Retroactive application of zoning rule to pre-existing non-conforming usesAplicación retroactiva de norma urbanística a usos no conformes preexistentes

**I. ON THE ADMISSION OF THE ACTION.** The action is admissible in view of the object of challenge, since it is directed against a provision of a general nature, in this case, Article 3.5 of the Zoning Regulation and Road Plan of the Regulatory Plan of the canton of Belén; in which the violation of constitutional norms and principles is alleged (non-retroactivity of the law, property right (derecho de propiedad), and freedom of commerce); in addition to meeting the requirement of the existence of a prior matter, in this case, the amparo appeal that the plaintiff corporation filed against the municipality of Belén, which is being processed under case file number 05-012808-0007-CO, which, by resolution at ten twenty-four hours on October seventh of last year, was admitted for processing.

**II. ON THE OBJECT OF THE ACTION.** The plaintiff corporation seeks the declaration of unconstitutionality of Article 3.5 of the Zoning Regulation and Road Plan of the Regulatory Plan of the canton of Belén, considering it violative of the constitutional principles and rights of non-retroactivity of the law, the property right, and freedom of commerce, contained in Articles 34, 45, and 46 of the Political Constitution, because it prevents carrying out new works and modifications to existing ones in those cases where their use is non-conforming with that approved in the regulatory plan, by obligating them to comply with the requirements corresponding to the zone. Thus, it claims that the norm does not establish regulation regarding the acquired rights of companies that operated legally and regulatorily before the entry into force of this regulation, such that, under this provision, it does not permit the expansion of productive activity, nor does it permit carrying out new activities closely linked to its originally authorized activity; and it does not take into consideration that many of these works are technically necessary to continue competing in the market, and in others, to provide effective environmental protection. By virtue of which, acquired patrimonial rights to continue operating with efficiency criteria are curtailed, with the consequent injury to the freedom of enterprise, by placing it in a situation that does not allow it to compete or exercise the authorized commercial activity. Finally, it points out that the property right is curtailed, since the norm constitutes a limitation that curtails the ius edificandi, thereby making it nugatory, which is equivalent to an expropriation, that is, it must be compensated; without leaving aside that the limitation is imposed without the reinforced law required by the second paragraph of Article 45 of the Constitution. The challenged norm literally provides:

"The existing constructions that do not comply with the requirements demanded for their corresponding zone may remain the same, but if modifications or remodeling are intended, they must adjust to the requirements corresponding to the zone, stipulated in this Regulation. The same norm shall apply when a change of use is intended." **III. ON THE ALLEGATIONS OF THE PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.** The representation of the Procuraduría requests dismissing the action in all its aspects, for a breach of the constitutional principles and norms alleged to be infringed – non-retroactivity of the law, property right, and freedom of commerce – not occurring, in view of their content, in accordance with the same constitutional norms that enshrine them, on the following bases: a.) the challenged norm does not establish an impairment of acquired rights; on the contrary, it maintains the buildings constructed prior to the promulgation of the regulatory plan, and which in that condition, represent a use non-conforming with the new zoning; likewise, it does not modify consolidated legal situations; b.) it notes that, in view of the fact that the land uses established in the zoning regulations of regulatory plans do not give rise to consolidated legal situations. This regime is variable depending on the requirements and evolution of planning, and is part of the normative configuration of urban property; c.) the only consolidated legal situation is that of continuing to carry out the activity that was being carried out prior to the promulgation of the new urban regulation, and which at the time was in conformity with the land use, but which now, by virtue of that new regulation, is subject to the new limitations. d.) subjection to urban norms translates into limitations inherent to the legal regime of urban property, which extends to fundamental property rights, as occurs with freedom of enterprise; and e.) it is not a limitation that affects the essential content of such rights, insofar as it does not translate into a loss of the owner's powers over the property, but only the purpose by reason of the goals determined by the regulatory plan. Thus, the challenged norm respects the prior legal situation, and so it expressly establishes, by respecting the already existing constructions non-conforming with the new regulation; whereby, they may continue carrying out said activity, with the exception of new remodeling and modifications, which must adjust to the use permitted by the plan. In view of the untimeliness of the response from the representation of the Concejo of the Municipality of Belén, it is not possible to consider it as rendered. Notwithstanding the foregoing, it is noteworthy that regarding the analysis of the challenged norm, it limited itself to making a literal transcription of that made by the Procuraduría.

**IV. ON THE PRINCIPLE OF NON-RETROACTIVITY OF THE LAW.** Before analyzing the challenged norm, some reflections must be made regarding the first constitutional principle alleged, in this case, the non-retroactivity of the law, which in our constitutional-legal system is contained in Article 34 of the Constitution in the following terms.

"No law shall be given retroactive effect to the detriment of any person, or of their acquired patrimonial rights or consolidated legal situations." So that, by virtue of this provision, no administrative act or normative provision can affect or project its effects onto the past, specifically, as the constitutional norm provides, regarding de facto situations or consolidated legal situations or acquired rights. Thus, to understand the content of this constitutional principle, it is essential to be clear on the concepts of "acquired right" and "consolidated legal situation," which appear closely related in constitutional doctrine, a task this Tribunal undertook in judgment number 1997-02765, at fifteen hours three minutes on May twentieth, nineteen ninety-seven, under the following considerations:

"It is possible to affirm that, in general terms, the first [acquired right] denotes that consummated circumstance in which a thing – material or immaterial, whether a previously alien good or a previously non-existent right – has entered into (or had an impact on) the patrimonial sphere of the person, such that the latter experiences a verifiable advantage or benefit. For its part, the 'consolidated legal situation' represents not so much a patrimonial plus, but a state of affairs fully defined as to its legal characteristics and effects, even if these have not yet been extinguished. What is relevant regarding the consolidated legal situation, precisely, is not whether those effects still persist or not, but that – by virtue of a legal mandate or a judgment that has so declared – a clear and defined rule has already emerged into legal life, connecting a factual premise (conditioning fact) with a given consequence (conditioned effect). From this perspective, the person's situation is given by a logical proposition of the type 'if..., then...'; that is to say: if the conditioning fact has occurred, then the 'consolidated legal situation' implies that, necessarily, the conditioned effect must also occur." In both cases (acquired right or consolidated legal situation), the legal system protects, making the situation of the person who obtained the right or enjoys the situation intangible, for reasons of equity and legal certainty. In this case, the constitutional guarantee of the non-retroactivity of the law translates into the certainty that a change in the legal system cannot have the consequence of withdrawing the already acquired good or right from the person's patrimony, or of causing that if the factual premise had occurred prior to the legal reform, the consequence (beneficial, it is understood) that the interested party expected from the consolidated legal situation no longer arises. However, it is noted that in the application of this constitutional precept, a "right to the immutability of the legal system" is not generated, such that in no way can the non-modification of the legal system be intended; whereby, one cannot aspire that once born into legal life, the rule connecting the fact with the effect be maintained, as it can be modified or even suppressed by a later norm; but rather – as explained – if the conditioning premise has been produced, a normative reform that changes or eliminates the rule cannot have the virtue of preventing the conditioned effect that was expected under the rule of the prior norm from arising. And this is so because, as was said, what is relevant is that the state of affairs the person enjoyed was already defined as to its elements and effects, even if these are still being produced or have not even begun to be produced. In this way, what the person has a right to is the consequence, not the rule.

**V. CONTINUATION.** Under the terms of the foregoing, it is clarified that, like other fundamental rights or freedoms, this constitutional principle (of the non-retroactivity of the law) "[...] is not only formal, but also and above all material, such that it is violated, not only when a new norm or the reform of a previous one illegitimately alters acquired rights or consolidated situations under the protection of said previous norm, but also when the effects, interpretation, or application of the latter produces an unreasonable or disproportionate injury to the holder of the right or situation that it itself enshrines" (judgment 1879-94, at seventeen hours thirty minutes on April twentieth, nineteen ninety-four, which reiterates the reasons given in number 1147-90, at sixteen hours on September twenty-first, nineteen ninety).

It should not be forgotten that it is a principle that is applicable to all legislation – except in exceptional cases, such as in criminal matters, when the new substantive norm is more favorable to the accused – so that it is mandatory with respect to all legal norms in general – and not only formal laws – (in this sense, consult judgment number 2001-00618, at fifteen hours fifteen minutes on January twenty-fourth, two thousand one), as this tribunal considered in judgment number 07043-96:

"The retroactivity referred to in Article 34 of the Political Constitution is that which intends to interfere with acquired rights and consolidated legal situations, born prior to the promulgation of the law, that is, those with characteristics of validity and efficacy perfected under the rule of other regulations, so that their effects and consequences cannot be altered by new provisions, except if they entail a benefit for the interested parties." By virtue of which, the application of the principle of non-retroactivity of the law (understood in a generic sense, that is, as a general provision of a normative nature) could not, under any circumstance, be exempted in urban planning matters.

**VI. ON THE PRINCIPLE OF NON-RETROACTIVITY OF THE LAW AND THE CHALLENGED NORM.** The first allegation of unconstitutionality is referred by the plaintiff corporation to the supposed violation of the principle of non-retroactivity of the law, under the consideration that the challenged norm disregards its consolidated legal situation – in this case, the construction of an industrial building for the exercise of that activity in a specific zone of the canton of Belén, by possessing the due authorization for that premises, granted prior to the approval of the regulatory plan whose unconstitutionality is alleged – and that, under that regulation, it is located in a zone demarcated as residential use, by virtue of which, it is prevented from making repairs and erecting works to carry out activities closely linked to the previously authorized one. However, it is under the terms of the challenged norm itself that this Tribunal does not consider that the alleged violation occurs. Indeed, expressly in the challenged norm that situation is recognized, "The existing constructions that do not comply with the requirements demanded for their corresponding zone may remain the same, …" Whereby, the challenged norm is safeguarding those consolidated legal situations and acquired rights existing prior to the enforcement of the new urban regulations; such that the plaintiff company is legitimated to maintain the construction it had erected under the terms of the local authorization itself, and to carry out the industrial activity in a zone classified in the Zoning Regulation of the municipality of Belén as high and low density residence: and thus, the local corporation has not urged the plaintiff to move the facilities to another site, because that activity is not in conformity with the use planned and determined in the Land Use Regulation that forms part of the Regulatory Plan of the canton of Belén; but quite the contrary, this company has continued with normal production and operations, notwithstanding the non-conformity of the land use, which finds basis in the constitutional principle considered infringed, whence, in application thereof, the permanence of the industries that were granted authorization for their installation and operation prior to the enforcement of the respective regulatory plan is constituted as a consolidated legal situation, which is constituted, tacitly, as an "authorization of a non-conforming use." **VII. CONTINUATION.** Now then, the second part of the challenged norm subjects new constructions and remodeling to "the requirements corresponding to the zone, stipulated in this Regulation. The same norm shall apply when a change of use is intended"; without in any way being able to consider that this requirement is contrary to the constitutional principle discussed, for two fundamental reasons: Firstly, indeed, it must be taken into account that the approval of works that can be classified as new activities that are contrary to the zoning regulation is not possible, even if they are linked to the one previously approved, because regarding them the existence of acquired rights cannot be alleged, given that, as the plaintiff rightly indicates, even if they are related, the Administration did not authorize them, and the new environmental and urban regulations apply absolutely. And secondly, it is clear that the prior authorization from the municipality cannot be considered as an exception to the application of environmental regulations and requirements, since these are of public order, as they derive from the constitutional obligation imposed on the State – in a broad and integral sense – of environmental protection, and the correlative right of all persons to a healthy and ecologically balanced environment, as a direct derivative of Article 50 of the Constitution, which makes them mandatory, and their application cannot be exempted under any circumstance, as they are an expression of the constitutional environmental principle of the rational use of the elements and resources that make up the environment.

