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Res. 13330-2006 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 06/09/2006
OutcomeResultado
The Chamber denied the challenge and required Article 3.5 to be interpreted as allowing work necessary to continue a previously authorized activity, especially for environmental or safety compliance, without permitting expansion of that activity.La Sala rechazó la acción y ordenó interpretar el artículo 3.5 de modo que se permitan las obras necesarias para continuar una actividad previamente autorizada, especialmente cuando respondan a exigencias ambientales o de seguridad, sin admitir la extensión de esa actividad.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber rejected the challenge to Article 3.5 of the Zoning and Road Plan Regulation under Belén’s Regulatory Plan. It held that the provision does not violate non-retroactivity, private property, or freedom of commerce because it allows buildings and activities lawfully existing before the plan to continue while subjecting alterations, remodeling, and changes of use to current land-use and environmental rules. Prior land-use authorization does not create a right to an immutable legal framework or to expand the authorized activity indefinitely. Restrictions imposed through a regulatory plan are social-interest limitations that define the legal scope of urban property and do not constitute expropriation unless they deprive ownership of its essential content. Nevertheless, the Municipality must authorize work necessary to continue the previously permitted activity, particularly improvements required for environmental protection or safety, assessing each application individually and remaining subject to judicial review.La Sala Constitucional rechazó la acción contra el artículo 3.5 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador de Belén. Determinó que la disposición no vulnera la irretroactividad, la propiedad privada ni la libertad de comercio, pues permite conservar las construcciones y actividades legítimamente existentes antes del plan, aunque somete sus modificaciones, remodelaciones y cambios de uso a la normativa urbanística y ambiental vigente. Los usos de suelo anteriores no confieren un derecho a la inmutabilidad del ordenamiento ni a ampliar indefinidamente la actividad autorizada. Las limitaciones derivadas de un plan regulador constituyen restricciones de interés social que configuran la propiedad urbana y no equivalen a una expropiación cuando no vacían su contenido esencial. Sin embargo, la Municipalidad debe autorizar las obras necesarias para continuar la actividad previamente permitida, especialmente las exigidas por razones ambientales o de seguridad, evaluando cada solicitud concreta bajo control jurisdiccional.
Key excerptExtracto clave
Based on the foregoing considerations, the constitutional challenge brought against Article 3.5 of the Zoning and Road Plan Regulation under the Regulatory Plan of the canton of Belén must be rejected, because it does not violate the constitutional principles alleged to have been infringed—namely, the principle of non-retroactivity, the right to property, and freedom of commerce, enshrined in Articles 34, 45, and 46 of the Political Constitution. This does not, however, preclude emphasizing the proper application and interpretation of this provision: alterations or work considered necessary for carrying out an activity authorized before the Belén Regulatory Plan took effect must be authorized, particularly when needed to comply with environmental and safety requirements. The Municipality must make that determination in each individual case, and its decision remains subject to the corresponding judicial review. The action is DENIED. Article 3.5 of the Zoning and Road Plan Regulation under the Belén Regulatory Plan shall be interpreted and applied as indicated in this judgment.Es con fundamento en las anteriores consideraciones que se debe desestimar la acción de inconstitucionalidad promovida contra el artículo 3.5 del Plan Regulador del cantón de Belén, Reglamento de Zonificación y Plan Vial, toda vez que no es violatorio de los principios constitucionales alegados infringidos –principio de irretroactividad de la ley, derecho de propiedad y libertad de comercio, consagrados en los artículos 34, 45 y 46 de la Constitución Política–. Sin embargo, ello no obsta para llamar la atención en torno a la debida aplicación e interpretación de esta norma, en tanto resulta obligado autorizar aquellas remodelaciones u obras que se estimen necesarias para el ejercicio de la actividad previamente autorizada con anterioridad a la vigencia del Plan Regulador del cantón de Belén, y máxime cuando se trata de dar cumplimiento a exigencias ambientales y de seguridad, lo que corresponderá determinar a la municipalidad en cada caso concreto, decisión que en todo caso, no está exenta del correspondiente control jurisdiccional . Se declara SIN LUGAR la acción. Interprétese y aplíquese el artículo 3.5 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador de Belén, en la forma indicada en esta sentencia.-
Pull quotesCitas destacadas
"De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla."
"Thus, what a person is entitled to is the consequence, not the rule."
Considerando IV
"De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla."
Considerando IV
"Téngase en cuenta que –como lo ha señalado en forma reiterada este Tribunal– no hay derecho fundamental absoluto, de manera que su ejercicio está sujeto a limitaciones necesarias, útiles y proporcionales, en el entendido de que no vacíen el contenido de los atributos de la propiedad a tal punto de que hagan nugatorio el ejercicio de tal derecho, como lo ordena el artículo 28 constitucional."
"It must be borne in mind that—as this Court has repeatedly held—no fundamental right is absolute; its exercise is therefore subject to necessary, useful, and proportionate limitations, provided they do not empty the attributes of ownership of their content to the point of rendering the exercise of that right ineffective, as required by Article 28 of the Constitution."
Considerando X
"Téngase en cuenta que –como lo ha señalado en forma reiterada este Tribunal– no hay derecho fundamental absoluto, de manera que su ejercicio está sujeto a limitaciones necesarias, útiles y proporcionales, en el entendido de que no vacíen el contenido de los atributos de la propiedad a tal punto de que hagan nugatorio el ejercicio de tal derecho, como lo ordena el artículo 28 constitucional."
Considerando X
"En el caso concreto, debe tenerse en consideración que la limitación impuesta se impone en un plan regulador, lo cual es absolutamente conforme con el Derecho de la Constitución, y la misma tiene su sustento en la debida protección del ambiente; motivos que obligan a desestimar este cuestionamiento."
"In this case, it must be considered that the restriction is imposed through a regulatory plan, which is fully consistent with constitutional law, and is grounded in the proper protection of the environment; these reasons require rejection of this challenge."
Considerando X
"En el caso concreto, debe tenerse en consideración que la limitación impuesta se impone en un plan regulador, lo cual es absolutamente conforme con el Derecho de la Constitución, y la misma tiene su sustento en la debida protección del ambiente; motivos que obligan a desestimar este cuestionamiento."
Considerando X
"Con lo cual, no se hace nugatorio, ni el derecho de propiedad, ni mucho menos la libertad de comercio, en tanto lo que hace la norma impugnada es sujetar a la normativa urbanística y ambiental las obras, construcciones y remodelaciones que se intenten levantar en los inmuebles con uso no conforme, sujeciones que, además tienen un evidente interés público, al implicar la debida tutela y protección del ambiente."
"Accordingly, neither the right to property nor, much less, freedom of commerce is rendered ineffective, because the challenged provision subjects work, construction, and remodeling proposed on properties with nonconforming uses to land-use and environmental regulations—requirements that also serve an evident public interest by ensuring the proper safeguarding and protection of the environment."
Considerando XII
"Con lo cual, no se hace nugatorio, ni el derecho de propiedad, ni mucho menos la libertad de comercio, en tanto lo que hace la norma impugnada es sujetar a la normativa urbanística y ambiental las obras, construcciones y remodelaciones que se intenten levantar en los inmuebles con uso no conforme, sujeciones que, además tienen un evidente interés público, al implicar la debida tutela y protección del ambiente."
