Unconstitutionality of Titling Lands in National ReservesInconstitucionalidad de la titulación de reservas nacionales

*060071540007CO* *060071540007CO* Case: Nº 06-007154-0007-CO Decision: Nº 2007-02063 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours and forty minutes on February fourteenth, two thousand seven.- Constitutional challenge filed by Nombre01, of legal age, married, holder of identity card number CED01, resident of Curridabat, in her capacity as ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC, pursuant to Government Council Resolution number 93, dated March twenty-third, two thousand four, published in La Gaceta number 82 of April twenty-eighth, two thousand four), ratified by Legislative Resolution number 68189-04-05, dated July twenty-first, two thousand four, published in La Gaceta number 158 of August thirteenth, two thousand four; against Article 179 of the Ley de Tierras y Colonización, the Reglamento para la titulación en reservas nacionales, approved by resolution of the IDA Board of Directors at session 055-02 of August 12, 2002, and published in La Gaceta 173 of September 10, 2002, and decrees 27.726-MINAE- MAG, 27.861 MINAE-MAG, 28.743 MINAE-MAG, 28.745 MINAE-MAG and 28.746 MINAE-MAG.

Resulting:

1. 1By a filing received by the Secretariat of the Chamber at fifteen hours and twenty-three minutes on June fifteenth, two thousand six, the Office of the Attorney General of the Republic, as petitioner, requests that the following regulatory provisions be declared unconstitutional: a.) Article 179 of the Ley de Tierras y Colonización, because it permits the Instituto de Desarrollo Agrario to issue regulations for the implementation of that law without the provision making any distinction as to whether they are implementing regulations (reglamentación ejecutiva) or autonomous regulations (reglamentación autónoma), on the basis that the authority to issue the former, by constitutional mandate—Article 140, subsection 3)—has been reserved exclusively to the Executive Branch; in the alternative, it requests an interpretation that this regulation refers exclusively to the latter category; b.) the Reglamento para la titulación en reservas nacionales, approved by resolution of the IDA Board of Directors at session 055-02 of August 12, 2002, and published in La Gaceta 173 of September 10, 2002, based on the following considerations: i.- because it considers it to be an implementing regulation, rather than an autonomous one, insofar as it provides that its purpose is to regulate the Ley de Tierras y Colonización with respect to the titling of land (titulación de tierras) in national reserves, thereby providing legal certainty (seguridad jurídica) for land tenure (tenencia de la tierra) in areas where the possessors have acquired the right to obtain title, which it considers to violate the principle of statutory reservation (principio de reserva legal) (Articles 11 of the Constitution and 11 of the Ley General de la Administración Pública); ii.- because of the regulation’s improper legal basis (laws 2825 and 6735), since the Ley de Tierras y Colonización does not address land titling, but rather subdivision into parcels and colonization (parcelación y colonización), nor does it authorize IDA to issue regulations for land titling in national reserves, while the law creating IDA grants it only regulatory authority to issue autonomous regulations governing its organization and operation; iii.- by establishing a special procedure different from that established in the Ley de Informaciones Posesorias (number 139, of July fourteenth, nineteen forty-one) for titling land, it regulates a matter reserved to statute—with the consequent violation of Articles 39, 105 and 121, subsection 1), of the Political Constitution and 19.1 of the Ley General de la Administración Pública—because it governs matters concerning the fundamental right to property (derecho fundamental de la propiedad) and due process (debido proceso), and even affects the system of public freedoms by assigning the status of sworn statements (declaración jurada) to the representations of the applicant for title and the testimony of witnesses, both of which carry criminal-law implications, although this matter is reserved to statute pursuant to Article 311 of the Código Penal; iv.- because it results in a lack of protection for public property, specifically the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), in direct violation of Articles 7, 50, 89 and 121, subsection 14), of the Political Constitution, as well as international rules governing the matter (Protocolo de San Salvador, ratified by Law number 7907, of September third, nineteen ninety-nine; the third paragraph of Article 3 of the Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, ratified by Law number 7414, of June thirteenth, nineteen ninety-four; Article 8 of the Convenio sobre la Diversidad Biológica, ratified by Law number 7416, of June thirtieth, nineteen ninety-four; Article 5 of the Convención para la protección del patrimonio cultural y natural, Law number 5980, of November sixteenth, nineteen seventy-six; and Articles 10, 13, subsection c), and 14 of the Convenio para la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, ratified by Law number 7433, of September fourteenth, nineteen ninety-four), from which arise international commitments undertaken by our country that must be implemented to achieve the proposed objectives, because the Office of the Attorney General is not made a party to the titling proceeding, even though it is responsible for defending property in the public domain (bienes de dominio público) and property comprising the natural heritage of the State (maritime-terrestrial zone, protected areas, border zone, railway property, Indigenous reserves, etc.), bearing in mind that an action to recover unlawfully acquired real property is not an appropriate means of protection; titling has harmful effects on the environment by resulting in forest loss and soil erosion, as it enables various agricultural uses in the area, thereby violating the preventive principle against the degradation of natural resources (principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales), which governs environmental matters; and it allows the operation of positive administrative silence (silencio positivo) merely upon expiration of the prescribed period, contrary to the binding case law of the Constitutional Chamber and Article 4 of the Ley Forestal, which establish that positive administrative silence is inapplicable in environmental matters; and c.) decrees 27.726-MINAE-MAG, 27.861 MINAE-MAG, 28.743 MINAE-MAG, 28.745 MINAE-MAG and 28.746 MINAE-MAG, which transfer land from the national reserve to IDA for the titling project, because it considers them to violate the principle of reasonableness (principio de razonabilidad), based on the declared unconstitutionality of the Ley de Titulación en reservas nacionales (number 7599), for which reason it considers it illogical to maintain them in force, since they lack any legal basis for achieving their intended objective; moreover, under the case law of the Tribunal Agrarario, titling requires compliance with the procedures established in the Ley de Tierras y Colonización, without regard to the existence of prior ownership rights.
2. 2The first paragraph of Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional authorizes this Chamber to summarily dismiss, at any stage of the proceedings, including upon filing, applications that are manifestly inadmissible or unfounded. Likewise, the third paragraph of the same Article authorizes it to grant the application by interlocutory ruling when it considers that the application may adequately be decided on the basis of clear principles or rules, or its own precedents or case law.

Justice Calzada Miranda authored the decision; and,

Considering:

A.- PROCEDURAL ISSUES AND ADMISSIBILITY OF THE CHALLENGE.

I.SUBJECT MATTER OF THE ACTION.- The Procuraduría General de la República, as petitioner, seeks a declaration of unconstitutionality of the following provisions: a.) Article 179 of the Ley de Tierras y Colonización, because it allows the Instituto de Desarrollo Agrario to issue regulations for the implementation of that law without the provision drawing any distinction as to whether they are executive or autonomous regulations, on the basis that the authority to issue the former has, by constitutional mandate—Article 140, subsection 3)—been reserved exclusively to the Executive Branch; alternatively, it requests an interpretation that this regulatory authority refers exclusively to the latter category; b.) the Reglamento para la titulación en reservas nacionales, approved by resolution of the IDA Board of Directors at session 055-02, dated August 12, 2002, and published in La Gaceta 173, dated September 10, 2002, based on the following considerations: i.- because it considers this to be an executive regulation, rather than an autonomous regulation, since it states that its purpose is to regulate the Ley de Tierras y Colonización with respect to the issuance of title to lands in national reserves, providing legal certainty (seguridad jurídica) regarding land tenure (tenencia de la tierra) in areas where possessors have acquired the right to obtain title, which it deems to violate the principle that certain matters are reserved to legislation (principio de reserva legal) (Articles 11 of the Constitution and 11 of the Ley General de la Administración Pública); ii.- because the regulation has an improper statutory basis (laws 2825 and 6735), since the Ley de Tierras y Colonización does not address the issuance of land titles, but rather subdivision into parcels (parcelación) and colonization, nor does it authorize the IDA to issue regulations governing the issuance of title to lands in national reserves, while the Ley de creación del IDA grants it regulatory authority only to issue autonomous regulations concerning its organization and operation; iii.- because, by establishing a special procedure different from that prescribed in the Ley de Informaciones Posesorias (number 139, dated July fourteenth, nineteen forty-one) for obtaining title to lands, it regulates a matter reserved to legislation—with the resulting violation of Articles 39, 105, and 121, subsection 1), of the Constitución Política and 19.1 of the Ley General de la Administración Pública—inasmuch as it governs matters concerning the fundamental right to property and due process (debido proceso), and even affects the system of public freedoms by treating statements made by the applicant for title and witness testimony as sworn statements (declaración jurada), both of which have criminal-law implications, although this matter is reserved to legislation pursuant to Article 311 of the Código Penal; iv.- because it results in the removal of protections from public property, specifically the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), in direct violation of Articles 7, 50, 89, and 121, subsection 14), of the Constitución Política, as well as international rules governing the matter (Protocolo de San Salvador, ratified by Law number 7907, dated September third, nineteen ninety-nine; the third paragraph of Article 3 of the Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, ratified by Law number 7414, dated June thirteenth, nineteen ninety-four; Article 8 of the Convenio sobre la Diversidad Biológica, ratified by Law number 7416, dated June thirtieth, nineteen ninety-four; Article 5 of the Convención para la protección del patrimonio cultural y natural, Law number 5980, dated November sixteenth, nineteen seventy-six; and Articles 10, 13, subsection c), and 14 of the Convenio para la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, ratified by Law number 7433, dated September fourteenth, nineteen ninety-four), from which arise international commitments undertaken by our country and requiring implementation in order to achieve the stated purposes, because the Procuraduría, which is responsible for defending public-domain property (bienes de dominio público) comprising the State’s natural heritage (maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), protected areas, border areas, railway property, indigenous reserves, etc.), is not made a party to the title-issuance proceeding, bearing in mind that an action to recover unlawfully acquired real property is not an adequate means of protection; the issuance of title has harmful effects on the environment because it results in forest loss and soil erosion by enabling various agricultural uses in the area, thereby violating the preventive principle against the degradation of natural resources (principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales), which governs environmental matters; and it allows positive administrative silence (silencio positivo) to take effect merely upon expiration of the prescribed period, contrary to the binding case law of the Sala Constitucional and Article 4 of the Ley Forestal, which establish that positive administrative silence is inoperative in environmental matters; and c.) decrees 27.726-MINAE-MAG, 27.861 MINAE-MAG, 28.743 MINAE-MAG, 28.745 MINAE-MAG and 28.746 MINAE-MAG, which transfer lands from the national reserve to the IDA for the titling project, because it considers them contrary to the principle of reasonableness (principio de razonabilidad), based on the declaration that the Ley de Titulación en reservas nacionales (number 7599) was unconstitutional, for which reason it deems it illogical to keep them in force, since they lack any statutory basis for achieving the intended objective; furthermore, pursuant to the case law of the Tribunal Agrario, the issuance of title requires compliance with the procedures prescribed in the Ley de Tierras y Colonización, without regard to the existence of preexisting ownership rights.

II.STANDING OF THE PETITIONER.- Pursuant to the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the Procuraduría General de la República is authorized to file constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad) directly, that is, without the existence of a pending matter to be decided—whether in administrative proceedings (at the administrative-remedies exhaustion stage) or judicial proceedings—and the petitioner therefore has standing (legitimación) to file this action. It is also important to consider that, in view of the interest sought to be protected in this case—the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment—open standing may be recognized, in the nature of a public-interest action (acción popular), under the terms of Article 50 of the Constitution itself, which grants every person—without distinction of any kind—standing to report any violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, because an infringement of that fundamental right is deemed to be suffered both by the community and by the individual, as held in judgments number 2001- 08239, 2002-9703, 2003-3656, 2003-06323 and 2006-17126, on the basis that these are interests concerning the national community because they transcend

“[...] the sphere traditionally recognized for diffuse interests (intereses difusos), since, in principle, they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not affect merely the residents of a region or the consumers of a product, but instead damages or places at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity; [...]” Accordingly, the petitioner has standing not only in a subjective capacity, that is, as the Procuradora General de la República, but also by reason of the subject matter of the challenge, because it entails the defense of the environment.

III.INADMISSIBILITY OF THE ACTION WITH RESPECT TO THE CHALLENGED DECREES.- Notwithstanding the direct standing held by the Procuraduría General de la República to proceed by way of this action, this Tribunal finds that its challenge to decrees 27.726-MINAE-MAG, 27.861 MINAE-MAG, 28.743 MINAE-MAG, 28.745 MINAE-MAG and 28.746 MINAE-MAG is inadmissible because they are not regulatory in nature, but rather constitute specific administrative acts (actos concretos de la Administración) through which the Executive Branch transferred lands from the national reserve (the State’s natural heritage) to the Instituto de Desarrollo Agrario in order to implement the titling project established by the Ley de Titulación en Reservas Nacionales, number 7599. For this purpose, although Article 95 of the Law governing this Jurisdiction authorizes this Sala to annul administrative acts, such acts must be understood to be connected to the challenged provisions; otherwise, this jurisdiction would be converted into ordinary jurisdiction by seeking, through this proceeding, a declaration of absolute nullity (nulidad absoluta) of administrative acts.

In this case, it must be borne in mind that these challenged acts are based on Law number 7599; however, what is challenged in this action is the Reglamento para la titulación en reservas nacionales, approved by resolution of the IDA Board of Directors at session 055-02, dated August twelfth, two thousand two, and Article 179 of the Ley de Tierras y Colonización, whereas the challenged decrees are based on the Ley de Titulación en Reservas Nacionales, number 7599. With respect to that legislation, it is important to clarify that, by constitutional judgment number 2988-99, issued at eleven fifty-seven a.m. on April twenty-third, 1999, this Sala declared Article 8 of that Law unconstitutional. That article authorized the Instituto de Desarrollo Agrario to issue title to lands in forest reserves, national wildlife refuges, protective zones, and border areas in favor of possessors who, upon the law’s entry into force, had maintained quiet, public, peaceful, and uninterrupted possession for more than ten years; for that purpose, the Ministerio de Ambiente y Energía and the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica were authorized to transfer real property in order to implement that law.

In judgment number 2001-8560, issued at three thirty-seven p.m. on August twenty-eighth, two thousand one, the Sala annulled that law in its entirety. In view of the foregoing, because the legal system—Articles 48 of the Constitución Política and 29 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional—provides a specific remedy—an amparo proceeding (recurso de amparo)—for challenging administrative action alleged to violate the fundamental rights established in the fundamental law and in international human-rights treaties, this Tribunal finds that, insofar as the second paragraph of Article 50 of the Constitution recognizes open standing for the defense of the environment—granted “to every person”—it permits the interpretation that public bodies also possess such standing within the scope of their statutory powers. The Procuraduría may therefore be deemed to have proper standing to file an amparo proceeding in defense of the environment, given that its Ley Orgánica entrusts it with the defense of the national heritage—Article 3, subsection i)—.

