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Res. 02410-2007 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 21/02/2007
OutcomeResultado
The Chamber dismissed the action on the merits and upheld the rules delimiting marine protected areas, finding that their restrictions serve the environmental public interest and violate neither vested fishing rights nor the right to work.La Sala rechazó por el fondo la acción y mantuvo las normas que delimitan las áreas marinas protegidas, al concluir que sus restricciones responden al interés público ambiental y no vulneran derechos adquiridos de pesca ni el derecho al trabajo.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber dismissed on the merits an action filed by two fishing organizations against laws and executive decrees establishing or modifying the marine boundaries of national parks and other protected areas along Costa Rica’s Pacific coast. It held that fishers acquire no subjective property or possessory right over the territorial sea or its resources because these are public-domain assets whose use requires licenses or permits that may be revoked in the public interest. Protecting marine species, biodiversity, habitats, and archaeological heritage constitutionally justifies marine protected areas. The Chamber emphasized that the challenged areas cover approximately 16.82% of Pacific territorial waters and do not eliminate all fishing opportunities. It also found no violation of the right to work: fishing may be regulated to ensure rational exploitation and the activity’s sustainability. The Chamber recognized the associations’ standing based on their corporate interest while distinguishing it from the diffuse interests involved in collective environmental protection.La Sala Constitucional rechazó por el fondo la acción interpuesta por dos organizaciones pesqueras contra las leyes y decretos que establecieron o modificaron los límites marinos de parques nacionales y otras áreas protegidas del litoral Pacífico. Determinó que los pescadores no adquieren un derecho subjetivo de propiedad o posesión sobre el mar territorial ni sobre sus recursos, pues son bienes de dominio público cuyo aprovechamiento requiere licencias o permisos revocables por interés público. La protección de especies marinas, biodiversidad, hábitats y patrimonio arqueológico justifica constitucionalmente las áreas protegidas. La Sala destacó que estas cubren aproximadamente el 16,82 % de las aguas territoriales del Pacífico y no eliminan toda posibilidad de pesca. Asimismo, concluyó que las restricciones no vulneran el derecho al trabajo: la actividad pesquera puede ser regulada para asegurar su explotación racional y sostenibilidad. Admitió la legitimación de las asociaciones por su interés corporativo, diferenciándolo de los intereses difusos propios de la defensa ambiental colectiva.
Key excerptExtracto clave
It is clear that no subjective right—of ownership or even possession—may be consolidated over public-domain property; at most, there may be a concession or permit, which may be revoked for reasons of public interest—as in this case, involving an environmental public interest that transcends merely administrative interests and concerns purposes and values such as life, health, and ecological balance—or even for reasons of opportunity or convenience, without liability for the Administration, as authorized by Article 154 of the General Public Administration Law, following a proceeding conducted for that purpose as a guarantee of due process (Articles 39 and 41 of the Constitution). It must be recalled that fishing is an activity subject to environmental conditions and regulations in order to achieve its rational exploitation, allowing it to develop without exhausting species, giving them time to reproduce according to their natural life cycles, and respecting existing ecosystems. Accordingly, the creation of marine parks and protected areas cannot be considered an infringement of this fundamental right, because the restrictions established for using marine resources arise from the constitutional obligation imposed on the State to guarantee, defend, and preserve the environment—that is, from the environmental public interest.Queda claro que no es posible consolidar un derecho subjetivo –de propiedad, ni siquiera de posesión– sobre un bien de dominio público, a lo sumo, la concesión o permiso, que es susceptible de ser revocada, por razones de interés público –como en este caso, que se trata de un interés público ambiental, que trasciende el ámbito del mero interés administrativo, para referirse a fines y valores como la vida, la salud y el equilibrio ecológico–, e inclusive por razones de oportunidad o conveniencia, sin responsabilidad de la Administración, como lo autoriza el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública, previa realización de un procedimiento al efecto, como garantía del debido proceso (artículos 39 y 41 constitucionales). Se recuerda que la pesca es una actividad que está sujeta a condicionamientos y regulaciones ambientales, a fin de que se logre una explotación racional de la misma, permitiendo su desarrollo sin agotar las especies, y dándole tiempo a que las mismas se reproduzcan conforme a los ciclos naturales de vida, y respetando los ecosistemas existentes. En virtud de lo cual, no es posible considerar que la creación de parques y áreas marinas protegidas infrinjan este derecho fundamental, toda vez que las restricciones que, se repite, se establecen para el aprovechamiento de los recursos marinos se originan en la obligación constitucional que se le impone al Estado de garantizar, defender y preservar el ambiente, esto es, en el interés público ambiental.
Pull quotesCitas destacadas
"un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad;"
"Environmental harm does not affect merely the residents of a region or the consumers of a product; rather, it damages or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of humanity."
Considerando II
"un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad;"
Considerando II
"Nótese que no puede confundirse los intereses corporativos con los intereses difusos, en tanto como se anotó, los primeros están referidos a la defensa de los derechos e intereses de los agremiados de una organización jurídicamente instituida, mientras que los segundos atañen a la defensa de intereses que atañen a la colectividad en general"
"Corporate interests must not be confused with diffuse interests: the former concern the defense of the rights and interests of members of a legally constituted organization, while the latter concern the defense of interests belonging to the community at large."
Considerando II
"Nótese que no puede confundirse los intereses corporativos con los intereses difusos, en tanto como se anotó, los primeros están referidos a la defensa de los derechos e intereses de los agremiados de una organización jurídicamente instituida, mientras que los segundos atañen a la defensa de intereses que atañen a la colectividad en general"
Considerando II
"Proteger la naturaleza desde el punto de vista estético no es comercializarla ni transformarla en mercancía, es educar al ciudadano para que aprenda a apreciar el paisaje estético por su valor intrínseco"
"Protecting nature from an aesthetic standpoint does not mean commercializing it or turning it into merchandise; it means educating citizens to appreciate the landscape for its intrinsic value."
Considerando III
"Proteger la naturaleza desde el punto de vista estético no es comercializarla ni transformarla en mercancía, es educar al ciudadano para que aprenda a apreciar el paisaje estético por su valor intrínseco"
Considerando III
"Por ello, se advierte que si a consecuencia de la explotación desmedida o sin control se ha causado la destrucción de hábitats y especies marinas en las zonas sobre las que no existe un régimen jurídico de protección ambiental, ello no justifica que se permita la pesca en las zonas que previamente se han reservado para la protección y preservación del hábitat marino"
"Accordingly, if uncontrolled or excessive exploitation has destroyed habitats and marine species in areas lacking a legal environmental-protection regime, that does not justify allowing fishing in areas previously reserved for the protection and preservation of marine habitat."
Considerando IX
"Por ello, se advierte que si a consecuencia de la explotación desmedida o sin control se ha causado la destrucción de hábitats y especies marinas en las zonas sobre las que no existe un régimen jurídico de protección ambiental, ello no justifica que se permita la pesca en las zonas que previamente se han reservado para la protección y preservación del hábitat marino"
Considerando IX
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*060145370007CO* *060145370007CO* Res: 2007-02410 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at sixteen hours and fifteen minutes on veintiuno de febrero del dos mil siete.- Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by Nombre02, attorney and notary, holder of identity card number CED01, resident of Puntarenas, and Nombre01, businessman, holder of identity card number CED02, resident of Esparza, both adults and married, in their capacity as Presidents of the CÁMARA PUNTARENENSE DE PESCADORES (CAMAPUN) and the UNIÓN INDEPENDIENTE DE PESCADORES DE CAMARÓN (UNIPESCA); against the statutory provisions and executive decrees that establish or modify the marine boundaries of national parks and protected areas along Costa Rica’s Pacific coast.
Background:
Drafted by Justice Solano Carrera; and, Whereas (Considerando):
I.SUBJECT MATTER OF THE CHALLENGE.- The Cámara Puntarenense de Pescadores (CAMAPUN) and the Unión Independiente de Pescadores de Camarón (UNIPESCA) request that the statutory provisions and executive decrees establishing or modifying the marine boundaries of national parks and protected areas along Costa Rica’s Pacific coast be declared unconstitutional, on the grounds that the determination of the geographical boundaries of national parks and marine protected areas violates Articles 50, 56, and 190 of the Constitución Política because, pursuant to Ley de Pesca y Acuicultura number 8436, fishers acquired the individual right (derecho subjetivo) to lawfully engage in fishing activities throughout the Pacific coast, on the continental shelf, and within the twelve-mile territorial sea, subject to the conditions imposed by the Ministerio de Agricultura y Ganadería, the Dirección Nacional de Pesca, and INCOPESCA, thereby safeguarding the country’s household and food security.
Now, through executive decrees that have been accorded the force of law, marine territorial boundaries are being established using imaginary lines extending in a particular direction out to sea until reaching the territorial waters (12 nautical miles) from the coast, without applying any technical or scientific criteria; the legislative procedure is also being infringed by omitting the mandatory consultation with INCOPESCA, which in turn contravenes the principle of publicity (principio de publicidad); this prevents fishers from exercising their right to work and earn a livelihood, while also wasting the Nation’s usable marine resources, in affront to the first paragraph of Article 50 of the Constitution. They allege that this legislation is unsupported by prior environmental impact assessment studies (estudios técnicos previos de evaluación del impacto ambiental) justifying or determining the feasibility of the protection sought through the creation of the protected zones and areas.
