Director Lacks Authority to Approve Management PlansIncompetencia del director para aprobar planes de manejo

* 050069790007CO * gaguilara usuario1 3 0 2007-11-26T20:05:00Z 2008-10-01T15:47:00Z 1 16457 90517 Poder Judicial 754 213 106761 11.6505 75 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 * 050069790007CO * Decision No. 11155-2007 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen forty-nine hours on 1° de agosto de dos mil siete.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by ROBERTO MOLINA UGALDE, of legal age, married, holder of identity card No. 5-195- 151, in his capacity as Secretary General of the Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía, against the regulations entitled Management Plan Applicable in the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, dated 21 de mayo del 2003, published in La Gaceta No. 114 of 16 de junio del 2003, and Decreto No. 29019-MINAE, entitled Regulations for the Participatory Management of Natural Resources in the Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, Gandoca Sector, dated 19 de septiembre del 2000, published in La Gaceta No. 208 of 31 de octubre del 2000. Also participating in the action are LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPÚBLICA and CARLOS MANUEL RODRÍGUEZ ECHANDI, MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.

Background:

1. 1By written submission filed with the Secretariat of the Chamber at 08:43 hrs. on 9 de junio del 2005 (appearing at folios 1-42), the petitioner requested that the regulations entitled Management Plan Applicable in the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, dated 21 de mayo del 2003, and Decreto No. 29019-MINAE, entitled Regulations for the Participatory Management of Natural Resources in the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Gandoca Sector, dated 19 de septiembre del 2000, be declared unconstitutional. He did so on the ground that those provisions violate sections 50, 130, and 140(3) and (18) of the Constitución Política and Article 3° of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere. First, he argued that Article 8° of Decreto No. 29019-MINAE infringes the environmental principle of non-regression (irreductibilidad) enshrined in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente by repealing Decreto No. 23069-MIRENEM, which had expanded the area encompassed by the Refuge to include, for such purposes, the urban area of Manzanillo.He further stated that, as a matter of form, the regulations entitled Management Plan Applicable in the Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, Gandoca Sector, violate sections 130 and 140(3) and (18) of the Constitution because they constitute rules of general application that were improperly issued by the Director of the Área de Conservación La Amistad Caribe rather than by the Minister and the President of the Republic. Moreover, the procedures established in the Ley General de Administración Pública for the approval and publication of rules of this kind were not followed (Articles 25, 27(1), 28(b), 121, 128, 129, 240(1), and 241). In other words, he alleged that the authority and the corresponding procedure required to promulgate the aforementioned regulations were not observed. On the merits, he stated that the regulations entitled Management Plan Applicable in the Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, Gandoca Sector, violate section 50 of the Constitution.This is because Article 73 of Ley No. 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, provides as follows: “This law shall not apply to maritime-terrestrial zones (zonas marítimo terrestres) included within national parks and equivalent reserves, which shall be governed by the applicable legislation.” In light of the foregoing, he asserted that the term “equivalent reserves” encompasses the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo and, therefore, that it must be understood that the Refuge is not governed by Ley No. 6043 but instead is subject to the restrictions established by the remainder of the environmental legislation, such as the Ley de Vida Silvestre, the Ley Orgánica del Ambiente, the Ley Forestal, and the international treaties signed by Costa Rica. Consequently, he maintained that the regulations cannot contain provisions contrary to that legislation. He contended that, before any management plan (plan de manejo) was approved, an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) should have been conducted; no such study was performed, thereby contravening the in dubio pro natura principle.He stated that the maritime-terrestrial zone located within all management categories of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) forms part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), pursuant to Ley Forestal No. 7575. He explained that Article 8° of the latter law provides that only research, training, and ecotourism activities may be carried out at these sites. The Ley Forestal likewise provides that any proposed activity requires the preparation of an environmental impact study before any work is undertaken at the site, including earthworks (movimientos de tierra). He added that because the Ley de Vida Silvestre predates the Ley Forestal, the provisions of the former legislation remained applicable until Ley No. 7575 was enacted in febrero de 1996. He therefore argued that any use permit (permiso de uso) granted within the maritime-terrestrial zone of the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo must comply with the terms under which it was originally issued, provided that it remains valid.He stated that the legal regulations applicable to these lands cannot be altered by any management plan, regulations, or internal administrative decisions. The sole exception exists under Transitory Provision I of Ley Forestal No. 7575, pursuant to which previously granted use permits remain in force. This is so even though granting new authorizations is legally prohibited. In other words, he stated that no new permits may currently be allowed within the area, such as the permit authorized by the challenged regulations. He asserted that, in drafting the regulations, the Director of the Área de Conservación Amistad Caribe should have taken the pro natura principle into account because much of the Refuge’s coastal area possesses the characteristics of wetland ecosystems (ecosistemas de humedal), whose conservation and protection are mandatory for State institutions, particularly since the area has been designated internationally as a RAMSAR site.In this regard, he stated that the presence of water, even temporarily, makes the area part of the public domain (dominio público), and that its conservation and sustainable use are matters of social interest. He explained that the experiences and activities offered to visitors must be consistent with the conservation objectives established for a particular protected area. In light of the foregoing, he noted that Article 39 of Ley de Biodiversidad No. 7788 prohibits the granting of concessions or contracts authorizing third parties to access components of biodiversity or authorizing the construction of private buildings for the provision of services or performance of nonessential activities, including the following: parking facilities, sanitary facilities, management of physical facilities, food services, shops, construction and management of trails, and any others designated by the Consejo Regional del Área de Conservación.He therefore maintained that those activities, as authorized by the challenged regulations, contravene section 50 of the Constitución Política, because certain tourism and sports activities disturb the environmental balance even when they do not involve the construction of a building. In this regard, he noted that Opinion No. C- 339-2004 of the Procuraduría General de la República lists various forms of environmental impact resulting from those activities, including excessive visitor numbers, noise and movement, organic and inorganic waste, feeding of animals, untreated waste and discharges into the water, introduction of nonnative species, travel outside roads and trails, collection of souvenirs, hiking, photography, canoe or boat trips, canoeing, camping, picnicking, climbing, diving, and snorkeling. He further observed that the construction of transportation infrastructure, vehicular traffic, the use of motorized launches or boats, and hotel construction have an adverse environmental impact.Finally, to establish his standing (legitimación) to file this constitutional challenge, he stated that he was acting in defense of diffuse interests (intereses difusos), specifically to protect the environment, pursuant to Article 75, paragraph 2°, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. He requested that the constitutional challenge be sustained.
2. 2By order of the Presidency of the Chamber issued at 15:30 hrs. on 16 de junio del 2005 (appearing at folios 175-177), the present constitutional challenge was admitted for consideration.
3. 3The notices required by law were published in Boletines Judiciales Nos. 126, 127, and 128 on 30, 1°, and 4 de junio del 2005 (appearing at folio 184).
4. 4The Attorney General of the Republic, by means of a brief filed at 15:06 hrs. on 11 de julio del 2005 (appearing at folios 185-261), submitted the report required by law. First, she considered that the petitioner Association has standing (legitimación) to bring this proceeding, since the coastal National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre) is an environmental asset. She explained that, in seeking to ensure the rational utilization and proper use of that resource, constitutional standing is broadened under the protection afforded to diffuse interests (intereses difusos). With respect to Decreto No. 29019, she argued that article 3° of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America seeks to subject the public advisability of reducing the area of National Parks to oversight and broad legislative debate, in view of the public interest inherent in protecting ecosystems, the biodiversity they contain, and their ecological importance in meeting essential human needs.She indicated that, although article 8° of the Regulation under review reduced the area of the aforementioned Refuge, this does not conflict with the literal wording of the Convention in question, because the statutory reservation (reserva de ley) it requires applies to reductions in the size of national parks, an absolute conservation management category (categoría de manejo) distinct from national wildlife refuges. Notwithstanding the foregoing, she argued that this Constitutional Court, based on a broad interpretation, may derive from the text under discussion the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas). She further explained that Decreto No. 23029-MIRENEM del 21 de marzo de 1994, in regulating the massive influx of visitors to Gandoca beach during the nesting season of leatherback, green, hawksbill, and loggerhead turtles, between the months of marzo a octubre, effectively repealed article 6° of Decreto No. 16614, and therefore the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo became included within the Refuge.However, she noted that Decreto No. 29019-MINAE established new regulations governing visits to and presence on Gandoca beach and lagoon, and that its article 8° repealed Decreto Ejecutivo No. 23069-MIRENEM. That repeal resulted in the exclusion of the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from the Refuge, without support from any substantiating technical opinion. In view of the foregoing, she stated that Decreto No. 29019-MINAE violates article 50 of the Constitution and article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, which provides that “The area of protected wilderness areas may be reduced only by a Law of the Republic, after completion of the technical studies substantiating that measure.” In this regard, she indicated that the principle of lifetime tenure is protected under the Ley Forestal, Ley del Servicio de Parques Nacionales, Ley de Creación de Parques Nacionales y Reservas Biológicas and the Ley Indígena.She also stated that this Sala, in Voto No. 7294-98, held that such reductions are unconstitutional if they impair or threaten the right to the environment or are carried out by an act of the Executive Branch, as occurred in the present case. Voto No. 3480-03, in turn, stated that “(…) Our legal system affords special protection to the environmental assets of protected wilderness areas and, in order to reduce their area, requires an act having the force of law, based on prior technical studies substantiating the advisability of the measure, rather than a regulatory act (…)”. She observed that, in the present case, the Executive Branch lacked authority to reduce the area of the Refugio Nacional de Vida Silvestre by repealing Decreto No. 23069; moreover, that reduction was carried out without any sound technical study supporting it. Based on those arguments, she noted that article 8° of the challenged Decree is affected by a defect of absolute nullity (nulidad absoluta), pursuant to article 129 of the Ley General de la Administración Pública.Regarding the Regulation entitled Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, she stated that, although the challenged provision uses the term “Regulation,” its content actually shows that it is not an Executive Regulation implementing an ordinary statute, but rather a management plan (Plan de Manejo) applicable to the Refugio Nacional, the approval of which is not within the authority of the Executive Branch but of a particular administrative body. She indicated that, assuming that the management plan for a protected wilderness area is an act of general application (acto general), it must be communicated to the public through publication in the Diario Oficial. She explained that the foregoing is a requirement for legal effectiveness (eficacia), pursuant to article 240 of the Ley General de la Administración Pública and article 4° of Ley No. 8220 del 11 de marzo del 2002, which requires every administrative procedure or requirement to be published in la Gaceta, in a visible location at the institution, and in a newspaper of national circulation.She noted that the Sala Constitucional, in Votos Nos. 6653- 00 y 4252-02, held that the coastal regulatory plan (Plan Regulador costero) and its zoning regulations (Reglamento de zonificación) “(…) are administrative acts of general application that, in order to be effective, must be published in full (…)”. She also mentioned that Voto No. 10786-01 of the Constitutional Court refers to publication of the Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional as a necessary requirement for granting use permits (permisos de uso). In view of the foregoing, she considered the petitioner’s arguments well-founded, since Decreto No. 25595- MINAE del 11 de octubre de 1996 did not publish the Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. She thus indicated that, on the contrary, the content of that Decree concerns the creation of the Comité Asesor and the Comités Zonales and their respective functions.Consequently, she added, it is incorrect to assert that the Plan de Manejo has been in effect since the publication of that Decree, as the challenged Regulation does. She stated that the Regulation was improperly implemented before publication and was even applied retroactively to the detriment of the governed party (administrado). Regarding the body with authority to prepare and approve the Plan de Manejo, she stated that the entry into force of Ley de Biodiversidad No. 7788 de 23 de abril de 1998 introduced significant changes to the organizational and functional framework. She thus indicated that the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) is the new deconcentrated and participatory model of institutional management and coordination, combining authority over forestry, wildlife, and protected areas. The Dirección General de Vida Silvestre, the Administración Forestal del Estado and the Servicio de Parques Nacionales exercise their functions and authority as a single unit through the administrative structure of the System (Artículo 22).She stated that, pursuant to section 23 of Ley No. 7788, the aforementioned System consists of five bodies, namely: the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, the Secretaria Ejecutiva, and the administrative structures of the Áreas de Conservación, together with their Consejos Regionales and Consejos Locales. The Consejo Nacional de Áreas de Conservación is also composed of the following persons: the Ministro del Ambiente y Energía, who chairs it; the Director Ejecutivo del Sistema, who serves as secretary of the council; the Director Ejecutivo de la Oficina Técnica de la Comisión; the Directors of each Área de Conservación; and one representative of the Áreas de Conservación appointed from within each Consejo (Artículo 24). Under section 27 of the same statute, the structure of the Áreas de Conservación comprises four administrative units: the Consejo Regional del Área de Conservación, the Dirección Regional del Área de Conservación, the Comité científico-técnico, and the Órgano de administración financiera de las áreas protegidas.Each Área de Conservación must have a comité científico-técnico, which advises the Consejo Regional and the Director on technical matters and the management of the Área. This Comité includes the persons responsible for the Área’s programs, as well as other officials and persons external to the Área who are appointed by the Director (Artículo 32). Among the functions entrusted by article 30 to the Consejo Regional is the approval of the specific strategies, policies, guidelines, directives, plans, and budgets of the Área de Conservación, upon the proposal of the Director del Área and the comité científico-técnico. That Consejo Regional also has authority to define specific matters concerning the management of its protected areas and submit them to the Consejo Nacional for approval; supervise the work of the Director and the órgano de administración financiera; grant preliminary approval regarding the concessions and service contracts established in article 39; and so forth.Likewise, under section 25 of the Ley de Biodiversidad, the functions of the Consejo Nacional include approving the strategies, the structure of the administrative bodies of the protected areas, and the annual plans and budgets of the Áreas de Conservación; supervising and overseeing the proper technical and administrative management of the Áreas de Conservación; and approving the concession applications referred to in article 39 of that law. Finally, she indicated that, on this matter, article 40 ibid provides: “The concessions and contracts authorized in the preceding article must be based on the strategies and plans approved preliminarily by the Consejo Regional and definitively by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, in accordance with the established laws and policies. The formulation of strategies and plans for protected areas shall under no circumstances be affected by considerations that are not strictly technical.” In view of the lack of clarity in the Ley de Biodiversidad, she considered that the Sala may adopt either of two interpretations.First, she indicated that the term “plans” referred to in the sections cited above denotes plans other than management plans, such as action plans, which could fall within strategies, policies, or guidelines. Accordingly, the Ley de Conservación de Vida Silvestre would continue to govern the approval of management plans for Refugios Nacionales de Vida Silvestre. In this regard, she observed that the Reglamento para la Regulación de las Concesiones de Servicios no esenciales en las Áreas Silvestres Protegidas Administradas por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Decreto Ejecutivo No. 32357 del 25 de agosto del 2004, artículo 7°, mentions “(…) the general management plan, operational plans, or ecotourism development plan, among others (…)” and states that “(…) Before concessions are approved, the protected wilderness area must have a technical planning instrument officially adopted by the Área de Conservación (…).” The second interpretation would be broader and would encompass every type of “plan” falling within that term, including the management plans for protected wilderness areas, with which concessions and contracts for nonessential services and activities within those areas must comply.

He stated that the latter position would lead to the conclusion that, pursuant to the Ley de Biodiversidad applicable when the management plan (Plan de Manejo) for Refugio Nacional Gandoca-Manzanillo was published, management plans for protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas) must be approved in the first instance by the Consejo Regional, upon the proposal of the Area Director and the scientific-technical committee, and definitively by the Consejo Nacional. Consequently, he argued that, because compliance with that procedure and jurisdictional requirement for adopting the management plan for the Refugio Nacional had not been established, the latter would be vitiated by absolute nullity (nulidad absoluta), rendering the act legally ineffective from its inception. He stated that there would be no valid management plan upon which to base activities within it; therefore, in his view, if this position is followed, it would also be appropriate to assess the constitutionality of private parties—nongovernmental and community organizations—serving on the Consejo Regional del Área de Conservación, insofar as they perform administrative functions, as well as its inclusion of officials from outside MINAE, the lead agency for environmental matters.

In that regard, he noted that it is clear that approval of the management plan for a protected wildlife area does not fall within the authority of the Director del Área de Conservación. Consequently, he stated that, because it lacks legal support, he did not share the position set forth in the “Guide for the Preparation and Implementation of Management Plans for Protected Wildlife Areas” (“Guía para la formulación y ejecución de planes de manejo de áreas silvestres protegidas”) (SINAC, MINAE-Corredor Biológico Mesoamericano. Edited by Gerardo Artavia Z. San José, 2004.), according to which the management plan for the protected wildlife area becomes an official management document “(…) through the issuance of a directive signed by the Dirección Superior del SINAC, the Dirección del Área de Conservación, and the Presidency of the corresponding Consejo Regional (…)”. Regarding the lack of an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), he stated that, according to certification No. SG-3606-2004-SETENA issued on November 19, 2004, by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, no administrative case file exists for the challenged management plan and the corresponding Procedures Manual for its implementation.

In other words, that management plan has no environmental approval (viabilidad ambiental) whatsoever, which consequently means that the procedure used to promulgate those regulations involved another violation of environmental legislation. He added that the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (EIA) (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)), Decreto Ejecutivo No 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of June 28, 2004, governs strategic environmental assessment (Evaluación Ambiental Estratégica) in Chapter VII, Articles 62 et seq., and incorporates the environmental-impact variable into planning for the country’s economic development. Thus, regarding the integration of the environmental variable into regulatory plans (planes reguladores) or land-use plans (planes de ordenamiento del suelo), Article 67 of the aforementioned Decreto Ejecutivo provides as follows: “The Regulatory Plans established by the Ley de Planificación Urbana and the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, or any other official land-use planning plans or programs, as a means of planning the development of human activities that may potentially affect the environment, must satisfy the requirement of integrating the environmental-impact variable, which shall be subject to an environmental-approval process by SETENA before approval by the respective authorities.

Through its EIA Manual, SETENA shall establish the terms of reference, instruments, and procedures for integrating that environmental variable into regulatory plans or land-use planning plans or programs, applicable both to those currently being prepared or to be prepared in the future and to those already approved that do not yet have environmental approval.” Likewise, Annex No. 1 to that Decreto, entitled “List of Projects, Works, and Activities Required to Undergo the EIA Process before SETENA” (“Lista de proyectos, obras y actividades obligados a cumplir el proceso de EIA ante la SETENA”), includes productive or infrastructure development within Wildlife Refuges (Refugios de Vida Silvestre). The list of environmentally fragile areas (áreas ambientalmente frágiles) for which the regime of human use (régimen de uso antrópico) would require special EIA oversight encompasses all protected wildlife areas (National Parks, National Wildlife Refuges, Wetlands, Biological Reserves, Forest Reserves, Protective Zones, Natural Monuments, the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), etc.).

Consequently, under these General Regulations, before it is approved, the management plan for a National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre) must undergo the EIA process, which does not replace the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) required for specific projects. However, he noted that, when the challenged management plan was published (June 16, 2003), the Regulations on Procedures of the Secretaría Técnica Ambiental (SETENA) (Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Ambiental (SETENA)), Decreto Ejecutivo No. 25705-MINAE of October 8, 1996, and the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de Instrumentos Técnicos del Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental), SETENA Resolution No. 588-97 of August 28, 1997, were in force. He explained that Decreto No. 25705-MINAE, in Article 19, subsection d), as amended by Decreto No. 26228 of July 2, 1998, provided as follows: “To ensure the integration of the concept of environmental impact into Regulatory Plans, whether national, regional, cantonal, or local, all such plans—and particularly the technical-environmental criteria for their proposed zoning—must be evaluated by SETENA before their final approval by the corresponding entity.” Nevertheless, he stated that the Sala Constitucional, through Voto No. 1220-02, annulled the foregoing amendment because the cited Decreto exempted, a priori, certain activities or works possessing specified characteristics from the EIA.

He added that, pursuant to Article 21, subsection e), of Decreto No. 25705-MINAE, productive or infrastructure development within Wildlife Refuges required the submission of an EIA. Such a study was likewise required for activities conducted on privately owned land within protected wildlife areas, the maritime-terrestrial zone, restricted-use areas suitable for tourism, areas with forest-use capacity, and areas where a change in land use (cambio de uso de la tierra) was intended (Article 22). He noted that Article 82 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre subjects “(…) activities or projects involving the development and exploitation of natural resources (…)” in National Wildlife Refuges under mixed or private ownership to “(…) strict sustainability criteria for the protection of natural resources and [the matter] shall be analyzed through the submission of an impact assessment of the proposed action, following the applicable technical-scientific methodology (…)”.

In view of the foregoing, he stated that, in the absence of an express provision, and even while Article 19, subsection d), of Decreto 25705-MINAE remained in force, an EIA could have been required for the management plan of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo on the date of its publication only through an expansive, pro natura interpretation. In coastal National Wildlife Refuges that encompass the maritime-terrestrial zone, the management plan replaces the regulatory plan in the coastal sector and establishes zoning for uses that may potentially affect the environment. Notwithstanding the foregoing, he stated that this interpretation is disputed because it conflicts with the exhaustive list of acts then subject to environmental impact assessment, because the assessment is a procedural requirement, and because the interpretation would have retroactive effect. In Voto No. 10421-03, the Tribunal Constitucional emphasized “(…) the obligation to obtain an environmental impact study in order to carry out activities or projects that, by their nature, may alter or contaminate the environment (…)”.