Accordingly, the filing initiating this action (appearing at folios 1 through 29 of the case file) must be certified and retained in the record so that it may be processed as an amparo proceeding insofar as it challenges these decrees transferring national reserves to the Instituto de Desarrollo Agrario for their subsequent titling.

B.- DOCTRINAL AND JURISPRUDENTIAL BACKGROUND REGARDING THE SUBSTANTIVE ISSUE PRESENTED.

IV. THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT (DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO)

CONSTITUTIONAL BASIS AND JURISPRUDENTIAL DEVELOPMENT OF THIS RIGHT. With the amendment of Article 50 of the Political Constitution through Law number 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment was expressly enshrined in the Fundamental Text. This right had previously been recognized by this Court as a fundamental right—see, in particular, judgments number 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94—by deriving it from the provisions of Articles 21 (right to health), 69 (the constitutional requirement of the “rational exploitation of land”) and 89 (protection of natural beauty), all of the Political Constitution. However, the constitutional provision recognizes environmental protection (tutela del ambiente) in two dimensions: first, as a true fundamental right, vested in every person and, in that sense, individually enforceable (whether a national or foreigner, an adult or minor, a person lacking legal capacity, or a natural or legal person), because its defense concerns the community as a whole (not only nationals, but the entire global community); and second, as a true public power (potestad pública), which, as such, translates into specific obligations for the State as a whole, thereby shaping political objectives and, consequently, the actions of public authorities generally, so as to give full effect to this fundamental right.

Thus, the State has a genuine obligation to protect the environment through mechanisms (formal and substantive actions and statutory and regulatory provisions) that result in the effective protection of the environment and its constituent natural resources, for the purpose of improving the human living environment. This extends beyond natural-conservation criteria to encompass the entire sphere in which a person develops and which facilitates that person’s comprehensive development—physical, psychological, and mental. The impact of the right to a healthy and ecologically balanced environment on State activity is manifested, first, in the fact that rights, by definition, are not confined to the private sphere of individuals but extend to the very structure of the State in its role as guarantor of those rights; and second, because State activity is directed toward satisfying the interests of the community.

It is also important to emphasize that constitutional case law has not limited the concept of the “environment” to the primary elements of nature—namely, soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and the landscape—which constitute the environmental framework without which basic needs such as food, energy, housing, sanitation, and recreation would be impossible. Instead, it has understood the concept comprehensively, establishing a “macro-environmental” concept that also encompasses economic matters concerning the generation of foreign currency through tourism and/or agricultural exploitation (judgments number 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; and, to the same effect, number 3705- 93, cited above, and number 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve), as well as matters relating to urban activity, including city planning, the determination of land uses, waste treatment (solid waste, toxic waste, and wastewater), noise control, the planning of public roads, and the regulation of advertising signs (judgment number 2003-3656).

V.CONSTITUTIONAL PRINCIPLES GOVERNING STATE ACTION IN ENVIRONMENTAL PROTECTION.- State action to guarantee effective environmental protection is governed by constitutional environmental principles, which help determine the content of every person’s fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. This Chamber has previously articulated some of them; the following are relevant to the resolution of this action:

1. 1State responsibility for protecting environmental rights (tutela del derecho ambiental): Article 50 of the Constitution gives rise to the State’s obligation to guarantee, defend, and protect this right, thereby making the State the guarantor of the protection of the environment and natural resources. Accordingly, under the constitutional text, it must

“[...] guarantee, defend, and preserve that right. Prima facie, to guarantee means to secure and protect the right against a risk or need; to defend means to bar, prohibit, and prevent any activity that infringes the right; and to preserve is an action aimed at shielding the right in advance from potential dangers so that it may endure for future generations. The State must assume the dual duty to act and to refrain from acting; on the one hand, it must refrain from itself infringing [sic] the right to a healthy and ecologically balanced environment, and, on the other, it must undertake the task of adopting measures that make it possible to satisfy constitutional requirements.” (Constitutional judgment number 0644-99, de las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve, reiterated in number 2002-4947, de las nueve horas veinticuatro minutos del veinticuatro de mayo del dos mil dos, and 2003-6322.)

1. 2The precautionary principle (principio precautorio), or “principle of prudent avoidance” (principio de la evitación prudente), a concept developed in judgments number 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 and 2005-12039 of this Court, is grounded in Principle 15 of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which refers to the necessary action and effect of preventing in advance possible damage to the constituent elements of the environment. It therefore advocates implementing actions aimed at the proper protection, conservation, and appropriate management of resources—that is, adopting all technical or operational measures to avert, prevent, or contain potential harm to the environment or human health. Accordingly, where there is a risk of serious or irreversible damage—or an objective doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, and the activity in question may even need to be postponed, because subsequent enforcement is ineffective in this area, given that biological effects are irreversible in most cases; punishment may have moral significance, but it is unlikely to compensate for the damage caused to the environment.
2. 3The objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), which, as this Court stated in judgment number 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, is a principle that cannot in any way be confused with the preceding one, insofar as it entails the need to support decision-making in this field with technical studies, both in relation to actions by the Administration and to provisions of general application—statutory and regulatory provisions. This gives rise to the requirement of “adherence to science and technology” (vinculación a la ciencia y a la técnica), an element that provides the Administration’s decisions in this field with a technical and scientific basis and, accordingly, limits and conditions the Administration’s discretion in its actions—under the terms established in Article 16 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).Thus, the results derived from those technical studies—such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental)—provide an objective technical criterion indicating either the project’s environmental viability (viabilidad ambiental) or the likelihood of manifest harm to the environment, natural resources, or human health. Such a circumstance requires the establishment of precautionary measures or the rejection of the proposed project, work, or activity; and where there is “reasonable doubt,” decisions favoring the environment are mandatory under the pro-nature principle (principio pro-natura).
3. 4The inapplicability of positive administrative silence (silencio positivo) in matters involving the use of natural resources. This doctrine, which is characteristic of Administrative Law, applies to the granting of permits, licenses, and authorizations processed before the Public Administration, in accordance with the rules contained in Articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration. For it to be declared applicable, it is necessary not only to establish that the Administration failed to act on an application for a permit, license, or authorization submitted by an administered party (administrado), and that the doctrine is provided for by law—in view of the subjection of public action to the principle of legality—but also that all requirements and conditions imposed by the legal system in relation to the application submitted have been satisfied. However, this doctrine does not apply to environmental matters or to property in the public domain (bienes de dominio público), in view of the subject matter involved—which implicates the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment—and the type of property concerned—which is not subject to prescription, attachment, or alienation, since by its nature it is intended for the use and enjoyment of the community at large—as our constitutional case law has held (see, among others, judgments number 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322).Thus, positive administrative silence, as contemplated in Articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration, does not apply to the use and exploitation of natural resources, precisely because of the environmental public interest, which implicates the fundamental values of life, health, and ecological balance underlying environmental protection, as well as the conceptualization of environmental protection as a true environmental right:

“[...] such that positive administrative silence cannot be deemed to apply merely because the period within which the Administration was required to rule on the forest-exploitation permit elapsed without a ruling, since that would place the country’s forest heritage in imminent danger by allowing its irrational and indiscriminate exploitation through that means” (judgment number 6836-93, cited above).

Following these rulings, this principle was expressly incorporated into environmental legislation, insofar as the first paragraph of Article 4 of Ley Forestal, number 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, provides, as relevant:

“In matters involving natural resources, positive administrative silence, as contemplated in Articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration, shall not apply.”

VI.PUBLIC DOMAIN (DEMANIO PÚBLICO).- As this Chamber has held in various precedents (judgments number 5399-93, 3145-96, 5027-97, 2988-99, 2000-10466, 2002-8321; 2003-3480; 2005-7158), the legal regime governing public-domain property (bienes de dominio público) is special and differentiated according to the type of property involved. The distinction between private property or things and public property and things depends, first, on the “ownership” or “title” to the property, since this element defines its differentiated nature and legal regime and, consequently, the applicable law, insofar as the former is subject to private law and the latter to public law. Thus, public-domain property (bienes demaniales o dominicales) must be understood as the body of property—both real and personal—having a nature and legal regime virtually opposite to those of private property, insofar as it consists of property that, by the express will of the constituent authority or the legislature, has been dedicated to the special purpose of serving the community, that is, the public interest, and therefore cannot be privately owned.

Accordingly, it is outside private commerce, meaning that it cannot belong individually to private persons or to the State—in the strict sense—because the State is limited to administering and safeguarding it. Public-domain property and the State’s private-domain property (fiscal property) are therefore distinguished by their purpose and titleholder, insofar as the legal nature of the former is defined by the use assigned to this type of property, namely, its dedication to and service of public use, under the terms established in Article 261 of the Código Civil (In this same regard, judgments number 2306-91 and 2988-99, among others, may be consulted.) This category includes—without constituting an exhaustive list—the maritime-terrestrial zone, the State’s forest or natural heritage—protected areas—(comprising national parks, forest reserves, biological reserves, protective zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments—Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco—), hydrographic protection zones—Article 33 of the Ley Forestal—(adjacent to springs, riverbanks, and lakes), border zones (Article 10 of the Ley de Terrenos Baldíos, number 13, of diez de enero de mil novecientos treinta y nueve), rights-of-way, railway lines, indigenous reserves, historical-architectural heritage, mineral resources, archaeological heritage, etc. By virtue of their purpose and intended use, such property is outside private commerce and is therefore inalienable, not subject to prescription, and not subject to attachment; consequently, neither title nor possession may be acquired, whether gratuitously or for consideration.

It cannot be lost through prescription or acquired through adverse possession (usucapión), and thus permanently retains its legal status; nor is it subject to attachment. It is also subject to the police power with respect to its exploitation and use, since these are conditional upon the granting of the corresponding licenses and permits and upon supervision and oversight by the Administration.

VII.REGIME FOR WITHDRAWING PUBLIC-DOMAIN PROPERTY FROM THE PUBLIC DOMAIN (DESAFECTACIÓN).- Before addressing the regime for withdrawing public-domain property from the public domain, it is first necessary to consider its dedication to the public domain (afectación), understood as the incorporation of property into the public domain. As such, it constitutes the most traditional and characteristic element of public-domain theory and performs two essential functions: First, it refers to the special purpose-based condition to which the dedicated property—whether public or private—is subject, insofar as the regimes governing the State’s natural heritage and historical-architectural heritage reflect a dual legal nature deriving from ownership. Thus, in the case of property incorporated into the public domain, that purpose is precisely what defines its special legal regime as public-domain property; and in the case of property subject to the private-property regime, it provides the basis and justification for the public-interest restriction imposed upon it.

In this regard, it must be borne in mind that the act of incorporating property into the public domain is not left to chance; that is, it is never capricious or arbitrary. Although it is an indeterminate concept in legal science, it is capable of determination because it draws upon a combination of other disciplines—biology, history, architecture, geology, environmental engineering, archaeology, technology, art, etc.—and therefore entails an objective evaluative judgment based on input from nonlegal disciplines of a technical nature, for the purpose of determining the environmental value of the property. For this reason, the incorporation of property into this special legal-protection regime requires prior technical studies specific to those other disciplines. Such property, by the express will of the legislature—Article 261 of the Código Civil—has the special purpose of serving the community—the public interest—that is, it is dedicated by reason of its nature and intended use.

Consequently, it belongs neither to any private person nor even to the State, but rather to the Nation, which results in a distinct legal regime that removes it from private commerce (judgments number 0447-91, 1556-91, 2306-91, 5399-93, 5976-93, 1347-95; 320-96, 1345-96, 3145-96, 5026-97, 0304-98, 2000-10466; 2003-3480, 2005-7158, and 2002-3821). Second, dedication constitutes an instrument that makes evident the changing legal status of the affected property: in the case of public-domain property, it marks the beginning of its public-domain status; and, in relation to privately owned property, it denotes the moment at which the public-interest restriction is imposed upon private property. Conversely, withdrawal from the public domain of property incorporated into the State’s heritage, whether natural or historical-architectural, has the opposite legal effect; that is, it brings that public-domain status to an end, whereupon the property acquires the status of fiscal property, held by the State under the private-property regime.

With respect to privately owned property, it terminates the public-interest dedication imposed upon the property. It is therefore critically important to determine both the procedure and the body competent to declare such withdrawal, fundamentally because, through that act, the property loses the protective attributes conferred by its incorporation into the regime in question: inalienability, immunity from prescription, immunity from attachment, and subjection to the police power. The property thereby returns to private commerce and may be transformed, attached, sold, and transferred to third parties without any restriction upon it.

VIII.CONTINUATION.- With respect to public-domain property, a distinction must be drawn for property held in the name of the Nation, precisely because of its titleholder and the legal source of its dedication, insofar as its designation derives from constitutional provisions themselves—namely, property defined and identified directly in Articles 6, 50, 89, and 121 subsection 14) of the Constitución Política: territorial waters, coasts, airspace, the continental shelf, the insular shelf, the natural resources and wealth of the water, soil, and subsoil, natural beauty, the Nation’s historical and artistic heritage, the power that may be obtained from public-domain waters within the national territory, coal deposits, petroleum sources or deposits, hydrocarbon substances, radioactive-mineral deposits, wireless services—what is now known as electromagnetic spectrum—railways, docks, and airports that are in service—and property designated as such by statute or executive decree—in the cases provided for by law—where the decree determines the real property incorporated into the State’s forest heritage, its category, and its subjection to the respective management plan and, as noted above, also its dedication to a specific public purpose, insofar as it assigns the property to public use or service or to another determinative purpose justifying its public-domain status.

It is therefore important to emphasize that public-domain property has that status by virtue of a specific dedication, either through an express provision of our Fundamental Charter or by statutory mandate, indicating its subjection to a specific public purpose, insofar as this assigns the property to public use or service or to another determinative purpose justifying its public-domain status. Consequently, because dedication is the legal nexus through which property is incorporated into this category according to its intended use and pursuant to the corresponding statutory provisions, it follows logically that only a statute may deprive such property of the special regime governing it and separate it from the public purpose to which it is bound—that is, withdraw it from the public domain. Accordingly, an express and specific legislative act is required, so that there can be no doubt whatsoever regarding the legislature’s intent to remove identified and individualized property from the public domain.

For this reason, this Chamber has held that a general withdrawal is impermissible, and an implied one even more so; in other words, there can be no “open-ended form of withdrawal” in this area that the Administration may complete by identifying the relevant property through its own discretionary acts. In this regard, it is important to recall that every withdrawal, because it must arise from a legislative act, is subject to the corresponding judicial review—see, in this regard, judgments number 2000- 10466 and 2002-8321. It must likewise be recalled that the withdrawal of forest heritage—which entails the reduction or elimination of a protected wilderness area—may be carried out only by a statute of the Republic, after completion of the prior technical studies—environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental)—justifying the measure, under the terms established in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente.

