Presumption of public domain over public roadsPresunción de demanialidad de las vías públicas

**Sala Constitucional** **Ruling No. 03145 - 1996** **Date of Ruling:** June 28, 1996 at 09:27 **Docket Number:** 94-006047-0007-CO **Drafted by:** Eduardo Sancho González **Type of Matter:** Acción de Inconstitucionalidad **Analyzed by:** SALA CONSTITUCIONAL **Related Judgments** **Text of the ruling** **CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE.** - San José, at nine hours and twenty-seven minutes on the twenty-eighth of June, nineteen ninety-six.

An acción de inconstitucionalidad filed by Nombre33926, acting in their capacity as Manager with powers of a *generalísimo* agent without limit of sum of the company "INDUSTRIAS LACTEAS DE COSTA RICA, SOCIEDAD ANONIMA," seeking a declaration that Articles 7 of the Ley de Construcciones, Decree-Law No. 833 of November fourth, nineteen forty-nine and its subsequent amendments; 44, first paragraph, of the Ley de Planificación Urbana, No. 4240 of November fifteenth, nineteen sixty-eight and its amendments; 32 and 33 of the Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 of August twenty-second, nineteen seventy-two and its amendments, are contrary to Articles 33, 39, and 45 of the Constitución Política. The Procuraduría General de la República intervenes, represented by Farid Beirute Brenes, a resident of San José, identification number CED29445, in his capacity as Deputy Procurador General, and the Municipalidad del Cantón de San José, represented by Johnny Araya Monge, a resident of Escazú, in his capacity as Ejecutivo Municipal.

**Whereas:** 1.- The plaintiff company points out as a preliminary matter the amparo appeal being processed before this Chamber, in docket number 5721-94, and challenges as unconstitutional Articles 7 of the Ley de Construcciones, Decree-Law No. 833 of November fourth, nineteen forty-nine and its amendments, insofar as it establishes the presumption of public ownership of any land that in official documents appears described with that character; 44, first paragraph, of the Ley de Planificación Urbana, No. 4240 of November fifteenth, nineteen sixty-eight and its amendments, insofar as it provides that areas indicated on the official map as being streets, plazas, or spaces for general public use are municipal domain, regardless of the registration of those properties in the Registro de la Propiedad; and Articles 32 and 33 of the Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 of August twenty-second, nineteen seventy-two and its amendments, insofar as they provide that the administrative decision regarding the ownership and destination of land considered municipal be executed before the disputed point is reviewed by the courts of justice; these norms, it is affirmed, are contrary to Articles 33, 39, and 45 of the Constitución Política, since municipal domain is created by a unilateral decision of the Administration and not by a legitimate means of property acquisition, creating a privileged and arbitrary regime for the protection of municipal domain, by disregarding registration in the Registro Público de la Propiedad, by establishing the presumption of a public domain asset (bien demanial), and by creating a regime of confiscation of private properties, without prior compensation, nor subsequent to the dispossession.

2.- By ruling at eleven hours and twenty minutes on January twenty-fifth of the current year, the Presidency of this Chamber admitted this action, granting a hearing to the Procuraduría General de la República and the Municipalidad de San José.

3.- Licenciado Farid Beirute Brenes, as Deputy Procurador General, responds to the hearing granted to the Procuraduría General de la República, requesting that this action be dismissed. He points out that the challenged norms are not contrary to constitutional principles, values, and norms, but rather guarantee the fulfillment of values such as justice, peace, juridical certainty, and democracy or participation, insofar as they have a fundamental objective, which is public domain, and that by reason of its special juridical nature (assets that have been affected for the direct use of the community, that serve for the use of all, that are not susceptible to private ownership, as they are not subject to civil law, and that are imprescriptible, inalienable, and unattachable). Over public domain assets, the State holds a condition that does not transcend that of a mere administrator; however, it can exercise, for their protection, the same actions as an owner, mainly possessory actions. The affectation of an asset for public use can occur by law or by use (referred to as acquisitive prescription and affectation by possession "since time immemorial"). The demarcation of public domain is the competence of the administrative authority, without this excluding the challenge of what was done by the Administration before a jurisdictional body. Thus, insofar as the existence of a property right of the State over the public domain is affirmed, the Administration is recognized the power to define the boundaries (deslindar) of its property, its defense, and exclusion. The Administration unilaterally defines the boundaries, in a privileged situation, of its properties (public domain assets), without needing to go before the courts of justice. This faculty is presented as one of the prerogatives that make up the power of self-protection (autotutela) over administrative property and which some authors have pointed out corresponds rather to the State's police power. In this way, the questioned imperatives are fundamentally referred to the Administration's power to define the boundaries of the public domain, protect it, and defend it by itself. Article 7 of the Ley de Construcciones, Decree-Law No. 833 of November second, nineteen forty-nine, establishes the imperative of the "iuris tantum" presumption of assets of a public domain nature, specifically of the public road, when it is recorded as such in any public document or archive; recognizing the validity of the prior declaration and, specifically, of the affectation for public use, and the enforceability and executory nature of the act of affectation. This aims to protect the right of public use of the asset by all, subjecting the recognition of the hypothetical right of the private individual to the jurisdictional decision. This presumption responds to a manifestation of the Administration's power of self-protection (and of police as well); prerogatives without which the protection and exclusion of the public domain would be exercised in a precarious and practically nugatory manner. He indicates that "in the case of public roads, the hypothesis of the possibility of interruption of their use, according to the eventual interests and claims of private individuals, would obviously gravely affect the purpose for which they have been determined as such, given their importance as factors for the socio-economic development of communities." As this norm's objective is the conservation and integrity of the public domain, as well as its continuous use by the community, it is in accordance with the constitutional principles of reasonableness and rationality. Likewise, it is not discriminatory, as it presupposes the existence of two domains of a different nature, the private domain (private law) and the public domain (public domain asset (bien demanial)), and the presence of disturbances or threats to the legitimate enjoyment of the public domain, for which the differential treatment is perfectly justified. Article 44 of the Ley de Planificación Urbana, No. 4240 of November fifteenth, nineteen sixty-eight, when speaking of "municipal domain" refers to the public domain administered by the local government, that is, assets that are affected for public use and whose administration, protection, and defense are the responsibility of the municipalities. Through this norm, the protection already granted to public roads in Article 7 of the Ley de Construcciones is extended, establishing the legal possibility that public domain can be constituted through use and with the record on the official map as official registration. He points out that the doctrine admits the possibility of the affectation of an asset for public use by use, without excluding the eventual possibility of compensation, depending on the circumstances. The non-registration is explained by reason of the nature of the factors involved in the problem, and its inscription in the registry is not posed as a logically necessary requirement, much less as a requirement whose non-compliance could conflict with constitutional values. There is no discriminatory treatment either; it involves the constitution of public domain through use, and the consideration of its record on the official map as official registration. Articles 32 and 33 of the Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 of August twenty-second, nineteen seventy-two, establish the norms that regulate the procedure the Administration must follow to restore order perturbed in the public use of a public domain asset. It establishes: the prohibition of disturbing the public use of a public domain asset, specifically the public road; the defense of the public asset regardless of the form in which it has been affected for public use; the prevalence of the jurisdictional resolution over any administrative act and the form of its verification; respect for rights acquired in accordance with previous and current laws; the possibility of exercising administrative power to restore public use (power of self-protection (autotutela) or police power); the prior procedure for the prior exercise of these powers; the possibility of an improper hierarchical appeal before the jurisdictional body; the evaluation of the information gathered as an apparent interdictal form, considering the "public importance" of the road; the non-exclusion of challenge through contentious proceedings of what is resolved through this form. This administrative procedure rather satisfies the requirements of due process, which is a fundamental right. It concerns the granting of due process to whomever has disturbed the public use of the public domain asset, a procedure prior to the boundary definition by the Administration itself of the public domain assets. The purpose of the norm is to establish information to proceed with the administrative boundary definition, for the protection of a public asset; the possibility of defense is given to the private individual affected in their patrimony by the administrative boundary definition; it proceeds administratively, restoring the order altered in the normal public use of the affected asset; judicial review is not excluded, which can be accessed through an improper hierarchical appeal or through ordinary proceedings. In the face of an alteration, order is restored in an orderly manner, appropriate to the purpose, and in accordance with the Constitución Política. These imperatives adapt to constitutional values, since public roads are indispensable means for the development of human life in society, and with these norms, values such as justice, peace, juridical certainty, and democracy or participation are satisfied. He requests that the action be declared without merit.