As a result, vast marine expanses were arbitrarily incorporated into the terrestrial boundaries and protected areas of the surrounding marine areas traditionally devoted, they reiterate, to fishing activities, thereby forcing fishers to venture into international waters to secure their families’ basic livelihood, which entails the creation of wholly unnecessary risks, restricts the country’s economic and social development, and seriously jeopardizes national food security. Furthermore, pursuant to the Convención para la Protección de la flora, del a fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América, approved by Law number 3763, the delimitation of protected zones and areas is subject to statutory reservation (reserva legal), such that their geographical determination cannot be modified by executive decree; consequently, the State must exercise the utmost care in their initial demarcation because it subjects the area to a special legal regime.
In light of the foregoing, they request the annulment of the following provisions: Article One of Law number 6794, which ratifies the laws and executive decrees that created or expanded the Reserva Natural Absoluta Cabo Blanco, created by Executive Decree number 10, dated 21 October 1963; Parque Nacional Santa Rosa, created by Executive Decrees number 1562-A, dated 20 March 1971, number 7013-A, dated 14 May 1977, and number 2062-A, dated 13 November 1980; Parque Nacional Corcovado, created by Executive Decrees number 5357-A, dated 24 October 1975, and number 1148-A, dated 5 February 1980; and the addition to Parque Nacional Manuel Antonio, created by Executive Decree number 11148-A, dated 5 February 1980; Article One of Decree 6215, dated 09 March 1978, which created Reserva Biológica Isla del Caño; Articles One of Executive Decrees number 8748, dated 22 June 1978, number 15514, dated 14 June 1984, number 20260, dated 9 January 1991, and number 29834, dated 23 August 2001, which determine the extent of Parque Nacional la Isla del Coco and its islets; Articles One of Executive Decrees number 10, dated 21 October 1963, number 13632, dated 3 May 1982, and number 23775, dated 23 October 1994, which delimit Reserva Natural Absoluta Cabo Blanco; Article One of Ley de Creación del Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, number 7524, dated 10 September 1995, which determines the extent of this marine park; Transitory Provision I of Ley de Conservación de la Vida Silvestre, number 7317, dated 30 October 1992, and Executive Decrees number16531, dated 18 July 1985, and number 2251, dated 14 September 1993, which establish the geographical boundaries of Refugio Nacional de Vida Silvestre; Article One of Executive Decree number 19441, dated 14 December 1989, which delimits Parque Nacional Marino Ballena; and Article One of Executive Decree number 33232, dated 25 July 2006, which determines the area encompassed by Refugio Nacional de Vida Silvestre Caletas-Ario.
II.STANDING OF THE PETITIONERS.- It should be noted that, in environmental matters and as a direct consequence of Article 50 of the Constitution, a true citizen action (acción popular) is established to advocate for the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, on the basis that the interests involved concern the national community because they transcend
“[...] the sphere traditionally recognized for diffuse interests (intereses difusos), since they relate in principle to matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not merely affect the residents of a region or the consumers of a product, but rather damages or places at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity; [...]” (judgments number 2001-08239, 2002-9703, 2003-3656, and 2003-06323).
Nevertheless, it must be borne in mind that the doctrine of procedural standing (legitimación procesal) is established as an instrument for ensuring respect for the rights and interests protected by the constitutional order. That is, the direct standing provided for by the constitutional rule does not apply to challenges against the body of rules established to give effect to that protection, because its internal logic would not permit that same doctrine to be used to produce harmful effects upon other rights and interests of equal force and significance, as doing so would be tantamount to permitting a fraud upon the system (Article 100 of the Código Procesal Civil). For this reason, in such cases the existence of a prior proceeding (asunto previo) is required for the challenge. In the case under consideration, because granting the petition could result in diminished environmental protection, it would appear that the aforementioned prior proceeding is required under the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional; were it not for the fact that the petitioners are two associations bringing the action directly and invoking the standing conferred upon them by the second paragraph of that provision, “because, in the present matter, diffuse interests or the interests of the community as a whole are being harmed, and that harm in turn translates into individual harm to every inhabitant of the Republic, to all Costa Rican fishers, and to the members of the organizations we represent.
This is so insofar as the challenged provisions violate every person’s right to enjoy an appropriate distribution of wealth, the right to work, equality before the law, protection against administrative action through the principle of legality, and other rights protected by Articles 50, 56, 33, 11, and related provisions of our Constitución Política.” Accordingly, we must find that this concerns the defense of a collective organizational interest (interés corporativo), specifically the protection of the direct interests of the members of the petitioner associations—that is, legally organized groups—and, in this case, fishers, under the terms previously recognized by this Court:
“The interest held by the Cámara de Comercio that gives it standing to bring this action is, in fact, its status as a collective organization, characterized by its representation and defense of a body of interests belonging to the members of a particular community or shared activity; and insofar as it represents and defends those interests, the Cámara acts on behalf of its members, the community of merchants. Thus, we are faced with an interest of that Cámara and, at the same time, of each of its members, in a manner that is not individualized but is capable of being individualized, which constitutes a collective organizational interest or an interest concerning that legally organized community. For that reason, this action is admissible under the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.-” (Judgment number 1631-91, issued at fifteen hours and fifteen minutes on the twenty-first of August, nineteen ninety-one. To the same effect, see number 2001-9677, issued at eleven hours and twenty-six minutes on the twenty-sixth of September, two thousand one).
It should be noted that collective organizational interests cannot be confused with diffuse interests because, as stated, the former concern the defense of the rights and interests of the members of a legally established organization, whereas the latter concern the defense of interests belonging to the community at large and have a dual character: they may be attributed to each person subject to the administration, yet they are dispersed, such that they consist of a subjective element (concerning group membership) and an objective element (concerning the legally protected interest), a situation that is not present in this case. (To the same effect, judgments number 360-99, 2001-8239; 2004- 8207, and 2005-8945 may be consulted.)
Before the amendment of Article 50 of the Constitución Política, this Court’s case law recognized the protection and preservation of the environment as a fundamental right (judgment number 2233-93), deriving it from Articles 21 (right to health), 69 (the constitutional requirement of the “rational use of land”), and 89 (protection of natural beauty), all of the Constitución Política, on the basis of the following considerations:
“V.)- Human life is possible only in solidarity with the nature that sustains and supports us, not only by providing physical nourishment but also psychological well-being: it constitutes the right of all citizens to live in an environment free from pollution, which is the foundation of a just and productive society. Thus, Article 21 of the Constitución Política states: ‘Human life is inviolable.’ It is undeniably from this constitutional principle that the right to health and to physical, mental, and social well-being arises—a human right that is inseparably linked to the right to health and to the State’s obligation to protect human life.
Likewise, from the psychological and intellectual standpoint, one’s state of mind also depends on nature; therefore, as the landscape becomes a useful space for rest and leisure, its preservation and conservation are also mandatory. This latter aspect is protected by Article 89 of the Constitution, which literally states: “Among the cultural purposes of the Republic are: to protect natural beauty, preserve and develop the Nation’s historical and artistic heritage, and support private initiative for scientific and artistic progress.” Protecting nature from an aesthetic standpoint does not mean commercializing it or turning it into a commodity; it means educating citizens so that they learn to appreciate the aesthetic landscape for its intrinsic value” (judgment number 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).
“XIII.- The term ‘natural beauty’ was the one used when the Constitution was promulgated (7 de noviembre de 1949), and has since developed into a specialized area of law: environmental law, which recognizes the need to preserve the environment not merely as a cultural purpose, but as a vital necessity for every human being. In this regard, the concept of the right to a healthy environment goes beyond recreational or cultural interests, which are also important aspects of life in society, and additionally constitutes an essential prerequisite for life itself.
[...]
Accordingly, it is clear that there is no longer any doubt as to the constitutional protection of the right to health, arising from the right to life and, through it, of a right to a healthy environment. By way of example, we may cite judgments 1580- 90; 1833-91, 2362-91; 2728-91; 2233-93; 4894-93; which have recognized the right to health and to a healthy environment as an individual right protected by the Constitution” (judgment number 6240-93, de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres).
“Provision 69 of the Political Constitution refers to the ‘rational use of land,’ which constitutes a fundamental principle. Consequently, such protection and preservation, as well as the rational use of the aforementioned resources, are tenets of the constitutional order” (judgment number 2233- 93).
“And this is so because the legally protected interest (bien jurídico) is the ‘forest resource,’ a term meaning ‘the protection and preservation of the integrity of the natural environment’ [...] existing in the area declared a national park and recognized by international law, by the laws enacted for that purpose, by the laws enacted for that purpose, and by political constitutions. In this regard, Article 69 of the Constitution refers to the ‘rational use of land,’ which constitutes a fundamental principle for its protection” (judgment number 5399-93).
The principle of rational use of land has been derived from Article 69 of the Political Constitution, from which follows the obligation imposed on both private parties and the State, understood in its broadest sense, to protect and preserve renewable natural resources:
“II. Protecting the environment is a task incumbent upon everyone equally: upon public institutions, by enforcing the legislation in force and promoting efforts to prevent or eliminate dangers to the environment; and upon private parties, by complying with those provisions and cooperating in the protection of soil, air, and water, since any harmful change resulting from human action in their composition, content, or quality will also be detrimental to human quality of life” (judgment number 4480-94, de las diez horas cuarenta y un minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro).
Article 50 of the Political Constitution was amended by Law number 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, precisely to expressly incorporate into the Fundamental Text recognition of environmental protection in two dimensions: as a fundamental right and as a public function, since it establishes the obligation of the State—as a whole—to “guarantee, defend, and preserve” the environment and, consequently, the fundamental right. This translates into specific obligations for the State as a whole, thereby conditioning political objectives and, consequently, the actions of public authorities generally, so as to ensure full compliance with this fundamental right. The effect of the right to a healthy and ecologically balanced environment on State activity is manifested, first, in the fact that, by definition, rights are not confined to the private sphere of individuals but extend to the very structure of the State in its role as guarantor of those rights and, second, because State activity is directed toward satisfying the interests of the community.