**VIII. ON THE APPLICATION OF THE CHALLENGED NORM AND THE PRINCIPLE OF NON-RETROACTIVITY OF THE LAW.** By virtue of the foregoing considerations, it is clear for this Constitutional Tribunal that the challenged norm does not violate the principle of non-retroactivity of the law. However, its application and interpretation by the respective authorities could eventually violate it, if these do not authorize or permit modifications or remodeling in industries with a non-conforming use in an absolute and unrestricted manner, that is, if they prevent the repair or remodeling of the previously erected works, especially when these are supported or motivated by the need for their adaptation for their operation, that is, to allow the performance of the previously authorized activity, and for their adaptation to current environmental or safety regulations. A different interpretation would lead to the absurdity that such buildings could never be repaired or remodeled, due to their non-conformity with the new land use – according to the current urban regulations –, which could place such constructions at serious risk of ruin, with the possible impact on the safety and health of their owners, possessors, users, etc.

**IX. ON THE LEGITIMACY OF URBAN PLANNING LIMITATIONS IMPOSED IN REGULATORY PLANS.** The second allegation of unconstitutionality is the supposed breach of the property right (Article 45 of the Constitution), under the consideration that regulatory plans cannot legitimately impose limitations on the property right, given that for these to be legitimate, they must be imposed through a law approved by a qualified majority; in addition to the fact that the imposed limitation empties the content of one of the attributes of property, in this case, the ius edificandi, whereby it has an expropriatory effect, with the consequent obligation of compensation. In this regard, the plaintiff is referred to what was previously considered by this Tribunal in judgment number 5305-93, at ten hours six minutes on October twenty-second, nineteen ninety-three, reiterated in numbers 6706-93, at fifteen hours twenty-one minutes on December first, nineteen ninety-three, and 5757-94, at fifteen hours three minutes on October fourth, nineteen ninety-four, insofar as the legitimacy of regulatory plans to impose limitations on the property right was expressly considered, under the consideration that, like other rights, its exercise is not unlimited, so that, in their condition of territorial ordinances, they can impose limitations of social interest on property, without, in such condition, being compensable, with the only limits being those established in Article 28 of the Constitution, that is, that they be necessary, useful, and proportional, in the understanding that they do not empty the content of the attributes of property to such a point as to make the exercise of such right nugatory. On that occasion it was recorded:

"... the limitation on property imposed by a regulatory plan is constitutionally possible, because the property right is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner can act and which must be compatible with the constitutional content of that right. Based on what has been stated, in the judgment of this Tribunal, the limitation imposed, as long as it is adjusted to a current regulatory plan, does not violate, as suggested in the appeal, Article 45 of the Political Constitution, insofar as that regulatory plan does not deconstitutionalize the private property that is affected by that instrument. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution."- Secondly, it has been considered that the content imposed in the various urban plans is in accordance with the constitutional requirement – of its approval by qualified law – because its competence for approval derives from the competence derived from Article 169 of the Political Constitution and from Article 15 of the Urban Planning Law, which was indeed approved in compliance with the constitutional condition – two-thirds of the total members of the Legislative Assembly –, by virtue of which, that legitimization is transferred to them. However, it is also important to attend to the content of these urban regulations, which, in view of the very important function they have, as planners of territorial ordering – more than as restrictions on property –, must be treated as instruments that attempt to control the correct use of land and other natural resources, in order to guarantee a rational and harmonious development of urban centers, in which there is a diversity of uses (residential, commercial, industrial, protected areas, etc.). It is thus that, through urban regulations, the content of the right of that property is determined, to which our constitutional jurisprudence has referred in the following terms:

"XI. By virtue of the urban process and urban planning, urban ordering must translate into a regulatory regime for the property right, insofar as the proper content of the property right is defined through the various provisions that make up urban development law, that is, the regulatory plans and regulations issued by municipal governments, and failing that - as will be seen later -, by the norms issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. In this manner, the limitations and duties imposed on private property are what define the normal content of property; and urban ordering establishes the limits of the faculties of the property right, but it does not constrain, reduce, or condition the exercise of the right, but rather defines the normal content of property in the function it fulfills" (judgment number 4205-96, at fourteen hours thirty-three minutes on August twentieth, nineteen ninety-six).

Whereby, by reason of its content and its general efficacy or obligatory nature, it must be considered that they are true legal norms or laws in a material sense, since they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of the properties located within the territorial jurisdiction of the respective canton. But we must also attend to the formation procedure of these regulations, insofar as it constitutes a manifestation of direct democracy, given that they are elaborated and approved by the respective municipalities, which find their reason for being, precisely in their conformation, that is, by the residents or neighbors, in a specific territorial jurisdiction – canton –, for the "administration of local interests and services" (Articles 169 of the Political Constitution and 1 of the Municipal Code). (In this sense, also refer to judgment number 5445-99, at fourteen hours thirty minutes on July fourteenth, nineteen ninety-nine.) It is thus that for the approval of regulatory plans, it is required – as an essential and unavoidable requirement, that is, sine qua non – to hold an oral and public hearing of the residents and general population that has interests in that regulation, under the terms provided in Article 19 of the Urban Planning Law, an element that legitimizes the adopted regulation. Likewise, the plan is adopted by agreement of the Concejo municipal, the deliberative body of the municipalities. Whereby, it is clear that it is not contrary to Article 45 of the Political Constitution for regulatory plans and regulatory provisions – with which they are accompanied and which make them up – to establish regulations regarding land use.

