Annulment of Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge management plan for director's lack of authorityNulidad del plan de manejo del Refugio Gandoca-Manzanillo por incompetencia del director

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Type of content: Majority vote Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE Topic: Prohibition of arbitrariness Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Principle of prohibition of arbitrariness and exercise of regulatory power. The principle of prohibition of arbitrariness entails the ban on arbitrariness, that is, on any distinction lacking a sufficient and just reason. The principle of prohibition of arbitrariness is not contained within the principle of equality before the law; arbitrariness is synonymous with manifest injustice, and injustice is not limited to discrimination. Arbitrary action is that which is contrary to justice, reason, or the laws, which obeys the mere whim or will of the public agent. The prohibition of arbitrariness condemns the lack of objective legal basis or foundation for an administrative conduct and, consequently, the violation of the material order of principles and values inherent to the Rule of Law. In essence, the principle of prohibition of arbitrariness has operated as a powerful corrective against abusive and discriminatory actions by public administrations when exercising discretionary powers (abuse or excess of discretion). Regarding the application of the principle of prohibition of arbitrariness within the scope of regulatory power, it must be noted that, since this power is naturally discretionary, the prohibitive principle of arbitrariness plays a role of the highest order. Sentence 11155-07 ... See more Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL Topic: ENVIRONMENT Subtopics:

NOT APPLICABLE.

11155-07. THE MANAGEMENT PLAN OF THE GANDOCA MANZANILLO WILDLIFE REFUGE IS ANNULLED. Regulation called Management Plan for application in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo) of May 21, 2003, published in La Gaceta No. 114 of June 16, 2003, and Decree No. 29019-MINAE, called Regulation for the participatory management of natural resources in the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge, Gandoca sector (Reglamento para el manejo participativo de los recursos naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sector Gandoca) of September 19, 2000, published in La Gaceta No. 208 of October 31, 2000.

* 050069790007CO * * 050069790007CO * Vote No. 11155-2007 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen forty-nine on August 1, two thousand seven.

Action of unconstitutionality filed by ROBERTO MOLINA UGALDE, of legal age, married, bearer of identity card No. 5-195-151, in his capacity as General Secretary of the Trade Union Association of Workers of the Ministry of Environment and Energy (Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía), against the Regulation called Management Plan for application in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo) of May 21, 2003, published in La Gaceta No. 114 of June 16, 2003, and Decree No. 29019-MINAE, called Regulation for the participatory management of natural resources in the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge, Gandoca sector (Reglamento para el manejo participativo de los recursos naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sector Gandoca) of September 19, 2000, published in La Gaceta No. 208 of October 31, 2000. Also intervening in the action are THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE OF THE REPUBLIC (PROCURADURIA GENERAL DE LA REPÚBLICA) and CARLOS MANUEL RODRÍGUEZ ECHANDI, MINISTER OF ENVIRONMENT AND ENERGY (MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA).

Whereas:

1. 1By brief filed in the Secretariat of the Chamber at 08:43 hrs. on June 9, 2005 (visible on folios 1-42), the petitioner requested the declaration of unconstitutionality of the Regulation called Management Plan for application in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge of May 21, 2003, and Decree No. 29019-MINAE called Regulation for the participatory management of natural resources in the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, Gandoca sector of September 19, 2000. The foregoing, on the grounds that said norms violate numerals 50, 130, 140, subsections 3) and 18) of the Political Constitution and article 3 of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of the Americas. In the first place, he argued that article 8 of Decree No. 29019-MINAE infringes the environmental principle of lifetime tenure (irreductibilidad) enshrined in article 38 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), by repealing Decree No. 23069-MIRENEM, which, in turn, had expanded the area comprised by the Refuge, including, for such purposes, the urban zone of Manzanillo.On the other hand, he indicated that the Regulation Management Plan for application in the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge, Gandoca sector, regarding its form, violates the provisions of numerals 130, 140, subsections 3) and 18) of the Constitution, given that it is a norm of a general nature issued, incorrectly, by the Director of the La Amistad Caribe Conservation Area (Área de Conservación La Amistad Caribe) and not by the Minister and the President of the Republic. The foregoing, moreover, without following the procedures provided in the General Law of Public Administration (Ley General de Administración Pública) for the approval and publication of this type of norms (articles 25, 27, subsection 1, 28, subsection b, 121, 128, 129, 240, subsection 1, and 241). In other words, he accused that, for the promulgation of the aforementioned Regulation, neither the competence nor the respective procedure was fulfilled.Regarding the substance, he stated that the Regulation called Management Plan for application in the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge, Gandoca sector, violates numeral 50 of the Fundamental Charter. This, given that article 73 of Law No. 6043, Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), provides the following: "This law does not apply to the maritime-terrestrial zones, included in national parks and equivalent reserves, which shall be governed by the respective legislation." By virtue of the foregoing, he stated that the term "equivalent reserves" comprises the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge and, therefore, it must be understood that it is not governed by the provisions of Law No. 6043, but rather is regulated by the limitations that the rest of the environmental legislation contemplates, such as the Wildlife Law (Ley de Vida Silvestre), the Organic Environmental Law, the Forestry Law (Ley Forestal), and the International Treaties signed by Costa Rica.Consequently, he considered that the Regulation cannot contain provisions that contradict this latter legislation. He considered that, prior to the approval of any management plan, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) should have been carried out, which was not done, thus contravening the in dubio pro natura principle. He indicated that the maritime-terrestrial zone located within all management categories of protected wild areas forms part of the natural heritage of the State, in accordance with the provisions of Forestry Law No. 7575. He explained that this latter Law provides in its article 8 that only research, training, and ecotourism activities may be carried out in these sites. Likewise, the Forestry Law provides that any activity intended to be developed requires the preparation of an environmental impact assessment prior to any work on the site, including earthworks (movimientos de tierra).He added that, as the Wildlife Law predates the Forestry Law, the provisions of this first legislation governed until Law No. 7575 was approved in February 1996. Therefore, he argued that the use permit granted in the maritime-terrestrial zone of the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge must respect the terms under which it was granted at the time, provided it remains in force. He pointed out that the legal regulations existing over these lands cannot be altered by any management plan or by internal regulations or administrative resolutions. The only exception that exists is in accordance with Transitory Provision I of Forestry Law No. 7575, according to which, use permits granted previously are maintained. This is despite the legal impossibility of granting new authorizations. In other words, he indicated that, to date, new permits cannot be admitted within the zone, as allowed by the Regulation being challenged.He stated that the director of the La Amistad Caribe Conservation Area should have taken into account, for the preparation of the Regulation, the pro natura principle, since a large part of the coastal zone of the Refuge maintains characteristics typical of wetland ecosystems, and their conservation and protection are the obligation of State institutions, especially since it is declared internationally as a RAMSAR site. In this regard, he indicated that, even if temporarily, the fact of containing water makes it part of the public domain, and its conservation and sustainable use are of social interest. He explained that the experiences and activities offered to visitors must be in harmony with the conservation objectives defined for a given protected area. By virtue of the foregoing, he mentioned that article 39 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) No. 7788 contemplates the prohibition of granting concessions or contracts that authorize access to the elements of biodiversity in favor of third parties, or the construction of private buildings for the provision of services or execution of non-essential activities, among which the following are listed: parking lots, sanitary services, administration of physical facilities, food services, stores, construction and administration of trails, and others defined by the Regional Council of the Conservation Area (Consejo Regional del Área de Conservación).Thus, he considered that said activities, authorized by the challenged Regulation, contravene the provisions of article 50 of the Political Constitution, given that certain tourist and sports activities, even when they do not involve the construction of a building, disturb the balance of the environment. In this regard, he mentioned that Opinion No. C-339-2004 of the Attorney General's Office of the Republic lists several forms of environmental impacts as a consequence of such activities, such as, for example, excessive influx, noises and movements, organic and inorganic waste, feeding of animals, untreated waste and discharges into the water, introduction of exotic species, circulation off roads and trails, collection of souvenirs, hiking, photography, canoe or boat rides, canoeing, camping, picnicking, climbing, diving, and snorkeling. Furthermore, he noted that the construction of transport infrastructure, the passage of vehicles, the use of motorized launches or boats, and the construction of hotels cause a negative environmental impact.Finally, and for the purpose of supporting the legal standing he holds to file the present action of unconstitutionality, he indicated that he appears in defense of diffuse interests, specifically, in protection of the environment, in accordance with the provisions of article 75, paragraph 2, of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional). He requested that the action of unconstitutionality be granted.
2. 2By resolution of the Presidency of the Chamber at 15:30 hrs. on June 16, 2005 (visible on folios 175-177), the present action of unconstitutionality was admitted for processing.
3. 3The legal notices were published in Judicial Bulletins numbers 126, 127, and 128 of June 30, 1, and 4, 2005 (visible on folio 184).
4. 4The Attorney General of the Republic, by means of a brief filed at 15:06 hrs. on July 11, 2005 (visible on folios 185-261), submitted the report required by law. In the first place, she considered that the petitioner Association has legal standing to file the present proceeding, given that the coastal National Wildlife Refuge is an environmental asset. She explained that, in seeking to ensure the rational use and proper utilization of said resource, constitutional standing is broadened under the coverage of diffuse interests. Regarding Decree No. 29019, she argued that article 3 of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of the Americas seeks to subject the public convenience of reducing the surface area of National Parks to control and broad legislative discussion, due to the public interest immersed in the protection of ecosystems, the biodiversity they contain, and their ecological importance for solving essential human needs.She indicated that, even though article 8 of the Regulation under study caused the reduction of the surface area of the aforementioned Refuge, that does not conflict with the literal wording of the Convention in question, since the statutory reservation it requires is for reducing the extent of national parks; a category of absolute conservation management, distinct from national wildlife refuges. Notwithstanding the foregoing, she argued that this Constitutional Court, in accordance with a broad interpretation, can extract from the text in question the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of protected wild areas. On the other hand, she explained that, indeed, Decree No. 23029-MIRENEM of March 21, 1994, when regulating the massive influx of visitors to Gandoca beach during the spawning season of the leatherback, green, hawksbill, and loggerhead turtles, between the months of March and October, repealed article 6 of Decree No. 16614, so that, consequently, the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo became included within the Refuge.However, she mentioned that Decree No. 29019-MINAE issued new regulations on visiting and staying at Gandoca beach and lagoon, and its article 8 repealed Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 23069-MIRENEM. This repeal resulted in the exclusion from the Refuge of the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, without support in any justifying technical criterion. By virtue of the foregoing, she pointed out that Decree No. 29019-MINAE infringes article 50 of the Constitution and article 38 of the Organic Environmental Law, which provides that "The surface area of protected wild areas may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure." In this regard, she indicated that the principle of lifetime tenure is protected in the Forestry Law, the National Parks Service Law (Ley del Servicio de Parques Nacionales), the Law for the Creation of National Parks and Biological Reserves, and the Indigenous Law.Likewise, she pointed out that this Chamber, in Vote No. 7294-98, indicated that such reductions are unconstitutional if they impair or threaten the right to a healthy environment or are carried out by an act of the Executive Branch, as was done in the specific case. For its part, Vote No. 3480-03 stated that "(…) Our legal system confers special protection on the environmental assets of protected wild areas, and to reduce their area requires an act with the rank of law, based on prior technical studies that justify the convenience of the measure; not by a regulatory act (…)". She stated that, in the specific case, the Executive Branch lacked the competence to reduce the surface area of the National Wildlife Refuge through the repeal of Decree No. 23069; a reduction that, moreover, was carried out without any solvent technical study to support it. Under such arguments, she noted that article 8 of the challenged Decree contains a defect of absolute nullity, in accordance with the provisions of article 129 of the General Law of the Public Administration.Regarding the Regulation called Management Plan for application in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, she pointed out that, despite the use of the term "Regulation" (Reglamento) in the challenged provision, its content actually reveals that it is not an Executive Regulation (Reglamento Ejecutivo) of an ordinary law, but rather a Management Plan applicable to the National Refuge; approval that is not the responsibility of the Executive Branch but of a specific administrative body. She indicated that, assuming the Management Plan of a protected wild area is a general act, it must be communicated to those subject to it by means of publication in the Official Gazette (Diario Oficial). The foregoing, she explained, is a requirement for efficacy in accordance with the provisions of article 240 of the General Law of Public Administration and article 4 of Law No. 8220 of March 11, 2002, which mandates the publication of every administrative procedure or requirement in La Gaceta, in a visible place within the institution, and in a newspaper of national circulation.She noted that the Constitutional Chamber, in Votes Nos. 6653-00 and 4252-02, has ruled that the Coastal Regulatory Plan and its Zoning Regulation "(…) are administrative acts of a general nature, which, to be effective, must be published in full (…)". Likewise, she mentioned that Vote No. 10786-01 of the Constitutional Court alludes to the publication of the Management Plan of the Ostional National Wildlife Refuge as a necessary requirement for the granting of use permits. By virtue of the foregoing, she considered that the petitioner is correct in his arguments, given that Decree No. 25595-MINAE of October 11, 1996, did not publish the Management Plan of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. Thus, she indicated that, on the contrary, the content of said Decree refers to the creation of the Advisory Committee and the Zonal Committees and their corresponding functions. Consequently, she added that it is incorrect to assert that, since its publication, said Management Plan has been in effect, as the challenged Regulation claims.She stated that said Regulation was improperly put into execution before being published, even with retroactive effects against the administered party. Regarding the competent body to prepare and approve the Management Plan, she pointed out that the entry into force of Biodiversity Law No. 7788 of April 23, 1998, introduced important changes in the organizational and functional scheme. In this way, she indicated that the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC) is the new deconcentrated and participatory model of institutional management and coordination, which merges competencies in forestry, wildlife, and protected areas matters. The General Directorate of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre), the State Forestry Administration (Administración Forestal del Estado), and the National Parks Service (Servicio de Parques Nacionales) exercise their functions and competencies as a single unit, through the administrative structure of the System (Article 22).She pointed out that, in accordance with numeral 23 of Law No. 7788, the aforementioned System is composed of five bodies, namely: the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación), the Executive Secretariat, and the administrative structures of the Conservation Areas with their Regional Councils and Local Councils. Likewise, the following persons make up the National Council of Conservation Areas: the Minister of the Environment and Energy, who presides over it; the Executive Director of the System, who acts as secretary of the council; the Executive Director of the Technical Office of the Commission; the Directors of each Conservation Area; and a representative of the Conservation Areas designated within each Council (Article 24). According to precept 27 of that same normative body, the structure of the Conservation Areas is composed of four administrative units: the Regional Council of the Conservation Area (Consejo Regional del Área de Conservación), the Regional Directorate of the Conservation Area, the scientific-technical committee, and the Financial Administration Body of the protected areas.Each Conservation Area must have a scientific-technical committee, which advises the Regional Council and the Director on technical and management aspects of the Area. The heads of the Area’s programs form part of this Committee, as well as other officials and persons external to the Area, designated by the Director (Article 32). For its part, among the functions that article 30 entrusts to the Regional Council is that of approving the strategies, policies, guidelines, directives, plans, and specific budgets of the Conservation Area, upon proposal by the Area Director and the scientific-technical committee. Also, said Regional Council is competent to define specific management matters for its protected areas and present them to the National Council for approval; to supervise the work of the Director and the financial administration body; to approve, in the first instance, matters concerning the concessions and service contracts established in article 39, etc. Likewise, among the functions held by the National Council, according to numeral 25 of the Biodiversity Law, are those of approving the strategies, the structure of the administrative bodies of the protected areas, and the annual plans and budgets of the Conservation Areas; supervising and overseeing the correct technical and administrative management of the Conservation Areas; and approving the concession requests indicated in article 39 of this law.Finally, she indicated that, on this point, article 40 ibid provides that: "The concessions and contracts authorized in the preceding article must be based on the strategies and plans approved in the first instance by the Regional Council and definitively by the National Council of Conservation Areas, in accordance with the established laws and policies. The formulation of strategies and plans for the protected areas shall in no case be affected by considerations that are not strictly technical." Due to the lack of clarity of the Biodiversity Law, she considered that the Chamber could carry out two interpretations. In the first instance, she indicated that the phrase "plans" referred to in the aforementioned numerals alludes to plans other than "management" plans, such as action plans, which could be included within the strategies, policies, or guidelines. Thus, regarding the approval of management plans in National Wildlife Refuges, the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre) would continue to govern.In this regard, she stated that the Regulation for the Regulation of Non-Essential Service Concessions in Protected Wild Areas Administered by the National System of Conservation Areas, Executive Decree No. 32357 of August 25, 2004, article 7, mentions "(…) the general management plan, operational plans, or ecotourism development plan, among others (…)", and indicates that "(…) Prior to the approval of concessions, the protected wild area must have a technical planning instrument made official by the Conservation Area (…)." The second interpretation would be of a broad type and would include all types of "plans" that may fit within that term, including the Management Plans of protected wild areas, to which the concessions and contracts for non-essential services and activities within them must conform. She stated that this latter position would lead to the conclusion that, as of the Biodiversity Law applicable at the time the Management Plan of the Gandoca-Manzanillo National Refuge was published, the Management Plans of protected wild areas must be approved in the first instance by the Regional Council, upon proposal by the Area Director and the scientific-technical committee, and definitively by the National Council.Consequently, she argued that, given that this procedure and competency requirement for adopting the Management Plan of the National Refuge was not evidenced, the latter would have a defect of absolute nullity that would cause the act to be unsustainable from its origin. She noted that there would be no valid Management Plan on which to base the activities within it, so, in her view, if this position is followed, it would also be appropriate to weigh the constitutionality of the composition of the Regional Council of the Conservation Area by private individuals—non-governmental and community organizations—as they exercise administrative functions, as well as its composition by officials not belonging to MINAE, the governing body in environmental matters. In that sense, she pointed out that it is clear that the approval of the Management Plan of a protected wild area is not the responsibility of the Director of the Conservation Area.Consequently, she stated that, lacking legal support, the thesis held by the "Guide for the formulation and execution of management plans for protected wild areas" (SINAC, MINAE-Mesoamerican Biological Corridor. Edit. Gerardo Artavia Z. San José, 2004.), in the sense that the Management Plan of the protected wild area becomes an official management document "(…) through the issuance of a directive signed by the Senior Directorate of SINAC, the Directorate of the Conservation Area, and the Presidency of the corresponding Regional Council (…)" is not shared. Regarding the lack of an environmental impact assessment, she stated that, according to certification No. SG-3606-2004-SETENA issued on November 19, 2004, by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental), there is no administrative file for the questioned Management Plan and the corresponding Procedures Manual for its execution.That is, said Management Plan does not have any environmental viability, which consequently means that in the procedure used to promulgate that regulation, another violation of environmental legislation was incurred. She added that the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures, Executive Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of June 28, 2004, regulates the Strategic Environmental Assessment in Chapter VII, articles 62 and following, and incorporates the environmental impact variable into the planning of the country's economic development. Thus, regarding the integration of the environmental variable into regulatory plans or land-use plans, article 67 of the aforementioned Executive Decree provides the following: "The Regulatory Plans established by the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) and by the Law of the Maritime-Terrestrial Zone, or those other official plans or programs for land-use planning, as a way of planning the development of human activities potentially impacting the environment, must comply with the requirement of integrating the environmental impact variable, which shall be subject to an environmental viability process by SETENA, prior to approval by the respective authorities.SETENA, through its EIA Manual, shall establish the terms of reference, instruments, and procedures for said environmental variable to be integrated into the regulatory plans or land-use planning plans or programs, applicable both to those that are being prepared or will be prepared in the future, and to those already approved that do not yet have environmental viability." Likewise, Annex No. 1 (Anexo 1) of said Decree, called "List of projects, works, and activities required to comply with the EIA process before SETENA", includes productive or infrastructure development within Wildlife Refuges. The list of environmentally fragile areas for which the anthropogenic use regime would require special control regarding the EIA covers all protected wild areas (National Parks, National Wildlife Refuges, Wetlands, Biological Reserves, Forest Reserves, Protective Zones, Natural Monuments, the maritime-terrestrial zone, etc.).Consequently, under the protection of this General Regulation, the Management Plan of a National Wildlife Refuge, prior to its approval, must complete the EIA process, which does not replace the environmental impact study regarding specific projects. However, she noted that, when the questioned Management Plan was published (June 16, 2003), the Regulation on Procedures of the National Environmental Technical Secretariat (SETENA), Executive Decree No. 25705-MINAE of October 8, 1996, and the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process, SETENA resolution No. 588-97, of August 28, 1997, were in force. She explained that Decree No. 25705-MINAE, in article 19, subsection d), amended by Decree No. 26228 of July 2, 1998, established the following: "In order to ensure the integration of the concept of environmental impact into Regulatory Plans, whether national, regional, cantonal, or local; all of these, and especially their technical-environmental criteria for the zoning they propose, must be evaluated by SETENA, prior to their definitive approval by the corresponding entity." However, she indicated that the Constitutional Chamber, through Vote No.