Likewise, the constitutional provision in question grants the public full standing to report any violation of or harm caused to the environment, as well as to seek its effective remediation, thus giving express content in the Fundamental Charter to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, which this Chamber, in developing its case law, had recognized as deriving from Articles 21, 69, and 89 of the Constitution:
“[...], this Chamber has established that the right to a healthy and ecologically balanced environment is a fundamental right and, as such, is already enshrined and guaranteed by the Law of the Constitution, [for which reason] it does not consider it pointless, much less objectionable, for that right to be expressly recognized and clearly identified as an individual right, [...]” (judgment number 1394-94, de las quince horas veintiún minutos del dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro).
“II.- It follows, then, that the position adopted by this Court in this regard is now confirmed by the aforementioned constitutional amendment, which is nothing more than a reflection of the view that, although human beings have the right to use the environment, they also have the obligation to protect and preserve it for the enjoyment of future generations” (judgment number 5668-94, de las dieciocho horas del veintiocho de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro).
It is important to emphasize that, in constitutional case law, the concept of the “environment” has not been limited to the primary elements of nature, such as soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, the biological diversity of flora and fauna, and the landscape, which together form the environmental framework without which basic needs—such as food, energy, housing, sanitation, and recreation—could not be met. Rather, this term has been understood more comprehensively through the establishment of a “macro-environmental” concept, which also encompasses economic aspects relating to the generation of foreign currency through tourism and/or agricultural exploitation (judgments number 5893-95, number 3705-93 and number 2988-99); and aspects relating to urban activity, including city planning, the determination of land uses, waste treatment (solid waste, toxic waste, wastewater), noise control, planning of public roads, and regulation of advertising signs (judgment number 2003-3656, and 2006-17126).
IV.It bears emphasizing that the amendment of Article 50 of the Constitution to include environmental protection in the two dimensions already noted—as a fundamental right and as a public function—was not incidental. Indeed, before its adoption by the legislative body, four bills had been introduced to include this protection in the Fundamental Text, but all of them proposed adding it to Article 6 of the Constitution and, subsequently, to Article 18 of the same body of law. It was thus considered more appropriate to include it in the Chapter on Social Guarantees, first, because this enables its defense before the corresponding bodies—Constitutional Jurisdiction—as well as through more expeditious proceedings (amparo proceeding (recurso de amparo)); and because it subjects the right to the regulatory framework governing fundamental rights—by statute—which includes the obligation to respect its essential content.
The second significant consequence, however, arises because this is a third-generation fundamental right—given the chronological point at which it was recognized and its connection to the principle of solidarity, and possessing the distinctive feature that its infringement affects not only the community as a whole but can also be individualized—which, by virtue of its content, is closely linked to the community’s productive and economic processes. It is therefore necessary to connect it with countries’ right to development, but not just any development: it must be development carried out in harmony with the environment (sustainable development (desarrollo sostenible)), so as to guarantee a healthy and ecologically balanced environment. Thus, the application of this environmental principle is directly linked to a standard for determining the constitutionality of conduct—both administrative conduct and that of private parties—and of the rules governing the subject matter, namely reasonableness—as developed in the case law of our Constitutional Court—inasmuch as its purpose is to promote the sustainable use of natural resources and the elements comprising the environment through their “proper use.” By virtue of these considerations, it is clear that environmental protection must be directed toward the proper and intelligent use of its elements and of their natural, sociocultural, technological, and political interrelationships, thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled.
Through the production and use of technology, it must be ensured that not only economic gains (freedom of enterprise) are obtained, but, above all, that the environment and natural resources develop and evolve favorably alongside human beings—that is, without harm or injury being caused to them—as our Constitutional Court has held in its extensive case law, including from its earliest decisions, such as the aforementioned judgments number 3705-93 and number 2006-17126. Accordingly, the principle of sustainable development constitutes a fundamental standard of people’s quality of life—as indicated in judgment number 2219-99—inasmuch as it conditions human action upon the environment. Lastly, it should be noted that the principle of sustainable development comprises three closely linked factors: ecological, economic, and social. The State is therefore required to design production processes in such a way as to promote the “greatest well-being for all inhabitants of the country” by encouraging production carried out in harmony with the elements provided by nature, for the benefit of the community and with a view to ensuring a dignified life.
In view of the content of Article 50 of the Constitution, the State is obligated to design sustainable-development policies that permit preservation and the economic and social development of peoples; however, analysis of the circumstances of our country’s fishing sector falls outside the subject matter of this Jurisdiction in the terms in which the matter has been presented, and its debate would be more appropriate in a national forum, such as the legislative body, or before the various administrative management authorities. The challenges raised in this action will be analyzed on the basis of these parameters.
V.THE LEGAL FORM FOR GEOGRAPHICALLY DELIMITING PROTECTED AREAS.- The first challenge concerns the legal form used to determine the geographic boundaries of protected marine areas, since it is alleged that this was improperly done by decree, which was given the force of law, even though this matter is reserved to legislation pursuant to the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere, approved by Law number 3763. Insofar as the petitioners appear to proceed from mistaken assumptions, it should be noted that the dedication of property to public or public-domain use (uso público o demanial)—as is the case with the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado)—may be effected by a constitutional provision, legislation, or executive decree—as in the case of the State’s natural heritage and historical architectural heritage—because, pursuant to Article 140, subsections 3) and 18), of the Political Constitution and the legal authority conferred by Article 37 of the Organic Law of the Environment and Articles 2 and 16 of the Ley Forestal, the Ministry of Environment and Energy has the power to demarcate or determine, by Executive Decree, the protected zones or areas that comprise the State’s natural heritage.
Accordingly, this is a matter that, by legislative mandate, has been delegated to the competent Administration (MINAE), whose action is therefore manifested through an administrative act (an executive decree of dedication), since it cannot act through legislation, given that the legislative function has been assigned exclusively to the Legislative Assembly—Articles 105 and 121, subsection 1), of the Political Constitution. Notwithstanding the foregoing, this authority of the Administration does not negate the authority conferred upon the legislature to incorporate property into the State’s natural heritage by law. It must also be noted that the designation of a protected zone or area is not an irreversible or unalterable decision; quite the contrary, its extent may be expanded—in most cases—either by a legal provision or by an executive decree issued by the competent Administration (Ministry of Environment and Energy).
It may also be reduced, but in the latter case there is an absolute statutory reservation, such that it may be done only by legislation enacted by the Legislative Assembly, following technical studies substantiating the measure, under the terms established in Article 38 of the Organic Law of the Environment:
“Reduction of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas). The surface area of protected wilderness areas comprising the State’s natural heritage, regardless of their management category, may be reduced only by a Law of the Republic, after conducting technical studies substantiating such measure.” This issue was previously addressed by this Chamber in judgment number 5399-93, at sixteen hours and thirty-nine minutes on the twenty-sixth of October, nineteen ninety-three, in which it held that Article 3 of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere—approved by Law number 3763, of the first of October, nineteen sixty-six— “[...] must be construed restrictively, such that the requirement that the boundaries of national parks be established through legislation applies only when the change is detrimental to the park, that is, when its extent is to be reduced, and not when the boundaries of the protective zones of the State’s forest heritage are to be expanded.” It should be noted that the provision in question literally states:
“The Contracting Governments agree that the boundaries of national parks shall not be altered, nor shall any portion thereof be alienated, except by action of the competent legislative authority. The resources existing therein shall not be exploited for commercial purposes.
The Contracting Governments agree to prohibit the hunting, killing, and capture of specimens of fauna and the destruction and collection of specimens of flora in national parks, except by or at the direction or under the supervision of park authorities, or for duly authorized scientific research.” This is so because the legally protected interest is the “environment,” the protection of which is afforded a special guarantee in our legal system because it is recognized as a fundamental right. By virtue of the foregoing, it is not contrary to Constitutional Law for the boundaries of protected parks and marine areas to have been established by decree, for their extent to have been expanded through subsequent decrees, and, finally, in some cases, for their extent to have been ratified by legislation. To reiterate, the Administration’s only restriction concerns the removal of the property’s protected status or the reduction of the park or protected area, which may be carried out only by the Legislative Assembly, following a technical study substantiating the measure.
VI.THE ALLEGED OMISSION IN THE PROCEDURE.- The second claim made in this action concerns a defect in the legislative procedure followed for the bill that resulted in the enactment of Ley 6794, because INCOPESCA was not afforded a hearing. This Court takes into account that INCOPESCA is an autonomous institution created by Law number 7384, del 16 de marzo de 1994, and entrusted with a steering and planning function—which should instead belong exclusively to the Executive Branch, pursuant to Article 140, subsection 8), of the Constitution—in this case concerning the coordination of the fisheries and aquaculture sector, as well as the promotion and regulation of the development of fishing, maritime hunting, aquaculture, and research, based on criteria for the conservation, utilization, and sustainable use of marine and aquaculture biological resources. Indeed, pursuant to Article 190 of the Fundamental Charter, consultation is required for bills “relating to an autonomous institution.” Accordingly, the alleged violation cannot be found, since the content of this law has no bearing whatsoever on the organization, operation, or authority of that institution, as its content is limited to ratifying the geographic designation of certain protected marine areas, a matter over which, it bears repeating, INCOPESCA has no authority.