With respect to permits, changes of use, and functional innovations, he explained that the petitioner’s arguments concern the following relevant points: a) National Wildlife Refuges fall within the concept of equivalent reserves (reservas equivalentes) and are not governed by the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, but by environmental legislation, namely, the Ley de Vida Silvestre, Ley Forestal, Ley Orgánica del Ambiente, and International Treaties, etc.; b) forests and forest lands located in the inalienable areas of the maritime-terrestrial zone, including Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, are assets forming part of the State’s Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) and are subject to the Ley Forestal. (A large part of the aforementioned Refuge consists of wetlands designated as a RAMSAR site and mangroves); c) public-domain use permits (permisos de uso del dominio público) are precarious in nature, are limited to movable infrastructure, and must conform to Articles 18 of the Ley Forestal; 11, Transitory Provision I, paragraph 1, of its Regulations; and 39 of the Ley de Biodiversidad—provisions that cannot be altered or disregarded by the management plan for Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, by regulations, or by an administrative decision.

Activities offered to visitors must be consistent with the protected area, involve minimal infrastructure, and be compatible with conservation objectives. The challenged Regulations authorize various activities that endanger the integrity of the flora, fauna, wetlands, and ecosystems and disturb the environmental balance. The Refuge in question operates under a mixed-ownership model because private property (comprising eighty-five percent) exists alongside state-owned property and is subject to a regime different from that governing property outside the area; d) the publication of the Regulations for the management plan divides Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo into 15 zones (9 terrestrial and 6 marine-coastal), further divided into subzones and classified as recommended use, conditionally recommended use, and prohibited use. Under this zoning, the construction, remodeling, or expansion of various types of buildings is permitted, including commercial, state, hotel, fishing, and agricultural buildings, etc.; e) relying on Decreto No. 25595-MINAE and the challenged Regulations, the Comité Zonal is authorizing land-use changes (cambios de uso del suelo) and making decisions that seriously affect the environment.

Report No. JLS-0788-1-04 of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, dated October 13, 2004, found noncompliance with construction requirements in the Manzanillo area; f) the challenged Regulations permit land-use change prohibited by the Ley Forestal. Since their publication, permits authorizing such changes have been granted and have resulted in tree felling. They also allow urban development on fifteen percent of the Refuge’s terrestrial area and on the ecologically richest coastal plain, between Cocles, Manzanillo, and part of Punta Mona, with high population density and without protecting the flora and fauna. The Regulations for this management plan entail the destruction of the last coastal forests in the Refuge’s maritime-terrestrial zone. In Report No. 07520-2004-DHR of August 12, 2004, issued in response to a complaint by an Asociación Conservacionista, the Defensoría de los Habitantes verified the destruction of the Refuge’s temporary wetlands, which are rich in flora and fauna, and recommended that MINAE revoke an authorization for a change of use, issue a determination regarding the environmental damage caused, and initiate proceedings to evaluate the conduct of the MINAE officials who assessed, endorsed, or approved the management plan.

Furthermore, with respect to the State’s Coastal Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado Costero), he noted that, pursuant to Article 73 of Ley No. 6043, national parks and equivalent reserves are excluded from its application and are governed by their respective legislation.

He indicated that, according to Opinion No. C-174-87, the term “equivalent reserves” (reservas equivalentes) encompasses all state-owned protected wild areas (áreas silvestres protegidas estatales), which are subject to management plans (planes de manejo) that ensure the proper protection, conservation, and rational use of natural resources for sustainable development. He explained that the legislature intended to establish mutually exclusive regimes for the ordinary maritime zone (zona marítimo ordinaria) under Ley No. 6043 and the categories comprising the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). This was in view of the differing purposes to be achieved through the designation (afectación) of state-owned wild areas and the criteria required for their administration. Currently, protected wild areas within the State Natural Heritage, in addition to national wildlife refuges, include national parks, biological reserves, forest reserves, protected zones, natural monuments, and wetlands.

The forests and forest lands in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) also form part of the State Natural Heritage governed by the Ley Forestal. Likewise, the wetlands of Refugio Gandoca-Manzanillo form part of the list of wetlands of international importance. He indicated that mangroves are currently protected areas in the public domain (dominio público), have formed part of the State Natural Heritage since receiving that designation, and are administered by MINAE through the Sistema Nacional de Áreas Protegidas and its respective regional Áreas de Conservación. Based on those arguments, he stated that, in sum, the State Natural Heritage comprises protected wild areas, forests, and lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal) described in Article 13 of the Ley Forestal, which are public-domain property by virtue of their immediate designation by the legislature.

With regard to use permits (permisos de uso), he explained that they concern activities which, without requiring permanent construction or works, involve special circumstances of intensity or profitability entailing occupancy with removable installations, thereby placing the permit holder (permisionario) in a weak, precarious position that may be revoked for reasons of public expediency or convenience, without liability for the Administration, is short-term, and may be subject to payment of a fee (canon), pursuant to Article 154 of the Ley General de la Administración Pública. He further mentioned that, unlike use permits, a concession (concesión) is defined as the legal instrument by which the granting Administration authorizes a private party—whether a natural or legal person—to make, for its own benefit and that of the community, private or exclusive use of a parcel of public-domain property (demanio).

This applies to developments involving permanent works or buildings of a certain scale. Moreover, a concession entails more intensive and stable use than an authorization permits, conferring on its holder a new administrative real right (derecho real administrativo) to use and enjoy the property under the conditions stipulated by law, the granting instrument, and the corresponding contract. He argued, however, that the definition of a use permit contained in Article 2° of the Reglamento a la Ley Forestal is incomplete and inadequate, as it provides: “(…) Use permit: Authorizations to use portions of state-owned land for purposes that do not entail forest exploitation (aprovechamiento forestal) (…)”. He added that a series of provisions refer to use permits within the State Natural Heritage. Thus, he noted that the Ley Forestal prohibits the cutting or exploitation of forests in state-owned wild areas and authorizes only research, training, and ecotourism activities within the State Natural Heritage, “(…) once approved by the Ministerio del Ambiente y Energía, which shall determine, where appropriate, whether environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) are to be conducted, as established by the regulations to this law” (Articles 1° in fine and 18).

The original wording of Transitory Provision I (Transitorio I) of the Ley Forestal (1996) provided: “Permits, concessions, and contracts granted under the repealed legislation shall remain in force until their expiration.” Likewise, the provision that amended the preceding rule (Ley No. 7761 of 24 de abril de 1998) retained that text and added a second paragraph stating: “(…) Nevertheless, in the maritime-terrestrial zone and mangroves, the Administración Forestal del Estado shall extend permits, concessions, and contracts granted under the previous legislation, provided that infrastructure investments have been made pursuant thereto and that the applicable environmental requirements are met (…)”. He further observed that Decreto No. 29342-MINAE of 6 de febrero del 2001 restricts the renewal of existing use permits in mangrove areas to permits related to salt and shrimp production, subject to a Management Plan and compliance with specified requirements.

He added that Article 11, paragraph 4°, of the Reglamento a la Ley Forestal provides: “(…) Use permits granted pursuant to ley 4465 and its amendments shall remain in force until their expiration (…)”. Paragraph 1° of that same Article limits use permits within the State Natural Heritage to “(…) projects that do not require forest exploitation and do not affect ecosystems, wildlife, wetlands, or systems, except for activities expressly permitted by Ley 6084 de Parques Nacionales and Ley 7317 de la Vida Silvestre. Additional exceptions shall be permitted solely in the public interest and subject to an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) and compliance with its recommendations (…)”. Paragraph 2° restricted the research and ecotourism activities contemplated in Article 18 of the Law, when lodging within areas of the State Natural Heritage was involved, to “(…) rustic structures suited to their surroundings and intended primarily to lodge researchers and secondarily tourists (…)”.

Finally, Article 39 of the Ley de Biodiversidad authorizes concessions and nonessential services within state-owned protected wild areas, which “(…) under no circumstances may include authorization for third parties to access elements of biodiversity, nor the construction of private buildings (…)”. With regard to the constitutional defects (vicios de inconstitucionalidad) of the Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, he first explained that, in state-owned national wildlife refuges, all areas so designated belong to the State, while in mixed-ownership refuges (Refugios de Propiedad Mixta), some belong to the State and others are privately owned. Accordingly, administration of the former rests exclusively with SINAC through the regional Área de Conservación, while administration of mixed-ownership refuges is shared between that state body and the private owners. He stated that the state-owned lands within national wildlife refuges of mixed ownership are public-domain property, form part of the State Natural Heritage, and their use is restricted by Article 18 of the Ley Forestal, read in conjunction with Article 39 of the Ley de Biodiversidad.

Administration by MINAE in that sector is exclusive. Accordingly, he argued that the so-called “shared administration” (administración compartida) consists of private parties administering the lands they own, subject to the legal limitations and controls entailed by the regime. He nevertheless alleged that the Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre conflicts with those provisions, particularly Article 18 of the Ley Forestal, for the following reasons: a) Article 81 authorizes different uses in mixed-ownership refuges, including tourist developments of every kind, extraction of quarry materials, and other activities, without distinguishing between state-owned public-domain areas and privately owned areas; b) Article 83 allows use permits in the restricted zone (zona restringida) of the maritime-terrestrial zone and in mixed-ownership refuges; c) Article 82 even authorizes “letters of understanding” (cartas de entendimiento) as a legal instrument governing use; d) Article 89 lists agricultural and livestock uses, commercial- and recreational-scale tourist housing, industrial, mining, or extractive uses, commercial uses such as restaurants, stores, and others, tourist projects, and similar activities as activities covered by use permits; e) Article 84 et seq. establish the requirements for use permits; and f) Articles 91 and 94 authorize the indiscriminate renewal of use permits without regard to the exceptional grant authorized by Transitory Provision I of the Ley Forestal.

Article 91 conflates two mutually exclusive planning instruments for the coastal zone: regulatory plans (planes reguladores) under Ley No. 6043 and Management Plans, which are inherent to national wildlife refuges. Article 94, in turn, refers to different categories of use applicable to a land area. On that understanding, he considered it advisable for the Sala Constitucional to assess the unconstitutionality of these provisions on grounds of relatedness (conexidad), insofar as they distort the nature of use permits through the types of works and activities they authorize, fail to protect the environment, and do not distinguish, within mixed-ownership refuges, between uses permitted in public-domain areas and those permitted on privately owned property, thereby conflicting with the Ley Forestal (Articles 18 and Transitory Provision I) and Article 39 of the Ley de Biodiversidad. Furthermore, with regard to use permits and changes of use (cambio de usos) under the Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, he specifically identified the following apparent constitutional conflicts: 1) Undifferentiated regulation of uses for privately owned and public-domain areas, in violation of Article 18 of the Ley Forestal.

In the event of an incompatibility between that Law and the Reglamento a la Ley de Vida Silvestre (Articles 81 et seq.), the legal decision-maker (operador jurídico) must apply the former by virtue of the principle of hierarchy of norms (principio de jerarquía normativa) within the legal system. The Plan de Manejo and its implementation manual permit innumerable activities within Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo that may be difficult to reconcile with its conservation purposes, including the following: agricultural, livestock, and forestry uses; single-family housing; sports areas; recreational residential housing; condominiums; apartments; cabins; guesthouses; eateries or similar establishments; commerce; offices; hotels; motels; lodges; travel agencies; car rentals; stores selling and renting sporting goods in hotel-tourism buildings; tents or marquees; artisanal commercial facilities; parking areas; grocery or sporting-goods stores; restaurants; and others.

He likewise indicated that the Manual de Procedimientos para la ejecución del Plan de Manejo regulates the “Use Permit in the maritime-terrestrial zone” (“Permiso de Uso en la zona marítimo terrestre”) in a manner inconsistent with the property regime, requiring among its general requirements: “(…) Submit the original or a certified copy of the deed or possessory right (derecho de posesión) to the property (…)” and “(…) Submit the original or a certified copy of the registered cadastral plan (plano catastrado) for the property (…)”. Under “Other Types of Permits” (“Otro tipo de Permisos”), it authorizes, without any qualification, “(…) use permits for mangroves (…)”, the “(…) extraction and collection of wild flora for commercial purposes (…)”, and the “(…) keeping of animals in captivity (…)”.

Likewise, Ley de Conservación de la Vida Silvestre, in section 83, “(…) prohibits the removal of wild flora and fauna, both continental and insular, from national wildlife refuges, except as provided in the management plan (plan de manejo) and for removal for nurseries or wildlife-breeding facilities, following completion of the corresponding technical studies (…)”.

• 2)It provides for an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) requirement, approved by SETENA, only for the development of tourism or commercial infrastructure serving more than twenty people. In this regard, he stated that, for all other uses, the Procedural Manual for implementing the Management Plan requires only a simple Environmental Assessment Form to be completed by the Operating Center, which, in turn, neither clarifies its purposes nor provides that it must be approved by SETENA. Accordingly, he argued that the Manual conflicts with article 82, paragraph 3, of Ley de Conservación de la Vida Silvestre. He also stated that Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Anexo 1, subjects every productive or infrastructure development within Wildlife Refuges to the EIA process, pursuant to article 82. He mentioned that, in Voto No. 1888-95, the Constitutional Court held that the following may not be authorized: “(…) works in Refugio Gandoca- Manzanillo that do not have environmental impact studies and the corresponding management plan (…)”. In turn, report No. 07520-2004-DHR of Defensoría de los Habitantes refers to the failure to comply with the EIA requirement in Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (folios 7°, 11, 20, 21 and 35 et seq.).
• 3)Organizational and functional innovations contrary to Ley de Biodiversidad. Pursuant to Ley de Biodiversidad (articles 27 through 30), within the administrative structure of the Conservation Areas, SINAC administers them through a Regional Council having a specified composition and functions. He explained that each Conservation Area must have a scientific and technical committee whose function is to advise the Council and the Director on technical matters concerning management of the Area. However, he noted that Decreto No. 25595-MINAE, the Management Plan for Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, and its Implementation Management depart from the foregoing and, by way of innovation, establish an Advisory Committee for the aforementioned Refuge and two Zonal Committees (for Manzanillo and Gandoca), composed primarily of private individuals, and assign them functions that include public powers.
• 4)Exercise of administrative powers by private individuals. In this regard, he stated that the Regional Council of the Conservation Area is constituted through a public call issued by the regional representative of SINAC to all interested nongovernmental and community organizations, municipalities, and public institutions present in the area. The Regional Council is composed of the person responsible for the protected area and at least five members representing different sectors present in the area, elected by the Assembly of organizations and institutions convened for that purpose, and a municipal representative must always be elected. He stated that, because this composition includes a significant number of private individuals and officials unaffiliated with MINAE who exercise administrative powers, the constitutionality of the Regional Council’s composition and functions is submitted to the Chamber for consideration on grounds of relatedness. He noted that, pursuant also to section 24, subsection 5°), that National Council includes one member representing the Regional Council, appointed by the latter, who may be a private individual. This circumstance also occurs with the Advisory Committee of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo and the Zonal Committees. He added that, pursuant to article 1° of Decreto No. 25595-MINAE, the Advisory Committee is composed of one representative of MINAE, one representative of Asociación de Desarrollo Integral de Gandoca, one representative of Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo, one representative of Municipalidad de Talamanca, and three representatives of nongovernmental organizations (NGOs) working on the protection and sustainable development of the Refuge and its natural resources. The functions of the latter Committee include the following: drafting its internal operating and administrative regulations; approving the Annual Work Plan based on the management plan; amending the area’s management plan; jointly managing efforts to secure funding for the protection and management of the area; providing technical advice to the Refuge administration on matters necessary for its proper management; appointing support committees; etc. (Artículo 2°, Decreto 25595-MINAE). He further stated that, under section 3° of the aforementioned Decreto, the Zonal Committees of Gandoca and Manzanillo are composed of one member of MINAE, one member of Asociación de Desarrollo Integral de Gandoca, one member of Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo, and one member of the NGO working on the protection and sustainable development of the Refuge and its natural resources. Those Committees have the following powers: adopting their own Internal Operating and Administrative Regulations; jointly managing with MINAE the implementation of the management plan in their respective localities; overseeing activities that affect the ecological resources of their localities; reviewing and making recommendations on permit applications for activities within the Refuge area; assisting the Refuge’s Advisory Committee in matters within its jurisdiction; appointing special committees for specific matters; etc. (Decreto 25595-MINAE, artículo 4°). He also stated that the challenged Regulations for the Management Plan Applicable to Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo recognize that the respective Zonal Committee has the authority to deny construction authorizations under certain circumstances, to recommend in other cases that construction requirements be reduced, or to waive them entirely when their application would cause considerable harm to the owner, etc. The Procedural Manual for implementing the Refuge’s Management Plan provides that the Zonal Committees have the authority to: a) coordinate with the relevant authorities regarding the approval, reporting, monitoring, and inspection of activities to be carried out within their respective jurisdictions; b) amend the Procedural Manual as needed; c) recommend to the MINAE User Services Office that it grant endorsements for plans to be recorded in Catastro Nacional; and d) participate actively in authorizations for forest use, etc. In turn, challenged Decreto No. 29019 of 2000, in article 7°, assigns additional powers to the Gandoca Zonal Committee, such as modifying visiting hours (depending on the season and under special circumstances), determining the maximum number of tourists per guide, determining the minimum training required for accreditation as a guide, issuing and withdrawing guides’ credentials, and modifying use regulations following a technical opinion. Based on those arguments, he explained that the powers granted to the Advisory Committee and these Zonal Committees arise from the model of co-management (co-manejo) implemented by MINAE, which is incompatible with the Administration’s exclusive exercise of public powers and the prohibition against delegating them to private individuals. He stated that MINAE and SINAC consider Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo a case of co-management (Informe Nacional sobre el Sistema de Áreas Silvestres Protegidas. MINAE, SINAC). He explained that, in a co-managed protected area, authority, responsibility, and control over management of the area are shared in various ways among multiple stakeholders, which may include one or more government institutions, local communities, private owners, or others. Jointly managed protected areas (áreas protegidas de manejo conjunto, APMCs) are characterized by a pluralistic governance model, which may take various forms and use a variety of mechanisms for managing the area. He noted that report No. JLS- 0788-1-04-NSP of Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica concludes that, in the Manzanillo area, the MINAE Regional Office is issuing construction permits without regard to other laws, regulations, and civil-works construction standards, as well as municipal construction permits in some cases, endorsed plans, health permits, etc. Likewise, report No. 07520-2004-DHR of Defensoría de los Habitantes questions the interests actually represented by citizen participation within Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, because ownership of the disputed project is attributed to the President of an NGO that participated in preparing the Management Plan and is a member of a Zonal Committee. Consequently, he asserted that the Zonal Committees may exist as advisory or supporting bodies, but may not exercise powers belonging to the Administration.
• 5)Land-use change (cambio de uso del suelo). The Management Plan Applicable to the Refuge under review states in article 3° in fine that the definition of uses for each zone takes into account the carrying capacity of the land and that “(…) the recommended uses represent the best use option for a particular zone (…)”. However, “(…) on some occasions, uses other than those recommended, known as conditionally recommended uses, may be permitted (…)”. In this regard, he stated that report No. 07520-2004-DHR provides as follows: “(…) The possibility of a change of use is not adequately regulated in either the Management Plan or the Zoning Plan of Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo; consequently, there is no legal framework setting out the requirements and conditions for that purpose. The same regulatory gap is apparent in the Procedural Manual for Implementing the Management Plan, which, without any basis or justification, incorporates the possibility of ‘obtaining a use permit in order to qualify under any of the other use categories specified in the Management Plan,’ without special regulations or substantive requirements enabling or allowing the Administration to assess the environmental viability of such a change. A change of use permitted on those terms renders the official zoning established by the Management Plan effectively inapplicable, even though that zoning should have been supported by scientific and technical studies determining land-use capability, the existence of important ecosystems, and the lowest possible impacts of the proposed uses. Thus, except for the unauthorized or prohibited uses identified only briefly and to a very limited extent in the Zoning Plan, any permit holder in one of the previously designated zones may, without any basis or justification, change to another with the approval of the Zonal Committee and the acquiescence of the Subregional Office (…)”. He stated that this is compounded by the fact that the Zonal Committee may modify the use regulations following a technical opinion, without specifying who must issue that opinion. (Decreto No. 29019, artículo 7°). In view of the foregoing, he maintained that the Management Plan contains deficiencies concerning the objectives and strategies to be followed in order to achieve its stated purposes.