1220-02, annulled the previous amendment, since the cited Decree exempted, a priori, certain activities or works that presented specific characteristics from the EIA. It added that, in accordance with Article 21, subsection e), of Decree No. 25705-MINAE, productive or infrastructure development in Wildlife Refuges required the submission of an EIA. Likewise, said study was required for activities carried out on private property lands within protected wilderness areas, the maritime-terrestrial zone, the restricted-use area for tourism suitability, areas with forest land-use capacity, and where a land-use change (cambio de uso de la tierra) was intended (Article 22). It noted that Article 82 of the Wildlife Conservation Law subjects the “(…) development activities or projects and exploitation of natural resources (…)” within National Wildlife Refuges, whether mixed or private property, to “(…) criteria of strict sustainability in the protection of natural resources and shall be analyzed through the submission of an impact assessment of the action to be developed, following the technical-scientific methodology applied in this regard (…)”.

By reason of the foregoing, it stated that, in the absence of an express rule, and even with Article 19, subsection d), of Decree 25705-MINAE in force, an EIA could only be required for the Management Plan of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge as of its publication date through an extensive, pro natura interpretation. In coastal National Wildlife Refuges that encompass the maritime-terrestrial zone, the Management Plan substitutes the Regulatory Plan in the coastal sector and entails a zoning of uses that are potentially impactful to the environment. Notwithstanding the foregoing, it stated that the interpretation is controversial because it goes against the exhaustive list of acts then subject to environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), as it is a procedural requirement, and because it would have retroactive effect. The Constitutional Court, in Vote No. 10421-03, highlighted “(…) the obligation to have an environmental impact study to carry out activities or projects that by their nature may alter or contaminate the environment (…)”.

Regarding permits, land-use changes (cambios de uso), and functional innovations, it explained that the plaintiff's allegations concern the following points of interest: a) National Wildlife Refuges fall within the concept of equivalent reserves and are not governed by the Maritime-Terrestrial Zone Law, but by environmental legislation, i.e., the Wildlife Law, Forestry Law, Organic Environmental Law, and International Treaties, etc.; b) the forests and forest lands located in the inalienable areas of the maritime-terrestrial zone, among them the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, are integral assets of the State's Natural Heritage, subject to the Forestry Law. (A large part of the aforementioned Refuge is comprised of wetlands declared a RAMSAR site and mangroves); c) permits for the use of public domain are precarious in nature, for mobile infrastructure, and must conform to Articles 18 of the Forestry Law, 11, Transitory Provision I, paragraph 1, of its Regulations, and 39 of the Biodiversity Law; provisions that cannot vary or override the Management Plan of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, a regulation, or an administrative resolution.

The activities offered to visitors must be consistent with the protected area, with minimal infrastructure and harmonious with the conservation objectives. The challenged Regulation authorizes different activities that endanger the integrity of the flora, fauna, wetlands, ecosystems, and disturb the environmental balance. The Refuge in question operates as mixed, because alongside state property there is private property (eighty-five percent), which has a different regime than that outside this area; d) the publication of the Regulation to the Management Plan zones the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge into 15 zones (9 terrestrial and 6 marine-coastal), divided into subzones and classifying them as recommended use, recommended use with conditions, and not permitted. According to the zoning, construction, remodeling, or expansion of different types of buildings is permitted: commercial, state, hotel, fishing, agriculture, etc.; e) the Zonal Committee, supported by Decree No. 25595-MINAE and the Regulation being challenged, is granting land-use changes (cambios de uso del suelo) and making decisions that seriously affect the environment.

The Report of the Federated College of Engineers and Architects No. JLS-0788-1-04 of October 13, 2004, determined non-compliance with construction requirements in the Manzanillo zone; f) the challenged Regulation permits the land-use change (cambio de uso del suelo) prohibited by the Forestry Law. Since its publication, permits authorizing it have been granted, which have led to the felling of trees. It also permits urbanization of fifteen percent of the terrestrial area of the Refuge and the coastal plain of greatest ecological wealth, between Cocles, Manzanillo, and part of Punta Mona, with high population density, without protecting the flora and fauna. The Regulation to this Management Plan signifies the destruction of the last coastal forests in the maritime-terrestrial zone of the Refuge. The Office of the Ombudsman, in Report No. 07520-2004-DHR of August 12, 2004, upon a complaint by a Conservationist Association, verified the destruction of temporary wetlands in the Refuge, rich in flora and fauna, and recommended that MINAE revoke a land-use change authorization, rule on the environmental damages caused, and initiate a procedure to evaluate the performance of MINAE officials who assessed, endorsed, or approved the Management Plan.

On the other hand, and regarding the Coastal State Natural Heritage, it pointed out that, in accordance with Article 73 of Law No. 6043, national parks and equivalent reserves are excluded from its application, and are governed by their respective legislation. It indicated that, according to Opinion No. C-174-87, the term "equivalent reserves" encompasses all state-protected wilderness areas, subject to management plans that ensure adequate protection, conservation, and rational use of natural resources for sustainable development. It explained that the legislator intended to institute mutually exclusive regimes between the ordinary maritime-terrestrial zone of Law No. 6043 and the categories that make up the State Natural Heritage. The foregoing, in view of the dissimilar purposes to be achieved with the designation of state wilderness areas and the criteria required for their administration.

Currently, protected wilderness areas of the State Natural Heritage, in addition to national wildlife refuges, include national parks, biological reserves, forest reserves, protective zones, natural monuments, and wetlands. Also, the forests and forest lands of the maritime-terrestrial zone comprise the State Natural Heritage regulated by the Forestry Law. Likewise, the wetlands of the Gandoca-Manzanillo Refuge are part of the list of wetlands of international importance. It indicated that mangroves are currently public domain protected areas, integral parts of the State Natural Heritage since that classification, and are under the administration of MINAE, through the National System of Protected Areas and their respective regional Conservation Areas. Under such arguments, it stated that, in sum, the State Natural Heritage is composed of protected wilderness areas, forests, and lands of forestry suitability described in Article 13 of the Forestry Law, which hold public domain status by immediate designation of the legislator.

Regarding use permits (permisos de uso), it explained that their object is focused on those activities in which, without requiring fixed constructions or works, special circumstances of intensity or profitability concur, implying an occupation with removable installations, which generate a situation for the permit holder of little solidity, precarious and revocable for reasons of public opportunity or convenience, without liability for the Administration, short-term, and which may be subject to the payment of a fee, according to Article 154 of the General Public Administration Law. For its part, it mentioned that, unlike use permits, a concession is defined as that title by which the granting Administration enables a private party (individual or legal entity) to carry out, for their own benefit and that of the community, a privative or exclusive use of a parcel of public domain. The foregoing, for developments that involve the execution of permanent works or buildings of a certain magnitude.

Likewise, the latter entails a more intense use and greater stability than an authorization (use permit) allows, conferring upon the holder a new right, of an administrative real nature, for the use and enjoyment of the asset, under the conditions stipulated by law and in the granting act and the respective contract. However, it argued that the definition of use permit contained in the Regulations to the Forestry Law, Article 2, is incomplete and inadequate, when providing the following: “(…) Use permit: Authorizations for the use of parts of state-owned lands, for purposes that do not entail forest exploitation (…)”. It added that there is a series of rules that allude to use permits in the State's natural heritage. In this way, it pointed out that the Forestry Law prohibits the felling or exploitation of forests in state wilderness areas and only authorizes research, training, and ecotourism activities within the State Natural Heritage “(…) once approved by the Ministry of Environment and Energy, which will define, when appropriate, the conducting of environmental impact assessments, as established by the regulations to this law” (Articles 1 in fine and 18).

The original wording of Transitory Provision I of the Forestry Law (1996) provided that: "Permits, concessions, and contracts protected under the repealed legislation shall remain in force until their expiration." Likewise, the rule that reformed the previous precept (Law No. 7761 of April 24, 1998) maintained that text and added a second paragraph, which reads: “(…) However, in the maritime-terrestrial zone and mangroves, the State Forestry Administration shall extend the permits, concessions, and contracts protected under prior legislation, provided that by virtue thereof investments in infrastructure have been made and they comply with the environmental requirements for such effect (…)”. For its part, it noted that Decree No. 29342-MINAE of February 6, 2001, restricts the renewal of existing use permits in mangrove areas to those related to salt and shrimp production, under a Management Plan and compliance with specific requirements.

It added that the Regulations to the Forestry Law, Article 11, paragraph 4, provides that: “(…) Use permits granted under Law 4465 and its amendments shall remain in force until their expiration (…)”. Paragraph 1 of this same article conditions the use permits of the State Natural Heritage to “(…) those projects that do not require forest exploitation and do not affect ecosystems, wildlife, wetlands, and systems, except for activities expressly permitted by Law 6084 on National Parks and Law 7317 on Wildlife. Additional exceptions shall only be permitted in the public interest and subject to an environmental impact study and compliance with its recommendations (…)”. In its paragraph 2, it limited the research and ecotourism activities contemplated in numeral 18 of the Law, when it involved lodging within areas of the State Natural Heritage, to “(…) rustic structures, in accordance with the surroundings, oriented mainly to lodging for researchers and secondarily tourists (…)”.

Finally, the Biodiversity Law, in its numeral 39, authorizes, within state-protected wilderness areas, concessions and non-essential services, which “(…) in no case may include the authorization of access to biodiversity elements for third parties, nor the construction of private buildings (…)”. Regarding the unconstitutionality defects of the Regulation to the Wildlife Conservation Law, it explained, in the first instance, that in state-owned national wildlife refuges, the areas declared as such belong entirely to the State, and in Mixed Property ones, part belongs to the State and others are private property. By virtue of the foregoing, the administration of the former corresponds exclusively to SINAC, through the regional Conservation Area, and in Mixed Property ones, the administration is shared between this state body and the private owners. It stated that the state lands (of mixed property) that form part of the National Wildlife Refuges are public domain, integral parts of the State Natural Heritage, and their use is conditioned by the Forestry Law, Article 18, in concordance with Article 39 of the Biodiversity Law.

The administration by MINAE in that sector is exclusive. By virtue of the foregoing, it argued that the so-called "shared administration" consists of private parties administering the lands belonging to them, with the legal limitations and controls that the regime entails. However, it alleged that the Regulation to the Wildlife Conservation Law opposes these norms and, especially, Article 18 of the Forestry Law, for the following reasons: a) Article 81 authorizes different uses in Mixed Property Refuges: tourist developments of all types, extraction of quarry materials, and other activities, without distinguishing between state public domain and private spaces; b) numeral 83 allows use permits in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone and in mixed property refuges; c) Article 82 even authorizes "memoranda of understanding" as a legal figure for use; d) precept 89 details, as activities typical of use permits, agricultural and livestock uses, housing for tourism on a commercial and recreational scale, industrial, mining, or extractive use, commercial use (restaurants, shops, and others), tourist projects, etc.; e) numeral 84 and following establish the requirements for use permits; f) Articles 91 and 94 empower the indiscriminate renewal of use permits, without considering the exceptional granting of Transitory Provision I of the Forestry Law.

Precept 91 confuses two mutually exclusive planning instruments for the coastal zone: the regulatory plans under the purview of Law No. 6043 and the Management Plans inherent to National Wildlife Refuges. For its part, Article 94 alludes to different categories of use on a land area. Under this understanding, it considered that it is appropriate for the Constitutional Chamber to weigh the unconstitutionality of these norms, for connectedness, insofar as they distort the nature of use permits, due to the type of works and activities they authorize, are environmentally unprotective, and do not discriminate, in Mixed Property Refuges, the uses permitted in the public domain area and private property area, conflicting with the Forestry Law (Articles 18 and Transitory Provision I) and numeral 39 of the Biodiversity Law. On the other hand, and regarding the use permits (permisos de uso) and changes of use (cambios de uso) in the Management Plan of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, it specifically pointed out the following apparent constitutional conflicts:

• 1)Undifferentiated regulation of uses for private property and public domain areas, contravening Article 18 of the Forestry Law. Faced with a potential incompatibility between this Law and the Regulation to the Wildlife Law (Articles 81 and following), the legal operator must opt for the application of the former, by virtue of the principle of normative hierarchy of the legal system. The Management Plan and its Execution Manual allow a countless number of activities in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge that may be hardly reconcilable with its conservation purposes, among them, the following: agricultural, livestock, and forestry use; single-family housing, sports areas, recreational residential housing, condominiums, apartments, cabins, guesthouses, inns or similar, commerce, offices, hotels, motels, lodges, travel agencies, car rentals, sports equipment sales and rental shops in hotel-tourism buildings; tents or camping equipment, artisanal commercial installations, parking lots, grocery or sports goods stores, restaurants, etc. Likewise, it indicated that the Procedures Manual for the execution of the Management Plan regulates the "Use Permit in the maritime-terrestrial zone" in a contradictory manner to the property regime, requiring among the general requirements: “(…) Submit the original or a certified copy of the deed or right of possession of the property (…)”, and “(…) Submit the original or certified copy of the cadastral map of the property (…)”. Under "Other Types of Permits," it authorizes, without any caveat, “(…) use permits for mangroves (…)”, the “(…) extraction and collection of wild flora for commercial purposes (…)”, and the “(…) keeping of animals in captivity (…)”. Likewise, the Wildlife Conservation Law in its numeral 83 “(…) prohibits the extraction of continental and insular wild flora and fauna in national wildlife refuges, with the exception of the management plan and extraction for nurseries or animal breeding farms, upon prior completion of the corresponding technical studies (…)”.
• 2)It contemplates the environmental impact assessment requirement, approved by SETENA, only for the development of tourist or commercial infrastructure for more than twenty people. In this regard, it indicated that, for other uses, the Procedures Manual for the execution of the Management Plan requires a simple Environmental Assessment Form to be completed by the Operational Center, which, in turn, does not clarify its purposes, nor does it provide that it must be approved by SETENA. In that sense, it argued that said Manual conflicts with Article 82, paragraph 3, of the Wildlife Conservation Law. Likewise, it indicated that the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures, Annex 1, subjects all productive or infrastructure development within Wildlife Refuges to the EIA process, in accordance with that Article 82. It mentioned that the Constitutional Court, in Vote No. 1888-95, indicated that the following cannot be authorized: “(…) works in the Gandoca-Manzanillo Refuge that do not have the environmental impact studies and the respective management plan (…)”. In turn, Report No. 07520-2004-DHR from the Office of the Ombudsman refers to the non-observance of the EIA requirement in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (folios 7, 11, 20, 21, and 35 and following).
• 3)Organizational and functional innovations contrary to the Biodiversity Law. In accordance with the Biodiversity Law (Articles 27 to 30), in the administrative structure of the Conservation Areas, SINAC exercises their administration through a Regional Council, with a specific composition and functions. It explained that each Conservation Area must have a scientific-technical committee, whose function is to advise the Council and Director on technical aspects regarding the management of the Area. However, it pointed out that Decree No. 25595-MINAE, the Management Plan of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, and its Execution Manual depart from what was previously indicated and, innovating, put into effect an Advisory Committee for the aforementioned Refuge and two Zonal Committees (Manzanillo and Gandoca), composed mainly of private individuals and assign them functions that include public competencies.
• 4)Exercise of administrative competencies by private individuals. In this regard, it indicated that the Regional Council of the Conservation Area is formed through a public call made by the regional representative of SINAC to all interested non-governmental organizations and community organizations, municipalities, and public institutions present in the area. The latter is composed of the person in charge of the protected area and a minimum of five members representing different sectors present in the area, elected by the Assembly of organizations and institutions convened for this purpose, and one municipal representative must always be elected. It indicated that, due to this composition of a significant number of private individuals and officials external to MINAE who carry out administrative competencies, the constitutionality of the integration and functions of the Regional Council is submitted to the Chamber for consideration, for connectedness. It pointed out that, also, in accordance with numeral 24, subsection 5), that National Council has a member representing the Regional Council, designated by the latter, who may be a private individual. This last situation, in turn, occurs with the Advisory Committee of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge and the Zonal Committees. It added that, in accordance with Article 1 of Decree No. 25595-MINAE, the Advisory Committee is composed of a representative of MINAE, a representative of the Integral Development Association of Gandoca, a representative of the Integral Development Association of Manzanillo, a representative of the Municipality of Talamanca, and three representatives of Non-Governmental Organizations (NGOs) working on the protection and sustainable development of the Refuge and its natural resources. This latter Committee has, among its functions, the following: to draft its Operating and Internal Administration Regulations, to approve the Annual Work Plan based on the management plan, to modify the management plan of the area, to co-manage the search for financing for the protection and management of the area, to provide technical advice to the Refuge administration on necessary aspects for its adequate management, to appoint support committees, etc. (Article 2, Decree 25595-MINAE). For its part, it stated that, according to numeral 3 of the aforementioned Decree, the Zonal Committees of Gandoca and Manzanillo are composed of a member from MINAE, one from the Integral Development Association of Gandoca, one from the Integral Development Association of Manzanillo, and one from the NGO working on the protection and sustainable development of the Refuge and its natural resources. These Committees have the following powers: to establish their Operating and Internal Administration Regulations, to co-manage with MINAE the execution of the management plan in their locality, to control actions that impact the ecological resources of their locality, to analyze and recommend permit applications to carry out activities within the Refuge area, to collaborate with the Advisory Committee of the Refuge on matters within its competence, to designate special committees for specific matters, etc. (Decree 25595-MINAE, Article 4). Likewise, it indicated that the challenged Regulation of the Application Management Plan in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge recognizes that the respective Zonal Committee has the power to deny construction authorizations in certain circumstances, to recommend in others reducing construction requirements, or not to apply them at all when their use causes considerable harm to the owner, etc. The Procedures Manual for the execution of the Management Plan in the Refuge stipulates that the Zonal Committees have the power to: a) coordinate with the pertinent authorities the approval, reporting, and oversight control of the activities to be carried out within their area of competence; b) modify the Procedures Manual according to needs; c) recommend to the MINAE User Service Office the granting of map endorsements to be registered in the National Cadastre; and d) actively participate in forestry use authorizations, etc. In turn, the challenged Decree No. 29019 of 2000, in Article 7, attributes other powers to the Zonal Committee of Gandoca, for example, to modify visiting hours (according to the season and under special circumstances), to determine the maximum number of tourists per guide, to determine the minimum training to access accreditation as a guide, to grant and withdraw credentials to guides, and to modify, upon prior technical opinion, the use regulations. By virtue of such arguments, it explained that the powers granted to the Advisory Committee and these Zonal Committees are explained by the co-management figure implemented by MINAE; the latter, which is not compatible with the exclusive exercise of public powers by the Administration and their non-delegability to private parties. It indicated that MINAE and SINAC consider the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge a case of co-management (National Report on the System of Protected Wilderness Areas. MINAE, SINAC). It explained that in a co-managed protected area, the authority, responsibility, and control of the management of said area is shared in various ways among a plurality of actors, which may include one or more government institutions, local communities, private owners, or others. Jointly managed protected areas (APMCs) are characterized by following a pluralist governance model, which can take various forms and use a variety of mechanisms for managing the area. It noted that Report No. JLS-0788-1-04-NSP from the Federated College of Engineers and Architects of Costa Rica concludes that in the Manzanillo zone, the Regional Office of MINAE is granting construction permits outside the bounds of other laws, regulations, and civil works construction standards, as well as municipal construction permits in some cases, endorsed maps, health permits, etc. Likewise, in Report No. 07520-2004-DHR of the Office of the Ombudsman, the real interests represented by citizen participation within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge are questioned, for imputing the ownership of the project in question to the President of an NGO who participated in the preparation of the Management Plan and is a member of a Zonal Committee. Consequently, it affirmed that the Zonal Committees can exist as advisory or collaborating bodies, without exercising powers proper to the Administration.
• 5)Land-use change (Cambio de uso del suelo). The Application Management Plan in the Refuge under study states in its Article 3 in fine, that the definition of use for each zone considers the soil's carrying capacity and that “(…) the recommended uses represent the best use option for a given zone (…)”. However, “(…) on some occasions, uses different from those recommended may be allowed to be developed, called recommended uses with conditions (…)”. On this matter, it indicated that Report No. 07520-2004-DHR expresses the following: “(…) The possibility of a land-use change is not adequately regulated in the Management Plan or the Zoning of the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge; consequently, there is no legal framework that contemplates the requirements and conditions for such effect, a regulatory absence that is equally observed in the Procedures Manual for the Execution of the Management Plan, which, without support or justification, incorporates the possibility of 'obtaining a use permit to avail oneself of any of the other use categories indicated in the Management Plan' without special regulations or content requirements that enable or allow the administration to evaluate the environmental viability of such change. The change of use admitted in those terms renders the official zoning of the Management Plan without real application, the same which should have been supported by technical-scientific studies determining the land-use capacity, the existence of important ecosystems, and the least possible impacts of the proposed uses, such that, except for non-permitted or prohibited uses that were succinctly and very limitedly indicated in the Zoning, without foundation or justification, any permit holder in one of the pre-set zones can change to another with the approval of the Zonal Committee and the complacency of the Subregional Office (…)”. It referred that added to the above is the fact that the Zonal Committee can modify, upon prior technical opinion (it is not clarified who renders it), the use regulations. (Decree No. 29019, Article 7). By virtue of the foregoing, it maintained that deficiencies are observed in the Management Plan regarding the objectives and strategies to follow to achieve the proposed goals.

1. 5Carlos Manuel Rodríguez Echandi, in his capacity as Minister of Environment and Energy, through a writ submitted at 3:34 p.m. on July 11, 2005 (visible on folios 262-269), rendered the legally required report. In the first instance, he argued that with the publication of Executive Decree No.