Lastly, it is important to emphasize that, with respect to the Nation’s public-domain property, withdrawal could occur only through constitutional amendment, pursuant to the principle of parallelism of forms (principio del paralelismo de las formas), and, again, following a technical study substantiating the withdrawal, as stated above. Moreover, its use and/or concession may be approved only by the Legislative Plenary, not by Full Legislative Committees, under the terms established in Article 124 of the Constitution (judgments number 2002-8321 and 2004-8928).

IX. THE ADMINISTRATION’S REGULATORY AUTHORITY (POTESTAD NORMATIVA)

BASIS, CONTENT, AND LIMITS.- Since a regulation issued by the Administration—in this case, by an autonomous institution—is being challenged, it is necessary to offer a few brief observations regarding the regulatory authority of the Public Administration, based on the constitutional rules and principles that form the foundation of our legal system.

First. It must be taken into consideration that, pursuant to the provisions of subsections 3) and 18) of the Political Constitution, the authority of the Executive Branch—understood as the President of the Republic and the Minister responsible for the respective portfolio—to issue, first, implementing regulations (reglamentos ejecutivos), that is, regulations developing the law, and second, so-called autonomous regulations (reglamentos autónomos), which are not based on a pre-existing law—hence their name—and concern eminently administrative matters, namely, the organization of administrative offices and the operation of the services it provides (organizational and operational regulations), has been recognized. (In this regard, judgments number 876-90, 1635-93, 5227-94, 2382-96, 2000-2856, among others, may be consulted.) And although there is no constitutional provision expressly establishing the rulemaking authority (potestad normativa) of decentralized entities (autonomous institutions and municipalities), this does not preclude its recognition, but solely and exclusively with respect to autonomous regulations, by virtue of the grant of administrative autonomy (or first-degree autonomy) to autonomous institutions pursuant to article 188 of the Political Constitution, which translates into the capacity for self-organization and for allocating human, material, and financial resources in the manner deemed most appropriate for fulfilling their assigned purposes; governmental autonomy (or second-degree autonomy) to the Caja Costarricense del Seguro Social in matters concerning the administration of social insurance and to municipalities, in accordance with constitutional articles 73 and 170, which encompasses first-degree autonomy and the authority to define the entity’s guidelines, objectives, targets, and purposes; and organizational or full autonomy (or third-degree autonomy) to state universities pursuant to constitutional article 84, which encompasses first- and second-degree autonomy, together with the power to establish their own internal organization.

Thus, because the fundamental text—subsection 3) of constitutional article 140—expressly delegates the authority to issue implementing regulations to the Executive Branch, it is not possible to attempt an expansive interpretation in favor of other public agencies. [Judgments number 1876-90, 1635-93, 5227-94, 9236-99 and 3027- 2000].

Second. One of the essential characteristics of regulatory provisions is precisely their subjection to the principle of hierarchy of norms (principio de la jerarquía normativa), which translates, first, into their subordination to the provisions of higher-ranking norms (constitutional provisions, international treaties, and statutes), such that they may under no circumstances amend or purport to replace them; and second, into respect for the authority conferred upon the entity or body, whether by constitutional or statutory mandate, a principle embodied in articles 6 and 59 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

Third. With respect to implementing regulations, a characteristic inherent and essential to them is that they are distinguished as secondary norms, insofar as they are wholly subordinate to the law, because they may be issued only within the spheres permitted by it and may not render statutory provisions ineffective, contradict them, supplement the law by producing a specific effect not intended by the legislature, or establish content not contemplated in the provision they regulate, as constitutional case law has repeatedly explained:

“A regulation, as a product of the Administration, is initially subordinate to the very sphere of functions assigned to the Administration within the public realm, namely, the administrative function. It therefore cannot be recognized that the Administration may issue regulations capable of replacing statutes in matters properly subject to statutory regulation. Thus, a regulation is any written rule issued by the Executive Branch in the performance of its own functions. The defining feature of a regulation is that it is a secondary, subordinate, inferior rule that supplements the law. It is the work of the Administration and therefore requires justification on a case-by-case basis. Its submission to the law is absolute in several respects: it may be issued only within the spheres left to it by law; it may not attempt to render statutory provisions ineffective or contradict them; and it may not replace the law where the latter is necessary to produce a specific effect or regulate particular content.

This forms the basis of what is known as the ‘hierarchical order of norms.’” (Judgment number 5227-94, at fifteen hours six minutes on trece de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro. To the same effect, number 1130- 90, at seventeen hours thirty minutes on dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa; 3550-92, cited above; 0243-93, at fifteen hours forty-five minutes on diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres; 2934-93, at fifteen hours twenty-seven minutes on veintidós de junio de 1993; 2382-96, at eleven hours fifteen minutes on diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis; 6689-96, at eleven hours fifteen minutes on diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis; 2000-2856, at fifteen hours forty-eight minutes on veintinueve de marzo del dos mil.)

Fourth. With respect to autonomous regulations, it must be borne in mind that their scope is confined to administrative matters, namely, the organizational aspects of the Administration in the performance of its own functions; they therefore regulate matters within the authority of their issuer, that is, the organization and regulation of the activity delegated to it, for the purpose of better fulfilling the assigned public purpose. Accordingly, legal scholarship has classified them into two types: autonomous organizational regulations and autonomous service regulations. The former are founded on the Administration’s power of self-organization, while the latter are founded on the authority of the administrative head (jerarca administrativo) to regulate the provision of the service under that official’s responsibility, without requiring a pre-existing law governing the matter. Thus, the former (organizational and operational regulations) concern the internal sphere of the Administration’s organizational structure and therefore may not affect third-party rights; the latter (service regulations) may regulate the exercise of administrative rights (derechos administrativos)—created by the administrative authority through an administrative act (acto administrativo) authorized by law—in relation to the private person holding those rights, once that person has come into contact with the Administration or become a user of its services.

A new legal order thus arises for the purpose of enabling the service to function better, for the benefit of both parties interested in its provision (the administrative head and the individual user). These are regulations that create special-subjection regimes (regímenes de sujeción especial) and limit the administrative rights of governed persons who have entered into a relationship with the Administration; but, to reiterate, they may not impose regulations concerning the exercise of public freedoms and fundamental rights (derechos fundamentales), as follows from constitutional article 28 and article 19.2 of the General Law of Public Administration, except where there is a law that expressly does so. [Judgments number 9236-99, 2000-2856, both cited above, and 2006-17599, at fifteen hours six minutes on seis de diciembre del dos mil seis.]

X.CONTINUATION.- The foregoing considerations establish the limits on the Administration’s exercise of rulemaking authority. First, respect for the hierarchical order, to which all State bodies must adhere by virtue of the so-called principle of legality (principio de legalidad) (article 11 of the Political Constitution), or, equivalently, that none of them is permitted arbitrarily to alter that hierarchical scale, which in our legal system has been embodied in article 6 of the General Law of Public Administration, such that the body of administrative law must conform to that hierarchy. Second, subject matter in a threefold sense: it must relate to the entity’s functional specialization, in accordance with the authority delegated to it by constitutional or statutory mandate; it must concern an exclusively administrative sphere, that is, be limited to the entity’s internal organization and/or operation; and it may not exceed the scope delineated by law.

Third, it may neither regulate nor limit the exercise of fundamental rights, as follows from constitutional article 28 and article 19.2 of the General Law of Public Administration. It is therefore considered necessary to clarify that a partial legal order founded on a tacit and principled power of special supremacy, derived from the police power (poder de policía) in relation to the exercise of fundamental rights, cannot be recognized. And in this sphere, although the respective administrative authorization (autorización administrativa) is necessary in certain circumstances—for an individual to do what that individual previously could not—it entails the removal of a restriction on a pre-existing right that was not granted by the Administration but predates it by virtue of its nature as a public freedom and/or fundamental right; it must therefore be regarded as an act of control over an original right and under no circumstances as regulation of an administrative right or a public service.

It is important, however, to note that special-subjection relationships (relaciones de sujeción especial) are treated differently, because the Administration’s rulemaking and intervention authority has been recognized in respect of them for the purpose of achieving the public purposes entrusted to the entity. They have therefore been understood to constitute a sector-specific legal order, insofar as it is directed at persons who have a legal relationship with the Public Administration (legal-administrative relationship (relación jurídico-administrativa)) arising from a continuing—long-term—administrative act or administrative contract (contrato administrativo) (article 14.2 of the General Law of Public Administration) [Judgment number 9236- 99, cited above.]; but, it bears repeating, fundamental rights may not be restricted through this type of regulation unless a law exists that provides a basis for such regulation.

C.- ANALYSIS OF THE CONSTITUTIONALITY OF THE CHALLENGED PROVISIONS.-

XI.UNCONSTITUTIONALITY OF THE REGULATION FOR THE TITLING OF LAND IN NATIONAL RESERVES APPROVED BY THE INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO.- The first ground for the unconstitutionality of the challenged regulation lies in the same considerations given by this Constitutional Court when it declared article 8 of the Law on the Titling of Land in National Reserves (Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales), number 8599, of veintinueve de abril de mil novecientos noventa y seis, unconstitutional in judgment number 2988-99, at eleven hours fifty-seven minutes on veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve, and invalidated that entire law as unconstitutional in judgment number 2001-8560, at fifteen hours thirty-seven minutes on veintiocho de agosto del dos mil uno, because its objective is to facilitate and permit the titling of land in the National Reserves in order to provide legal certainty of land tenure by recognizing full ownership in areas where possessors have acquired the right to registered title (article 1° of the Regulation for the Titling of Land in National Reserves (Reglamento para la titulación de tierras en reservas nacionales)), that is, areas that have been affected and

“[...] protected precisely because of the importance and relevance to our country of maintaining an ecologically balanced environment, coupled with the commitments the country has undertaken in a series of international conventions aimed at the worldwide protection of the environment” (judgment number 2988-99, cited supra).

Indeed, “In the case under review, the challenged provision seeks to grant title to certain areas that have been declared protected, precisely because of the importance of conserving them against the various human activities that alter the ecosystems and environmental habitats found in these places, as well as preserving forests, which are important for generating essential and invaluable resources such as water. In this law, the legislature emphasizes the need to grant property title to the occupants of the areas in question, stating that acquisition is subject to the applicable environmental limitations and protections. However, an examination of the challenged provision shows that the authority to grant title in these areas applies indiscriminately; if exercised in this manner, title could be granted to areas in which many human activities are incompatible and could seriously harm the ecosystem found there, while also impairing the State’s ability to exercise adequate oversight over them.

Even assuming that these persons have occupied these areas, which are public-domain property (bienes de dominio público), for many years, this in no way justifies granting title to any such area, since the State itself, in order to protect the environment, may order the eviction of these persons from areas where their presence is instead producing a harmful effect. Consequently, if title were granted to such areas, the State would then have to expropriate property that it may previously have had to expropriate in order to declare it a protected area, thereby engaging in an unreasonable act.

The foregoing does not mean that the State may not declassify (desafectar) a particular area because it no longer serves the purposes for which it was protected, or that it may not even seek to grant title to specific areas. It may do so, however, only where a prior technical study demonstrates the nature of the area to which title is to be granted, the possible coexistence of human beings and the ecosystem, and the resulting consequences. Accordingly, title to areas of this nature cannot be granted indiscriminately, since this would run counter to the very environmental conservation policies pursued by the State pursuant to the mandates of the Political Constitution and the International Conventions it has signed” (judgment number 2988-99, cited supra).

To that end, it is important to emphasize that the concept of national reserve (reserva nacional) is defined in the regulation itself—through the combined reading of articles 3 subsection k), 6 and 7—in a manner that makes it absolutely clear that it encompasses precisely the real property incorporated into the State’s natural heritage regime (régimen del patrimonio natural del Estado), specifically for the proper protection and conservation of the natural environment.

XII.CONTINUATION.- Based on the precedents of this Court—transcribed supra—it is necessary to conduct a brief analysis of the definition contained in the challenged regulation. Indeed, subsection k) of article 3) states that national reserves shall mean “lands located within the boundaries of the Republic that are not registered in the name of third parties, Municipalities, Autonomous Institutions, or the State in general.” In this regard, it is important to note that our legal system does not permit the existence of res nullius, that is, property regarded in legal scholarship as susceptible to private appropriation under the private-property regime through occupancy because, in its natural state, it has no owner. This is because the first paragraph of article 261 of the Civil Code clearly provides that property that is not public-domain property must be regarded as

“[...] things are private and subject to private ownership, even if they belong to the State or the Municipalities, which, for this purpose, as civil persons do not differ from any other person” Likewise, this definition must be read together with the remainder of the regulation, which expressly permits title to be granted over areas “subject to some type of limitation or restriction, such as forest reserves, protected zones, national parks, wildlife refuges, biological reserves, wetlands, or any other management category within conservation areas declared under current legislation, State property” (article 6); such that, “if there are no objections from MINAE, the Executive Presidency shall request the Executive Branch, through the Ministry of the Agricultural Sector, to transfer to it, by Decree, ownership of the lands located within those National Reserve Areas” (article 7). Two essential observations must be made in this regard: First, the challenged provision does not prevent title from being granted to these protected areas; rather, it facilitates it and does not even take into account the legal nature of this property—as public-domain property—which is subject to some form of public-purpose designation (afectación) intended, it bears repeating, to give effect to environmental protection—as required by constitutional article 50. Thus, the designation is merely recorded, while title to this public-domain property is permitted to be granted, as this Court previously stated:

“Protected areas include lands located within national reserves, a certain area along rivers, a strip on either side of the line of maximum depression of drainage basins, lands surrounding springs (manantiales) that rise in the hills as well as those that rise on level ground, and a certain area along the banks of rivers, streams, lakes, lagoons, or natural reservoirs” (judgment number 2988-99, cited supra).

Second, it does not take into account the existence of other types of public-domain property, such as the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which is administered by the municipalities, and/or the historical-architectural and archaeological heritage, which is administered by the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. Consequently, the Instituto de Desarrollo Agrario does not even consult in advance regarding the possible effect on such property for purposes of subsequently granting title, nor does the regulation establish any impediment to granting title to it—in this regard, see article 10 of this Regulation. This demonstrates the grave situation permitted by this regulation, which disregards the essential characteristics of public-domain property that specifically remove it from private commerce—contrary to the prior provisions of article 262 of the Civil Code, dating from mil ochocientos ochenta y seis—and consequently make its possession, sale, or encumbrance absolutely impossible unless it has first been declassified, a matter that, it bears repeating, is reserved to a statute in both the formal and substantive sense (enacted by the Legislative Assembly in accordance with the ordinary legislative procedures), following a technical study that determines the effects of the coexistence of human beings and ecosystems, as required by the principle of environmental objectification or adherence to science and technology (principio de la objetivación ambiental o vinculación a la ciencia y técnica), developed in article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente.