4.- Johnny Araya Monge, in his capacity as Ejecutivo and legal representative of the Municipalidad de San José, submits his report in a timely manner, and opposes the action, requesting its rejection. He indicates that the challenged norms establish a presumption of municipal domain over areas documentarily recorded as public streets, except for proof to the contrary, and prescribe that they must be maintained as such, except for a judicial order to the contrary, regardless of whether it is recorded in the Registro Público de la Propiedad. He points out that "the norm provisionally, administratively, makes the status quo, the de facto situation, prevail in favor of public interest, in favor of a legally consolidated situation. This true communal right either always existed or came into being through tolerance and is valid even against whomever later acquires the lands on which the street delivered to public use supposedly lies." These principles are elementary in the field of public assets. He further indicates that this regulation is not contrary to the right of property - Article 45 of the Constitución Política - "since an owner is not being dispossessed of their land. When the acquirer bought (in this case), the public streets already existed as such. In such situations, an acquirer cannot claim they did not know of such public use. If any claim were attempted now, it is not with the Municipalidad that it logically must be settled. In these cases, the Municipalidades limit themselves to declaring an already existing right, an already consolidated situation, even though the declaration is provisional and only administrative. What matters is not properly who the owner is, but rather the use, a use that responds to a collective need, that of being a pedestrian and vehicular transit route. The Municipalidad in these cases does not resort to an expropriation, but plainly and simply is responsible for ensuring that the public use of public streets is maintained. The meaning of the challenged norms is not to authorize an expropriation." He reiterates that the status of "public road is defined by use and not by a municipal act, a status that the Municipalidad has the obligation to protect. What these regulations refer to is the power of the Municipalidad to maintain the public use of a street provisionally and despite what the Registro Público may indicate, and not whether there is expropriation or not, whether there must be prior or subsequent payment, whether there is discriminatory treatment or not." Lastly, he adds that the reopening procedure of Article 33 of the Ley General de Caminos does not violate the principle of defense, as it contains within itself all the fundamental elements.

5.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in numbers 32, 33, and 34 of the Boletín Judicial, on February 14, 15, and 16, nineteen ninety-five.

6.- The oral hearing to present conclusions was held at nine hours and ten minutes on June twenty-seventh, nineteen ninety-six.

7.- The requirements of the law have been met within the proceedings.

Drafted by Magistrate Sancho González; and; **Considering:** I.- OBJECT OF THE ACTION.- In general terms, the action is brought to challenge the current legal norms establishing the iuris tantum presumption of the public nature of assets of municipal or state domain, such that registration of those real estate properties in the Registro Nacional can be dispensed with, since an indication in an existing plan of the Municipalidad, in documents found in official archives, museums, or public libraries, is sufficient to presume the public nature of the assets, except for proof to the contrary from whoever affirms to be the owner of the land in question or claims to have any exclusive right to its use. Likewise, the norms of the administrative procedure that empower the reopening of partially or totally closed roads are challenged. From the general approach of the action, two aspects are important to analyze: the concept of public domain and the means by which the State, lato sensu, can acquire those assets to integrate it, and then, after examining these two topics, to define whether the regime of presumptions of public domain status (demanialidad) is compatible or not with the Constitución Política.

II.- THE CONCEPT OF PUBLIC DOMAIN AND THE LEGAL MEANS TO INTEGRATE IT.- Public domain is understood as the set of assets subject to a special legal regime, different from that governing private domain, which, in addition to belonging to or being under the administration of public legal entities, are affected or destined for purposes of public utility and which manifests itself in the direct or indirect use that any person may make of them. The doctrine recognizes public domain under different names, such as dominical assets, dominial assets, public things, public assets, or demanial assets (bienes demaniales). On this concept, the Chamber expressed in its Judgment No. 2306-91 of 14:45 hours on November sixth, nineteen ninety-one, the following:

"The public domain is composed of assets that manifest, by the express will of the legislator, a special destiny to serve the community, the public interest. They are the so-called dominical assets, demanial assets, public assets or things, or public assets, which do not belong individually to private citizens and are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their own nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected to the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express norm. Characteristic notes of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable, cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrance in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover the domain... Consequently, the national regime for public domain assets, such as the roadways of the Capital City, whether municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public sites, places them outside the commerce of men...".- It can be observed, consequently, that the Chamber has already reflected on the nature of public assets and all of this, with an intimate link to what Articles 261, 262, and 263 of the Código Civil provide, and based on those precedents and the doctrine of Public Law on the subject, the Chamber reaches the conclusion that public domain is a legal concept, meaning that its existence depends on the express treatment given it by the legislator; without a law to serve as its foundation, no asset or thing will have that character. A public asset can be natural or artificial, depending on whether it involves assets declared public by the legislator considering them in the state in which nature presents or offers them (a river, for example), or assets declared public by the legislator but whose creation or existence depends on a human act (the construction of a street or a public park, for example). In our legislation, to define it, Article 261 of the Código Civil follows the concept of affectation for a public purpose, expressing that "Public things are those that, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those that everyone can take advantage of because they are delivered to public use."- Affectation is the fact or the manifestation of will of the public power, by virtue of which the thing is incorporated to the use and enjoyment of the community, and it can be effected by law or by administrative act. The doctrine distinguishes between "assignment of the public character" to an asset and the "affectation" of that asset to the public domain. The assignment of the public character means establishing that a determined asset would have public domain (demanial) quality; thus, for example, the general legal norm would state that all public roads are integrants or dependents of the public domain, and that means that the current ones, and those that are eventually built, are so. In contrast, affectation means that the asset declared as public domain (dominial) is effectively incorporated to public use, and this has to do with the acceptance and receipt of public works when they are constructed by administration, or with the conclusion of the works and their official receipt, when a private party is the one carrying them out (construction of a urbanization or subdivision (fraccionamiento), for example).- This is why it is said that affectation can be declared by law in a generic form, or by an administrative act, which, necessarily, must conform to the legal norm that serves as its reference (principle of legality).