29019-MINAE, called the Regulation for participatory management of natural resources in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, was specifically repealed through Article 8 of Executive Decree No. 23069-MIRENEM, whereby Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG came back into force. Consequently, it considered that the reduction of the area of the Refuge in question caused environmental damage to the existing biodiversity, since it violated Article 38 of the Organic Environmental Law, which establishes that the surface area of such areas can only be reduced by law, after conducting the technical studies that justify the measure. By virtue of the foregoing, it noted that, indeed, by Executive Decree No. 25595-MINAE of October 11, 1996, the Advisory Committee of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge was created; the latter, which carries out its functions with the joint participation of the civil society of the area, who contributed to the zoning of the Management Plan, in accordance with the provisions of Article 6 of the Organic Environmental Law.

It argued that any participation and function of the Committee has contributed effectively to the advancement of the procedure for the publication of the Decree, which clarifies and confirms both the Management Plan and its Regulation, thereby complying with the provisions of subsection 18) of Article 140 of the Political Constitution. It stated that, although there is a regulation for the different activities that can be carried out within the Refuge, the truth is that the Local Committee is the one that recommends to the Administration, based on a technical inspection report carried out by MINAE officials, whether or not it is advisable to grant the permit, with the Administration being the one that issues, through an administrative resolution, the authorization or approval thereof. By virtue of the foregoing, it indicated that said Committee simply recommends approving or not a permit, while the Administration is the one that, through an administrative act (administrative resolution), approves or revokes it as the case may be.

It explained, then, that the Committee is simply a guide for administrative actions. Likewise, it pointed out that, nevertheless, the administrative resolution does not imply construction permits, so the individual must carry out the pertinent procedures before the corresponding bodies, for example, before SETENA. Although there are areas with wetland characteristics, many do not necessarily imply, technically, being a wetland, since these must be declared in this category via executive decree. It added that the Convention on Wetlands of International Importance, especially as Waterfowl Habitat (RAMSAR), has determined and classified the wetlands in the national territory, pointing out, in turn, the urgent need for such areas to have a Management Plan for their planning. It explained that the activities carried out in those areas with wetland characteristics are controlled by the Administration of MINAE, which may impose limitations on the use of resources within the zone, so ecosystems may not be damaged.

The foregoing is so because, otherwise, an environmental impact assessment would be required. It noted that the legal nature of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge is of a mixed type; that is, it is comprised of State property and private property, in such a way that the former has the power and the duty to ensure the conservation and protection of natural resources through a healthy environment and sustainable development. However, it argued that legally established private owners have the right to exercise their attributes of ownership and transfer their properties, since there is no regulation prohibiting it, so they have the enjoyment, use, and transformation of the property, except for what the law prohibits. It stated that the recommendations given by the Ombudsman's Office (Defensoría de los Habitantes) have been complied with by both the Director of the La Amistad Caribe Conservation Area and by this Ministry, with the objective of ensuring the conservation and protection of natural resources.

Likewise, it noted that, in accordance with official communication No. ACLAC-AL-15-2005 of January 13, 2005, it was clarified before SETENA that the Management Plan includes a participatory analysis of technical criteria put forward by different institutions, which evaluated its preparation and execution, together with the application of the Environmental Management Plan. It considered that the Management Plan is simply a territorial and environmental planning tool that establishes minimum and maximum impact parameters for those activities that humans intend to carry out. In that sense, it argued that no regulatory plan in the country includes environmental impact assessments, since, as a framework planning tool, it does not require that requirement. The latter requirement, which specific activities that individuals intend to develop must indeed have, such as construction of hotels, housing, forest harvesting (aprovechamientos forestales) and, in some cases, even research.

By virtue of such considerations, it affirmed that the preparation and execution of the Management Plan did not violate current environmental legal regulations, nor does it require an environmental impact assessment (Estudio de Impacto Ambiental) for its validity and effectiveness. Regarding the provisions of Article 73 of Law No. 6043, it argued that it is necessary to consider the content and legal effect entailed by what is contemplated in said article, given that the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) itself has reiterated this in several pronouncements and directives. Thus, in Opinion No. C-174-87, it ruled as relevant, the following: "(....) Although technically the expression ‘equivalent reserves’ has been given more restricted connotations, in our legal system, and specifically in the Law on the Maritime Terrestrial Zone, it has been used to allude to all protected wild areas, together with the national parks that make up the forest heritage of the State: biological reserves, protective zones, forest reserves, and national wildlife refuges, which are of an inalienable and unseizable nature, are subject to specific public management plans that guarantee the adequate protection, conservation, and rational use of resources, for sustained development.

(…)" It indicated that, in strict adherence to the legislation and the guidelines set forth by the Office of the Attorney General of the Republic, the Forest Administration and MINAE have carried out, executed, managed, and controlled the actions and activities performed within the maritime terrestrial zone comprised in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, whether they be use permits (permisos de uso), tree cutting permits (permisos de corta de árboles), plan approvals (visado de planos), construction, etc. The foregoing, since these latter actions and activities are governed by the Forestry Law (Ley Forestal) and other related laws. The application of the Management Plan contributes to the control and protection of natural resources through sustainable development, where both the visitor and those who live in the area have environmental and legal technical parameters to act within the Refuge.

However, it noted that, beforehand, a series of procedures must be carried out, including the presentation of documents by the interested party, the performance of technical inspections by MINAE officials, the assessment and recommendation by the Advisory Committee, appointed and empowered by the Executive Decree to execute the Management Plan within the Refuge, and the final act through an administrative resolution that supports the legality and approval to carry out the activity. Likewise, it pointed out that, in cases where some type of irregularity has been aired in the zone, whether inside or outside the area of the maritime terrestrial zone comprised in the Refuge, the Forest Administration has ensured and sought to carry out the pertinent procedures before the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) or the corresponding prosecutor's office, through a complaint that sanctions the environmental damage caused and the violation of environmental legislation.

It added that it is the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de las Áreas de Conservación) which is responsible for granting concessions or contracts to authorize the provision of non-essential services. However, it explained that non-essential activities, be they circulation of roads and trails, marches on foot, picnics, camping, snorkeling, as well as excessive influx, noises, movements, and organic and inorganic waste, are regulated, controlled, and supervised by the officials of each zone, in this case, that of Manzanillo. It indicated that, even though excessive influx, movement, or noise that may occur at certain times of the year cannot be eliminated, at least they can be controlled, since, in high season, patrolling by MINAE officials, support from the COVINERAS, guides, and members of the public force is reinforced. The foregoing, in the conservation of flora and fauna, as well as in the circulation of traffic and the entry of visitors to the Manzanillo area.

It affirmed that any type of non-essential activity must comply with the established legal guidelines and the respective technical assessment for its approval. Under such a set of considerations, it requested that the unconstitutionality action be rejected with respect to the Regulation of the Management Plan applied to the Refuge, since, in its opinion, the actions taken by the Ministry and its respective Conservation Area have been in accordance with the law.

1. 6By brief filed in the Secretariat of the Chamber at 09:43 hrs. on July 20, 2005 (visible at folios 749-762), Walter Coto Molina, in his capacity as Special Judicial Representative appointed by the Municipal Council of the Canton of Talamanca, requested to be considered as an active coadjuvant. In this regard, he argued that the norms challenged in this process harm municipal autonomy. He noted that, even though the Municipality of Talamanca does not in any way oppose the existence of protected wild areas in its territory, the truth is that, in its opinion, the constitutional competencies that said Corporation possesses over local matters must be respected. In essence, he considered that its opinion must be consulted and coordinated with it. Likewise, he expanded this unconstitutionality action regarding Executive Decrees Nos. 23069-MIRENEM of April 5, 1994, and 16614-MAG of October 29, 1985. He requested that this proceeding be granted.
2. 7By brief filed in the Secretariat of the Chamber at 15:07 hrs. on July 20, 2005 (visible at folios 765-782), Jan Kalina, in his capacity as President with powers of Generalísimo Attorney-in-Fact of the company Inversiones Turísticas de Punta Uva S.A., requested to be considered as an active coadjuvant. In the first place, he argued that the company he represents is the owner of a property that, according to the current territorial administrative division of Costa Rica, is located in the Hamlet of Punta Uva, Cahuita district, Canton of Talamanca in Limón; which, in turn, has been possessed by his represented party and its previous transferors for over one hundred years. He explained that said property was not part of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. The foregoing, since the Decree of its creation No. 16614-MAG of October 29, 1985, in its Article 6, excluded the areas declared as urban by the INVU in that zone, with the owner having full enjoyment and use of all attributes of ownership.However, he argued that, in 1994, through Decree No. 23069-MIRENEM, the above-cited Article 6 was repealed and, in this way, the referred property became included within the Refuge. Subsequently, MINAE itself, through Decree No. 29019-MINAE of 2000, ordered in its Article 8 the repeal of Decree No. 23069-MIRENEM. By virtue of such arguments, he considered that this regulatory change produces, as the owner of the property in question, total legal uncertainty (inseguridad jurídica). He requested that the action be granted and also expanded against Decrees Nos. 16614-MAG and 23069-MIRENEM.
3. 8By brief filed in the Secretariat of the Chamber at 15:50 hrs. on July 21, 2005 (visible at folios 793-878), Ruth Solano Vásquez, in her capacity as President with powers of generalísima attorney-in-fact of the Association Justice for Nature (Asociación Justicia para la Naturaleza), Dennis Enrique Clark Bell, in his capacity as President with powers of generalísimo attorney-in-fact of the Integral Development Association of Manzanillo de Talamanca (Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo de Talamanca), Luis Fernando Arias Molina, in his capacity as President with powers of generalísimo attorney-in-fact of the Ecological Development Association of Manzanillo, Gandoca and Cocles (Asociación de Desarrollo Ecológico de Manzanillo, Gandoca y Cocles), and José Luis Zúñiga Obando, in his capacity as President with powers of generalísimo attorney-in-fact of the San Migueleña Association for Conservation and Development (Asociación San Migueleña para la Conservación y el Desarrollo), requested to be considered as passive coadjuvants.They considered that the factual and legal arguments on which the plaintiff bases this action do not constitute conclusive, reasonable, legal, and constitutional elements for this Court to grant this action, which, if it were so, could cause serious harm to the environment and to the entire community that makes up the inhabitants of the South Caribbean. They argued that the Management Plan has brought an undeniable benefit, both for the inhabitants, and for the natural resources and wildlife of the area, particularly in the areas that compose the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge; for which reason, they consider it a valuable instrument for protected areas. By virtue of the foregoing, they requested that the action be dismissed. However, they requested that this Court rule regarding certain important aspects of the Refuge, which, due to a lack of definition, have led to a situation of legal uncertainty for the directly affected citizens.They noted that the Refuge under study finds itself in a situation of total paralysis in the management and application of the measures necessary for its adequate functioning, with the consequent risk that this implies for the conservation of biodiversity.
4. 9By resolution of the Presidency of the Chamber at 11:35 hrs. on August 4, 2005 (visible at folios 1593-1594), the coadjuvancy requests filed by Walter Coto Molina and Jean Kalina were admitted. Likewise, the request for expansion in relation to regulations other than those challenged was rejected, given that through a coadjuvancy, only the grounds of unconstitutionality can be expanded, and it is not possible to question norms other than those challenged by the plaintiff. Finally, and in relation to the petition filed by Ruth Solano Vásquez, Dennis Enrique Clark Bell, Luis Fernando Arias Molina, and José Luis Zúñiga Obando, a warning was issued so that they would present the respective certifications accrediting their legal standing (personerías).
5. 10By resolution of the Presidency of the Chamber at 13:30 hrs. on August 31, 2005 (visible at folios 1605-1606), the coadjuvancy request filed by Ruth Solano Vásquez, in her capacity as President with powers of generalísima attorney-in-fact of the Association Justice for Nature, Dennis Enrique Clark Bell, in his capacity as President with powers of generalísimo attorney-in-fact of the Integral Development Association of Manzanillo de Talamanca, Luis Fernando Arias Molina, in his capacity as President with powers of generalísimo attorney-in-fact of the Ecological Development Association of Manzanillo, Gandoca and Cocles, and José Luis Zúñiga Obando, in his capacity as President with powers of generalísimo attorney-in-fact of the San Migueleña Association for Conservation and Development, was admitted.
6. 11By brief filed in the Secretariat of the Chamber at 15:20 hrs. on September 16, 2005 (visible at folios 1613-1616), the Attorney General of the Republic referred to the power held by the Executive Branch to create national wildlife refuges on properties of autonomous institutions. Thus, in accordance with Opinion No. C-210-2002, she indicated that the referred power to declare national refuges aimed at protecting and investigating wild flora and fauna (Article 82 of the Wildlife Conservation Law), on properties of autonomous institutions, semi-autonomous institutions, and Municipalities, entails the mandatory requirement of obtaining, from the Executive Branch, the "prior favorable agreement" of these, in accordance with numeral 84 of the Wildlife Conservation Law. Consequently, expressly, she cited the following: "(…) These are estates that belong to those entities. The expression ‘on lands of (...)’ clearly designates a proprietary relationship, as the norm finally clarifies for private lands.Respect for these ownership rights that will be affected for the public purposes of the refuge motivates the required prior authorization. Such a case would not occur, for example, with the maritime terrestrial zone that is part of the national heritage, which constitutes public property of the State (Art. 1 of Law 6043), when a declaration occurs that makes sections of it enter the Natural Heritage of the State, inasmuch as the coastal Municipalities are only mere administrators and usufructuaries (Art. 3 ibid). Without this in any way breaking the municipal autonomy regime, since, as noted above, the Executive Branch holds broad competence to create wildlife refuges throughout the country on coastal state lands, with a view to better protection of the resources when it suits public interests. Nevertheless, for the declaration of a National Refuge in that event, preliminary coordination with the coastal Municipality is advisable, by virtue of the modifications that will operate in the regime and with the object of avoiding the deployment of discordant actions.The Constitutional Chamber, in Ruling 2863-97 of 15 hours 45 minutes of May 22, 1997, ruled on the matter of the lack of notification to the Municipality regarding Executive Decree 25139-MINAE, published in La Gaceta No. 100 of May 26, 1996, which created the Portalón Mixed Property National Wildlife Refuge, covering the maritime terrestrial zone of Playa Portalón, in Aguirre. For the Chamber, as the lands of forest aptitude contained in the maritime terrestrial zone form part of its Forest Heritage, the State ‘may reserve them for the conservation of fauna and flora without the need for any notification to the Municipality.’ ‘Since the State must ensure the conservation of its Natural Resources by constitutional mandate, the legality of the Decree is evident and it is not a transgressor of municipal competencies regarding their administration.’ And when resolving the unconstitutionality action against Decree No. 23150, creator of the Camaronal Wildlife Refuge, in Playa Camaronal, filed by the Municipality of Nandayure, considering that the lack of a hearing violates the principle of municipal autonomy, the Constitutional Chamber, in resolution 1998-01822, denied the claim arguing that for the exercise of the normative or regulatory power of the Executive Branch ‘the constituent has not provided for the need to grant the hearing that is claimed to be missing (…)’."
7. 12By brief filed in the Secretariat of the Chamber at 15:20 hrs. on September 22, 2005 (visible at folios 1626-1627), the Attorney General of the Republic stated that on September 20, 2005, the new Regulation to the Wildlife Conservation Law, Executive Decree No. 32663-MINAE, was published.
8. 13In the processing of the case, the prescriptions of law have been observed.

Drafted by Magistrate Jinesta Lobo; and,

Considering:

I. STANDING AND ADMISSIBILITY OF THE UNCONSTITUTIONALITY ACTION

According to Article 75, paragraph 2, of the Law of Constitutional Jurisdiction, the prior pending case will not be necessary when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or it concerns the defense of diffuse interests that concern the community as a whole. On this matter, this Constitutional Court, in Ruling No. 8239-01 of 16:07 hrs. on August 14, 2001, referred to diffuse interests in the following terms:

"(…) According to the first of the cases provided for by paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the questioned norm must not be susceptible to concrete application, which would later allow the challenge of the application act and its consequent use as a base matter. (...) Secondly, the possibility to appeal in defense of diffuse interests is provided for (...) Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot be in our law – as this Chamber has already stated – merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that against them, determined persons, or personalized groups are identified or easily identifiable, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate interests that concern a community as a whole. It deals, then, with individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, receive an injury, actual or potential, more or less equal for all, so it is rightly said that they are equal interests of the groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them.

That is, diffuse interests share a dual nature, since they are at once collective – because they are common to a generality – and individual, for which reason they can be claimed in such a character. (...) In summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of persons not formally organized, but united based on a certain social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a certain personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. (…)" In the present case, the plaintiff claims standing via abstract constitutionality control and invokes the protection of diffuse interests, since he appeals in defense of the environment. Such circumstances constitute, in favor of the petitioner, sufficient direct standing for the filing of this unconstitutionality action.

II. OBJECT OF THE APPEAL

The petitioner questions the constitutionality of the Regulation called Management Plan for application in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge of May 21, 2003, and of Decree No. 29019-MINAE, Regulation for participatory management of natural resources in the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge, Gandoca sector, of September 19, 2000, considering that they present, concretely, the following defects of unconstitutionality: a) Violation of the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) enshrined in constitutional numeral 50, 3 of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the American Countries, and 38 of the Organic Environmental Law, since numeral 8 of Executive Decree No. 29019-MINAE repealed Decree No. 23069-MIRENEM, which, in turn, had expanded the area comprised within the Refuge, including, for such purposes, the urban zone of Manzanillo; b) breach of numerals 130, 140, subsections 3) and 18) of the Political Constitution, given that the Regulation Management Plan for application in the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, Gandoca sector, in addition to being configured as a regulation of a general nature issued, incorrectly, by the Director of the La Amistad Caribe Conservation Area and not by the Minister and President of the Republic, was enacted without following the procedures that the General Public Administration Law stipulates for this purpose in its numerals 25, 27, subsection 1), 28, subsection b), 121, 128, 129, 240, subsection 1), and 241, for the approval and publication of this type of norms; c) violation of the principle enshrined in precept 50 of the Political Constitution, for the following reasons: c.1.) the Management Plan for Application in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge omitted, prior to its approval, to undergo an environmental impact assessment.

The foregoing, since the cited refuge is not governed by what the Law on the Maritime Terrestrial Zone establishes, but by the rest of the environmental legislation; c.2.) the cited management plan allows new permits or land-use changes (cambios de uso de suelo) within the zone that seriously affect the environment; c.3.) the plan under study authorizes the development on the site of a series of activities that disturb the environmental balance.

III. CHALLENGED NORMS

In this unconstitutionality action, the complete text of the Regulation called Management Plan for application in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge of May 21, 2003, published in La Gaceta No. 114 of June 16, 2003, and Article 8 of Decree No. 29019-MINAE, called Regulation for participatory management of natural resources in the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge, Gandoca sector of September 19, 2000, published in La Gaceta No. 208 of October 31, 2000, are challenged.

IV. ON THE CONSTITUTIONALITY OF EXECUTIVE DECREE No

29019 OF SEPTEMBER 19, 2000. REGULATION FOR PARTICIPATORY MANAGEMENT OF NATURAL RESOURCES IN THE WILDLIFE REFUGE, GANDOCA MANZANILLO, GANDOCA SECTOR. In the first place, the plaintiff accuses that numeral 8 of Executive Decree No. 29019-MINAE infringes the environmental principle of lifetime tenure enshrined in constitutional numeral 50, 3 of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the American Countries, and 38 of the Organic Environmental Law, given that it repeals Executive Decree No. 23069-MIRENEM, which, in turn, had expanded the area comprised within the Refuge, including, for such purposes, the urban zone of Manzanillo. On this matter, it is worth noting that, in a case raised in similar terms, this Constitutional Court, in Ruling No. 5975-06 of 15:14 hrs. on May 3, 2006, ruled, as relevant, the following:

"(…) VII.- On the increase and reduction of protected wild areas. In the brief filing the unconstitutionality action, the plaintiff challenges – and points it out as a ground for unconstitutionality – the repeal of Decree 23069-MIRENEM by Decree 29019-MINAE because it tacitly reduced the extension of the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, given that the latter had expanded the limits of the Refuge. Analyzing the enacted decrees related to the Gandoca-Manzanillo Refuge, one observes how the Executive Branch has issued several in an effort to regulate its situation. In order to clarify the current situation, it is convenient to recount those related to the object of this action. We have, in the first place, DE-16614-MAG of October 29, 1985, which creates the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA). The legal basis of the decree is concretely in Article 2 of Law No. 4465, but especially in Article 18 of Law No. 6919, Wildlife Conservation Law, now repealed, but which at that time provided: ‘Article 18.- National wildlife refuges are those that the Executive Branch declares as such, for the protection and research of wild flora and fauna, especially those in danger of extinction.