It should be noted that the Ministry of Environment and Energy serves as the governing body with respect to the protection of natural resources and the environment—which encompasses ecological biodiversity in both flora and fauna, ecosystems, forests, forest resources, and wildlife—as well as mineral resources and resources that help generate energy, such as water, air, hydrocarbons, etc., pursuant to Article 2, subsection a), of the Organic Law of that ministry, number 7152, de 4 de junio de 1990, which provides verbatim, insofar as relevant:
“Article 2.- The functions of the Ministry of Environment and Energy shall be the following:
VII.THE REQUIREMENT TO CONDUCT AN ENVIRONMENTAL IMPACT STUDY.- The petitioners’ third claim concerns the failure to conduct environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) for the creation of the following parks and marine areas: reserva Natural Absoluta Cabo Blanco, parque Nacional Santa Rosa, parque Nacional Corcovado, reserva Biológica Isla del Caño, parque Nacional Isla del Coco, parque Nacional Manuel Antonio, parque Nacional Marino Ballena, refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, parque Marino Las Baulas and Dirección01. They contend that the feasibility of the protection sought through these areas has therefore not been demonstrated and that vast expanses traditionally devoted to fishing activities were arbitrarily incorporated into them. On this point, it is necessary to clarify that the conducting of environmental impact studies is established in our legal system by Article 17 of the Organic Law of the Environment and constitutes a suitable instrument for environmental protection, because it seeks to determine objectively—technically and scientifically—the degree of impact or adverse effect that the possible implementation of a project or human activity would have on the environment and its constituent elements; on that basis, it is possible to determine what changes or variables must be adopted so that the project or activity does not pollute or damage the environment or, failing that, to prevent it altogether.
For this reason, this Court has held that it constitutes an expression of the constitutional environmental principle of objective environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) (judgments number 2005-14293 and number 2006-17126). Accordingly, the possible omission of environmental impact studies for determining the geographic boundaries of the aforementioned protected parks and marine areas cannot be deemed contrary to Constitutional Law or to the special environmental protection regime, since such studies are not required for environmental preservation, given that the creation of those areas cannot in any way be regarded as causing adverse effects. However, in view of the very content of the principle of objective environmental protection, whose content
“[...] translates into the need to support decision-making in this field with technical studies, both in relation to acts and to provisions of general application—whether statutory or regulatory—from which derives the requirement of ‘adherence to science and technology,’ thereby constraining the Administration’s discretion in this field” (judgment number 2005- 14293; and of due process, with regard to the statement of reasons for administrative acts, technical and scientific substantiation is indeed required for the establishment of these areas. For this reason, Article 36 of the Organic Law of the Environment establishes the following requirements for creating new wilderness areas:
“a) Preliminary physiographic, biological-diversity, and socioeconomic studies substantiating their creation.
VIII.NO VIOLATION OF THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF REASONABLENESS AND PROPORTIONALITY.- The fourth ground for challenging the action is the violation of the constitutional principles of reasonableness and proportionality, because the petitioners consider the demarcation of the boundaries of the aforementioned marine parks and areas to be excessive. Regarding this allegation, the petitioner associations must bear in mind that the challenged demarcations concern public-domain property (bien de dominio público), which, as such, belongs neither to any private individual nor even to the State, but to the Nation. It is therefore subject to a distinct legal regime that removes it from private commerce and attributes to it the qualities of being inalienable, immune from acquisition by prescription, and exempt from attachment; consequently, no form of title may be claimed, not even a right of possession, and its administration has been entrusted to the State.
Moreover, its use and exploitation are subject to police powers (poder de policía), through permits and/or concessions, and to State oversight of the activities conducted thereon. Thus, these are assets designated, by their nature and intended purpose and by the express will of the legislature (Article 261 of the Civil Code), for a special purpose: serving the community and the public interest. (In this regard, judgments numbers 0447-91, 1556-91, 2306-91, 5399-93, 5976- 93, 1347-95, 320-96, 1345-96, 3145-96, 5026-97, 0304-98, 2000-10466, 2003-3480, 2005- 7158 may be consulted.) Indeed, pursuant to Article 6 of the Constitution, the patrimonial sea (mar patrimonial) constitutes public-domain property of the Nation, as this Court held in judgment number 5399-93, of dieciséis horas treinta y nueve minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y tres:
“Thus, the concept of territorial sea has evolved within the movement to codify customary international law, particularly for reasons of national and economic security, and has come to be classified as public-domain property (bien demanial), that is, public property and therefore property of the State. Accordingly, in both domestic legislation—the constitutions of each country or special laws—and international legislation—the various international conventions concluded on the Law of the Sea—far from there being any incompatibility between them, there is complete historical and logical harmony.” Accordingly, pursuant to the Convention on the Law of the Sea, State sovereignty extends beyond its territory and internal waters, under the regime governed by the United Nations Convention on the territorial sea, which consists of four defined zones:
IX.Consequently, the allegation that fishers had acquired an individual right (derecho subjetivo) legitimately to engage in fishing throughout the Pacific coastline, on the continental shelf and within the twelve territorial miles, is unfounded because, as stated, its use and exploitation are governed through the exercise of police powers and therefore require the corresponding Administrative Authority’s prior issuance of licenses and permits for conducting this activity. It is clear that no individual right—whether ownership or even possession—may vest in public-domain property; at most, there may be a concession or permit, which may be revoked for reasons of public interest—as in this case, which concerns a public environmental interest transcending the realm of mere administrative interest and relating instead to purposes and values such as life, health, and ecological balance—or even for reasons of expediency or convenience, without liability on the part of the Administrative Authority, as authorized by Article 154 of the General Law of Public Administration, following a proceeding conducted for that purpose as a guarantee of due process (Articles 39 and 41 of the Constitution).
Thus, given the legally protected interest (bien jurídico tutelado)—the environment—and the natural resources comprising it—in this case marine species, archaeological heritage, and the biodiversity of flora and fauna—most of which are endangered, as the petitioner associations themselves indicate, the creation of these protected marine parks and areas is duly justified. Furthermore, the demarcations established in the provisions creating them show that they are neither excessive nor absolute in relation to the patrimonial sea, covering approximately 16.82% of the total territorial waters along the Pacific coastline; fishing and the exploitation of marine resources in this zone are therefore not absolutely prohibited. It should also be noted that, under the rules defining the various zones comprising our patrimonial sea, none of the existing protected marine parks and areas extends beyond the twelve nautical miles of the territorial sea.
The largest are Parque Marino Las Baulas and Parque Nacional Manuel Antonio, which encompass the internal waters up to the twelve-nautical-mile limit of the territorial sea. It should further be noted that Parque Nacional de Santa Rosa, Reserva Natural Absoluta de Cabo Blanco, Parque Nacional de Corcovado, Reserva Biológica isla del Caño, and Parque Nacional Marino Ballena are located within the Republic’s internal waters, while the extension of Parque Nacional Isla del Coco reaches twelve nautical miles, measured from the coastline’s low-water line (artículo primero del artículo 8748, y sus reformas). Nor is it true that fishers must reach international waters—which lie beyond the two hundred nautical miles comprising our patrimonial sea—to secure the livelihood of fishing families and businesses, since many areas exist within the internal waters where fishing is unrestricted, except, of course, for the applicable regulations governing the matter, such as the exercise of police powers regarding the use and exploitation of marine species, under which the activity requires licenses and permits.
It must be recalled that fishing is an activity subject to environmental conditions and regulations so that it may be rationally exploited, allowing it to develop without depleting species, giving them time to reproduce according to their natural life cycles, and respecting existing ecosystems. It should be noted that these regulations are based not only on protecting marine resources but, first and foremost, on promoting the development and sustainability of fishing, since its success cannot be guaranteed if species are depleted; hence the requirement for the rational and controlled use of resources. Accordingly, if excessive or uncontrolled exploitation has caused the destruction of habitats and marine species in zones not subject to an environmental-protection legal regime, this does not justify allowing fishing in zones previously reserved for the protection and preservation of marine habitats, because doing so would constitute a serious violation of the environmental protection mandated by Article 50 of our constitutional legal order.
With respect to the final allegation, concerning violation of the right to work, nothing remains but to dismiss it. Indeed, as the petitioners themselves correctly noted, the scope of this right has been defined by constitutional case law as follows:
“Article 56 of the Constitution contains a twofold declaration: first, that work is an individual right; and second, that the State guarantees the right to choose one’s work freely, which together constitute what is known as ‘freedom to work’ (Libertad al Trabajo). That freedom means that individuals are entitled to choose, from among the multitude of lawful occupations, the one best suited to achieving their well-being and, correspondingly, that the State undertakes not to impose any particular activity upon them and to respect their sphere of choice.” (Judgment number 00223-98).
However, as the petitioners also noted, this right is neither unrestricted nor absolute; indeed, “Work is a right of the individual and an obligation owed by the individual to society, and the State must endeavor to ensure that everyone has an honest and useful occupation. The free choice of an occupation means that a citizen cannot be forced to perform work that the citizen does not wish to undertake, pursuant to the provisions of Article 56 of the Constitution (Carta Magna). However, this does not mean that it is an absolute right, since, for obvious reasons, that is not possible. There are lawful restrictions arising from the Constitution itself, legitimized by Article 28, which establishes the limits on freedoms by providing that private actions that do not harm morality or public order or prejudice third parties are beyond the purview of the law.” (Judgment number 00110-98).