III.- LEGAL REGIME OF PUBLIC ROADS.- The acción de inconstitucionalidad has been brought as a reasonable means to protect the property right of the plaintiff company, which alleges that the Municipalidad del Cantón de San José intends to dispossess it of part of the real property that legally and registry-wise belongs to it. In contrast, the responsible local administration - Municipalidad de San José - bases its position on the fact that such lands are public roads, based solely on the presumption of the public character of roads and the impossibility of closing them, when it is so recorded in the archives of public institutions that may have a direct or indirect connection to the matter, be it the cadastre, archives, museums, official maps, etc. This necessarily leads to the need to establish what the legal regime of public roads is in Costa Rica. Subsection 14) of Article 121 of the Constitución Política indicates that it is one of the attributions of the ordinary legislator to decree the alienation or the application to public uses of the Nation's own assets. In record No. 70 of the Asamblea Nacional Constituyente, Representative Baudrit González pointed out the difference that must exist between assets proper to the Nation (such as seas, rivers, air, etc.) and assets belonging to the State, which, like any legal entity, has rights and duties and is the owner of many movable and immovable assets, which can even be sold. Evidently, public roads fall under the denomination of assets of the Nation, leaving it, according to the wording of subsection 14) of that constitutional Article 121, to the ordinary legislator to dictate the norms pertaining to such a regime. Therefore, the only reference of constitutional order regarding public domain assets (bienes demaniales) is the one cited, which is a reproduction of the general principle of Law, in the sense that it corresponds to ordinary law to arrange the integration of assets and their affectation to public uses. On the other hand, apart from what is expressed in Articles 261, 262, and 263 of the Código Civil, the norms related to public roads, which are those that define their legal regime and contain the principles questioned in this action, for the purposes of defining the scope of assets as integrants of the public domain, are those found in Article 7 of the Ley de Construcciones, 32 and 33 of the Ley General de Caminos Públicos, and 44, first paragraph, of the Ley de Planificación Urbana. Thus, the main issue to be examined in this action is the affirmation of the plaintiff company, in the sense that as understood by the Municipalidad de San José, "municipal domain is created by a unilateral decision of the Administration and not by a legitimate means of property acquisition, creating a privileged and arbitrary regime for the protection of municipal domain, by disregarding registration in the Registro Público de la Propiedad, by establishing the presumption of a public domain asset (bien demanial), and by creating a regime of confiscation of private properties, without compensation, nor subsequent to the dispossession."- Consequently, what must be elucidated is whether the general principles contained in the norms being challenged, which determine the presumption of the public domain (demanial) nature of assets that appear as public, are, in turn, compatible with those contained in constitutional Article 45.

IV.- THE PRESUMPTION OF THE PUBLIC DOMAIN (DEMANIAL) NATURE OF ASSETS.- The special category of public domain assets (bienes demaniales) means they are excluded from the common legal system of ordinary property, as has been stated in the previous considering clauses, which implies the existence of a proprietary, singular, and exclusive legal regime, regulated by Administrative Law, and within that content, the principle of the privilege of the ex officio possessory recovery of the affected asset is developed, by virtue of which the Administration can recover the disturbed possession of its assets without needing to go to a judge and without prejudice to the better right being discussed in the jurisdictional avenue. The legal figures found in the articles being questioned in this action belong to this principle; that is, the presumed affectation and incorporation of the asset to public service, which also implies the presumption of the public domain status (demanialidad) of the asset, and as a consequence thereof, the possibility of the exclusion from the duty to register those assets, all as part of the right-duty of the State to the guardianship or protection of the public domain. The effective exercise of guardianship must have as its purpose to cease any undue advance by private individuals against the public domain, with the Administration being able to use force - police power over the public domain - in its defense. But this general principle, as extraordinary and privileged as it is, and because it must coexist with the fundamental principle of the inviolability of property (constitutional Article 45), assumes, at least, either that the property right over the asset is manifest or that the public character of the asset is indubitable, in such a way that the privilege cannot be used when there are reasonable patrimonial questions regarding the asset, whether they are being debated in the administrative avenue or in the jurisdictional one. That is, the presumption of the public domain nature (dominialidad) of the asset has an intimate relationship with the means available to the Administration to acquire assets and rights, which, in very general terms, are the same means a private individual has to do so in relation to common property, except for what has already been said regarding the need for an ordinary law to create the relevant category and the necessary will to decree the affectation for public use. All this leads to the particular examination of the privilege regime that is immersed in the texts of the questioned norms. What has been said so far is aimed at indicating that, in the Chamber's opinion, the privilege that protects public domain status (demanialidad) can and should be used by the Administration when there is no doubt whatsoever about the public character of the asset involved. This means that this mechanism of exclusion must be reasonable and proportionate: reasonable in the use the Administration must make of it, so that it is not excessive, arbitrary, or results in an instrument that protects abuse of power; proportionate between the purposes fulfilled by the asset claimed to be public domain (demanial) and the means used by the Administration to incorporate it into that regime. In other words, in the use of the privilege of exclusion in favor of the Administration, the principle of the interdiction of arbitrariness is also incorporated. The Chamber must, consequently, examine the texts of the norms relevant to the action, to find their true constitutional meaning.

V.- ARTICLE 7 OF THE LEY DE CONSTRUCCIONES.- In this norm, the presumption of the public domain status (demanialidad) of assets incorporated into public roads is developed, which as a general principle of Public Law offers no complication. But of utility for the purposes of this acción de inconstitucionalidad is the last paragraph, which provides that "As long as a final judgment declaring so is not issued, no one may impede or hinder the public use of the land in question." In the Chamber's opinion, in integration with the principle of the inviolability of property contained in constitutional Article 45, the norm must be understood in the sense that the indicated presumption of public domain status (demanialidad) operates when the Administration has just title to demonstrate the nature and ownership of the asset, or when there are express acts of tolerance by the former owner that lead to the delivery of the asset to such use being considered established, whether by the passage of time, or by the existence of reliable proof in that regard.

And that is so because, furthermore, the long-standing use given to the property as a public road means that the burden of proof falls on whoever claims to be the better possessor or exclusive owner, whose jurisdictional action will have the purpose of destroying the presumption of public domain status (demanialidad), precisely because this is based on another presumption of equal rank, which means that the appearance of the land on official —public— plans, in national or municipal cadastres, or in archives, museums or libraries, together with conclusive proof of effective public use, makes the designation (afectación) the principal characteristic, which cannot disappear except by virtue of a final judgment handed down by the courts of the Republic.

VI.- URBAN PLANNING LAW.- Much the same occurs with the content of Article 44 of the Urban Planning Law, with the slight distinction that the provision of the Construction Law refers to any public road, whereas this other one, being inserted into the regulations proper to urban planning, also encompasses gardens, squares, parks or any other spaces for general use, which as a result of the urbanization or commercial subdivision (fraccionamiento comercial) process, must be ceded to the communal patrimony. Article 32 of this Urban Planning Law provides a very concise idea of what the urbanization and subdivision (fraccionamiento) process means, understood as the division of a property into farms or urban lots, suitable for construction according to the use defined in the project, which must be compatible with municipal urban development plans; and as a consequence thereof, the need arises to build the urban infrastructure, comprised of public streets, sidewalks, pipelines, storm and sanitary drainage, potable water and electrification connections, public lighting, parks, children's play areas and other communal areas and other public works. And Article 44 refers to all these areas, but on the condition, of course, that there exist administrative acts of the municipal government that, first, approve the plans and projects and authorize the construction of the urbanization or subdivision (fraccionamiento); and then, express willingness regarding the receipt of the works in general, of enabling the urbanization for the commerce of the lots or farms, so that what the second paragraph of the article contemplates is that on the occasion of a subdivision of the original property (finca madre), the remnants that remain in the last registry entries as areas destined for public uses, it will suffice that the real property registry so records it, for both public domain (demaniales) effects to occur: the record of public ownership and the designation (afectación) of the asset for the predetermined public purpose. Consequently, the Chamber considers that the provision cannot be understood unless it is within a process of urbanization and subdivision (fraccionamiento), and therefore its effects cannot be extended to remnants of properties that do not originate from one of the urban development mechanisms referred to in the Urban Planning Law.