The Executive Branch is authorized to establish, within forest reserves and on private lands, areas under the classification of national wildlife refuges, which, for purposes of wildlife conservation, will fall under the administration of the Wildlife Department of the General Forestry Directorate of the Ministry of Agriculture and Livestock. (…)’" "The Article 6 of Decree 16614-MAG expressly excluded from that refuge the urban zone of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo. Subsequently, DE-23069-MIRENEM of April 5, 1994, was issued; Article 16 of that Decree repealed Art. 6 of DE-16614. The immediate consequence thereof is that the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo became part of the Gandoca-Manzanillo Refuge. Later, Decree DE-29019-MINAE of October 31, 2000, was enacted, which, through Article 8, repealed Decree 23069-MIRENEM; with this, Article 6 of DE-16614 tacitly regained validity.

At that moment, a tacit reduction of the territory of the reserve occurs by again excluding the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, which left things in the situation in which Decree No. 16614-MAG would have placed them.

However, subsequently the Executive Branch issued DE-32753-MINAE of May 16, 2005, which expressly repealed Article 6 of DE-16614; once again, the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo became part of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo), a situation that continues to this day.

Regarding the increase and/or decrease of the territorial boundaries of the forest patrimony (patrimonio forestal), this Court, in judgment No. 1999-5399 of 4:39 p.m. on October 26, 1993, in which the Chamber stated:

"…if the Executive Branch is empowered to establish the boundaries of its forest patrimony, it shall do so through the regulatory pathway and not the legal one, with the due indemnification of the properties over which the forest patrimony is extended, since by virtue of Article 9 of the Constitution and the theory of the separation of Powers, the Legislative Assembly is the only constitutional body empowered to issue laws. Therefore, when dealing with a public domain asset (bien demanial), it is illogical to think that the State is limited or unable to act in safeguarding the flora and fauna of our lands.

II.In this line of thought, since this action is directed against an executive decree that expanded the boundaries of a national park—Isla del Coco—extending them to a distance of fifteen kilometers out to sea, measured from the low-tide line of the coast, it is important to determine that it did so in the full exercise of its powers, both legal and constitutional, as it concerns a public domain asset. (…)

V.In relation to the alleged violation of Article 3 of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America—approved by Law No. 3763 of October first, nineteen sixty-six—in relation to Article 7 of the Constitution, which, where relevant, reads as follows:

'The Contracting Governments agree that the boundaries of national parks shall not be altered, nor any part thereof alienated, except by action of the competent legislative authority. The resources existing therein shall not be exploited for commercial purposes.

The Contracting Governments agree to prohibit the hunting, killing, and capture of specimens of fauna and the destruction and collection of specimens of flora in national parks, except when done by the park authorities or by order or under their supervision, or for duly authorized scientific investigations.' These norms must be interpreted in a restrictive sense, such that the requirement to establish the boundaries of national parks through a law applies only when it is to their detriment, that is, when their extent is to be reduced, and not when the boundaries of the protective zones of the State's forest patrimony are to be extended. This article must be read in conjunction with Article 40 of the Forestry Law (Ley Forestal), which states:

'The area of forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), national parks, wildlife refuges, biological reserves of the forest patrimony, may only be reduced by a law of the Republic, following the corresponding technical studies that justify this measure.' And this is so by virtue of the fact that the legally protected interest is the 'forest resource' (recurso forestal), a term that 'means the protection and preservation of the integrity of the natural environment' (resolution of the Constitutional Chamber number 2233-93, at nine thirty-six a.m. on May twenty-eighth) that exists in the zone declared a national park, and which is recognized by international legislation, by the special laws enacted for that purpose, and by the texts of the political charters. In this sense, Article 69 of the Political Constitution speaks of 'rational exploitation of the land,' constituting a fundamental principle its protection (…).” (the bold is not from the original) It is evident, then, that the Executive Branch cannot reduce the territorial boundaries of a wilderness area (área silvestre), but it can extend them.

Hence, the Decrees whose repeal or entry into force produced as an immediate consequence the increase of the territory of a specific protected area are constitutional. (…) although Decree DE-29019-MINAE of October 31, 2000, repealed Decree 23069-MIRENEM, and in doing so excluded the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo from the REGAMA (thereby producing a tacit reduction of the territory of the REGAMA), subsequently the Executive Branch issued DE-32753-MINAE of May 16, 2005, which repealed Article 6 of Decree 16614-MAG. In doing so, the territory of the reserve returned to its original situation. This is not only constitutional but also in accordance with the jurisprudence of this Court on the matter. By virtue of the foregoing, and in accordance with Article 9 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), the appropriate course is to reject the action. (…) (The highlighted text is not part of the original).

Consequently, it must be taken into consideration, as previously noted, that Article 6 of Decree No. 16614-MAG of July 1, 1985, which created the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, expressly excluded from said refuge the urban zone of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, by providing the following: “The areas that, according to the studies conducted by the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), are comprised within the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, shall not be subject to the regulations of this Decree.” Subsequently, this latter decree was repealed through provision 16 of Decree No. 23069-MIRENEM of March 21, 1994, which declared restricted access to the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, whereupon the urban areas of Gandoca-Manzanillo became part of the Refuge under study. Later, the questioned Decree No. 29019-MINAE of September 19, 2000, was issued, which, through Article 8, repealed the previous Decree, that is, Decree No. 23069-MIRENEM, and, consequently, Article 6 of Decree No. 16614-MAG regained effect and the territory of the cited reserve was reduced again.

Notwithstanding the above, through Article 2 of Executive Decree No. 32753-MINAE of May 16, 2005, currently in effect, the repeal of Article 6 of Decree No. 16614-MAG was ordered. Hence, the aforementioned urban zones once again became part of the refuge under study. Under this order of considerations, and since there is no reason whatsoever to vary the criterion expressed in the partially transcribed Vote, nor any reasons of public interest that justify reconsidering the matter, this Court does not find that, in this instance, Decree No. 29019-MINAE violates the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) as alleged.

V.PRINCIPLE OF THE PROHIBITION OF ARBITRARINESS (PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD) AND EXERCISE OF THE REGULATORY POWER (POTESTAD REGLAMENTARIA). The principle of the prohibition of arbitrariness was conceived by the German jurist Leibholz in 1928 as a criterion for weighing the respect for the principle of equality by the legislator. According to this formulation, the principle of the prohibition of arbitrariness entails the prohibition of arbitrariness, that is, of any differentiation lacking a sufficient and just reason. The principle was taken up by Spanish doctrine, specifically by García de Enterría in the late 1950s (1959), with a broader meaning—not limited to the principle of equality—than that proposed by Leibholz. Subsequently, the principle with this broader meaning was adopted by the Spanish Constitution of 1978 in its Article 9.3, on the proposal of Senator Lorenzo Martín-Retortillo, who justified his initiative on the need to have the principle of the prohibition of arbitrariness as another technique or mechanism for controlling or supervising public powers inherent to the Rule of Law (Estado de Derecho).

Consequently, the principle of the prohibition of arbitrariness is not contained within the principle of equality before the law, because the breach of the latter is certainly one instance of arbitrariness, but not the only one. Arbitrariness is synonymous with manifest injustice, and injustice is not limited to discrimination. An arbitrary action is one contrary to justice, reason, or the laws, which obeys the mere whim or will of the public agent. The prohibition of arbitrariness condemns the lack of objective legal basis or foundation for an administrative conduct and, consequently, the violation of the material order of principles and values characteristic of the Rule of Law. In essence, the principle of the prohibition of arbitrariness has operated as a powerful corrective against abusive and discriminatory actions by public administrations when exercising discretionary powers (potestades discrecionales) (abuse or excess of discretion).

Regarding the application of the principle of the prohibition of arbitrariness in the scope of the regulatory power, it must be noted that since the latter is naturally discretionary, the prohibitive principle of arbitrariness plays a primary role. First, it must be pointed out that, except for matters that are reserved to regulation—internal organization and statutory or service relationships—and in which autonomous or independent regulations (from the law) are admissible, a primary limit of the regulatory power is its subjection to the law it seeks to develop or execute, an extreme that obviously connects with constitutional principles such as legality (principio de legalidad), reservation of law (reserva de ley), and normative hierarchy. The regulatory power is, except in the indicated cases, the expression of an option or alternative predetermined by the ordinary legislator in the exercise of their freedom of configuration, from which the body competent to exercise the regulatory power cannot deviate.

Among the formal limits of the regulatory power is also competence, according to which only the bodies expressly authorized by the legal system can exercise it, which denotes the essentially subordinate character, materially and formally, of any regulation. Breaching these limits when issuing a regulation inexorably produces a prohibited arbitrary action, devoid of validity and effectiveness, both in light of the Law of the Constitution and the infra-constitutional legal system. To further elaborate, regarding the referenced principle, this Constitutional Court, in Vote No. 14421-04 of 11:00 a.m. on December 17, 2004, drafted by the Presiding Judge, stated the following:

“(…) The regulation of the constitutive elements of an administrative act—whether of a substantial, objective nature (motive, content, and purpose), subjective nature (competence, standing, and investiture), or formal nature (procedure and statement of reasons)—has the purpose of rationalizing the administrative function or conduct and, above all, endowing it with logic and reasonableness, preventing public administrations from surprising those under their administration with contradictory, absurd, disproportionate, or irrational acts. A matter of prime importance in every administrative act is proportionality stricto sensu between the means employed by the respective public administration and the ends it seeks to achieve, as well as the suitability or necessity of its content, and, of course, when it is afflictive or imposes a burden, the weighing of its intervention or minimum impact. Precisely for this reason, the principle of the prohibition of arbitrariness has emerged in contemporary Constitutional Law as one of the guiding principles of the administrative function, according to which administrative conduct must be sufficiently coherent and reasonably supported by the legal framework, so that it is self-sufficient and self-explanatory.

In our constitutional legal system, this principle arises from the first part of Article 11 of the Political Constitution, which prescribes: 'Public officials are simply depositaries of authority. They are obliged to fulfill the duties that the law imposes upon them and cannot arrogate powers not granted to them therein (…)'. It is worth noting, moreover, that arbitrariness should not be confused with administrative discretion, that is, with the possibility that every public entity or body has to choose among several options or solutions (content), all equally just, when facing a specific need (motive) and using indeterminate legal concepts to address a problem (motive), concepts which suppose a margin of positive and negative appreciation and a halo of uncertainty, but which, ultimately, admit only one just solution (…)”.

VI. BREACH OF THE PRINCIPLE OF THE PROHIBITION OF ARBITRARINESS

ON THE COMPETENCE TO ISSUE THE MANAGEMENT PLANS (PLANES DE MANEJO). The Court understands that the denominated “Regulation for the Implementation Management Plan in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge” (Reglamento Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo), dated May 21, 2003, published in La Gaceta No. 114 of June 16, 2003, is a zoning Regulation for the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, where permitted, conditional, and non-permitted uses are regulated, which constitutes a clear partial component of a comprehensive or total Management Plan (Plan de Manejo). The Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) created the National System of Conservation Areas (SINAC), and Article 22, paragraph 1, imposes upon it among its primary purposes the “planning” of processes aimed at achieving sustainability in the management of natural resources.

Paragraph 2 of that provision stipulates that the system's components shall exercise their functions and powers “as a single instance.” Notwithstanding the above, Articles 23 and subsequent provisions of the same legal body delineate the powers of each of the organisms that make up the system. Thus, the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación), under Article 25, subsection 5, is responsible for approving the plans of the conservation areas (áreas de conservación). Furthermore, Article 30, subsection 5, establishes as a power of the Regional Councils of the Conservation Areas (Consejos Regionales de las Áreas de Conservación) the approval of the specific plans for the Conservation Area. The Director of the Conservation Area, according to the provisions of the Biodiversity Law, has no assigned planning or programming functions. On the contrary, the latter's powers are of an administrative, operational, or executive nature, so much so that Article 31 states that they are responsible for “… implementing national policies and executing the directives of the Regional Council (…)”.

Additionally, Article 28, paragraph 1, prescribes that the territorial units called Conservation Areas, which are under the administrative responsibility of a Director, are under the general supervision of the Ministry of Environment and Energy (MINAE) through the National Council of Conservation Areas. Likewise, paragraph 2 establishes that Conservation Areas have the duty to execute “… the policies, strategies, and programs approved by the National Council of Conservation Areas (…)”. Under this reasoning, the Director of the Conservation Area is not the one to issue management plans or components thereof, since, at most, their role is to propose policies or guidelines to the Regional Council (Article 30, subsection 5). The need for approval of management plans by the National Council and the Regional Council is clearly ratified by Article 40, paragraph 1, which states, where relevant, the following: “(…) The concessions and contracts authorized in the preceding article must be based on the strategies and plans approved in the first instance by the Regional Council and definitively by the National Council of Conservation Areas, in accordance with the established laws and policies (…)”.

In the present action of unconstitutionality, it has been demonstrated that the person who issued the questioned Regulation was the Director of the La Amistad Caribe Conservation Area (Área de Conservación La Amistad Caribe, ACOSA), Eng. Edwin Cyrus Cyrus, thereby breaching the constitutional principle of the prohibition of arbitrariness (Article 11 of the Political Constitution), since he incurred in manifest material incompetence by issuing a component of the Management Plan for the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, given that, in such a case, as previously indicated, this competence belongs to the Regional Council in the first instance, and, definitively, to the National Council of Conservation Areas.

VII. OTHER ISSUES

Due to the manner in which the present action of unconstitutionality is resolved, this Court refrains from ruling on the rest of the grievances formulated by the petitioner. In any case, it must be taken into consideration that such points are of mere legality (mera legalidad), so they must be heard and resolved in the ordinary jurisdiction.

VIII. CONCLUSION

As a corollary of the foregoing, it is necessary to partially grant the action of unconstitutionality filed, solely against the so-called Implementation Management Plan in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge of May 21, 2003. Judges Solano and Vargas issue a dissenting vote and dismiss the action in all its aspects.-

Therefore:

The action is partially granted. Consequently, the Regulation for the Implementation Management Plan in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge of May 21, 2003, published in La Gaceta No. 114 of June 16, 2003, is annulled as unconstitutional. This judgment has declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled act, without prejudice to rights acquired in good faith and legal relationships or situations that may have been consolidated by statute of limitations, expiration, or by virtue of a final judgment having the authority of material res judicata. It shall be published in full in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial) and summarized in the Official Gazette La Gaceta. Judges Solano and Vargas issue a dissenting vote and dismiss the action in all its aspects.- Luis Fernando Solano C. President Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

EJL/*- Dissenting vote of Judges Solano and Vargas, drafted by the latter.

The undersigned Judges issue a dissenting vote and dismiss the action in all its aspects for the reasons set forth below. Firstly, we concur with the majority vote insofar as it states that Decree 29019 of September 19, 2000, is not contrary to the Law of the Constitution, given that the Chamber had already ruled on that aspect in judgment 5975-06 of three fourteen p.m. on May third, two thousand six, which is applicable in the present action of unconstitutionality. However, we dissent from the majority of the Chamber in indicating that the “Implementation Management Plan in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge” is unconstitutional, because in reality, the allegations regarding said regulation are points of legality that we consider should not be evaluated in this venue. Indeed, the majority's argument is that the Director of the Conservation Area was not competent to issue said management plan, since that responsibility belongs to the Regional Council in the first instance; nevertheless, we do not consider that it should be in this venue where the competent authority is determined, nor do we believe that this constitutes a defect of unconstitutionality, as these are points that must be elucidated through the corresponding ordinary channel.

Under the principle of the prohibition of arbitrariness recognized in Article 11 of the Political Constitution, any situation or provision could be framed; therefore, it is necessary for this allegation to be accompanied by a violation of another constitutional principle or value, which does not occur in this specific case. For the foregoing reasons, we consider that in this action of unconstitutionality there is no violation whatsoever of the Law of the Constitution, and for that reason the action must be dismissed in all its aspects.

Luis Fernando Solano C. Adrián Vargas B.

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Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

11155-07. SE ANULA PLAN DE MANEJO DEL REFUGIO DE VIDA SILVESTRE GANDOCA MANZANILLO. Reglamento denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo del 2003, publicado en La Gaceta No. 114 del 16 de junio del 2003 y el Decreto No. 29019-MINAE, denominado Reglamento para el manejo participativo de los recursos naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sector Gandoca del 19 de septiembre del 2000, publicado en la Gaceta No. 208 del 31 de octubre del 2000.

* 050069790007CO * * 050069790007CO * Voto No. 11155-2007 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce y cuarenta y nueve horas de 1° de agosto de dos mil siete.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por ROBERTO MOLINA UGALDE, mayor de edad, casado, portador de la cédula de identidad No. 5-195- 151, en su condición de Secretario General de la Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía, contra el Reglamento denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo del 2003, publicado en La Gaceta No. 114 del 16 de junio del 2003 y el Decreto No. 29019-MINAE, denominado Reglamento para el manejo participativo de los recursos naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sector Gandoca del 19 de septiembre del 2000, publicado en la Gaceta No. 208 del 31 de octubre del 2000. Intervienen también en la acción, LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPÚBLICA y CARLOS MANUEL RODRÍGUEZ ECHANDI, MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.

Resultando:

1. 1Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 08:43 hrs. del 9 de junio del 2005 (visible a folios 1-42), el accionante solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad del Reglamento denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo del 2003 y el Decreto No. 29019-MINAE denominado Reglamento para el manejo participativo de los recursos naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, sector Gandoca del 19 de septiembre del 2000. Lo anterior, por considerar dichas normas violatorias de los numerales 50, 130, 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política y 3° de la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América. En primer término, adujo que el artículo 8° del Decreto No. 29019-MINAE infringe el principio ambiental de irreductibilidad consagrado en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, al derogar el Decreto No. 23069-MIRENEM, el cual, a su vez, había ampliado el área comprendida del Refugio, incluyendo, para tales efectos, la zona urbana de Manzanillo.De otra parte, indicó que el Reglamento Plan de manejo de aplicación en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sector Gandoca, en lo tocante a la forma, vulnera lo dispuesto por los numerales 130, 140, incisos 3) y 18) de la Constitución, en virtud que se trata de una normativa de carácter general dictada, incorrectamente, por el Director del Área de Conservación La Amistad Caribe y no por el Ministro y Presidente de la República. Lo anterior, además, sin que se siguieran los procedimientos previstos en la Ley General de Administración Pública para la aprobación y publicación de este tipo de normas (artículos 25, 27, inciso 1°, 28, inciso b, 121, 128, 129, 240, inciso 1°, y 241). En otros términos, acusó que, para la promulgación del Reglamento supra indicado, no se cumplió con la competencia ni con el respectivo procedimiento. En cuanto al fondo, refirió que el Reglamento denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sector Gandoca, quebranta el numeral 50 de la Carta Fundamental.Esto, dado que, el artículo 73 de la Ley No. 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, dispone lo siguiente: “La presente ley no se aplica a las zonas marítimo terrestres, incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva”. En virtud de lo anterior, manifestó que el vocablo "reservas equivalentes" comprende el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo y, por ende, debe entenderse que el mismo no se encuentra regido por lo que establece la Ley No. 6043, sino que está regulada por las limitantes que el resto de legislación ambiental contempla, tales como, la Ley de Vida Silvestre, la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley Forestal y los Tratados Internacionales suscritos por Costa Rica. En consecuencia, estimó que el Reglamento no puede contener disposiciones que contraríen esta última legislación. Consideró, que, de previo a la aprobación de cualquier plan de manejo, debió de realizarse un estudio de impacto ambiental, el cual, no se realizó, contraviniéndose así el principio in dubio pro natura.Indicó, que la zona marítimo terrestre que se encuentra dentro de todas las categorías de manejo de las áreas silvestres protegidas, forma parte del patrimonio natural del Estado, de acuerdo con lo que establece la Ley Forestal No. 7575. Explicó, que esta última Ley dispone en su artículo 8° que en estos sitios solamente se podrán desarrollar labores de investigación, capacitación y ecoturismo. Asimismo, la Ley Forestal dispone que cualquier actividad que se pretenda desarrollar, requiere la confección de un estudio de impacto ambiental de previo a cualquier trabajo en el sitio, sean éstos movimientos de tierra inclusive. Añadió, que al ser la Ley de Vida Silvestre anterior a la Ley Forestal, estuvo rigiendo lo establecido en esta primera legislación hasta que fue aprobada en febrero de 1996 la Ley No. 7575. Por lo tanto, adujo que el permiso de uso dado en la zona marítimo terrestre del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, debe de respetar los términos en que fue otorgado en su momento, siempre que el mismo se encuentre vigente.Señaló, que las regulaciones legales que existen sobre estos terrenos, no se pueden variar por ningún plan de manejo ni por reglamentación o resoluciones administrativas internas. La única excepción que existe, es de conformidad con el Transitorio I de la Ley Forestal No. 7575, según el cual, se mantienen los permisos de uso otorgados con anterioridad. Esto, aun cuando existe una imposibilidad legal de otorgar nuevas autorizaciones. En otros términos, indicó que, a la fecha, no se pueden admitir nuevos permisos dentro de la zona, como el que permite el Reglamento que se impugna. Refirió, que el director del Área de Conservación Amistad Caribe, debió de tomar en cuenta para la elaboración del Reglamento, el principio pro natura, toda vez que, gran parte de la zona costera del Refugio mantiene características propias de ecosistemas de humedal y su conservación y protección son de obligación de las instituciones del Estado, máxime que a nivel internacional está declarado como sitio RAMSAR.Al respecto, indicó que, aunque sea en forma temporal, el hecho de contener agua lo hace formar parte del dominio público, siendo que su conservación y uso sostenible son de interés social. Explicó, que las experiencias y actividades ofrecidas a los visitantes deben de estar en armonía con los objetivos de conservación definidos para un área protegida determinada. En virtud de lo anterior, mencionó que el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad No. 7788, contempla la prohibición de otorgar concesiones o contratos que autoricen el acceso a los elementos de la biodiversidad a favor de terceros, o bien la construcción de edificaciones privadas en la prestación de servicios o ejecución de actividades no esenciales, entre las que se enlistan las siguientes: estacionamientos, servicios sanitarios, administración de instalaciones físicas, servicios de alimentación, tiendas, construcción y administración de senderos y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación.De modo que, estimó que dichas actividades, autorizadas por el Reglamento impugnado, contravienen lo estipulado en el artículo 50 de la Constitución Política, toda vez que, existen ciertas actividades turísticas y deportivas que, aun cuando no implican la construcción de una edificación, perturban el equilibrio del ambiente. Al respecto, mencionó que el dictamen No. C- 339-2004 de la Procuraduría General de la República, enlista varias formas de impactos ambientales como consecuencia de dichas actividades, como por ejemplo, la afluencia excesiva, ruidos y movimientos, desechos orgánicos e inorgánicos, alimentación de animales, residuos y vertidos no tratados en el agua, introducción de especies exóticas, circulación fuera de los caminos y senderos, recolección de recuerdos, marchas a pie, fotografía, paseos en canoa o bote, canotaje, camping, picnic, escalada, buceo y snorkelling. Además, apuntó que la construcción de infraestructura de transporte, el paso de vehículos, el uso de lanchas o botes motorizados y la construcción de hoteles, provocan un negativo impacto ambiental.Finalmente, y, a efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para interponer la presente acción de inconstitucionalidad, indicó que acude en defensa de intereses difusos, específicamente, en protección del ambiente, de conformidad con lo que al efecto dispone el artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad.
2. 2Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 15:30 hrs. del 16 de junio del 2005 (visible a folios 175-177), se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad.
3. 3Los avisos de ley fueron publicados en los Boletines Judiciales números 126, 127 y 128 de los días 30, 1° y 4 de junio del 2005 (visible a folio 184).
4. 4La Procuradora General de la República, mediante libelo presentado a las 15:06 hrs. del 11 de julio del 2005 (visible a folios 185-261), rindió el informe de ley. En primer término, estimó que la Asociación accionante se encuentra legitimada para interponer el presente proceso, toda vez que, el Refugio Nacional de Vida Silvestre costero, es un bien medioambiental. Explicó, que, en procura de velar por la utilización racional y debido uso de dicho recurso, la legitimación constitucional se ensancha bajo la cobertura de los intereses difusos. En lo que respecta al Decreto No. 29019, adujo que el artículo 3° de la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, busca supeditar a control y amplia discusión legislativa la conveniencia pública de aminorar la superficie de los Parques Nacionales por el interés público inmerso en la protección de los ecosistemas, la biodiversidad que encierran y su importancia ecológica para la solución de necesidades esenciales del ser humano.Indicó, que, aun cuando el artículo 8° del Reglamento bajo estudio produjo la aminoración de la superficie del Refugio citado, eso no riñe con la literalidad de la Convención de mérito, puesto que, la reserva de ley que exige lo es para reducir la cabida de los parques nacionales; categoría de manejo de conservación absoluta, distinta de los refugios nacionales de vida silvestre. No obstante lo anterior, adujo que, este Tribunal Constitucional, de conformidad con una interpretación amplia, puede extraer del texto que se comenta, el principio de irreductibilidad de las áreas silvestres protegidas. De otra parte, explicó que, efectivamente, el Decreto No. 23029-MIRENEM del 21 de marzo de 1994, al regular la afluencia masiva de visitantes a la playa Gandoca durante la época de desove de la tortuga baula, verde, carey y caguama, entre los meses de marzo a octubre, derogó el artículo 6° del Decreto No. 16614, por lo que, consecuentemente, las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo quedaron comprendidas dentro del Refugio.Sin embargo, mencionó que el Decreto No. 29019-MINAE dictó nuevas regulaciones sobre la visita y permanencia en la playa y laguna Gandoca, siendo que, su artículo 8° derogó el Decreto Ejecutivo No. 23069-MIRENEM . Derogatoria anterior que produjo como resultado la exclusión del Refugio de las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, sin apoyo en criterio técnico justificativo alguno. En virtud de lo anterior, señaló que el Decreto No. 29019-MINAE infringe el artículo 50 de la Constitución y el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, el cual, dispone que “La superficie de las áreas silvestres protegidas, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida.” Al respecto, indicó que el principio de irreductibilidad se encuentra protegido en la Ley Forestal, Ley del Servicio de Parques Nacionales, Ley de Creación de Parques Nacionales y Reservas Biológicas y la Ley Indígena.Asimismo, señaló que esta Sala, en el Voto No. 7294-98, indicó que tales disminuciones resultan inconstitucionales si menoscaban o amenazan el derecho al ambiente o se realizan por acto del Poder Ejecutivo, tal y como se llevó a cabo en el caso concreto. Por su parte, el Voto No. 3480-03, señaló que “(…) Nuestro ordenamiento confiere una protección especial a los bienes medioambientales de las áreas silvestres protegidas y para reducir su área exige un acto con rango de ley, sobre la base de estudios técnicos previos que justifiquen la conveniencia de la medida; no por acto reglamentario (…)”. Refirió, que, en el caso concreto, el Poder Ejecutivo carecía de competencia para disminuir la superficie del Refugio Nacional de Vida Silvestre con la derogatoria del Decreto No. 23069; disminución que, además, se realizó sin ningún estudio técnico solvente que lo avalara. Bajo tales argumentos, apuntó que el artículo 8° del Decreto impugnado contiene un vicio de nulidad absoluta, de conformidad con lo que dispone el artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública.En lo tocante al Reglamento denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, señaló que, pese a utilizarse en la disposición impugnada el término “Reglamento”, su contenido, en realidad, revela que no se trata de un Reglamento Ejecutivo de una ley ordinaria, sino, más bien, de un Plan de Manejo aplicable al Refugio Nacional; aprobación que, no compete al Poder Ejecutivo, sino a un determinado órgano administrativo. Indicó, que asumiendo que el Plan de Manejo de un área silvestre protegida es un acto general, debe de comunicarse a los administrados por medio de una publicación en el Diario Oficial. Lo anterior, explicó, es requisito de eficacia de conformidad con lo señalado por el artículo 240 de la Ley General de la Administración Pública y el artículo 4° de la Ley No. 8220 del 11 de marzo del 2002, el cual, obliga a publicar todo trámite o requisito administrativo en la Gaceta, en un sitio visible de la institución y en un diario de circulación nacional.Apuntó, que la Sala Constitucional, en los Votos Nos. 6653- 00 y 4252-02, ha dispuesto que el Plan Regulador costero y su Reglamento de zonificación “(…) son actos administrativos de carácter general, que para ser eficaces deben ser publicados íntegramente (…)”. Asimismo, mencionó que en el Voto No. 10786-01 del Tribunal Constitucional, se alude a la publicación del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, como requisito necesario para el otorgamiento de permisos de uso. En virtud de lo anterior, estimó que lleva razón el accionante en sus alegatos, toda vez que, el Decreto No. 25595- MINAE del 11 de octubre de 1996 no publicó el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Así, indicó que, por el contrario, el contenido de dicho Decreto hace referencia a la creación del Comité Asesor y de los Comités Zonales y sus correspondientes funciones.En consecuencia, añadió que, resulta incorrecto aseverar que, desde su publicación, rige dicho Plan de Manejo, tal y como lo hace el Reglamento impugnado. Refirió, que dicho Reglamento fue puesto, indebidamente, en ejecución antes de publicarse, incluso, con efectos retroactivos en contra del administrado. En lo que respecta al órgano competente para elaborar y aprobar el Plan de Manejo, señaló que la entrada en vigor de la Ley de Biodiversidad No. 7788 de 23 de abril de 1998, introdujo cambios importantes en el esquema organizativo y funcional. De este modo, indicó que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) es el nuevo modelo de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que fusiona las competencias en materia forestal, vida silvestre y áreas protegidas. La Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercen sus funciones y competencias como una sola unidad, a través de la estructura administrativa del Sistema (Artículo 22).Señaló, que, de conformidad con el numeral 23 de la Ley No. 7788, el Sistema citado se encuentra conformado por cinco órganos, a saber: el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, la Secretaria Ejecutiva y las estructuras administrativas de las Áreas de Conservación con sus Consejos Regionales y Consejos Locales. Asimismo, integran el Consejo Nacional de Áreas de Conservación las siguientes personas: el Ministro del Ambiente y Energía, quien lo preside, el Director Ejecutivo del Sistema, que actúa como secretario del consejo, el Director Ejecutivo de la Oficina Técnica de la Comisión, los Directores de cada Área de Conservación y un representante de las Áreas de Conservación designado en el seno de cada Consejo (Artículo 24). Según el precepto 27 de ese mismo cuerpo normativo, la estructura de las Áreas de Conservación se compone de cuatro unidades administrativas: el Consejo Regional del Área de Conservación, la Dirección Regional del Área de Conservación, el Comité científico-técnico y el Órgano de administración financiera de las áreas protegidas.Cada Área de Conservación debe de contar con un comité científico-técnico, que asesora al Consejo Regional y al Director en aspectos técnicos y de manejo del Área. Forman parte de este Comité los responsables de los programas del Área, así como otros funcionarios y personas externas al Área, designados por el Director (Artículo 32). Por su parte, entre las funciones que el artículo 30 encomienda al Consejo Regional, está la de aprobar las estrategias, las políticas, los lineamientos, las directrices, los planes y los presupuestos específicos del Área de Conservación, a propuesta del Director del Área y del comité científico-técnico. También, dicho Consejo Regional es competente para definir asuntos específicos de manejo de sus áreas protegidas y presentarlos al Consejo Nacional para su aprobación; supervisar la labor del Director y del órgano de administración financiera; aprobar, en primera instancia, lo referente a las concesiones y contratos de servicios establecidos en el artículo 39, etc. Asimismo, entre las funciones que posee el Consejo Nacional, según el numeral 25 de la Ley de Biodiversidad, se encuentran las de aprobar las estrategias, la estructura de los órganos administrativos de las áreas protegidas y los planes y presupuestos anuales de las Áreas de Conservación; supervisar y fiscalizar la correcta gestión técnica y administrativa de las Áreas de Conservación y aprobar las solicitudes de concesión indicadas en el artículo 39 de esta ley.Finalmente, indicó que, sobre el particular, el artículo 40 ibid, dispone que: “Las concesiones y los contratos autorizados en el artículo anterior deberán basarse en las estrategias y los planes aprobados en primera instancia por el Consejo Regional y en forma definitiva por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, conforme a las leyes y políticas establecidas. La formulación de estrategias y planes de las áreas protegidas, en ningún caso se verá afectada por consideraciones que no sean estrictamente técnicas”. En virtud de la falta de claridad de la Ley de Biodiversidad, consideró que la Sala puede llevar a cabo dos interpretaciones. En primera instancia, indicó que la frase “planes” a los que se hace referencia en los numerales supra citados, aluden a planes distintos a los “de manejo”, como planes de acción, que podrían estar comprendidos en las estrategias, políticas o lineamientos.Con lo cual, en punto a la aprobación de planes de manejo en los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, continuaría rigiendo la Ley de Conservación de Vida Silvestre. Al respecto, refirió que el Reglamento para la Regulación de las Concesiones de Servicios no esenciales en las Áreas Silvestres Protegidas Administradas por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Decreto Ejecutivo No. 32357 del 25 de agosto del 2004, artículo 7°, menciona “(…) el plan general de manejo, planes operativos o plan de desarrollo ecoturístico, entre otros (…)”, e indica que “(…) Previo a la aprobación de concesiones, el área silvestre protegida deberá contar con un instrumento técnico de planificación oficializado por el Área de Conservación (…).” La segunda interpretación sería de tipo amplio y comprende todos los tipos de “planes” que, dentro de dicho vocablo, puedan caber, incluidos los Planes de Manejo de las áreas silvestres protegidas, a los que deben adecuarse las concesiones y contratos de servicios y actividades no esenciales dentro de éstas.Manifestó, que esa última posición llevaría a concluir que, a partir de la Ley de Biodiversidad aplicable al publicarse el Plan de Manejo del Refugio Nacional Gandoca-Manzanillo, los Planes de Manejo de las áreas silvestres protegidas deben de aprobarse en primera instancia por el Consejo Regional, a propuesta del Director del Área y del Comité científico-técnico y, en forma definitiva, por el Consejo Nacional. Por consiguiente, adujo que, al no acreditarse ese procedimiento y requisito de competencia para adoptar el Plan de Manejo del Refugio Nacional, éste último tendría un vicio de nulidad absoluta que produciría la insubsistencia del acto desde su origen. Refirió, que no habría Plan de Manejo válido en cuál apoyar las actividades dentro de él, por lo que, en su criterio, de seguirse esta postura, conviene, a su vez, ponderar la constitucionalidad de la integración del Consejo Regional del Área de Conservación por particulares -organizaciones no gubernamentales y comunales-, en tanto ejercen funciones administrativas, así como su composición por funcionarios ajenos al MINAE, órgano rector en materia ambiental.En ese sentido, apuntó que resulta claro que la aprobación del Plan de Manejo de un área silvestre protegida no compete al Director del Área de Conservación. En consecuencia, refirió que, por carecer de soporte legal, no se comparte la tesis que sostiene la “Guía para la formulación y ejecución de planes de manejo de áreas silvestres protegidas” (SINAC, MINAE-Corredor Biológico Mesoamericano. Edit. Gerardo Artavia Z. San José, 2004.), en el sentido que el Plan de Manejo del área silvestre protegida se convierte en documento oficial de gestión “(…) mediante la emisión de una directriz firmada por la Dirección Superior del SINAC, la Dirección del Área de Conservación y la Presidencia del Consejo Regional correspondiente (…)”. Sobre la falta de evaluación de impacto ambiental, manifestó que, según la certificación No. SG-3606-2004-SETENA extendida el 19 de noviembre del 2004 por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, no existe expediente administrativo del Plan de Manejo cuestionado y el correspondiente Manual de Procedimientos para su ejecución.Es decir, dicho Plan de manejo no cuenta con viabilidad ambiental alguna, lo que, en consecuencia, significa que en el procedimiento empleado para promulgar esa normativa, se incurrió en otra violación a la legislación ambiental. Añadió, que el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto Ejecutivo No 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 28 de junio del 2004, regula la Evaluación Ambiental Estratégica en el Capítulo VII, artículos 62 y siguientes, e incorpora la variable de impacto ambiental a la planificación del desarrollo económico del país. Así, sobre la integración de la variable ambiental a los planes reguladores o de ordenamiento del suelo, el artículo 67 del Decreto Ejecutivo supra indicado, dispone lo siguiente: “Los Planes Reguladores establecidos por la Ley de Planificación Urbana y por la Ley de la Zona Marítima Terrestre, o aquellos otros planes o programas oficiales de ordenamiento del uso del suelo, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, deberán cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual estará sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, de previo a su aprobación por las autoridades respectivas.La SETENA, por medio de su Manual de EIA, establecerá los términos de referencia, los instrumentos y los procedimientos para que dicha variable ambiental sea integrada a los planes reguladores o planes o programas de ordenamiento del uso del suelo, aplicable, tanto a aquellos que se encuentren en elaboración o se elaborarán en el futuro, como a aquellos ya aprobados, que todavía no cuenten con la viabilidad ambiental”. Asimismo, el Anexo No. 1 de dicho Decreto, denominado “Lista de proyectos, obras y actividades obligados a cumplir el proceso de EIA ante la SETENA”, incluye el desarrollo productivo o de infraestructura dentro de los Refugios de Vida Silvestre. El listado de áreas ambientalmente frágiles para las cuales el régimen de uso antrópico requeriría de un control especial referente a la EIA, abarca todas las áreas silvestres protegidas (Parques Nacionales, Refugios Nacionales de Vida Silvestre, Humedales, Reservas Biológicas, Reservas Forestales, Zonas Protectoras, Monumentos Naturales, la zona marítimo terrestre, etc.).Por consiguiente, al amparo de este Reglamento General, el Plan de Manejo de un Refugio Nacional de Vida Silvestre, previo a su aprobación, debe de cumplir el trámite de EIA, que no sustituye el estudio de impacto ambiental con relación a los proyectos concretos. Sin embargo, apuntó que, al publicarse el Plan de Manejo cuestionado (16 de junio del 2003), regía el Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Ambiental (SETENA), Decreto Ejecutivo No. 25705-MINAE del 8 de octubre de 1996 y el Manual de Instrumentos Técnicos del Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, resolución de la SETENA No. 588-97, del 28 de agosto de 1997. Explicó, que el Decreto No. 25705-MINAE, en el artículo 19, inciso d), reformado por el Decreto No. 26228 del 2 de julio de 1998, establecía lo siguiente: “Con el fin de velar por la integración del concepto de impacto ambiental en los Planes Reguladores, tanto de carácter nacional, regional, como cantonal o local; todos estos, y en especial, sus criterios técnico-ambientales de la zonificación que proponen, deberán ser evaluados por la SETENA, de previo a su aprobación definitiva por parte de la entidad correspondiente”.No obstante, indicó que, la Sala Constitucional, a través del Voto No. 1220-02, anuló la reforma anterior, toda vez que, el Decreto citado exceptuaba del EIA, a priori, ciertas actividades u obras que presentaban determinadas características. Añadió, que, de conformidad con el artículo 21, inciso e), del Decreto No. 25705-MINAE, el desarrollo productivo o de infraestructura en los Refugios de Vida Silvestre, requerían la presentación de un EIA. Asimismo, dicho estudio se necesitaba en las actividades realizadas en terrenos de propiedad privada dentro de áreas silvestres protegidas, la zona marítimo terrestre, el área de uso restringido de aptitud turística, las áreas con capacidad de uso forestal y donde se pretendiera cambiar el uso de la tierra (artículo 22). Señaló, que el artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre somete las “(…) actividades o proyectos de desarrollo y explotación de recursos naturales (…)” de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, propiedad mixta o privada, a “(…) criterios de estricta sostenibilidad en la protección de los recursos naturales y se analizará mediante la presentación de una evaluación de impacto de la acción a desarrollar, siguiendo la metodología técnico científica que se aplica al respecto (…)”.En razón de lo anterior, refirió que, en ausencia de norma expresa y, aun estando vigente el artículo 19, inciso d), del Decreto 25705-MINAE, únicamente, con una interpretación extensiva, pro natura, podría exigirse el EIA al Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo a la fecha de su publicación. En los Refugios Nacionales de Vida Silvestre costeros que comprenden la zona marítimo terrestre, el Plan de Manejo sustituye el Plan Regulador en el sector litoral y apareja una zonificación de usos, potencialmente, impactantes al ambiente. No obstante lo anterior, manifestó que la interpretación resulta controvertida por ir contra la taxatividad de los actos entonces sometidos a evaluación de impacto ambiental, al tratarse de un requisito de trámite y porque tendría efecto retroactivo. El Tribunal Constitucional, en el Voto No. 10421-03, destacó “(…) la obligación de contar con un estudio de impacto ambiental para realizar actividades o proyectos que por su naturaleza puedan alterar o contaminar el medio ambiente (…)”.En lo que corresponde a los permisos y cambios de uso e innovaciones funcionales, explicó que los alegatos del accionante versan sobres los siguientes extremos de interés: a) los Refugios Nacionales de Vida Silvestre se enmarcan dentro del concepto de reservas equivalentes y no están regidos por la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, sino por la legislación ambiental, sea, la Ley de Vida Silvestre, Ley Forestal, Ley Orgánica del Ambiente y Tratados Internacionales, etc.; b) los bosques y terrenos forestales ubicados en las áreas inalienables de la zona marítimo terrestre, entre ellos el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, son bienes integrantes del Patrimonio Natural del Estado, sujetos a la Ley Forestal. (Gran parte del Refugio supra citado se encuentra constituido por humedales declarados sitio RAMSAR y manglares); c) los permisos de uso del dominio publico son a título precario, de infraestructura móvil y deben adaptarse a los artículos 18 de la Ley Forestal, 11, Transitorio I, párrafo 1°, de su Reglamento y 39 de la Ley de Biodiversidad; disposiciones que no pueden variar o desconocer el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, una reglamentación o una resolución administrativa.Las actividades ofrecidas a los visitantes deben de ser acordes al área protegida, con escasa infraestructura y armónica a los objetivos de conservación. El Reglamento impugnado autoriza diferentes actividades que ponen en peligro la integridad de la flora, fauna, humedales, ecosistemas y perturban el equilibrio del ambiente. El Refugio en cuestión opera como mixto, porque junto a la propiedad estatal hay propiedad privada (en un ochenta y cinco por ciento), que tiene un régimen diferente a la que está fuera de esa área; d) la publicación del Reglamento al Plan de Manejo zonifica el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo en 15 zonas (9 terrestres y 6 marino-costeras), dividida en subzonas y clasificándolas en uso recomendado, recomendado con condición y no permitido. Según la zonificación, se permite la construcción, remodelación o ampliación de edificaciones de diferentes tipos: comercial, estatales, hotelero, pesca, agricultura, etc.; e) el Comité Zonal, apoyado en el Decreto No. 25595-MINAE y el Reglamento objeto de impugnación, está otorgando cambios de uso del suelo y tomando decisiones que afectan gravemente el ambiente.El Informe del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos No. JLS-0788-1-04 del 13 de octubre del 2004, determinó el incumplimiento de los requisitos de construcción en la zona de Manzanillo; f) el Reglamento impugnado permite el cambio de uso del suelo prohibido por la Ley Forestal. Desde su publicación se han venido otorgando permisos que lo autorizan y que han generado la corta de árboles. También permite urbanizar el quince por ciento del área terrestre del Refugio y la llanura costera de mayor riqueza ecológica, entre Cocles, Manzanillo y parte de Punta Mona, con gran densidad poblacional, sin proteger la flora y fauna. El Reglamento a este Plan de Manejo significa la destrucción de los últimos bosques costeros en la zona marítimo terrestre del Refugio. La Defensoría de los Habitantes, en Informe No. 07520-2004-DHR del 12 de agosto del 2004, por denuncia de una Asociación Conservacionista, comprobó la destrucción de humedales temporales del Refugio, ricos en flora y fauna y recomendó al MINAE revocar una autorización de cambio de uso, pronunciarse sobre los daños ambientales ocasionados e iniciar un procedimiento para evaluar la actuación de los funcionarios del MINAE que valoraron, refrendaron o avalaron el Plan de Manejo.De otra parte, y, en lo que respecta al Patrimonio Natural del Estado Costero, señaló que, de conformidad con el artículo 73 de la Ley No. 6043, están excluidos de su aplicación los parques nacionales y reservas equivalentes, los cuales, se rigen por su respectiva legislación. Indicó, que, según el Dictamen No. C-174-87, el vocablo "reservas equivalentes" engloba todas las áreas silvestres protegidas estatales, supeditadas a planes de manejo que aseguren la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos naturales para un desarrollo sostenible. Explicó, que el legislador quiso instituir regímenes excluyentes entre la zona marítimo ordinaria de la Ley No. 6043 y las categorías que conforman el Patrimonio Natural del Estado. Lo anterior, en vista de las disímiles finalidades a alcanzar con la afectación de las áreas silvestres estatales y los criterios que requiere su administración.En la actualidad, áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado, además de los refugios nacionales de vida silvestre, son los parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales. También, los bosques y terrenos forestales de la zona marítimo terrestre integran el Patrimonio Natural del Estado que regula la Ley Forestal. Asimismo, los humedales del Refugio Gandoca- Manzanillo forman parte de la lista de humedales de importancia internacional. Indicó, que los manglares son en la actualidad áreas protegidas de dominio público, integrantes del Patrimonio Natural del Estado desde esa calificación y se encuentran bajo administración del MINAE, a través del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y sus respectivas Áreas de Conservación regionales. Bajo tales argumentos, manifestó que, en suma, el Patrimonio Natural del Estado se encuentra compuesto por las áreas silvestres protegidas, los bosques y los terrenos de aptitud forestal descritos en el artículo 13 de la Ley Forestal, que tienen la condición de dominio público por afectación inmediata del legislador.En lo tocante a los permisos de uso, explicó que su objeto se centra en aquellas actividades en las que, sin requerir construcciones u obras fijas, concurren especiales circunstancias de intensidad o rentabilidad, que implican una ocupación con instalaciones desmontables, que generan en el permisionario una situación de poca solidez, precaria y revocable por razones de oportunidad o conveniencia pública, sin responsabilidad para la Administración, de corto plazo y que pueden someterse al pago de un canon, según el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública. Por su parte, mencionó que, a diferencia de los permisos de uso, la concesión se define como aquel título por el cual la Administración concedente habilita a un particular (persona física o jurídica) a realizar, en beneficio propio y de la colectividad, una utilización privativa o excluyente de una parcela del demanio.Lo anterior, para desarrollos que impliquen la realización de obras o edificaciones permanentes, de cierta envergadura. Asimismo, este último conlleva un uso más intenso y de mayor estabilidad que la que consiente la autorización (permiso de uso), confiriéndole al titular un derecho nuevo, de carácter real administrativo, para uso y disfrute del bien, en las condiciones estipuladas por ley y en el acto de otorgamiento y el respectivo contrato. Sin embargo, adujo que resulta incompleta e inadecuada la definición de permiso de uso que contiene el Reglamento a la Ley Forestal, artículo 2°, al disponer lo siguiente: “(…) Permiso de uso: Autorizaciones para el uso de partes de terrenos de propiedad estatal, para fines que no conllevan el aprovechamiento forestal (…)”. Añadió, que existen una serie de normas que hacen alusión a los permisos de uso en el patrimonio natural del Estado. De este modo, señaló que la Ley Forestal prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en las áreas silvestres estatales y sólo autoriza dentro del Patrimonio Natural del Estado labores de investigación, capacitación y ecoturismo “(…) una vez aprobados por el Ministerio del Ambiente y Energía, quien definirá cuando corresponda, la realización de evaluaciones de impacto ambiental, según lo establezca el reglamento a esta ley” (Artículos 1° in fine y 18).La redacción original del Transitorio I de la Ley Forestal (1996) disponía que: “Los permisos, las concesiones y los contratos amparados a la legislación derogada seguirán vigentes hasta su vencimiento”. Asimismo, la norma que reformó el anterior precepto (Ley No. 7761 del 24 de abril de 1998) mantuvo ese texto y agregó un segundo párrafo, que dice: “(…) No obstante, en la zona marítimo terrestre y los manglares, la Administración Forestal del Estado prorrogará los permisos, las concesiones y los contratos amparados en la legislación anterior, siempre que en virtud de ello se hayan realizado inversiones en infraestructura y cumplan con los requisitos ambientales para tal efecto (…)”. Por su parte, apuntó que el Decreto No. 29342-MINAE del 6 de febrero del 2001 restringe la renovación de los permisos de uso existentes en áreas de manglar a la relacionada con la producción de sal y camarones, bajo un Plan de Manejo y cumplimiento de determinados requisitos.Agregó, que el Reglamento a la Ley Forestal, artículo 11, párrafo 4°, dispone que: “(…) Los permisos de uso otorgados al amparo de la ley 4465 y sus reformas continuarán vigentes hasta su vencimiento (…)”. El párrafo 1° de este mismo artículo condiciona los permisos de uso del Patrimonio Natural del Estado a “(…) aquellos proyectos que no requieran aprovechamiento forestal y no afecten los ecosistemas, la vida silvestre los humedales y los sistemas, excepto las actividades expresamente permitidas por la Ley 6084 de Parques Nacionales y la Ley 7317 de la Vida Silvestre. Excepciones adicionales se permitirán únicamente en el interés público y sujeto a un estudio de impacto ambiental y al cumplimiento de sus recomendaciones (…)”. En su párrafo 2° limitaba las labores de investigación y ecoturismo contempladas en el numeral 18 de la Ley cuando se trataba de hospedaje dentro de las áreas del Patrimonio Natural del Estado, a “(…) estructuras rústicas, de acuerdo con el entorno, orientadas principalmente al hospedaje de investigadores y secundariamente turistas (…)”.Finalmente, la Ley de Biodiversidad en su numeral 39 autoriza, dentro