Accordingly, the creation of parks and marine protected areas cannot be deemed to infringe this fundamental right, since the restrictions established, as reiterated, on the exploitation of marine resources arise from the constitutional obligation imposed on the State to guarantee, defend, and preserve the environment—that is, from the environmental public interest. Furthermore, as noted above, no absolute restriction is imposed that would prevent fishing activity in internal waters, in the State’s territorial sea, or even throughout the entire exclusive economic zone (mar patrimonial), as the petitioners attempt to argue.
XI.CONCLUSIONS.- Since all the allegations made by the petitioner associations have been refuted, as no violation of Constitutional Law (Derecho de la Constitución) has been found, the action brought against the statutory provisions and executive decrees that establish or modify the marine boundaries of national parks and protected areas along Costa Rica’s Pacific coast must be dismissed on the merits.
Por tanto:
The action is dismissed on the merits.
Luis Fernando Solano C.
Presiding Judge Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Federico Sosto L.
Horacio González Q. Jorge Araya G.
*060145370007CO* *060145370007CO* Res: 2007-02410 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas con quince minutos del veintiuno de febrero del dos mil siete.- Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre02, abogado y notario, con cédula de identidad número CED01, vecino de Puntarenas y Nombre01, empresario, con cédula número CED02, vecino de Esparza, ambos mayores y casados, en su condición de Presidentes de la CÁMARA PUNTARENENSE DE PESCADORES (CAMAPUN) y de la UNIÓN INDEPENDIENTE DE PESCADORES DE CAMARÓN (UNIPESCA); contra las normas legales y decretos ejecutivos que establecen o modifican los límites marinos de los parques nacionales y zonas protegidas en el litoral Pacífico de Costa Rica.
Resultando:
Redacta el Magistrado Solano Carrera; y,
Considerando:
I.DEL OBJETO DE IMPUGNACIÓN.- La Cámara Puntarenense de Pescadores (CAMAPUN) y de la Unión Independiente de Pescadores de Camarón (UNIPESCA) solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas legales y decretos ejecutivos que establecen o modifican los límites marinos de los parques nacionales y zonas protegidas en el litoral Pacífico de Costa Rica, por estimar que la determinación de límites geográficos de parques nacionales y áreas protegidas marinas es lesiva de los artículos 50, 56 y 190 de la Constitución Política, por cuanto, al tenor de la Ley de Pesca y Acuicultura número 8436, los pescadores obtuvieron el derecho subjetivo de poder realizar la actividad pesquera en todo el litoral del Pacífico, en la plataforma continental y en las doce millas territoriales de una manera lícita, y conforme a los condicionamientos del Ministerio de Agricultura y Ganadería, la Dirección Nacional de Pesca y el INCOPESCA, lo anterior en resguardo de la protección de la seguridad familiar y alimentaria del país.
Ahora, mediante decretos ejecutivos, a los que se les ha dado el rango de ley, se establecen límites territoriales marinos, utilizando líneas imaginarias con una orientación determinada hacia mar adentro, hasta alcanzar las aguas territoriales (12 millas náuticas) desde la costa, sin utilizar ningún criterio técnico o científico, infringiéndose además el trámite legislativo, al omitirse la consulta obligada al INCOPESCA, lo que a su vez es contrario del principio de publicidad; impidiéndose el derecho al trabajo y susetendo de los pescadores, además del desperdicio de los recursos marinos aprovechables de la Nación, lo que es una afrenta al párrafo primero del artículo 50 constitucional. Alegan que esta normativa legal no tiene estudios técnicos previos de evaluación del impacto ambiental, que justifique o determine la viabilidad de la protección pretendida con la creación de las zonas y áreas protegidas, por lo que, de manera arbitraria se incorporaron vastas extensiones marinas a los límites terrestres y zonas protegidas en las áreas circunvecinas marinas, se repite, tradicionalmente dedicadas a la actividad pesquera; obligando con ello, a adentrarse a las aguas internacionales para lograr el sustento básico de sus familias, lo que implica la creación de riesgos que son absolutamente innecesarios; restringe el desarrollo económico-social del país, y pone en serio riesgo la salud alimentaria nacional.
Además, al tenor de la Convención para la Protección de la flora, del a fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América, aprobada por Ley número 3763, existe una reserva legal para la delimitación de las zonas y áreas protegidas, de manera que no es posible modificar la determinación geográfica vía decreto ejecutivo; motivo por el cual, el Estado debe tener sumo cuidado en su demarcación inicial, porque somete la zona a un régimen especial. En virtud de lo anterior, solicitan la anulación de las siguientes disposiciones: artículo primero de la Ley número 6794, que ratifica las leyes y decretos ejecutivos que crearon o ampliaron la Reserva Natural Absoluta Cabo Blanco, creada por Decreto Ejecutivo número 10, de 21 de octubre de 1963; el Parque Nacional Santa Rosa, creado por los Decretos Ejecutivos número 1562-A, del 20 de marzo de 1971, número 7013-A, del 14 de mayo de 1977 y número 2062-A, del 13 de noviembre de 1980, el Parque Nacional Corcovado, creado por Decretos Ejecutivos número 5357-A, del 24 de octubre de 1975 y número 1148-A, del 5 de febrero de 1980; y la adición al Parque Nacional Manuel Antonio, creado por Decreto Ejecutivo número 11148-A, del 5 de febrero de 1980; el artículo primero del Decreto 6215, del 09 de marzo de 1978, que creó la Reserva Biológica Isla del Caño; los artículos primeros de los Decretos Ejecutivos número 8748, de 22 de junio de 1978, número 15514, de 14 de junio de 1984, número 20260, de 9 de enero de 1991 y número 29834, de 23 de agosto del 2001, que determinan la extensión del Parque Nacional la Isla del Coco y sus islotes; los artículos primero de los Decreto Ejecutivo número 10, del 21 de octubre de 1963, número 13632, del 3 de mayo de 1982, y número 23775, de 23 de octubre de 1994, que delimitan la reserva natural absoluta Cabo Blanco; el artículo primero de la Ley de Creación del Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, número 7524, de 10 de setiembre de 1995, que determina la extensión de este parque marino; el Transitorio I de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, número 7317, del 30 de octubre de 1992, y los decretos ejecutivos número16531, de 18 de julio de 1985, y número 2251, de 14 de setiembre de 1993, que establecen la delimitación geográfica del Refugio Nacional de Vida Silvestre; el artículo primero del Decreto Ejecutivo número 19441, del 14 de diciembre de 1989, que delimita el parque nacional marino Ballena; y el artículo primero del Decreto Ejecutivo número 33232, del 25 de julio del 2006, que determina el área de extensión del Refugio Nacional de Vida Silvestre Caletas-Ario.
II.DE LA LEGITIMACIÓN DE LOS ACCIONANTES.- Cabe advertir que tratándose de la materia ambiental, y como derivado directo del artículo 50 constitucional, se establece una verdadera acción popular para propugnar por la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sobre la base que se trata de intereses que atañen a la colectividad nacional al trascender
"[...] la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad;[...]" (sentencias número 2001-08239, 2002-9703, 2003-3656, y 2003-06323).
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el instituto de la legitimación procesal está dispuesto como un instrumento que permite garantizar el respeto a los derechos e intereses que el orden constitucional tutela, es decir, la legitimación directa que dispone la norma constitucional no resulta aplicable tratándose de la impugnación del orden normativo que se dispone para hacer efectiva esta tutela, razón por la cual su lógica interna no admitiría el uso del mismo instituto para producir efectos perversos para otros derechos e intereses de igual fuerza y relevancia, pues ello sería como admitir un fraude al sistema (artículo 100 del Código Procesal Civil); motivo por el cual en estos supuestos se exige la existencia de un asunto previo para su impugnación. En el caso en estudio, por los efectos que tendría un eventual acogimiento de la demanda, ello se traduciría en una desprotección del ambiente, lo que hace suponer la exigencia del citado asunto previo, prevista en el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; si no es por la consideración de que sus accionantes son dos asociaciones, que lo hacen en forma directa, aduciendo la legitimación que les confiere el párrafo segundo del citado numeral, "en razón de que en el presente asunto, se lesionan intereses difusos o intereses de la colectividad en su conjunto, cuya afectación, a su vez, se traduce en una lesión individual para cada uno de los habitantes de la República, para todos los pescadores costarricenses y para los afiliados a las organizaciones que representamos.
Lo anterior en tanto las normas impugnadas lesionan el derecho de toda persona, a disfrutar de un adecuado reparto de la riqueza, del derecho al trabajo, de la igualdad ante la ley, de la tutela en el actuar administrativo por el principio de legalidad y otros, tutelados en los artículos 50, 56, 33, 11 y concordantes de nuestra Constitución Política." Con lo cual, debemos estimar que se trata de la defensa de un interés corporativo, en este caso, referido a la tutela de los intereses directos de los agremiados de las asociaciones accionantes, sea, colectividades jurídicamente organizadas, y en este caso, referido a los pescadores; en los términos ya reconocidos con anterioridad por este Tribunal:
"El interés que detenta la Cámara de Comercio y que la legitima para interponer esta acción, es, en efecto, su carácter de entidad corporativa, caracterizada por la representación y defensa de un núcleo de intereses pertenecientes a los miembros de la determinada colectividad o actividad común, y, en cuanto los representa y defiende, la Cámara actúa en favor de sus asociados, la colectividad de comerciantes. De manera que estamos frente a un interés de esa Cámara y, al mismo tiempo, de cada uno de sus miembros, de forma no individualizada, pero individualizable, lo que constituye un interés corporativo o que atañe a esa colectividad jurídicamente organizada, razón por la que esta acción es admisible en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.-" (Sentencia número 1631-91, de las quince horas con quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno. En igual sentido, ver la número 2001-9677, de las once horas veintiséis minutos del veintiséis de setiembre del dos mil uno).