This is because, although protected zones are not perpetual and may therefore be declassified, it is not lawful to declassify them in order to protect other public or private interests—such as the provision of housing or land tenure—to the detriment of environmental protection and the enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment (judgment number 7294-98). Accordingly, any regulatory provision that permits or authorizes the Administration to grant title generically to public-domain property shall be unconstitutional, especially when the property forms part of the State’s natural heritage, regardless of its name or category—national parks, forest reserves, biological reserves, protected zones, wildlife refuges, wetlands, natural monuments—the maritime-terrestrial zone, hydrographic protection zones, Indigenous reserves, historical-architectural heritage, mineral resources, archaeological heritage, and the border zone, thereby subjecting such property to the private-domain regime, particularly where there is no prior technical-scientific study, as noted above.

XIII.OTHER CONSTITUTIONAL VIOLATIONS.- The following constitutional violations also arise in connection with the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, established in constitutional article 50:

1. 1Violation of the environmental principle that the State is responsible for protecting the environment (principio ambiental de la tutela del ambiente a cargo del Estado), which derives directly from article 50 of the Political Constitution, insofar as all State institutions—including the Instituto de Desarrollo Agrario—are responsible for environmental protection. Thus, permitting title to be granted to property forming part of the State’s natural heritage constitutes a direct injury to the environment because of the harmful effects it causes at both the national and international levels (In this regard, judgments number 4480- 94, 0132-99, 2002-1220, 2005-8945, 2003-06323, 2004-1923 and 2005-12039 may be consulted). It is clear that the content of this regulation, by permitting title to be granted to national reserves, which form part of protected areas and encompass the State’s natural heritage—public-domain property—disregards the aforementioned constitutional obligation. It is in this regard that, in judgment 2988-99 (cited supra), this Chamber held:

“In our country, as already mentioned, interest in the protection of forest resources (recursos forestales) dates back many years. Thus, for example, Decree No. 5 of June 26, 1945 clearly reflects this trend toward protecting forest lands (tierras forestales) and the forest resources derived from them, not only because of the value of the resources as such, but also because of the function they perform within what, in this case, are protected zones (zonas protectoras). The State is interested in acquiring lands within them for forest protection (protección forestal), in order to determine whether, because of their scenic, cultural, scientific, or protective characteristics, they constitute property that should be preserved as land of incalculable value. Based on this assessment, the State creates the so-called protected zones, which comprise forested areas or areas suitable for forestry (aptitud forestal) in which forest conservation (conservación del bosque) and the conservation of forest lands are motivated by the purposes of protecting soils or maintaining and regulating the hydrological regime (régimen hidrológico), climate, and environment.

They are suitable for soil protection because tree roots secure and retain the topsoil, while fallen leaves cover the ground over which water flows and prevent soil particles from being washed away; that is, they halt or at least reduce the erosion process, which causes a nutritional imbalance in the soil by carrying away important soil nutrients necessary for plant growth. Protected zones play a predominant role in maintaining environmental balance, understood as the aggregate of things surrounding an individual, such as climate, soil, light, wind, rain, food, cold, heat, habitat, etc., and in maintaining the balance of the ecosystem through the exchange relationship between the living and inert components of nature. Hence the need to protect the soil, regulate the hydrological regime, conserve the environment, and preserve watersheds (cuencas hidrográficas). These zones are created by law or by decree of the Poder Ejecutivo, and, also by legal provision, agricultural activities or the destruction of vegetation are prohibited within them.” For that reason, the substance of the regulations constitutes a deviation from their purpose; although the challenged regulation seeks to address a public need—the need to provide land to farmers to help sustain their livelihoods—it openly and clearly disregards the purpose of preserving the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), thereby impairing a fundamental right: in this case, every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment, as this Tribunal previously held in judgments number 99-2988 and 2001-8560.

1. 2International human-rights law—in this case, specifically, Articles 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights, 3, third paragraph, of the United Nations Framework Convention on Climate Change, 8 of the Convention on Biological Diversity, and 5 of the Convention for the Conservation of Biodiversity and the Protection of Priority Wilderness Areas in Central America are violated—forms part of Constitutional Law (Derecho de la Constitución) under the terms established in Articles 7 and 48 of the Carta Fundamental and 1 and 2 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. These legal instruments have therefore been incorporated into our legal system with authority superior to that of statutes, by express provision of Article 7 of the Constitución Política, and, in this case, they impose a series of commitments upon our State in favor of effective environmental protection.
2. 3The preventive principle (principio preventivo) governing environmental matters (Articles 50 of the Constitución Política and 15 of the Rio Declaration), which requires the Administración to adopt the measures necessary to provide full protection to the environment and prevent irreversible harm, is also violated. In this regard, it should be noted that the regulation does not establish appropriate mechanisms for protecting the State’s natural heritage, because it does not guarantee the participation of the Procuraduría General de la República or any other public institution in the land-titling proceedings (procedimientos de titulación) to ensure that the property is neither public-domain property (bien de dominio público) nor part of a protected area (área protegida). The single notice required to be published in the official newspaper La Gaceta is insufficient, as was held in judgment number 2001-8678.-
3. 4It disregards the constitutional environmental principle, developed in constitutional case law and also incorporated into Article 4 of the Ley Forestal, that positive administrative silence (silencio positivo) is inoperative in environmental matters. Indeed, Article 13 of the challenged Reglamento provides for obtaining title once the period of one calendar month following publication of the notice in the official newspaper La Gaceta has elapsed, that period being intended to allow anyone with a superior right to the real property to assert such rights.

XIV.VIOLATIONS OF THE PRINCIPLE OF LEGALITY.- Constitutional case law has previously and repeatedly agreed that a mere breach of the principle of legality (principio de legalidad)—such as exceeding the scope of the regulatory power (potestad reglamentaria)—is a matter of ordinary legality whose analysis must be brought before the ordinary courts, because, by the will of our constitutional framers, jurisdiction over it was vested in the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa) (Article 49 of the Constitution). Nevertheless, it is also true that review has been allowed when such a violation is accompanied by the infringement of other fundamental rights; and in this case, as demonstrated in the preceding recitals, the challenged regulations violate the right to proper environmental protection arising from Article 50 of the Constitución Política. Therefore, the arguments concerning violation of the principle of legality must be examined; in this particular case, they are confined to two fundamental issues.

First, and on the basis of the reasons stated in Recitals IX and X of this judgment, this Tribunal finds that the Instituto de Desarrollo Agrario exceeded the regulatory power granted to it by the legal system. By virtue of the administrative autonomy it enjoys—as an autonomous institution—it may issue only organizational and operational regulations (reglamentos de organización y funcionamiento), not executive regulations (reglamentos ejecutivos), because the Constitución Política itself has reserved that power exclusively to the Poder Ejecutivo. Indeed, the substance of the regulation shows that it extends beyond the internal organizational and operational sphere of this institution and may be regarded—again, because of its substance—as an executive regulation, that is, one implementing a statute, in this case the Ley de Tierras y Colonización, number 2825, of October 14, 1961. For those reasons, the challenge to Article 179 of the Ley de Tierras y Colonización is unfounded, because that provision expressly grants rulemaking authority to both the Poder Ejecutivo and the Instituto de Desarrollo Agrario, “within their respective spheres,” to regulate that law.

In accordance with Constitutional Law, this must be understood in the manner indicated: the Poder Ejecutivo is responsible for issuing regulations implementing the law—an executive decree (decreto ejecutivo)—while the Instituto de Desarrollo Agrario is empowered to issue the corresponding autonomous regulations (reglamentos autónomos) for applying that law. Second, the regulation is inadequately reasoned, both with respect to IDA’s lack of competence to issue it—because it has no authority whatsoever to regulate a statute—and with respect to the statutory grounds supporting it, since the law purportedly underlying these regulations in no way authorizes the State to grant title to national reserves (reservas nacionales) within the Instituto de Desarrollo Agrario’s titling project—a provision that, if it existed, would be openly contrary to the protection of the right to the environment—but authorizes only the promotion of land tenure (tenencia de la tierra) exclusively for agricultural purposes (Article 1° of the Ley de Tierras y Colonización), through land-award contracts (contratos de adjudicación de tierras), as this Sala held in judgment number 2006-1806, at fourteen hours and fifty-five minutes on February 15 of the current year.

In this regard, it is noteworthy that the procedure established for granting title to these reserves resembles the procedure for possessory-information proceedings (informaciones posesorias) (Articles 10 through 17), rather than the land-award contract established in the Ley de Tierras y Colonización, which purportedly provides the basis for this Reglamento. Thus, even assuming that this were an executive regulation, it once again demonstrates that this autonomous institution exceeded its rulemaking authority.

XV.EFFECTS OF THE DECLARATION OF UNCONSTITUTIONALITY.- Pursuant to Articles 90, first paragraph, and 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the finding of unconstitutionality made in this judgment with respect to the Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, approved by the Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario under Article 11 of session number 055-02, of August 12, 2002, and published in the Diario Oficial La Gaceta number 173, of August 10, 2002, has declaratory and retroactive effect as of the date on which this regulatory instrument entered into force, namely August 12, 2002. Accordingly, any property that belongs to the public domain and was titled pursuant to the regulations now annulled must be recovered, without prejudice to any financial liability of the State arising from this unconstitutionality.

XVI.CONCLUSIONS.- Based on the foregoing considerations, the action filed by the Procuraduría General de la República must be decided as follows, pursuant to Articles 9, 29, 173 subsection b), and 89 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional:

• a)with respect to its challenge to Decrees 27.726-MINAE-MAG, 27.861 MINAE-MAG, 28.743 MINAE-MAG, 28.745 MINAE-MAG, and 28.746 MINAE-MAG, which transferred national-reserve lands to the Instituto de Desarrollo Agrario for land-titling projects, because they are specific administrative acts (actos administrativos concretos), the filing initiating the action—which appears at folios 1 through 29 of the expediente—must be certified and retained in the record so that it may be processed as an amparo proceeding (amparo); b.) Article 179 of the Ley de Tierras y Colonización is not unconstitutional insofar as it is applied and interpreted to mean that the rulemaking authority granted to the Instituto de Desarrollo Agrario to regulate that law is limited solely to the authority arising from its administrative autonomy, that is, to issue autonomous organizational and operational regulations and to regulate the public services it provides, because, under the constitutional mandate—subsection 3) of Article 140—the power to issue executive regulations is reserved exclusively to the Poder Ejecutivo; c.) the action should be granted on an interlocutory basis with respect to the challenge to the Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, approved by the Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario under Article 11 of session number 055-02, dated doce de agosto del dos mil dos, and published in the Diario Oficial La Gaceta number 173, dated diez de agosto del dos mil dos, because there are judicial precedents—judgments 2988-99, 2001-8560 and 2001-8678—in which the Ley de Titulación en Reservas Nacionales, number 7599, dated veintinueve de abril de mil novecientos noventa y seis, was declared unconstitutional.

Those precedents held that the possibility of granting title to national reserves is inconsistent with constitutional law (Derecho de la Constitución), because it poses a threat to the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) and, consequently, to the right of all persons to a healthy and ecologically balanced environment.

Therefore (Por tanto):

The action is declared PARTIALLY GRANTED. Consequently, the Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, approved by resolution of the Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario at session 055-02 of doce de agosto del dos mil dos, and published in La Gaceta 173, dated diez de setiembre del dos mil dos, is annulled.

This judgment shall have declaratory and retroactive effect as of the dates on which the annulled provisions entered into force, namely, doce de agosto del dos mil dos and dieciséis de abril de mil novecientos noventa y seis, respectively. The foregoing is without prejudice to any financial liability of the State arising from this unconstitutionality.

Article 179 of the Ley de Tierras y Colonización is declared not unconstitutional, provided that it is interpreted to mean that the authority to issue implementing regulations (reglamentos ejecutivos) rests exclusively with the Poder Ejecutivo.

A certified copy shall be made of the application instituting the action (included at pages 1 through 29 of the case file), which shall remain in the record, so that it may be processed as an amparo proceeding with respect to the challenge brought against decrees 27726-MINAE-MAG, 27861-MINAE-MAG, 28743-MINAE-MAG, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE-MAG and 28746-MINAE-MAG, which transferred national-reserve lands to the Instituto de Desarrollo Agrario for land-titling projects. This ruling shall be communicated to the Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial and to the Instituto de Desarrollo Agrario. A summary of this ruling shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be given.- Ana Virginia Calzada M.

Acting President Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C. Federico Sosto L.

Rosa María Abdelnour G. Jorge Araya G.