de las áreas silvestres protegidas estatales, concesiones y servicios no esenciales, que “(…) en ningún caso podrán comprender la autorización del acceso a elementos de biodiversidad a favor de terceros, tampoco la construcción de edificaciones privadas (…)”. En lo tocante a los vicios de inconstitucionalidad del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, explicó, en primer término, que en los refugios nacionales de vida silvestre de propiedad Estatal, las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad al Estado y en los de Propiedad Mixta, pertenecen parte al Estado y otras son propiedad particular. En virtud de lo anterior, la administración de los primeros corresponde en exclusiva al SINAC, a través del Área de Conservación regional y en los de Propiedad Mixta, la administración es compartida entre este órgano estatal y los propietarios privados.Manifestó, que los terrenos estatales (de propiedad mixta) que forman parte de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, son de dominio público, integrantes del Patrimonio Natural del Estado y su uso está condicionado por la Ley Forestal, artículo 18, en concordancia con el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad. La administración por el MINAE en ese sector es exclusiva. En virtud de lo anterior, adujo que la denominada “administración compartida”, consiste en que los particulares administran los terrenos de su pertenencia, con las limitaciones y controles legales que el régimen acarrea. Sin embargo, alegó que, a estas normas y, en especial, al artículo 18 de la Ley Forestal, se opone el Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, por los siguientes motivos: a) el artículo 81 autoriza en los Refugios de Propiedad Mixta distintos usos: desarrollos turísticos de todo tipo, extracción de materiales de canteras y otras actividades, sin discernir los espacios de dominio público estatal y los privados; b) el numeral 83 permite los permisos de uso en la zona restringida de la zona marítimo terrestre y en los refugios de propiedad mixta; c) el artículo 82 autoriza, incluso, “cartas de entendimiento” como figura jurídica de uso; d) el precepto 89, detalla como actividades propias de los permisos de uso, los usos agropecuarios, viviendas para turismo a escala comercial y recreativo, uso industrial, minero o extractivo, uso comercial (restaurantes, tiendas y otros), proyectos turísticos, etc.; e) el numeral 84 y siguientes, fijan los requisitos para los permisos de uso; f) los artículos 91 y 94, facultan la renovación indiscriminada de los permisos de uso, sin considerar el otorgamiento excepcional del Transitorio I de la Ley Forestal.El precepto 91 confunde dos planificaciones excluyentes para la zona costera: los planes reguladores bajo la órbita de la Ley No. 6043 y los Planes de Manejo, inherentes a los Refugios Nacionales de Vida Silvestre. Por su parte, el artículo 94 alude a diferentes categorías de uso sobre un área de terreno. Bajo dicha inteligencia, consideró que conviene que la Sala Constitucional pondere la inconstitucionalidad de estas normas, por conexidad, en tanto desvirtúan la naturaleza de los permisos de uso, por el tipo de obras y actividades que autorizan, resultan desprotectoras del ambiente y no discriminan en los Refugios de Propiedad Mixta los usos permitidos en el área demanial y de propiedad privada, enfrentadas a la Ley Forestal (artículos 18 y Transitorio I) y el numeral 39 de la Ley de Biodiversidad. De otra parte, y, en lo que respecta a los permisos de uso y cambio de usos en el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, señaló, puntualmente, los siguientes aparentes roces de constitucionalidad:1) Regulación indiferenciada de usos para las áreas de propiedad privada y dominio público, contraviniendo el artículo 18 de la Ley Forestal. Ante una eventual incompatibilidad entre esta Ley y el Reglamento a la Ley de Vida Silvestre (artículos 81 y siguientes), el operador jurídico debe de optar por la aplicación de la primera, en virtud del principio de jerarquía normativa del ordenamiento jurídico. El Plan de Manejo y su Manual de ejecución permiten en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo un sinnúmero de actividades que pueden resultar poco conciliables con sus fines conservacionistas, entre ellas, las siguientes: uso agrícola, pecuario y forestal; vivienda unifamiliar, áreas deportivas, vivienda residencial recreativa, condominios, apartamentos, cabinas, pensiones, fondas o similares, comercio, oficinas, hoteles, moteles, albergues, agencias de viajes, alquiler de carros, tiendas de venta y alquiler de artículos deportivos en edificaciones hotelera-turísticas; tiendas de campaña o carpas, instalaciones comerciales artesanales, estacionamientos, tiendas de abarrotes o artículos deportivos, restaurantes, etc. Asimismo, indicó que el Manual de Procedimientos para la ejecución del Plan de Manejo regula el “Permiso de Uso en la zona marítimo terrestre” en forma contradictoria con el régimen de los bienes, exigiendo entre los requisitos generales: “(…) Presentar el original o una copia certificada de la escritura o del derecho de posesión de la propiedad (…)”, y “(…) Presentar el original o copia certificada del plano catastrado de la propiedad (…)”. En “Otro tipo de Permisos” autoriza, sin salvedad alguna, “(…) permisos de uso para manglares (…)”, la “(…) extracción y recolecta de flora silvestre con fines comerciales (…)”, y la “(…) tenencia de animales en cautiverio (…)”. Asimismo, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre en su numeral 83 “(…) prohíbe la extracción de la flora y la fauna silvestres, continentales e insulares, en los refugios nacionales de vida silvestre con excepción del plan de manejo y la extracción para viveros o zoocriaderos, previa realización de los correspondientes estudios técnicos (…)”.2) Contempla el requisito de evaluación de impacto ambiental, aprobado por la SETENA, sólo para el desarrollo de infraestructura turística o comercial mayor de veinte personas. Al respecto, indicó que, en los demás usos, el Manual de Procedimientos para la ejecución del Plan de Manejo, exige un simple Formulario de Evaluación Ambiental a completar por el Centro Operativo, el cual, a su vez, no aclara sus fines, ni dispone que el mismo será aprobado por la SETENA. En ese sentido, adujo que dicho Manual riñe con el artículo 82, párrafo 3°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre. Asimismo, indicó que el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Anexo 1, somete al proceso de EIA todo desarrollo productivo o de infraestructura dentro de los Refugios de Vida Silvestre, con arreglo a ese artículo 82. Mencionó, que el Tribunal Constitucional, en el Voto No. 1888-95, indicó que no se puede autorizar lo siguiente: “(…) obras en el Refugio Gandoca- Manzanillo que no cuenten con los estudios de impacto ambiental y el respectivo plan de manejo (…)”. A su vez, el informe No. 07520-2004-DHR de la Defensoría de los Habitantes, refiere la inobservancia del requisito de EIA en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (folios 7°, 11, 20, 21 y 35 y siguientes).3) Innovaciones organizativas y funcionales contrarias a la Ley de Biodiversidad. Acorde con la Ley de Biodiversidad (artículos 27 al 30), en la estructura administrativa de las Áreas de Conservación, el SINAC ejerce la administración de éstas por medio de un Consejo Regional, con una determinada integración y funciones. Explicó, que cada Área de Conservación debe de contar con un comité científico-técnico, cuya función es asesorar al Consejo y Director en aspectos técnicos en cuanto al manejo del Área. Sin embargo, señaló que el Decreto No. 25595-MINAE, el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo y su Manejo de Ejecución, se apartan de lo, anteriormente, indicado e, innovando, ponen en vigencia un Comité Asesor del Refugio supra citado y dos Comités Zonales (de Manzanillo y Gandoca), conformado, mayoritariamente, por particulares y les asignan funciones que incluyen competencias públicas.4) Ejercicio de competencias administrativas por particulares. Al respecto, indicó que el Consejo Regional del Área de Conservación se integra mediante convocatoria pública que realiza el representante regional del SINAC a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades y las instituciones públicas presentes en el área. Éste último se encuentra conformado por el responsable del área protegida y un mínimo de cinco miembros de representantes de distintos sectores presentes en el área, electos por la Asamblea de organizaciones e instituciones convocadas para este efecto, debiendo siempre elegirse a un representante municipal. Indicó, que por esa composición de un número significativo de particulares y funcionarios ajenos al MINAE que realizan competencias administrativas, se somete a la Sala, por conexidad, la consideración de la constitucionalidad de la integración y funciones del Consejo Regional. Señaló, que, también, de conformidad con el numeral 24, inciso 5°), ese Consejo Nacional posee un miembro representante del Consejo Regional, designado por éste, que puede ser un particular. Situación última que, a su vez, ocurre con el Comité Asesor del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo y los Comités Zonales. Agregó, que, de conformidad con el artículo 1° del Decreto No. 25595-MINAE, el Comité Asesor se encuentra integrado por un representante del MINAE, un representante de la Asociación de Desarrollo Integral de Gandoca, un representante de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo, un representante de la Municipalidad de Talamanca y tres representantes de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que se encuentren trabajando en protección y desarrollo sostenible del Refugio y sus recursos naturales. Éste último Comité, posee dentro de sus funciones, las siguientes: elaborar su Reglamento de funcionamiento y administración interna, aprobar el Plan de Trabajo Anual con base en el plan de manejo, modificar el plan de manejo del área, cogestionar la búsqueda de financiamiento para la protección y manejo del área, brindar asesoría técnica a la administración del Refugio en aspectos necesarios para su adecuado manejo, nombrar los comités de apoyo, etc. (Artículo 2°, Decreto 25595-MINAE). Por su parte, manifestó que, según el numeral 3°, del Decreto supra señalado, los Comités Zonales de Gandoca y Manzanillo se encuentran integrados por un miembro del MINAE, uno de la Asociación de Desarrollo Integral de Gandoca, uno de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo y uno de la ONG que se encuentre trabajando en la protección y desarrollo sostenible del Refugio y sus recursos naturales. Esos Comités, tienen las siguientes facultades: darse su Reglamento de Funcionamiento y Administración Interna, cogestionar con el MINAE la ejecución del plan de manejo en su localidad, controlar las acciones que impacten los recursos ecológicos de su localidad, analizar y recomendar las solicitudes de permisos para realizar actividades dentro del área del Refugio, colaborar con el Comité Asesor del Refugio en asuntos de su competencia, designar comités especiales para asuntos específicos, etc. (Decreto 25595-MINAE, artículo 4°). Asimismo, indicó que el Reglamento impugnado del Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, reconoce que el Comité Zonal respectivo tiene facultades para denegar autorizaciones de construcción en ciertas circunstancias, para recomendar en otras reducir los requisitos de las construcciones o para no aplicarlos del todo cuando su utilización cause un perjuicio considerable al propietario, etc. El Manual de Procedimientos para la ejecución del Plan de Manejo en el Refugio, estipula que los Comités Zonales tienen potestad para lo siguiente a) coordinar con las autoridades pertinentes la aprobación, denuncia y el control de fiscalización de las actividades a realizar dentro de su área de competencia; b) modificar el Manual de Procedimientos según las necesidades; c) recomendar a la Oficina de Atención al Usuario del MINAE los otorgamientos de visados de planos a inscribir en el Catastro Nacional y d) participar activamente en las autorizaciones de uso forestal, etc. A su vez, el Decreto impugnado No. 29019 del año 2000, en el artículo 7° le atribuye otras facultades al Comité Zonal de Gandoca, sea, por ejemplo, modificar los horarios de visita (según la temporada y ante circunstancias especiales), determinar la cantidad máxima de turistas por guía, determinar la capacitación mínima para acceder a la acreditación como guía, otorgar y retirar las credenciales a los guías y modificar, previo dictamen técnico, las regulaciones de uso. En virtud de tales argumentos, explicó que las atribuciones concedidas al Comité Asesor y a estos Comités Zonales, se explican por la figura del co-manejo implementada por el MINAE; última, que no se compagina con el ejercicio exclusivo de potestades públicas por la Administración y su indelegabilidad a particulares. Indicó, que el MINAE y el SINAC consideran al Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo un caso de co-manejo (Informe Nacional sobre el Sistema de Áreas Silvestres Protegidas. MINAE, SINAC). Explicó, que en el área protegida co-manejada, la autoridad, responsabilidad y control del manejo de dicha área, es compartida de diversas formas entre una pluralidad de actores, que pueden incluir una o más instituciones de gobierno, comunidades locales, propietarios privados u otros. Las áreas protegidas de manejo conjunto (APMCs) se caracterizan por seguir un modelo de gobierno pluralista, el cual, puede tomar varias formas y utilizar una variedad de mecanismos para la gestión del área. Apuntó, que el informe No. JLS- 0788-1-04-NSP del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, concluye que en la zona de Manzanillo la Oficina Regional del MINAE está otorgando permisos de construcción al margen de las demás leyes, reglamentos y normas de construcción de obras civiles, así como permisos municipales de construcción en unos casos, planos visados, permisos de salud, etc. Asimismo, en el informe de la Defensoría de los Habitantes No. 07520-2004-DHR, se cuestionan los intereses reales que representa la participación ciudadana dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, por imputar la propiedad del proyecto en entredicho al Presidente de una ONG que participó en la elaboración del Plan de Manejo y es miembro de un Comité Zonal. En consecuencia, afirmó que los Comités Zonales pueden existir como órganos asesores o colaboradores, sin ejercer potestades propias de la Administración.5) Cambio de uso del suelo. El Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio bajo estudio señala en su artículo 3° in fine, que la definición de uso de cada zona considera la capacidad de soporte del suelo y que “(…) los usos recomendados representan la mejor opción de uso para una determinada zona (…)”. Sin embargo, “(…) en algunas ocasiones puede permitirse que se desarrollen usos diferentes a los recomendados, llamados usos recomendados con condición (…)”. Sobre el particular, indicó que el informe No. 07520-2004-DHR expresa lo siguiente: “(…) La posibilidad de cambio de uso no se encuentra adecuadamente regulado en el Plan de Manejo ni en la Zonificación del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, en consecuencia no se cuenta con un marco legal que contemple los requisitos y condiciones para tal efecto, ausencia regulatoria que igualmente se aprecia en el Manual de Procedimientos para la Ejecución del Plan de Manejo, el cual sin sustento ni justificante alguna incorpora la posibilidad de ‘obtener un permiso de uso para acogerse a alguna de las otras categorías de uso indicadas en el Plan de Manejo’ sin regulaciones especiales ni requerimientos de contenido que posibiliten o permitan a la administración evaluar la viabilidad ambiental de tal cambio. El cambio de uso admitido en esos términos deja sin aplicación real la zonificación oficial del Plan de Manejo, misma que debió estar respaldada en estudios técnicos científicos que determinarán la capacidad de uso del suelo, la existencia de ecosistemas de importancia y los menores impactos posibles de los usos propuestos, de tal suerte que salvo los usos no permitidos o prohibidos que en forma suscinta y muy limitada se han señalado en la Zonificación, sin fundamento ni justificación alguna cualquier permisionario en una de las zonas ya prefijadas puede cambiar a otra con la aprobación del Comité Zonal y la complacencia de la Oficina Subregional (…)”. Refirió, que a lo anterior se une el hecho que el Comité Zonal puede modificar, previo dictamen técnico (no se aclara quien lo rinde), las regulaciones de uso. (Decreto No. 29019, artículo 7°). En virtud de lo anterior, sostuvo que se observan deficiencias en el Plan de Manejo sobre los objetivos y estrategias a seguir para alcanzar los fines propuestos.
5. 5Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, mediante libelo presentado a las 15:34 hrs. del 11 de julio del 2005 (visible a folios 262-269), rindió el informe de ley. En primer término, adujo que con la publicación del Decreto Ejecutivo No. 29019-MINAE denominado Reglamento para el manejo participativo de los recursos naturales en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, se derogó, específicamente, a través del artículo 8°, el Decreto Ejecutivo No. 23069-MIRENEM, con lo cual, entró en vigencia, nuevamente, el artículo 6° del Decreto Ejecutivo No. 16614- MAG. En consecuencia, estimó que la reducción del área del Refugio en cuestión, ocasionó un daño ambiental a la biodiversidad existente, toda vez que, violentó el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, el cual, establece que la superficie de dichas áreas sólo se puede reducir por ley, después de realizarse los estudios técnicos que justifiquen la medida.En virtud de lo anterior, señaló que, efectivamente, por Decreto Ejecutivo No. 25595-MINAE del 11 de octubre de 1996, se creó el Comité Asesor del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo; último, que ejecuta sus funciones con la participación conjunta de la sociedad civil de la zona, quienes contribuyeron en la zonificación del Plan de Manejo, de conformidad con lo estipulado en el artículo 6° de la Ley Orgánica del Ambiente. Adujo, que cualquier participación y función del Comité, ha contribuido en forma eficaz al avance del procedimiento para la publicación del Decreto, que aclare y confirme tanto el Plan de Manejo como su Reglamento, cumpliendo con esto lo establecido en el inciso 18), del artículo 140, de la Constitución Política. Manifestó, que si bien existe una regulación para las diferentes actividades que se pueden realizar dentro del Refugio, lo cierto es que el Comité Local es quien recomienda a la Administración, con base en un informe técnico de inspección realizado por funcionarios del MINAE, si es conveniente o no otorgar el permiso, siendo la Administración quien emite, por medio de una resolución administrativa, la autorización o aprobación del mismo.En virtud de lo anterior, indicó que dicho Comité, simplemente, recomienda aprobar o no un permiso, mientras que la Administración, es quien, por medio de un acto administrativo (resolución administrativa), aprueba o revoca éste según sea el caso. Explicó, entonces, que el Comité es, simplemente, un orientador de las actuaciones administrativas. Asimismo, apuntó que, no obstante, la resolución administrativa no implica permisos de construcción, por lo que el administrado debe de realizar las gestiones pertinentes ante las instancias correspondientes, sea, por ejemplo, ante la SETENA. Si bien existen áreas con características de humedal, muchas no implican, necesariamente, en forma técnica ser un humedal, puesto que, éstos deben ser declarados vía decreto ejecutivo en esta categoría. Añadió, que la Convención relativa a los humedales de importancia internacional, especialmente, como hábitat de aves acuáticas (RAMSAR), ha determinado y clasificado los humedales en el territorio nacional, señalando, a su vez, la imperiosa necesidad que dichas áreas cuenten con un Plan de Manejo para su ordenamiento.Explicó, que las actividades que se llevan a cabo en aquellas áreas con características de humedal son controladas por la Administración del MINAE, pudiendo imponer limitaciones al uso de los recursos dentro de la zona, por lo que no se podrán dañar ecosistemas. Lo anterior, es así pues, de lo contrario, se requeriría de un estudio de impacto ambiental. Refirió, que la naturaleza jurídica del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo es de tipo mixta; es decir, se encuentra compuesta de propiedad del Estado y propiedad privada, de manera tal que el primero tiene la facultad y el deber de velar por la conservación y protección de los recursos naturales mediante un ambiente sano y de desarrollo sostenible. Sin embargo, adujo que los propietarios privados legalmente establecidos tienen el derecho de ejercer sus atributos de dominio y traspasar sus propiedades, toda vez que, no existe normativa alguna de prohibición, por lo que tienen el goce, disfrute y transformación del bien, salvo lo que la ley prohíba.Manifestó, que las recomendaciones dadas por la Defensoría de los Habitantes, han sido acatadas tanto por el Director del Área de Conservación Amistad Caribe, como por parte de este Ministerio, con el objetivo de velar por la conservación y protección de los recursos naturales. Asimismo, señaló que, de conformidad con el oficio No. ACLAC-AL-15-2005 del 13 de enero del 2005 se aclaró ante la SETENA que el Plan de Manejo cuenta con un análisis participativo de criterios técnicos esgrimidos por diferentes instituciones, las cuales, evaluaron su elaboración y ejecución, aunado a la aplicación del Plan de Ordenamiento Ambiental. Estimó, que el Plan de Manejo es, simplemente, una herramienta de planificación territorial y ambiental que establece parámetros mínimos y máximos de impacto para aquellas actividades que el hombre pretenda realizar. En ese sentido, argumentó que ningún plan regulador del país cuenta con estudios de impacto ambiental, ya que, como herramienta marco de planificación, no requiere de dicho requisito.Exigencia última, con la cual sí deben de contar las actividades específicas que pretendan desarrollar los administrados, tales como, construcción de hoteles, viviendas, aprovechamientos forestales y, en algunos, hasta la investigación. En virtud de tales consideraciones, afirmó que la elaboración y ejecución del Plan de Manejo no violentó la normativa legal ambiental vigente, ni requiere de un Estudio de Impacto Ambiental para su validez y eficacia. En lo tocante a lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley No. 6043, adujo que es necesario considerar el contenido y efecto jurídico que conlleva lo contemplado en dicho artículo, dado que, la misma Procuraduría General de la República así lo ha reiterado en varios pronunciamientos y directrices. De este modo, en el Dictamen No. C-174-87, dispuso en lo conducente, lo siguiente:“(….) Si bien técnicamente se ha dado a la expresión “reservas equivalentes” connotaciones más restringidas, en nuestro ordenamiento jurídico, y, en concreto en la Ley sobre la zona marítimo terrestre, se ha utilizado para aludir a todas las áreas silvestres protegidas, junto con los parques nacionales que conforman el patrimonio forestal del Estado: reservas biológicas, zonas protectoras, reservas forestales y refugios nacionales de fauna silvestre, las cuales son carácter inalienable e inembargables, están sometidos a planes específicos de manejo público que garanticen la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos, para un desarrollo sostenido.(…)” Indicó, que, con estricto apego a la legislación y a los lineamientos expuestos por la Procuraduría General de la República, la Administración Forestal y el MINAE, han realizado, ejecutado, gestionado y controlado, las acciones y actividades que se realizan dentro de la zona marítimo terrestre comprendida en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, ya sean, permisos de uso, permisos de corta de árboles, visado de planos, construcción, etc. Lo anterior, toda vez que, éstas últimas acciones y actividades se rigen por la Ley Forestal y demás leyes conexas. La aplicación del Plan de Manejo contribuye al control y protección de los recursos naturales mediante un desarrollo sostenible, donde, tanto el visitante como el que vive en la zona, posee parámetros técnicos ambientales y legales para actuar dentro del Refugio. No obstante, refirió que, de previo, deben de llevarse a cabo una serie de gestiones, entre estas, la presentación de documentos de parte del interesado, la realización de inspecciones técnicas por parte de los funcionarios del MINAE, la valoración y recomendación por parte del Comité Asesor, nombrado y facultado por el Decreto Ejecutivo para ejecutar el Plan de Manejo dentro del Refugio y el acto final por medio de resolución administrativa que respalde la legalidad y aprobación para realizar la actividad.Asimismo, señaló que, en los casos donde se ha ventilado algún tipo de irregularidad en la zona, sea dentro o fuera del área de la zona marítimo terrestre comprendida en el Refugio, la Administración Forestal ha velado y procurado realizar las gestiones pertinentes ante el Tribunal Ambiental Administrativo o la fiscalía correspondiente, mediante denuncia que sancione el daño ambiental ocasionado y la violación a la legislación ambiental. Añadió, que es al Consejo Nacional de las Áreas de Conservación a quien le corresponde el otorgamiento de concesiones o contratos para autorizar la prestación de servicios no esenciales. Sin embargo, explicó que las actividades no esenciales, sean circulación de caminos y senderos, marchas a pie, picnic, camping, snorkelling, así como la afluencia excesiva, ruidos, movimientos y desechos orgánicos e inorgánicos, son regulados, controlados y fiscalizados por parte de los funcionarios de cada zona, en este caso, la de Manzanillo.Indicó, que aun cuando la afluencia excesiva, movimiento o ruido que se pueda producir en ciertas épocas del año no pueden ser eliminadas, al menos, sí pueden ser controladas, ya que, en temporada alta, se refuerza el patrullaje de los funcionarios del MINAE, el apoyo por parte de las COVINERAS, guías y miembros de la fuerza pública. Lo anterior, en la conservación de la flora y fauna, así como en la circulación del tránsito y el ingreso de los visitantes a la zona de Manzanillo. Afirmó, que cualquier tipo de actividad no esencial debe de cumplir con los lineamientos legales establecidos y la respectiva valoración técnica para su aprobación. Bajo tal orden de consideraciones, solicitó rechazar la acción de inconstitucionalidad con respecto al Reglamento del Plan de Manejo aplicado al Refugio, por cuanto, en su criterio, lo actuado por el Ministerio y su respectiva Área de Conservación, se ha ajustado a derecho.
6. 6Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 09:43 hrs. del 20 de julio del 2005 (visible a folios 749-762), Walter Coto Molina, en su condición de Apoderado Especial Judicial nombrado por el Concejo Municipal del Cantón de Talamanca, solicitó que se le tuviera como coadyuvante activo. Al respecto, adujo que las normas impugnadas en el presente proceso lesionan la autonomía municipal. Señaló, que, aun cuando la Municipalidad de Talamanca no se opone en modo alguno a la existencia de áreas silvestres protegidas en su territorio, lo cierto es que, en su criterio, deben de respetarse las competencias constitucionales que dicha Corporación posee sobre lo local. En esencia, estimó que debe de consultarse su opinión y coordinar con ésta. Asimismo, amplió la presente acción de inconstitucionalidad en cuanto a los Decretos Ejecutivos Nos. 23069-MIRENEM del 5 de abril de 1994 y 16614-MAG del 29 de octubre de 1985. Solicitó que se declare con lugar el presente proceso.
7. 7Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:07 hrs. del 20 de julio del 2005 (visible a folios 765-782), Jan Kalina, en su condición de Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo de la empresa Inversiones Turísticas de Punta Uva S.A., solicitó que se le tuviera como coadyuvante activo. En primer término, adujo que la empresa que representa es propietaria de un inmueble que, de acuerdo con la actual división territorial administrativa de Costa Rica, se encuentra ubicada en el Caserío de Punta Uva, distrito Cahuita, Cantón de Talamanca de Limón; la cual, a su vez, ha sido poseída por su representada y sus anteriores transmitentes por más de cien años. Explicó, que dicha propiedad no formaba parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Lo anterior, toda vez que, el Decreto de su creación No. 16614-MAG del 29 de octubre de 1985 en su artículo 6°, excluyó las áreas declaradas como urbanas por el INVU en esa zona, teniendo la propietaria el pleno goce y disfrute de todos los atributos del dominio.Sin embargo, adujo que, en el año 1994, mediante el Decreto No. 23069-MIRENEM, se derogó el supra citado artículo 6° y, de ese modo, el inmueble referido quedó incluido dentro del Refugio. Posteriormente, el propio MINAE, por medio del Decreto No. 29019-MINAE del 2000, dispuso en su artículo 8° la derogatoria del Decreto No. 23069-MIRENEM. En virtud de tales argumentos, consideró que dicho cambio normativo le produce, como propietario del inmueble en cuestión, una total inseguridad jurídica. Solicitó que se declare con lugar la acción y se amplíe, a su vez, contra los Decretos Nos. 16614- MAG y 23069-MIRENEM.
8. 8Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:50 hrs. del 21 de julio del 2005 (visible a folios 793-878), Ruth Solano Vásquez, en su condición de Presidenta con facultades de apoderada generalísima de la Asociación Justicia para la Naturaleza, Dennis Enrique Clark Bell, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo de Talamanca, Luis Fernando Arias Molina, en su condición Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación de Desarrollo Ecológico de Manzanillo, Gandoca y Cocles y José Luis Zúñiga Obando, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación San Migueleña para la Conservación y el Desarrollo, solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes pasivos. Consideraron, que los argumentos de hecho y de derecho sobre los que el accionante fundamenta la presente acción, no constituyen elementos contundentes, razonables, legales y constitucionales para que este Tribunal declare con lugar esta acción, lo cual, de ser así, podría producir un grave perjuicio para el ambiente y para toda la comunidad que componen los habitantes del Caribe Sur.Adujeron, que el Plan de Manejo ha traído, tanto para los habitantes, como para los recursos naturales y la vida silvestre de la zona, particularmente, en las áreas que componen el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, un innegable beneficio; razón por la cual, lo consideran un valioso instrumento para las áreas protegidas. En virtud de lo anterior, solicitaron que se declare sin lugar la acción. Sin embargo, requirieron que este Tribunal se pronuncie respecto de ciertos aspectos importantes del Refugio, que por falta de definición han llevado a una situación de inseguridad jurídica para los ciudadanos, directamente, afectados. Refirieron, que el Refugio bajo estudio se encuentra en una situación de paralización total en el manejo y aplicación de las medidas necesarias para su adecuado funcionamiento, con el consecuente riesgo que eso implica para la conservación de la biodiversidad.
9. 9Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 11:35 hrs. del 4 de agosto del 2005 (visible a folios 1593-1594), se tuvieron por admitidas las solicitudes de coadyuvancia presentadas por Walter Coto Molina y Jean Kalina. Asimismo, se rechazó la solicitud de ampliación en relación con normativa distinta de la impugnada, en virtud que a través de una coadyuvancia, sólo se pueden ampliar los motivos de inconstitucionalidad y no es posible cuestionar normas distintas de las impugnadas por el accionante. Finalmente, y, en relación con la gestión planteada por Ruth Solano Vásquez, Dennis Enrique Clark Bell, Luis Fernando Arias Molina y José Luis Zúñiga Obando, se previno a fin que presentaran las respetivas certificaciones donde se acreditaran las personerías
10. 10Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 13:30 hrs. del 31 de agosto del 2005 (visible a folios 1605-1606), se tuvo por admitida la solicitud de coadyuvancia interpuesta por Ruth Solano Vásquez, en su condición de Presidenta con facultades de apoderada generalísima de la Asociación Justicia para la Naturaleza, Dennis Enrique Clark Bell, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo de Talamanca, Luis Fernando Arias Molina, en su condición Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación de Desarrollo Ecológico de Manzanillo, Gandoca y Cocles y José Luis Zúñiga Obando, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación San Migueleña para la Conservación y el Desarrollo.
11. 11Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:20 hrs. del 16 de septiembre del 2005 (visible a folios 1613-1616), la Procuradora General de la República se refirió a la potestad que posee el Poder Ejecutivo para crear refugios nacionales de vida silvestre en inmuebles de las instituciones autónomas. Así, de conformidad con el Dictamen No. C-210-2002, indicó que la referida potestad para declarar refugios nacionales tendentes a proteger e investigar la flora y fauna silvestres (artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre), en inmuebles de las instituciones autónomas, semiautónomas y Municipalidades, conlleva el requisito obligatorio de obtener, por parte del Poder Ejecutivo, el "previo acuerdo favorable" de éstas, de conformidad con el numeral 84 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre. En consecuencia, de modo expreso, citó lo siguiente: “(…) Se trata de fincas que pertenecen a esos entes.La expresión "en terrenos de (...)" designa claramente una relación propietaria, como al final lo clarifica la norma para los terrenos particulares. El respeto a estas titularidades que serán afectadas a los fines públicos del refugio motiva la previa autorización exigida. Tal supuesto no se daría, por ejemplo, con la zona marítimo terrestre integrante del patrimonio nacional, que constituye propiedad pública del Estado (art. 1° de la Ley 6043), al sobrevenir una declaratoria que haga ingresar secciones de aquella al Patrimonio Natural del Estado, por cuanto las Municipalidades litorales son sólo meras administradoras y usufructuarias (art. 3 ibid). Sin que ello en modo alguno quebrante el régimen de autonomía municipal, ya que, se señaló líneas arriba, el Poder Ejecutivo ostenta amplia competencia para crear en todo el país refugios de vida silvestre en terrenos estatales costeros, con miras a una mejor tutela de los recursos cuando así convenga a los intereses públicos.No empece, para la declaratoria de Refugio Nacional en ese evento es recomendable la coordinación preliminar con la Municipalidad litoral, en virtud de las modificaciones que operará en el régimen y con el objeto de evitarles el despliegue de actuaciones discordantes. La Sala Constitucional, en Voto 2863-97 de 15 horas 45 minutos del 22 de mayo de 1997, se pronunció en lo atinente a la falta de notificación a la Municipalidad a propósito del Decreto Ejecutivo 25139- MINAE, publicado en La Gaceta N° 100 del 26 de mayo de 1996, que creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre de Propiedad Mixta Portalón, abarcando la zona marítimo terrestre de Playa Portalón, en Aguirre. Para la Sala, al formar parte de su Patrimonio Forestal los terrenos de aptitud forestal contenidos en la zona marítimo terrestre, el Estado "puede reservarlos para la conservación de la fauna y la flora sin necesidad de que se dé notificación alguna a la Municipalidad"."Siendo que el Estado debe velar por la conservación de sus Recursos Naturales por mandato constitucional, la legalidad del Decreto es evidente y no resulta transgresor de las competencias municipales en cuanto a su administración". Y al resolver la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto N° 23150, creador del Refugio de Vida Silvestre Camaronal, en playa Camaronal, planteada por la Municipalidad de Nandayure, por estimar que la falta de audiencia viola el principio de autonomía municipal, la Sala Constitucional, en resolución 1998-01822, denegó la demanda aduciendo que para el ejercicio de la potestad normativa o reglamentaria del Poder Ejecutivo "no ha previsto el constituyente la necesidad de otorgar la audiencia que se echa de menos (…) ".
12. 12Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:20 hrs. del 22 de septiembre del 2005 (visible a folios 1626-1627), la Procuradora General de la República manifestó que el día 20 de septiembre del 2005 se publicó el nuevo Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, Decreto Ejecutivo No. 32663-MINAE.
13. 13En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