Considerando XII
Full documentDocumento completo
*050132280007CO* *050132280007CO* Case: Nº 05-013228-0007-CO Decision: Nº 2006-13330 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at diecisiete horas con treinta y tres minutos on seis de setiembre del dos mil seis.- Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by Nombre01, of legal age, married, a Salvadoran citizen, chemical engineer, holder of passport of his country number B 332925, resident of San José, in his capacity as general attorney-in-fact without limitation as to amount (apoderado generalísimo sin límite de suma) of the company “SCOTT PAPER COMPANY DE COSTA RICA, SOCIEDAD ANÓNIMA”; against Article 3.5 of the Zoning and Road Plan Regulations (Reglamento de Zonificación y Plan Vial) of the Regulatory Plan (Plan Regulador) for the canton of Belén. Participating in the action are ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, in her capacity as Procuradora General de la República—pursuant to Consejo de Gobierno resolution number 93, dated veintitrés de mayo del dos mil cuatro, ratified by Legislative Resolution number 6189-04-05, dated veintiuno de julio de ese mismo año, and published in La Gaceta number 158, dated trece de agosto del dos mil cuatro—and MARIANA CHÁVES RODRÍGUEZ, in her capacity as President of the Concejo de la Municipalidad de Belén, pursuant to the appointment made at solemn session number 28-2004, dated primero de mayo del dos mil cuatro.
Findings:
Justice Solano Carrera drafted the decision; and,
Whereas:
I.ADMISSIBILITY OF THE ACTION.- The action is admissible in light of the subject matter challenged, since it is directed against a provision of general application, specifically Article 3.5 of the Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador del cantón de Belén, and alleges the infringement of constitutional provisions and principles—non-retroactivity of the law, the right to property, and freedom of trade. It also satisfies the requirement that an underlying proceeding exist, namely the amparo proceeding brought by the petitioner company against the Municipalidad de Belén, which is being processed under case number 05-012808-0007-CO and was admitted for processing by a decision issued at diez horas veinticuatro minutos on siete de octubre último.
II.SUBJECT MATTER OF THE ACTION.- The petitioner company seeks a declaration that Article 3.5 of the Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador del cantón de Belén is unconstitutional, on the grounds that it violates the constitutional principles and rights of non-retroactivity of the law, the right to property, and freedom of trade, enshrined in Articles 34, 45, and 46 of the Constitución Política, because it prevents new construction and modifications to existing structures in cases where their use does not conform to that approved in the regulatory plan, by requiring compliance with the requirements applicable to the zone. Thus, it alleges that the provision contains no regulation concerning the acquired rights of companies that operated legally and in compliance with regulations before these rules entered into force, such that, under this provision, expansion of productive activity is not permitted, nor are new activities closely connected with the originally authorized activity; and it fails to take into account that many of these projects are technically necessary in order to remain competitive in the market and, in other cases, to provide effective protection for the environment.
As a result, acquired property rights to continue operating efficiently are curtailed, with the consequent impairment of freedom of enterprise, by placing the company in a position in which it cannot compete or carry on the authorized commercial activity. Lastly, it states that the right to property is curtailed because the provision constitutes a restriction that limits the right to build, thereby rendering it ineffective, which is equivalent to an expropriation and must therefore be compensated; moreover, the restriction is imposed without the special-majority law required by the second paragraph of constitutional Article 45. The challenged provision states verbatim:
“Existing structures that do not satisfy the requirements applicable to their respective zone may remain unchanged; however, if modifications or renovations are proposed, they must be brought into compliance with the requirements applicable to the zone, as stipulated in these Regulations. The same rule shall apply when a change of use is proposed.”
III.ARGUMENTS OF THE OFFICE OF THE ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC.- Counsel for the Office of the Attorney General requests that the action be dismissed in its entirety, because there has been no violation of the constitutional principles and provisions alleged to have been infringed—the non-retroactivity of the law, the right to property, and freedom of commerce—in light of their content, pursuant to the same constitutional provisions that enshrine them, on the following grounds: a.) the challenged provision does not impair acquired rights (derechos adquiridos); on the contrary, it preserves buildings erected prior to the enactment of the regulatory plan (plan regulador), which, under those circumstances, entail a nonconforming use (uso no conforme) under the new zoning; nor does it alter vested legal situations (situaciones jurídicas consolidadas); b.) it notes that the land uses (usos de suelo) established in the zoning regulations of regulatory plans do not give rise to vested legal situations.
This regime varies according to planning requirements and developments and forms part of the statutory framework governing urban property; c.) the only vested legal situation is the right to continue engaging in the activity that was being conducted before the enactment of the new urban-planning regulations and that was, at the time, consistent with the applicable land use, but that is now, by virtue of those new regulations, subject to the new restrictions; d.) compliance with urban-planning regulations entails limitations inherent in the legal regime governing urban property, which extends to fundamental ownership rights, as is the case with freedom of enterprise; and e.) this is not a limitation affecting the essential content of those rights, insofar as it does not result in the owner losing any powers over the property, but merely restricts its designated use in accordance with the purposes established by the regulatory plan.
Thus, the challenged provision respects the prior legal situation and expressly so provides by preserving existing buildings that do not conform to the new regulations; consequently, the activity in question may continue, except that new renovations and alterations must comply with the use permitted by the plan. Because the response submitted by counsel for the Municipal Council of the Municipalidad de Belén was untimely, it cannot be deemed duly filed. Nevertheless, it is noteworthy that, with respect to the analysis of the challenged provision, the Council merely reproduced verbatim the analysis submitted by the Office of the Attorney General.
IV.THE PRINCIPLE OF NON-RETROACTIVITY OF THE LAW.- Before analyzing the challenged provision, some observations must be made concerning the first constitutional principle alleged, namely, the non-retroactivity of the law (irretroactividad de la ley), which is set forth in Article 34 of our constitutional legal system as follows.
“No law shall be given retroactive effect to the detriment of any person, or of that person’s acquired property rights or vested legal situations.” Accordingly, by virtue of this provision, no administrative act (acto administrativo) or regulatory provision (disposición normativa) may affect the past or extend its effects to it, specifically, as the constitutional provision states, with respect to factual situations, vested legal situations, or acquired rights. Thus, to understand the content of this constitutional principle, it is essential to clearly understand the concepts of “acquired right” and “vested legal situation,” which are closely related in constitutional-law scholarship, a task undertaken by this Court in judgment number 1997-02765, of fifteen hours and three minutes on veinte de mayo de mil novecientos noventa y siete, based on the following considerations:
“It may be stated that, in general terms, the former [acquired right] denotes a consummated circumstance in which something—tangible or intangible, whether property previously belonging to another or a previously nonexistent right—has entered into (or affected) a person’s patrimonial sphere, such that the person experiences a demonstrable advantage or benefit. A ‘vested legal situation,’ by contrast, represents not so much a patrimonial gain as a state of affairs whose legal characteristics and effects have been fully defined, even if those effects have not yet ceased. What is relevant to a vested legal situation is not whether those effects continue, but rather that—by virtue of a statutory mandate or a judgment so declaring—a clear and definite rule has already come into legal existence that connects a factual premise (the triggering event) with a given consequence (the resulting effect).