**X. ON THE CHALLENGED NORM AND THE PROPERTY RIGHT.** Once the constitutional legitimacy of the limitations imposed by regulatory plans and the regulations that make them up on urban property has been determined, there remains no choice but to conclude that the alleged violation of Article 45 of the Constitution does not occur either, since the challenged norm does not empty the content of the property right, because it is a limitation of social interest, in this case, supported by a regulation of an urban planning nature. Furthermore, according to the reasons given in the preceding Considerandos of this judgment, an absolute prohibition is not established for the owners or possessors of properties with a non-conforming use – that is, with prior authorizations for the establishment of industries or businesses in zones demarcated as residential –, to carry out improvement works or remodeling on them; given that this attribute – ius edificandi – is conditioned and limited to that prior authorization. It should be kept in mind that – as this Tribunal has repeatedly pointed out – there is no absolute fundamental right, such that its exercise is subject to limitations that are necessary, useful, and proportional, in the understanding that they do not empty the content of the attributes of property to such a point as to make the exercise of such right nugatory, as ordered by Article 28 of the Constitution. (In this sense, among others, consult judgments number 3173-93, at fourteen hours fifty-seven minutes on July sixth, nineteen ninety-three, number 4205-96, at fourteen hours thirty-three minutes on August twentieth, nineteen ninety-six, 2000-2858, at fifteen hours fifty-four minutes on March twenty-ninth, two thousand; number 2001-1465-01, at fourteen hours thirty-six minutes on February twenty-first, two thousand one; and number 2864-03, at fifteen hours twenty-nine minutes on April ninth, two thousand three). In the specific case, it must be taken into consideration that the imposed limitation is imposed in a regulatory plan, which is absolutely in conformity with the Law of the Constitution, and it has its support in the due protection of the environment; reasons that compel dismissing this challenge.

**XI. ON FREEDOM OF COMMERCE.** The last allegation of unconstitutionality is the supposed violation of freedom of commerce, enshrined in freedom of commerce. This challenge is also not receivable, because, as constitutional jurisprudence has repeatedly indicated, it is not an absolute right either, so its exercise is subject to the regulations that the Administration issues in the exercise of its powers, to regulate the exercise of lawful lucrative activities – in this sense, among others, consult judgments number 0143-94, at sixteen hours on January eleventh, nineteen ninety-four; number 06066-98, at sixteen hours thirty minutes on August twenty-fifth, nineteen ninety-eight; number 07973-98, at fifteen hours eighteen minutes on November eleventh, nineteen ninety-eight, and number 2003-02864, at fifteen hours twenty-nine minutes on April ninth, two thousand three –. Specifically, in relation to freedom of commerce, it has repeatedly indicated:

"I. The plaintiff alleges that the challenged norms are contrary to constitutional provisions, specifically Article 46, because any act that threatens or restricts freedom of commerce is prohibited, even if originating from a law. In this way, an intangible bundle of freedoms and attributes of the entrepreneur for the management of their business or commercial activity is created, and the legislator is prohibited from granting powers to the Administration that are incompatible with an irreducible core of rights and faculties of the citizen, when they wish to undertake or work in a specific activity, a core that not only must exist or occur, but that, in turn, cannot be diminished under penalty of causing the cessation or non-existence of said constitutional guarantee." Furthermore, [it alleges that] the challenged rules restrict private property in some way, given that they were not approved by a qualified vote, as can be verified by reviewing the corresponding legislative file. However, as this Chamber has repeatedly stated, entrepreneurial freedom is not absolute or unlimited, and that guarantee must submit to the legal regulations that must necessarily be complied with beforehand, especially when, as in the present case, there are regulations on the matter—precisely those being challenged in this unconstitutionality action—that impose a tax burden to contribute to public expenses, as provided in Articles 20 of Law No. 6826, and 29 and 30 of the Regulation of said law, challenged herein; therefore, the closure of commercial businesses ordered therein is not unconstitutional, since any person may freely develop their commerce, provided they meet the requirements previously established by law, and do so in compliance with the demands established for the commerce in question (see, among others in this sense, Resolution No. 01042-90, of fifteen hours twenty-five minutes, on the thirty-first of August of nineteen ninety, and Resolution No. 00611-91, of fourteen hours five minutes, on the twenty-second of March of nineteen ninety-one). This criterion was previously upheld by the Full Court, which, in an ordinary session on the ninth of July of nineteen seventy-nine, when reviewing the veto of legislative bill number 5098, considered:

"The freedom of commerce that exists as a constitutional guarantee is the right that any person has to choose, without further restrictions, the legally permitted commercial activity that best suits their interests. But once exercising that activity, the person must submit to the regulations established by law, such as the setting of consumer prices, the payment of certain wages to workers, and eventually the limitation of profits deemed convenient. Thus, the exercise of commerce does not entail the right to an unrestricted freedom, especially when, as in this case, we are in the presence of a regulation considered to be of general interest." (Judgment No. 0143-94, of sixteen hours on the eleventh of January of nineteen ninety-four).

XII.- ON THE FREEDOM OF COMMERCE AND THE CHALLENGED RULE.- In light of the foregoing considerations, it is not possible to find that the limitation imposed by the challenged rule on the ius edificandi of the property has a direct and negative impact on the freedom of commerce of those business owners authorized to operate prior to the approval and entry into force of the regulatory plan of the municipality of Belén. As has been noted, this is not an absolute prohibition, and it must be applied and interpreted accordingly, as noted in *Considerando* VIII of this judgment, so that the local government must permit the exercise of the authorized activity; insofar as what is not permitted are new activities that imply an extension of what was previously authorized. Consequently, neither the right of property nor, much less, the freedom of commerce are rendered nugatory, as what the challenged rule does is subject the works, constructions, and renovations intended to be erected on properties with non-conforming use to urban planning and environmental regulations, subjections that, moreover, have a clear public interest, as they involve the due guardianship and protection of the environment.