*060071540007CO* *060071540007CO* Res: Nº 2007-02063 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con cuarenta minutos del catorce de febrero del dos mil siete.- Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, casada, cédula de identidad número CED01, vecina de Curridabat, en su condición de PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, de conformidad con el Acuerdo del Consejo de Gobierno número 93, del veintitrés de marzo del dos mil cuatro, publicado en La Gaceta número 82 del veintiocho de abril del dos mil cuatro), ratificado por Acuerdo Legislativo número 68189-04-05, de, veintiuno de julio del dos mil cuatro, publicado en La Gaceta número 158 del trece de agosto del dos mil cuatro; contra el artículo 179 de la Ley de Tierras y Colonización, el Reglamento para la titulación en reservas nacionales, aprobado por acuerdo de Junta Directiva del IDA, en sesión 055-02, del 12 de agosto del 2002, y publicado en La Gaceta 173, del 10 de setiembre del 2002 y los decretos 27.726-MINAE- MAG, 27.861 MINAE-MAG, 28.743 MINAE-MAG, 28.745 MINAE-MAG y 28.746 MINAE-MAG.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas del veintitrés minutos del quince de junio del dos mil seis, la Procuraduría General de la República accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de las siguientes disposiciones normativas: a.) contra el artículo 179 de la Ley de Tierras y Colonización, por permitir al Instituto de Desarrollo Agrario dictar reglamentos para la ejecución de esa ley, sin que la norma establezca distinción alguna respecto si se trata de una reglamentación ejecutiva o autónoma, teniendo como base que la competencia para dictar los primeros, por mandato constitucional –artículo 140 inciso 3)– ha sido sido reservada en exclusiva al Poder Ejecutivo, y en su defecto, solicita que se interprete que esa regulación se refiere en exclusiva a la segunda categoría; b.) el Reglamento para la titulación en reservas nacionales, aprobado por acuerdo de Junta Directiva del IDA, en sesión 055-02, del 12 de agosto del 2002, y publicado en La Gaceta 173, del 10 de setiembre del 2002, sobre la base de las siguientes consideraciones: i.- por estimar que se trata de un reglamento ejecutivo, no autónomo, al disponer que tiene como finalidad reglamentar la Ley de Tierras y Colonización en lo relativo a la titulación de tierras en reservas nacionales, otorgando seguridad jurídica a la tenencia de la tierra en áreas donde sus poseedores han adquirido el derecho de la titulación, lo que estima lesivo del infracción del principio de reserva legal (artículos 11 constitucional y 11 de la Ley General de la Administración Pública; ii.- por la indebida motivación legal del reglamento (leyes 2825 y 6735) , por cuanto la Ley de Tierras y Colonización no se ocupa de la titulación de tierras sino de la parcelación y colonización, ni tampoco faculta al IDA a emitir reglamentación para la titulación de tierras en reservas nacionales, siendo que la Ley de creación del IDA únicamente le reconoce potestad normativa para dictar reglamentos autónomos de organización y funcionamiento; iii.- al establecer un procedimiento especial y diferenciado del dispuesto en la Ley de Informaciones Posesorias (número 139, del catorce de julio de mil novecientos cuarenta y uno) para titular tierras, regula materia que está reservada a la ley –con la consiguiente infracción de los artículos 39, 105 y 121 inciso 1) de la Constitución Política y 19.1 de la Ley General de la Administración Pública–, en atención a que disciplina aspectos que atañen al derecho fundamental de la propiedad y los atinentes al debido proceso, inclusive incide en el régimen de la libertad pública, al atribuir carácter de declaración jurada a las manifestaciones del titulante y a los testimonios de los testigos, ambos con trascendencia penal, existiendo una reserva legal en esta materia al tenor del artículo 311 del Código Penal; iv.- por traducirse en una desprotección de los bienes públicos, en concreto del patrimonio natural del Estado, con inmediata infracción de los artículos 7, 50, 89 y 121 inciso 14) de la Constitución Política, así como de normas internacionales de la materia (Protocolo de San Salvador, ratificado por Ley número 7907, del tres de setiembre de mil novecientos noventa y nueve, el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, ratificado por Ley número 7414, del trece de junio de mil novecientos noventa y cuatro, el artículo 8 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, ratificado por Ley número 7416, del treinta de junio de mil novecientos noventa y cuatro, el artículo 5 de la Convención para la protección del patrimonio cultural y natural, Ley número 5980, del dieciséis de noviembre de mil novecientos setenta y seis, y los artículos 10, 13 inciso c) y 14 del Convenio para la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, ratificado por Ley número 7433, del catorce de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro), de la que se derivan compromisos internacionales adquiridos por nuestro país para ser desarrollados para la obtención de los fines propustos, por cuanto, en el procedimiento de titulación no se tiene como parte a la Procuraduría, a quien le compete la defensa de los bienes de dominio público y que conforman el patrimonio natural del Estado (zona marítimo terrestre, áreas protegidas, zona limítrofe, bienes ferroviarios, reservas indígenas, etc.), teniéndose en cuenta que la acción de recuperación de los inmuebles adquiridos en forma ilícita no es un medio idóneo de tutela; la titulación tiene efectos nocivos al medio ambiente, al traducirse en la pérdida del bosque y la erosión de las tierras, al posibilitar diversos usos agrícolas en la zona, con lo cual se quebranta el principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales, que rige la materia ambiental; y faculta la operatividad del silencio positivo con el simple transcurso del plazo, en contradicción de la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional y del artículo 4 de la Ley Forestal, que establecen la inoperatividad del silencio positivo en la materia ambiental; y c.) los decretos 27.726-MINAE-MAG, 27.861 MINAE-MAG, 28.743 MINAE-MAG, 28.745 MINAE-MAG y 28.746 MINAE-MAG, que traspasan tierras de la reserva nacional al IDA para el proyecto de titulación, por estimarlos violatorios del principio de razonabilidad, sobre la base de la inconstitucionalidad declarada de la Ley de Titulación en reservas nacionales (número 7599), motivo por el que estima ilógico mantener su vigencia, ya que carecen de todo sustento legal para alcanzar el objetivo que se pretendió; además de que, al tenor de la jurisprudencia del Tribunal Agrarario, se exige para su titulación la sujeción a los procedimientos dispuestos en la Ley de Tierras y Colonización, sin considerar la existencia de derechos de dominio previo.
2. 2El párrafo primero del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, faculta a esta Sala a rechazar de plano, en cualquier momento procesal, incluso desde su formulación, las gestiones evidentemente improcedentes o infundadas. Asimismo, el párrafo tercero del mismo numeral, la faculta para acoger interlocutoriamente la gestión cuando considere suficiente fundarla en principios o normas evidentes o en sus propios precedentes o jurisprudencia.

Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

Considerando:

A.- CUESTIONES DE TRÁMITE Y ADMISIÓN DE LA ACCIÓN.

I.DEL OBJETO DE LA ACCIÓN.- La Procuraduría General de la República accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de las siguientes disposiciones normativas: a.) contra el artículo 179 de la Ley de Tierras y Colonización, por permitir al Instituto de Desarrollo Agrario dictar reglamentos para la ejecución de esa ley, sin que la norma establezca distinción alguna respecto si se trata de una reglamentación ejecutiva o autónoma, teniendo como base que la competencia para dictar los primeros, por mandato constitucional –artículo 140 inciso 3)– ha sido sido reservada en exclusiva al Poder Ejecutivo, y en su defecto, solicita que se interprete que esa regulación se refiere en exclusiva a la segunda categoría; b.) el Reglamento para la titulación en reservas nacionales, aprobado por acuerdo de Junta Directiva del IDA, en sesión 055-02, del 12 de agosto del 2002, y publicado en La Gaceta 173, del 10 de setiembre del 2002, sobre la base de las siguientes consideraciones: i.- por estimar que se trata de un reglamento ejecutivo, no autónomo, al disponer que tiene como finalidad reglamentar la Ley de Tierras y Colonización en lo relativo a la titulación de tierras en reservas nacionales, otorgando seguridad jurídica a la tenencia de la tierra en áreas donde sus poseedores han adquirido el derecho de la titulación, lo que estima lesivo del infracción del principio de reserva legal (artículos 11 constitucional y 11 de la Ley General de la Administración Pública; ii.- por la indebida motivación legal del reglamento (leyes 2825 y 6735) , por cuanto la Ley de Tierras y Colonización no se ocupa de la titulación de tierras sino de la parcelación y colonización, ni tampoco faculta al IDA a emitir reglamentación para la titulación de tierras en reservas nacionales, siendo que la Ley de creación del IDA únicamente le reconoce potestad normativa para dictar reglamentos autónomos de organización y funcionamiento; iii.- al establecer un procedimiento especial y diferenciado del dispuesto en la Ley de Informaciones Posesorias (número 139, del catorce de julio de mil novecientos cuarenta y uno) para titular tierras, regula materia que está reservada a la ley –con la consiguiente infracción de los artículos 39, 105 y 121 inciso 1) de la Constitución Política y 19.1 de la Ley General de la Administración Pública–, en atención a que disciplina aspectos que atañen al derecho fundamental de la propiedad y los atinentes al debido proceso, inclusive incide en el régimen de la libertad pública, al atribuir carácter de declaración jurada a las manifestaciones del titulante y a los testimonios de los testigos, ambos con trascendencia penal, existiendo una reserva legal en esta materia al tenor del artículo 311 del Código Penal; iv.- por traducirse en una desprotección de los bienes públicos, en concreto del patrimonio natural del Estado, con inmediata infracción de los artículos 7, 50, 89 y 121 inciso 14) de la Constitución Política, así como de normas internacionales de la materia (Protocolo de San Salvador, ratificado por Ley número 7907, del tres de setiembre de mil novecientos noventa y nueve, el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, ratificado por Ley número 7414, del trece de junio de mil novecientos noventa y cuatro, el artículo 8 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, ratificado por Ley número 7416, del treinta de junio de mil novecientos noventa y cuatro, el artículo 5 de la Convención para la protección del patrimonio cultural y natural, Ley número 5980, del dieciséis de noviembre de mil novecientos setenta y seis, y los artículos 10, 13 inciso c) y 14 del Convenio para la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, ratificado por Ley número 7433, del catorce de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro), de la que se derivan compromisos internacionales adquiridos por nuestro país para ser desarrollados para la obtención de los fines propustos, por cuanto, en el procedimiento de titulación no se tiene como parte a la Procuraduría, a quien le compete la defensa de los bienes de dominio público y que conforman el patrimonio natural del Estado (zona marítimo terrestre, áreas protegidas, zona limítrofe, bienes ferroviarios, reservas indígenas, etc.), teniéndose en cuenta que la acción de recuperación de los inmuebles adquiridos en forma ilícita no es un medio idóneo de tutela; la titulación tiene efectos nocivos al medio ambiente, al traducirse en la pérdida del bosque y la erosión de las tierras, al posibilitar diversos usos agrícolas en la zona, con lo cual se quebranta el principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales, que rige la materia ambiental; y faculta la operatividad del silencio positivo con el simple transcurso del plazo, en contradicción de la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional y del artículo 4 de la Ley Forestal, que establecen la inoperatividad del silencio positivo en la materia ambiental; y c.) los decretos 27.726-MINAE-MAG, 27.861 MINAE-MAG, 28.743 MINAE-MAG, 28.745 MINAE-MAG y 28.746 MINAE-MAG, que traspasan tierras de la reserva nacional al IDA para el proyecto de titulación, por estimarlos violatorios del principio de razonabilidad, sobre la base de la inconstitucionalidad declarada de la Ley de Titulación en reservas nacionales (número 7599), motivo por el que estima ilógico mantener su vigencia, ya que carecen de todo sustento legal para alcanzar el objetivo que se pretendió; además de que, al tenor de la jurisprudencia del Tribunal Agrarario, se exige para su titulación la sujeción a los procedimientos dispuestos en la Ley de Tierras y Colonización, sin considerar la existencia de derechos de dominio previo.

II.DE LA LEGIMITACIÓN DE LA ACCIONANTE.- Al tenor de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se faculta a la Procuraduría General de la República para la formulación directa de acciones de inconstitucionalidad, esto es sin la existencia de un asunto pendiente de resolver –tanto en la vía administrativa (en la fase de agotamiento de la vía) como jurisdiccional–, motivo por el que procede tener por legitimada a la accionante para la formulación de esta acción. Asimismo, es importante considerar que, en atención a la materia que se pretende defender en este caso – del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado – resulta posible reconocer una legitimación abierta, a modo de acción popular, en los términos previstos en el propio artículo 50 constitucional, que legitima a toda persona –sin distingo de condición alguna– para denunciar toda infracción que se infrinja al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al estimarse que la lesión a ese derecho fundamental la sufre tanto la comunidad como el individuo en particular, tal y como lo consideró sentencias número 2001- 08239, 2002-9703, 2003-3656, 2003-06323 y 2006-17126, por sobre la base que se trata de intereses que atañen a la colectividad nacional al trascender

"[...] la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad;[...]" En virtud de lo cual se encuentra legitimada la accionante, no sólo en la condición subjetiva, esto es como la Procuradora General de la República, sino también en razón del objeto de impugnación, por traducirse en la defensa del ambiente.

III.DE LA INADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN RESPECTO DE LOS DECRETOS IMPUGNADOS.- No obstante la legitimación directa que ostenta la Procuraduría General de la República para acudir en la vía de la acción, estima este Tribunal que no es admisible la impugnación que hace respecto de los decretos 27.726-MINAE-MAG, 27.861 MINAE-MAG, 28.743 MINAE-MAG, 28.745 MINAE-MAG y 28.746 MINAE-MAG, por cuanto los mismos no tienen carácter normativo, en tanto se tratan de actos concretos de la Administración, en los que el Poder Ejecutivo traspasó tierras de la reserva nacional (patrimonio natural del Estado) al Instituto de Desarrollo Agrario, para hacer efectivo el proyecto de titulación que se había dispuesto en la Ley de Titulación en Reservas Nacionales, número 7599. Y a tal efecto, aún cuando el artículo 95 de la Ley que rige esta Jurisdicción faculta a esta Sala a anular actos administrativos, debe entenderse que los mismos deben ser conexos con la normativa impugnada, caso contrario, estaríamos ordinariando esta jurisdicción, al pretender que mediante esta vía se declare la nulidad absoluta de los actos administrativos.

En este caso, debe tenerse presente que estos actos impugnados se motivan en la Ley número 7599, sin embargo en esta acción lo impugnado es el Reglamento para la titulación en reservas nacionales, aprobado por acuerdo de Junta Directiva del IDA, en sesión 055-02, del doce de agosto del dos mil dos, y el artículo 179 de la Ley de Tierras y Colonización; mientras que los decretos impugnados se motivan en la Ley de Titulación en Reservas Nacionales, número 7599, normativa de la que es importante aclarar que mediante sentencia constitucional número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de 1999, esta Sala declaró inconstitucional el artículo 8 de dicha Ley, el mismo que autorizaba al Instituto de Desarrollo Agrario para titular tierras en reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre, zonas protectoras y limítrofes a favor de los poseedores, que al entrar en vigencia de esa ley, tuviesen más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica e ininterrumpida, para lo cual se autorizó al Ministerio de Ambiente y Energía y a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica a realizar los traspasos de inmuebles para hacer efectiva dicha ley; y en sentencia número 2001-8560, de las quince horas treinta y siete minutos del veintiocho de agosto del dos mil uno, la Sala anuló la totalidad de esa ley.

En virtud de lo anterior, habiéndose dispuesto en el ordenamiento jurídico –artículos 48 de la Constitución Política y 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional– un recurso específico –recurso de amparo– para la impugnación de la actuación administrativa que se estime violatoria de los derechos fundamentales establecidos en la norma fundamental y en los tratados internacionales de derechos humanos, estima este Tribunal que en tanto el párrafo segundo del artículo 50 constitucional reconoce una legitimación abierta para la defensa del ambiente –reconocido "a toda persona"–, permite interpretar que también lo están las instancias públicas según su competencia legal, motivo por el que es posible tener como debidamente legitimada a la Procuraduría para la formulación de un recurso de amparo en defensa del ambiente, en atención a que su Ley Orgánica le encomienda la defensa del patrimonio nacional –artículo 3 inciso i)–.

Así, debe de certificarse el escrito de interposición de la acción (que corre a folios 1 a 29 del expediente), que se dejará en autos para que se tramite como amparo en lo relativo a la impugnación de estos decretos que transfieren reservas nacionales al Instituto de Desarrollo Agrario para su posterior titulación.

B.- ANTECEDENTES DOCTRINARIOS Y JURISPRUDENCIALES EN TORNO AL TEMA DE FONDO PLANTEADO.

IV. DEL DERECHO A LA TUTELA A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO

FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y DESARROLLO JURISPRUDENCIAL DE ESTE DERECHO. Con la reforma del artículo 50 de la Constitución Política mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, se consagró en forma expresa en el Texto Fundamental el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual previamente había sido reconocido por este Tribunal ambiente como un derecho fundamental –en particular pueden consultarse las sentencias número 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94– al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución Política. Sin embargo, en la norma constitucional la tutela del ambiente se reconoce en una doble dimensión, primero, como un verdadero derecho fundamental, reconocible a toda persona y, en ese sentido es individualizable (nacional, extranjero, mayor de edad o menor, incapaz, persona física o jurídica), por cuanto su defensa atañe a la colectividad en su conjunto (no sólo a los nacionales, sino de toda la colectividad mundial); y segundo, como una verdadera potestad pública, que como tal, se traduce en obligaciones concretas para el Estado en su conjunto, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento a este derecho fundamental.

