the other establishing the competency of MINAE to approve the regulatory plan (plan regulador) for said areas (Art. 5). In the same sense, it must be understood that Article 1 of the decree in question is unconstitutional to the extent that, by ratifying the original decree creating the refuge, it does so without excepting Article 6, since failing to do so would result in the same situation of reducing the boundaries of the refuge.

VIII.- Conclusion.- Therefore, the declaration of nullity of Articles 3, 4, 5, and 7 of Decree number 34043-MINAE published in La Gaceta number 202 of October 22, 2007, and by connection of Article 1, but only insofar as it does not also exclude Article 6 of the original decree creating the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge No. 16614-MAG of July 1, 1985, is appropriate. The foregoing declaration has retroactive effects to the entry into force of the decree and without taking special consideration of supposed acquired rights, since clearly, it is not constitutionally possible to have acquired any valid right within a National Wildlife Refuge. This is without prejudice to any party that feels harmed in its assets resorting to the pertinent judicial instances to claim the respective administrative liability.

Therefore:

The action is GRANTED with merit. Articles 3, 4, 5, and 7 of Decree No. 34043-MINAE published in La Gaceta number 202 of October 22, 2007, and by connection Article 1, but only insofar as it does not also exclude Article 6 of the original decree creating the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge No. 16614-MAG of July 1, 1985, are annulled. This judgment has declaratory and retroactive effects as of the date the annulled regulations came into force. Let this pronouncement be recorded in the Official Gazette La Gaceta and published in its entirety in the Judicial Bulletin. Notify.- Ana Virginia Calzada M. Acting Presiding Judge (Presidenta a.i.)

Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Rosa María Abdelnour G.

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SCIJ of Hacienda SCIJ of the Procuraduría General de la República

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia estimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

1056-09. MODIFICACION DE LOS LIMITES DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO. Artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto No. 34043-MINAE. Ratifica y reforma decreto que Crea Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo * 070148120007CO * * 070148120007CO * Res. Nº 2009-001056 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y cincuenta y nueve minutos del veintiocho de enero del dos mil nueve.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Guido Cubero Arce, mayor, casado, abogado, vecino de San José, portador de la cédula de identidad número 3- 220-312 contra los artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto número 34043-MINAE por estimarlos contrarios a los artículos 50, 10, 11, 28, 140 incisos 3, 18 y 20, 7, 48, 69 y 89 de la Constitución Política. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República, y el Ministro de Ambiente y Energía.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10 horas 50 minutos del 05 de noviembre del 2007, el accionante solicita en resumen que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto número 34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007. Alega que el decreto impugnado transgrede los artículos 21, 89 y 50 de la Constitución Política así como los principios de legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, conservación, jerarquía de las normas y precautorio. Indica que con el decreto impugnado se amplia la zona marina del refugio y se disminuye la zona terrestre, dejando por fuera a las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Que las especies de flora y fauna terrestre ven reducidos sus nichos y hábitats, por lo que no podrán hacer uso de los sectores marinos que se pretenden ampliar con el Decreto en mención. Que se ignoran conceptos básicos de conectividad ecosistémica, funcionalidad de los hábitat y la interacción entre la zona costera y la zona marina, pues extrae los poblados humanos del REGAMA, lo que permitirá una serie de actividades que pueden resultar incompatibles con el espíritu del área protegida, que por conectividad afectan los ecosistemas aledaños poniendo en riesgo su sobrevivencia. Que el decreto impugnado hace caso omiso a la información técnica generada en el refugio sobre los efectos de contaminación lumínica sobre las tortugas marinas, que constituye un impacto en el desarrollo urbano costero. Que el artículo 3 parte de la premisa de que existe una definición de las áreas urbanas por parte del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el artículo 4 por su parte señala que será competencia de la Municipalidad y del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, describir las zonas urbanas.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que proviene del artículo 50 de la Constitución Política, según el cual el derecho ambiental es considerado como un derecho de naturaleza erga omnes, exigible libremente por cualquiera, siendo considerado como uno de los casos de intereses difusos por la Sala, existiendo además legitimación genérica para denunciar tanto las infracciones a la conservación del ambiente, como el derecho a reclamar cualquier tipo de daño causado.

3.- Mediante escrito presentado a las 14 horas 40 minutos del 16 de noviembre del 2007 MELANIA AGÜERO ECHEVERRÍA plantea los mismos argumentos de inconstitucionalidad expresados supra por el accionante Cubero Arce (folio 052-062).