Nótese que no puede confundirse los intereses corporativos con los intereses difusos, en tanto como se anotó, los primeros están referidos a la defensa de los derechos e intereses de los agremiados de una organización jurídicamente instituida, mientras que los segundos atañen a la defensa de intereses que atañen a la colectividad en general, y que participan de una doble condición, en tanto puede ser atribuido a cada uno de los administrados, y que se encuentra diluido, de manera que está compuesto por un elemento subjetivo (relativo a la pertenencia de grupo), y otro objetivo (relativo al bien jurídico que se protege), situación que no se da en este caso. (En igual sentido, pueden consultarse las sentencias número 360-99, 2001-8239; 2004- 8207 y 2005-8945.)
Previa a la reforma del artículo 50 de la Constitución Política, la jurisprudencia de este Tribunal reconoció la protección y preservación del medio ambiente como un derecho fundamental (sentencia número 2233-93), al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución Política, con fundamento en las siguientes consideraciones:
"V.)- La vida humana sólo es posible en solidaridad con la naturaleza que nos sustenta y nos sostiene, no sólo para alimento físico, sino también como bienestar psíquico: constituye el derecho que todos los ciudadanos tenemos de vivir en un ambiente libre de contaminación, que es la base de una sociedad justa y productiva. Es así como el artículo 21 de la Constitución Política señala: «La vida humana es inviolable.» Es de este principio constitucional de donde innegablemente se desprende el derecho a la salud, al bienestar físico, mental y social, derecho humano que se encuentra indisolublemente ligado al derecho de la salud y a la obligación del Estado de proteger de la vida humana.
Asimismo, desde el punto de vista psíquico e intelectual, el estado de ánimo depende también de la naturaleza, por lo que también al convertirse el paisaje en un espacio útil de descanso y tiempo libre es obligación su preservación y conservación. Aspecto este último que está protegido en el artículo 89 constitucional, el cual literalmente dice: «Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico». Proteger la naturaleza desde el punto de vista estético no es comercializarla ni transformarla en mercancía, es educar al ciudadano para que aprenda a apreciar el paisaje estético por su valor intrínseco" (sentencia número 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).
"XIII.- El término «bellezas naturales» era el empleado al momento de promulgarse la Constitución (7 de noviembre de 1949) que hoy se ha desarrollado como una especialidad del derecho: el derecho ambiental que reconoce la necesidad de preservar el entorno no como un fin cultural únicamente, sino como una necesidad vital de todo ser humano. En este sentido, el concepto de derecho al ambiente sano, supera los intereses recreativos o culturales que también son aspectos importantes de la vida en sociedad, sino que además constituye un requisito capital para la vida misma.
[...]
De manera que es claro que ya no existe duda sobre la protección constitucional del derecho a la salud jalonado del derecho a la vida y por allí de un derecho al ambiente sano. A manera de ejemplo podemos citar las sentencias 1580- 90; 1833-91, 2362-91; 2728-91; 2233-93; 4894-93; que han reconocido el derecho a la salud y a un ambiente sano, como un derecho individual constitucionalmente protegido" (sentencia número 6240-93, de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres).
"La norma 69, la Carta Política habla de la «explotación racional de la tierra» lo que constituye un principio fundamental. En consecuencia, son cánones del orden constitucional, aquella protección y preservación, así como la explotación racional de los recursos que se han indicado" (sentencia número 2233- 93).
"Y esto es así en virtud de que el bien jurídico que se protege es el «recurso forestal», término que significa «la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural» [...] que existe en la zona declarada como parque nacional y que es reconocido tanto por la legislación internacional, por las leyes dictadas al efecto, por las leyes dictadas al efecto, como por las cartas políticas. En este sentido, el artículo 69 de la Constitución es que habla de «explotación racional de la tierra», constituyéndose en un principio fundamental de su protección" (sentencia número 5399-93).
Del artículo 69 de la Constitución Política es que se ha derivado el principio de explotación racional de la tierra, de donde se impone, tanto a los particulares como al Estado en su acepción más amplia, la obligación de proteger y preservar los recursos naturales renovables:
"II. La protección del medio ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual: a las instituciones públicas, haciendo respetar la legislación vigente y promoviendo esfuerzos que prevengan o eliminen peligros para el medio ambiente; a los particulares, acatando aquellas disposiciones y colaborando en la defensa del suelo, el aire y el agua, pues todo cambio nocivo resultante de un acto humano en la composición, contenido o calidad de éstos resultará también perjudicial para la calidad de vida del humano" (sentencia número 4480-94, de las diez horas cuarenta y un minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro).
El artículo 50 de la Constitución Política fue reformado mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, precisamente para positivizar en el Texto Fundamental el reconocimiento de la tutela del ambiente en una doble dimensión, sea, como derecho fundamental y como función pública, toda vez que se estatuye como obligación del Estado –en su conjunto– de "garantizar, defender y preservar" el ambiente, y en consecuencia, el derecho fundamental, lo que se traduce en obligaciones concretas para el Estado en su conjunto, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento a este derecho fundamental La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera manifestación en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos, y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.
Asimismo, la norma constitucional de referencia otorga a la población plena acción para denunciar cualquier infracción o lesión que se cause al ambiente, así como para propugnar por su efectiva reparación, dando así contenido expreso en la Carta Fundamental al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que en su desarrollo jurisprudencial, esta Sala había reconocido como derivado de los artículos 21, 69 y 89 constitucionales:
"[...], esta Sala ha establecido que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado es un derecho fundamental, como tal ya consagrado y garantizado por el Derecho de la Constitución, [motivo por el que] no considera inútil ni, mucho menos, objetable que se reconozca de manera expresa y claramente individualizado, [...]" (sentencia número 1394-94, de las quince horas veintiún minutos del dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro).
"II.- Se tiene entonces que la posición asumida por este Tribunal al respecto, se ve confirmada en la actualidad por la reforma constitucional de cita, reforma esta que no es sino reflejo de la concepción de que el hombre si bien tiene derecho a hacer uso del medio ambiente, tiene también la obligación de protegerlo y preservarlo para el disfrute de generaciones futuras" (sentencia número 5668-94, de las dieciocho horas del veintiocho de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro).
Es importante resaltar que en la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente" no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, tales como el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje, a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas –como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación– serían imposibles. Sino que este término se ha entendido de una manera más integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos relativos a la economía, en lo que se refiere a la generación de divisas a través del turismo y/o la explotación agrícola (sentencias número 5893-95, número 3705-93 y número 2988-99); y a lo relativo a la actividad urbana, que comprende la planificación de las ciudades, la determinación de usos de suelo, el tratamiento de la basura (sólida, de desechos tóxicos, aguas residuales), el control sónico, planeamiento de las vías públicas, y la regulación de los anuncios publicitarios (sentencia número 2003-3656, y 2006-17126).
IV.Interesa resaltar que la reforma del artículo 50 constitucional para incluir en ella la tutela del ambiente, en la doble dimensión ya anotada –como derecho fundamental y como función pública– no es casual. En efecto, previo a su adopción por el órgano legislativo, se habían promovido cuatro proyectos para incluir esta protección en el Texto Fundamental, pero todos ellos para adicionar el artículo 6 constitucional, y posteriormente, el artículo 18 del mismo cuerpo normativo. Es así como como se estimó más apropiado incluirlo en el Capítulo de las Garantías Sociales, en primer lugar, por cuanto ello faculta su defensa en las instancias correspondientes –Jurisdicción Constitucional–, así como en procesos más expeditos (recurso de amparo); así como la sujeción al régimen de regulación de los derechos fundamentales –mediante ley–, lo que comprende la obligación de respetar su contenido esencial.
Pero la segunda consecuencia de trascendencia es por cuanto se trata de un derecho fundamental de tercera generación –en atención al momento cronológico de su reconocimiento, y por estar vinculado al principio de solidaridad, que goza de la particularidad de que su lesión afecta, no sólo a la colectividad en su conjunto, sino que es posible su individualización–, que, por su contenido, está estrechamente vinculado a los procesos productivos y económicos de la colectivad, por lo que resulta necesario ligarlo con el derecho al desarrollo de los países, pero que, no puede ser cualquiera, sino aquél que se realice en armonía con el ambiente (desarrollo sostenible) de manera que se garantice un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Así, la aplicación de este principio ambiental está directamente vinculada con un parámetro de constitucionalidad de la conducta –administrativa y de los particulares– y de la normativa que rige la materia, como lo es la razonabilidad –según desarrollo de la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional– en tanto su finalidad es tender a la sostenibilidad del el uso de los recursos naturales y de los elementos que conforman el ambiente, a través de su "uso adecuado"; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político, para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras; en tanto a través de la producción y uso de la tecnología es que debe de promoverse que se obtengan, no sólo ganancias económicas (libertad de empresa) sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause a éstos daño o perjuicio, como lo ha considerado nuestro Tribunal Constitucional, en su amplia jurisprudencia, inclusive desde sus orígenes, así en las sentencias supra citadas número 3705-93 y número 2006-17126.