From this perspective, the person’s situation is expressed through a logical proposition of the ‘if..., then...’ type; that is: if the triggering event has occurred, then the ‘vested legal situation’ means that the resulting effect must necessarily also occur.” In both cases (an acquired right or a vested legal situation), the legal system protects the situation of the person who acquired the right or enjoys the situation by rendering it inviolable, for reasons of equity and legal certainty. In this case, the constitutional guarantee of the non-retroactivity of the law means certainty that a change in the legal system cannot result in the removal from a person’s assets of property or a right already acquired, or cause the consequence—understood to be beneficial—that the interested party expected from the vested legal situation to no longer arise where the factual premise had occurred before the statutory amendment.
It should be noted, however, that application of this constitutional provision does not create a “right to the immutability of the legal system,” and therefore no one may claim that the legal system cannot be amended. Consequently, no one may expect that, once the rule connecting the event to the effect has come into legal existence, it will remain unchanged, since it may be amended or even repealed by a subsequent provision. Rather—as explained—if the triggering condition has occurred, a regulatory amendment that changes or eliminates the rule cannot prevent the resulting effect expected under the prior provision from arising. This is so because, as stated, what matters is that the state of affairs enjoyed by the person had already been defined in terms of its elements and effects, even if those effects are still occurring or have not yet begun to occur. Thus, the person is entitled to the consequence, not to the rule.
V.CONTINUATION.- In light of the foregoing, it is clarified that, like all other fundamental rights or freedoms, this constitutional principle (the non-retroactivity of the law)
“[...] is not merely formal, but also and above all substantive, such that it is violated not only when a new provision or an amendment to a prior provision unlawfully alters acquired rights or situations vested under that prior provision, but also when the effects, interpretation, or application of the latter cause unreasonable or disproportionate harm to the holder of the right or situation that the provision itself enshrines” (judgment 1879-94, of diecisiete horas treinta minutos del veinte de abril de mil novecientos noventa y cuatro, which reiterates the reasons given in number 1147-90, of dieciséis horas del veintiuno de setiembre de mil novecientos noventa).
It must not be forgotten that this principle applies to all legislation—except in exceptional cases, such as in criminal matters when the new substantive provision is more favorable to the accused—and therefore must be observed with respect to all legal provisions generally, not only statutes in the formal sense (in this regard, see judgment number 2001-00618, of quince horas quince minutos del veinticuatro de enero del dos mil uno), as this Court held in judgment number 07043-96:
“The retroactivity referred to in Article 34 of the Political Constitution is that which purports to interfere with acquired rights and vested legal situations arising prior to the enactment of the law, that is, those whose validity and effectiveness were perfected under other regulations, such that their effects and consequences cannot be altered by new provisions unless those provisions benefit the interested parties.” Accordingly, the application of the principle of non-retroactivity of the law—understood generically, that is, as a general regulatory provision—cannot under any circumstances be excepted in urban-planning matters.
VI.THE PRINCIPLE OF NON-RETROACTIVITY OF THE LAW AND THE CHALLENGED PROVISION.- The claimant company’s first allegation of unconstitutionality concerns the alleged violation of the principle of non-retroactivity of the law, based on the contention that the challenged provision disregards its vested legal situation—in this case, the construction of an industrial facility for the conduct of that activity in a particular area of the cantón de Belén, for which it had obtained the necessary local authorization prior to approval of the regulatory plan whose constitutionality is challenged—and that, under those regulations, the facility is located in an area designated for residential use, thereby preventing it from making repairs and erecting works to conduct activities closely related to the previously authorized activity. However, based on the very terms of the challenged provision, this Court does not find that the alleged violation occurred. Indeed, the challenged provision expressly recognizes that situation:
“Existing buildings that do not meet the requirements established for their respective zone may remain unchanged, ...” Accordingly, the challenged provision safeguards vested legal situations and acquired rights predating the entry into force of the new urban-planning regulations. Thus, the claimant company is entitled to retain the building it erected pursuant to the local authorization itself and to conduct its industrial activity in an area classified in the Reglamento de Zonificación of the Municipalidad de Belén as high- and low-density residential. Accordingly, the local government has not required the claimant to relocate its facilities elsewhere on the ground that the activity does not conform to the use contemplated and established in the Reglamento de Uso de suelo forming part of the Plan Regulador of the cantón de Belén. Quite the contrary, the company has continued its normal production and operations notwithstanding the nonconforming land use, which is supported by the constitutional principle alleged to have been infringed. Under that principle, the continued presence of industries that received authorization for their installation and operation before the respective regulatory plan entered into force constitutes a vested legal situation and, implicitly, an “authorization for a nonconforming use.”
“the requirements applicable to the zone, as set forth in these Regulations. The same rule shall apply when a change of use is sought”; without it being possible in any way to consider this requirement contrary to the constitutional principle discussed, for two fundamental reasons: First, it must indeed be borne in mind that works that may be classified as new activities and that are contrary to the zoning regulations (reglamento de zonificación) cannot be approved, even if they are linked to an activity previously approved, because acquired rights (derechos adquiridos) cannot be asserted with respect to them since, as the petitioner rightly states, even when they are related, the Administration did not authorize them; therefore, the new environmental and urban-planning rules apply in full. Second, it is clear that prior authorization from the municipality cannot be regarded as an exception to the application of environmental regulations and requirements, because they are matters of public policy (orden público), insofar as they derive from the constitutional obligation imposed upon the State—in a broad and comprehensive sense—to protect the environment, and from the corresponding right of all persons to a healthy and ecologically balanced environment, as directly derived from Article 50 of the Constitution.
This makes compliance with them mandatory, and their application cannot be excepted under any circumstances, since they embody the constitutional environmental principle of rational use of the elements and resources comprising the environment.
VIII.APPLICATION OF THE CHALLENGED PROVISION AND THE PRINCIPLE OF NON-RETROACTIVITY OF THE LAW.- In light of the foregoing considerations, it is clear to this Constitutional Court that the challenged provision does not violate the principle of non-retroactivity of the law (principio de irretroactividad de la ley). Its application and interpretation by the respective authorities could, however, potentially do so if they absolutely and unrestrictedly refuse to authorize or permit modifications or renovations in industries having a nonconforming use (uso no conforme); that is, if they prevent the repair or renovation of previously erected works, particularly when those works are justified or motivated by the need to adapt them for their operation—that is, to permit the performance of the previously authorized activity—and to bring them into compliance with current environmental or safety regulations. A different interpretation would lead to the absurd result that such buildings could never be repaired or renovated because they do not conform to the new land use (uso del suelo)—under the urban-planning regulations in force—which could place such structures at serious risk of ruin, potentially affecting the safety and health of their owners, possessors, users, etc.
The second allegation of unconstitutionality concerns the purported infringement of the right to property (Article 45 of the Constitution), based on the contention that regulatory plans (planes reguladores) cannot legitimately impose restrictions on the right to property because, for such restrictions to be legitimate, they must be imposed by a law enacted by a qualified majority; moreover, the restriction imposed deprives one of the attributes of ownership—in this case, the right to build (ius edificandi)—of its substance, thereby having an expropriatory effect and giving rise to the corresponding obligation to provide compensation. In this regard, the petitioner is referred to this Court’s prior holding in judgment number 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre de mil novecientos noventa y tres, reiterated in judgments number 6706-93, de las quince horas veintiún minutos del primero de diciembre de mil novecientos noventa y tres, and 5757-94, de las quince horas tres minutos del cuatro de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, insofar as those judgments expressly recognized the legitimacy of regulatory plans in imposing restrictions on the right to property, on the basis that, like other rights, its exercise is not unlimited.