Así, se establece una verdadera obligación del Estado de proteger el ambiente, mediante los mecanismos (actuaciones formales y materiales, disposiciones legales y reglamentarias) que se traduzcan en una efectiva tutela del ambiente y de los recursos naturales que lo integran, con la finalidad de mejorar el entorno de vida del ser humano, con lo cual se desbordan los criterios de conservación natural, para ubicarse dentro de toda la esfera en que se desarrolla la persona que facilite su desarrollo integral –físico, psíquico, mental–. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera manifestación en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos, y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.

Asimismo, es importante resaltar que en la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente" no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas –como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación– serían imposibles; sino que lo ha entendido de una manera integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos relativos a la economía, en lo que se refiere a la generación de divisas a través del turismo y/o la explotación agrícola (sentencias número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número 3705- 93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve); y a lo relativo a la actividad urbana, que comprende la planificación de las ciudades, la determinación de usos de suelo, el tratamiento de la basura (sólida, de desechos tóxicos, aguas residuales), el control sónico, planeamiento de las vías públicas, y la regulación de los anuncios publicitarios (sentencia número 2003-3656).

V.DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE CONDICIONAN LA ACTUACIÓN DEL ESTADO EN LA TUTELA DEL AMBIENTE.- La acción del Estado para garantizar la efectiva tutela ambiental está condiciona por los principios constitucionales ambientales, los cuales coadyuvan a determinar el contenido del derecho fundamental de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Ya con anterioridad esta Sala enunció algunos; siendo de relevancia para la resolución de esta acción los siguientes:

1. 1De la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado: por cuanto del artículo 50 constitucional se deriva la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. De manera que, conforme al texto constitucional, debe

"[...] garantizar, defender y preservar ese derecho. Prima facie, garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir es impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar contra él mismo [sic] contra el derecho de contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales." (Sentencia constitucional número 0644-99, de las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve, reiterada en las número 2002-4947, de las nueve horas veinticuatro minutos del veinticuatro de mayo del dos mil dos y 2003-6322.)

1. 2Principio precautorio o "principio de la evitación prudente", concepto desarrollado en sentencias número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas técnicas u operativas para evitar, prevenir o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.
2. 3La objetivación de la tutela ambiental, el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior, en tanto el mismo se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general –legales y reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación –en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública–.De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura).
3. 4La inoperatividad del silencio positivo en materia de utilización de recursos naturales, instituto que propio del Derecho Administrativo, y se aplica en relación con el otorgamiento de los permisos, licencias y autorizaciones que se tramitan ante la Administración Pública, conforme a las reglas contenidas en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública; para que sea procedente su declaratoria es necesario, no sólo que se constate una conducta omisiva de parte de la Administración ante una solicitud de permiso, licencia o autorización de parte de un administrado, y su previsión legal –en atención a la sujeción de la actuación pública al principio de legalidad–, sino también en cumplimiento de todos los requisitos y exigencias que en relación a la gestión formulada, el ordenamiento jurídico disponga. Sin embargo, se advierte que este instituto no tiene operatividad en relación con la materia ambiental así como tampoco con los bienes de dominio público, en atención a la materia de que se trata –que compromete el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado– y al tipo de bien de que se trata –los cuales son imprescriptibles, inembargables e inalienables, en tanto, por vocación está dispuesto al uso y disfrute de la colectividad en general–; como lo ha considerado nuestra jurisprudencia constitucional (así, entre otras, pueden consultarse las sentencias número 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322).Es así que en relación con el uso y aprovechamiento de los recursos naturales no opera el silencio positivo, contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, precisamente en virtud del interés público ambiental, que compromete los valores fundamentales de la vida, la salud y el equilibrio ecológico de la tutela del ambiente, así como de la conceptualización de la tutela ambiental como un verdadero derecho ambiental:

"[...] de modo que no puede entenderse que el silencio positivo opere simplemente por el transcurso del plazo dentro del cual la Administración debió pronunciarse sobre el permiso de explotación forestal, sin que lo hiciera, pues ello implicaría poner en inminente peligro el patrimonio forestal del país al permitirse, por esa vía, su explotación irracional e indiscriminada" (sentencia número 6836-93, supra citada).

Con posterioridad a estos fallos, este principio fue acogido en la normativa legal ambiental de manera expresa, en tanto en el párrafo primero del artículo 4 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, dispone en lo interesa:

"En materia de recursos naturales no operará el silencio positivo, contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública."

VI.DEL DEMANIO PÚBLICO.- Como lo ha considerado esta Sala en diversos precedentes (sentencias número 5399-93, 3145-96, 5027-97, 2988-99, 2000-10466, 2002-8321; 2003-3480; 2005-7158), el régimen jurídico de los bienes de dominio público es especial y diferenciado en atención al tipo de bienes de que se trata. La distinción entre bienes o cosas privadas y bienes y cosas públicas se hace depender, en primer lugar, en la "titularidad" o "dominio" del bien, por cuanto de este elemento se define su naturaleza y régimen jurídico diferenciados; y en consecuencia, del derecho aplicable, en tanto el primero se sujeta al derecho privado, y el segundo al derecho público. Es así, como por bienes demaniales o dominicales deben de entenderse el conjunto de bienes –tanto inmuebles como muebles– que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a los privados, en tanto se trata de bienes que por expresa voluntad del constituyente o el legislador, se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, es decir, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado –en sentido estricto–, por cuanto éste se limita a su administración y tutela.

Así, los bienes de dominio público y los de dominio privado del Estado (fiscales) se diferencian por su finalidad y el sujeto titular, en tanto lo que define la naturaleza jurídica de los primeros es el destino que se da a este tipo de bienes, sea, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, en los términos previstos en el artículo 261 del Código Civil (En este mismo sentido, se pueden consultar las sentencias número 2306-91 y 2988-99, entre otras.) Es así como entran en esta categoría –sin que se constituya en una lista cerrada– la zona marítimo terrestre, el patrimonio forestal o natural del Estado –áreas protegidas– (conformado por parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales –artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco–), las zonas de protección hidrográfica –artículo 33 de la Ley Forestal– (contíguas a los manantiales, a las riveras de los ríos y lagos), las zonas limítrofes (artículo 10 de la Ley de Terrenos Baldíos, número 13, de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve), el derecho de vía, las líneas ferroviarias, las reservas indígenas, el patrimonio histórico-arquitectónico, los recursos mineros, el patrimonio arqueológico, etc. Se trata de bienes que, por su vocación y destino están fuera del comercio de los hombres, de manera que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, de manera que no es posible su dominio o posesión, ni a título gratuito ni oneroso; no pueden perderse por prescripción, así como tampoco, ganarse por usucapión, de modo que son bienes que conservan su vigencia jurídica permanentemente; y no son susceptibles de embargo; además de que están sujetos al poder de policía, en lo atinente a su aprovechamiento y uso, ya que está condicionado al otorgamiento de las respectivas licencias y permisos y al control y fiscalización de parte la Administración.

VII.DEL RÉGIMEN DE DESAFECTACIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICOS.- Para poder hacer referencia al régimen de desafectación de los bienes de dominio público, es necesario primero tener en cuenta lo relativo a su afectación, entendiendo por tal la incorporación bienes al demanio público, y en tal virtud, se constituye en el elemento más tradicional y característico de la teoría del dominio público, que cumple con dos funciones esenciales: En primer lugar, hace referencia al especial condicionamiento finalista al que está sujeto el bien (tanto público como privado) que se afecta, en tanto en el régimen del patrimonio natural del Estado y del patrimonio histórico-arquitectónico es posible reconocer su naturaleza jurídica dual, que se deriva de su titularidad; que hace que, tratándose de bienes incorporados al demanio público, es esa finalidad la que precisamente define su especial régimen jurídico (bienes de dominio público); y tratándose de bienes adscritos al régimen de la propiedad privada, motiva y sustenta la limitación de interés social que le ha sido impuesta.

En este sentido, debe tenerse en consideración que el acto de la incorporación de un bien al demanio público no está librado al azar, esto es, nunca es caprichoso ni arbitrario, y aún cuando se trata de un concepto indeterminado para la ciencia jurídica, es determinable por cuanto se nutre de la conjugación de otras disciplinas –biología, historia, arquitectura, geología, ingeniería ambiental, arqueología, tecnología, arte, etc.–, con lo cual, se trata de un juicio valorativo objetivo basado en la aportación de disciplinas no jurídicas y que son de índole técnico, a fin de determinar el valor ambiental del bien. Por tal motivo es que para la incorporación de bienes a este régimen especial de tutela jurídica se requiere de estudios técnicos previos y propios de esas otras disciplinas. Se trata de bienes que, por voluntad expresa del legislador –artículo 261 del Código Civil– tienen un destino especial de servir a la comunidad –al interés público–, esto es, están afectados por su naturaleza y vocación; de suerte que no pertenecen a ningún particular, ni siquiera al Estado, sino a la Nación, lo cual se traduce en un régimen jurídico distinto, que los saca del comercio de los hombres (sentencias número 0447-91, 1556-91, 2306-91, 5399-93, 5976-93, 1347-95; 320-96, 1345-96, 3145-96, 5026-97, 0304-98, 2000-10466; 2003-3480, 2005-7158, y 2002-3821).

Y, en segundo lugar, la afectación se constituye en un instrumento que hace evidente la dinámica del bien afectado, que tratándose de un bien demanial, demarca el inicio de esa demanialidad; y, en relación con los bienes particulares, denota el momento en que se impone la limitación de interés social a la propiedad privada. Por su parte, la desafectación de los bienes incorporados al patrimonio del Estado (natural o histórico-arquitectónico) tiene el efecto jurídico contrario, esto es, se traduce en el fin de esa demanialidad, con lo cual esos bienes adquieren la condición de bienes fiscales (que posee el Estado bajo el régimen de la propiedad privada); y respecto de los bienes particulares, el fin de la afectación de interés social a la propiedad. En virtud de lo cual, resulta de trascendental importancia determinar el procedimiento, y además el órgano competente para declararla, en atención –fundamentalmente– a que por este acto, el bien pierde los atributos de protección que le dota su incorporación al régimen en cuestión, estos son la inalienabilidad, la imprescriptibilidad, la inembargabilidad y la sujeción al poder de policía; con lo cual, regresan al comercio de los hombres, pudiendo ser transformados, embargados, vendidos y traspasados a tercero sin ninguna limitación sobre ellos.

VIII.CONTINUACIÓN.- Tratándose de los bienes demaniales, debe distinguirse los que lo son en carácter de la Nación, precisamente por su titularidad y por la fuente normativa de afectación, en tanto la determinación deriva de las propias normas constitucionales –se tienen aquellos que están definidos y determinados precisamente en la propia Constitución Política, en los artículos 6, 50, 89 y 121 inciso 14) de la Constitución, sea las aguas territoriales, las costas, el espacio aéreo, la plataforma continental, el zócalo insular, los recursos y riquezas naturales del agua del suelo y del subsuelo, las bellezas naturales, el patrimonio histórico y artístico de la Nación, las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público en el territorio nacional, los yacimientos de carbón, las fuentes o yacimientos de petróleo, sustancias hidrocarburadas, depósitos de minerales radioactivos, servicios inalámbricos –lo que modernamente se conoce como espacio electromagnético–, los ferrocarriles, muelles y aeropuertos que estén en servicio–; y los que lo son por disposición de la ley o decreto ejecutivo –en los casos previstos en la ley–, donde es el decreto el que determina los inmuebles que se incorporan al patrimonio forestal del Estado, su categoría y la sujeción al respectivo plan de manejo, y según se anotó anteriormente, también su sujeción a un fin público determinado, en tanto marca el destino del bien al uso o servicio público o a otra finalidad determinante que justifique su demanialidad.

Es así como interesa resaltar que los bienes dominicales o demaniales tienen ese carácter en virtud de una afectación dada, o por una norma expresa de nuestra Carta Fundamental o por disposición legal, que denota su sujeción a un fin público determinado, en tanto marca el destino del bien al uso o servicio público o a otra finalidad determinante que justifique esa demanialidad. En virtud de lo cual, siendo la afectación la vinculación jurídica por el que el bien se integra a esta categoría de bienes, según su destino y conforme a las correspondientes previsiones legales, ello implica, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les puede privar de ese régimen especial que los regula, para separarlos de ese fin público al que están vinculados (esto es, para su desafectación); y es en este sentido que se requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado; motivo por el cual es que esta Sala ha estimado que no es posible una desafectación genérica, y mucho menos, la implícita; es decir, en esta materia no puede existir un "tipo de desafectación abierto", para que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete, señalándolos; y en este sentido, es importante recordar que toda desafectación, como debe provenir de acto legislativo, estará sujeta a los controles jurisdiccionales correspondientes –en este sentido, ver sentencias número 2000- 10466 y 2002-8321.

Asimismo, debe recordarse que para la desafectación del patrimonio forestal –lo que se traduce en la reducción o eliminación del área silvestre protegida–, sólo se puede hacer mediante ley de la República, después de realizarse los estudios técnicos previos (estudio de impacto ambiental) que justifique la medida, en los términos previstos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Por último es importante resaltar que, tratándose de los bienes demaniales de la Nación, su desafectación sólo podría darse por reforma constitucional, en aplicación del principio del paralelismo de las formas, se repite, previo estudio técnico que acredite la desafectación, según se indicó anteriormente. Además, en lo concerniente a su uso y/o concesión sólo puede ser aprobada por el Plenario Legislativo, no así por Comisiones Legislativas Plenas, en los términos previstos en el artículo 124 constitucional (sentencias número 2002-8321 y 2004-8928).

IX. DE LA POTESTAD NORMATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN

FUNDAMENTO, CONTENIDO Y LÍMITES.- En tanto se está cuestionando un reglamento dictada por la Administración –en este caso de una institución autónoma–, resulta necesario hacer unas breves reflexiones en torno a la potestad normativa de la Administración Pública, con sustento en las normas y principios constitucionales, basamento de nuestro ordenamiento jurídico.