4.- Mediante escrito presentado a las 15 horas 18 minutos del 19 de noviembre del 2007 RUGELI MORALES RODRIGUEZ, en su calidad de Alcalde de Talamanca presenta un escrito rechazando los argumentos del accionante (folio 063-191). Posteriormente la abogada de dicha Municipalidad aporta prueba adicional (folio 192).

5.- Mediante escrito presentado a las 16 horas del 20 de noviembre del 2007 AURORA GAMEZ ESCOBAR plantea los mismos argumentos de inconstitucionalidad expresados supra por el accionante Cubero Arce (folio 213-222).

6.- Mediante escrito presentado a las 11 horas 10 minutos del 20 de noviembre del 2007 la Asociación de Pequeños Productores de Talamanca, la Asociación San Miguelena para la Conservación y Desarrollo, la Asociación de Mujeres Indígenas de Talamanca, la Asociación Talamanqueña de Ecoturismo y Conservación, la Asociación ANAI, la Asociación Cuidadores de Cocles, la Asociación de Conservación y Desarrollo Agroforestal de Carbón Dos, la Asociación para el Desarrollo Sostenible de Gandoca y Mata de Limón, la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Cabecar de Talamanca, y la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Bibrí de Talamanca de Limón plantean los mismos argumentos de inconstitucionalidad expresados supra por el accionante Cubero Arce (folio 224-234).

7.- Por resolución de las 14:25 horas del 21 de noviembre del 2007 (visible a folio 247 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, y al Ministro de Ambiente y Energía.

8.- Mediante escrito presentado a las 16 horas 20 minutos del 26 de noviembre del 2007 CARLOS FRANCISCO ALVARADO SOTO Y OTROS plantean los mismos argumentos de inconstitucionalidad expresados supra por el accionante Cubero Arce (folio 255-268).

9.- Mediante escrito presentado a las 12 horas 28 minutos del 28 de noviembre del 2007, LUIS DIEGO MARIN SCHUMACHER plantea los mismos argumentos de inconstitucionalidad expresados supra por el accionante Cubero Arce (folio 271-283).

10.- Mediante escrito presentado a las 08 horas 13 minutos del 05 de diciembre del 2007, CINDY FERNANDEZ GARCIA y otros plantean los mismos argumentos de inconstitucionalidad expresados supra por el accionante Cubero Arce (folio 284-297).

11.- Mediante escrito presentado a las 11 horas 40 minutos del 05 de diciembre del 2007, ROSA QUESADA RODRIGUEZ y otro plantean los mismos argumentos de inconstitucionalidad expresados supra por el accionante Cubero Arce (folio 299-308).

12.- Mediante escrito presentado a las 11 horas 40 minutos del 05 de diciembre del 2007, DIDIER CHACON CHAVERRI y otros plantean los mismos argumentos de inconstitucionalidad expresados supra por el accionante Cubero Arce (folio 309-321).

13.- Rinde su informe ROBERTO DOBLES MORA, en su calidad de Ministro del Ambiente y Energía (folio 323) y señala: SOBRE LOS ANTECEDENTES DEL DECRETO: que mediante decreto ejecutivo número 16614 del 01 de julio de 1985 se crea el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Posteriormente el 16 de mayo del 2005 se emite el decreto ejecutivo 32753 que ratifica la vigencia de varios artículos del primer decreto, y a su vez deroga los artículos 5 y 6 del mencionado decreto. Por último el 11 de setiembre del 2007 salió publicado el decreto ejecutivo número 34043-MIANE que ratifica el decreto original de 1985, ampliando los límites del refugio y modificando el artículo 6. SOBRE EL FONDO: la ampliación de los límites de Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo no conlleva a engaño. El artículo tercero lo que hace es modificar el artículo 6 del decreto 16614-MAG indicando que las áreas urbanas, de acuerdo a los estudios realizados por el INVU que estén comprendidos dentro de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, no estarán sometidas a las regulaciones del decreto. El artículo cuarto indica que corresponde al SINAC en conjunto con la Municipalidad de Talamanca la descripción de las zonas urbanas. No se observa ninguna violación al derecho a la vida, bellezas naturales y el paisaje porque el decreto no elimina el refugio sino que readecua sus límites y estructura y define las áreas urbanas. Lo que la ley prohíbe es la reducción y no la definición de los límites que puede incluso ampliar en las áreas marinas y reducir el área terrestre a juicio de la Administración. Se descarta violación al derecho a un ambiente sano y todos los artículos mencionados por el accionante siempre y cuando se interprete la normativa conforme al fin público según el artículo 10 de la LGAP. Solicita declarar sin lugar la acción presentada.