VII.- GENERAL LAW ON PUBLIC ROADS.- Two articles of that Law are involved in the action, 32 and 33.- The second of them refers to the administrative procedure followed to develop the privilege of exclusion of public domain (demaniales) assets alluded to in the preceding recitals and, for the Chamber, this presents no difficulty of constitutionality, provided always, it is repeated, that it concerns properties about whose ownership and public domain status (demanialidad) there is no doubt of any kind. And Article 32 is directed to the same end, but in this provision, it is indeed important to note the following: the most important concept for understanding the privilege is that introduced in the first paragraph, in stating that it concerns "...roads or streets delivered by law or in fact to the public service...". The most important active verb with which the provision is constructed is "to deliver," which the Dictionary of the Royal Academy of Language, in its first meaning, indicates means "To place in the hands or in the power of another a person or thing." This means that, from a legal standpoint, there must necessarily exist a property delivered, a deliverer and an act of delivery, when the land comes from a private mother farm (finca madre) or the asset has been donated or transferred by any title to the public service and even, if it involved the mere tolerance of the owner for this to occur; and these mechanisms of integration into the public domain (demanio) must be complemented by the designation (afectación) and the repeated use of the farm or portion as a public road. And all this leads, of course, to the same principle already stated: an asset is presumed to be of public domain (demanial) when the Administration has validly acquired it to incorporate it into the public service by any legal means, including the mere tolerance of the former owner, even if those lands have not been registered with such nature in the real estate registry, but subject to the existence of conclusive proof that this has been the case.

VIII.- CONSTITUTIONALITY OF THE SYSTEM.- Having stated all of the foregoing in the preceding recitals, the Chamber considers that the impugned articles are not unconstitutional, but it being understood, of course, that the privilege for the protection of the presumption that the assets are of public domain is a logical consequence of the incorporation of those properties for the public purposes in question, which must be beyond doubt, and the Chamber understands that the Administration may exercise the presumption as a privileged incident, against the alleged defensive acts of the owner, even when the defense is based on the exclusion enforceable against third parties derived from registry faith, when the acts of tolerance or voluntary acceptance of incorporating the assets into the service have been conclusively proven and it involves nullifying a legitimate act of constituting the public domain (demanio). And the Chamber affirms this latter point because it would appear that what is being challenged in the action is an administrative practice contrary to what is affirmed here; thus, for example, the Municipality of San José in its report, at folio 80, literally states:

"In sum, the legal system is oriented towards establishing a presumption, save full proof to the contrary, of municipal ownership over areas documented as public streets and to prescribe that every public street, in fact, must remain as such, save a judicial order to the contrary. All of this independently of what is recorded in the Public Registry of Real Property".- The quote leads us to the conclusion that for the Administration, every area incorporated as a public street must retain that vocation, even if the Property Registry states the contrary; and as a thesis of principle, such a procedure is constitutionally acceptable, on the condition that in the exercise of the application of these principles inherent to the public domain (demanial) regime, the principle of the prohibition of arbitrariness is included, as already stated. In another sense, that the application of the privileged regime for the defense of public domain status (demanialidad) does not entail extending its scope to levels exceeding the constitutional protection of property. Therefore, it is understood that not every allegation in favor of the public ownership (dominialidad) of an asset finds protection under that privileged regime, but only those where there exists that conclusive proof that the public road exists, is used, and is integrated into the state or municipal domain. In summary: the public domain nature (naturaleza demanial) of public roads is presumed and excludes any other possession that may be claimed, provided that the ownership of the property is backed by conclusive proof and without prejudice to the fact that the better right claimed may be discussed in ordinary jurisdictional proceedings.

IX.- THE ACTION AS A REASONABLE MEANS TO PROTECT THE RIGHT.- In the present case, the articles that have been examined are being impugned on the grounds that the Municipality seeks to disregard the declaratory acts of subjective rights concerning real property registered in the Public Registry, arising from the setting of the official alignment granted at the time of requesting a construction permit, with that Corporation alleging that part of the property comprises municipal public streets. As the Chamber does not consider the provisions to be unconstitutional, the application made of them in the specific case, that is, the acts of individual application and their consequences, must be reviewed in the amparo appeal that serves as the prior matter to this action.

X.- GENERAL CONCLUSIONS.- Based on all the foregoing, it is the Chamber's criterion that the provisions being impugned are not unconstitutional, because the special regime for the protection of public assets understands that the public domain nature (naturaleza demanial) of public roads is presumed, and excludes any other possession that may be claimed, only and exclusively, when the respective administration has conclusive proof of its ownership of the property in question, as may be, by way of example, registration in the Public Registry of Real Property; the transfer, whether by gratuitous or onerous title, granted in a public deed but not registered; the recording of the property incorporated into the public road in municipal or national cadastres, or in official maps supported by administrative acts declaring the designation (afectación), such as, for example, the municipal agreements approving and officially receiving an urbanization or subdivision (fraccionamiento); or the existence of a law designating (afectando) an asset or a set of specific assets for public use, which would imply that the administrative acquisition of the properties must be processed, or instead, the respective expropriation must be ordered; and all the foregoing, without prejudice, of course, to what may be resolved in full jurisdictional proceedings. And the foregoing, because it is not possible to interpret that public domain is created by a unilateral decision of the Administration, disregarding the will of the owner, and even less so when the property is registered in the Public Registry of Real Property, if a prior, voluntary act of delivery has not taken place, which can be proven by the Administration by any means; or if prior indemnification has not taken place, if it involves acquiring the property through compulsory means, as indicated by Article 45 of the Constitution.

THEREFORE

The action is declared without merit.

Luis Paulino Mora M.President./Luis Fernando Solano C./Eduardo Sancho G./Carlos Arguedas R./Ana Virginia Calzada M./Adrián Vargas B./Hernando Arias G.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 07-05-2026 06:09:33.

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencias Relacionadas SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- San José, a las nueve horas veintisiete minutos del veintiocho de junio de mil novecientos noventa y seis.

Acción de inconstitucionalidad de Nombre33926 . , actuando en su condición de Gerente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la empresa "INDUSTRIAS LACTEAS DE COSTA RICA, SOCIEDAD ANONIMA", para que se declare que los artículos 7 de la Ley de Construcciones, Decreto Ley No. 833 de cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve y sus posteriores reformas; 44, párrafo primero, de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho y sus reformas; 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de veintidós de agosto de mil novecientos setenta y dos y sus reformas, son contrarios a los artículos 33, 39 y 45 de la Constitución Política. Interviene la Procuraduría General de la República, representada por Farid Beirute Brenes, vecino de San José, cédula CED29445, en su condición de Procurador General Adjunto y la Municipalidad del Cantón de San José, representada por Johnny Araya Monge, vecino de Escazú, en su condición de Ejecutivo Municipal.

Resultando:

1.- La empresa accionante señala como asunto previo el recurso de amparo que se tramita ante esta Sala, en expediente No. 5721-94 e impugna de inconstitucionales los artículos 7 de la Ley de Construcciones, Decreto Ley No. 833 de cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve y sus reformas, en cuanto establece la presunción de propiedad pública de cualquier terreno que en documentos oficiales aparezca descrito con ese carácter; 44, párrafo primero, de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho y sus reformas, en cuanto dispone que son de dominio municipal las áreas que el mapa oficial indique que son calles, plazas o espacio de uso público general, prescindiendo de la inscripción de esos bienes en el Registro de la Propiedad; y los artículos 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de veintidós de agosto de mil novecientos setenta y dos y sus reformas, en el tanto disponen que la decisión administrativa sobre la propiedad y destino de un terreno que se considera municipal sea ejecutada antes de que el punto en discusión sea revisado por los tribunales de justicia; esas normas, se afirma, resultan contrarias a los artículos 33, 39 y 45 de la Constitución Política, ya que el dominio municipal es creado por decisión unilateral de la Administración y no por un medio legítimo de adquisición de la propiedad, creando un régimen privilegiado y arbitrario de protección del dominio municipal, al prescindir de la inscripción en el Registro Público de la Propiedad, al establecer la presunción de bien demanial y crear un régimen de confiscación de las propiedades particulares, sin que haya previa indemnización, ni tampoco posterior al despojo.