Considerando:

I. LEGITIMACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

A tenor del artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 8239-01 de las 16:07 hrs. del 14 de agosto del 2001, se refirió a los intereses difusos en los siguientes términos:

"(…) De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. (...) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de intereses difusos (...) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley - como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto.

Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. (…)" En el presente asunto, el accionante aduce su legitimación por vía del control de constitucionalidad abstracto e invoca la tutela de intereses difusos, toda vez que, acude en defensa del ambiente. Tales circunstancias configuran a favor del gestionante una legitimación directa suficiente para la interposición de la presente acción de inconstitucionalidad.

II. OBJETO DEL RECURSO

El gestionante cuestiona la constitucionalidad del Reglamento denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo del 2003 y del Decreto No. 29019-MINAE, Reglamento para el manejo participativo de los recursos naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sector Gandoca, del 19 de septiembre del 2000, por estimar que presentan, concretamente, los siguientes vicios de inconstitucionalidad: a) Violación al principio de irreductibilidad consagrado en los numerales 50 constitucional, 3° de la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, por cuanto, el numeral 8° del Decreto Ejecutivo No. 29019-MINAE derogó el Decreto No. 23069-MIRENEM, el cual, a su vez, había ampliado el área comprendida dentro del Refugio, incluyendo, para tales efectos, la zona urbana de Manzanillo; b) quebranto a los numerales 130, 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política, dado que, el Reglamento Plan de manejo de aplicación en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, sector Gandoca, además de configurarse como una normativa de carácter general dictada, incorrectamente, por el Director del Área de Conservación La Amistad Caribe y no por el Ministro y Presidente de la República, fue promulgada sin que se siguieran los procedimientos que pauta al efecto la Ley General de Administración Pública en sus numerales 25, 27, inciso 1°), 28, inciso b), 121, 128, 129, 240, inciso 1°) y 241, para la aprobación y publicación de este tipo de normas; c) vulneración al principio consagrado en el precepto 50 de la Constitución Política, por las siguientes razones: c.1.) el Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo omitió, de previo a su aprobación, someterse a un estudio de impacto ambiental.