Accordingly, in their capacity as land-use planning instruments (ordenamientos territoriales), such plans may impose restrictions on property in the public interest without those restrictions being compensable, subject only to the limits established in Article 28 of the Constitution; namely, that they must be necessary, useful, and proportionate, provided that they do not deprive the attributes of ownership of their substance to such an extent as to render the exercise of that right ineffective. On that occasion, the Court stated:
“... the restriction on property imposed by a regulatory plan is constitutionally permissible because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner may act, and that framework must be compatible with the constitutional substance of that right. For the reasons stated, in this Court’s view, the restriction imposed, insofar as it conforms to a regulatory plan in force, does not violate Article 45 of the Political Constitution, as alleged in the action, provided that the regulatory plan does not deprive the affected private property of its constitutional substance. A contrario sensu, if the restrictions exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution.”- Second, it has been held that the provisions imposed by the various urban-planning plans comply with the constitutional requirement—that they be approved by a qualified-majority law—because the authority to approve them derives from Article 169 of the Political Constitution and Article 15 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), which was itself enacted in compliance with the constitutional condition—two-thirds of the total membership of the Legislative Assembly—by virtue of which that legitimacy is transferred to those plans.
It is also important, however, to consider the substance of these urban-planning regulations, which, in view of their extremely important role in organizing land-use planning (ordenamiento territorial)—rather than merely restricting property—must be treated as instruments intended to control the proper use of land and other natural resources so as to ensure the rational and harmonious development of urban centers in which there are diverse uses (residential, commercial, industrial, protected areas, etc.). Thus, urban-planning regulations determine the substance of the right pertaining to that property, to which our constitutional case law has referred in the following terms:
“XI. By virtue of the urban-development process (proceso urbanístico) and urban planning (planificación urbana), urban regulation (ordenación urbana) must be reflected in a regulatory regime governing the right to property, insofar as the inherent substance of the right to property is defined through the various provisions comprising urban-planning law (derecho urbanístico); that is, the regulatory plans and regulations issued by municipal governments and, in their absence—as will be discussed below—the rules issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. In this way, the restrictions and duties imposed on private property define the normal substance of property rights; and urban regulation establishes the limits of the powers inherent in the right to property, but does not constrain, reduce, or condition the exercise of that right. Rather, it defines the normal substance of property in terms of the function it performs” (judgment number 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis).
Accordingly, in view of their substance and their general effectiveness or binding force, they must be regarded as genuine legal rules or laws in the substantive sense (leyes en sentido material), because they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of real property located within the territorial jurisdiction of the respective canton. We must also consider the procedure by which these regulations are formulated, insofar as it constitutes an expression of direct democracy, since they are prepared and approved by the respective municipalities, whose very rationale lies precisely in their composition—that is, their residents or neighbors within a particular territorial jurisdiction, the canton—for the “administration of local interests and services” (Articles 169 of the Political Constitution and 1° of the Municipal Code (Código Municipal). (In this regard, see also judgment number 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve.) Accordingly, approval of regulatory plans requires—as an essential and unavoidable requirement, that is, a sine qua non—the holding of an oral and public hearing (audiencia oral y pública) for residents and the general public having an interest in the regulation, under the terms set forth in Article 19 of the Urban Planning Law, an element that legitimizes the adopted regulations.
Likewise, the plan is adopted by resolution of the Municipal Council, the deliberative body of the municipalities. It is therefore clear that Article 45 of the Political Constitution is not violated by regulatory plans and their accompanying and constituent implementing regulations establishing rules concerning land use.
X.THE CHALLENGED PROVISION AND THE RIGHT TO PROPERTY.- Having established the constitutional legitimacy of the restrictions imposed on urban property by regulatory plans and their constituent regulations, the only possible conclusion is that the alleged violation of Article 45 of the Constitution likewise does not exist, because the challenged provision does not deprive the right to property of its substance, since it is a restriction imposed in the public interest, in this case grounded in an urban-planning regulation. Furthermore, for the reasons set forth in the preceding Recitals (Considerandos) of this judgment, no absolute prohibition is established preventing the owners or possessors of properties having a nonconforming use—that is, prior authorizations for the establishment of industries or businesses in areas designated as residential—from carrying out improvements or renovations thereon, since this attribute—the right to build—is subject to and limited by that prior authorization.
It must be borne in mind that—as this Court has repeatedly held—no fundamental right is absolute; accordingly, its exercise is subject to necessary, useful, and proportionate restrictions, provided that they do not deprive the attributes of ownership of their substance to such an extent as to render the exercise of that right ineffective, as required by Article 28 of the Constitution. (In this regard, see, among others, judgments number 3173-93, de las catorce horas con cincuenta y siete minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres; number 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis; 2000-2858, de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del veintinueve de marzo del dos mil; number 2001-1465-01, de las catorce horas treinta y seis minutos del veintiuno de febrero del dos mil uno; and number 2864-03, de las quince horas veintinueve minutos del nueve de abril del dos mil tres).
In this particular case, it must be taken into account that the restriction is imposed through a regulatory plan, which is fully consistent with Constitutional Law (Derecho de la Constitución), and that it is grounded in the proper protection of the environment; these reasons require this challenge to be dismissed.
XI.FREEDOM OF TRADE.- The final claim of unconstitutionality is the alleged infringement of freedom of trade, enshrined in freedom of trade. This challenge is likewise without merit because, as constitutional case law has repeatedly held, this is not an absolute right either; consequently, its exercise is subject to the regulations issued by the Administration in the exercise of its powers to govern the conduct of lawful profit-making activities—in this regard, see, among others, judgments number 0143-94, at dieciséis horas del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro; number 06066-98, at dieciséis horas treinta minutos del veinticinco de agosto de mil novecientos noventa y ocho; number 07973-98, at quince horas dieciocho minutos del once de noviembre de mil novecientos noventa y ocho; and number 2003-02864, at quince horas veintinueve minutos del nueve de abril del dos mil tres—. Specifically, with respect to freedom of trade, it has repeatedly stated:
“I. The petitioner alleges that the challenged provisions are contrary to the constitutional provisions, specifically Article 46, because any act that threatens or restricts freedom of trade is prohibited, even if it originates in a law. This creates an intangible bundle of freedoms and prerogatives belonging to entrepreneurs in the management of their businesses or commercial activities and prohibits the legislature from granting powers to the Administration that are incompatible with an irreducible core of citizens’ rights and powers when they seek to undertake or work in a particular activity; this core must not only exist but also may not be diminished, under penalty of causing that constitutional guarantee to cease or become nonexistent. In addition, [the petitioner alleges that] the challenged provisions restrict private property in some manner, although they were not approved by a qualified vote, as confirmed by a review of the corresponding legislative record.