1. 5Carlos Manuel Rodríguez Echandi, in his capacity as Minister of Environment and Energy, submitted the legally required report by means of a pleading filed at 15:34 hrs. on July 11, 2005 (appearing at folios 262-269). First, he argued that the publication of Executive Decree No. 29019-MINAE, entitled Regulations for the Participatory Management of Natural Resources in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, specifically repealed Executive Decree No. 23069-MIRENEM through Article 8, thereby bringing Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG back into force. Consequently, he considered that the reduction of the area of the Refuge in question caused environmental damage to the existing biodiversity, since it violated Article 38 of the Organic Law of the Environment, which provides that the surface area of such areas may be reduced only by law, after conducting the technical studies that justify the measure.In view of the foregoing, he stated that Executive Decree No. 25595-MINAE of October 11, 1996 did, in fact, create the Advisory Committee of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge; the latter performs its functions with the joint participation of civil society in the area, whose members contributed to the zoning under the Management Plan, in accordance with Article 6 of the Organic Law of the Environment. He argued that all participation and functions of the Committee have contributed effectively to advancing the procedure for publication of the Decree clarifying and confirming both the Management Plan and its Regulations, thereby complying with Article 140(18) of the Political Constitution. He stated that, although there are regulations governing the various activities that may be carried out within the Refuge, the Local Committee recommends to the Administration, on the basis of a technical inspection report prepared by MINAE officials, whether or not it is appropriate to grant a permit, while the Administration issues the corresponding authorization or approval through an administrative decision.In view of the foregoing, he indicated that the Committee merely recommends whether or not to approve a permit, whereas the Administration approves or revokes it, as applicable, by means of an administrative act (acto administrativo) in the form of an administrative decision. He therefore explained that the Committee merely guides administrative actions. He further noted, however, that the administrative decision does not constitute a construction permit, and therefore the private party concerned must complete the appropriate procedures before the relevant authorities, for example, SETENA. Although some areas have wetland characteristics, many are not necessarily wetlands in the technical sense, since they must be designated as such by executive decree. He added that the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat (RAMSAR) has identified and classified wetlands within the national territory and, in turn, emphasized the imperative need for such areas to have a Management Plan governing their management.He explained that activities carried out in areas having wetland characteristics are controlled by the MINAE Administration, which may impose restrictions on the use of resources within the area, thereby preventing damage to ecosystems. This is so because otherwise an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) would be required. He stated that the legal nature of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge is mixed; that is, it consists of both State-owned and privately owned property, such that the former has the authority and duty to safeguard the conservation and protection of natural resources through a healthy environment and sustainable development. Nevertheless, he argued that lawfully established private owners have the right to exercise their ownership rights and transfer their properties, since there are no rules prohibiting them from doing so; they may therefore use, enjoy, and transform the property, except as prohibited by law.He stated that the recommendations issued by the Defensoría de los Habitantes have been followed both by the Director of the Área de Conservación Amistad Caribe and by this Ministry, with the objective of safeguarding the conservation and protection of natural resources. He also stated that, pursuant to official letter No. ACLAC-AL-15-2005 of January 13, 2005, SETENA was informed that the Management Plan includes a participatory analysis of technical criteria put forward by various institutions, which evaluated its preparation and implementation, together with the application of the Environmental Land-Use Plan. He considered the Management Plan to be merely a territorial and environmental planning tool that establishes minimum and maximum impact parameters for activities that people intend to undertake. In that regard, he argued that no land-use plan (plan regulador) in the country is supported by environmental impact studies because, as a framework planning tool, it does not require them.Specific activities that private parties intend to undertake, such as the construction of hotels and homes, forest harvesting, and, in some cases, even research, must, however, meet that requirement. In view of those considerations, he asserted that the preparation and implementation of the Management Plan did not violate current environmental laws and regulations, nor does it require an Environmental Impact Study for its validity and effectiveness. Regarding the provisions of Article 73 of Law No. 6043, he argued that it is necessary to consider the content and legal effect of the provisions of that article, as the Procuraduría General de la República itself has reiterated in several opinions and directives. Thus, Opinion No. C-174-87 stated, insofar as relevant, the following: “(….) Although the expression ‘equivalent reserves’ has technically been given more restrictive connotations, in our legal system and, specifically, in the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, it has been used to refer to all protected wild areas, together with the national parks that comprise the State’s forest heritage: biological reserves, protective zones, forest reserves, and national wildlife refuges, which are inalienable and immune from attachment and are subject to specific public management plans that ensure the adequate protection, conservation, and rational use of resources for sustainable development.(…)” He indicated that, in strict compliance with the legislation and the guidelines issued by the Procuraduría General de la República, the Forestry Administration and MINAE have carried out, implemented, administered, and supervised the actions and activities undertaken within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) encompassed by the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, including use permits, tree-felling permits, endorsement of plans, construction, and other such matters. This is because those actions and activities are governed by the Ley Forestal and other related laws. Application of the Management Plan contributes to the control and protection of natural resources through sustainable development, providing both visitors and residents of the area with technical, environmental, and legal parameters for acting within the Refuge. He noted, however, that a series of procedures must first be completed, including the submission of documents by the interested party, technical inspections conducted by MINAE officials, evaluation and a recommendation by the Advisory Committee appointed and empowered by the Executive Decree to implement the Management Plan within the Refuge, and a final administrative decision establishing the legality and approval of the proposed activity.He also stated that, in cases in which any type of irregularity in the area has been raised, whether inside or outside the maritime-terrestrial zone encompassed by the Refuge, the Forestry Administration has endeavored to undertake the appropriate procedures before the Environmental Administrative Tribunal or the relevant prosecutor’s office by filing a complaint seeking penalties for the environmental damage caused and the violation of environmental law. He added that the National Council of Conservation Areas is responsible for granting concessions or contracts authorizing the provision of nonessential services. He explained, however, that nonessential activities, including travel on roads and trails, hiking, picnicking, camping, snorkeling, as well as excessive visitor numbers, noise, movement, and organic and inorganic waste, are regulated, controlled, and supervised by the officials assigned to each area, in this case Manzanillo.He indicated that, although excessive visitor numbers, movement, or noise that may occur at certain times of year cannot be eliminated, they can at least be controlled, since patrols by MINAE officials are reinforced during peak season with support from the COVINERAS, guides, and members of the police force. The foregoing is done to conserve the flora and fauna and to manage traffic and the entry of visitors into the Manzanillo area. He asserted that any nonessential activity must comply with the established legal guidelines and undergo the corresponding technical assessment for approval. Based on the foregoing considerations, he requested that the constitutional challenge concerning the Regulations for the Management Plan applied to the Refuge be dismissed because, in his view, the actions of the Ministry and its respective Conservation Area were in accordance with law.
2. 6By means of a written submission filed with the Secretariat of the Chamber at 09:43 hrs. on July 20, 2005 (appearing at folios 749-762), Walter Coto Molina, in his capacity as Special Judicial Attorney appointed by the Municipal Council of the Canton of Talamanca, requested recognition as an active intervenor (coadyuvante activo). In that regard, he argued that the provisions challenged in these proceedings infringe municipal autonomy. He stated that, although the Municipalidad de Talamanca does not in any way oppose the existence of protected wild areas within its territory, the constitutional powers that the Municipal Corporation holds over local matters must, in his view, be respected. In essence, he considered that its opinion must be sought and that actions must be coordinated with it. He also expanded this constitutional challenge to encompass Executive Decrees Nos. 23069-MIRENEM of April 5, 1994 and 16614-MAG of October 29, 1985. He requested that the present action be granted.
3. 7By brief filed with the Secretariat of the Chamber at 15:07 hrs. on 20 de julio del 2005 (appearing at folios 765-782), Jan Kalina, in his capacity as President with the powers of an agent with full powers (Apoderado Generalísimo) of Inversiones Turísticas de Punta Uva S.A., requested recognition as an active intervenor (coadyuvante activo). First, he asserted that the company he represents owns real property that, according to Costa Rica’s current administrative territorial division, is located in the Caserío de Punta Uva, distrito Cahuita, Cantón de Talamanca de Limón; that property, in turn, has been possessed by the company he represents and its predecessors in title for more than one hundred years. He explained that the property did not form part of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. This was because Article 6 of the decree creating it, No. 16614-MAG dated 29 de octubre de 1985, excluded the areas declared urban by INVU in that zone, and the owner therefore enjoyed the full use and enjoyment of all ownership rights.However, he asserted that in 1994, through Decreto No. 23069-MIRENEM, the above-cited Article 6 was repealed, and the property in question was thereby included within the Refugio. Subsequently, MINAE itself, through Decreto No. 29019-MINAE del 2000, provided in Article 8 for the repeal of Decreto No. 23069-MIRENEM. On the basis of those arguments, he considered that, as the owner of the property in question, this regulatory change caused him complete legal uncertainty (inseguridad jurídica). He requested that the action be granted and that it also be expanded to challenge Decretos Nos. 16614- MAG y 23069-MIRENEM.
4. 8By brief filed with the Secretariat of the Chamber at 15:50 hrs. on 21 de julio del 2005 (appearing at folios 793-878), Ruth Solano Vásquez, in her capacity as President with the powers of an agent with full powers of Asociación Justicia para la Naturaleza; Dennis Enrique Clark Bell, in his capacity as President with the powers of an agent with full powers of Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo de Talamanca; Luis Fernando Arias Molina, in his capacity as President with the powers of an agent with full powers of Asociación de Desarrollo Ecológico de Manzanillo, Gandoca y Cocles; and José Luis Zúñiga Obando, in his capacity as President with the powers of an agent with full powers of Asociación San Migueleña para la Conservación y el Desarrollo, requested recognition as passive intervenors (coadyuvantes pasivos). They considered that the factual and legal arguments on which the petitioner bases this action do not constitute compelling, reasonable, legal, and constitutional grounds for this Court to grant the action, which could cause serious harm to the environment and to the entire community comprising the residents of the Caribe Sur.They asserted that the Management Plan (Plan de Manejo) has brought an undeniable benefit both to the residents and to the natural resources and wildlife of the area, particularly in the areas comprising the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo; for that reason, they regard it as a valuable instrument for protected areas. Accordingly, they requested that the action be denied. Nevertheless, they asked this Court to rule on certain important aspects of the Refugio that, due to a lack of definition, have created a situation of legal uncertainty for the citizens directly affected. They stated that the Refugio under review is in a state of complete paralysis with respect to the management and implementation of the measures necessary for its proper operation, with the resulting risk that this poses to biodiversity conservation.
5. 9By decision of the Presidency of the Chamber issued at 11:35 hrs. on 4 de agosto del 2005 (appearing at folios 1593-1594), the intervention applications (solicitudes de coadyuvancia) filed by Walter Coto Molina and Jean Kalina were admitted. The request to expand the action to regulations other than those challenged was also denied because, through an intervention, only the grounds of unconstitutionality may be expanded, and regulations other than those challenged by the petitioner may not be contested. Finally, with respect to the application filed by Ruth Solano Vásquez, Dennis Enrique Clark Bell, Luis Fernando Arias Molina, and José Luis Zúñiga Obando, they were ordered to submit the corresponding certifications establishing their authority to act.
6. 10By decision of the Presidency of the Chamber issued at 13:30 hrs. on 31 de agosto del 2005 (appearing at folios 1605-1606), the intervention application filed by Ruth Solano Vásquez, in her capacity as President with the powers of an agent with full powers of Asociación Justicia para la Naturaleza; Dennis Enrique Clark Bell, in his capacity as President with the powers of an agent with full powers of Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo de Talamanca; Luis Fernando Arias Molina, in his capacity as President with the powers of an agent with full powers of Asociación de Desarrollo Ecológico de Manzanillo, Gandoca y Cocles; and José Luis Zúñiga Obando, in his capacity as President with the powers of an agent with full powers of Asociación San Migueleña para la Conservación y el Desarrollo, was admitted.
7. 11By brief filed with the Secretariat of the Chamber at 15:20 hrs. on 16 de septiembre del 2005 (appearing at folios 1613-1616), the Procuradora General de la República addressed the authority of the Poder Ejecutivo to create national wildlife refuges on real property belonging to autonomous institutions. Thus, pursuant to Dictamen No. C-210-2002, she indicated that the aforementioned authority to declare national refuges intended to protect and study wild flora and fauna (artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre) on real property belonging to autonomous and semiautonomous institutions and Municipalidades entails the mandatory requirement that the Poder Ejecutivo obtain their “prior favorable agreement” (“previo acuerdo favorable”), pursuant to numeral 84 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre. Accordingly, she expressly quoted the following: “(…) These are properties belonging to those entities.The expression ‘on lands of (...)’ clearly denotes an ownership relationship, as the provision ultimately clarifies with respect to private lands. Respect for these ownership interests, which will be dedicated to the public purposes of the refuge, is the reason for requiring prior authorization. Such a situation would not arise, for example, with the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) forming part of the national patrimony, which constitutes public property of the State (art. 1° de la Ley 6043), when a declaration causes sections thereof to be incorporated into the Patrimonio Natural del Estado, because the coastal Municipalidades are merely administrators and usufructuaries (art. 3 ibid). This in no way infringes the system of municipal autonomy because, as noted above, the Poder Ejecutivo has broad authority to create wildlife refuges throughout the country on coastal state lands, with a view to better protecting resources whenever the public interest so requires.Nevertheless, for a declaration of a National Refuge in such circumstances, preliminary coordination with the coastal Municipalidad is advisable in light of the changes that will occur in the applicable legal framework and in order to prevent inconsistent actions. In Voto 2863-97 de 15 horas 45 minutos del 22 de mayo de 1997, the Sala Constitucional ruled on the failure to notify the Municipalidad in connection with Decreto Ejecutivo 25139- MINAE, published in La Gaceta N° 100 del 26 de mayo de 1996, which created the Refugio Nacional de Vida Silvestre de Propiedad Mixta Portalón, encompassing the maritime-terrestrial zone of Playa Portalón, in Aguirre. According to the Chamber, because lands suitable for forestry within the maritime-terrestrial zone form part of the State’s Patrimonio Forestal, the State ‘may reserve them for the conservation of fauna and flora without any need to notify the Municipalidad.’ ‘Since the State is constitutionally required to safeguard the conservation of its Natural Resources, the legality of the Decree is evident, and it does not infringe municipal powers concerning their administration.’ And in deciding the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against Decreto N° 23150, which created Refugio de Vida Silvestre Camaronal, at playa Camaronal, filed by Municipalidad de Nandayure on the ground that the lack of a hearing violates the principle of municipal autonomy, the Sala Constitucional, in resolución 1998-01822, denied the claim, reasoning that, for the exercise of the Poder Ejecutivo’s legislative or regulatory authority, ‘the constituent authority did not provide for the need to grant the hearing whose absence is alleged (…)’.”
8. 12By brief filed with the Secretariat of the Chamber at 15:20 hrs. on 22 de septiembre del 2005 (appearing at folios 1626-1627), the Procuradora General de la República stated that on 20 de septiembre del 2005, the new Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, Decreto Ejecutivo No. 32663-MINAE, was published.
9. 13The statutory requirements have been observed in the processing of the proceeding.

Opinion authored by Magistrado Jinesta Lobo; and,

Considering:

I. STANDING AND ADMISSIBILITY OF THE CONSTITUTIONAL CHALLENGE

Pursuant to artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, a prior case pending resolution is not required when, because of the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when the matter concerns the defense of diffuse interests (intereses difusos) affecting the community as a whole. On this issue, this Constitutional Court, in Voto No. 8239-01 de las 16:07 hrs. del 14 de agosto del 2001, addressed diffuse interests in the following terms:

“(…) Under the first of the situations provided for in párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be susceptible to concrete application that would subsequently permit a challenge to the implementing act and the resulting use of that challenge as the underlying proceeding. (...) Second, it provides for the possibility of bringing an action in defense of diffuse interests (...) Although difficult to define and even more difficult to identify, diffuse interests cannot, under our law—as this Chamber has already held—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups, or groups that are readily identifiable, may be identified in relation to them, in which case their standing would arise not from diffuse interests but from the corporate interests affecting a community as a whole.

They are therefore individual interests that are, at the same time, dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and thus suffer actual or potential harm that is more or less the same for all. It is therefore rightly said that they are identical interests belonging both to the groups situated in particular circumstances and, at the same time, to each member thereof. In other words, diffuse interests have a dual nature, because they are both collective—inasmuch as they are common to a broad class—and individual, and may therefore be asserted as such. (...) In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, their consumption of a particular product, etc. (…)” In the present matter, the petitioner asserts standing (legitimación) through abstract constitutional review (control de constitucionalidad abstracto) and invokes the protection of diffuse interests (intereses difusos), since he appears in defense of the environment. These circumstances confer upon the petitioner sufficient direct standing to file the present constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad).

II. SUBJECT MATTER OF THE ACTION

The petitioner challenges the constitutionality of the regulations entitled Management Plan Applicable in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge of 21 de mayo del 2003 and of Decree No. 29019-MINAE, Regulations for the Participatory Management of Natural Resources in the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge, Gandoca Sector, of 19 de septiembre del 2000, on the grounds that they specifically contain the following constitutional defects: a) Violation of the principle of irreducibility (principio de irreductibilidad) enshrined in Articles 50 of the Constitution, 3° of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere, and 38 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), because Article 8° of Executive Decree No. 29019-MINAE repealed Decree No. 23069-MIRENEM, which had, in turn, expanded the area included within the Refuge by incorporating, for those purposes, the urban area of Manzanillo; b) violation of Articles 130 and 140, subsections 3) and 18), of the Political Constitution, given that the regulations entitled Management Plan Applicable in the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, Gandoca Sector, in addition to constituting generally applicable regulations improperly issued by the Director of Área de Conservación La Amistad Caribe rather than by the Minister and the President of the Republic, were promulgated without following the procedures established for such purposes by the General Law of Public Administration (Ley General de Administración Pública) in Articles 25, 27, subsection 1°), 28, subsection b), 121, 128, 129, 240, subsection 1°), and 241 for the approval and publication of this type of regulation; c) violation of the principle enshrined in Article 50 of the Political Constitution for the following reasons: c.1.) prior to its approval, the Management Plan Applicable in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge was not subjected to an environmental impact study (estudio de impacto ambiental).

This is because the aforementioned refuge is not governed by the provisions of the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo Terrestre), but rather by the remainder of the environmental legislation; c.2.) the aforementioned management plan (plan de manejo) allows new permits or changes in land use (cambios de uso de suelo) within the area that seriously affect the environment; c.3.) the plan under review authorizes a series of activities at the site that disrupt the environmental balance.

III. CHALLENGED PROVISIONS

The present constitutional challenge contests the entire text of the regulations entitled Management Plan Applicable in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge of 21 de mayo del 2003, published in La Gaceta No. 114 of 16 de junio del 2003, and Article 8° of Decree No. 29019-MINAE, entitled Regulations for the Participatory Management of Natural Resources in the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge, Gandoca Sector, of 19 de septiembre del 2000, published in La Gaceta No. 208 of 31 de octubre del 2000.

IV. ON THE CONSTITUTIONALITY OF EXECUTIVE DECREE No

29019 OF 19 DE SEPTIEMBRE DEL 2000. REGULATIONS FOR THE PARTICIPATORY MANAGEMENT OF NATURAL RESOURCES IN THE GANDOCA MANZANILLO WILDLIFE REFUGE, GANDOCA SECTOR. First, the petitioner alleges that Article 8° of Executive Decree No. 29019-MINAE violates the environmental principle of irreducibility enshrined in Articles 50 of the Constitution, 3° of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere, and 38 of the Organic Law of the Environment, because it repeals Executive Decree No. 23069-MIRENEM, which had, in turn, expanded the area included within the Refuge by incorporating, for those purposes, the urban area of Manzanillo. In this regard, it should be noted that, in a matter raised in similar terms, this Constitutional Court, in Judgment No. 5975-06 at 15:14 hrs. on 3 de mayo del 2006, held, insofar as relevant, as follows:

“(…) VII.- On the expansion and reduction of protected wild areas (áreas silvestres protegidas). In the pleading filing the constitutional challenge, the petitioner contests—and identifies as a ground of unconstitutionality—the repeal of Decree 23069-MIRENEM by Decree 29019-MINAE, because it tacitly reduced the size of the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, given that the former had expanded the Refuge’s boundaries. An analysis of the decrees promulgated in connection with the Gandoca-Manzanillo Refuge shows that the Executive Branch has issued several in an effort to regulate its status. To clarify the current situation, it is appropriate to review those related to the subject matter of this action. First, there is DE-16614-MAG of 29 de octubre de 1985, which created the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA). The decree’s legal basis is specifically found in Article 2 of Law N° 4465, but particularly in Article 18 of Law N° 6919, the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Fauna Silvestre), which has since been repealed but at that time provided: “Article 18.- National wildlife refuges (refugios nacionales de fauna silvestre) are those declared as such by the Executive Branch for the protection and study of wild flora and fauna, particularly those threatened with extinction.

The Executive Branch is authorized to establish, within forest reserves (reservas forestales) and on privately owned land, areas classified as national wildlife refuges, which, for purposes of wildlife conservation, shall be administered by the Wildlife Department of the General Forestry Directorate of the Ministry of Agriculture and Livestock.(…)” Article 6° of Decree 16614-MAG expressly excluded the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo from that refuge. Subsequently, DE-23069-MIRENEM of 5 de abril de 1994 was issued; Article 16 of that Decree repealed Art. 6 of DE-16614. The immediate consequence was that the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo became part of the Gandoca-Manzanillo Refuge. Later, Decree DE-29019-MINAE of 31 de octubre del 2000 was promulgated, which, through Article 8°, repealed Decree 23069-MIRENEM; as a result, Article 6 of DE-16614 tacitly regained effect.