14.- La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 328-339. Señala que: SOBRE LA LEGITIMACIÓN: De conformidad con lo que establece el párrafo segundo del artículo 75 de la LJC, el actor se encuentra legitimado para interponer esta acción. SOBRE EL FONDO: El reparo de constitucionalidad que se plantea en esta acción, es procedente. No a otra conclusión se puede llegar, cuando de la doctrina sustentada por este Tribunal, se extrae la regla según la cual cualquier modificación que implique la reducción de los límites de un área silvestre protegida –sin importar cuál sea su categoría de manejo- debe hacerse mediante acto legislativo avalado por un criterio técnico previo, que justifique su adopción. Por ello es que la omisión de cumplir con los requisitos sustanciales antes apuntados, ha sido calificada de ilegítima desde el punto de vista constitucional, pues supone la vulneración al ambiente y a la salud como derechos fundamentales, así como a los principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad (sentencia número 2003-11397 del 8 de octubre de 2003). Después de todo , la Sala ha sostenido que ”el requisito sustancial de contar con un estudio técnico que justifique la reducción del área, resulta imprescindible aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente” (sentencia 1999-2988) . En efecto, la profusa jurisprudencia ha hecho prevalecer el principio y el derecho garantizado en el artículo 50 constitucional. Como ejemplo, interesa citar un extracto de la sentencia número 7294-98 del 13 de octubre de 1998: “…para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente. (Reiterada en la resolución 1999-2988 del 23 de abril de 1999). En el caso particular que nos ocupa, la opinión reiterada y actual de este Tribunal es que la inclusión de las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo al área del REGAMA, no solo es constitucional, sino acorde con la jurisprudencia constitucional en esa materia (Sentencia número 2006-5975 del 3 de mayo de 2006. Citada también, en la resolución 11155-2007 del 1° de agosto de 2007). Conforme a lo expuesto, el cuestionamiento de validez constitucional de los artículos reglamentarios impugnados (en el tanto la exclusión de las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo significa la disminución injustificada de la superficie del Refugio) pone en evidencia la clara la infracción al artículo 38 de la ley orgánica del ambiente: basta con carear las normas. En tal sentido es que se dice que la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, nunca general (Sentencia número 2000- 10466, citada en el voto 2007-02408 del 21 de febrero de 2007). Y aunque la infracción apuntada plantea, en principio, un problema de legalidad en relación con el decreto que es una norma de inferior rango a la ley, este Tribunal ha interpretado que la reducción de un área protegida sin cumplir con la formalidad del acto legislativo y sin haberse recabado el criterio técnico que lo avale, quebranta el principio constitucional que deriva del artículo 50 constitucional. Precisamente, con base en el mismo razonamiento, hay que concluir que las normas cuestionadas en esta acción, también resultan contrarias a los instrumentos internacionales aprobados por el Estado costarricense –citados en el aparte II de este Informe- pues éstos imponen al país el compromiso de desarrollar todos los mecanismos posibles para la protección del medio ambiente, lo que implica resguardar aquellos espacios naturales que alberguen ciclos vitales de especies o ecosistemas amenazados, y que requieran de un trato especial para su conservación. CONCLUSIÓN: Con fundamento en las consideraciones expuestas, este Órgano Asesor recomienda a la Sala Constitucional estimar la presente acción y, en consecuencia, anular los artículos 1, 3, 4, 5 y 7 del Decreto Ejecutivo N° 34043, por violación de los artículos 21, 50 y 89 Constitucionales.

15.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 240, 241 y 242 del Boletín Judicial, de los días 13, 14 y 17 de diciembre del 2007 (folio 340).