XIII.- CONCLUSIONS.- It is on the basis of the foregoing considerations that the unconstitutionality action brought against Article 3.5 of the *Plan Regulador* of the canton of Belén, *Reglamento de Zonificación y Plan Vial*, must be dismissed, since it does not violate the constitutional principles alleged to have been infringed—principle of non-retroactivity of the law, right of property, and freedom of commerce, enshrined in Articles 34, 45, and 46 of the Political Constitution. However, this does not preclude drawing attention to the proper application and interpretation of this rule, as it is obligatory to authorize those renovations or works deemed necessary for the exercise of the activity previously authorized prior to the entry into force of the *Plan Regulador* of the canton of Belén, especially when it comes to complying with environmental and safety requirements, which the municipality must determine on a case-by-case basis, a decision that is, in any event, not exempt from the corresponding jurisdictional review.

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... See more Citations of Legislation and Doctrine Related Judgments *050132280007CO* Res: No. 2006-13330 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at seventeen hours and thirty-three minutes on the sixth of September of two thousand six.- Unconstitutionality action brought by Nombre01, of legal age, married, Salvadoran citizen, chemical engineer, with his country's passport number B 332925, resident of San José, in his capacity as generalísimo representative without limit of sum of the company "SCOTT PAPER COMPANY DE COSTA RICA, SOCIEDAD ANÓNIMA"; against Article 3.5 of the *Reglamento de Zonificación y Plan Vial* of the *Plan Regulador* of the canton of Belén. ANA LORENA BRENES ESQUIVEL appears in the action in her capacity as Attorney General of the Republic—according to Government Council agreement number 93, of the twenty-third of May of two thousand four, ratified by Legislative Agreement number 6189-04-05, of the twenty-first of July of that same year, and published in *La Gaceta* number 158, of the thirteenth of August of two thousand four—; and MARIANA CHÁVES RODRÍGUEZ appears in her capacity as President of the Council of the Municipality of Belén, according to the appointment given in solemn session number 28-2004, of the first of May of two thousand four.

*Resultando:* 1.- By a written brief received at the Secretariat of the Chamber at eight hours and forty-seven minutes on the thirteenth of October of two thousand five, the claimant requests the declaration of unconstitutionality of Article 3.5 of the *Plan Regulador* of the canton of Belén, *Reglamento de Zonificación y Plan Vial*, deeming it to violate the constitutional principles and rights of non-retroactivity of the law, the right of property, and the freedom of commerce, contained in Articles 34, 45, and 46 of the Political Constitution, in that it prevents carrying out new works and modifications to existing ones in those cases where their use is non-conforming with what was approved in the regulatory plan, by forcing it to comply with the requirements corresponding to the zone. Thus, it accuses that the rule does not establish any regulation regarding the acquired rights of companies that were operating legally and in accordance with regulations before the entry into force of this regulation, such that, under this provision, it does not allow the expansion of productive activity, nor does it allow carrying out new activities closely linked to its originally authorized activity; and it does not take into consideration that many of these works are technically necessary to be able to continue competing in the market, and in others, to provide effective protection for the environment. By virtue of which, acquired patrimonial rights to continue operating with efficiency criteria are curtailed, with the consequent injury to the freedom of enterprise, by placing it in a situation that does not allow it to compete or exercise the authorized commercial activity. Finally, it points out that the right of property is curtailed, since the rule constitutes a limitation that curtails the *ius edificandi*, thereby rendering it nugatory, which is comparable to an expropriation, meaning it must be compensated; without overlooking that it is imposed—the limitation—without the reinforced law required by the second paragraph of Article 45 of the Constitution.

2.- In order to substantiate the standing it holds to bring this unconstitutionality action, it indicates as a prior matter the *amparo* appeal that the claimant company brought against the municipality of Belén, processed under expediente number 05-012808-0007-CO, which, by resolution of ten hours and twenty-four minutes on the seventh of October last, was admitted.

3.- By resolution at eight hours and forty minutes on the tenth of November of two thousand five, the action was admitted, granting an audience to the Office of the Attorney General of the Republic and to the President of the Council of the Municipality of San José.

4.- The Office of the Attorney General of the Republic rendered its report, visible on folios 19 to 31, and requests that the action be dismissed in all its aspects, as no breach is found of the constitutional principles and norms alleged to have been infringed—non-retroactivity of the law, right of property, and freedom of commerce—, in consideration of their content, according to the same constitutional norms that enshrine them, on the following bases: a.) the challenged rule does not establish a detriment to acquired rights; on the contrary, it maintains the buildings constructed prior to the promulgation of the regulatory plan, and that, in such condition, represent a non-conforming use with the new zoning; nor does it modify consolidated legal situations; b.) it notes that because the land uses established in the zoning regulations of the regulatory plans do not give rise to consolidated legal situations. This regime is variable depending on the requirements and evolution of planning, and forms part of the normative configuration of urban property; c.) the only consolidated legal situation is that of continuing to carry out the activity that, prior to the promulgation of the new urban regulation, was being carried out, and which at the time was in accordance with land use, but which now, by virtue of that new regulation, is subject to the new limitations. d.) the subjection to urban rules translates into limitations typical of the legal regime of urban property, which extends to fundamental dominical rights, as occurs with the freedom of enterprise; and e.) it is not a limitation that affects the essential content of such rights, insofar as it does not result in a loss of the owner's faculties over the property, but only its purpose according to the ends determined by the regulatory plan. Thus, the challenged rule respects the previous legal situation, and expressly establishes this by respecting existing constructions that are non-conforming with the new regulation; with which, they may continue carrying out said activity, with the exception of new renovations and modifications, which must conform to the use permitted by the plan.

5.- The President of the Council of the Municipality of Belén rendered her report untimely (visible on folios 32 to 48; in which she literally reproduces the arguments given by the representative of the Attorney General's Office.

6.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction were published in numbers 230, 231, and 232 of the *Boletín Judicial*, on the twenty-ninth and thirtieth of November and the first of December of two thousand five (folio 18).