At that point, the territory of the reserve was tacitly reduced by once again excluding the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, thereby restoring the situation established by Decree N° 16614-MAG. Subsequently, however, the Executive Branch issued DE-32753-MINAE of 16 de mayo del 2005, which expressly repealed Article 6 of DE-16614; the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo once again became part of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, a situation that remains in effect to date.

Regarding the expansion and/or reduction of the territorial boundaries of the forest estate (patrimonio forestal), this Court, in Judgment N° 1999-5399 at 16:39 on 26 de octubre de 1993, stated:

“…if the Executive Branch is empowered to establish the boundaries of its forest estate, it must do so through regulations rather than legislation, with proper compensation for the properties over which the forest estate is extended, because, pursuant to Article 9 of the Constitution and the separation-of-powers doctrine, the Legislative Assembly is the only constitutional body empowered to enact laws. Therefore, where public-domain property (bien demanial) is involved, it would be illogical to conclude that the State is restricted or precluded from acting to protect the flora and fauna of our lands.

II.Accordingly, because this action is directed against an executive decree that expanded the boundaries of a national park—Isla del Coco—to a distance of fifteen kilometers over the sea, measured from the coastal low-tide line, it is important to determine that it did so in the full exercise of its legal and constitutional powers, since public-domain property is involved. (…)

V.Regarding the alleged violation of Article 3 of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere—approved by Law number 3763 of primero de octubre de mil novecientos sesenta y seis—in relation to Article 7 of the Constitution, which, insofar as relevant, provides:

“The Contracting Governments agree that the boundaries of national parks shall not be altered, nor shall any portion thereof be transferred, except by action of the competent legislative authority. The resources existing therein shall not be exploited for commercial purposes.

The Contracting Governments agree to prohibit the hunting, killing, and capture of wildlife specimens and the destruction and collection of flora specimens in national parks, except when performed by park authorities, or by their order or under their supervision, or for duly authorized scientific research.” Those provisions must be construed narrowly, such that the requirement to establish the boundaries of national parks by statute applies only when doing so would be detrimental to the park—that is, when its area is to be reduced—and not when the boundaries of protected areas (zonas protectoras) within the State’s forest estate are to be expanded. This Article must be read together with Article 40 of the Ley Forestal, which provides:

“The area of forest reserves, protected areas, national parks, wildlife refuges, and biological reserves (reservas biológicas) within the forest estate may be reduced only by a law of the Republic, following the corresponding technical studies that justify the measure.” This is so because the legally protected interest (bien jurídico) is the “forest resource” (recurso forestal), a term that “means the protection and preservation of the integrity of the natural environment,” (Constitutional Chamber Decision number 2233-93, at nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo) existing in the area designated as a national park, and recognized by international legislation, the special statutes enacted for that purpose, and the texts of political charters alike. In this regard, Article 69 of the Political Constitution refers to the “rational use of land” (explotación racional de la tierra), the protection of which constitutes a fundamental principle (…).” (boldface not in the original) It is therefore evident that the Executive Branch may not reduce the territorial boundaries of a protected wild area (área silvestre), although it may extend them.

Hence, decrees whose repeal or entry into force has had the immediate consequence of increasing the territory of a particular protected area are constitutional. (…) although Decreto DE-29019-MINAE de 31 de octubre del 2000 repealed Decreto 23069-MIRENEM and, in doing so, excluded the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from REGAMA (thereby producing an implicit reduction in REGAMA’s territory), the Executive Branch subsequently issued DE-32753- MINAE de 16 de mayo del 2005, which repealed Article 6 of Decreto 16614-MAG. In doing so, the reserve’s territory returned to its original status. This is not only constitutional but also consistent with this Court’s case law on the matter. By virtue of the foregoing, and pursuant to artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, the proper course is to dismiss the action. (…) (Emphasis not in the original).

Consequently, consideration must be given, as previously noted, to the fact that Article 6 of Decreto No. 16614-MAG de 1° de julio de 1985, which created the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, expressly excluded the urban area of Gandoca Manzanillo and Puerto Viejo from that refuge by providing as follows: “Areas that, according to studies conducted by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, fall within the urban zones of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo shall not be subject to the regulations of this Decree.” Subsequently, the latter decree was repealed through numeral 16 of Decreto No. 23069-MIRENEM de 21 de marzo de 1994, which declared access to the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo restricted, whereupon the urban areas of Gandoca-Manzanillo became part of the refuge under review. Thereafter, the challenged decree, No. 29019-MINAE de 19 de septiembre del 2000, was issued and, through Article 8, repealed the previous decree, namely, Decreto No. 23069-MIRENEM; consequently, Article 6 of Decreto No. 16614-MAG regained force and the territory of the aforementioned reserve was once again reduced.

Notwithstanding the foregoing, Article 2 of Decreto Ejecutivo No. 32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, which is currently in force, repealed Article 6 of Decreto No. 16614-MAG. Hence, the aforementioned urban zones once again became part of the refuge under review. In view of these considerations, and because there is no reason to depart from the holding expressed in the partially transcribed decision, nor any public-interest reasons justifying reconsideration of the matter, this Court does not find that, in this case, Decreto No. 29019-MINAE violates the asserted principle of non-regression (principio de irreductibilidad).

V.PRINCIPLE PROHIBITING ARBITRARINESS (PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD) AND EXERCISE OF REGULATORY AUTHORITY (POTESTAD REGLAMENTARIA). The principle prohibiting arbitrariness was conceived by the German jurist Leibholz in 1928 as a criterion for assessing the legislature’s observance of the principle of equality. Under this formulation, the principle prohibiting arbitrariness entails a prohibition against arbitrariness, that is, against any distinction lacking a sufficient and just reason. The principle was subsequently taken up by Spanish legal scholarship, specifically by García de Enterría in the late 1950s (1959), with a broader meaning—not confined to the principle of equality—than that proposed by Leibholz. Thereafter, the principle, in this broader sense, was incorporated into the Spanish Constitution of 1978 in its Article 9.3, at the proposal of Senator Lorenzo Martín-Retortillo, who justified his initiative on the need to have the principle prohibiting arbitrariness serve as an additional technique or mechanism for controlling or overseeing public authorities, inherent in the rule of law (Estado de Derecho).

Consequently, the principle prohibiting arbitrariness is not subsumed within the principle of equality before the law, because a breach of the latter is certainly one instance of arbitrariness, but not the only one. Arbitrariness is synonymous with manifest injustice, and injustice is not limited to discrimination. Arbitrary conduct is conduct contrary to justice, reason, or the law and is driven solely by the whim or will of the public official. What the prohibition against arbitrariness condemns is the absence of objective legal support or grounds for administrative conduct and, consequently, the violation of the substantive order of principles and values inherent in the rule of law. In essence, the principle prohibiting arbitrariness has operated as a powerful corrective against abusive and discriminatory conduct by public administrations when exercising discretionary powers (potestades discrecionales) (abuse or excess of discretion).

Regarding the application of the principle prohibiting arbitrariness in the sphere of regulatory authority, it should be noted that, because such authority is discretionary by nature, the principle plays a paramount role. First, it must be noted that, except in matters reserved for regulations (reserva de reglamento)—internal organization and statutory or service relationships—and in which autonomous or independent regulations (reglamentos autónomos o independientes)—independent of statute—are permissible, an initial limitation on regulatory authority is its subordination to the statute that it is intended to develop or implement. This requirement is obviously connected to constitutional principles such as legality, statutory reservation (reserva de ley), and hierarchy of norms (jerarquía normativa). Except in the cases noted above, regulatory authority expresses an option or alternative predetermined by the ordinary legislature in the exercise of its freedom of legislative configuration (libertad de configuración), from which the body competent to exercise regulatory authority may not depart.

The formal limitations on regulatory authority also include competence (competencia), under which only bodies expressly authorized by the legal system may exercise it. This illustrates the essential nature of every regulation as a rule that is both substantively and formally subordinate. A breach of the aforementioned limitations when issuing a regulation inevitably results in prohibited arbitrary action that lacks validity and effectiveness, both under Constitutional Law and the subconstitutional legal system. Furthermore, regarding the principle at issue, this Constitutional Court, in Voto No. 14421-04 de las 11:00 hrs. del 17 de diciembre del 2004, in an opinion authored by the reporting Justice, stated as follows:

“(…) The regulation of the substantive objective elements (grounds, content, and purpose), subjective elements (competence, standing, and investiture), and formal elements (procedure and statement of reasons) constituting an administrative act (acto administrativo) is intended to rationalize administrative functions or conduct and, above all, to imbue them with logic and reasonableness, preventing public administrations from confronting governed persons (administrados) with contradictory, absurd, disproportionate, or irrational acts. A paramount aspect of every administrative act is proportionality in the strict sense between the means employed by the respective public administration and the purposes sought through that act, as well as the suitability or necessity of its content and, of course, where it is adverse or burdensome, the weighing of whether its intervention or impact is minimal.

Precisely because of the foregoing, the principle prohibiting arbitrariness has emerged in contemporary Constitutional Law as one of the guiding principles of administrative functions. Under that principle, administrative conduct must be sufficiently coherent and reasonably grounded in the body of legality (bloque de legalidad), so that it is self-sufficient and self-explanatory. In our constitutional legal system, this principle derives from the first part of Article 11 of the Constitución Política, which provides that ‘Public officials are merely repositories of authority. They are required to perform the duties imposed upon them by law and may not assume powers not granted therein (…)’. It should also be noted that arbitrariness must not be confused with administrative discretion (discrecionalidad administrativa), that is, the ability of any public entity or body to choose among several options or solutions (content), all equally just, in response to a particular need (grounds), and to use indeterminate legal concepts (conceptos jurídicos indeterminados) to address a problem (grounds). Such concepts entail a margin of positive and negative assessment and a penumbra of uncertainty but, ultimately, allow for only one just solution (…)”.

VI.VIOLATION OF THE PRINCIPLE PROHIBITING ARBITRARINESS (principio de interdicción de la arbitrariedad). REGARDING AUTHORITY TO ISSUE MANAGEMENT PLANS (planes de manejo). The Court finds that the instrument entitled “Regulations for the Management Plan Applicable in the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo” (“Reglamento Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo”), dated 21 de mayo del 2003 and published in La Gaceta No. 114 of 16 de junio del 2003, constitutes zoning regulations (Reglamento de zonificación) for the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, governing permitted, conditional, and prohibited uses, and therefore constitutes a clearly defined, partial component of a comprehensive or complete management plan. The Ley de Biodiversidad created the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), and Article 22, paragraph 1, assigns it, among its primary purposes, the duty to “plan” processes aimed at achieving sustainability in the management of natural resources.

Paragraph 2 of that article provides that the components of the system shall exercise their functions and powers “as a single body.” Notwithstanding the foregoing, Articles 23 et seq. of that same body of law define the powers of each of the agencies comprising the system. Thus, under Article 25, subsection 5, the Consejo Nacional de Áreas de Conservación is responsible for approving the plans of the conservation areas (áreas de conservación). Furthermore, Article 30, subsection 5, assigns the Consejos Regionales de las Áreas de Conservación the power to approve the specific plans of the Área de Conservación. Under the Ley de Biodiversidad, the Director del Área de Conservación is not assigned planning or programming functions. On the contrary, the Director’s powers are administrative, operational, or executive in nature, so much so that Article 31 states that the Director is responsible for “(…) implementing national policies and carrying out the directives of the Consejo Regional (…)”.

Additionally, Article 28, paragraph 1, provides that the territorial units known as Áreas de Conservación, which are administered under the responsibility of a Director, are subject to the general oversight of the Ministerio de Ambiente y Energía through the Consejo Nacional de Áreas de Conservación. Likewise, paragraph 2 imposes upon the Áreas de Conservación the duty to implement “(…) the policies, strategies, and programs approved by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación (…)”. Accordingly, the Director del Área de Conservación is not responsible for issuing management plans or their components; at most, the Director has the authority to propose policies or guidelines to the Consejo Regional (Article 30, subsection 5). The requirement that management plans be approved by the Consejo Nacional and the Consejo Regional is clearly confirmed by Article 40, paragraph 1, which states, in relevant part, as follows: “(…) The concessions and contracts authorized under the preceding article must be based on the strategies and plans approved in the first instance by the Consejo Regional and definitively by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, in accordance with the established laws and policies (…)”.

In this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), it has been demonstrated that the challenged Regulations were issued by the Director del Área de Conservación La Amistad Caribe, Engineer Edwin Cyrus Cyrus, thereby violating the constitutional principle prohibiting arbitrariness (Article 11 of the Constitución Política), since he manifestly lacked subject-matter authority (incompetencia material) to issue a component of the management plan for the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, given that, as stated above, such authority rests with the Consejo Regional in the first instance and, definitively, with the Consejo Nacional de Áreas de Conservación.

VII. OTHER ISSUES

In view of the manner in which this constitutional challenge is decided, this Court declines to rule on the remaining claims of error (agravios) asserted by the petitioner (accionante). In any event, it must be taken into consideration that such matters concern ordinary legality (mera legalidad) and must therefore be heard and decided in the ordinary courts (jurisdicción ordinaria).

VIII. CONCLUSION

As a consequence of the foregoing, the constitutional challenge must be partially upheld, solely with respect to the instrument entitled Management Plan Applicable in the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, dated 21 de mayo del 2003. Justices Solano and Vargas dissent and would deny the challenge in all respects.-

Por tanto:

The challenge is partially upheld. Consequently, the Regulations for the Management Plan Applicable in the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, dated 21 de mayo del 2003 and published in La Gaceta No. 114 of 16 de junio del 2003, are annulled as unconstitutional. This judgment shall have declaratory and retroactive effect as of the date on which the annulled act entered into force, without prejudice to rights acquired in good faith and legal relationships or situations that may have become final through prescription (prescripción), lapse (caducidad), or by virtue of a judgment having the authority of substantive res judicata (cosa juzgada material). It shall be published in full in the Boletín Judicial, and a summary shall be published in the Diario Oficial La Gaceta. Justices Solano and Vargas dissent and would deny the challenge in all respects.- Luis Fernando Solano C.

Chief Justice Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

EJL/*- Dissenting opinion (voto salvado) of Justices Solano and Vargas, authored by the latter.

The undersigned Justices dissent and would deny the challenge in all respects for the reasons set forth below. First, we concur with the majority opinion insofar as it states that Decreto 29019 of 19 de setiembre de 2000 is not contrary to Constitutional Law (Derecho de la Constitución), since the Chamber had already ruled on that issue in judgment 5975-06 of quince horas catorce minutos del tres de mayo de dos mil seis, which is applicable to this constitutional challenge. We disagree, however, with the majority of the Chamber in holding that the “Management Plan Applicable in the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo” (“Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo”) is unconstitutional because, in fact, the claims concerning those regulations involve matters of ordinary legality that, in our view, should not be adjudicated in this forum.

Indeed, the majority’s position is that the Director del Área de Conservación lacked authority to issue that management plan because such authority rests with the Consejo Regional in the first instance. We do not believe, however, that this is the forum in which the competent authority should be determined, nor do we believe that this constitutes a constitutional defect (vicio de inconstitucionalidad), since these are matters that must be resolved through the corresponding ordinary proceedings (vía ordinaria). Any situation or provision could be framed under the principle prohibiting arbitrariness recognized in Article 11 of the Constitución Política; it is therefore necessary for such a claim to be accompanied by a violation of another constitutional principle or value, which has not occurred in this case. Accordingly, we conclude that this constitutional challenge involves no violation whatsoever of Constitutional Law, and the challenge must therefore be denied in all respects.

Luis Fernando Solano C. Adrián Vargas B.

* 050069790007CO * gaguilara usuario1 3 0 2007-11-26T20:05:00Z 2008-10-01T15:47:00Z 1 16457 90517 Poder Judicial 754 213 106761 11.6505 75 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 * 050069790007CO * Voto No. 11155-2007 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce y cuarenta y nueve horas de 1° de agosto de dos mil siete.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por ROBERTO MOLINA UGALDE, mayor de edad, casado, portador de la cédula de identidad No. 5-195- 151, en su condición de Secretario General de la Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía, contra el Reglamento denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo del 2003, publicado en La Gaceta No. 114 del 16 de junio del 2003 y el Decreto No. 29019-MINAE, denominado Reglamento para el manejo participativo de los recursos naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sector Gandoca del 19 de septiembre del 2000, publicado en la Gaceta No. 208 del 31 de octubre del 2000. Intervienen también en la acción, LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPÚBLICA y CARLOS MANUEL RODRÍGUEZ ECHANDI, MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.

Resultando:

1. 1Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 08:43 hrs. del 9 de junio del 2005 (visible a folios 1-42), el accionante solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad del Reglamento denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo del 2003 y el Decreto No. 29019-MINAE denominado Reglamento para el manejo participativo de los recursos naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, sector Gandoca del 19 de septiembre del 2000. Lo anterior, por considerar dichas normas violatorias de los numerales 50, 130, 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política y 3° de la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América. En primer término, adujo que el artículo 8° del Decreto No. 29019-MINAE infringe el principio ambiental de irreductibilidad consagrado en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, al derogar el Decreto No. 23069-MIRENEM, el cual, a su vez, había ampliado el área comprendida del Refugio, incluyendo, para tales efectos, la zona urbana de Manzanillo.De otra parte, indicó que el Reglamento Plan de manejo de aplicación en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sector Gandoca, en lo tocante a la forma, vulnera lo dispuesto por los numerales 130, 140, incisos 3) y 18) de la Constitución, en virtud que se trata de una normativa de carácter general dictada, incorrectamente, por el Director del Área de Conservación La Amistad Caribe y no por el Ministro y Presidente de la República. Lo anterior, además, sin que se siguieran los procedimientos previstos en la Ley General de Administración Pública para la aprobación y publicación de este tipo de normas (artículos 25, 27, inciso 1°, 28, inciso b, 121, 128, 129, 240, inciso 1°, y 241). En otros términos, acusó que, para la promulgación del Reglamento supra indicado, no se cumplió con la competencia ni con el respectivo procedimiento. En cuanto al fondo, refirió que el Reglamento denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sector Gandoca, quebranta el numeral 50 de la Carta Fundamental.Esto, dado que, el artículo 73 de la Ley No. 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, dispone lo siguiente: “La presente ley no se aplica a las zonas marítimo terrestres, incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva”. En virtud de lo anterior, manifestó que el vocablo "reservas equivalentes" comprende el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo y, por ende, debe entenderse que el mismo no se encuentra regido por lo que establece la Ley No. 6043, sino que está regulada por las limitantes que el resto de legislación ambiental contempla, tales como, la Ley de Vida Silvestre, la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley Forestal y los Tratados Internacionales suscritos por Costa Rica. En consecuencia, estimó que el Reglamento no puede contener disposiciones que contraríen esta última legislación. Consideró, que, de previo a la aprobación de cualquier plan de manejo, debió de realizarse un estudio de impacto ambiental, el cual, no se realizó, contraviniéndose así el principio in dubio pro natura.Indicó, que la zona marítimo terrestre que se encuentra dentro de todas las categorías de manejo de las áreas silvestres protegidas, forma parte del patrimonio natural del Estado, de acuerdo con lo que establece la Ley Forestal No. 7575. Explicó, que esta última Ley dispone en su artículo 8° que en estos sitios solamente se podrán desarrollar labores de investigación, capacitación y ecoturismo. Asimismo, la Ley Forestal dispone que cualquier actividad que se pretenda desarrollar, requiere la confección de un estudio de impacto ambiental de previo a cualquier trabajo en el sitio, sean éstos movimientos de tierra inclusive. Añadió, que al ser la Ley de Vida Silvestre anterior a la Ley Forestal, estuvo rigiendo lo establecido en esta primera legislación hasta que fue aprobada en febrero de 1996 la Ley No. 7575. Por lo tanto, adujo que el permiso de uso dado en la zona marítimo terrestre del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, debe de respetar los términos en que fue otorgado en su momento, siempre que el mismo se encuentre vigente.Señaló, que las regulaciones legales que existen sobre estos terrenos, no se pueden variar por ningún plan de manejo ni por reglamentación o resoluciones administrativas internas. La única excepción que existe, es de conformidad con el Transitorio I de la Ley Forestal No. 7575, según el cual, se mantienen los permisos de uso otorgados con anterioridad. Esto, aun cuando existe una imposibilidad legal de otorgar nuevas autorizaciones. En otros términos, indicó que, a la fecha, no se pueden admitir nuevos permisos dentro de la zona, como el que permite el Reglamento que se impugna. Refirió, que el director del Área de Conservación Amistad Caribe, debió de tomar en cuenta para la elaboración del Reglamento, el principio pro natura, toda vez que, gran parte de la zona costera del Refugio mantiene características propias de ecosistemas de humedal y su conservación y protección son de obligación de las instituciones del Estado, máxime que a nivel internacional está declarado como sitio RAMSAR.Al respecto, indicó que, aunque sea en forma temporal, el hecho de contener agua lo hace formar parte del dominio público, siendo que su conservación y uso sostenible son de interés social. Explicó, que las experiencias y actividades ofrecidas a los visitantes deben de estar en armonía con los objetivos de conservación definidos para un área protegida determinada. En virtud de lo anterior, mencionó que el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad No. 7788, contempla la prohibición de otorgar concesiones o contratos que autoricen el acceso a los elementos de la biodiversidad a favor de terceros, o bien la construcción de edificaciones privadas en la prestación de servicios o ejecución de actividades no esenciales, entre las que se enlistan las siguientes: estacionamientos, servicios sanitarios, administración de instalaciones físicas, servicios de alimentación, tiendas, construcción y administración de senderos y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación.De modo que, estimó que dichas actividades, autorizadas por el Reglamento impugnado, contravienen lo estipulado en el artículo 50 de la Constitución Política, toda vez que, existen ciertas actividades turísticas y deportivas que, aun cuando no implican la construcción de una edificación, perturban el equilibrio del ambiente. Al respecto, mencionó que el dictamen No. C- 339-2004 de la Procuraduría General de la República, enlista varias formas de impactos ambientales como consecuencia de dichas actividades, como por ejemplo, la afluencia excesiva, ruidos y movimientos, desechos orgánicos e inorgánicos, alimentación de animales, residuos y vertidos no tratados en el agua, introducción de especies exóticas, circulación fuera de los caminos y senderos, recolección de recuerdos, marchas a pie, fotografía, paseos en canoa o bote, canotaje, camping, picnic, escalada, buceo y snorkelling. Además, apuntó que la construcción de infraestructura de transporte, el paso de vehículos, el uso de lanchas o botes motorizados y la construcción de hoteles, provocan un negativo impacto ambiental.Finalmente, y, a efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para interponer la presente acción de inconstitucionalidad, indicó que acude en defensa de intereses difusos, específicamente, en protección del ambiente, de conformidad con lo que al efecto dispone el artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad.
2. 2Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 15:30 hrs. del 16 de junio del 2005 (visible a folios 175-177), se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad.
3. 3Los avisos de ley fueron publicados en los Boletines Judiciales números 126, 127 y 128 de los días 30, 1° y 4 de junio del 2005 (visible a folio 184).
4. 4La Procuradora General de la República, mediante libelo presentado a las 15:06 hrs. del 11 de julio del 2005 (visible a folios 185-261), rindió el informe de ley. En primer término, estimó que la Asociación accionante se encuentra legitimada para interponer el presente proceso, toda vez que, el Refugio Nacional de Vida Silvestre costero, es un bien medioambiental. Explicó, que, en procura de velar por la utilización racional y debido uso de dicho recurso, la legitimación constitucional se ensancha bajo la cobertura de los intereses difusos. En lo que respecta al Decreto No. 29019, adujo que el artículo 3° de la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, busca supeditar a control y amplia discusión legislativa la conveniencia pública de aminorar la superficie de los Parques Nacionales por el interés público inmerso en la protección de los ecosistemas, la biodiversidad que encierran y su importancia ecológica para la solución de necesidades esenciales del ser humano.Indicó, que, aun cuando el artículo 8° del Reglamento bajo estudio produjo la aminoración de la superficie del Refugio citado, eso no riñe con la literalidad de la Convención de mérito, puesto que, la reserva de ley que exige lo es para reducir la cabida de los parques nacionales; categoría de manejo de conservación absoluta, distinta de los refugios nacionales de vida silvestre. No obstante lo anterior, adujo que, este Tribunal Constitucional, de conformidad con una interpretación amplia, puede extraer del texto que se comenta, el principio de irreductibilidad de las áreas silvestres protegidas. De otra parte, explicó que, efectivamente, el Decreto No. 23029-MIRENEM del 21 de marzo de 1994, al regular la afluencia masiva de visitantes a la playa Gandoca durante la época de desove de la tortuga baula, verde, carey y caguama, entre los meses de marzo a octubre, derogó el artículo 6° del Decreto No. 16614, por lo que, consecuentemente, las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo quedaron comprendidas dentro del Refugio.Sin embargo, mencionó que el Decreto No. 29019-MINAE dictó nuevas regulaciones sobre la visita y permanencia en la playa y laguna Gandoca, siendo que, su artículo 8° derogó el Decreto Ejecutivo No. 23069-MIRENEM . Derogatoria anterior que produjo como resultado la exclusión del Refugio de las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, sin apoyo en criterio técnico justificativo alguno. En virtud de lo anterior, señaló que el Decreto No. 29019-MINAE infringe el artículo 50 de la Constitución y el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, el cual, dispone que “La superficie de las áreas silvestres protegidas, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida.” Al respecto, indicó que el principio de irreductibilidad se encuentra protegido en la Ley Forestal, Ley del Servicio de Parques Nacionales, Ley de Creación de Parques Nacionales y Reservas Biológicas y la Ley Indígena.Asimismo, señaló que esta Sala, en el Voto No. 7294-98, indicó que tales disminuciones resultan inconstitucionales si menoscaban o amenazan el derecho al ambiente o se realizan por acto del Poder Ejecutivo, tal y como se llevó a cabo en el caso concreto. Por su parte, el Voto No. 3480-03, señaló que “(…) Nuestro ordenamiento confiere una protección especial a los bienes medioambientales de las áreas silvestres protegidas y para reducir su área exige un acto con rango de ley, sobre la base de estudios técnicos previos que justifiquen la conveniencia de la medida; no por acto reglamentario (…)”. Refirió, que, en el caso concreto, el Poder Ejecutivo carecía de competencia para disminuir la superficie del Refugio Nacional de Vida Silvestre con la derogatoria del Decreto No. 23069; disminución que, además, se realizó sin ningún estudio técnico solvente que lo avalara. Bajo tales argumentos, apuntó que el artículo 8° del Decreto impugnado contiene un vicio de nulidad absoluta, de conformidad con lo que dispone el artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública.En lo tocante al Reglamento denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, señaló que, pese a utilizarse en la disposición impugnada el término “Reglamento”, su contenido, en realidad, revela que no se trata de un Reglamento Ejecutivo de una ley ordinaria, sino, más bien, de un Plan de Manejo aplicable al Refugio Nacional; aprobación que, no compete al Poder Ejecutivo, sino a un determinado órgano administrativo. Indicó, que asumiendo que el Plan de Manejo de un área silvestre protegida es un acto general, debe de comunicarse a los administrados por medio de una publicación en el Diario Oficial. Lo anterior, explicó, es requisito de eficacia de conformidad con lo señalado por el artículo 240 de la Ley General de la Administración Pública y el artículo 4° de la Ley No. 8220 del 11 de marzo del 2002, el cual, obliga a publicar todo trámite o requisito administrativo en la Gaceta, en un sitio visible de la institución y en un diario de circulación nacional.Apuntó, que la Sala Constitucional, en los Votos Nos. 6653- 00 y 4252-02, ha dispuesto que el Plan Regulador costero y su Reglamento de zonificación “(…) son actos administrativos de carácter general, que para ser eficaces deben ser publicados íntegramente (…)”. Asimismo, mencionó que en el Voto No. 10786-01 del Tribunal Constitucional, se alude a la publicación del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, como requisito necesario para el otorgamiento de permisos de uso. En virtud de lo anterior, estimó que lleva razón el accionante en sus alegatos, toda vez que, el Decreto No. 25595- MINAE del 11 de octubre de 1996 no publicó el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Así, indicó que, por el contrario, el contenido de dicho Decreto hace referencia a la creación del Comité Asesor y de los Comités Zonales y sus correspondientes funciones.En consecuencia, añadió que, resulta incorrecto aseverar que, desde su publicación, rige dicho Plan de Manejo, tal y como lo hace el Reglamento impugnado. Refirió, que dicho Reglamento fue puesto, indebidamente, en ejecución antes de publicarse, incluso, con efectos retroactivos en contra del administrado. En lo que respecta al órgano competente para elaborar y aprobar el Plan de Manejo, señaló que la entrada en vigor de la Ley de Biodiversidad No. 7788 de 23 de abril de 1998, introdujo cambios importantes en el esquema organizativo y funcional. De este modo, indicó que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) es el nuevo modelo de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que fusiona las competencias en materia forestal, vida silvestre y áreas protegidas. La Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercen sus funciones y competencias como una sola unidad, a través de la estructura administrativa del Sistema (Artículo 22).Señaló, que, de conformidad con el numeral 23 de la Ley No. 7788, el Sistema citado se encuentra conformado por cinco órganos, a saber: el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, la Secretaria Ejecutiva y las estructuras administrativas de las Áreas de Conservación con sus Consejos Regionales y Consejos Locales. Asimismo, integran el Consejo Nacional de Áreas de Conservación las siguientes personas: el Ministro del Ambiente y Energía, quien lo preside, el Director Ejecutivo del Sistema, que actúa como secretario del consejo, el Director Ejecutivo de la Oficina Técnica de la Comisión, los Directores de cada Área de Conservación y un representante de las Áreas de Conservación designado en el seno de cada Consejo (Artículo 24). Según el precepto 27 de ese mismo cuerpo normativo, la estructura de las Áreas de Conservación se compone de cuatro unidades administrativas: el Consejo Regional del Área de Conservación, la Dirección Regional del Área de Conservación, el Comité científico-técnico y el Órgano de administración financiera de las áreas protegidas.Cada Área de Conservación debe de contar con un comité científico-técnico, que asesora al Consejo Regional y al Director en aspectos técnicos y de manejo del Área. Forman parte de este Comité los responsables de los programas del Área, así como otros funcionarios y personas externas al Área, designados por el Director (Artículo 32). Por su parte, entre las funciones que el artículo 30 encomienda al Consejo Regional, está la de aprobar las estrategias, las políticas, los lineamientos, las directrices, los planes y los presupuestos específicos del Área de Conservación, a propuesta del Director del Área y del comité científico-técnico. También, dicho Consejo Regional es competente para definir asuntos específicos de manejo de sus áreas protegidas y presentarlos al Consejo Nacional para su aprobación; supervisar la labor del Director y del órgano de administración financiera; aprobar, en primera instancia, lo referente a las concesiones y contratos de servicios establecidos en el artículo 39, etc. Asimismo, entre las funciones que posee el Consejo Nacional, según el numeral 25 de la Ley de Biodiversidad, se encuentran las de aprobar las estrategias, la estructura de los órganos administrativos de las áreas protegidas y los planes y presupuestos anuales de las Áreas de Conservación; supervisar y fiscalizar la correcta gestión técnica y administrativa de las Áreas de Conservación y aprobar las solicitudes de concesión indicadas en el artículo 39 de esta ley.Finalmente, indicó que, sobre el particular, el artículo 40 ibid, dispone que: “Las concesiones y los contratos autorizados en el artículo anterior deberán basarse en las estrategias y los planes aprobados en primera instancia por el Consejo Regional y en forma definitiva por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, conforme a las leyes y políticas establecidas. La formulación de estrategias y planes de las áreas protegidas, en ningún caso se verá afectada por consideraciones que no sean estrictamente técnicas”. En virtud de la falta de claridad de la Ley de Biodiversidad, consideró que la Sala puede llevar a cabo dos interpretaciones. En primera instancia, indicó que la frase “planes” a los que se hace referencia en los numerales supra citados, aluden a planes distintos a los “de manejo”, como planes de acción, que podrían estar comprendidos en las estrategias, políticas o lineamientos.Con lo cual, en punto a la aprobación de planes de manejo en los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, continuaría rigiendo la Ley de Conservación de Vida Silvestre. Al respecto, refirió que el Reglamento para la Regulación de las Concesiones de Servicios no esenciales en las Áreas Silvestres Protegidas Administradas por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Decreto Ejecutivo No. 32357 del 25 de agosto del 2004, artículo 7°, menciona “(…) el plan general de manejo, planes operativos o plan de desarrollo ecoturístico, entre otros (…)”, e indica que “(…) Previo a la aprobación de concesiones, el área silvestre protegida deberá contar con un instrumento técnico de planificación oficializado por el Área de Conservación (…).” La segunda interpretación sería de tipo amplio y comprende todos los tipos de “planes” que, dentro de dicho vocablo, puedan caber, incluidos los Planes de Manejo de las áreas silvestres protegidas, a los que deben adecuarse las concesiones y contratos de servicios y actividades no esenciales dentro de éstas.Manifestó, que esa última posición llevaría a concluir que, a partir de la Ley de Biodiversidad aplicable al publicarse el Plan de Manejo del Refugio Nacional Gandoca-Manzanillo, los Planes de Manejo de las áreas silvestres protegidas deben de aprobarse en primera instancia por el Consejo Regional, a propuesta del Director del Área y del Comité científico-técnico y, en forma definitiva, por el Consejo Nacional. Por consiguiente, adujo que, al no acreditarse ese procedimiento y requisito de competencia para adoptar el Plan de Manejo del Refugio Nacional, éste último tendría un vicio de nulidad absoluta que produciría la insubsistencia del acto desde su origen. Refirió, que no habría Plan de Manejo válido en cuál apoyar las actividades dentro de él, por lo que, en su criterio, de seguirse esta postura, conviene, a su vez, ponderar la constitucionalidad de la integración del Consejo Regional del Área de Conservación por particulares -organizaciones no gubernamentales y comunales-, en tanto ejercen funciones administrativas, así como su composición por funcionarios ajenos al MINAE, órgano rector en materia ambiental.En ese sentido, apuntó que resulta claro que la aprobación del Plan de Manejo de un área silvestre protegida no compete al Director del Área de Conservación. En consecuencia, refirió que, por carecer de soporte legal, no se comparte la tesis que sostiene la “Guía para la formulación y ejecución de planes de manejo de áreas silvestres protegidas” (SINAC, MINAE-Corredor Biológico Mesoamericano. Edit. Gerardo Artavia Z. San José, 2004.), en el sentido que el Plan de Manejo del área silvestre protegida se convierte en documento oficial de gestión “(…) mediante la emisión de una directriz firmada por la Dirección Superior del SINAC, la Dirección del Área de Conservación y la Presidencia del Consejo Regional correspondiente (…)”. Sobre la falta de evaluación de impacto ambiental, manifestó que, según la certificación No. SG-3606-2004-SETENA extendida el 19 de noviembre del 2004 por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, no existe expediente administrativo del Plan de Manejo cuestionado y el correspondiente Manual de Procedimientos para su ejecución.Es decir, dicho Plan de manejo no cuenta con viabilidad ambiental alguna, lo que, en consecuencia, significa que en el procedimiento empleado para promulgar esa normativa, se incurrió en otra violación a la legislación ambiental. Añadió, que el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto Ejecutivo No 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 28 de junio del 2004, regula la Evaluación Ambiental Estratégica en el Capítulo VII, artículos 62 y siguientes, e incorpora la variable de impacto ambiental a la planificación del desarrollo económico del país. Así, sobre la integración de la variable ambiental a los planes reguladores o de ordenamiento del suelo, el artículo 67 del Decreto Ejecutivo supra indicado, dispone lo siguiente: “Los Planes Reguladores establecidos por la Ley de Planificación Urbana y por la Ley de la Zona Marítima Terrestre, o aquellos otros planes o programas oficiales de ordenamiento del uso del suelo, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, deberán cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual estará sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, de previo a su aprobación por las autoridades respectivas.La SETENA, por medio de su Manual de EIA, establecerá los términos de referencia, los instrumentos y los procedimientos para que dicha variable ambiental sea integrada a los planes reguladores o planes o programas de ordenamiento del uso del suelo, aplicable, tanto a aquellos que se encuentren en elaboración o se elaborarán en el futuro, como a aquellos ya aprobados, que todavía no cuenten con la viabilidad ambiental”. Asimismo, el Anexo No. 1 de dicho Decreto, denominado “Lista de proyectos, obras y actividades obligados a cumplir el proceso de EIA ante la SETENA”, incluye el desarrollo productivo o de infraestructura dentro de los Refugios de Vida Silvestre. El listado de áreas ambientalmente frágiles para las cuales el régimen de uso antrópico requeriría de un control especial referente a la EIA, abarca todas las áreas silvestres protegidas (Parques Nacionales, Refugios Nacionales de Vida Silvestre, Humedales, Reservas Biológicas, Reservas Forestales, Zonas Protectoras, Monumentos Naturales, la zona marítimo terrestre, etc.).Por consiguiente, al amparo de este Reglamento General, el Plan de Manejo de un Refugio Nacional de Vida Silvestre, previo a su aprobación, debe de cumplir el trámite de EIA, que no sustituye el estudio de impacto ambiental con relación a los proyectos concretos. Sin embargo, apuntó que, al publicarse el Plan de Manejo cuestionado (16 de junio del 2003), regía el Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Ambiental (SETENA), Decreto Ejecutivo No. 25705-MINAE del 8 de octubre de 1996 y el Manual de Instrumentos Técnicos del Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, resolución de la SETENA No. 588-97, del 28 de agosto de 1997. Explicó, que el Decreto No. 25705-MINAE, en el artículo 19, inciso d), reformado por el Decreto No. 26228 del 2 de julio de 1998, establecía lo siguiente: “Con el fin de velar por la integración del concepto de impacto ambiental en los Planes Reguladores, tanto de carácter nacional, regional, como cantonal o local; todos estos, y en especial, sus criterios técnico-ambientales de la zonificación que proponen, deberán ser evaluados por la SETENA, de previo a su aprobación definitiva por parte de la entidad correspondiente”.No obstante, indicó que, la Sala Constitucional, a través del Voto No. 1220-02, anuló la reforma anterior, toda vez que, el Decreto citado exceptuaba del EIA, a priori, ciertas actividades u obras que presentaban determinadas características. Añadió, que, de conformidad con el artículo 21, inciso e), del Decreto No. 25705-MINAE, el desarrollo productivo o de infraestructura en los Refugios de Vida Silvestre, requerían la presentación de un EIA. Asimismo, dicho estudio se necesitaba en las actividades realizadas en terrenos de propiedad privada dentro de áreas silvestres protegidas, la zona marítimo terrestre, el área de uso restringido de aptitud turística, las áreas con capacidad de uso forestal y donde se pretendiera cambiar el uso de la tierra (artículo 22). Señaló, que el artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre somete las “(…) actividades o proyectos de desarrollo y explotación de recursos naturales (…)” de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, propiedad mixta o privada, a “(…) criterios de estricta sostenibilidad en la protección de los recursos naturales y se analizará mediante la presentación de una evaluación de impacto de la acción a desarrollar, siguiendo la metodología técnico científica que se aplica al respecto (…)”.En razón de lo anterior, refirió que, en ausencia de norma expresa y, aun estando vigente el artículo 19, inciso d), del Decreto 25705-MINAE, únicamente, con una interpretación extensiva, pro natura, podría exigirse el EIA al Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo a la fecha de su publicación. En los Refugios Nacionales de Vida Silvestre costeros que comprenden la zona marítimo terrestre, el Plan de Manejo sustituye el Plan Regulador en el sector litoral y apareja una zonificación de usos, potencialmente, impactantes al ambiente. No obstante lo anterior, manifestó que la interpretación resulta controvertida por ir contra la taxatividad de los actos entonces sometidos a evaluación de impacto ambiental, al tratarse de un requisito de trámite y porque tendría efecto retroactivo. El Tribunal Constitucional, en el Voto No. 10421-03, destacó “(…) la obligación de contar con un estudio de impacto ambiental para realizar actividades o proyectos que por su naturaleza puedan alterar o contaminar el medio ambiente (…)”.En lo que corresponde a los permisos y cambios de uso e innovaciones funcionales, explicó que los alegatos del accionante versan sobres los siguientes extremos de interés: a) los Refugios Nacionales de Vida Silvestre se enmarcan dentro del concepto de reservas equivalentes y no están regidos por la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, sino por la legislación ambiental, sea, la Ley de Vida Silvestre, Ley Forestal, Ley Orgánica del Ambiente y Tratados Internacionales, etc.; b) los bosques y terrenos forestales ubicados en las áreas inalienables de la zona marítimo terrestre, entre ellos el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, son bienes integrantes del Patrimonio Natural del Estado, sujetos a la Ley Forestal. (Gran parte del Refugio supra citado se encuentra constituido por humedales declarados sitio RAMSAR y manglares); c) los permisos de uso del dominio publico son a título precario, de infraestructura móvil y deben adaptarse a los artículos 18 de la Ley Forestal, 11, Transitorio I, párrafo 1°, de su Reglamento y 39 de la Ley de Biodiversidad; disposiciones que no pueden variar o desconocer el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, una reglamentación o una resolución administrativa.Las actividades ofrecidas a los visitantes deben de ser acordes al área protegida, con escasa infraestructura y armónica a los objetivos de conservación. El Reglamento impugnado autoriza diferentes actividades que ponen en peligro la integridad de la flora, fauna, humedales, ecosistemas y perturban el equilibrio del ambiente. El Refugio en cuestión opera como mixto, porque junto a la propiedad estatal hay propiedad privada (en un ochenta y cinco por ciento), que tiene un régimen diferente a la que está fuera de esa área; d) la publicación del Reglamento al Plan de Manejo zonifica el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo en 15 zonas (9 terrestres y 6 marino-costeras), dividida en subzonas y clasificándolas en uso recomendado, recomendado con condición y no permitido. Según la zonificación, se permite la construcción, remodelación o ampliación de edificaciones de diferentes tipos: comercial, estatales, hotelero, pesca, agricultura, etc.; e) el Comité Zonal, apoyado en el Decreto No. 25595-MINAE y el Reglamento objeto de impugnación, está otorgando cambios de uso del suelo y tomando decisiones que afectan gravemente el ambiente.El Informe del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos No. JLS-0788-1-04 del 13 de octubre del 2004, determinó el incumplimiento de los requisitos de construcción en la zona de Manzanillo; f) el Reglamento impugnado permite el cambio de uso del suelo prohibido por la Ley Forestal. Desde su publicación se han venido otorgando permisos que lo autorizan y que han generado la corta de árboles. También permite urbanizar el quince por ciento del área terrestre del Refugio y la llanura costera de mayor riqueza ecológica, entre Cocles, Manzanillo y parte de Punta Mona, con gran densidad poblacional, sin proteger la flora y fauna. El Reglamento a este Plan de Manejo significa la destrucción de los últimos bosques costeros en la zona marítimo terrestre del Refugio. La Defensoría de los Habitantes, en Informe No. 07520-2004-DHR del 12 de agosto del 2004, por denuncia de una Asociación Conservacionista, comprobó la destrucción de humedales temporales del Refugio, ricos en flora y fauna y recomendó al MINAE revocar una autorización de cambio de uso, pronunciarse sobre los daños ambientales ocasionados e iniciar un procedimiento para evaluar la actuación de los funcionarios del MINAE que valoraron, refrendaron o avalaron el Plan de Manejo.De otra parte, y, en lo que respecta al Patrimonio Natural del Estado Costero, señaló que, de conformidad con el artículo 73 de la Ley No. 6043, están excluidos de su aplicación los parques nacionales y reservas equivalentes, los cuales, se rigen por su respectiva legislación. Indicó, que, según el Dictamen No. C-174-87, el vocablo "reservas equivalentes" engloba todas las áreas silvestres protegidas estatales, supeditadas a planes de manejo que aseguren la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos naturales para un desarrollo sostenible. Explicó, que el legislador quiso instituir regímenes excluyentes entre la zona marítimo ordinaria de la Ley No. 6043 y las categorías que conforman el Patrimonio Natural del Estado. Lo anterior, en vista de las disímiles finalidades a alcanzar con la afectación de las áreas silvestres estatales y los criterios que requiere su administración.En la actualidad, áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado, además de los refugios nacionales de vida silvestre, son los parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales. También, los bosques y terrenos forestales de la zona marítimo terrestre integran el Patrimonio Natural del Estado que regula la Ley Forestal. Asimismo, los humedales del Refugio Gandoca- Manzanillo forman parte de la lista de humedales de importancia internacional. Indicó, que los manglares son en la actualidad áreas protegidas de dominio público, integrantes del Patrimonio Natural del Estado desde esa calificación y se encuentran bajo administración del MINAE, a través del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y sus respectivas Áreas de Conservación regionales. Bajo tales argumentos, manifestó que, en suma, el Patrimonio Natural del Estado se encuentra compuesto por las áreas silvestres protegidas, los bosques y los terrenos de aptitud forestal descritos en el artículo 13 de la Ley Forestal, que tienen la condición de dominio público por afectación inmediata del legislador.En lo tocante a los permisos de uso, explicó que su objeto se centra en aquellas actividades en las que, sin requerir construcciones u obras fijas, concurren especiales circunstancias de intensidad o rentabilidad, que implican una ocupación con instalaciones desmontables, que generan en el permisionario una situación de poca solidez, precaria y revocable por razones de oportunidad o conveniencia pública, sin responsabilidad para la Administración, de corto plazo y que pueden someterse al pago de un canon, según el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública. Por su parte, mencionó que, a diferencia de los permisos de uso, la concesión se define como aquel título por el cual la Administración concedente habilita a un particular (persona física o jurídica) a realizar, en beneficio propio y de la colectividad, una utilización privativa o excluyente de una parcela del demanio.Lo anterior, para desarrollos que impliquen la realización de obras o edificaciones permanentes, de cierta envergadura. Asimismo, este último conlleva un uso más intenso y de mayor estabilidad que la que consiente la autorización (permiso de uso), confiriéndole al titular un derecho nuevo, de carácter real administrativo, para uso y disfrute del bien, en las condiciones estipuladas por ley y en el acto de otorgamiento y el respectivo contrato. Sin embargo, adujo que resulta incompleta e inadecuada la definición de permiso de uso que contiene el Reglamento a la Ley Forestal, artículo 2°, al disponer lo siguiente: “(…) Permiso de uso: Autorizaciones para el uso de partes de terrenos de propiedad estatal, para fines que no conllevan el aprovechamiento forestal (…)”. Añadió, que existen una serie de normas que hacen alusión a los permisos de uso en el patrimonio natural del Estado. De este modo, señaló que la Ley Forestal prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en las áreas silvestres estatales y sólo autoriza dentro del Patrimonio Natural del Estado labores de investigación, capacitación y ecoturismo “(…) una vez aprobados por el Ministerio del Ambiente y Energía, quien definirá cuando corresponda, la realización de evaluaciones de impacto ambiental, según lo establezca el reglamento a esta ley” (Artículos 1° in fine y 18).La redacción original del Transitorio I de la Ley Forestal (1996) disponía que: “Los permisos, las concesiones y los contratos amparados a la legislación derogada seguirán vigentes hasta su vencimiento”. Asimismo, la norma que reformó el anterior precepto (Ley No. 7761 del 24 de abril de 1998) mantuvo ese texto y agregó un segundo párrafo, que dice: “(…) No obstante, en la zona marítimo terrestre y los manglares, la Administración Forestal del Estado prorrogará los permisos, las concesiones y los contratos amparados en la legislación anterior, siempre que en virtud de ello se hayan realizado inversiones en infraestructura y cumplan con los requisitos ambientales para tal efecto (…)”. Por su parte, apuntó que el Decreto No. 29342-MINAE del 6 de febrero del 2001 restringe la renovación de los permisos de uso existentes en áreas de manglar a la relacionada con la producción de sal y camarones, bajo un Plan de Manejo y cumplimiento de determinados requisitos.Agregó, que el Reglamento a la Ley Forestal, artículo 11, párrafo 4°, dispone que: “(…) Los permisos de uso otorgados al amparo de la ley 4465 y sus reformas continuarán vigentes hasta su vencimiento (…)”. El párrafo 1° de este mismo artículo condiciona los permisos de uso del Patrimonio Natural del Estado a “(…) aquellos proyectos que no requieran aprovechamiento forestal y no afecten los ecosistemas, la vida silvestre los humedales y los sistemas, excepto las actividades expresamente permitidas por la Ley 6084 de Parques Nacionales y la Ley 7317 de la Vida Silvestre. Excepciones adicionales se permitirán únicamente en el interés público y sujeto a un estudio de impacto ambiental y al cumplimiento de sus recomendaciones (…)”. En su párrafo 2° limitaba las labores de investigación y ecoturismo contempladas en el numeral 18 de la Ley cuando se trataba de hospedaje dentro de las áreas del Patrimonio Natural del Estado, a “(…) estructuras rústicas, de acuerdo con el entorno, orientadas principalmente al hospedaje de investigadores y secundariamente turistas (…)”.Finalmente, la Ley de Biodiversidad en su numeral 39 autoriza, dentro