However, as this Chamber has stated repeatedly, freedom of enterprise is neither absolute nor unlimited, and this guarantee must be subject to the legal regulations that must necessarily be complied with beforehand, particularly when, as in the present case, there are applicable regulations—specifically those being challenged in this constitutional action—that impose a tax burden to contribute toward public expenditures, as provided in Articles 20 of Law number 6826 and 29 and 30 of the Regulations to that law, challenged herein. Accordingly, the closure of commercial businesses provided for therein is not unconstitutional, since any person may freely engage in trade provided that the person meets the requirements previously established by law and does so in compliance with the requirements established for the trade in question (see, among others, resolution number 01042-90, at quince horas veinticinco minutos, del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa, and resolution number 00611-91, at catorce horas cinco minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y uno.) This criterion had previously been upheld by the Full Court, which, at its ordinary session of nueve de julio de mil novecientos setenta y nueve, when reviewing the veto of legislative bill number 5098, found:
«Freedom of trade, which exists as a constitutional guarantee, is the right of any person to choose, without further restrictions, the legally permitted commercial activity that best serves that person’s interests. Once engaged in that activity, however, the person must comply with the regulations established by law, such as the setting of consumer prices, the payment of specified wages to workers, and, where appropriate, any limitation on profits deemed advisable. Thus, engaging in trade does not entail the right to unrestricted freedom, particularly when, as in this case, the matter involves a regulation considered to be in the general interest.»” (Judgment number 0143-94, at dieciséis horas del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro).
XII.FREEDOM OF TRADE AND THE CHALLENGED PROVISION.- In light of the foregoing considerations, it cannot be concluded that the limitation imposed by the challenged provision on the building right (ius edificandi) inherent in ownership directly and adversely affects the freedom of trade of business owners authorized to operate before the approval and entry into force of the regulatory plan (plan regulador) of the Municipalidad de Belén. As discussed, this is not an absolute prohibition and must be applied and interpreted accordingly, as stated in Considerando VIII.- of this judgment, such that the local government must permit the authorized activity to continue; what is prohibited, however, are new activities entailing an expansion of what was previously authorized. Thus, neither the right to property nor, much less, freedom of trade is rendered ineffective, because the challenged provision merely subjects any works, construction, and remodeling proposed for properties with a nonconforming use (uso no conforme) to urban-planning and environmental regulations; moreover, these restrictions clearly serve the public interest because they entail the proper safeguarding and protection of the environment.
XIII.CONCLUSIONS.- Based on the foregoing considerations, the constitutional action brought against Article 3.5 of the Plan Regulador del cantón de Belén, Reglamento de Zonificación y Plan Vial must be dismissed because that provision does not violate the constitutional principles alleged to have been infringed—the principle against retroactive application of the law, the right to property, and freedom of trade, enshrined in Articles 34, 45, and 46 of the Political Constitution (Constitución Política)—. This does not, however, preclude calling attention to the proper application and interpretation of this provision, because authorization must be granted for any remodeling or works deemed necessary for the conduct of an activity authorized before the entry into force of the Plan Regulador del cantón de Belén, particularly where they are intended to comply with environmental and safety requirements. The municipality shall make that determination in each specific case, and its decision shall in all events remain subject to the corresponding judicial review.
Por tanto:
The action is hereby DENIED. Article 3.5 of the Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador de Belén shall be interpreted and applied as indicated in this judgment.- Luis Fernando Solano Carrera President Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.
Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.
Rosa María Abdelnour G. Jorge Araya G.
*050132280007CO* *050132280007CO* Res: Nº 2006-13330 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diecisiete horas con treinta y tres minutos del seis de setiembre del dos mil seis.- Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, casado, ciudadano salvadoreño, ingeniero químico, con pasaporte de su país número B 332925, vecino de San José, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de la sociedad "SCOTT PAPER COMPANY DE COSTA RICA, SOCIEDAD ANÓNIMA"; contra el artículo 3.5 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador del cantón de Belén. Intervienen en la acción, ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, en su condición de Procuradora General de la República –según acuerdo del Consejo de Gobierno número 93, del veintitrés de mayo del dos mil cuatro, ratificado por Acuerdo Legislativo número 6189-04-05, del veintiuno de julio de ese mismo año, y publicado en La Gaceta número 158, del trece de agosto del dos mil cuatro-; y MARIANA CHÁVES RODRÍGUEZ, en su condición de Presidenta del Concejo de la Municipalidad de Belén, según nombramiento dado en sesión solemne número 28-2004, del primero de mayo del dos mil cuatro.
Resultando:
Redacta el Magistrado Solano Carrera; y,
Considerando:
I.DE LA ADMISIÓN DE LA ACCIÓN.- La acción es admisible en atención al objeto de impugnación, toda vez que se dirige contra una disposición de carácter general, en este caso, el artículo 3.5 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador del cantón de Belén; en el que se acusa la infracción de normas y principios constitucionales (de irretroactividad de la ley, derecho de propiedad y libertad de comercio); además de que cumple con la exigencia de la existencia de un asunto previo, en este caso, el recurso de amparo que la sociedad accionante promovió contra la municipalidad de Belén, que se tramita en expediente número 05-012808-0007-CO, al que, mediante resolución de las diez horas veinticuatro minutos del siete de octubre último, se le dio curso.
II.DEL OBJETO DE LA ACCIÓN.- Pretende la sociedad accionante la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 3.5 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador del cantón de Belén, por estimarlo violatorio de los principios y derechos constitucionales de irretroactividad de la ley, el derecho de propiedad y la libertad de comercio, contenidos en los artículos 34, 45 y 46 de la Constitución Política, por cuanto impide realizar nuevas obras y modificaciones a las existentes en aquellos casos en que su uso resulte no conforme con el aprobado en el plan regulador, al obligarle a sujetarse a los requisitos correspondientes a la zona. Así, acusa que la norma no establece regulación respecto de los derechos adquiridos de las empresas que operaban legal y reglamentariamente antes de la entrada en vigencia de esta normativa, de manera que, al tenor de esta disposición, no permite la expansión de la actividad productiva, así como tampoco realizar nuevas actividades estrechamente vinculadas con su actividad originalmente autorizada; y no toma en consideración que muchas de estas obras son técnicamente necesarias para poder seguir compitiendo en el mercado, y en otros, para dar una efectiva tutela al ambiente.
En virtud de lo cual, se cercenan derechos patrimoniales adquiridos para seguir operando con criterios de eficiencia, con la consiguiente lesión a la libertad de empresa, al ponerle en una situación que no le permite competir ni ejercer la actividad comercial autorizada. Por último, señala que se cercena el derecho de propiedad, toda vez que la norma se constituye una limitación que cercena el ius edificandi, con lo cual, lo hace nugatorio, que es equiparable a una expropiación, esto es, que debe indemnizarse; sin dejar de lado que se impone –la limitación– sin la ley reforzada que exige el párrafo segundo del artículo 45 constitucional. La norma impugnada dispone textualmente:
"Las construcciones ya existentes y que no cumplan con los requisitos exigidos para su correspondiente zona podrán permanecer igual, pero si se pretende hacerles modificaciones o remodelaciones, deberán ajustarse a los requisitos correspondientes a la zona, estipulados en este Reglamento. Igual norma se aplicará cuando se pretenda cambiar de uso."
III.DE LOS ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.- La representación de la Procuraduría solicita desestimar la acción en todos sus extremos, por darse quebranto a los principios y normas constitucionales alegados infringidos –irretroactividad de la ley, derecho de propiedad y libertad de comercio–, en atención al contenido de los mismos, conforme a las mismas normas constitucionales que los consagran, sobre las siguientes bases: a.) la norma impugnada no establece menoscabo de derechos adquiridos, por el contrario, mantiene las edificaciones hechas con anterioridad a la promulgación del plan regulador, y que en tal condición, suponen un uso no conforme con la nueva zonificación; así tampoco modifica situaciones jurídicas consolidadas; b.) advierte que en atención a que los usos de suelo establecidos en los reglamentos de zonificación de los planes reguladores no dan lugar a situaciones jurídicas consolidadas.