7.- The hearing indicated in Articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction is dispensed with, based on the power granted to the Chamber by numeral 9 ibidem, deeming this resolution sufficiently grounded in evident principles and norms, as well as in the jurisprudence of this Court.

8.- The prescriptions of law have been complied with in the proceedings.

Drafted by Magistrate Solano Carrera; and, *Considerando:* I.- ON THE ADMISSIBILITY OF THE ACTION.- The action is admissible in consideration of the object of challenge, since it is directed against a provision of a general nature, in this case, Article 3.5 of the *Reglamento de Zonificación y Plan Vial* of the *Plan Regulador* of the canton of Belén; in which the violation of constitutional norms and principles (of non-retroactivity of the law, right of property, and freedom of commerce) is alleged; and it also meets the requirement of the existence of a prior matter, in this case, the *amparo* appeal that the claimant company brought against the municipality of Belén, processed under expediente number 05-012808-0007-CO, which, by resolution of ten hours and twenty-four minutes on the seventh of October last, was admitted.

II.- ON THE OBJECT OF THE ACTION.- The claimant company seeks the declaration of unconstitutionality of Article 3.5 of the *Reglamento de Zonificación y Plan Vial* of the *Plan Regulador* of the canton of Belén, deeming it to violate the constitutional principles and rights of non-retroactivity of the law, the right of property, and the freedom of commerce, contained in Articles 34, 45, and 46 of the Political Constitution, in that it prevents carrying out new works and modifications to existing ones in those cases where their use is non-conforming with what was approved in the regulatory plan, by forcing it to comply with the requirements corresponding to the zone. Thus, it accuses that the rule does not establish any regulation regarding the acquired rights of companies that were operating legally and in accordance with regulations before the entry into force of this regulation, such that, under this provision, it does not allow the expansion of productive activity, nor does it allow carrying out new activities closely linked to its originally authorized activity; and it does not take into consideration that many of these works are technically necessary to be able to continue competing in the market, and in others, to provide effective protection for the environment. By virtue of which, acquired patrimonial rights to continue operating with efficiency criteria are curtailed, with the consequent injury to the freedom of enterprise, by placing it in a situation that does not allow it to compete or exercise the authorized commercial activity. Finally, it points out that the right of property is curtailed, since the rule constitutes a limitation that curtails the *ius edificandi*, thereby rendering it nugatory, which is comparable to an expropriation, meaning it must be compensated; without overlooking that it is imposed—the limitation—without the reinforced law required by the second paragraph of Article 45 of the Constitution. The challenged rule textually provides:

"Existing constructions that do not comply with the requirements demanded for their corresponding zone may remain the same, but if modifications or renovations are intended to be made to them, they must conform to the requirements corresponding to the zone, stipulated in this Regulation. The same rule shall apply when a change of use is intended." III.- ON THE ALLEGATIONS OF THE OFFICE OF THE ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC.- The representative of the Attorney General's Office requests that the action be dismissed in all its aspects, as no breach is found of the constitutional principles and norms alleged to have been infringed—non-retroactivity of the law, right of property, and freedom of commerce—, in consideration of their content, according to the same constitutional norms that enshrine them, on the following bases: a.) the challenged rule does not establish a detriment to acquired rights; on the contrary, it maintains the buildings constructed prior to the promulgation of the regulatory plan, and that, in such condition, represent a non-conforming use with the new zoning; nor does it modify consolidated legal situations; b.) it notes that because the land uses established in the zoning regulations of the regulatory plans do not give rise to consolidated legal situations. This regime is variable depending on the requirements and evolution of planning, and forms part of the normative configuration of urban property; c.) the only consolidated legal situation is that of continuing to carry out the activity that, prior to the promulgation of the new urban regulation, was being carried out, and which at the time was in accordance with land use, but which now, by virtue of that new regulation, is subject to the new limitations. d.) the subjection to urban rules translates into limitations typical of the legal regime of urban property, which extends to fundamental dominical rights, as occurs with the freedom of enterprise; and e.) it is not a limitation that affects the essential content of such rights, insofar as it does not result in a loss of the owner's faculties over the property, but only its purpose according to the ends determined by the regulatory plan. Thus, the challenged rule respects the previous legal situation, and expressly establishes this by respecting existing constructions that are non-conforming with the new regulation; with which, they may continue carrying out said activity, with the exception of new renovations and modifications, which must conform to the use permitted by the plan. In view of the untimeliness of the response by the representative of the Council of the Municipality of Belén, it is not possible to deem it as rendered. Notwithstanding the foregoing, it is noteworthy that, regarding the analysis of the challenged rule, it limited itself to making a literal transcription of that made by the Attorney General's Office.

IV.- ON THE PRINCIPLE OF NON-RETROACTIVITY OF THE LAW.- Before analyzing the challenged rule, some reflections must be made regarding the first constitutional principle alleged, in this case, the non-retroactivity of the law, which in our legal-constitutional order is contained in Article 34 of the Constitution in the following terms.

"No law shall be given retroactive effect to the detriment of any person, or of their acquired patrimonial rights or consolidated legal situations." Thus, by virtue of this provision, no administrative act or normative provision may affect or project its effects onto the past, specifically, as the constitutional norm provides, regarding de facto situations or consolidated legal situations or acquired rights. Hence, to understand the content of this constitutional principle, it is essential to be clear about the concepts of "acquired right" and "consolidated legal situation," which appear closely related in constitutional doctrine, a task carried out by this Court in Judgment No. 1997-02765, of fifteen hours and three minutes on the twentieth of May of nineteen ninety-seven, under the following considerations:

"It is possible to affirm that, in general terms, the former [acquired right] denotes that consummated circumstance in which a thing—material or immaterial, be it a previously alien good or a previously non-existent right—has entered into (or had an impact on) the person's patrimonial sphere, such that the person experiences an ascertainable advantage or benefit. For its part, the 'consolidated legal situation' represents not so much a patrimonial plus, but rather a state of affairs fully defined as to its legal characteristics and its effects, even when these effects have not yet been extinguished. What is relevant regarding the consolidated legal situation, precisely, is not whether those effects still persist or not, but rather that—by virtue of a legal mandate or a judgment that has so declared—a clear and defined rule has already come into legal existence, connecting a factual premise (conditioning event) to a given consequence (conditioned effect). From this perspective, the person's situation is given by a logical proposition of the type 'if..., then...'; that is to say: if the conditioning event has occurred, then the 'consolidated legal situation' implies that, necessarily, the conditioned effect must also occur." In both cases (acquired right or consolidated legal situation), the legal system protects, making intangible the situation of the person who obtained the right or enjoys the situation, for reasons of equity and legal certainty. In this case, the constitutional guarantee of the non-retroactivity of the law translates into the certainty that a change in the legal system cannot have the consequence of subtracting the good or the right already acquired from the person's patrimony, or of causing that, if the factual premise had occurred prior to the legal reform, the consequence (advantageous, it is understood) that the interested party expected from the consolidated legal situation no longer arises. However, it is cautioned that, in applying this constitutional precept, a "right to the immutability of the legal system" is not generated, such that the non-modification of the legal system can in no way be claimed; consequently, it cannot be aspired that once it has come into legal existence, the rule connecting the event with the effect be maintained, as it may be modified or even suppressed by a subsequent norm; but rather—as explained—if the conditioning premise has occurred, a regulatory reform that changes or eliminates the rule cannot have the virtue of preventing the conditioned effect that was expected under the rule of the prior norm from arising. And this is so because, as stated, what is relevant is that the state of affairs enjoyed by the person was already defined as to its elements and its effects, even if these are still occurring or have not even begun to occur. In this way, what the person is entitled to is the consequence, not the rule.

V.- CONTINUED.- In light of the foregoing, it is clarified that, like the other fundamental rights or freedoms, this constitutional principle (of the non-retroactivity of the law) "[...] is not merely formal, but also and above all material, such that it is violated not only when a new norm or the reform of a prior norm illegitimately alters acquired rights or consolidated situations protected by said prior norm, but also when the effects, interpretation, or application of the latter produces an unreasonable or disproportionate harm to the holder of the right or situation that it itself enshrines" (Judgment 1879-94, of seventeen hours thirty minutes on the twentieth of April of nineteen ninety-four, which reiterates the reasons given in number 1147-90, of sixteen hours on the twenty-first of September of nineteen ninety).

It must not be forgotten that this is a principle applicable to all legislation—except for exceptional cases, such as in criminal matters, when the new substantive norm is more favorable to the accused—, such that it is of obligatory observance with respect to all legal norms in general—and not only formal laws— (in this sense, consult Judgment No. 2001-00618, of fifteen hours fifteen minutes on the twenty-fourth of January of two thousand one), just as this court considered in Judgment No. 07043-96:

"The retroactivity referred to in Article 34 of the Political Constitution is that which seeks to interfere with acquired rights and consolidated legal situations, born prior to the promulgation of the law, that is, those with characteristics of validity and efficacy perfected under the rule of other regulations, so that their effects and consequences cannot be varied by new provisions, unless they entail a benefit for the interested parties." By virtue of this, the application of the principle of non-retroactivity of the law (understood in a generic sense, that is, as a general provision of a normative nature) could by no means be exempted in urban planning matters.

VI.- ON THE PRINCIPLE OF NON-RETROACTIVITY OF THE LAW AND THE CHALLENGED RULE.- The first allegation of unconstitutionality is referred by the claimant company to the alleged injury to the principle of non-retroactivity of the law, under the consideration that the challenged rule disregards its consolidated legal situation—in this case, the construction of an industrial facility for the exercise of that activity in a specific zone of the canton of Belén, by having the proper authorization for that premises, granted prior to the approval of the regulatory plan whose unconstitutionality is alleged—, and that, under that regulation, it is located in a zone designated as residential use, by virtue of which it is prevented from making repairs and erecting works to carry out activities closely linked to the one previously authorized. However, it is based on the same challenged rule that this Court does not find that the alleged infringement occurs. Indeed, that situation is expressly recognized in the challenged rule, "Existing constructions that do not comply with the requirements demanded for their corresponding zone may remain the same, ..." Thus, the challenged rule is safeguarding those consolidated legal situations and acquired rights existing prior to the entry into force of the new urban regulation; hence, the claimant company is entitled to maintain the construction it had erected under the local authorization itself, and to carry out the industrial activity in a zone designated in the *Reglamento de Zonificación* of the municipality of Belén as high and low-density residential: and it is thus that the local corporation has not urged the claimant to move the facilities to another site, because that activity does not conform to the use foreseen and determined in the Land Use Regulation that forms part of the *Plan Regulador* of the canton of Belén; on the contrary, this company has continued with normal production and operations, despite the non-conformity of the land use, which is grounded in the constitutional principle deemed infringed, wherefrom, in application thereof, the permanence of the industries that were granted authorization for their installation and operation prior to the entry into force of the respective regulatory plan becomes a consolidated legal situation, which tacitly constitutes an "authorization of a non-conforming use." VII.- CONTINUED.- Now then, the second part of the challenged rule subjects new constructions and renovations to "the requirements corresponding to the zone, stipulated in this Regulation. The same rule shall apply when a change of use is intended"; in no way can this requirement be deemed contrary to the constitutional principle discussed, for two fundamental reasons: In the first place, indeed, it must be considered that the approval of works that can be classified as new activities that are contrary to the zoning regulation is not possible, even if they are linked to the activity previously approved, since the existence of acquired rights cannot be claimed for them, because, as the claimant rightly indicates, even if they are related, the Administration did not authorize them, and the new environmental and urban planning rules absolutely govern. And in the second place, it is clear that the prior authorization from the municipality cannot be deemed an exception to the application of environmental regulations and requirements, since these are of public order, as they derive from the constitutional obligation imposed on the State—in a broad and integral sense—of environmental guardianship, and the correlative right of all persons to have a healthy and ecologically balanced environment, as a direct derivative of Article 50 of the Constitution, which makes them of obligatory observance, and their application cannot be excepted under any premise, as they are an expression of the constitutional environmental principle of the rational use of the elements and resources that make up the environment.