16.- Mediante escrito presentado a las 07 horas 38 minutos del 16 de enero del 2008, PAOLA MORA TUMMINELLI, en su calidad de apoderada especial judicial del Alcalde Municipal del Cantón de Tamalanca (folio 341-354) se apersona en calidad de coadyuvante y manifiesta en resumen: a) De la reseña que hacen de los diferentes decretos del pasado se comprueba su ilegalidad, generando el pronunciamiento de la Sala Constitucional número 2005-02652. Desde el 07 de mayo de 1979 se declaran distritos urbanos en el cantón de Talamanca Bratsi, Sixaola y Cahuita, así también el 20 de mayo del 2004 en el decreto no.31772-G. Con lo cual las zonas urbanas siempre estuvieron fuera del refugio de vida silvestre y el INVU así las había declarado. El decreto original dejó por fuera del refugio las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, siendo que el decreto no.34043-MINAE nunca redujo los límites del refugio sino que devuelve las zonas urbanas a la Municipalidad de Talamanca; b) El decreto no.16631-MAG del 17 de noviembre de 1985 que es Reglamento Interno del Refugio Nacional de Fauna Silvestre Gandoca-Manzanillo no prohíbe los proyectos turísticos, construcciones, áreas de campamento, y permite la extracción de cualquier tipo de material, todas estas actividades de competencia municipal; c) El decreto 23069-MIRENEM de 1994 derogó el artículo sexto del decreto 16614-MAG, de manera ilegal, pues incluyó las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo en el refugio, afectando el derecho de los administrados de la zona quienes desde 1979 sabían que sus terrenos estaban dentro de los distritos urbanos de la zona. El decreto 29019 del 2000 deroga el decreto 23069-MIRENEM con lo cual vuelve a entrar en vigencia el artículo 6 del decreto 16614-MAG quedando excluidas nuevamente del refugio las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. En el 2005 se publicó de forma ilegal el decreto no.32753-MINAE que vuelve a incluir dentro del refugio las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, lo cual provocó en el pueblo todo un movimiento e inconformidad; d) Por muchos años ha habido abuso y corrupción total en el Refugio, pues no existe un catastro ni un registro completo de propiedades en la zona, el crecimiento de la zona se ha dado sin ningún tipo de planificación pues el MINAE ha otorgado permisos de uso de suelo. Muchos de los extranjeros y nacionales aparecen bajo la figura de “ecologistas” para luego dedicarse a explotar abiertamente actividades turísticas, vender terrenos, y apropiarse de recursos naturales. Por ello, esa Municipalidad se ha dedicado a pelear en la vía contenciosa para retomar su competencia; e) El decreto impugnado prohíbe la corta indiscriminada de árboles, pero el accionante no dice nada al respecto pues hay muchos madereros inconformes con la medida que no pueden impugnar el decreto porque sería mal visto por la Sala. Siendo que del trabajo conjunto entre el Poder Ejecutivo y esa Municipalidad el decreto en cuestión no.34043-MINAE pretende proteger la tortuga baula, prohibir la corta de árboles y se define un plan regulador. Solicita declarar sin lugar la acción por tratarse de un conflicto de legalidad.

17.- Mediante escrito presentado a las 14 horas 15 minutos del 31 de enero del 2008, RAUL SOLORZANO SOTO, en su calidad de Presidente de la Asociación Centro Científico Tropical, se apersona en calidad de coadyuvante activo y manifiesta en resumen (folio 358) en resumen que como institución de carácter científico, conservacionista y protectora del medio ambiente están concientes que los criterios del decreto en cuestión generan fuertes daños ambientales, pues se están alterando las bases y los principios para la creación del Refugio Nacional de Vid Silvestre (REGAMA). No hay razón lógica para no aplicar a las zonas urbanas los lineamientos de protección propios de categoría de manejo del refugio. Recordemos que es un refugio mixto y que la gran mayoría de los propietarios aceptaron las limitaciones. Además el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente exige que para la reducción de las áreas silvestres protegidas se realicen estudios técnicos que justifiquen la medida. La exclusión de las áreas urbanas en una zona ecológicamente frágil como lo es el refugio ponen en peligro los arrecifes de coral así como la flora y fauna. Ni técnica ni racionalmente se puede llegar a la conclusión de que un área definida como urbana no va a afectar negativamente al medio ambiente que se protege con el refugio. Solicita que se declare la inconstitucionalidad del decreto en cuestión en sus artículos 3, 4, 5 y 7.

18.- Mediante resolución de las 11:50 horas del 11 de febrero del 2008 se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y a Ministro del Ambiente y Energía, en la resolución de las catorce horas y veinticinco minutos del veintiuno de noviembre del dos mil siete. Asimismo, se tienen por presentadas las gestiones de coadyuvancia promovidas por Rugeli Morales Rodríguez en su condición de Alcalde Municipal de Talamanca, Alvaro Francisco Ugalde Víquez, Ana Isabel Barrientos Guerrero, James Lynch Atkin como Presidente de la Asociación Anai, la Asociación Centro Científico Tropical, Sebastián Hernández Balma Presidente de la Asociación Cuidadores De Cocles, Luis Zúñiga Agüero en su condición de Presidente de la Asociación de Conservación y Desarrollo Agroforestal de Carbón Dos, Jorgeli Rodríguez Lázaro en su calidad de Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Bribrí de Talamanca, Limón, Víctor Reyes Fernández Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Cabécar de Talamanca, Marina López Morales como Presidenta de la Asociación de Mujeres Indígenas de Talamanca Bribrí, Juanita Baltodano Vílchez como Presidenta de la Asociación de Pequeños Productores de Talamanca, Adelina López Umaña en su condición de Presidenta de la Asociación para el Desarrollo Sostenible de Gandoca y Mata de Limón, José Luis Zúñiga como Presidente de la Asociación San Migueleña para la Conservación y Desarrollo, Willis Rankin González Presidente de la Asociación Talamanqueña de Ecoturismo y Conservación, Ana Isabel Barrientos Guerrero, Aurora Gámez Escobar, Carlos Francisco Alvarado Soto, Cindy Fernández García, Claudio Quesada Rodríguez, Didier Chacón Chaverri, Gilberto Mora Mccarthey, Giovanni Quesada Rodríguez, José Pablo Alvarado Barrientos, Juan Antonio Reverter Murillo, Juan José Alvarado Barrientos, Luis Diego Marín Schumacher, Marco Odio Herrera, María Vanessa Alvarado Barrientos, Melania Agüero Echeverría, Rosa Quesada Rodríguez y Wagner Quirós Pereira y Raúl Solórzano Soto en su condición de Presidente de la Asociación Centro Científico Tropical, las cuales se reservan para ser conocidas en el momento procesal oportuno.