2.- Mediante resolución de las once horas veinte minutos del veinticinco de enero del año en curso, la Presidencia de esta Sala le dió curso a esta acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y a la Municipalidad de San José.

3.- El Licenciado Farid Beirute Brenes, como Procurador General Adjunto, contesta la audiencia concedida a la Procuraduría General de la República, solicitando que esta acción sea desestimada. Señala que las normas impugnadas no resultan contrarias a los principios, valores y normas constitucionales, sino más bien dan garantía al cumplimiento de valores tales como la justicia, la paz, la seguridad jurídica y la democracia o participación, en el tanto tienen un objetivo fundamental, cual es el dominio público, y que en razón de su naturaleza jurídica especial (bienes que han sido afectados al uso directo de la colectividad, que sirven para el uso de todos, que no son suceptibles de la propiedad privada, ya que no están sujetos al derecho civil, y que resultan imprescriptibles, inalienables e inembargables). Sobre los bienes demaniales el Estado ostenta una condición que no trasciende de mero administrador, sin embargo, puede ejercitar para su protección, las mismas acciones que un propietario, principalmente las acciones posesorias. La afectación de un bien al uso público puede darse mediante ley o mediante el uso, (denominadas como prescripción adquisitiva y afectación por posesión "desde tiempo inmemorial"). La demarcación del dominio público es competencia de la autoridad administrativa, sin que ello excluya la impugnación de lo hecho por la Administración ante un órgano jurisdiccional. Así, en el tanto se afirme la existencia de un derecho de propiedad del Estado sobre el dominio público, se reconoce a la Administración la potestad de deslindar su propiedad, su defensa y exclusión. La Administración deslinda unilateralmente en situación de privilegio sus propiedades (bienes demaniales), sin necesidad de acudir ante los tribunales de justicia. Esta facultad se presenta como una de las prerrogativas que integran la potestad de autotutela sobre la propiedad administrativa y que algunos autores han señalado que corresponde más bien a la potestad de policía del Estado. De esta manera, los imperativos cuestionados están referidos fundamentalmente a la potestad de la Administración de deslindar el dominio público, protegerlo y defenderlo por sí mismo. El artículo 7 de la Ley de Construcciones, Decreto Ley No. 833 de dos de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, establece el imperativo de la presunción "iuris tantum" de bienes de naturaleza de dominio público, específicamente de la vía pública, cuando consta como tal en algún documento o archivo público; reconociendo la validez de la declaración previa y específicamente, de la afectación al uso público, y la ejecutoriedad y ejecutividad del acto de afectación. Con ello se pretende proteger el derecho de uso público del bien por todos, sujetando el reconocimiento del hipotético derecho del particular, a la decisión jurisdiccional. Esta presunción responde a una manifestación de la potestad de autotutela de la Administración (y de policía también); prerrogativas sin las cuales, la protección y exclusión del dominio público se ejercería en forma precaria y prácticamente nugatoria. Indica que "en el caso de las vías públicas, la hipótesis de la posibilidad de interrupción de su uso, según los eventuales intereses y pretensiones de los particulares, obviamente, afectaría gravemente el fin por el cual se han determinado como tales, dada su trascendencia como factores para el desarrollo socio-económico de los pueblos." Al tener como objetivo esta norma la conservación e integridad del dominio público, así como el uso por la colectividad en forma contínua, resulta acorde con los principios constitucionales de razonabilidad y racionalidad. Asimismo, no resulta discriminatoria, ya que presupone la existencia de dos dominios de naturaleza diferente, el dominio particular (derecho privado) y el dominio público (bien demanial), y la presencia de perturbaciones o amenazas en el goce legítimo del dominio público, por lo cual el trato diferenciado resulta perfectamente justificado. El artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, al hablar del "dominio municipal" se refiere al dominio público administrado por el gobierno local, es decir, de bienes que se encuentran afectados al uso público y cuya administración, protección y defensa compete a las municipalidades. Mediante esta norma se extiende la protección ya otorgada a las vías públicas en el artículo 7 de la Ley de Construcciones, estableciendo la posibilidad legal de que el dominio público pueda constituirse mediante el uso y como registrador oficial la constancia en el mapa oficial. Señala que la doctrina admite la posibilidad de la afectación de un bien al uso público mediante el uso, sin que se excluya la eventual posibilidad de una indemnización, según las circunstancias. El no registramiento se explica en razón de la naturaleza de los factores implicados en el problema, y no se plantea como una exigencia lógicamente necesaria su inscripción en el registro, y menos aún como exigencia cuyo incumplimiento pueda entrar en conflicto con los valores constitucionales. Tampoco hay trato discriminatorio, se trata de la constitución del dominio público mediante el uso, y de la consideración de su constancia en el mapa oficial como registramiento oficial. Los artículos 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de veintidós de agosto de mil novecientos setenta y dos, establecen las normas que regulan el procedimiento que debe seguir la Administración para restablecer el orden perturbado en el uso público de un bien demanial. Establece: la prohibición de perturbar el uso público de un bien de dominio público, específicamente la vía pública; la defensa del bien público con independencia de la forma en que ha sido afectado al uso público; la prevalencia de la resolución de carácter jurisdiccional sobre cualquier acto administrativo y la forma de su comprobación; el respeto por los derechos adquiridos conforme a las leyes anteriores y las vigentes; la posibilidad de ejercer el poder administrativo para restablecer el uso público (poder de autotutela o de policía); el procedimiento previo para el ejercicio previo de estas potestades; la posibilidad del recurso jerárquico impropio ante el órgano jurisdiccional; la valoración de la información levantada como aparente forma interdictal, considerando la "trascendencia pública" de la vía; la no exclusión de la impugnación mediante juicio contencioso de lo resuelto mediante esta forma. Este procedimiento administrativo más bien satisface los requerimientos del debido proceso, el cual es un derecho fundamental. Se trata del otorgamiento del debido proceso a quien ha perturbado el uso público del bien de dominio público, procedimiento previo al deslinde por parte de la misma Administración de los bienes de dominio público. El fin de la norma es establecer una información para proceder al deslinde administrativo, para la protección de un bien público; se da la posibilidad de defensa al particular afectado en su patrimonio por el deslinde administrativo; se procede administrativamente, restableciendo el orden alterado en el normal uso público del bien afectado; no se excluye la revisión judicial, a la que es válido acceder mediante recurso jerárquico impropio o mediante proceso ordinario. Ante una alteración producida, se restablece el orden de una manera ordenada, adecuada al fin y conforme con la Constitución Política. Estos imperativos se adecúan a los valores constitucionales, ya que las vías públicas son medios indispensables para el desarrollo de la vida humana en sociedad, y con estas normas se satisfacen valores tales como la justicia, la paz, la seguridad jurídica y la democracia o participación. Solicita que se declare sin lugar la acción.