Primero. Debe tenerse en consideración que al tenor de lo dispuesto en los incisos 3) y 18) de la Constitución Política, se ha reconocido la competencia del Poder Ejecutivo –entendiendo por tal al Presidente de la República y al Ministro del ramo respectivo– para dictar, en primer lugar, los reglamentos ejecutivos, esto es, en desarrollo de la ley, y en segundo lugar, los denominados reglamentos autónomos, que son aquellos que no se sustentan en una ley previa –de ahí su denominación– y que están referidos a la materia eminentemente administrativa, esto es, a organizar las dependencias administrativas y el funcionamiento de los servicios que presta (reglamentos de organización y funcionamiento). (Al respecto pueden consultarse las sentencias número 876-90, 1635-93, 5227-94, 2382-96, 2000-2856, entre otras.) Y, aún cuando no exista una norma constitucional que disponga en forma expresa la potestad normativa de los entes descentralizados (instituciones autónomas y municipalidades), ello no es obstáculo para su reconocimiento, pero referida única y exclusivamente a los reglamentos autónomos, en virtud de la dotación de la autonomía administrativa (o de primer grado) a las instituciones autónomas, al tenor del artículo 188 de la Constitución Política, que se traduce en la capacidad de auto-organizarse y de disponer de los recursos humanos, materiales y financieros de la manera que estime más conveniente para el cumplimiento de los fines asignados; de la autonomía de gobierno (o de segundo grado) a la Caja Costarricense del Seguro Social en materia de administración de los seguros sociales y a las municipalidades, de conformidad con los artículos 73 y 170 constitucionales, que comprende la autonomía de primer grado y la de definir los lineamientos, objetivos, metas y fines del ente; y la autonomía organizativa o plena (o de tercer grado) a las universidades estatales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 84 constitucional, que abarca la de primer y segundo grado, más la posibilidad de dictar su propia organización interna.

Así, en atención a que en forma expresa el texto fundamental –inciso 3) del artículo 140 constitucional– delega la potestad para dictar los reglamentos ejecutivos al Poder Ejecutivo, no resulta posible intentar hacer una interpretación extensiva a favor de las otras dependencias públicas. [Sentencias número 1876-90, 1635-93, 5227-94, 9236-99 y 3027- 2000].

Segundo. Una de las características esenciales de las disposiciones reglamentarias es precisamente la sujeción al principio de la jerarquía normativa, lo cual se traduce, en primer lugar, en la subordinación de éstas a lo dispuesto en las normas de mayor jerarquía (constitucionales, tratados internacionales y leyes), de manera que en modo alguno pueden modificarlas o pretender sustituirlas; y en segundo lugar, en el respeto de la competencia atribuida al ente u órgano, ya sea por mandato constitucional o legal, principio que está recogido en los artículos 6 y 59 de la Ley General de la Administración Pública.

Tercero Tratándose de los reglamentos ejecutivos, es característica propia y esencial que se distinguen por ser normas secundarias, en tanto están subordinadas por entero a la ley, ya que no se producen más que en los ámbitos que ésta le permite, y no pueden dejar sin efecto los preceptos legales, contradecirlos, así como tampoco suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador, o establecer un contenido no contemplado en la norma que reglamenta, como lo ha desarrollado la jurisprudencia constitucional –en forma reiterada–:

"El reglamento, como producto de la Administración que es, está subordinado inicialmente al propio campo de las funciones que la misma tiene atribuidas al concierto público, esto es, propiamente la función administrativa. Por ello no cabe reconocer que la Administración pueda dictar reglamentos que puedan suplir a las leyes en una regulación propia. Así, se llama reglamento a toda norma escrita, dictada por el Poder Ejecutivo en el desempeño de las funciones que le son propias. Lo propio del reglamento es que es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la ley. Obra de la Administración, por lo que requiere de una justificación, caso por caso. Su sumisión a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley, allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular un cierto contenido.

Sobre esta base se articula lo que se llama el «orden jerárquico de las normas»." (Sentencia número 5227-94, de las quince horas seis minutos del trece de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro. En igual sentido, la número 1130- 90, de las diecisiete horas con treinta minutos del día dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa; 3550-92, supra citada, 0243-93, de las quince horas y cuarenta y cinco minutos del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres; 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de 1993, 2382-96, de las once horas quince minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis; 6689-96, de las once horas quince minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis; 2000-2856, de las quince horas cuarenta y ocho minutos del veintinueve de marzo del dos mil.)

Cuarto. En cuanto a los reglamentos autónomos, debe tenerse en cuenta que su ámbito está circunscrito a la materia administrativa, esto es, a los aspectos organizativos de la Administración, en el desempeño de las funciones que le son propias, con lo cual, regulan la competencia propia de su autor, esto es, organizar y regular la actividad que le ha sido delegada, con la finalidad de lograr un mejor cumplimiento del fin público asignado. Así, la doctrina los ha clasificado de dos tipos: los reglamentos autónomos de organización y los reglamentos autónomos de servicio, donde los primeros encuentran su fundamento en la potestad de auto-organización de la propia administración, y los segundos tienen su sustento en la competencia del jerarca administrativo para regular la prestación del servicio que está a su cargo, sin necesidad de la existencia de una ley previa en la materia. Así, los primeros (los de organización y funcionamiento) están referidos al ámbito interno de la estructura organizacional de la Administración, con lo cual no pueden afectar derechos de terceros; y los segundos (los de servicio) pueden regular el ejercicio de los derechos administrativos (creados por el poder administrador mediante un acto administrativo autorizado por ley) frente al sujeto privado que los titula, una vez que ha entrado en contacto con la Administración o se ha convertido en usuario de sus servicios.

Surge así un nuevo orden jurídico, con la finalidad de hacer posible el mejor funcionamiento del servicio, en beneficio de ambas partes interesadas en su prestación (el jerarca administrativo y el particular usuario). Se trata de reglamentos que crean regímenes de sujeción especial y que vienen a limitar los derechos administrativos de los administrativos que han entrado en relación con la Administración; pero se reitera, sin que puedan imponer regulaciones atinentes al ejercicio de las libertades pública y los derechos Fundamentales, tal y como se deriva de los artículos 28 constitucional y 19.2 de la Ley General de la Administración Pública, a excepción de que existiese una ley que expresamente. [Sentencias número 9236-99, 2000-2856, ambas supra citadas y 2006-17599, de las quince horas seis minutos del seis de diciembre del dos mil seis.]

X.CONTINUACIÓN.- Es con fundamento en las anteriores consideraciones que se denotan los límites del ejercicio de la potestad normativa a cargo de la Administración. En primer lugar, el respeto al orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política) o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, de manera que el ordenamiento jurídico administrativo debe sujetarse a esa jerarquía. En segundo lugar, la materia, en un triple sentido, al estar referido a la especialidad funcional de la entidad, conforme a la potestad que le ha sido delegada en virtud de mandato constitucional o legal; a la materia, en tanto debe referirse al ámbito exclusivamente administrativo, esto es limitado a la organización y/o funcionamiento interno de la entidad; y no puede exceder el ámbito que le demarca la ley; y en tercer lugar, no puede regular ni limitar el ejercicio de los derechos fundamentales, según se deriva de lo dispuesto en los artículos 28 constitucional y 19.2 de la Ley General de la Administración Pública.

Es así como se estima necesario aclarar que no resulta posible acreditar un orden jurídico parcial fundado en una potestad de supremacía especial, tácita y de principio, derivado del poder de policía en relación con el ejercicio de los derechos fundamentales. Y en este ámbito, aún cuando en algunos supuestos es necesaria la autorización administrativa respectiva –para que el particular haga lo que antes no podía– se trata de la remoción de una limitación a un derecho pre-existente, que la Administración no ha concedido, sino que es anterior por su carácter de libertad pública y/o derecho fundamental, de manera que debe estimarse como un acto de control sobre un derecho originario y en modo alguno como una regulación a un derecho administrativo o de un servicio público. Ahora bien, es importante hacer mención que tratándose de las relaciones de sujeción especial, hay un trato diverso, por cuanto respecto de éstas, se ha reconocido la potestad normativa e interventora de la Administración, a fin de la lograr la consecución de los fines públicos encomendados a esa entidad, de manera que se ha entendido que se trata de un ordenamiento sectorial, en tanto está dirigido a aquellos sujetos que tienen un vínculo jurídico con la Administración Pública (relación jurídico- administrativa) derivado de un acto o contrato administrativo de duración –a largo plazo– (artículo 14.2 de la Ley General de la Administración Pública) [Sentencia número 9236- 99, supra citada.]; pero se insiste, sin que pueda restringirse mediante este tipo de regulación derechos fundamentales, si no es que existe una ley que le de sustento a esa reglamentación.

C.- ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMATIVA IMPUGNADA.-

XI.DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL REGLAMENTO PARA LA TITULACIÓN EN RESERVAS NACIONALES APROBADO POR EL INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO.- El primer motivo de inconstitucionalidad de la reglamentación impugnada está dado en las mismas consideraciones dadas por este Tribunal Constitucional cuando declaró la inconstitucionalidad del artículo 8 de la Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, número 8599, del veintinueve de abril de mil novecientos noventa y seis, en sentencia número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve, y anuló –por inconstitucional– la totalidad de esa ley en sentencia número 2001-8560, de las quince horas treinta y siete minutos del veintiocho de agosto del dos mil uno, toda vez que su objetivo es facilitar y permitir la titulación de tierras en las Reservas Nacionales para , otorgar seguridad jurídica en la tenencia de la tierra mediante el reconocimiento del dominio pleno en áreas donde sus poseedores han adquirido el derecho a la titulación registral (artículo 1° del Reglamento para la titulación de tierras en reservas nacionales), esto es, de zonas que han sido afectadas y

"[...] protegidas precisamente por la importancia y relevancia que tiene para nuestro país, el mantener un ambiente ecológico equilibrado, aunado a los compromisos que ha asumido el país en una serie de convenios internacionales en busca de la protección mundial del medio ambiente" (sentencia número 2988-99, supra citada).

En efecto, "En el caso bajo examen, la norma impugnada pretende titular unas zonas que han sido declaradas protegidas, precisamente por lo importante que resulta su conservación frente a las diversas actividades propias del hombre que vienen a alterar los ecosistemas y hábitat del medio ambiente que se desarrolla en estos lugares, así como la preservación de los bosques, los cuales son importantes para la generación de bienes esenciales e invaluables, como lo es el agua. El legislador en la presente ley, pone de manifiesto la necesidad de otorgarle un título de propiedad a los ocupantes de las zonas en cuestión, haciendo ver que la adquisición es con las limitaciones y protecciones ambientales que al respecto existen, sin embargo, del estudio de la norma impugnada se tiene que la facultad de titular en estas áreas, recae sobre un ámbito indiscriminado de aplicación, lo cual, de suceder así, podría estarse titulando áreas en las que son incompatibles muchas de las actividades que realiza el hombre y que podrían perjudicar seriamente el ecosistema ahí desarrollado así como la vulneración que existiría por parte del Estado para poder ejercer una adecuada vigilancia en ellas, lo cual, aún en el caso de que se parta del supuesto de que esas personas han venido ocupando desde hace muchos años estas áreas que son bienes de dominio público, esto no justifica en forma alguna que se pueda titular cualquiera de estas áreas, puesto que, el mismo Estado en protección del medio ambiente puede ordenar el desalojo de estas personas, en aquellas áreas donde mas bien su presencia estén produciendo un efecto contraproducente, lo que provocaría consecuentemente, que en el caso de que se titularan este tipo de áreas, tendría el Estado que expropiar un bien que tal vez tuvo que expropiar alguna vez para declararlo zona de protección, incurriéndose en un acto irrazonable.

Lo anterior no implica que el Estado no pueda desafectar un área determinada en virtud de que ya no se cumplen los fines para los cuales se le protegió, o que inclusive, se pretenda titular zonas específicas, sin embargo, puede hacerse donde exista un estudio técnico previo que demuestre la naturaleza del área a titular y la posible convivencia tanto del hombre como del ecosistema así como las consecuencias que se deriven de ello, por lo que no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito" (sentencia número 2988-99, supra citada).

A tal efecto, interesa resaltar que la definición del concepto de reserva nacional está dado en la propia regulación –de la relación de los artículos 3 inciso k), 6 y 7– de manera tal que permite concluir con absoluta claridad que se trata de los inmuebles que precisamente han sido incorporados al régimen del patrimonio natural del Estado, precisamente para la debida tutela y conservación del ambiente natural.

XII.CONTINUACIÓN.- Con fundamento en los antecedentes jurisprudenciales de este Tribunal –supra transcritos– es que resulta obligado hacer un breve análisis a la definición que hace la reglamentación impugnada. En efecto, en el inciso k) del artículo 3) señala que por reservas nacionales deben tenerse los "terrenos comprendidos dentro de los límites de la República que, no estén inscritos a nombre de terceros, de las Municipalidades, Instituciones Autónomas o del Estado en general". Al respecto es importante considerar que no es posible en nuestro ordenamiento jurídico la existencia de res nullius, esto es, aquellos bienes que la doctrina tiene como susceptibles de apropiación privada bajo el régimen de la propiedad privada a través de la ocupación, en tanto en su estado natural, no tienen un titular, por cuanto, precisamente al tenor de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 261 del Código Civil, claramente se indica que los bienes que no sean demaniales, deben de considerarse como

"[...] cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso como personas civiles no se diferencian de cualquier otra persona" Asimismo, tal definición debe completarse con el resto de la reglamentación, que, expresamente posibilitan la titulación sobre zonas "afectadas por algún tipo de limitación o restricción, tales como reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas biológicas, humedales o cualquier otra categoría de manejo dentro de las áreas de conservación declaradas según la legislación vigente, patrimonio del Estado" (artículo 6); de manera que, "no existiendo objeciones por parte del MINAE, la Presidencia Ejecutiva solicitará al Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Sector Agropecuario, para que, mediante Decreto, le sea traspasada la propiedad de las tierras comprendidas en esas Zonas de Reserva Nacional" (artículo 7).

Sobre este punto deben hacerse dos observaciones esenciales: En primer lugar, cabe advertir que la norma impugnada no impide la titulación de estas zonas protegidas, sino más bien las facilita, y ni siquiera toma en consideración la naturaleza jurídica de estos bienes –demaniales– sobre los que pesa algún tipo de afectación, que se repite, es con fines de efectivizar la tutela ambiental –como lo manda el artículo 50 constitucional–, de manera que únicamente queda la constancia de tal afectación, y permite la titulación de estos bienes demaniales; tal y como lo manifestó con anterioridad este Tribunal:

"Dentro de las zonas protegidas quedan comprendidos los terrenos que se encuentran situados en las reservas nacionales, cierta zona a lo largo de los ríos, una faja a uno y otro lado de la depresión máxima de las cuencas hidrológicas, los terrenos que bordean los manantiales que nacen en los cerros y también los que nacen en terrenos planos, cierta área en la ribera de los ríos arroyos, lagos, lagunas, o embalses naturales" (sentencia número 2988-99, supra citada).