19.- Mediante escrito presentado a las 14 horas 20 minutos del 07 de mayo del 2008, la Apoderada Especial Judicial de la Municipalidad de Talamanca realiza manifestaciones adicionales respecto de la problemática de malos manejos y corrupción en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (folio 407).

20.- Mediante escrito presentado a las 09 horas 17 minutos del 08 de mayo del 2008, Rónald Vargas Brenes en su calidad de Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación aporta a la Sala copia del oficio enviado al Ministro de Ambiente y Energía donde le propone la derogatoria del decreto ejecutivo cuestionado en esta acción (folio 799).

21.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

22.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

A.- CUESTIONES DE TRÁMITE Y ADMISIÓN DE LA ACCIÓN.

I.- Objeto de la impugnación.- El accionante impugna los artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto número 34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007, los cuales disponen:

“Artículo 3º—Modifíquese el artículo 6º del Decreto Nº 16614-MAG para que se lea de la siguiente manera: ´Artículo 6: Las áreas urbanas que de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo estén comprendidos dentro de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo no estarán sometidas a las regulaciones del presente Decreto. Los casos que actualmente se encuentren con procesos judiciales o administrativos denunciados por el SINAC no se verán favorecidos por esta disposición´.

Artículo 4º—Corresponde al Sistema Nacional de Áreas de Conservación de manera conjunta con la Municipalidad de Talamanca, la descripción de las zonas urbanas; para lo cual se les otorga un plazo improrrogable de treinta días naturales a partir de la publicación de este Decreto.

Artículo 5º—Que el plan regulador para las áreas que quedan en administración municipal, debe ser sometido para visto bueno del Ministerio del Ambiente y Energía.

(…)

Artículo 7º—Deróguese el Decreto Nº 32753 del 25 de noviembre de 2005” .

Estima el accionante que tales normas son inconstitucionales porque: A) Violan el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (art.50), el principio de conservación y principio precautorio en materia ambiental (arts. 7 y 48), principio de desarrollo sostenible y explotación racional de los recursos naturales (art.69), derecho a las bellezas escénicas y al paisaje que comprende el derecho a la salud física y mental (art.69). Lo anterior por cuanto se está ampliando la zona marina del refugio y disminuyendo la zona terrestre, lo que se desprende del artículo 3° del decreto, atentando contra los recursos naturales pues habría un incremento de la infraestructura, contaminación del suelo, aguas y otros. Señala además la contradicción entre el artículo 3° y el 4° pues mientras el primero indica que es el INVU quien define las zonas urbanas en el segundo se refiere a la Municipalidad y al SINAC. De igual manera menciona que se violan disposiciones internacionales porque Costa Rica está obligada a informar sobre las modificaciones que sufriría un territorio de la lista de zonas húmedas de importancia internacional. B) Violan el principio de legalidad y reserva legal (art.11 y 28) y el principio de ejecución de las leyes (arts. 140 incisos 3, 18 y 20), por cuanto el decreto violenta normas de rango superior como la Ley Forestal, la Ley Orgánica del Ambiente. Las convenciones Ramsar y otros; además de que está variando los límites mediante decreto. En síntesis, según se observa, todos los alegatos de inconstitucionalidad pueden ser agrupados en dos grupos, por un lado la posible violación al ambiente por reducir las dimensiones del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo y por otro lado la posible violación al principio de reserva legal al reducir dicha área silvestre protegida mediante un decreto y no mediante ley. El accionante cita como antecedentes jurisprudenciales los votos 2000-10466, 2002- 8321, 2003-03480, 2003-8742 y 2006-5975 de esta Sala.