4.- Johnny Araya Monge, en su condición de Ejecutivo y representante legal de la Municipalidad de San José, rinde su informe en tiempo, y se opone a la acción, solicitando su rechazo. Indica que las normas impuganadas establecen una presunción de dominio municipal sobre las áreas registradas documentalmente como calles públicas, salvo prueba en contrario, y prescriben que las mismas deben mantenerse como tal, salvo orden judicial en contrario, independientemente de que conste en el Registro Público de la Propiedad. Señala que "la norma pone provisionalmente, administrativamente, a prevalecer el status quo, la situación de hecho, en favor del interés público, en pro de una situación legalmente consolidada. Este verdadero derecho comunal o desde siempre existió o nació a partir de una tolerancia y vale incluso contra quien luego adquiera los terrenos en que supuestamente se encuentre la calle entregada al uso público". Estos principios son elementales en el campo de los bienes públicos. Además indica que esta normativa no resulta contraria al derecho de propiedad -artículo 45 de la Constitución Política-, "ya que no se está despojando a un propietario de su terreno. Cuando el adquirente compró (en el caso), ya las calles públicas estaban como tales. En semejantes situaciones un adquirente no puede aducir que no conocía tal uso público. Si algún reclamo pretendiere ahora, no es con la Municipalidad con quién lógicamente debe entenderse. En estos casos, las Municipalidades se limitan a declarar un derecho ya existente, una situación ya consolidada, aunque la declaratoria sea provisional y sólo administrativa. Lo que interesa no es propiamente quién es el propietario, sino el uso, uso que responde a una necesidad colectiva la de ser vía de tránsito peatonal y vehicular. La Municipalidad en estos casos no recurre a una expropiación, sino que lisa y llanamente es la responsable de que se mantenga el uso público de las calles públicas. El sentido de las normas impugnadas no es autorizar una expropiación". Reitera que el status de "vía pública queda definido por el uso y no por un acto municipal, status que la Municipalidad tiene la obligación de proteger. Lo que se refiere esta normativa es la potestad de la Municipalidad para mantener el uso público de una calle en forma provisional y pese a lo que puede indicar el Registro Público, y no si hay expropiación o no, si debe haber pago previo o posterior, si hay trato discriminatorio o no. Por último, añade que el procedimiento de reapertura del artículo 33 de la Ley General de Caminos no violenta el principio de defensa, ya que tiene en sí todos los elementos fundamentales.

5.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 32, 33 y 34 del Boletín Judicial, de los días 14, 15 y 16 de febrero de mil novecientos noventa y cinco.

6.- La audiencia oral para alegar conclusiones se celebró a las nueve horas diez minutos del veintisiete de junio de mil novecientos noventa y seis.

7.- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Sancho González; y;

Considerando:

I.- OBJETO DE LA ACCION.- En términos generales, la acción se presenta para impugnar las normas jurídicas vigentes que establecen la presunción iuris tantum de la naturaleza pública de los bienes de dominio municipal o estatal, de manera que se puede prescindir de la inscripción de esos inmuebles en el Registro Nacional, puesto que basta la indicación en un plano existente de la Municipalidad, en documentos que consten en archivos oficiales, museos o bibliotecas públicas, para presumir la naturaleza pública de los bienes, salvo prueba en contrario de quien afirme ser propietario del terreno en cuestión o pretenda tener algún derecho exclusivo a su uso. Igualmente, se impugnan las normas del procedimiento administrativo que facultan la reapertura de vías cerradas parcial o totalmente. Del planteamiento general de la acción, dos aspectos resultan importantes de analizar: el concepto de dominio público y los medios por los que el Estado, lato sensu, puede adquirir esos bienes para integrarlo, y luego del examen de esos dos tópicos, definir si el régimen de las presunciones de la demanialidad, es compatible o no con la Constitución Política.

II.- EL CONCEPTO DEL DOMINIO PUBLICO Y DE LOS MEDIOS JURIDICOS PARA INTEGRARLO.- Por dominio público se entiende el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos. La doctrina reconoce el dominio público bajo diferentes acepciones, como bienes dominicales, bienes dominiales, cosas públicas, bienes públicos o bienes demaniales. Sobre este concepto la Sala ha expresó en su Sentencia No. 2306-91 de las 14:45 horas del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno lo siguiente :

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio...En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres...".- Puede advertirse, en consecuencia, que ya la Sala ha reflexionado sobre la naturaleza de los bienes públicos y todo ello, con íntima vinculación a lo que disponen los artículos 261, 262 y 263 del Código Civil y con fundamento en esos precedentes y la doctrina del Derecho público sobre el tema, la Sala arriba a la conclusión de que el dominio público es un concepto jurídico, lo que significa que su existencia depende del tratamiento expreso que le dé el legislador; sin ley que le sirva de fundamento ningún bien o cosa tendrá ese carácter. Un bien público puede ser natural o artificial, según se trate de bienes declarados públicos por el legislador considerándolos en el estado en que la naturaleza los presenta u ofrece (un río por ejemplo), o de bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia depende de un hecho humano (construcción de una calle o un parque público, por ejemplo). En nuestra legislación para definirlo, el artículo 261 del Código Civil sigue el concepto de la afectación al fin público, al expresar que "Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público".- La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad y puede efectuarse por ley o por acto administrativo. La doctrina hace la distinción entre "asignación del carácter público" a un bien con la "afectación" de ese bien al dominio público. La asignación del carácter público significa establecer que ese bien determinado tendría calidad demanial; así, por ejemplo, la norma jurídica general diría que todas las vías públicas son integrantes o dependientes del dominio público y ello quiere decir que lo son las actuales y las que se lleguen a construir. En cambio, la afectación significa que el bien declarado dominial queda efectivamente incorporado al uso público y esto tiene que ver con la aceptación y recibo de obras públicas cuando se construyen por administración o por la conclusión de las obras y su recibo oficial, cuando es un particular el que las realiza (construcción de una urbanización o fraccionamiento, por ejemplo).- Es por esto que se dice que la afectación puede ser declarada por ley en forma genérica, o bien por un acto administrativo, el cual, necesariamente, deberá conformarse con la norma jurídica que le sirve de referencia (principio de legalidad).

III.- REGIMEN JURIDICO DE LAS VIAS PUBLICAS.- La acción de inconstitucionalidad se ha presentado como medio razonable para amparar el derecho de propiedad de la empresa accionante, la que alega que la Municipalidad del Cantón de San José pretende despojarla de parte de la propiedad inmueble que jurídica y registralmente le pertenece. En cambio la administración local encargada -Municipalidad de San José- se fundamenta en que tales terrenos son vías públicas, por la sola presunción del carácter público de las vías y la imposibilidad de cerrarlas, cuando así consta en los archivos de las instituciones públicas que tengan que ver directa o indirectamente con el asunto, sea el catastro, los archivos, en museos, en mapas oficiales, etc. Esto conduce, necesariamente, a que se deba establecer cuál es el régimen jurídico de las vías públicas en Costa Rica. El inciso 14) del artículo 121 de la Constitución Política, señala que es una de las atribuciones del legislador ordinario, decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la nación. En el acta No. 70 de la Asamblea Nacional Constituyente el Representante Baudrit González señaló la diferencia que debe haber entre bienes propios de la Nación (como mares, ríos, aire, etc.) y los bienes que pertenecen al Estado, el que como cualquier persona moral, tiene derechos y deberes y es propietario de muchos bienes muebles e inmuebles, que inclusive pueden ser vendidos. Evidentemente que las vías públicas caen bajo la denominación de los bienes de la Nación, dejándose, según el enunciado del inciso 14) de ese artículo 121 constitucional, a que el legislador ordinario dicte las normas atinentes a tal régimen. Por ello, la única referencia de orden constitucional sobre los bienes demaniales, es la que se ha citado y que es reproducción del principio general de Derecho, en el sentido de que corresponde a la ley ordinaria disponer la integración de los bienes y su afectación a los usos públicos. Por otro lado, aparte de lo que se expresa en los artículos 261, 262 y 263 del Código Civil, las normas relativas a las vías públicas, que son las que definen su régimen jurídico y que contienen los principios que se cuestionan en esta acción, a los efectos de definir los alcances de los bienes como integrantes del dominio público, son las que se encuentran en el artículo 7 de la Ley de Construcciones, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos y 44 párrafo primero de la Ley de Planificación Urbana. Así, el tema principal que se debe examinar en esta acción, es la afirmación de la empresa accionante, en el sentido de que tal y como lo entiende la Municipalidad de San José, "el dominio municipal es creado por decisión unilateral de la Administración y no por un medio legítimo de adquisición de la propiedad, creando un régimen privilegiado y arbitrario de protección del dominio municipal, al prescindir de la inscripción en el Registro Público de la Propiedad, al establecer la presunción de bien demanial y crear un régimen de confiscación de las propiedades particulares, sin que haya indemnizacion, ni tampoco posterior al despojo".- Consecuentemente, lo que corresponde es dilucidar si los principios generales contenidos en las normas que se impugnan y que determinan la presunción de la naturaleza demanial de los bienes que aparecen como públicos, son, a su vez, compatibles con los contenidos en el artículo 45 constitucional.