Este régimen es variable en función de los requerimientos y evolución de la planificación, y forma parte de la configuración normativa de la propiedad urbana; c.) la única situación jurídica consolidada es la de seguir realizando la actividad que previo a la promulgación de la nueva normativa urbana se venía realizando, y que en su momento fue conforme con el uso del suelo, pero que ahora, en virtud de esa nueva normativa, se encuentra sometida a las nuevas limitaciones. d.) la sujeción a las normas urbanas se traduce en limitaciones propias del régimen jurídico de la propiedad urbana, que se extiende a los derechos fundamentales dominicales, como ocurre con la libertad de empresa; y e.) no se trata de una limitación que afecte el contenido esencial de tales derechos, en tanto no se traduce en una pérdida de las facultades del propietario sobre el inmueble, sino únicamente el destino en razón de los fines que determina el plan regulador.
Así, la norma impugnada respeta la situación jurídica anterior, y así lo establece en forma expresa, al respetar las construcciones ya existentes no conformes con la nueva regulación; con lo cual, pueden seguir realizando dicha actividad, con salvedad de las nuevas remodelaciones y modificaciones, las cuales deben ajustarse al uso permitido por el plan. En atención a la extemporaneidad de la contestación de la representación del Concejo de la Municipalidad de Belén, no resulta posible tenerlo como rendido. No obstante lo anterior, llama la atención que en lo relativo al análisis de la norma impugnada, se limitó a hacer una transcripción literal de la hecha por la Procuraduría.
IV.DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY.- Previo a analizarse la norma impugnada, deben hacerse algunas reflexiones en torno al primer principio constitucional alegado, en este caso, el irretroactividad de la ley, que en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional está contenido en el artículo 34 constitucional en los siguientes términos.
"A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas." De manera que, en virtud de esta disposición, ningún acto administrativo o disposición normativa puede afectar o proyectar sus efectos sobre el pasado, concretamente, como lo dispone la norma constitucional, respecto de situaciones de hecho o situaciones jurídicas consolidadas o derechos adquiridos. Así, para entender el contenido de este principio constitucional, resulta imprescindible tener claro los conceptos de "derecho adquirido" y "situación jurídica consolidada", los cuales aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista, labor que hizo este Tribunal en sentencia número 1997-02765, de las quince horas con tres minutos del veinte de mayo de mil novecientos noventa y siete, bajo las siguientes consideraciones:
"Es dable afirmar que, en términos generales, el primero [derecho adquirido] denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente– ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la «situación jurídica consolidada» representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado– haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado).
Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo «si..., entonces...»; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la "situación jurídica consolidada" implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado." En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege, tornando intangible la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada.
Sin embargo, se advierte, que en aplicación de este precepto constitucional, no se genera un "derecho a la inmutabilidad del ordenamiento", de manera que en modo alguno puede pretenderse la inmodificación del ordenamiento jurídico; con lo cual, no puede aspirarse a que una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto se mantenga, en tanto la misma puede ser modificada o incluso suprimida por norma posterior; sino –como se explicó– que si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma normativa que cambie o elimine la regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Y esto es así porque, como se dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque éstos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla.
V.CONTINUACIÓN.- Al tenor de lo anterior, se aclara que al igual que los demás derechos o libertades fundamentales, este principio constitucional (de la irretroactividad de la ley)
"[...] no es tan solo formal, sino también y sobre todo material, de modo que resulta violado, no solo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones consolidadas al amparo de la dicha norma anterior, sino también cuando los efectos, la interpretación o la aplicación de esta última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular del derecho o situación que ella misma consagra" (sentencia 1879-94, de las diecisiete horas treinta minutos del veinte de abril de mil novecientos noventa y cuatro, que reitera las razones dadas en la número 1147-90, de las dieciséis horas del veintiuno de setiembre de mil novecientos noventa).
No debe olvidarse que se trata de un principio que resulta de aplicación a toda la legislación -salvo casos excepcionales, como en materia penal, cuando la nueva norma sustantiva es más favorable al imputado-, de manera que resulta de obligado acatamiento respecto de todas las normas jurídicas en general -y no únicamente de las leyes de carácter formal- (en este sentido, consultar la sentencia número 2001-00618, de las quince horas quince minutos del veinticuatro de enero del dos mil uno), tal y como lo consideró este tribunal en sentencia número 07043-96:
"La retroactividad a que hace alusión el artículo 34 de la Constitución Política es la que pretende interferir con derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, nacidas con anterioridad a la promulgación de la ley, o sea, aquellas con características de validez y eficacia perfeccionadas bajo el imperio de otras regulaciones, de forma que sus efectos y consecuencias no pueden ser variadas por nuevas disposiciones, excepto si conllevan beneficio para los interesados." En virtud de lo cual, no podría, bajo ningún motivo excepcionarse la aplicación del principio de irretroactividad de la ley (entendida en sentido genérico, esto es, como disposición general de carácter normativo) a la materia urbanística.
VI.DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY Y LA NORMA IMPUGNADA.- El primer alegato de inconstitucionalidad lo refiere la sociedad accionante a la supuesta lesión del principio de irretroactividad de la ley, bajo la consideración de que la norma impugnada desconoce su situación jurídica consolidada –en este caso, la construcción de una industrial para el ejercicio de esa actividad en una zona determinada del cantón de Belén, por contar con la debida autorización de ese local, dado con anterioridad a la aprobación del plan regulador cuya inconstitucionalidad se acusa–, y que, al tenor de tal normativa, se encuentra ubicada en una zona demarcada como de uso residencial, en virtud de lo cual, se le impide hacer las reparaciones y levantar obras para realizar actividades estrechamente vinculadas con la previamente autorizada. Sin embargo, es al tenor de la misma norma impugnada que este Tribunal no estima que se dé la infracción alegada. En efecto, expresamente en la norma impugnada se reconoce esa situación,
"Las construcciones ya existentes y que no cumplan con los requisitos exigidos para su correspondiente zona podrán permanecer igual, ...” Con lo cual, la norma impugnada está resguardando aquellas situaciones jurídicas consolidadas y derechos adquiridos con anterioridad a la vigencia de la nueva normativa urbana; de suerte, que la empresa accionante está legitimada para mantener la construcción que había levantado al tenor de la propia autorización local, y realizar la actividad de industria en una zona calificada en el Reglamento de Zonificación de la municipalidad de Belén como residencia de alta y baja densidad: y es así como la corporación local no ha instado a la accionante a trasladar las instalaciones en otro sitio, por no resultar conforme esa actividad con el uso previsto y determinado en el Reglamento de Uso de suelo que conforma el Plan Regulador del cantón de Belén; sino todo lo contrario, esta empresa ha continuado con la producción y operaciones normales, no obstante la disconformidad del uso del suelo, lo cual, encuentra asidero en el principio constitucional estimado infringido, de donde, en aplicación del mismo, se constituye en una situación jurídica consolidada la permanencia de las industrias a las que se les confirió autorización para su instalación y funcionamiento con antelación a la vigencia del respectivo plan regulador, que se constituye, tácitamente, en una "autorización de un uso no conforme".