En virtud de lo cual, el principio del desarrollo sostenible se constituye en un parámetro fundamental de la calidad de vida de las personas –como se indicó en sentencia número 2219-99– en tanto condiciona la actuación que el hombre realiza sobre ambiente. Por último, cabe señalar que el principio del desarrollo sostenible comprende tres factores que están estrechamente vinculados, lo ecológico, lo económico y lo social, con lo cual, resulta obligado para el Estado el diseño de procesos productivos de manera tal que se promueva el "mayor bienestar a todos los habitantes del país" a través del estímulo de la producción que se realice en armonía con los elementos que la naturaleza dota, para el beneficio de la comunidad, a fin de procurar una vida digna. En atención al contenido del artículo 50 constitucional, se constituye en obligación del Estado diseñar políticas de desarrollo sostenible que permitan la preservación y el desarrollo económico-social de los pueblos; sin embargo, el análisis de la situación del sector pesquero de nuestro país es materia que excede al objeto de esta Jurisdicción, en los términos en que ha sido planteada, siendo más pertinente su debate en un foro de discusión nacional, como lo sería el órgano parlamentario, o en las diversas instancias de gestión de la Administración. Sobre estos parámetros, es que se hará el análisis de las impugnaciones que se hacen en la acción.
V.DE LA FORMA JURÍDICA PARA REALIZAR LA DELIMITACIÓN GEOGRÁFICAS DE LAS ZONAS PROTEGIDAS.- El primer alegato de impugnación que se hace es en relación a la forma jurídica utilizada para la determinación de los límites geográficos de las zonas marinas protegidas, por cuanto se indica que en forma irregular se hizo mediante decreto, a los que se les confirió rango de ley, teniéndose en cuenta que, esta materia está reservada a la ley, al tenor de la Convención para la Protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América, aprobada por Ley número 3763. En tanto parece que las accionantes parten de supuestos errados, se advierte que la afectación de un bien a un uso público o demanial –como lo es el patrimonio natural del Estado– se puede hacer mediante por norma constitucional, ley o por decreto ejecutivo –caso del patrimonio natural del Estado, y el patrimonio histórico arquitectónico–, en tanto es al tenor de lo dispuesto en los artículos 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política, y de la competencia legal encomendada en los artículos 37 de la Ley Orgánica del Ambiente y 2 y 16 de la Ley Forestal, que corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía la facultad de deslindar o determinar, vía Decreto Ejecutivo, las zonas o áreas protegidas y que conforman el patrimonio natural del Estado.
De manera que, es un asunto que por mandato legal se ha delegado a la Administración competente (MINAE), de donde, su actuación se manifiesta a través de un acto administrativo (decreto ejecutivo de afectación), dado que no puede actuar a través de la ley, en atención a que la función legislativa ha sido atribuida en exclusiva a la Asamblea Legislativa –artículos 105 y 121 inciso 1) de la Constitución Política–. No obstante lo anterior, esta potestad de la Administración no desconoce la que se ha atribuido al legislador –para incorporar bienes al patrimonio natural del Estado–, mediante ley. También debe advertirse que la determinación de una zona o área protegida no es una decisión irresoluta o inmodificable, sino todo lo contrario, pudiendo, ampliarse su extensión –en la mayoría de los casos–, ya sea mediante norma legal o también mediante decreto ejecutivo emanado de la Administración competente (Ministerio de Ambiente y Energía), o reducirse, en este último supuesto, existe una reserva legal absoluta, de manera que sólo por ley emanada de la Asamblea Legislativa, previos estudios técnicos que justifiquen la medida, en los términos previstos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente:
"Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres progegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida." Este tema fue tratado con anterioridad por esta Sala, en sentencia número 5399-93, de las dieciséis horas treinta y nueve minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y tres, en señaló que el artículo 3 del Convenio para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América -aprobado por Ley número 3763, de primero de octubre de mil novecientos sesenta y seis, "[...] debe entenderse en sentido restrictivo, de manera que, la exigencia de establecer los límites de los parques nacionales a través de una ley es únicamente cuando va en detrimento del mismo, es decir, cuando se quiera reducir su extensión, y no cuando se quieran extender los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado." Nótese que la norma de referencia dispone literalmente:
"Los Gobiernos Contratantes convienen en que los límites de los parques nacionales no serán alterados ni enajenada parte alguna de ellos sino por acción de la autoridad legislativa competente. Las riquezas existentes en ellos no se explotarán con fines comerciales.
Los Gobiernos Contratantes convienen en prohibir la caza, la matanza y la captura de especímenes de la fauna y la destrucción y recolección de ejemplares de la flora en los parques nacionales, excepto cuando se haga por las autoridades del parque o por orden o bajo vigilancia de las mismas o para investigaciones científicas debidamente autorizadas." Y esto es así en virtud de que el bien jurídico que se protege es el "ambiente" el cual reviste de una garantía especial su tutela en nuestro ordenamiento jurídico, al tenerse como un derecho fundamental. En virtud de lo anterior, no resulta contrario al Derecho de la Constitución el que la delimitación de los parques y áreas marinas protegidas se haya realizado mediante decreto, que la extensión se haya ampliado mediante decretos posteriores, y que finalmente, en algunos de los casos, se haya ratificado su extensión mediante una ley. Se insiste, la única restricción que tiene la Administración es para la desafectación del bien o para la reducción del parque o área protegida, la cual sólo puede hacer la Asamblea Legislativa, previo estudio técnico que justifique la medida.
VI.DE LA SUPUESTA OMISIÓN EN EL TRÁMITE DE PROCEDIMIENTO.- El segundo alegato que se hace en esta acción es en relación al vicio de trámite legislativo en la tramitación del proyecto de ley que dio como resultado la aprobación de la Ley 6794, por no habérsele conferido audiencia al INCOPESCA. Tiene en cuenta este Tribunal que se trata de una institución autónoma, creada por Ley número 7384, del 16 de marzo de 1994, al que se le se encomienda una función de dirección y planificación –que más bien debe ser exclusiva del Poder Ejecutivo, en atención a lo dispuesto en el artículo 140 inciso 8) constitucional–, en este caso, relativa a la coordinación del sector pesquero y de la acuacultura además de la promoción y ordenación del desarrollo de la pesca, la casa marítima, la acuacultura y la investigación, sobre la base de criterios de conservación, aprovechamiento y uso sostenible de los recursos biológicos del mar y de la acuacultura.
Y en efecto, al tenor de lo dispuesto en el artículo 190 de la Carta Fundamental, se exige la consulta de los proyecto de ley "relativos a una institución autónoma". Con lo cual, no puede estimarse la infracción alegada, toda vez que el contenido de esta ley no tiene incidencia alguna en la organización, ni funcionamiento, así como tampoco en la competencia de esa institución, en tanto su contenido se limita a la ratificación de la determinación geográfica de unas áreas marinas protegidas, materia en la que, se insiste, no tiene competencia el INCOPESCA. Cabe advertir que el Ministerio de Ambiente y Energía que se constituye en un órgano rector en lo que se refiere a la tutela de los recursos naturales y del ambiente –que comprende la biodiversidad ecológica tanto en la flora como en la fauna, ecosistemas, bosques, recurso forestal, vida silvestre–, de los recursos mineros, y de aquellos que coadyuvan a generar energía, tales como el agua, el aire, hidrocarburos, etc.; según lo dispuesto en los artículos 2 inciso a) de la Ley Orgánica de ese ministerio, número 7152, de 4 de junio de 1990, en tanto disponen textualmente, en lo que interesa:
"Artículo 2.- Serán funciones del Ministerio del Ministerio del Ambiente y Energía, las siguientes:
VII.DE LA EXIGENCIA DE LA REALIZACIÓN DE ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL.- El tercer alegato de las accionantes está referido a la omisión de realizar estudios de impacto ambiental para la creación de lo siguientes parques y áreas marinas: reserva Natural Absoluta Cabo Blanco, parque Nacional Santa Rosa, parque Nacional Corcovado, reserva Biológica Isla del Caño, parque Nacional Isla del Coco, parque Nacional Manuel Antonio, parque Nacional Marino Ballena, refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, parque Marino Las Baulas y Dirección01, de manera que no se ha demostrado la viabilidad de la protección pretendida con estas zonas, por lo que, de manera arbitraria se han incorporado vastas extensiones en las que tradicionalmente se dedicaban a la actividad pesquera. Sobre este punto, resulta necesario aclarar que la realización de los estudios de impacto ambiental está establecido en nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, y se constituye en un instrumento idóneo para la tutela del ambiente, toda vez que con él se intenta determinar, de manera objetiva –técnica y científica– el grado de impacto o incidencia negativa que la eventual realización de un proyecto o actividad humana tiene sobre el ambiente y sus elementos conformadores; para con ello, poder determinar qué cambios o variables se le deben de adoptar, para que el mismo no lo contamine o dañe; o en su defecto, impedir del todo su realización.
Por tal motivo es que este Tribunal ha señalado que se constituye en una expresión del principio constitucional ambiental de la objetivación de la tutela ambiental (sentencias número 2005-14293 y número 2006-17126). En virtud de lo cual, no puede estimarse como contrario al Derecho de la Constitución y al régimen especial de la tutela del ambiente la eventual omisión de estudios de impacto ambiental para la determinación de los límites geográficos de los citados parques y áreas marinas protegidas, dado que su realización no se exige para la preservación del ambiente, en atención a que su creación en modo alguno puede tenerse que cause efectos negativos. Sin embargo, en atención al contenido mismo del principio de la objetivación del ambiente, cuyo contenido
"[...] se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la técnica», con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia" (sentencia número 2005- 14293; y del debido proceso, referido a la motivación de los actos administrativos, si se exige una fundamentación (técnica y científica) para el establecimiento de estas zonas. Por tal motivo, el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente establece los siguientes requisitos para crear nuevas áreas silvestres:
"a) Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen.