IV.- LA PRESUNCION DE LA NATURALEZA DEMANIAL DE LOS BIENES.- La especial categoría de los bienes demaniales, hace que sean excluidos del ordenamiento jurídico común de la propiedad ordinaria, como ha quedado dicho en los considerandos anteriores, lo que implica la existencia de un régimen jurídico propio, singular y privativo, regulado por el Derecho administrativo y dentro de ese contenido se desarrolla el principio del privilegio de la recuperación posesoria de oficio del bien afectado, en virtud del cual, la Administración puede recobrar la posesión perturbada de sus bienes sin necesidad de acudir al juez y sin perjuicio de que el mejor derecho se discuta en la vía jurisdiccional. A este principio pertenecen las figuras jurídicas que se encuentran en los artículos que se cuestionan en esta acción; es decir, la presunta afectación e incorporación del bien al servicio público, que implica también la presunción de la demanialidad del bien, y como consecuencia de ello, la posibilidad de la exclusión del deber de registrar esos bienes y todo ello, como parte del derecho-deber del Estado de la tutela o protección del dominio público. El ejercicio efectivo de la tutela debe tener como fin hacer cesar cualquier avance indebido de los particulares contra el dominio público, pudiendo la Administración utilizar la fuerza -poder de policía sobre el dominio público- en su defensa. Pero este principio general, por lo extraordinario y privilegiado que es, y por tener que convivir con el enunciado fundamental de la inviolabilidad de la propiedad (artículo 45 constitucional), supone, cuando menos, o que el derecho de propiedad sobre el bien sea manifiesto o que el carácter público del bien sea indubitable, de tal modo que no es posible utilizar el privilegio cuando existan cuestiones patrimoniales razonables sobre el bien, sea que se estén debatiendo en la vía administrativa o en la jurisdiccional. Es decir, la presunción de la dominialidad del bien tiene íntima relación con los modos que tiene la Administración disponibles para adquirir bienes y derechos, que en términos muy generales, son los mismos medios que tiene el particular para hacerlo con relación a la propiedad común, salvo lo ya dicho sobre la necesidad de una ley ordinaria para crear la categoría de que se trate y de la necesaria voluntad para dictar la afectación al uso público. Todo esto conduce al examen particular del régimen de privilegio que está inmerso en los textos de las normas cuestionadas. Lo que se ha dicho hasta ahora, está dirigido a señalar que, a juicio de la Sala, el privilegio que protege la demanialidad, puede y debe ser utilizado por la Administración cuando no existe ninguna duda sobre el carácter público del bien involucrado. Esto significa que ese mecanismo de exclusión, debe ser razonable y proporcionado : razonable en el uso que debe hacer la Administración de él, para que no sea excesivo, arbitrario o que resulte en un instrumento que ampare el abuso del poder; proporcionado entre los fines que cumple el bien que se pretende sea demanial y los medios utilizados por la Administración para incorporarlo a ese régimen. En otras palabras, en el uso del privilegio de exclusión en favor de la Administración, también está incorporado el principio de la interdicción de la arbitrariedad. Debe la Sala, en consecuencia, entrar a conocer de los textos de las normas que interesan a la acción, para encontrar su verdadero sentido constitucional.

V.- ARTICULO 7 DE LA LEY DE CONSTRUCCIONES.- En esta norma se desarrolla la presunción de la demanialidad de los bienes incorporados a las vías públicas, lo que como principio general de Derecho público no ofrece ninguna complicación. Pero de utilidad para los efectos de esta acción de inconstitucionalidad, es el último párrafo que dispone que "Mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria que así lo declare, nadie podrá impedir o estorbar el uso público del terreno de que se trate". A juicio de la Sala, en integración al principio de inviolabilidad de la propiedad contenido en el artículo 45 constitucional, la norma debe entenderse en el sentido de que la señalada presunción de demanialidad opera cuando la Administración cuenta con justo título para demostrar la naturaleza y propiedad del bien, o que existan actos expresos de tolerancia del antiguo propietario que conduzcan a tener por establecida la entrega del bien a tal uso, sea por el transcurso del tiempo, sea por la existencia de prueba fehaciente en ese sentido. Y ello es así, porque, además, el uso inveterado que se le haya dado al inmueble como vía pública, hace que la carga de la prueba recaiga en quien se diga mejor poseedor o propietario excluyente, cuya acción jurisdiccional tendrá como propósito destruir la presunción de demanialidad, precisamente porque ésta se fundamenta en otra presunción del mismo rango, que significa que la aparición de los terrenos en planos oficiales -públicos-, en catastros nacionales o municipales, o en archivos, museos o bibliotecas, junto con la prueba fehaciente del uso público efectivo, hace que la afectación sea la principal característica, que no podrá desaparecer sino en virtud de una sentencia firme dictada por los tribunales de la República.

VI.- LEY DE PLANIFICACION URBANA.- Otro tanto ocurre con el contenido del artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana, con la ligera distinción que la norma de la Ley de Construcciones se refiere a toda vía pública, en tanto ésta otra, como está insertada en la normativa propia de las regulaciones del urbanismo, también abarca a los jardines, plazas, parques o cualesquiera otros espacios de uso general, que como resultado del proceso de urbanización o fraccionamiento comercial, deben cederse al patrimonio comunal. En el artículo 32 de esta Ley de Planificación Urbana, se dá una idea muy apretada de lo que significa el proceso de urbanización y fraccionamiento, entendiéndose como la división de un inmueble en fincas o lotes urbanos, hábiles para la construcción según el uso que se defina en el proyecto, que debe ser compatible con los planes de desarrollo urbano municipales; y como consecuencia de ello, surge la necesidad de construir la infraestructura urbana, integrada por calles públicas, aceras, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, acometidas de agua potable y electrificación, alumbrado público, parques, zonas de juego de niños y otras áreas comunales y demás obras públicas. Y a todas estas áreas se refiere el artículo 44, pero a condición, desde luego, que existan acto administrativos del gobierno municipal que, primero, aprueben los planos y proyectos y autoricen la construcción de la urbanización o fraccionamiento; y luego, manifiesta voluntad del recibo de las obras en general, de habilitación de la urbanización para el comercio de los lotes o fincas, de manera que lo que el segundo párrafo del artículo contempla, es que con motivo de una subdivisión del inmueble original (finca madre), los restos que queden en los últimos asientos registrales como áreas destinadas a usos públicos, bastará que el registro de la propiedad inmueble así lo consigne, para que se dén ambos efectos demaniales, la constancia de la propiedad pública y la afectación del bien al fin público predeterminado. En consecuencia, estima la Sala que la norma no podrá entenderse si no lo es dentro de un proceso de urbanización y fraccionamiento, por lo que no podrá extenderse sus efectos a restos de propiedades que no provengan de uno de los mecanismos del desarrollo urbano a que se refiere la Ley de Planificación Urbana.