de las áreas silvestres protegidas estatales, concesiones y servicios no esenciales, que “(…) en ningún caso podrán comprender la autorización del acceso a elementos de biodiversidad a favor de terceros, tampoco la construcción de edificaciones privadas (…)”. En lo tocante a los vicios de inconstitucionalidad del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, explicó, en primer término, que en los refugios nacionales de vida silvestre de propiedad Estatal, las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad al Estado y en los de Propiedad Mixta, pertenecen parte al Estado y otras son propiedad particular. En virtud de lo anterior, la administración de los primeros corresponde en exclusiva al SINAC, a través del Área de Conservación regional y en los de Propiedad Mixta, la administración es compartida entre este órgano estatal y los propietarios privados.Manifestó, que los terrenos estatales (de propiedad mixta) que forman parte de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, son de dominio público, integrantes del Patrimonio Natural del Estado y su uso está condicionado por la Ley Forestal, artículo 18, en concordancia con el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad. La administración por el MINAE en ese sector es exclusiva. En virtud de lo anterior, adujo que la denominada “administración compartida”, consiste en que los particulares administran los terrenos de su pertenencia, con las limitaciones y controles legales que el régimen acarrea. Sin embargo, alegó que, a estas normas y, en especial, al artículo 18 de la Ley Forestal, se opone el Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, por los siguientes motivos: a) el artículo 81 autoriza en los Refugios de Propiedad Mixta distintos usos: desarrollos turísticos de todo tipo, extracción de materiales de canteras y otras actividades, sin discernir los espacios de dominio público estatal y los privados; b) el numeral 83 permite los permisos de uso en la zona restringida de la zona marítimo terrestre y en los refugios de propiedad mixta; c) el artículo 82 autoriza, incluso, “cartas de entendimiento” como figura jurídica de uso; d) el precepto 89, detalla como actividades propias de los permisos de uso, los usos agropecuarios, viviendas para turismo a escala comercial y recreativo, uso industrial, minero o extractivo, uso comercial (restaurantes, tiendas y otros), proyectos turísticos, etc.; e) el numeral 84 y siguientes, fijan los requisitos para los permisos de uso; f) los artículos 91 y 94, facultan la renovación indiscriminada de los permisos de uso, sin considerar el otorgamiento excepcional del Transitorio I de la Ley Forestal.El precepto 91 confunde dos planificaciones excluyentes para la zona costera: los planes reguladores bajo la órbita de la Ley No. 6043 y los Planes de Manejo, inherentes a los Refugios Nacionales de Vida Silvestre. Por su parte, el artículo 94 alude a diferentes categorías de uso sobre un área de terreno. Bajo dicha inteligencia, consideró que conviene que la Sala Constitucional pondere la inconstitucionalidad de estas normas, por conexidad, en tanto desvirtúan la naturaleza de los permisos de uso, por el tipo de obras y actividades que autorizan, resultan desprotectoras del ambiente y no discriminan en los Refugios de Propiedad Mixta los usos permitidos en el área demanial y de propiedad privada, enfrentadas a la Ley Forestal (artículos 18 y Transitorio I) y el numeral 39 de la Ley de Biodiversidad. De otra parte, y, en lo que respecta a los permisos de uso y cambio de usos en el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, señaló, puntualmente, los siguientes aparentes roces de constitucionalidad:1) Regulación indiferenciada de usos para las áreas de propiedad privada y dominio público, contraviniendo el artículo 18 de la Ley Forestal. Ante una eventual incompatibilidad entre esta Ley y el Reglamento a la Ley de Vida Silvestre (artículos 81 y siguientes), el operador jurídico debe de optar por la aplicación de la primera, en virtud del principio de jerarquía normativa del ordenamiento jurídico. El Plan de Manejo y su Manual de ejecución permiten en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo un sinnúmero de actividades que pueden resultar poco conciliables con sus fines conservacionistas, entre ellas, las siguientes: uso agrícola, pecuario y forestal; vivienda unifamiliar, áreas deportivas, vivienda residencial recreativa, condominios, apartamentos, cabinas, pensiones, fondas o similares, comercio, oficinas, hoteles, moteles, albergues, agencias de viajes, alquiler de carros, tiendas de venta y alquiler de artículos deportivos en edificaciones hotelera-turísticas; tiendas de campaña o carpas, instalaciones comerciales artesanales, estacionamientos, tiendas de abarrotes o artículos deportivos, restaurantes, etc. Asimismo, indicó que el Manual de Procedimientos para la ejecución del Plan de Manejo regula el “Permiso de Uso en la zona marítimo terrestre” en forma contradictoria con el régimen de los bienes, exigiendo entre los requisitos generales: “(…) Presentar el original o una copia certificada de la escritura o del derecho de posesión de la propiedad (…)”, y “(…) Presentar el original o copia certificada del plano catastrado de la propiedad (…)”. En “Otro tipo de Permisos” autoriza, sin salvedad alguna, “(…) permisos de uso para manglares (…)”, la “(…) extracción y recolecta de flora silvestre con fines comerciales (…)”, y la “(…) tenencia de animales en cautiverio (…)”. Asimismo, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre en su numeral 83 “(…) prohíbe la extracción de la flora y la fauna silvestres, continentales e insulares, en los refugios nacionales de vida silvestre con excepción del plan de manejo y la extracción para viveros o zoocriaderos, previa realización de los correspondientes estudios técnicos (…)”.2) Contempla el requisito de evaluación de impacto ambiental, aprobado por la SETENA, sólo para el desarrollo de infraestructura turística o comercial mayor de veinte personas. Al respecto, indicó que, en los demás usos, el Manual de Procedimientos para la ejecución del Plan de Manejo, exige un simple Formulario de Evaluación Ambiental a completar por el Centro Operativo, el cual, a su vez, no aclara sus fines, ni dispone que el mismo será aprobado por la SETENA. En ese sentido, adujo que dicho Manual riñe con el artículo 82, párrafo 3°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre. Asimismo, indicó que el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Anexo 1, somete al proceso de EIA todo desarrollo productivo o de infraestructura dentro de los Refugios de Vida Silvestre, con arreglo a ese artículo 82. Mencionó, que el Tribunal Constitucional, en el Voto No. 1888-95, indicó que no se puede autorizar lo siguiente: “(…) obras en el Refugio Gandoca- Manzanillo que no cuenten con los estudios de impacto ambiental y el respectivo plan de manejo (…)”. A su vez, el informe No. 07520-2004-DHR de la Defensoría de los Habitantes, refiere la inobservancia del requisito de EIA en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (folios 7°, 11, 20, 21 y 35 y siguientes).3) Innovaciones organizativas y funcionales contrarias a la Ley de Biodiversidad. Acorde con la Ley de Biodiversidad (artículos 27 al 30), en la estructura administrativa de las Áreas de Conservación, el SINAC ejerce la administración de éstas por medio de un Consejo Regional, con una determinada integración y funciones. Explicó, que cada Área de Conservación debe de contar con un comité científico-técnico, cuya función es asesorar al Consejo y Director en aspectos técnicos en cuanto al manejo del Área. Sin embargo, señaló que el Decreto No. 25595-MINAE, el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo y su Manejo de Ejecución, se apartan de lo, anteriormente, indicado e, innovando, ponen en vigencia un Comité Asesor del Refugio supra citado y dos Comités Zonales (de Manzanillo y Gandoca), conformado, mayoritariamente, por particulares y les asignan funciones que incluyen competencias públicas.4) Ejercicio de competencias administrativas por particulares. Al respecto, indicó que el Consejo Regional del Área de Conservación se integra mediante convocatoria pública que realiza el representante regional del SINAC a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades y las instituciones públicas presentes en el área. Éste último se encuentra conformado por el responsable del área protegida y un mínimo de cinco miembros de representantes de distintos sectores presentes en el área, electos por la Asamblea de organizaciones e instituciones convocadas para este efecto, debiendo siempre elegirse a un representante municipal. Indicó, que por esa composición de un número significativo de particulares y funcionarios ajenos al MINAE que realizan competencias administrativas, se somete a la Sala, por conexidad, la consideración de la constitucionalidad de la integración y funciones del Consejo Regional. Señaló, que, también, de conformidad con el numeral 24, inciso 5°), ese Consejo Nacional posee un miembro representante del Consejo Regional, designado por éste, que puede ser un particular. Situación última que, a su vez, ocurre con el Comité Asesor del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo y los Comités Zonales. Agregó, que, de conformidad con el artículo 1° del Decreto No. 25595-MINAE, el Comité Asesor se encuentra integrado por un representante del MINAE, un representante de la Asociación de Desarrollo Integral de Gandoca, un representante de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo, un representante de la Municipalidad de Talamanca y tres representantes de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que se encuentren trabajando en protección y desarrollo sostenible del Refugio y sus recursos naturales. Éste último Comité, posee dentro de sus funciones, las siguientes: elaborar su Reglamento de funcionamiento y administración interna, aprobar el Plan de Trabajo Anual con base en el plan de manejo, modificar el plan de manejo del área, cogestionar la búsqueda de financiamiento para la protección y manejo del área, brindar asesoría técnica a la administración del Refugio en aspectos necesarios para su adecuado manejo, nombrar los comités de apoyo, etc. (Artículo 2°, Decreto 25595-MINAE). Por su parte, manifestó que, según el numeral 3°, del Decreto supra señalado, los Comités Zonales de Gandoca y Manzanillo se encuentran integrados por un miembro del MINAE, uno de la Asociación de Desarrollo Integral de Gandoca, uno de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo y uno de la ONG que se encuentre trabajando en la protección y desarrollo sostenible del Refugio y sus recursos naturales. Esos Comités, tienen las siguientes facultades: darse su Reglamento de Funcionamiento y Administración Interna, cogestionar con el MINAE la ejecución del plan de manejo en su localidad, controlar las acciones que impacten los recursos ecológicos de su localidad, analizar y recomendar las solicitudes de permisos para realizar actividades dentro del área del Refugio, colaborar con el Comité Asesor del Refugio en asuntos de su competencia, designar comités especiales para asuntos específicos, etc. (Decreto 25595-MINAE, artículo 4°). Asimismo, indicó que el Reglamento impugnado del Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, reconoce que el Comité Zonal respectivo tiene facultades para denegar autorizaciones de construcción en ciertas circunstancias, para recomendar en otras reducir los requisitos de las construcciones o para no aplicarlos del todo cuando su utilización cause un perjuicio considerable al propietario, etc. El Manual de Procedimientos para la ejecución del Plan de Manejo en el Refugio, estipula que los Comités Zonales tienen potestad para lo siguiente a) coordinar con las autoridades pertinentes la aprobación, denuncia y el control de fiscalización de las actividades a realizar dentro de su área de competencia; b) modificar el Manual de Procedimientos según las necesidades; c) recomendar a la Oficina de Atención al Usuario del MINAE los otorgamientos de visados de planos a inscribir en el Catastro Nacional y d) participar activamente en las autorizaciones de uso forestal, etc. A su vez, el Decreto impugnado No. 29019 del año 2000, en el artículo 7° le atribuye otras facultades al Comité Zonal de Gandoca, sea, por ejemplo, modificar los horarios de visita (según la temporada y ante circunstancias especiales), determinar la cantidad máxima de turistas por guía, determinar la capacitación mínima para acceder a la acreditación como guía, otorgar y retirar las credenciales a los guías y modificar, previo dictamen técnico, las regulaciones de uso. En virtud de tales argumentos, explicó que las atribuciones concedidas al Comité Asesor y a estos Comités Zonales, se explican por la figura del co-manejo implementada por el MINAE; última, que no se compagina con el ejercicio exclusivo de potestades públicas por la Administración y su indelegabilidad a particulares. Indicó, que el MINAE y el SINAC consideran al Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo un caso de co-manejo (Informe Nacional sobre el Sistema de Áreas Silvestres Protegidas. MINAE, SINAC). Explicó, que en el área protegida co-manejada, la autoridad, responsabilidad y control del manejo de dicha área, es compartida de diversas formas entre una pluralidad de actores, que pueden incluir una o más instituciones de gobierno, comunidades locales, propietarios privados u otros. Las áreas protegidas de manejo conjunto (APMCs) se caracterizan por seguir un modelo de gobierno pluralista, el cual, puede tomar varias formas y utilizar una variedad de mecanismos para la gestión del área. Apuntó, que el informe No. JLS- 0788-1-04-NSP del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, concluye que en la zona de Manzanillo la Oficina Regional del MINAE está otorgando permisos de construcción al margen de las demás leyes, reglamentos y normas de construcción de obras civiles, así como permisos municipales de construcción en unos casos, planos visados, permisos de salud, etc. Asimismo, en el informe de la Defensoría de los Habitantes No. 07520-2004-DHR, se cuestionan los intereses reales que representa la participación ciudadana dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, por imputar la propiedad del proyecto en entredicho al Presidente de una ONG que participó en la elaboración del Plan de Manejo y es miembro de un Comité Zonal. En consecuencia, afirmó que los Comités Zonales pueden existir como órganos asesores o colaboradores, sin ejercer potestades propias de la Administración.5) Cambio de uso del suelo. El Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio bajo estudio señala en su artículo 3° in fine, que la definición de uso de cada zona considera la capacidad de soporte del suelo y que “(…) los usos recomendados representan la mejor opción de uso para una determinada zona (…)”. Sin embargo, “(…) en algunas ocasiones puede permitirse que se desarrollen usos diferentes a los recomendados, llamados usos recomendados con condición (…)”. Sobre el particular, indicó que el informe No. 07520-2004-DHR expresa lo siguiente: “(…) La posibilidad de cambio de uso no se encuentra adecuadamente regulado en el Plan de Manejo ni en la Zonificación del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, en consecuencia no se cuenta con un marco legal que contemple los requisitos y condiciones para tal efecto, ausencia regulatoria que igualmente se aprecia en el Manual de Procedimientos para la Ejecución del Plan de Manejo, el cual sin sustento ni justificante alguna incorpora la posibilidad de ‘obtener un permiso de uso para acogerse a alguna de las otras categorías de uso indicadas en el Plan de Manejo’ sin regulaciones especiales ni requerimientos de contenido que posibiliten o permitan a la administración evaluar la viabilidad ambiental de tal cambio. El cambio de uso admitido en esos términos deja sin aplicación real la zonificación oficial del Plan de Manejo, misma que debió estar respaldada en estudios técnicos científicos que determinarán la capacidad de uso del suelo, la existencia de ecosistemas de importancia y los menores impactos posibles de los usos propuestos, de tal suerte que salvo los usos no permitidos o prohibidos que en forma suscinta y muy limitada se han señalado en la Zonificación, sin fundamento ni justificación alguna cualquier permisionario en una de las zonas ya prefijadas puede cambiar a otra con la aprobación del Comité Zonal y la complacencia de la Oficina Subregional (…)”. Refirió, que a lo anterior se une el hecho que el Comité Zonal puede modificar, previo dictamen técnico (no se aclara quien lo rinde), las regulaciones de uso. (Decreto No. 29019, artículo 7°). En virtud de lo anterior, sostuvo que se observan deficiencias en el Plan de Manejo sobre los objetivos y estrategias a seguir para alcanzar los fines propuestos.
5. 5Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, mediante libelo presentado a las 15:34 hrs. del 11 de julio del 2005 (visible a folios 262-269), rindió el informe de ley. En primer término, adujo que con la publicación del Decreto Ejecutivo No. 29019-MINAE denominado Reglamento para el manejo participativo de los recursos naturales en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, se derogó, específicamente, a través del artículo 8°, el Decreto Ejecutivo No. 23069-MIRENEM, con lo cual, entró en vigencia, nuevamente, el artículo 6° del Decreto Ejecutivo No. 16614- MAG. En consecuencia, estimó que la reducción del área del Refugio en cuestión, ocasionó un daño ambiental a la biodiversidad existente, toda vez que, violentó el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, el cual, establece que la superficie de dichas áreas sólo se puede reducir por ley, después de realizarse los estudios técnicos que justifiquen la medida.En virtud de lo anterior, señaló que, efectivamente, por Decreto Ejecutivo No. 25595-MINAE del 11 de octubre de 1996, se creó el Comité Asesor del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo; último, que ejecuta sus funciones con la participación conjunta de la sociedad civil de la zona, quienes contribuyeron en la zonificación del Plan de Manejo, de conformidad con lo estipulado en el artículo 6° de la Ley Orgánica del Ambiente. Adujo, que cualquier participación y función del Comité, ha contribuido en forma eficaz al avance del procedimiento para la publicación del Decreto, que aclare y confirme tanto el Plan de Manejo como su Reglamento, cumpliendo con esto lo establecido en el inciso 18), del artículo 140, de la Constitución Política. Manifestó, que si bien existe una regulación para las diferentes actividades que se pueden realizar dentro del Refugio, lo cierto es que el Comité Local es quien recomienda a la Administración, con base en un informe técnico de inspección realizado por funcionarios del MINAE, si es conveniente o no otorgar el permiso, siendo la Administración quien emite, por medio de una resolución administrativa, la autorización o aprobación del mismo.En virtud de lo anterior, indicó que dicho Comité, simplemente, recomienda aprobar o no un permiso, mientras que la Administración, es quien, por medio de un acto administrativo (resolución administrativa), aprueba o revoca éste según sea el caso. Explicó, entonces, que el Comité es, simplemente, un orientador de las actuaciones administrativas. Asimismo, apuntó que, no obstante, la resolución administrativa no implica permisos de construcción, por lo que el administrado debe de realizar las gestiones pertinentes ante las instancias correspondientes, sea, por ejemplo, ante la SETENA. Si bien existen áreas con características de humedal, muchas no implican, necesariamente, en forma técnica ser un humedal, puesto que, éstos deben ser declarados vía decreto ejecutivo en esta categoría. Añadió, que la Convención relativa a los humedales de importancia internacional, especialmente, como hábitat de aves acuáticas (RAMSAR), ha determinado y clasificado los humedales en el territorio nacional, señalando, a su vez, la imperiosa necesidad que dichas áreas cuenten con un Plan de Manejo para su ordenamiento.Explicó, que las actividades que se llevan a cabo en aquellas áreas con características de humedal son controladas por la Administración del MINAE, pudiendo imponer limitaciones al uso de los recursos dentro de la zona, por lo que no se podrán dañar ecosistemas. Lo anterior, es así pues, de lo contrario, se requeriría de un estudio de impacto ambiental. Refirió, que la naturaleza jurídica del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo es de tipo mixta; es decir, se encuentra compuesta de propiedad del Estado y propiedad privada, de manera tal que el primero tiene la facultad y el deber de velar por la conservación y protección de los recursos naturales mediante un ambiente sano y de desarrollo sostenible. Sin embargo, adujo que los propietarios privados legalmente establecidos tienen el derecho de ejercer sus atributos de dominio y traspasar sus propiedades, toda vez que, no existe normativa alguna de prohibición, por lo que tienen el goce, disfrute y transformación del bien, salvo lo que la ley prohíba.Manifestó, que las recomendaciones dadas por la Defensoría de los Habitantes, han sido acatadas tanto por el Director del Área de Conservación Amistad Caribe, como por parte de este Ministerio, con el objetivo de velar por la conservación y protección de los recursos naturales. Asimismo, señaló que, de conformidad con el oficio No. ACLAC-AL-15-2005 del 13 de enero del 2005 se aclaró ante la SETENA que el Plan de Manejo cuenta con un análisis participativo de criterios técnicos esgrimidos por diferentes instituciones, las cuales, evaluaron su elaboración y ejecución, aunado a la aplicación del Plan de Ordenamiento Ambiental. Estimó, que el Plan de Manejo es, simplemente, una herramienta de planificación territorial y ambiental que establece parámetros mínimos y máximos de impacto para aquellas actividades que el hombre pretenda realizar. En ese sentido, argumentó que ningún plan regulador del país cuenta con estudios de impacto ambiental, ya que, como herramienta marco de planificación, no requiere de dicho requisito.Exigencia última, con la cual sí deben de contar las actividades específicas que pretendan desarrollar los administrados, tales como, construcción de hoteles, viviendas, aprovechamientos forestales y, en algunos, hasta la investigación. En virtud de tales consideraciones, afirmó que la elaboración y ejecución del Plan de Manejo no violentó la normativa legal ambiental vigente, ni requiere de un Estudio de Impacto Ambiental para su validez y eficacia. En lo tocante a lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley No. 6043, adujo que es necesario considerar el contenido y efecto jurídico que conlleva lo contemplado en dicho artículo, dado que, la misma Procuraduría General de la República así lo ha reiterado en varios pronunciamientos y directrices. De este modo, en el Dictamen No. C-174-87, dispuso en lo conducente, lo siguiente:“(….) Si bien técnicamente se ha dado a la expresión “reservas equivalentes” connotaciones más restringidas, en nuestro ordenamiento jurídico, y, en concreto en la Ley sobre la zona marítimo terrestre, se ha utilizado para aludir a todas las áreas silvestres protegidas, junto con los parques nacionales que conforman el patrimonio forestal del Estado: reservas biológicas, zonas protectoras, reservas forestales y refugios nacionales de fauna silvestre, las cuales son carácter inalienable e inembargables, están sometidos a planes específicos de manejo público que garanticen la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos, para un desarrollo sostenido.(…)” Indicó, que, con estricto apego a la legislación y a los lineamientos expuestos por la Procuraduría General de la República, la Administración Forestal y el MINAE, han realizado, ejecutado, gestionado y controlado, las acciones y actividades que se realizan dentro de la zona marítimo terrestre comprendida en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, ya sean, permisos de uso, permisos de corta de árboles, visado de planos, construcción, etc. Lo anterior, toda vez que, éstas últimas acciones y actividades se rigen por la Ley Forestal y demás leyes conexas. La aplicación del Plan de Manejo contribuye al control y protección de los recursos naturales mediante un desarrollo sostenible, donde, tanto el visitante como el que vive en la zona, posee parámetros técnicos ambientales y legales para actuar dentro del Refugio. No obstante, refirió que, de previo, deben de llevarse a cabo una serie de gestiones, entre estas, la presentación de documentos de parte del interesado, la realización de inspecciones técnicas por parte de los funcionarios del MINAE, la valoración y recomendación por parte del Comité Asesor, nombrado y facultado por el Decreto Ejecutivo para ejecutar el Plan de Manejo dentro del Refugio y el acto final por medio de resolución administrativa que respalde la legalidad y aprobación para realizar la actividad.Asimismo, señaló que, en los casos donde se ha ventilado algún tipo de irregularidad en la zona, sea dentro o fuera del área de la zona marítimo terrestre comprendida en el Refugio, la Administración Forestal ha velado y procurado realizar las gestiones pertinentes ante el Tribunal Ambiental Administrativo o la fiscalía correspondiente, mediante denuncia que sancione el daño ambiental ocasionado y la violación a la legislación ambiental. Añadió, que es al Consejo Nacional de las Áreas de Conservación a quien le corresponde el otorgamiento de concesiones o contratos para autorizar la prestación de servicios no esenciales. Sin embargo, explicó que las actividades no esenciales, sean circulación de caminos y senderos, marchas a pie, picnic, camping, snorkelling, así como la afluencia excesiva, ruidos, movimientos y desechos orgánicos e inorgánicos, son regulados, controlados y fiscalizados por parte de los funcionarios de cada zona, en este caso, la de Manzanillo.Indicó, que aun cuando la afluencia excesiva, movimiento o ruido que se pueda producir en ciertas épocas del año no pueden ser eliminadas, al menos, sí pueden ser controladas, ya que, en temporada alta, se refuerza el patrullaje de los funcionarios del MINAE, el apoyo por parte de las COVINERAS, guías y miembros de la fuerza pública. Lo anterior, en la conservación de la flora y fauna, así como en la circulación del tránsito y el ingreso de los visitantes a la zona de Manzanillo. Afirmó, que cualquier tipo de actividad no esencial debe de cumplir con los lineamientos legales establecidos y la respectiva valoración técnica para su aprobación. Bajo tal orden de consideraciones, solicitó rechazar la acción de inconstitucionalidad con respecto al Reglamento del Plan de Manejo aplicado al Refugio, por cuanto, en su criterio, lo actuado por el Ministerio y su respectiva Área de Conservación, se ha ajustado a derecho.
6. 6Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 09:43 hrs. del 20 de julio del 2005 (visible a folios 749-762), Walter Coto Molina, en su condición de Apoderado Especial Judicial nombrado por el Concejo Municipal del Cantón de Talamanca, solicitó que se le tuviera como coadyuvante activo. Al respecto, adujo que las normas impugnadas en el presente proceso lesionan la autonomía municipal. Señaló, que, aun cuando la Municipalidad de Talamanca no se opone en modo alguno a la existencia de áreas silvestres protegidas en su territorio, lo cierto es que, en su criterio, deben de respetarse las competencias constitucionales que dicha Corporación posee sobre lo local. En esencia, estimó que debe de consultarse su opinión y coordinar con ésta. Asimismo, amplió la presente acción de inconstitucionalidad en cuanto a los Decretos Ejecutivos Nos. 23069-MIRENEM del 5 de abril de 1994 y 16614-MAG del 29 de octubre de 1985. Solicitó que se declare con lugar el presente proceso.
7. 7Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:07 hrs. del 20 de julio del 2005 (visible a folios 765-782), Jan Kalina, en su condición de Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo de la empresa Inversiones Turísticas de Punta Uva S.A., solicitó que se le tuviera como coadyuvante activo. En primer término, adujo que la empresa que representa es propietaria de un inmueble que, de acuerdo con la actual división territorial administrativa de Costa Rica, se encuentra ubicada en el Caserío de Punta Uva, distrito Cahuita, Cantón de Talamanca de Limón; la cual, a su vez, ha sido poseída por su representada y sus anteriores transmitentes por más de cien años. Explicó, que dicha propiedad no formaba parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Lo anterior, toda vez que, el Decreto de su creación No. 16614-MAG del 29 de octubre de 1985 en su artículo 6°, excluyó las áreas declaradas como urbanas por el INVU en esa zona, teniendo la propietaria el pleno goce y disfrute de todos los atributos del dominio.Sin embargo, adujo que, en el año 1994, mediante el Decreto No. 23069-MIRENEM, se derogó el supra citado artículo 6° y, de ese modo, el inmueble referido quedó incluido dentro del Refugio. Posteriormente, el propio MINAE, por medio del Decreto No. 29019-MINAE del 2000, dispuso en su artículo 8° la derogatoria del Decreto No. 23069-MIRENEM. En virtud de tales argumentos, consideró que dicho cambio normativo le produce, como propietario del inmueble en cuestión, una total inseguridad jurídica. Solicitó que se declare con lugar la acción y se amplíe, a su vez, contra los Decretos Nos. 16614- MAG y 23069-MIRENEM.
8. 8Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:50 hrs. del 21 de julio del 2005 (visible a folios 793-878), Ruth Solano Vásquez, en su condición de Presidenta con facultades de apoderada generalísima de la Asociación Justicia para la Naturaleza, Dennis Enrique Clark Bell, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo de Talamanca, Luis Fernando Arias Molina, en su condición Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación de Desarrollo Ecológico de Manzanillo, Gandoca y Cocles y José Luis Zúñiga Obando, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación San Migueleña para la Conservación y el Desarrollo, solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes pasivos. Consideraron, que los argumentos de hecho y de derecho sobre los que el accionante fundamenta la presente acción, no constituyen elementos contundentes, razonables, legales y constitucionales para que este Tribunal declare con lugar esta acción, lo cual, de ser así, podría producir un grave perjuicio para el ambiente y para toda la comunidad que componen los habitantes del Caribe Sur.Adujeron, que el Plan de Manejo ha traído, tanto para los habitantes, como para los recursos naturales y la vida silvestre de la zona, particularmente, en las áreas que componen el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, un innegable beneficio; razón por la cual, lo consideran un valioso instrumento para las áreas protegidas. En virtud de lo anterior, solicitaron que se declare sin lugar la acción. Sin embargo, requirieron que este Tribunal se pronuncie respecto de ciertos aspectos importantes del Refugio, que por falta de definición han llevado a una situación de inseguridad jurídica para los ciudadanos, directamente, afectados. Refirieron, que el Refugio bajo estudio se encuentra en una situación de paralización total en el manejo y aplicación de las medidas necesarias para su adecuado funcionamiento, con el consecuente riesgo que eso implica para la conservación de la biodiversidad.
9. 9Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 11:35 hrs. del 4 de agosto del 2005 (visible a folios 1593-1594), se tuvieron por admitidas las solicitudes de coadyuvancia presentadas por Walter Coto Molina y Jean Kalina. Asimismo, se rechazó la solicitud de ampliación en relación con normativa distinta de la impugnada, en virtud que a través de una coadyuvancia, sólo se pueden ampliar los motivos de inconstitucionalidad y no es posible cuestionar normas distintas de las impugnadas por el accionante. Finalmente, y, en relación con la gestión planteada por Ruth Solano Vásquez, Dennis Enrique Clark Bell, Luis Fernando Arias Molina y José Luis Zúñiga Obando, se previno a fin que presentaran las respetivas certificaciones donde se acreditaran las personerías
10. 10Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 13:30 hrs. del 31 de agosto del 2005 (visible a folios 1605-1606), se tuvo por admitida la solicitud de coadyuvancia interpuesta por Ruth Solano Vásquez, en su condición de Presidenta con facultades de apoderada generalísima de la Asociación Justicia para la Naturaleza, Dennis Enrique Clark Bell, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo de Talamanca, Luis Fernando Arias Molina, en su condición Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación de Desarrollo Ecológico de Manzanillo, Gandoca y Cocles y José Luis Zúñiga Obando, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación San Migueleña para la Conservación y el Desarrollo.
11. 11Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:20 hrs. del 16 de septiembre del 2005 (visible a folios 1613-1616), la Procuradora General de la República se refirió a la potestad que posee el Poder Ejecutivo para crear refugios nacionales de vida silvestre en inmuebles de las instituciones autónomas. Así, de conformidad con el Dictamen No. C-210-2002, indicó que la referida potestad para declarar refugios nacionales tendentes a proteger e investigar la flora y fauna silvestres (artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre), en inmuebles de las instituciones autónomas, semiautónomas y Municipalidades, conlleva el requisito obligatorio de obtener, por parte del Poder Ejecutivo, el "previo acuerdo favorable" de éstas, de conformidad con el numeral 84 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre. En consecuencia, de modo expreso, citó lo siguiente: “(…) Se trata de fincas que pertenecen a esos entes.La expresión "en terrenos de (...)" designa claramente una relación propietaria, como al final lo clarifica la norma para los terrenos particulares. El respeto a estas titularidades que serán afectadas a los fines públicos del refugio motiva la previa autorización exigida. Tal supuesto no se daría, por ejemplo, con la zona marítimo terrestre integrante del patrimonio nacional, que constituye propiedad pública del Estado (art. 1° de la Ley 6043), al sobrevenir una declaratoria que haga ingresar secciones de aquella al Patrimonio Natural del Estado, por cuanto las Municipalidades litorales son sólo meras administradoras y usufructuarias (art. 3 ibid). Sin que ello en modo alguno quebrante el régimen de autonomía municipal, ya que, se señaló líneas arriba, el Poder Ejecutivo ostenta amplia competencia para crear en todo el país refugios de vida silvestre en terrenos estatales costeros, con miras a una mejor tutela de los recursos cuando así convenga a los intereses públicos.No empece, para la declaratoria de Refugio Nacional en ese evento es recomendable la coordinación preliminar con la Municipalidad litoral, en virtud de las modificaciones que operará en el régimen y con el objeto de evitarles el despliegue de actuaciones discordantes. La Sala Constitucional, en Voto 2863-97 de 15 horas 45 minutos del 22 de mayo de 1997, se pronunció en lo atinente a la falta de notificación a la Municipalidad a propósito del Decreto Ejecutivo 25139- MINAE, publicado en La Gaceta N° 100 del 26 de mayo de 1996, que creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre de Propiedad Mixta Portalón, abarcando la zona marítimo terrestre de Playa Portalón, en Aguirre. Para la Sala, al formar parte de su Patrimonio Forestal los terrenos de aptitud forestal contenidos en la zona marítimo terrestre, el Estado "puede reservarlos para la conservación de la fauna y la flora sin necesidad de que se dé notificación alguna a la Municipalidad"."Siendo que el Estado debe velar por la conservación de sus Recursos Naturales por mandato constitucional, la legalidad del Decreto es evidente y no resulta transgresor de las competencias municipales en cuanto a su administración". Y al resolver la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto N° 23150, creador del Refugio de Vida Silvestre Camaronal, en playa Camaronal, planteada por la Municipalidad de Nandayure, por estimar que la falta de audiencia viola el principio de autonomía municipal, la Sala Constitucional, en resolución 1998-01822, denegó la demanda aduciendo que para el ejercicio de la potestad normativa o reglamentaria del Poder Ejecutivo "no ha previsto el constituyente la necesidad de otorgar la audiencia que se echa de menos (…) ".
12. 12Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:20 hrs. del 22 de septiembre del 2005 (visible a folios 1626-1627), la Procuradora General de la República manifestó que el día 20 de septiembre del 2005 se publicó el nuevo Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, Decreto Ejecutivo No. 32663-MINAE.
13. 13En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