En segundo lugar, no toma en consideración la existencia de otros tipos de bienes demaniales, tales como la zona marítimo terrestre, cuya administración está a cargo de las municipalidades, y/o los patrimonios histórico-arquitectónico y arqueológico, que están bajo la administración del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes; con lo cual, su posible afectación ni siquiera es consultada previamente por el Instituto de Desarrollo Agrario para efectos de una futura titulación, ni tampoco prevé impedimento para su titulación –en este sentido, ver artículo 10 de este Reglamento–. En virtud de lo cual, se evidencia la grave situación que permite esta regulación, desconociendo las características esenciales de los bienes de dominio público, que precisamente los sacan del comercio de los hombres –contrario a lo previsto con antelación el artículo 262 del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y seis–, y que en consecuencia hace que sea absolutamente imposible su posesión, venta o gravación, sin antes haberse desafectado, materia que se repite, está reservada a la ley formal y material (emanada de la Asamblea Legislativa conforme a los procedimientos ordinarios de formación de las leyes), previo estudio técnico al efecto, que determine los efectos de la convivencia del hombre con los ecosistemas, como lo exige el principio de la objetivación ambiental o vinculación a la ciencia y técnica, desarrollado en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente; lo anterior por cuanto, aún cuando las zonas protectoras no son zonas perpetuas, y a tal efecto pueden ser desafectas, no resulta legítima su desafectación para proteger otros intereses públicos o privados –como lo es la dotación de vivienda o de la tenencia de la tierra– en menoscabo de la tutela ambiental y del disfrute a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (sentencia número 7294-98).

Por ello, será inconstitucional toda disposición normativa que permita o faculte a la Administración titular bienes de dominio público de manera genérica, y máxime cuando se trate de bienes que conforman el patrimonio natural del Estado cualquiera que sea su denominación o categoría –parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales, monumentos naturales– zona marítimo terrestre, zonas de protección hidrográfica, reservas indígenas, patrimonio histórico-arquitectónico, recursos mineros, patrimonio arqueológico, zona limítrofe, para someterlas al régimen de dominio privado, máxime cuando no se cuenta con el estudio técnico-científico previo, según se ha anotado.

XIII.OTRAS INFRACCIONES CONSTITUCIONALES.- Asimismo, se dan las siguientes infracciones constitucionales en relación con la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, previsto en el artículo 50 constitucional:

1. 1Al principio ambiental de la tutela del ambiente a cargo del Estado, que deriva directamente del artículo 50 de la Constitución Política, en tanto le corresponde a todas las instituciones del Estado –entre ellas al Instituto de Desarrollo Agrario– la tutela del ambiente, de donde, permitir la titulación de bienes que conforman el patrimonio natural del Estado se constituye en una directa lesión al ambiente, por los efectos nocivos que provoca, tanto a nivel nacional como internacional (En este sentido, pueden consultarse las sentencias número 4480- 94, 0132-99, 2002-1220, 2005-8945, 2003-06323, 2004-1923 y 2005-12039). Es claro que por el contenido de este reglamento, al permitir la titulación de las reservas nacionales, que son parte de las zonas protegidas y que comprenden el patrimonio natural del Estado –bienes de dominio público–, se obvia la obligación constitucional enunciada. En este sentido es que en la sentencia 2988-99 (supra citada), esta Sala consideró:

"En nuestro país, como ya se ha mencionado, el interés por la protección de los recursos forestales data de años atrás, así por ejemplo en decreto No. 5 del 26 de junio de 1945 se hace manifiesto esta tendencia a la protección de las tierras forestales y de los recursos forestales derivados de estas, no solo por el valor de los recursos como tales, sino por la función que los mismos desempeñan dentro de lo que son en este caso las zonas protectoras. El Estado se interesa en ellas por adquirir tierras como protección forestal, para determinar si por sus condiciones escénicas, culturales, científicas o protectoras, constituyen un bien que debe ser preservado como terreno de valor incalculable. En razón de esta valoración, el Estado crea las denominadas zonas protectoras, las cuales vienen a constituir áreas boscosas o de aptitud forestal en que la conservación del bosque y la conservación de los terrenos forestales, está inspirada en propósitos de protección de suelos, o de mantener y regular el régimen hidrológico, el clima, el medio ambiente.

Son aptas para la protección de los suelos, por cuanto las raíces de los árboles sujetan y retienen la capa vegetal y las hojas que de ella caen cubren el suelo por donde corre el agua y evita el arrastre de partículas de tierra, es decir detienen o por lo menos disminuyen el proceso de erosión, el cual acarrea consigo el desequilibrio nutritivo del suelo al arrastrar nutrientes importantes de la tierra, necesarios para el crecimiento de las plantas. Las zonas protectoras juegan un papel preponderante en el equilibrio del medio ambiente entendido este como el conjunto de cosas que rodean al individuo tales como: clima, suelo, luz, viento, lluvia, alimentación, frío, calor, hábitat, etc. y en el equilibrio del ecosistema por la relación de intercambio que se da entre la parte viviente de la naturaleza y la parte inherte de la misma. De ahí que deba protegerse el suelo, la regulación del régimen hidrológico, la conservación del ambiente, y la de las cuencas hidrográficas.

Estas zonas son creadas por ley o vía decreto del Poder Ejecutivo y en ellas, también por disposición legal, está prohibido efectuar labores agrícolas o de destrucción de la vegetación." Por tal motivo, es que el contenido de la reglamentación se traduce en una desviación del fin; por cuanto no obstante que la regulación impugnada pretende atender una necesidad pública –la de dotar de tierra a campesinos para coadyuvar a su sustento–, desconoce en forma abierta y clara la finalidad de la preservación del patrimonio natural del Estado; con el consiguiente menoscabo de un derecho fundamental, en este caso, el derecho que tiene toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, tal y como lo señaló anteriormente este Tribunal en las sentencias número 99-2988, 2001-8560.

1. 2La normativa internacional de derechos humanos –en este caso, en forma concreta, se infringen los artículos 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 3 párrafo tercero del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, 8 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, 5 de la Convención para la Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central–, y que conforman el Derecho de la Constitución, en los términos previstos en los artículos 7 y 48 de la Carta Fundamental y 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con lo cual, se trata de cuerpos normativos incorporados a nuestro ordenamiento jurídico, con valor superior al de la ley, por disposición expresa del artículo 7 de la Constitución Política, y que en este caso, le imponen una serie de compromisos a nuestro Estado en pro de una efectiva tutela al ambiente.
2. 3Al principio preventivo que rige la materia ambiental (artículos 50 de la Constitución Política y 15 de la Convención de Río), que obliga a la Administración a adoptar las medidas necesarias para dar cabal protección al ambiente, y evitar daños que son irreversibles. En este sentido, cabe advertir que dicha regulación no establece mecanismos apropiados de tutela del patrimonio natural del Estado, al no garantizar la participación de la Procuraduría General de la República ni de ninguna otra institución pública en los procedimientos de titulación, que garantice que no se trata de un bien de dominio público o del área protegida, no siendo suficiente la única publicación que se ordena hacer en el periódico oficial La Gaceta, tal y como se consideró en la sentencias número 2001-8678.-
3. 4Desconoce el principio constitucional ambiental desarrollado por la jurisprudencia constitucional de la inoperancia del silencio positivo en la materia ambiental, y recogido también en el artículo 4 de la Ley Forestal. En efecto, el artículo 13 del Reglamento impugnado dispone la obtención de la titulación con el transcurso del plazo del mes calendario de la publicación del aviso en el diario Oficial La Gaceta, dispuesto para que quien tiene mejor derecho sobre el inmueble ejerza sus derechos.

XIV.DE LAS LESIONES AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.- Con anterioridad y en forma reiterada la jurisprudencia constitucional es conteste en señalar que el simple quebranto del principio de legalidad –como es el exceso del ejercicio la potestad reglamentaria– es un asunto de mera legalidad, cuyo análisis debe residenciarse en la vía ordinaria toda vez que por voluntad de nuestros constituyentes el mismo fue residenciado en la jurisdicción contencioso- administrativa (artículo 49 de la Constitución). Sin embargo, también es lo cierto que, se ha admitido su análisis, cuando su infracción se acompaña de la lesión de otros derechos fundamentales, y en este caso, es lo cierto, como se demostró en los considerandos anteriores, que la reglamentación impugnada es violatoria del derecho a la debida tutela ambiental, que deriva del artículo 50 de la Constitución Política. Por ello es que se entran a analizar los alegatos que se refieren a la lesión del principio de legalidad, y que en el caso concreto se circunscriben a dos temas fundamentales.

En primer lugar, y con fundamento en las razones dadas en los Considerandos IX y X de esta sentencia, este Tribunal constata el exceso de la potestad reglamentaria que el ordenamiento jurídico le reconoce al Instituto de Desarrollo Agrario, quien, al tenor de la autonomía administrativa de que goza –como institución autónoma–, sólo puede dictar reglamentos de organización y funcionamiento, y no ejecutivos, en atención a que es una competencia que la propia Constitución Política ha reservado en exclusiva al Poder Ejecutivo. En efecto, del contenido de la regulación se denota que trasciende el ámbito interno de organización y funcionamiento de esta institución, pudiéndose considerar –se repite, por su contenido– en un reglamento ejecutivo, esto es, que desarrolla a la ley, en este caso, a la Ley de Tierras y Colonización, número 2825, de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno.

Por tales motivos es que resulta improcedente la impugnación del artículo 179 de la Ley de Tierras y Colonización, que expresamente le reconoce la potestad de normativa, tanto al Poder Ejecutivo como al Instituto de Desarrollo Agrario "en lo que a cada uno respecta" para reglamentar esa ley, lo cual, de conformidad con el Derecho de la Constitución debe de entenderse en la forma señalada, sea, que al Poder Ejecutivo le corresponde la reglamentación de la ley –decreto ejecutivo–, y al Instituto de Desarrollo Agrario, le faculta para dictar los correspondientes reglamentos autónomos para la aplicación de esa ley. En segundo lugar, se advierte la indebida motivación del reglamento, tanto en orden a la falta de competencia del IDA para su dictado (dado que en modo alguno tiene potestad para reglamentar una ley); como de los presupuestos legales que lo sustentan, por cuanto la Ley que supuestamente sustenta esta reglamentación en modo alguno faculta al Estado a titular las reservas nacionales dentro del proyecto de titulación del Instituto de Desarrollo Agrario –disposición que de existir, sería abiertamente contraria a la tutela del derecho al ambiente–, sino únicamente a la promoción de la tenencia de la tierra para fines exclusivamente agrícolas (artículo 1° de la Ley de Tierras y Colonización), mediante los contratos de adjudicación de tierras, como lo señaló esta Sala en sentencia número 2006-1806, de las catorce horas cincuenta y cinco minutos del quince de febrero del año en curso.

En este sentido llama la atención que el procedimiento que se dispone para la titulación de estas reservas es semejante al de las informaciones posesorias (artículos 10 a 17), no así, al contrato de adjudicación de tierras dispuesto en la Ley de Tierras y Colonización, que supuestamente le da vida a este reglamento, con lo cual, aún en el supuesto de estarse ante un reglamento ejecutivo, otra vez se evidencia el exceso del ejercicio de la potestad normativa de esta institución autónoma.

XV.DE LOS EFECTOS DE LA INCONSTITUCIONALIDAD QUE SE DECLARA.- Al tenor de lo dispuesto en los artículos 90 párrafo primero y 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la estimación de inconstitucionalidad que se hace en esta sentencia en relación con el Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, aprobado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, aprobado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario por el artículo 11 de la sesión número 055-02, del doce de agosto del dos mil dos, y publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 173, del diez de agosto del dos mil dos, tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de este cuerpo reglamentario, sea el doce de agosto del dos mil dos, lo anterior, de manera que procede la recuperación de los bienes que, siendo de dominio público, hayan sido objeto de titulación al tenor de la normativa que ahora se anula, lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial del Estado que derive de esta inconstitucionalidad.

XVI.CONCLUSIONES.- Es con fundamento en las anteriores consideraciones que procede resolver la acción interpuesta por la Procuraduría General de la República debe de resolverse de la siguiente manera, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 9, 29, 173 inciso b) y 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional:

• a)en lo relativo a la impugnación que hace de los decretos decretos 27.726-MINAE-MAG, 27.861 MINAE-MAG, 28.743 MINAE-MAG, 28.745 MINAE-MAG y 28.746 MINAE-MAG, que traspasaron tierras de reserva nacional al Instituto de Desarrollo Agrario para proyectos de titulación de tierras, por tratarse de actos administrativos concretos, debe de certificarse el escrito de interposición de la acción (que corre a folios 1 a 29 del expediente), que se dejará en autos para que se tramite como amparo; b.) no es inconstitucional el artículo 179 de la Ley Ley de Tierras y Colonización en el tanto se aplique e interprete que la potestad normativa que se confiere al Instituto de Desarrollo Agrario para reglamentar esa ley es únicamente la que deriva de su autonomía administrativa, esto es, para dictar reglamentos autónomos de organización y funcionamiento y para regular los servicios públicos que presta, por cuanto por mandato constitucional –inciso 3) del artículo 140– la potestad de dictar reglamentos ejecutivos está reservada al Poder Ejecutivo en forma exclusiva; c.) procede acoger con lugar la acción en forma interlocutoria, en relación con la impugnación que se hace del Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, aprobado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, aprobado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario por el artículo 11 de la sesión número 055-02, del doce de agosto del dos mil dos, y publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 173, del diez de agosto del dos mil dos, por existir antecedentes jurisprudenciales –sentencias 2988-99, 2001-8560 y 2001-8678, en los cuales se ha declarado la inconstitucionalidad de la Ley de Titulación en Reservas Nacionales, número 7599, del veintinueve de abril de mil novecientos noventa y seis– sobre la materia, que ha estimado disconforme con el Derecho de la Constitución la posibilidad de titular reservas nacionales, en atención a que se constituye en una amenaza al patrimonio natural del Estado, y con ello, al derecho que tienen todas las personas a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Por tanto:

Se declara PARCIALMENTE CON LUGAR la acción. En consecuencia, se anula el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, aprobado por acuerdo de Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en sesión 055-02 del doce de agosto del dos mil dos, y publicado en La Gaceta 173, del diez de setiembre del dos mil dos.

Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas que se anulan, sea el doce de agosto del dos mil dos, y el dieciséis de abril de mil novecientos noventa y seis, respectivamente. Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial del Estado que derive de esta inconstitucionalidad.

Se declara que no es inconstitucional el artículo 179 de la Ley de Tierras y Colonización, siempre y cuando se interprete que la potestad de emitir reglamentos ejecutivos recae únicamente en el Poder Ejecutivo.

Certifíquese el escrito de interposición de la acción (agregados a folios 1 al 29 del expediente) que se dejará en autos, para que se tramite como amparo en lo relativo a la impugnación que se hace respecto a los decreto 27726-MINAE-MAG, 27861-MINAE-MAG, 28743-MINAE-MAG, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE-MAG y 28746-MINAE-MAG, que traspasaron tierras de reserva nacional al Instituto de Desarrollo Agrario para proyectos de titulación de tierras. Comuníquese este pronunciamiento a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial y al Instituto de Desarrollo Agrario. Reséñese este pronunciamiento en el Diario oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta a.i.

Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C. Federico Sosto L.

Rosa María Abdelnour G. Jorge Araya G.