II.- Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos; cuando se trate de intereses que atañen a la colectividad; o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. Sobre la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos" esta Sala ha establecido que estos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, y el derecho a la salud, entre otros.

III.- La legitimación del accionante en este caso.- A partir de lo dicho en el párrafo anterior, es claro que el actor ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Lo anterior porque acude en defensa de un interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto o interés difuso, como lo es la defensa del medio ambiente y sus riquezas naturales. Precisamente por estar en juego la tutela al ambiente, esta Sala entiende que estamos ante una acción que pretende la tutela de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto, por lo que el actor se encuentra perfectamente legitimado para accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Además, se trata de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía y se cumplió con los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.

IV.- Sobre la metodología de análisis de la acción.- Para facilitar el estudio de la normativa impugnada, en los considerandos siguientes se analizará primero los antecedentes sobre el tema para luego analizar los argumentos expuesto por el accionante.

B.- ANTECEDENTES.

V.- Sobre el historial de los decretos ejecutivos relacionados con el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA) y la inclusión- exclusión de las llamadas zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo.- Mediante Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG, de 1° de julio de 1985, publicado en La Gaceta N° 206, de 29 de octubre de 1985, se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, estableciéndose en su artículo 6º que las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo (definidas por el INVU), no estarían sometidas a las regulaciones de ese decreto. Posterior a ello, este artículo 6° pasó por cuatro modificaciones. Primera, (inclusión y ampliación) mediante el artículo 16 del Decreto Ejecutivo N° 23069-MIRENEM, de 21 de marzo de 1994, publicado en La Gaceta N° 65 de 5 de abril de 1994, que declaró de acceso restringido de la zona de Playa Gandoca, se derogó el citado artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG, dejando sin efecto la exclusión de la aplicación de las regulaciones correspondientes al Refugio Nacional de Vida Silvestre para las áreas ahí mencionadas como urbanas, entendiéndose entonces que dichas zonas estaban incluidas dentro del Refugio. Segunda, (exclusión y reducción) mediante el Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE, de 19 de setiembre del 2000, publicado en La Gaceta N° 208, de 31 de octubre del 2000, correspondiente al Reglamento para el Manejo Participativo de los Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, Sector Gandoca, se derogó en su totalidad el Decreto Ejecutivo N° 23069-MlRENEM, con lo cual entró en vigencia nuevamente el artículo 6º del Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG, lo cual implicó una reducción del área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca – Manzanillo al quedar excluidas las áreas definidas como urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Tercera, (inclusión y ampliación) mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005 se deroga el artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG, dejando nuevamente sin efecto la exclusión de la aplicación de las regulaciones correspondientes al Refugio Nacional de Vida Silvestre para las áreas ahí mencionadas como urbanas, y por lo tanto sometiéndolas a regulación. Con lo cual se entendió que el Refugio se tenía por ampliado. Cuarta, (exclusión y reducción) mediante el artículo 3° del Decreto Ejecutivo N°. 34043, publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 se reforma y vuelve a traer a la vida jurídica el artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG, excluyendo las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a las regulaciones del Decreto. Además, el artículo 7° del mismo decreto N°. 34043 deroga en su totalidad el Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005, el cual daba cuenta del historial del artículo 6° del Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG y de su reducción mediante el Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE. Con lo cual se entiende que el área del refugio se veía reducida. Según se observa las áreas denominadas como urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo han sido incluidas y excluidas del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo en varias ocasiones, por arbitrio reglamentario.

VI.- Sobre el aumento y reducción de las áreas silvestres protegidas.- Este Tribunal Constitucional ya tuvo la ocasión de referirse a la constitucionalidad de inclusión de las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo al área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA), mediante la sentencia número 2006-5975 del 3 de mayo de 2006 cuando se refirió al cambio que corresponde a la segunda modificación -según lo expresado en el considerando anterior-:

“VII.- Sobre el aumento y reducción de las áreas silvestres protegidas.

En el memorial de interposición de la acción de inconstitucionalidad, el accionante impugna –y lo señala como motivo de inconstitucionalidad-, la derogatoria del Decreto 23069-MIRENEM por el Decreto 29019-MINAE pues tácitamente redujo la extensión del Refugio de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, dado que éste último había ampliado los límites del Refugio.