VII.- LEY GENERAL DE CAMINOS PUBLICOS.- Dos artículos de esa Ley se involucran en la acción, el 32 y el 33.- El segundo de ellos se refiere al procedimiento administrativo que se sigue para desarrollar el privilegio de exclusión de los bienes demaniales a que se ha aludido en los considerandos anteriores y ello para la Sala no ofrece ninguna dificultad de constitucionalidad, siempre y cuando, se repite, se trate de inmuebles sobre cuya titularidad y demanialidad no hay duda de ninguna especie. Y el artículo 32 está dirigido en el mismo sentido, pero en esta norma, sí resulta importante señalar lo siguiente : el concepto más importante para entender el privilegio, es el introducido en el primer párrafo, al decir que se trata de "...caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público...". El verbo activo más importante con el que se construye la norma es "entregar", que el Diccionario de la Real Académica de la Lengua en su primera acepción, indica que significa "Poner en manos o en poder de otro a una persona o cosa". Esto quiere decir que, desde el punto de vista jurídico, necesariamente deben existir una propiedad entregada, un entregador y un acto de entregamiento, cuando los terrenos provienen de una finca madre privada o el bien ha sido donado o traspasado por cualquier título al servicio público e inclusive, si se tratara de la sola tolerancia del propietario para que así suceda; y deben complementarse esos mecanismos de integración del demanio, con la afectación y el uso reiterado de la finca o porción como vía pública. Y todo esto conduce, desde luego, al mismo principio ya expuesto : se presume que un bien es demanial, cuando la Administración lo ha adquirido válidamente para incorporarlo al servicio público por cualquier medio jurídico, incluyendo la sola tolerancia del anterior propietario, aunque esos terrenos no se hayan inscrito con tal naturaleza, en el registro inmobiliario, pero a reserva de que exista prueba fehaciente de que así ha sido.

VIII.- CONSTITUCIONALIDAD DEL SISTEMA.- Dicho todo lo expuesto en los considerandos anteriores, estima la Sala que los artículos impugnados no son inconstitucionales, pero entendiéndose, desde luego, que el privilegio para la protección de la presunción de que los bienes son de dominio público, es lógica consecuencia de la incorporación de esos inmuebles a los fines públicos de que se trata, lo que debe constar indubitablemente y la Sala entiende que la presunción puede ejercerla la Administración con el carácter de incidente privilegiado, frente a los supuestos actos de defensa del propietario, inclusive cuando la defensa se fundamenta en la exclusión oponible a terceros derivada de la fe registral, cuando los actos de tolerancia o de aceptación voluntaria de incorporar los bienes al servicio, hayan constado fehacientemente y se trate de dejar sin efecto un acto legítimo de constitución del demanio. Y la Sala afirma esto último porque pareciera que lo que se acusa en la acción es una costumbre administrativa en el sentido contrario de lo que aquí se afirma; así por ejemplo la Municipalidad de San José en su informe, a folio 80, señala literalmente :

"En suma, el sistema jurídico se orienta a establecer una presunción, salvo plena prueba en contrario, de dominio municipal sobre las áreas registradas documentalmente como calles públicas y a prescribir que toda calle pública, de hecho, debe mantenerse como tal, salvo orden judicial en contrario. Todo ello independientemente de lo que conste en el Registro Público de la Propiedad inmueble".- La cita nos conduce a la conclusión de que para la Administración, toda área incorporada como calle pública, debe conservar esa vocación, aunque en el Registro de la Propiedad se diga lo contrario; y como tesis de principio, tal proceder es constitucionalmente aceptable, a condición de que en el ejercicio de la aplicación de estos principios propios del régimen demanial, se encuentre incluido el de la interdicción de la arbitrariedad como ya se dijo. En otro sentido, que la aplicación del régimen privilegiado de defensa de la demanialidad, no conlleve ampliar sus alcances hasta niveles superiores a la protección constitucional de la propiedad. Por ello se entiende que no todo alegato en favor de la dominialidad de un bien encuentra amparo en ese régimen privilegiado, sino aquéllos en los que existe esa prueba fehaciente de que la vía pública existe, se usa y está integrada al dominio estatal o municipal. En resumen: la naturaleza demanial de las vías públicas se presume y excluye cualquier otra posesión que se pretenda, siempre y cuando la titularidad sobre el inmueble esté respaldada en prueba fehaciente y sin perjuicio de que en vía ordinaria jurisdiccional se pueda discutir el mejor derecho que se pretenda.

IX.- LA ACCION COMO MEDIO RAZONABLE PARA AMPARAR EL DERECHO.- En el presente caso, se impugnan los artículos que se han examinado, en razón de que la Municipalidad pretende desconocer los actos declarativos de derechos subjetivos, atinentes a la propiedad inmueble inscrita en el Registro Público, que provienen de la fijación del alineamiento oficial otorgado al momento de solicitar un permiso de construcción, alegando esa Corporación, que parte del inmueble son calles públicas municipales. Como la Sala no estima que las normas sean inconstitucionales, la aplicación que de ellas se ha hecho en el caso concreto, es decir, los actos de aplicación individual y sus consecuencias, deberán ser revisados en el recurso de amparo que sirve de asunto previo a esta acción.

X.- CONCLUSIONES GENERALES.- Con fundamento en todo lo expuesto, es criterio de la Sala que las normas que se impugnan no son inconstitucionales, porque el régimen especial de protección de los bienes públicos entiende que la naturaleza demanial de las vías públicas se presume, y excluye cualquier otra posesión que se pretenda, solo y solamente, cuando la respectiva administración cuente con prueba fehaciente de su titularidad sobre el inmueble de que se trate, como lo pueden ser, a manera de ejemplo, la inscripción en el Registro Público de la Propiedad Inmueble; el traspaso, sea a título gratuito u oneroso, otorgado en escritura pública pero no inscrito; el registro del inmueble incorporado a la vía pública en catastros municipales o nacionales, o en mapas oficiales respaldado por actos administrativos que declaran la afectación, como por ejemplo los acuerdos municipales que tienen por aprobada y recibida oficialmente una urbanización o fraccionamiento; o la existencia de una ley afectando a un bien o a un conjunto de bienes determinados al uso público, lo que implicaría que se deba tramitar la adquisición administrativa de los inmuebles, o en su lugar, disponer la respectiva expropiación; y todo lo anterior, sin perjuicio, desde luego, de lo que pueda resolverse en la vía jurisdiccional plena. Y lo ya dicho, porque no es posible interpretar que el dominio público se crea por decisión unilateral de la Administración, con prescindencia de la voluntad del propietario y menos cuando el inmueble está inscrito en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, si no ha mediado de previo, un acto de entrega voluntario, que se pueda ser probado por la Administración por cualquier medio; o si no ha mediado previa indemnización, si se trata de adquirir el inmueble por la vía forzosa, tal y como lo señala el artículo 45 constitucional.

POR TANTO

Se declara sin lugar la acción.

Luis Paulino Mora M.Presidente./Luis Fernando Solano C./Eduardo Sancho G./Carlos Arguedas R./Ana Virginia Calzada M./Adrián Vargas B./Hernando Arias G.