"los requisitos correspondientes a la zona, estipulados en este Reglamento. Igual norma se aplicará cuando se pretenda cambiar de uso"; sin que en modo alguno pueda estimarse que esta exigencia sea contraria al principio constitucional comentado por dos motivos fundamentales: En primer lugar, en efecto, debe tenerse en cuenta que no resulta posible la aprobación de obras que pueden catalogarse como nuevas actividades que sean contrarias al reglamento de zonificación, no obstante que estén vinculadas con la aprobada con anterioridad, por cuanto respecto de ellas no puede alegarse la existencia de derechos adquiridos, por cuanto, como bien lo indica el accionante, aún cuando estén relacionadas, la Administración no las autorizó, rigiendo en forma absoluta las nuevas normas ambientales y urbanísticas. Y en segundo lugar, es claro que la autorización previa de la municipalidad no puede estimarse como una excepción de la aplicación de la normativa y exigencias ambientales, toda vez que las mismas son de orden público, en tanto derivan de la obligación constitucional que se impone al Estado –en un sentido amplio e integral– de la tutela ambiental, y el correlativo derecho de todas las personas a tener un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como derivado directo del artículo 50 constitucional, lo que las hace de acatamiento obligatorio, y no puede excepcionarse su aplicación bajo ningún supuesto, en tanto son expresión del principio constitucional ambiental de la utilización racional de los elementos y recursos que conforman el ambiente.
VIII.DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA IMPUGNADA Y EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY.- En virtud de las anteriores consideraciones es que es claro para este Tribunal Constitucional que la norma impugnada no es violatoria del principio de irretroactividad de la ley. Sin embargo, eventualmente lo puede ser su aplicación e interpretación por parte de las respectivas autoridades respectivas, si éstas no autoricen ni permitan modificaciones o remodelaciones en las industrias con un uso no conforme en forma absoluta e irrestricta, esto es, que impidan la reparación o remodelación de las obras previamente levantadas, máxime cuando las mismas están sustentadas o motivadas en la necesidad de su adecuación para el funcionamiento de las mismas, esto es, para permitir la realización de la actividad anteriormente autorizada, y para su adecuación a las regulaciones ambientales o de seguridad vigentes. Una interpretación diversa llevaría al absurdo de que tales edificaciones no podrían ser nunca reparadas o remodeladas, por su no adecuación al nuevo uso del suelo –conforme a la normativa urbana vigente–, lo cual podría en serio riesgo de ruina a tales construcciones, con la posible afectación de la seguridad y salud de sus propietarios, poseedores, usuarios, etc.
El segundo alegato de inconstitucionalidad lo constituye el supuesto quebranto del derecho de propiedad (artículo 45 constitucional), bajo la consideración de que los planes reguladores no pueden imponer limitaciones al derecho de propiedad en forma legítima, toda vez que para que éstas sean legítimas, deben de imponerse mediante ley aprobada mediante mayoría calificada; además de que la limitación impuesta vacía de contenido uno de los atributos de la propiedad, en este caso, el ius edificandi, con lo cual, tiene un efecto expropiatorio, con la consecuente obligación de su indemnización. Al respecto, se remite a la accionante a lo considerado con anterioridad por este Tribunal en la sentencia número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre de mil novecientos noventa y tres, reiterada en las número 6706-93, de las quince horas veintiún minutos del primero de diciembre de mil novecientos noventa y tres 5757-94, de las quince horas tres minutos del cuatro de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, en tanto expresamente se consideró la legitimidad de los planes reguladores para imponer limitaciones al derecho de propiedad, bajo la consideración de que, como el resto de los derechos, su ejercicio no es ilimitado, por lo que, en su condición de ordenamientos territoriales, pueden imponer limitaciones de interés social a la propiedad, sin que, en tal condición, fuesen indemnizables, con los únicos límites que los establecidos en el artículo 28 constitucional, esto es, que las mismas sean necesarias, útiles y proporcionales, en el entendido de que no vacíen el contenido de los atributos de la propiedad a tal punto de que hiciesen nugatorio el ejercicio de tal derecho. En aquella ocasión se consignó:
"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política".- En segundo lugar, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos es acorde con la exigencia constitucional –de su aprobación mediante ley calificada–, por derivar su competencia para su aprobación de la competencia derivada del artículo 169 de la Constitución Política y del artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, la cual sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos.
Sin embargo, también es importante atender al contenido de estas regulaciones urbanísticas, las cuales, en atención a la importantísima función que tienen, como ordenadoras del ordenamiento territorial –más que como restricciones a la propiedad–, se deben de tratar como instrumentos que intentan controlar la correcta utilización del suelo y del resto de los recursos naturales, a fin de garantizar un desarrollo racional y armónico de los centros urbanos, en los que hay diversidad de usos (residenciales, comerciales, industriales, áreas protegidas, etc.). Es así como, a través de las regulaciones urbanísticas, se determina el contenido del derecho de esa propiedad, a la cual, ha hecho referencia nuestra jurisprudencia constitucional en los siguientes términos:
"XI. En virtud del proceso urbanístico y la planificación urbana, la ordenación urbana ha de traducirse en un régimen regulador del derecho de propiedad, en cuanto el contenido propio del derecho de propiedad es definido a través de las diversas disposiciones que componen el derecho urbanístico, esto es, los planes reguladores y los reglamentos dictados por los gobiernos municipales, y en su defecto -como se verá luego-, por las normas dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. De esta manera, las limitaciones y deberes que se imponen a la propiedad privada son las que definen el contenido normal de la propiedad; y la ordenación urbana establece los límites de las facultades del derecho de propiedad, pero no constriñe o reduce o condiciona el ejercicio del derecho, sino que más bien define el contenido normal de la propiedad en la función que cumple" (sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis).
Con lo cual, en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón. Pero también debemos atender al procedimiento de formación de estas regulaciones, en tanto se constituye en manifestación de la democracia directa, toda vez que, son elaborados y aprobados por las respectivas municipalidades, las que encuentran su razón de ser, precisamente en su conformación, esto es, por los munícipes o vecinos, en una circunscripción territorial determinada –cantón-, para la "administración de los intereses y servicios locales" (artículos 169 de la Constitución Política y 1° del Código Municipal. (En tal sentido, también remitirse a la sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve.) Es así como para la aprobación de los planes reguladores, se requiere –como requisito esencial e ineludible, esto es sine qua non–, la celebración de una audiencia oral y pública de los munícipes y población en general que tenga intereses en esa regulación, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana, elemento que legitima la normativa adoptada.
Asimismo, el plan se adopta mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios. Con lo cual, es claro que no es contrario al artículo 45 de la Constitución Política el que los planes reguladores y regulaciones reglamentarias –con que se acompañan y lo conforman– establezcan regulaciones en torno al uso del suelo.
X.DE LA NORMA IMPUGNADA Y EL DERECHO DE PROPIEDAD.- Una vez determinada la legitimidad constitucional de las limitaciones impuestas por los planes reguladores y los reglamentos que lo conforman a la propiedad urbana, es que no queda más que concluir que tampoco se da la alegada infracción del artículo 45 constitucional, toda vez que la norma impugnada no vacía de contenido el derecho de propiedad, por cuanto se trata de una limitación de interés social, en este caso, sustentada en una regulación de naturaleza urbanística. Además, según las razones dadas en los Considerandos anteriores de esta sentencia, no se establece una prohibición absoluta para que los titulares o poseedores de los inmuebles con un uso no conforme –esto es, con autorizaciones previas para el establecimiento de industrias o comercios en zonas demarcadas como residenciales–, puedan realizar obras de mejoras o remodelaciones en las mismas; toda vez que este atributo –ius edificandi– está condicionado y limitado a esa autorización previa.