VIII.DE LA NO INFRACCIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD CONSTITUCIONAL.- El cuarto motivo de impugnación de la acción es la infracción de los principios de razonabilidad y proporcionalidad constitucional, por estimar las gestionantes que resulta desmedida la demarcación de los límites de los parques y áreas marinos señalados. Sobre esta alegación, las asociaciones accionantes deben tener en cuenta que las demarcaciones impugnadas se realizan sobre un bien de dominio público, que como tal, no pertenecen a ningún particular, ni siquiera al Estado, sino a la Nación, de modo que están sujetos a un régimen jurídico distinto, que los saca del comercio de los hombres, a los que se les ha atribuido las cualidades de ser inalienables, imprescriptibles e inembargables, de manera que no puede alegarse ningún tipo de titularidad, ni siquiera de derecho de posesión, cuya administración ha sido encomendada al Estado; además, su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía, a través de permisos y/o concesiones, y del control estatal de las actividades que sobre ellos se realice.
Así, se trata de bienes que bienes que están afectados por su naturaleza y vocación por voluntad expresa del legislador (artículo 261 del Código Civil) por lo que tienen un destino especial: la de servir a la comunidad y al interés público. (En este sentido pueden consultarse las sentencias número 0447-91, 1556-91, 2306-91, 5399-93, 5976- 93, 1347-95, 320-96, 1345-96, 3145-96, 5026-97, 0304-98, 2000-10466, 2003-3480, 2005- 7158.) En efecto, al tenor del artículo 6 de la Carta Fundamental, el mar patrimonial se constituye en un bien de dominio público de la Nación, como lo consideró este Tribunal en sentencia número 5399-93, de las dieciséis horas treinta y nueve minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y tres:
"Así, el concepto de Mar territorial ha evolucionado dentro del movimiento de codificación del derecho internacional consuetudinario, sobre todo por razones de seguridad nacional y económicas, configurándose como un bien demanial, es decir, un bien público, y por lo tanto del Estado. De este modo, tanto en la legislación interna, en las Cartas Magnas de cada país o leyes especiales, como en la legislación internacional, en las diferentes convenciones internacionales que se han celebrado sobre el Derecho del Mar, lejos de existir incompatibilidad alguna entre éstas, se da entre ambas una plena armonía histórica y lógica." De manera que, de conformidad con la Convención de los Derecho del Mar, la soberanía del Estado se extiende más allá de su territorio y aguas interiores, cuyo régimen se regula de la Convención de las Naciones Unidas sobre el mar territorial, el cual está conformado por cuatro zonas definidas:
IX.Con lo cual, no resulta legítima la alegación de que los pescadores había adquirido un derecho subjetivo para poder realizar la actividad pesquera en todo el litoral del Pacífico en la plataforma continental y en las doce millas territoriales de una manera legítima, por cuanto su uso y aprovechamiento se da, como se indicó, a través del ejercicio del poder de policía, con lo cual, se requiere del otorgamiento previo de parte de la Administración correspondiente, de las licencias y permisos para la realización de esta actividad. Queda claro que no es posible consolidar un derecho subjetivo –de propiedad, ni siquiera de posesión– sobre un bien de dominio público, a lo sumo, la concesión o permiso, que es susceptible de ser revocada, por razones de interés público –como en este caso, que se trata de un interés público ambiental, que trasciende el ámbito del mero interés administrativo, para referirse a fines y valores como la vida, la salud y el equilibrio ecológico–, e inclusive por razones de oportunidad o conveniencia, sin responsabilidad de la Administración, como lo autoriza el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública, previa realización de un procedimiento al efecto, como garantía del debido proceso (artículos 39 y 41 constitucionales).
Así, en razón del bien jurídico tutelado (ambiente) y los recursos naturales que lo conforman –en este caso especies marinas, patrimonio arqueológico, biodiversidad en la flora y en la fauna–, que en su mayoría están en peligro de extinción, como lo señalan las propias asociaciones accionantes, es que se encuentra debidamente justificada la creación de estos parques y áreas marinas de protección. Por otro lado, de conformidad con las demarcaciones que se hacen en las normas de su creación, se denota que la misma ni es desmedida, ni tampoco absoluta en relación con el mar patrimonial, cubriendo aproximadamente un 16.82% del total de las aguas territoriales del litoral del Pacífico, de manera que no se impide de manera absoluta la pesca y aprovechamiento de los recursos marinos en esta zona. Nótese además que conforme a las reglas de definición de las diversas zonas que conforman nuestro mar patrimonial, ninguno de los parques y áreas marinas protegidas existentes excede las doce millas náuticas del mar territorial, siendo los más extensos, el Parque Marino Las Baulas y el Parque Nacional Manuel Antonio, que comprenden las aguas interiores hasta alcanzar las doce millas náuticas del mar territorial; y es de anotar que el Parque Nacional de Santa Rosa, la Reserva Natural Absoluta de Cabo Blanco, el Parque Nacional de Corcovado, la Reserva Biológica isla del Caño y el Parque Nacional Marino Ballena se ubican dentro de las aguas interiores de la República, y la extensión que se hace del Parque Nacional Isla del Coco se extiende para comprender las doce millas náuticas, medidas a partir de la línea bajamar de la costa (artículo primero del artículo 8748, y sus reformas).
Debe considerarse que no es cierto tampoco que los pescadores deban de llegar a aguas internacionales (que es más allá de las doscientas millas náuticas que conforman nuestro mar patrimonial) para conseguir el sustento familiar y empresarial de los pescadores, ya que existen muchas zonas en las aguas interiores, en las cuales no existe ninguna restricción para realizar la pesca, salvo claro está, las relativas a las regulaciones que sobre la materia se dispongan, tales como la sujeción al poder de policía en lo relativo a la uso y aprovechamiento de las especies marinas, que sujetan su ejercicio a la obtención de licencias y permisos. Se recuerda que la pesca es una actividad que está sujeta a condicionamientos y regulaciones ambientales, a fin de que se logre una explotación racional de la misma, permitiendo su desarrollo sin agotar las especies, y dándole tiempo a que las mismas se reproduzcan conforme a los ciclos naturales de vida, y respetando los ecosistemas existentes.
Nótese que el sustento de estas regulaciones no sólo están dadas en atención a la defensa del recurso marino, sino en primer orden, para promover el desarrollo y sostenibilidad de la actividad pesquera, por cuanto no es posible garantizar su éxito si las especies se agotan; de ahí la exigencia de un uso racional y controlado de los recursos. Por ello, se advierte que si a consecuencia de la explotación desmedida o sin control se ha causado la destrucción de hábitats y especies marinas en las zonas sobre las que no existe un régimen jurídico de protección ambiental, ello no justifica que se permita la pesca en las zonas que previamente se han reservado para la protección y preservación del hábitat marino, porque ello se traduciría en una grave infracción de la tutela del ambiente que se impone en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional en el artículo 50 constitucional.
En relación al último alegato, referido a la infracción del derecho al trabajo, no resta más que su desestimación. En efecto, como bien lo señalaron las propias accionantes, el contenido de este derecho ha sido definido por la jurisprudencia constitucional de la siguiente manera:
"El artículo 56 de la Constitución contiene una doble declaración: una, la de que el trabajo es un derecho del individuo y otra, la de que el Estado garantiza el derecho de libre elección del trabajo que en su conjunto constituyen la denominada «Libertad al Trabajo». Esa libertad significa que el individuo está facultado para escoger entre la multitud de ocupaciones lícitas la que más le convenga para la consecución de su bienestar y correlativamente, el Estado se compromete a no imponerle una determinada actividad y respetar su esfera de selección." (Sentencia número 00223-98).
Sin embargo, como también lo señalaron las gestionantes, este derecho no es irrestricto y absoluto, en efecto, "El trabajo es un derecho del individuo y una obligación de éste con la sociedad, y el Estado debe procurar que todos tengan una ocupación honesta y útil. La libre elección de una ocupación significa que no puede forzarse a un ciudadano a desempeñar labores que no desee realizar, a tenor de lo preceptuado por el artículo 56 de la Carta Magna. Sin embargo no significa que se trate de un derecho absoluto, pues no es posible por razones obvias. Hay restricciones lícitas, originadas en la misma Constitución, legitimadas por el ordinal 28 que establece los límites a las libertades, al consignar que: las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a terceros, están fuera del dominio de la ley." (Sentencia número 00110-98).
En virtud de lo cual, no es posible considerar que la creación de parques y áreas marinas protegidas infrinjan este derecho fundamental, toda vez que las restricciones que, se repite, se establecen para el aprovechamiento de los recursos marinos se originan en la obligación constitucional que se le impone al Estado de garantizar, defender y preservar el ambiente, esto es, en el interés público ambiental. Además, según se anotó anteriormente, no se impone una restricción absoluta que impida la actividad pesquera en las aguas interiores, ni tampoco en el mar territorial del Estado, ni siquiera abarca la totalidad del mar patrimonial, como intentan argumentar las accionantes.
XI.CONCLUSIONES.- Habiéndose refutado todas las alegaciones hechas por las asociaciones accionantes, por no encontrarse ninguna infracción del Derecho de la Constitución, es que procede rechazar por el fondo la acción interpuesta contra las normas legales y decretos ejecutivos que establecen o modifican los límites marinos de los parques nacionales y zonas protegidas en el litoral Pacífico de Costa Rica.
Por tanto:
Se rechaza por el fondo la acción.
Luis Fernando Solano C.
Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Federico Sosto L.
Horacio González Q. Jorge Araya G.
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