Considerando:

I. LEGITIMACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

A tenor del artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 8239-01 de las 16:07 hrs. del 14 de agosto del 2001, se refirió a los intereses difusos en los siguientes términos:

"(…) De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. (...) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de intereses difusos (...) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley - como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto.

Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. (…)" En el presente asunto, el accionante aduce su legitimación por vía del control de constitucionalidad abstracto e invoca la tutela de intereses difusos, toda vez que, acude en defensa del ambiente. Tales circunstancias configuran a favor del gestionante una legitimación directa suficiente para la interposición de la presente acción de inconstitucionalidad.

II. OBJETO DEL RECURSO

El gestionante cuestiona la constitucionalidad del Reglamento denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo del 2003 y del Decreto No. 29019-MINAE, Reglamento para el manejo participativo de los recursos naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sector Gandoca, del 19 de septiembre del 2000, por estimar que presentan, concretamente, los siguientes vicios de inconstitucionalidad: a) Violación al principio de irreductibilidad consagrado en los numerales 50 constitucional, 3° de la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, por cuanto, el numeral 8° del Decreto Ejecutivo No. 29019-MINAE derogó el Decreto No. 23069-MIRENEM, el cual, a su vez, había ampliado el área comprendida dentro del Refugio, incluyendo, para tales efectos, la zona urbana de Manzanillo; b) quebranto a los numerales 130, 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política, dado que, el Reglamento Plan de manejo de aplicación en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, sector Gandoca, además de configurarse como una normativa de carácter general dictada, incorrectamente, por el Director del Área de Conservación La Amistad Caribe y no por el Ministro y Presidente de la República, fue promulgada sin que se siguieran los procedimientos que pauta al efecto la Ley General de Administración Pública en sus numerales 25, 27, inciso 1°), 28, inciso b), 121, 128, 129, 240, inciso 1°) y 241, para la aprobación y publicación de este tipo de normas; c) vulneración al principio consagrado en el precepto 50 de la Constitución Política, por las siguientes razones: c.1.) el Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo omitió, de previo a su aprobación, someterse a un estudio de impacto ambiental.