Téngase en cuenta que –como lo ha señalado en forma reiterada este Tribunal– no hay derecho fundamental absoluto, de manera que su ejercicio está sujeto a limitaciones necesarias, útiles y proporcionales, en el entendido de que no vacíen el contenido de los atributos de la propiedad a tal punto de que hagan nugatorio el ejercicio de tal derecho, como lo ordena el artículo 28 constitucional. (En este sentido, entre otras, consultar las sentencias número 3173-93, de las catorce horas con cincuenta y siete minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres, número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, 2000-2858, de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del veintinueve de marzo del dos mil; número 2001-1465-01, de las catorce horas treinta y seis minutos del veintiuno de febrero del dos mil uno; y número 2864-03, de las quince horas veintinueve minutos del nueve de abril del dos mil tres).
En el caso concreto, debe tenerse en consideración que la limitación impuesta se impone en un plan regulador, lo cual es absolutamente conforme con el Derecho de la Constitución, y la misma tiene su sustento en la debida protección del ambiente; motivos que obligan a desestimar este cuestionamiento.
XI.DE LA LIBERTAD DE COMERCIO.- El último alegato de inconstitucionalidad es la supuesta infracción de la libertad de comercio, consagrada en la libertad de comercio. Tampoco es de recibo este cuestionamiento, por cuanto, tal y como se ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia constitucional, no se trata tampoco de un derecho absoluto, por lo que, su ejercicio está sujeto a las regulaciones que la Administración dicte en ejercicio de sus competencias, para normar el ejercicio de las actividades lucrativas lícitas –en este sentido, entre otras, consultar las sentencias número 0143-94, de las dieciséis horas del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro; número 06066-98, de las dieciséis horas treinta minutos del veinticinco de agosto de mil novecientos noventa y ocho; número 07973-98, de las quince horas dieciocho minutos del once de noviembre de mil novecientos noventa y ocho y número 2003-02864, de las quince horas veintinueve minutos del nueve de abril del dos mil tres–. Concretamente, en relación con la libertad de comercio, ha señalado en forma reiterada:
"I. Alega el accionante que las normas impugnadas resultan contrarias a las disposiciones constitucionales, específicamente el artículo 46, por cuanto es prohibido cualquier acto que amenace o restrinja la libertad de comercio, aunque fuere originado en una ley. De este modo, se crea un haz intangible de libertades y atributos del empresario para el manejo de su negocio o actividad comercial, y prohíbe al legislador dar potestades a la Administración, que sean incompatibles con un núcleo irreductible de derechos y facultades del ciudadano, cuando quiera emprender o trabajar en una determinada actividad, núcleo que no sólo debe existir o darse, sino que, a su vez, no puede ser disminuido so pena de que produzca la cesación o inexistencia de dicha garantía constitucional. Además, [alega que] las normas impugnadas restringen, de alguna manera la propiedad privada, siendo que tales no fueron aprobadas mediante votación calificada, como se comprueba con vista del expediente legislativo correspondiente.
Sin embargo, como lo ha expresado esta Sala en reiteradas ocasiones, la libertad empresarial no es absoluta ni ilimitada, y tal garantía debe someterse a las regulaciones legales que necesariamente deben cumplirse previamente, máxime cuando, como en el presente caso, existe normativa al respecto -precisamente la que está siendo impugnada en esta acción de inconstitucionalidad- que impone una carga tributaria para colaborar con los gastos públicos tal como lo disponen los artículos 20 de la Ley número 6826, 29 y 30 del Reglamento de dicha ley, aquí impugnados; por ello, el cierre de los negocios comerciales dispuesto en ellas no resulta inconstitucional, ya que cualquier persona puede desarrollar su comercio libremente, siempre y cuando reúna los requisitos previamente establecidos por ley, y lo haga cumpliendo con las exigencias establecidas para el comercio de que se trate (ver entre otras en este sentido, la resolución número 01042-90, de las quince horas veinticinco minutos, del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y resolución número 00611-91, de las catorce horas cinco minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y uno.) Este criterio fue sustentado de antemano por la Corte Plena, que en sesión ordinaria de nueve de julio de mil novecientos setenta y nueve al conocer del veto del proyecto legislativo número 5098 consideró:
«La libertad de comercio que existe como garantía constitucional, es el derecho que cualquier persona tiene de escoger, sin más restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus interés. Pero ya en ejercicio de esa actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece, como sería la fijación de precios al consumidor, la de pagar determinados salarios a los trabajadores y eventualmente la limitación de ganancias que se estime conveniente. De modo que el ejercicio del comercio no conlleva el derecho a una libertad irrestricta, máxime cuando, como en el caso, se está en presencia de una regulación que se considera de interés general.»" (Sentencia número 0143-94, de las dieciséis horas del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro).
XII.DE LA LIBERTAD DE COMERCIO Y LA NORMA IMPUGNADA.- Al tenor de las anteriores consideraciones, no resulta posible estimar que la limitación impuesta en la norma impugnada al ius edificandi de la propiedad, repercuta directa y negativamente en la libertad de comercio de aquellos empresarios autorizados para funcionar con anterioridad a la aprobación y vigencia del plan regulador de la municipalidad de Belén. Según se ha comentado, no se trata de una prohibición absoluta, debiendo la misma aplicarse e interpretarse en la forma correspondiente, tal y como se anotó en el Considerando VIII.- de esta sentencia, de manera que el gobierno local debe permitir el ejercicio de la actividad autorizada; en tanto lo que no se permite son las nuevas actividades que impliquen una extensión de lo previamente autorizado. Con lo cual, no se hace nugatorio, ni el derecho de propiedad, ni mucho menos la libertad de comercio, en tanto lo que hace la norma impugnada es sujetar a la normativa urbanística y ambiental las obras, construcciones y remodelaciones que se intenten levantar en los inmuebles con uso no conforme, sujeciones que, además tienen un evidente interés público, al implicar la debida tutela y protección del ambiente.
XIII.CONCLUSIONES.- Es con fundamento en las anteriores consideraciones que se debe desestimar la acción de inconstitucionalidad promovida contra el artículo 3.5 del Plan Regulador del cantón de Belén, Reglamento de Zonificación y Plan Vial, toda vez que no es violatorio de los principios constitucionales alegados infringidos –principio de irretroactividad de la ley, derecho de propiedad y libertad de comercio, consagrados en los artículos 34, 45 y 46 de la Constitución Política–. Sin embargo, ello no obsta para llamar la atención en torno a la debida aplicación e interpretación de esta norma, en tanto resulta obligado autorizar aquellas remodelaciones u obras que se estimen necesarias para el ejercicio de la actividad previamente autorizada con anterioridad a la vigencia del Plan Regulador del cantón de Belén, y máxime cuando se trata de dar cumplimiento a exigencias ambientales y de seguridad, lo que corresponderá determinar a la municipalidad en cada caso concreto, decisión que en todo caso, no está exenta del correspondiente control jurisdiccional .
Por tanto:
Se declara SIN LUGAR la acción. Interprétese y aplíquese el artículo 3.5 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador de Belén, en la forma indicada en esta sentencia.- Luis Fernando Solano Carrera Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.
Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.
Rosa María Abdelnour G. Jorge Araya G.
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