Lo anterior, toda vez que, el citado refugio no se encuentra regido por lo que establece la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, sino por el resto de la legislación ambiental; c.2.) el citado plan de manejo, permite nuevos permisos o cambios de uso de suelo dentro de la zona que afectan, gravemente, el ambiente; c.3.) el plan bajo estudio autoriza el desarrollo en el sitio de una serie de actividades que perturban el equilibrio del ambiente.

III. NORMAS IMPUGNADAS

En la presente acción de inconstitucionalidad se cuestionan el texto completo del Reglamento denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo de 21 de mayo del 2003, publicado en La Gaceta No. 114 de 16 de junio del 2003 y el artículo 8° del Decreto No. 29019-MINAE, denominado Reglamento para el manejo participativo de los recursos naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sector Gandoca de 19 de septiembre del 2000, publicado en la Gaceta No. 208 del 31 de octubre del 2000.

IV. SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO EJECUTIVO No

29019 DE 19 DE SEPTIEMBRE DEL 2000. REGLAMENTO MANEJO PARTICIPATIVO DE RECURSOS NATURALES EN EL REFUGIO DE VIDA SILVESTRE, GANDOCA MANZANILLO, SECTOR GANDOCA. En primer término, acusa el accionante que el numeral 8° del Decreto Ejecutivo No. 29019-MINAE infringe el principio ambiental de irreductibilidad consagrado en los numerales 50 constitucional, 3° de la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, dado que, éste deroga el Decreto Ejecutivo No. 23069-MIRENEM, el cual, a su vez, había ampliado el área comprendida dentro del Refugio, incluyendo, para tales efectos, la zona urbana de Manzanillo. Sobre el particular, cabe apuntar que, en un asunto planteado en similares términos, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 5975-06 de las 15:14 hrs. del 3 de mayo del 2006, dispuso, en lo conducente, lo siguiente:

“(…) VII.- Sobre el aumento y reducción de las áreas silvestres protegidas. En el memorial de interposición de la acción de inconstitucionalidad, el accionante impugna –y lo señala como motivo de inconstitucionalidad-, la derogatoria del Decreto 23069-MIRENEM por el Decreto 29019-MINAE pues tácitamente redujo la extensión del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, dado que éste último había ampliado los límites del Refugio. Analizando los decretos promulgados relacionados con el Refugio Gandoca-Manzanillo, se observa como el Poder Ejecutivo ha emitido varios en procura de regular la situación del mismo. Con el objeto de aclarar la situación actual, es conveniente hacer un recuento de los relacionados con el objeto de esta acción. Tenemos en primer término el DE-16614-MAG de 29 de octubre de 1985, que crea el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). El fundamento legal del decreto está concretamente en el artículo 2 de la Ley N° 4465, pero especialmente en el artículo 18 de la Ley N° 6919, Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, ya derogada, pero que en aquel momento disponía: “Artículo 18.- Son refugios nacionales de fauna silvestre los que el Poder Ejecutivo declare como tales, para la protección y la investigación de la flora y la fauna silvestre, en especial de aquella en vías de extinción.

Queda autorizado el Poder Ejecutivo para establecer, dentro de las reservas forestales y en terrenos particulares, áreas bajo la clasificación de refugios nacionales de fauna silvestre, las que, para efectos de conservación de la fauna silvestre, quedarán bajo la administración del Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería.(…)” El artículo 6° del Decreto 16614-MAG excluyó expresamente de ese refugio la zona urbana de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Posteriormente se emitió el DE-23069-MIRENEM de 5 de abril de 1994; el artículo 16 de ese Decreto derogó el art. 6 del DE-16614. La consecuencia inmediata de ello, es que las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasaron a formar parte del Refugio Gandoca-Manzanillo. Más adelante se promulgó el Decreto DE-29019-MINAE de 31 de octubre del 2000, el cual, a través del artículo 8°, derogó el Decreto 23069-MIRENEM; con ello, tácitamente recobró vigencia el artículo 6 del DE-16614.

Se produce en ese momento una disminución tácita del territorio de la reserva al excluirse de nuevo las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, lo que dejaba las cosas en la situación en que lo habría dispuesto el Decreto N° 16614-MAG. Sin embargo, posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, el cual derogó expresamente el artículo 6 del DE-16614; nuevamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasan a formar parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, situación que se mantiene a la fecha.

Sobre el aumento y/o disminución de los límites territoriales del patrimonio forestal, este Tribunal, en la sentencia N° 1999-5399 de las 16:39 horas del 26 de octubre de 1993, en la cual la Sala señaló:

“…si el Poder Ejecutivo está legitimado para señalar los límites de su patrimonio forestal lo será a través de la vía reglamentaria y no la legal, con la debida indemnización de las propiedades sobre las que se extienda el patrimonio forestal, ya que en virtud del artículo 9 constitucional y de la teoría de la separación de Poderes, la Asamblea Legislativa es el único órgano constitucional facultado para emitir leyes. Por ello cuando se trate de un bien demanial resulta ilógico pensar que el Estado esté limitado o imposibilitado en su actuación en resguardo de la flora y la fauna de nuestras tierras.

II.En este orden de ideas, puesto que esta acción se dirige contra un decreto ejecutivo que amplió los límites de un parque nacional -Isla del Coco- extendiéndose a una distancia de quince kilómetros sobre el mar, medida desde la línea de bajamar de la costa, es que es importante determinar que lo hace en el pleno ejercicio de sus facultades, tanto legales como constitucionales, por tratarse de un bien demanial. (…)

V.En relación con la alegada violación del artículo 3 del Convenio para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América - aprobado por Ley número 3763, de primero de octubre de mil novecientos sesenta y seis- en relación con el artículo 7 constitucional, que en lo que interesa dice así:

"Los Gobiernos Contratantes convienen en que los límites de los parques nacionales no serán alterados ni enajenada parte alguna de ellos sino por acción de la autoridad legislativa competente. Las riquezas existentes en ellos no se explotarán con fines comerciales.

Los Gobiernos Contratantes convienen en prohibir la caza, la matanza y la captura de especimenes de la fauna y la destrucción y recolección de ejemplares de la flora en los parques nacionales, excepto cuando se haga por las autoridades del parque o por orden o bajo vigilancia de las mismas o para investigaciones científicas debidamente autorizadas." Deben esas normas interpretarse en sentido restrictivo, de manera que, la exigencia de establecer los límites de los parques nacionales a través de una ley es únicamente cuando va en detrimento del mismo, es decir, cuando se quiera reducir su extensión, y no cuando se quieran extender los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado. Este artículo debe completarse con el artículo 40 de la Ley Forestal que dice:

"El área de las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas biológicas del patrimonio forestal, sólo podrá ser reducida por ley de la República, previos estudios técnicos correspondientes que justifiquen esta medida." Y esto es así en virtud de que el bien jurídico que se protege es el "recurso forestal", término que "significa la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural," (resolución de la Sala Constitucional número 2233-93, de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo) que existe en la zona declarada como parque nacional, y que es reconocido tanto por la legislación internacional, por las leyes especiales dictadas al efecto, como por los textos de las cartas políticas. En este sentido, el artículo 69 de la Constitución Política es que habla de "explotación racional de la tierra", constituyéndose un principio fundamental su protección (…).” (la negrita no es de original) Es evidente entonces que el Poder Ejecutivo, no puede reducir los límites territoriales un área (sic) silvestre, pero sí puede extenderlos.

De ahí que los Decretos cuya derogación o puesta en vigencia hayan producido como consecuencia inmediata el aumento del territorio de una determinada área protegida, son constitucionales. (…) si bien el Decreto DE-29019-MINAE de 31 de octubre del 2000, derogó el Decreto 23069-MIRENEM, y al hacerlo excluyó de la REGAMA las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo (con lo que se produjo una disminución tácita del territorio de la REGAMA), posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753- MINAE de 16 de mayo del 2005 que derogó el artículo 6° del Decreto 16614-MAG. Al hacerlo, el territorio de la reserva volvió a su situación original. Ello no solo es constitucional, sino acorde con la jurisprudencia de este Tribunal en esa materia. En virtud de lo expuesto, y de conformidad con el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo procedente es rechazar la acción. (…) (El destacado no forma parte del original).

En consecuencia, debe tomarse en consideración, tal y como, anteriormente, se señaló, que el artículo 6° del Decreto No. 16614-MAG de 1° de julio de 1985, mediante el cual se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, excluyó, expresamente, de dicho refugio la zona urbana de Gandoca Manzanillo y Puerto Viejo, al disponer, lo siguiente: “Las áreas que de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo estén comprendidos dentro de las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, no estarán sometidas a las regulaciones del presente Decreto”. Posteriormente, éste último decreto fue derogado a través del numeral 16 del Decreto No. 23069-MIRENEM de 21 de marzo de 1994, el cual, declaró acceso restringido al Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, con lo cual, las áreas urbanas de Gandoca-Manzanillo pasaron a formar parte del Refugio bajo estudio.

Ulteriormente, se emitió el Decreto cuestionado, No. 29019-MINAE de 19 de septiembre del 2000, el cual, a través del artículo 8°, derogó el Decreto anterior, sea, el Decreto No. 23069-MIRENEM, por lo que, consecuentemente, recobró vigencia el artículo 6° del Decreto No. 16614-MAG y se redujo, nuevamente, el territorio de la reserva citada. No obstante lo anterior, mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo No. 32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, actualmente vigente, se dispuso la derogación del artículo 6° del Decreto No. 16614-MAG. De ahí que, las zonas urbanas supra indicadas, pasaron, nuevamente, a formar parte del refugio bajo estudio. Bajo tal orden de consideraciones, y, al no existir razón alguna para variar el criterio vertido en el Voto parcialmente transcrito, ni razones de interés público que justifiquen reconsiderar la cuestión, este Tribunal no estima que, en la especie, el Decreto No. 29019-MINAE vulnere el principio de irreductibilidad alegado.

V. PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD Y EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

El principio de interdicción de la arbitrariedad fue concebido por el jurista alemán Leibholz en 1928 como un criterio para ponderar el respeto del principio de igualdad por el legislador. Según esta formulación, el principio de interdicción de la arbitrariedad supone la prohibición de la arbitrariedad, esto es, de toda diferencia carente de una razón suficiente y justa. El principio es retomado por la doctrina española, concretamente, por García de Enterría a finales de la década de los cincuenta (1959) con un sentido más extenso –no circunscrito al principio de igualdad- al propuesto por Leibholz. Ulteriormente, el principio con ese sentido más amplio, fue acogido por la Constitución Española de 1978 en su artículo 9.3, a propuesta del senador Lorenzo Martín-Retortillo, quien justifico su iniciativa en la necesidad de tener el principio de interdicción de la arbitrariedad como una técnica o mecanismo más de control o fiscalización de los poderes públicos inherente al Estado de Derecho.

Consecuentemente, el principio de interdicción de la arbitrariedad no está contenido en el de igualdad ante la ley, por cuanto la ruptura de ésta, ciertamente, es un caso de arbitrariedad pero no el único. Arbitrariedad es sinónimo de injusticia ostensible y la injusticia no se limita a la discriminación. La actuación arbitraria es la contraria a la justicia, a la razón o las leyes, que obedece al mero capricho o voluntad del agente público. La prohibición de la arbitrariedad lo que condena es la falta de sustento o fundamento jurídico objetivo de una conducta administrativa y, por consiguiente, la infracción del orden material de los principios y valores propios del Estado de Derecho. En esencia, el principio de interdicción de la arbitrariedad ha venido operando como un poderoso correctivo frente a las actuaciones abusivas y discriminatorias de las administraciones públicas cuando ejercen potestades discrecionales (abuso o exceso de discrecionalidad).

En lo que se refiere a la aplicación del principio de interdicción de la arbitrariedad en el ámbito de la potestad reglamentaria, debe indicarse que al ser ésta, naturalmente, discrecional, el principio prohibitivo de la arbitrariedad cumple un papel de primer orden. En primer término, debe señalarse que salvo las materias que son reserva de reglamento –organización interna y relación estatutaria o de servicio- y en las que resultan admisibles los reglamentos autónomos o independientes –de la ley-, un primer límite de la potestad reglamentaria lo constituye la sujeción a la ley que se pretende desarrollar o ejecutar, extremo que obviamente, tiene conexión con principios constitucionales como el de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa. El poder reglamentario es, salvo los casos señalados, expresión de una opción o alternativa predeterminada por el legislador ordinario en ejercicio de su libertad de configuración, de la cual no puede separarse el órgano competente para ejercer la potestad reglamentaria.

Entre los límites formales de la potestad reglamentaria se encuentra, también, la competencia, de acuerdo con el cual solo los órganos autorizados expresamente por el ordenamiento jurídico pueden ejercerla, lo que denota el carácter esencial de norma, material y formalmente, subordinada que tiene todo reglamento. El quebranto de los límites señalados al dictarse un reglamento produce, irremisiblemente, una actuación arbitraria prohibida, carente de validez y eficacia, tanto a la luz del Derecho de la Constitución como del ordenamiento jurídico infraconstitucional. A mayor abundamiento, sobre el principio de referencia, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 14421-04 de las 11:00 hrs. del 17 de diciembre del 2004, con redacción del Magistrado ponente, señaló lo siguiente:

“(…) La regulación de los elementos constitutivos de carácter sustancial objetivos (motivo, contenido y fin) o subjetivos (competencia, legitimación e investidura) y formales (procedimiento y motivación) del acto administrativo, tienen por objeto racionalizar la función o conducta administrativa y, sobre todo, dotarla de logicidad o razonabilidad, evitando que las administraciones públicas sorprendan a los administrados con actos contradictorios, absurdos, desproporcionados o irracionales. Un aspecto de primer orden en todo acto administrativo es la proporcionalidad en sentido estricto entre los medios empleados por la administración pública respectiva y los fines que se pretenden lograr con éste, así como la idoneidad o necesidad de su contenido y, desde luego, cuando resulta aflictivo o de gravamen, la ponderación de su intervención o impacto mínimo. Precisamente por lo anterior, ha surgido en el Derecho Constitucional contemporáneo, como uno de los principios rectores de la función administrativa el de la interdicción de la arbitrariedad, de acuerdo con el cual la conducta administrativa debe ser suficientemente coherente y razonablemente sustentada en el bloque de legalidad, de modo que se baste y explique por sí misma.

En nuestro ordenamiento jurídico constitucional tal principio dimana de lo establecido en la primera parte del artículo 11 de la Constitución Política al preceptuar que “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella (…)”. No sobra, por lo demás, advertir, que la arbitrariedad no debe ser confundida con la discrecionalidad administrativa, esto es, con la posibilidad que tiene todo ente u órgano público de escoger entre varias opciones o soluciones (contenido), todas igualmente justas, ante el planteamiento de una necesidad determinada (motivo) y el uso de conceptos jurídicos indeterminados para atender un problema (motivo) los cuales suponen un margen de apreciación positiva y negativa y un halo de incertidumbre, pero que, en último término, admiten una única solución justa (…)”.

VI. QUEBRANTO DEL PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD

SOBRE LA COMPETENCIA PARA EMITIR LOS PLANES DE MANEJO. El Tribunal entiende que el denominado “Reglamento Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo”, de fecha 21 de mayo del 2003, publicado en La Gaceta No. 114 de 16 de junio del 2003, es un Reglamento de zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, donde se regulan los usos permitidos, condicionales y no permitidos, con lo cual, constituye un claro componente, de carácter parcial, de un Plan de Manejo integral o total. La Ley de Biodiversidad creó el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), siendo que el artículo 22, párrafo 1°, le impone dentro de sus fines primordiales “planificar” los procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales. El párrafo 2° de ese ordinal dispone que los componentes del sistema ejercerán sus funciones y competencias “como una sola instancia”.

No obstante lo anterior, los artículos 23 y siguientes de ese mismo cuerpo normativo, delimitan las competencias de cada uno de los organismos que integran el sistema. Así, al Consejo Nacional de Áreas de Conservación en el artículo 25, inciso 5°, le corresponde aprobar los planes de las áreas de conservación. De otra parte, el artículo 30, inciso 5°, establece como atribución de los Consejos Regionales de las Áreas de Conservación, aprobar los planes específicos del Área de Conservación. El Director del Área de Conservación, a tenor de lo establecido en la Ley de Biodiversidad, no tiene asignadas funciones de planificación o programación. Por el contrario, las competencias de éste último son de carácter administrativo, operativo o ejecutivo, tanto que el artículo 31 indica que le corresponde “(…) implementar las políticas nacionales y ejecutar las directrices del Consejo Regional (…)”. Adicionalmente, el artículo 28, párrafo 1°, preceptúa que las unidades territoriales denominadas Áreas de Conservación que se encuentran bajo la responsabilidad de administración de un Director, se encuentran bajo la supervisión general del Ministerio de Ambiente y Energía por medio del Consejo Nacional de Áreas de Conservación.

Asimismo, el párrafo 2°, le establece a las Áreas de Conservación, el deber de ejecutar “(…) las políticas, las estrategias y los programas aprobados por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (…)”. Bajo dicha inteligencia, al Director del Área de Conservación no le corresponde dictar los planes de manejo o los componentes de éste, pues, a lo sumo, le compete proponerle al Consejo Regional políticas o lineamientos (artículo 30, inciso 5°). La necesidad de la aprobación de los planes de manejo por el Consejo Nacional y el Consejo Regional, queda claramente ratificada por el artículo 40, párrafo 1°, que indica, en lo conducente, lo siguiente: “(…) Las concesiones y los contratos autorizados en el artículo anterior deberán basarse en las estrategias y los planes aprobados en primera instancia por el Consejo Regional y en forma definitiva por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, conforme a las leyes y políticas establecidas (…)”.

En la presente acción de inconstitucionalidad ha quedado demostrado que, quien dictó el Reglamento cuestionado fue el Director del Área de Conservación La Amistad Caribe, Ing. Edwin Cyrus Cyrus, con lo cual, se quebrantó el principio de interdicción de la arbitrariedad constitucional (artículo 11 de la Constitución Política), toda vez que, incurrió en una incompetencia material manifiesta al dictar un componente del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, siendo que, en tal caso, por lo anteriormente señalado, tal competencia le corresponde al Consejo Regional, en primera instancia, y, en definitiva, al Consejo Nacional de Áreas de Conservación.

VII. OTRAS CUESTIONES

Por la forma en que se resuelve la presente acción de inconstitucionalidad, este Tribunal omite pronunciarse sobre el resto de los agravios formulados por el accionante. En todo caso, debe tomarse en consideración, que tales extremos son de mera legalidad, por lo que los mismos deberán de ser conocidos y resueltos en la jurisdicción ordinaria.

VIII. CONCLUSIÓN

Como corolario de lo expuesto, se impone declarar parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada, únicamente, contra el denominado Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo del 2003.Los Magistrados Solano y Vargas salvan el voto y declaran sin lugar la acción en todos sus extremos.-

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar la acción. En consecuencia, se anula por inconstitucional el Reglamento Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo del 2003, publicado en La Gaceta No. 114 del 16 de junio del 2003. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia del acto anulado, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. Los Magistrados Solano y Vargas salvan el voto y declaran sin lugar la acción en todos sus extremos.- Luis Fernando Solano C.

Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

EJL/*- Voto salvado de los Magistrados Solano y Vargas, con redacción del segundo.

Los suscritos Magistrados salvan el voto y declaran sin lugar la acción en todos sus extremos por los motivos que de seguido se exponen. En primer lugar, coincidimos con el voto de mayoría en cuanto señala que el Decreto 29019 del 19 de setiembre de 2000 no es contrario al Derecho de la Constitución, toda vez que la Sala ya se había pronunciado sobre tal aspecto en la sentencia 5975-06 de las quince horas catorce minutos del tres de mayo de dos mil seis, la cual resulta de aplicación en la presente acción de inconstitucionalidad. Sin embargo, discrepamos de la mayoría de la Sala al indicar que el “Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo” resulta inconstitucional, pues en realidad, los alegatos referidos a dicho reglamento son extremos de legalidad que consideramos no deben ser valorados en esta sede. En efecto, el argumento de la mayoría es que el Director del Área de Conservación no era el competente para dictar dicho plan de manejo, pues ello le corresponde al Consejo Regional en primera instancia, sin embargo, no consideramos que sea en esta sede donde deba determinarse cuál autoridad es la competente ni creemos que ello revista un vicio de inconstitucionalidad, pues resultan extremos que deben ser dilucidados en la vía ordinaria correspondiente.

Bajo el principio de interdicción de la arbitrariedad reconocido en el artículo 11 de la Constitución Política podría enmarcarse cualquier situación o disposición, por ello es necesario que ese alegato se vea acompañado de una violación a otro principio o valor constitucional, lo cual no ocurre en el caso concreto. Por lo anterior, estimamos que en la presente acción de inconstitucionalidad no existe violación alguna al Derecho de la Constitución, y por tal razón la acción debe desestimarse en todos sus extremos.

Luis Fernando Solano C. Adrián Vargas B.

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