Analizando los decretos promulgados relacionados con el Refugio Gandoca- Manzanillo, se observa como el Poder Ejecutivo ha emitido varios en procura de regular la situación del mismo. Con el objeto de aclarar la situación actual, es conveniente hacer un recuento de los relacionados con el objeto de esta acción. Tenemos en primer término el DE-16614-MAG de 29 de octubre de 1985, que crea el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). El fundamento legal del decreto está concretamente en el artículo 2 de la Ley N° 4465, pero especialmente en el artículo 18 de la Ley N° 6919, Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, ya derogada, pero que en aquel momento disponía:

“Artículo 18.- Son refugios nacionales de fauna silvestre los que el Poder Ejecutivo declare como tales, para la protección y la investigación de la flora y la fauna silvestre, en especial de aquella en vías de extinción. Queda autorizado el Poder Ejecutivo para establecer, dentro de las reservas forestales y en terrenos particulares, áreas bajo la clasificación de refugios nacionales de fauna silvestre, las que, para efectos de conservación de la fauna silvestre, quedarán bajo la administración del Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería.(…)” El artículo 6° del Decreto 16614-MAG excluyó expresamente de ese refugio la zona urbana de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Posteriormente se emitió el DE-23069-MIRENEM de 5 de abril de 1994; el artículo 16 de ese Decreto derogó el art. 6 del DE-16614. La consecuencia inmediata de ello, es que las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasaron a formar parte del Refugio Gandoca-Manzanillo. Más adelante se promulgó el Decreto DE- 29019-MINAE de 31 de octubre del 2000, el cual, a través del artículo 8°, derogó el Decreto 23069-MIRENEM; con ello, tácitamente recobró vigencia el artículo 6 del DE-16614. Se produce en ese momento una disminución tácita del territorio de la reserva al excluirse de nuevo las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, lo que dejaba las cosas en la situación en que lo habría dispuesto el Decreto N° 16614-MAG. Sin embargo, posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, el cual derogó expresamente el artículo 6 del DE-16614; nuevamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasan a formar parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que se mantiene a la fecha.

Sobre el aumento y/o disminución de los límites territoriales del patrimonio forestal, este Tribunal, en la sentencia N° 1999-5399 de las 16:39 horas del 26 de octubre de 1993, en la cual la Sala señaló:

“…si el Poder Ejecutivo está legitimado para señalar los límites de su patrimonio forestal lo será a través de la vía reglamentaria y no la legal, con la debida indemnización de las propiedades sobre las que se extienda el patrimonio forestal, ya que en virtud del artículo 9 constitucional y de la teoría de la separación de Poderes, la Asamblea Legislativa es el único órgano constitucional facultado para emitir leyes. Por ello cuando se trate de un bien demanial resulta ilógico pensar que el Estado esté limitado o imposibilitado en su actuación en resguardo de la flora y la fauna de nuestras tierras.

II.En este orden de ideas, puesto que esta acción se dirige contra un decreto ejecutivo que amplió los límites de un parque nacional -Isla del Coco- extendiéndose a una distancia de quince kilómetros sobre el mar, medida desde la línea de bajamar de la costa, es que es importante determinar que lo hace en el pleno ejercicio de sus facultades, tanto legales como constitucionales, por tratarse de un bien demanial.(…)

V.En relación con la alegada violación del artículo 3 del Convenio para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América -aprobado por Ley número 3763, de primero de octubre de mil novecientos sesenta y seis- en relación con el artículo 7 constitucional, que en lo que interesa dice así:

"Los Gobiernos Contratantes convienen en que los límites de los parques nacionales no serán alterados ni enajenada parte alguna de ellos sino por acción de la autoridad legislativa competente. Las riquezas existentes en ellos no se explotarán con fines comerciales.

Los Gobiernos Contratantes convienen en prohibir la caza, la matanza y la captura de especimenes de la fauna y la destrucción y recolección de ejemplares de la flora en los parques nacionales, excepto cuando se haga por las autoridades del parque o por orden o bajo vigilancia de las mismas o para investigaciones científicas debidamente autorizadas." Deben esas normas interpretarse en sentido restrictivo, de manera que, la exigencia de establecer los límites de los parques nacionales a través de una ley es únicamente cuando va en detrimento del mismo, es decir, cuando se quiera reducir su extensión, y no cuando se quieran extender los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado. Este artículo debe completarse con el artículo 40 de la Ley Forestal que dice:

"El área de las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas biológicas del patrimonio forestal, sólo podrá ser reducida por ley de la República, previos estudios técnicos correspondientes que justifiquen esta medida." Y esto es así en virtud de que el bien jurídico que se protege es el "recurso forestal", término que "significa la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural," (resolución de la Sala Constitucional número 2233-93, de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo) que existe en la zona declarada como parque nacional, y que es reconocido tanto por la legislación internacional, por las leyes especiales dictadas al efecto, como por los textos de las cartas políticas. En este sentido, el artículo 69 de la Constitución Política es que habla de "explotación racional de la tierra", constituyéndose un principio fundamental su protección (…).” (la negrita no es de original) Es evidente entonces que el Poder Ejecutivo, no puede reducir los límites territoriales un área silvestre, pero sí puede extenderlos. De ahí que los Decretos cuya derogación o puesta en vigencia hayan producido como consecuencia inmediata el aumento del territorio de una determinada área protegida, son constitucionales.” De todo lo cual se pueden derivar dos conclusiones. Por un lado, cuando de la ampliación de los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado se trata es posible hacerlo vía reglamento, pero cuando de su reducción se trata únicamente se puede hacer vía legal, claro está, siempre y cuando exista un criterio previo que justifique la medida . Por otro lado, la derogatoria del artículo 6° del decreto ejecutivo DE-16614, incluyendo las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo implicó un aumento del territorio del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo, siendo entonces que la exclusión de dichas zonas dentro del territorio del refugio implica una reducción del territorio de este.

C.- ANÁLISIS DE LOS ALEGATOS DE INCONSTITUCIONALIDAD VII.- Sobre la inconstitucionalidad de los artículos 3°, 4°, 5° y 7° del Decreto n°34043-MINAE.- Tal como se expuso, al derogarse artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG (mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005) se incluyeran las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Sin embargo, mediante el artículo 3° del Decreto impugnado, que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º, las áreas urbanas de dichas comunidades quedaban nuevamente excluidas de los límites del Refugio, lo que implicó su reducción. Esta situación, no sólo violenta el principio de reserva legal sino el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se viola el principio de reserva legal pues, según lo expresado, la reducción del patrimonio forestal del Estado sólo puede operar vía legal y no reglamentaria. Este principio ha sido definido como un corolario del principio de legalidad cuyo respeto obliga a que determinadas materias son de regulación exclusiva por ley formal, emanada del Poder Legislativo y por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes. Ello por cuanto constitucionalmente se han establecido ciertas materias, que por su trascendencia, para ser reguladas, deben serlo obligatoriamente por medio de una ley. Así nos encontramos por ejemplo con que la creación de impuestos, la imposición de penas, la regulación de los derechos fundamentales, y –como en este caso- la reducción de los límites de una zona protectora del patrimonio forestal del Estado, son todas situaciones donde se requiere de la intervención del legislador, pues es en el debate parlamentario donde mejor se asegura la regulación de estas materias. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a reducir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo viola el principio de reserva legal pues la reducción de tales límites sólo puede operar mediante una ley debidamente justificada al efecto. Además, se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales. Todo lo anterior nos lleva a concluir que el mencionado artículo 3° del Decreto impugnado -que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º disminuyendo los límites del refugio en cuestión- resulta inconstitucional. De la misma forma resulta inconstitucional el artículo 7° del mismo decreto, pues, deroga en su totalidad el Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005, el cual ampliaba los límites del refugio en cuestión. Además, por conexidad, resultan inconstitucionales los artículos 4° y 5° del decreto en cuestión pues estos están directamente referidos a estas áreas urbanas que se están excluyendo de los límites del Refugio, uno fijando las competencias para la descripción de dichas áreas (art.4°) y otro estableciendo la competencia del MINAE para dar el visto bueno al plan regulador de dichas áreas (art.5°). En el mismo sentido debe entenderse que el artículo 1° del decreto en cuestión resulta inconstitucional en la medida en que, al ratificar el decreto original de creación del refugio, lo hace sin excepcionar el artículo 6°, pues al no hacerlo se tendría la misma situación de reducción de los límites del refugio.

VIII.- Conclusión.- Así entonces, procede la declaratoria de nulidad de los artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto número 34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 y por conexidad del artículo 1° pero únicamente en tanto no excluye además el artículo 6 d el decreto original de creación de Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG del 1º de julio de 1985. La anterior declaratoria tiene efectos retroactivos a la entrada en vigencia del decreto y sin tomar especial consideración sobre supuestos derechos adquiridos, pues a todas luces, no es constitucionalmente posible haber adquirido derecho válido alguno dentro de un Refugio Nacional de Vida Silvestre. Lo anterior, sin perjuicio de que si alguna parte se siente perjudicada en su patrimonio acuda ante las instancias judiciales pertinentes a reclamar la respectiva responsabilidad administrativa.

Por tanto:

Se declara CON lugar la acción. Se anulan los artículos 3°, 4°, 5° y 7° del Decreto n°34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 y por conexidad el artículo 1° pero únicamente en tanto no excluye además el artículo 6 d el decreto original de creación de Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG del 1º de julio de 1985 . Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la normativa anulada. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta a.i.

Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Rosa María Abdelnour G.

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