Lo anterior, toda vez que, el citado refugio no se encuentra regido por lo que establece la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, sino por el resto de la legislación ambiental; c.2.) el citado plan de manejo, permite nuevos permisos o cambios de uso de suelo dentro de la zona que afectan, gravemente, el ambiente; c.3.) el plan bajo estudio autoriza el desarrollo en el sitio de una serie de actividades que perturban el equilibrio del ambiente.

III. NORMAS IMPUGNADAS

En la presente acción de inconstitucionalidad se cuestionan el texto completo del Reglamento denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo de 21 de mayo del 2003, publicado en La Gaceta No. 114 de 16 de junio del 2003 y el artículo 8° del Decreto No. 29019-MINAE, denominado Reglamento para el manejo participativo de los recursos naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sector Gandoca de 19 de septiembre del 2000, publicado en la Gaceta No. 208 del 31 de octubre del 2000.

IV. SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO EJECUTIVO No

29019 DE 19 DE SEPTIEMBRE DEL 2000. REGLAMENTO MANEJO PARTICIPATIVO DE RECURSOS NATURALES EN EL REFUGIO DE VIDA SILVESTRE, GANDOCA MANZANILLO, SECTOR GANDOCA. En primer término, acusa el accionante que el numeral 8° del Decreto Ejecutivo No. 29019-MINAE infringe el principio ambiental de irreductibilidad consagrado en los numerales 50 constitucional, 3° de la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, dado que, éste deroga el Decreto Ejecutivo No. 23069-MIRENEM, el cual, a su vez, había ampliado el área comprendida dentro del Refugio, incluyendo, para tales efectos, la zona urbana de Manzanillo. Sobre el particular, cabe apuntar que, en un asunto planteado en similares términos, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 5975-06 de las 15:14 hrs. del 3 de mayo del 2006, dispuso, en lo conducente, lo siguiente:

“(…) VII.- Sobre el aumento y reducción de las áreas silvestres protegidas. En el memorial de interposición de la acción de inconstitucionalidad, el accionante impugna –y lo señala como motivo de inconstitucionalidad-, la derogatoria del Decreto 23069-MIRENEM por el Decreto 29019-MINAE pues tácitamente redujo la extensión del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, dado que éste último había ampliado los límites del Refugio. Analizando los decretos promulgados relacionados con el Refugio Gandoca-Manzanillo, se observa como el Poder Ejecutivo ha emitido varios en procura de regular la situación del mismo. Con el objeto de aclarar la situación actual, es conveniente hacer un recuento de los relacionados con el objeto de esta acción. Tenemos en primer término el DE-16614-MAG de 29 de octubre de 1985, que crea el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). El fundamento legal del decreto está concretamente en el artículo 2 de la Ley N° 4465, pero especialmente en el artículo 18 de la Ley N° 6919, Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, ya derogada, pero que en aquel momento disponía: “Artículo 18.- Son refugios nacionales de fauna silvestre los que el Poder Ejecutivo declare como tales, para la protección y la investigación de la flora y la fauna silvestre, en especial de aquella en vías de extinción.

Queda autorizado el Poder Ejecutivo para establecer, dentro de las reservas forestales y en terrenos particulares, áreas bajo la clasificación de refugios nacionales de fauna silvestre, las que, para efectos de conservación de la fauna silvestre, quedarán bajo la administración del Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería.(…)” El artículo 6° del Decreto 16614-MAG excluyó expresamente de ese refugio la zona urbana de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Posteriormente se emitió el DE-23069-MIRENEM de 5 de abril de 1994; el artículo 16 de ese Decreto derogó el art. 6 del DE-16614. La consecuencia inmediata de ello, es que las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasaron a formar parte del Refugio Gandoca-Manzanillo. Más adelante se promulgó el Decreto DE-29019-MINAE de 31 de octubre del 2000, el cual, a través del artículo 8°, derogó el Decreto 23069-MIRENEM; con ello, tácitamente recobró vigencia el artículo 6 del DE-16614.

Se produce en ese momento una disminución tácita del territorio de la reserva al excluirse de nuevo las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, lo que dejaba las cosas en la situación en que lo habría dispuesto el Decreto N° 16614-MAG. Sin embargo, posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, el cual derogó expresamente el artículo 6 del DE-16614; nuevamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasan a formar parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, situación que se mantiene a la fecha.

Sobre el aumento y/o disminución de los límites territoriales del patrimonio forestal, este Tribunal, en la sentencia N° 1999-5399 de las 16:39 horas del 26 de octubre de 1993, en la cual la Sala señaló:

“…si el Poder Ejecutivo está legitimado para señalar los límites de su patrimonio forestal lo será a través de la vía reglamentaria y no la legal, con la debida indemnización de las propiedades sobre las que se extienda el patrimonio forestal, ya que en virtud del artículo 9 constitucional y de la teoría de la separación de Poderes, la Asamblea Legislativa es el único órgano constitucional facultado para emitir leyes. Por ello cuando se trate de un bien demanial resulta ilógico pensar que el Estado esté limitado o imposibilitado en su actuación en resguardo de la flora y la fauna de nuestras tierras.

II.En este orden de ideas, puesto que esta acción se dirige contra un decreto ejecutivo que amplió los límites de un parque nacional -Isla del Coco- extendiéndose a una distancia de quince kilómetros sobre el mar, medida desde la línea de bajamar de la costa, es que es importante determinar que lo hace en el pleno ejercicio de sus facultades, tanto legales como constitucionales, por tratarse de un bien demanial. (…)

V.En relación con la alegada violación del artículo 3 del Convenio para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América - aprobado por Ley número 3763, de primero de octubre de mil novecientos sesenta y seis- en relación con el artículo 7 constitucional, que en lo que interesa dice así:

"Los Gobiernos Contratantes convienen en que los límites de los parques nacionales no serán alterados ni enajenada parte alguna de ellos sino por acción de la autoridad legislativa competente. Las riquezas existentes en ellos no se explotarán con fines comerciales.

Los Gobiernos Contratantes convienen en prohibir la caza, la matanza y la captura de especimenes de la fauna y la destrucción y recolección de ejemplares de la flora en los parques nacionales, excepto cuando se haga por las autoridades del parque o por orden o bajo vigilancia de las mismas o para investigaciones científicas debidamente autorizadas." Deben esas normas interpretarse en sentido restrictivo, de manera que, la exigencia de establecer los límites de los parques nacionales a través de una ley es únicamente cuando va en detrimento del mismo, es decir, cuando se quiera reducir su extensión, y no cuando se quieran extender los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado. Este artículo debe completarse con el artículo 40 de la Ley Forestal que dice:

"El área de las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas biológicas del patrimonio forestal, sólo podrá ser reducida por ley de la República, previos estudios técnicos correspondientes que justifiquen esta medida." Y esto es así en virtud de que el bien jurídico que se protege es el "recurso forestal", término que "significa la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural," (resolución de la Sala Constitucional número 2233-93, de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo) que existe en la zona declarada como parque nacional, y que es reconocido tanto por la legislación internacional, por las leyes especiales dictadas al efecto, como por los textos de las cartas políticas. En este sentido, el artículo 69 de la Constitución Política es que habla de "explotación racional de la tierra", constituyéndose un principio fundamental su protección (…).” (la negrita no es de original) Es evidente entonces que el Poder Ejecutivo, no puede reducir los límites territoriales un área (sic) silvestre, pero sí puede extenderlos.

De ahí que los Decretos cuya derogación o puesta en vigencia hayan producido como consecuencia inmediata el aumento del territorio de una determinada área protegida, son constitucionales. (…) si bien el Decreto DE-29019-MINAE de 31 de octubre del 2000, derogó el Decreto 23069-MIRENEM, y al hacerlo excluyó de la REGAMA las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo (con lo que se produjo una disminución tácita del territorio de la REGAMA), posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753- MINAE de 16 de mayo del 2005 que derogó el artículo 6° del Decreto 16614-MAG. Al hacerlo, el territorio de la reserva volvió a su situación original. Ello no solo es constitucional, sino acorde con la jurisprudencia de este Tribunal en esa materia. En virtud de lo expuesto, y de conformidad con el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo procedente es rechazar la acción. (…) (El destacado no forma parte del original).

En consecuencia, debe tomarse en consideración, tal y como, anteriormente, se señaló, que el artículo 6° del Decreto No. 16614-MAG de 1° de julio de 1985, mediante el cual se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, excluyó, expresamente, de dicho refugio la zona urbana de Gandoca Manzanillo y Puerto Viejo, al disponer, lo siguiente: “Las áreas que de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo estén comprendidos dentro de las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, no estarán sometidas a las regulaciones del presente Decreto”. Posteriormente, éste último decreto fue derogado a través del numeral 16 del Decreto No. 23069-MIRENEM de 21 de marzo de 1994, el cual, declaró acceso restringido al Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, con lo cual, las áreas urbanas de Gandoca-Manzanillo pasaron a formar parte del Refugio bajo estudio.

Ulteriormente, se emitió el Decreto cuestionado, No. 29019-MINAE de 19 de septiembre del 2000, el cual, a través del artículo 8°, derogó el Decreto anterior, sea, el Decreto No. 23069-MIRENEM, por lo que, consecuentemente, recobró vigencia el artículo 6° del Decreto No. 16614-MAG y se redujo, nuevamente, el territorio de la reserva citada. No obstante lo anterior, mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo No. 32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, actualmente vigente, se dispuso la derogación del artículo 6° del Decreto No. 16614-MAG. De ahí que, las zonas urbanas supra indicadas, pasaron, nuevamente, a formar parte del refugio bajo estudio. Bajo tal orden de consideraciones, y, al no existir razón alguna para variar el criterio vertido en el Voto parcialmente transcrito, ni razones de interés público que justifiquen reconsiderar la cuestión, este Tribunal no estima que, en la especie, el Decreto No. 29019-MINAE vulnere el principio de irreductibilidad alegado.

V. PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD Y EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

El principio de interdicción de la arbitrariedad fue concebido por el jurista alemán Leibholz en 1928 como un criterio para ponderar el respeto del principio de igualdad por el legislador. Según esta formulación, el principio de interdicción de la arbitrariedad supone la prohibición de la arbitrariedad, esto es, de toda diferencia carente de una razón suficiente y justa. El principio es retomado por la doctrina española, concretamente, por García de Enterría a finales de la década de los cincuenta (1959) con un sentido más extenso –no circunscrito al principio de igualdad- al propuesto por Leibholz. Ulteriormente, el principio con ese sentido más amplio, fue acogido por la Constitución Española de 1978 en su artículo 9.3, a propuesta del senador Lorenzo Martín-Retortillo, quien justifico su iniciativa en la necesidad de tener el principio de interdicción de la arbitrariedad como una técnica o mecanismo más de control o fiscalización de los poderes públicos inherente al Estado de Derecho.

Consecuentemente, el principio de interdicción de la arbitrariedad no está contenido en el de igualdad ante la ley, por cuanto la ruptura de ésta, ciertamente, es un caso de arbitrariedad pero no el único. Arbitrariedad es sinónimo de injusticia ostensible y la injusticia no se limita a la discriminación. La actuación arbitraria es la contraria a la justicia, a la razón o las leyes, que obedece al mero capricho o voluntad del agente público. La prohibición de la arbitrariedad lo que condena es la falta de sustento o fundamento jurídico objetivo de una conducta administrativa y, por consiguiente, la infracción del orden material de los principios y valores propios del Estado de Derecho. En esencia, el principio de interdicción de la arbitrariedad ha venido operando como un poderoso correctivo frente a las actuaciones abusivas y discriminatorias de las administraciones públicas cuando ejercen potestades discrecionales (abuso o exceso de discrecionalidad).

En lo que se refiere a la aplicación del principio de interdicción de la arbitrariedad en el ámbito de la potestad reglamentaria, debe indicarse que al ser ésta, naturalmente, discrecional, el principio prohibitivo de la arbitrariedad cumple un papel de primer orden. En primer término, debe señalarse que salvo las materias que son reserva de reglamento –organización interna y relación estatutaria o de servicio- y en las que resultan admisibles los reglamentos autónomos o independientes –de la ley-, un primer límite de la potestad reglamentaria lo constituye la sujeción a la ley que se pretende desarrollar o ejecutar, extremo que obviamente, tiene conexión con principios constitucionales como el de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa. El poder reglamentario es, salvo los casos señalados, expresión de una opción o alternativa predeterminada por el legislador ordinario en ejercicio de su libertad de configuración, de la cual no puede separarse el órgano competente para ejercer la potestad reglamentaria.

Entre los límites formales de la potestad reglamentaria se encuentra, también, la competencia, de acuerdo con el cual solo los órganos autorizados expresamente por el ordenamiento jurídico pueden ejercerla, lo que denota el carácter esencial de norma, material y formalmente, subordinada que tiene todo reglamento. El quebranto de los límites señalados al dictarse un reglamento produce, irremisiblemente, una actuación arbitraria prohibida, carente de validez y eficacia, tanto a la luz del Derecho de la Constitución como del ordenamiento jurídico infraconstitucional. A mayor abundamiento, sobre el principio de referencia, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 14421-04 de las 11:00 hrs. del 17 de diciembre del 2004, con redacción del Magistrado ponente, señaló lo siguiente:

“(…) La regulación de los elementos constitutivos de carácter sustancial objetivos (motivo, contenido y fin) o subjetivos (competencia, legitimación e investidura) y formales (procedimiento y motivación) del acto administrativo, tienen por objeto racionalizar la función o conducta administrativa y, sobre todo, dotarla de logicidad o razonabilidad, evitando que las administraciones públicas sorprendan a los administrados con actos contradictorios, absurdos, desproporcionados o irracionales. Un aspecto de primer orden en todo acto administrativo es la proporcionalidad en sentido estricto entre los medios empleados por la administración pública respectiva y los fines que se pretenden lograr con éste, así como la idoneidad o necesidad de su contenido y, desde luego, cuando resulta aflictivo o de gravamen, la ponderación de su intervención o impacto mínimo. Precisamente por lo anterior, ha surgido en el Derecho Constitucional contemporáneo, como uno de los principios rectores de la función administrativa el de la interdicción de la arbitrariedad, de acuerdo con el cual la conducta administrativa debe ser suficientemente coherente y razonablemente sustentada en el bloque de legalidad, de modo que se baste y explique por sí misma.

En nuestro ordenamiento jurídico constitucional tal principio dimana de lo establecido en la primera parte del artículo 11 de la Constitución Política al preceptuar que “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella (…)”. No sobra, por lo demás, advertir, que la arbitrariedad no debe ser confundida con la discrecionalidad administrativa, esto es, con la posibilidad que tiene todo ente u órgano público de escoger entre varias opciones o soluciones (contenido), todas igualmente justas, ante el planteamiento de una necesidad determinada (motivo) y el uso de conceptos jurídicos indeterminados para atender un problema (motivo) los cuales suponen un margen de apreciación positiva y negativa y un halo de incertidumbre, pero que, en último término, admiten una única solución justa (…)”.

VI. QUEBRANTO DEL PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD

SOBRE LA COMPETENCIA PARA EMITIR LOS PLANES DE MANEJO. El Tribunal entiende que el denominado “Reglamento Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo”, de fecha 21 de mayo del 2003, publicado en La Gaceta No. 114 de 16 de junio del 2003, es un Reglamento de zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, donde se regulan los usos permitidos, condicionales y no permitidos, con lo cual, constituye un claro componente, de carácter parcial, de un Plan de Manejo integral o total. La Ley de Biodiversidad creó el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), siendo que el artículo 22, párrafo 1°, le impone dentro de sus fines primordiales “planificar” los procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales. El párrafo 2° de ese ordinal dispone que los componentes del sistema ejercerán sus funciones y competencias “como una sola instancia”.

No obstante lo anterior, los artículos 23 y siguientes de ese mismo cuerpo normativo, delimitan las competencias de cada uno de los organismos que integran el sistema. Así, al Consejo Nacional de Áreas de Conservación en el artículo 25, inciso 5°, le corresponde aprobar los planes de las áreas de conservación. De otra parte, el artículo 30, inciso 5°, establece como atribución de los Consejos Regionales de las Áreas de Conservación, aprobar los planes específicos del Área de Conservación. El Director del Área de Conservación, a tenor de lo establecido en la Ley de Biodiversidad, no tiene asignadas funciones de planificación o programación. Por el contrario, las competencias de éste último son de carácter administrativo, operativo o ejecutivo, tanto que el artículo 31 indica que le corresponde “(…) implementar las políticas nacionales y ejecutar las directrices del Consejo Regional (…)”. Adicionalmente, el artículo 28, párrafo 1°, preceptúa que las unidades territoriales denominadas Áreas de Conservación que se encuentran bajo la responsabilidad de administración de un Director, se encuentran bajo la supervisión general del Ministerio de Ambiente y Energía por medio del Consejo Nacional de Áreas de Conservación.

Asimismo, el párrafo 2°, le establece a las Áreas de Conservación, el deber de ejecutar “(…) las políticas, las estrategias y los programas aprobados por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (…)”. Bajo dicha inteligencia, al Director del Área de Conservación no le corresponde dictar los planes de manejo o los componentes de éste, pues, a lo sumo, le compete proponerle al Consejo Regional políticas o lineamientos (artículo 30, inciso 5°). La necesidad de la aprobación de los planes de manejo por el Consejo Nacional y el Consejo Regional, queda claramente ratificada por el artículo 40, párrafo 1°, que indica, en lo conducente, lo siguiente: “(…) Las concesiones y los contratos autorizados en el artículo anterior deberán basarse en las estrategias y los planes aprobados en primera instancia por el Consejo Regional y en forma definitiva por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, conforme a las leyes y políticas establecidas (…)”.

En la presente acción de inconstitucionalidad ha quedado demostrado que, quien dictó el Reglamento cuestionado fue el Director del Área de Conservación La Amistad Caribe, Ing. Edwin Cyrus Cyrus, con lo cual, se quebrantó el principio de interdicción de la arbitrariedad constitucional (artículo 11 de la Constitución Política), toda vez que, incurrió en una incompetencia material manifiesta al dictar un componente del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, siendo que, en tal caso, por lo anteriormente señalado, tal competencia le corresponde al Consejo Regional, en primera instancia, y, en definitiva, al Consejo Nacional de Áreas de Conservación.

VII. OTRAS CUESTIONES

Por la forma en que se resuelve la presente acción de inconstitucionalidad, este Tribunal omite pronunciarse sobre el resto de los agravios formulados por el accionante. En todo caso, debe tomarse en consideración, que tales extremos son de mera legalidad, por lo que los mismos deberán de ser conocidos y resueltos en la jurisdicción ordinaria.

VIII. CONCLUSIÓN

Como corolario de lo expuesto, se impone declarar parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada, únicamente, contra el denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo del 2003.Los Magistrados Solano y Vargas salvan el voto y declaran sin lugar la acción en todos sus extremos.-

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar la acción. En consecuencia, se anula por inconstitucional el Reglamento Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo del 2003, publicado en La Gaceta No. 114 del 16 de junio del 2003. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia del acto anulado, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. Los Magistrados Solano y Vargas salvan el voto y declaran sin lugar la acción en todos sus extremos.- Luis Fernando Solano C.

Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

EJL/*- Voto salvado de los Magistrados Solano y Vargas, con redacción del segundo.

Los suscritos Magistrados salvan el voto y declaran sin lugar la acción en todos sus extremos por los motivos que de seguido se exponen. En primer lugar, coincidimos con el voto de mayoría en cuanto señala que el Decreto 29019 del 19 de setiembre de 2000 no es contrario al Derecho de la Constitución, toda vez que la Sala ya se había pronunciado sobre tal aspecto en la sentencia 5975-06 de las quince horas catorce minutos del tres de mayo de dos mil seis, la cual resulta de aplicación en la presente acción de inconstitucionalidad. Sin embargo, discrepamos de la mayoría de la Sala al indicar que el “Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo” resulta inconstitucional, pues en realidad, los alegatos referidos a dicho reglamento son extremos de legalidad que consideramos no deben ser valorados en esta sede. En efecto, el argumento de la mayoría es que el Director del Área de Conservación no era el competente para dictar dicho plan de manejo, pues ello le corresponde al Consejo Regional en primera instancia, sin embargo, no consideramos que sea en esta sede donde deba determinarse cuál autoridad es la competente ni creemos que ello revista un vicio de inconstitucionalidad, pues resultan extremos que deben ser dilucidados en la vía ordinaria correspondiente.

Bajo el principio de interdicción de la arbitrariedad reconocido en el artículo 11 de la Constitución Política podría enmarcarse cualquier situación o disposición, por ello es necesario que ese alegato se vea acompañado de una violación a otro principio o valor constitucional, lo cual no ocurre en el caso concreto. Por lo anterior, estimamos que en la presente acción de inconstitucionalidad no existe violación alguna al Derecho de la Constitución, y por tal razón la acción debe desestimarse en todos sus extremos.

Luis Fernando Solano C. Adrián Vargas B.