VIII.- ON THE APPLICATION OF THE CHALLENGED RULE AND THE PRINCIPLE OF NON-RETROACTIVITY OF THE LAW.- By virtue of the foregoing considerations, it is clear for this Constitutional Court that the challenged rule does not violate the principle of non-retroactivity of the law. However, its application and interpretation by the respective authorities could eventually do so, if they do not authorize or allow modifications or renovations in industries with non-conforming use in an absolute and unrestricted manner, that is, if they prevent the repair or renovation of the works previously erected, especially when these are supported or motivated by the need for their adaptation for their operation, that is, to allow the exercise of the previously authorized activity, and for their adaptation to current environmental or safety regulations. A different interpretation would lead to the absurdity that such buildings could never be repaired or renovated, due to their non-conformity to the new land use—according to the urban regulations in force—, which could place such constructions at serious risk of ruin, with the possible effect on the safety and health of their owners, possessors, users, etc.

IX.- ON THE LEGITIMACY OF THE URBAN PLANNING LIMITATIONS IMPOSED IN REGULATORY PLANS.

The second claim of unconstitutionality consists of the alleged violation of the right to property (Article 45 of the Constitution), under the consideration that regulatory plans cannot legitimately impose limitations on the right to property, since for these to be legitimate, they must be imposed by a law approved by a qualified majority; in addition to the fact that the imposed limitation empties one of the attributes of property of its content, in this case, the right to build (ius edificandi), thereby having an expropriatory effect, with the consequent obligation for compensation. In this regard, the petitioner is referred to what was previously considered by this Court in judgment number 5305-93, of ten hours six minutes of October twenty-second, nineteen ninety-three, reiterated in numbers 6706-93, of fifteen hours twenty-one minutes of December first, nineteen ninety-three, and 5757-94, of fifteen hours three minutes of October fourth, nineteen ninety-four, insofar as the legitimacy of regulatory plans to impose limitations on the right to property was expressly considered, under the consideration that, like all other rights, its exercise is not unlimited, so that, in their capacity as territorial ordinances, they can impose limitations of social interest on property, which, in that capacity, are not subject to compensation, with the only limits being those established in Article 28 of the Constitution, that is, that such limitations be necessary, useful, and proportional, on the understanding that they do not empty the content of the attributes of property to such a point as to render the exercise of that right nugatory. On that occasion, the following was stated:

"... the limitation on property imposed by a regulatory plan is constitutionally possible, because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner may act and which must be compatible with the constitutional content of that right. In view of the foregoing, in the opinion of this Court, the limitation imposed, insofar as it conforms to a valid regulatory plan, does not violate Article 45 of the Political Constitution, as suggested in the appeal, insofar as that regulatory plan does not unconstitutionalize the private property affected by that instrument. On the contrary (A contrario sensu), if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution."- Secondly, it has been considered that the content imposed in the various urban plans is in accordance with the constitutional requirement – of its approval by a qualified law – because their competence for approval derives from the competence derived from Article 169 of the Political Constitution and Article 15 of the Urban Planning Law, which was indeed approved in compliance with the constitutional condition – two-thirds of the total members of the Legislative Assembly – by virtue of which that legitimacy is transferred to them. However, it is also important to attend to the content of these urban regulations, which, in view of their extremely important function as organizers of territorial planning (ordenamiento territorial) – more than as restrictions on property – must be treated as instruments that seek to control the correct use of land and other natural resources, in order to guarantee the rational and harmonious development of urban centers, where there is a diversity of uses (residential, commercial, industrial, protected areas, etc.). It is thus that, through urban regulations, the content of the right of that property, to which our constitutional jurisprudence has referred in the following terms, is determined:

"XI. By virtue of the urban development process and urban planning, urban ordering must translate into a regulative regime for the right of property, insofar as the proper content of the right of property is defined through the various provisions that make up urban law, that is, the regulatory plans and the regulations issued by municipal governments, and in their absence – as will be seen later – by the rules issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. In this way, the limitations and duties imposed on private property are those that define the normal content of property; and urban ordering establishes the limits of the powers of the right of property, but does not constrain, reduce, or condition the exercise of the right, but rather defines the normal content of property in the function it fulfills." (judgment number 4205-96, of fourteen hours thirty-three minutes of August twentieth, nineteen ninety-six).

Consequently, by reason of its content and its general efficacy or binding force, it must be considered that these are true juridical norms or laws in a material sense, since they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of properties located in the territorial circumscription of the respective canton. But we must also attend to the formation procedure of these regulations, insofar as it constitutes an expression of direct democracy, given that they are drafted and approved by the respective municipalidades, which find their very reason for being precisely in their constitution, that is, by the citizens or residents, in a specific territorial circumscription – the canton – for the "administration of local interests and services" (Articles 169 of the Political Constitution and 1 of the Municipal Code). (In this regard, also refer to judgment number 5445-99, of fourteen hours thirty minutes of July fourteenth, nineteen ninety-nine.) Thus, for the approval of regulatory plans, it is required – as an essential and unavoidable requirement, that is, sine qua non – the holding of an oral and public hearing for the citizens and the general population with interests in that regulation, in the terms provided for in Article 19 of the Urban Planning Law, an element that legitimizes the adopted regulations. Likewise, the plan is adopted by agreement of the Municipal Council (Concejo municipal), the deliberative body of the municipalities. Therefore, it is clear that it is not contrary to Article 45 of the Political Constitution for regulatory plans and the regulatory regulations – that accompany and constitute them – to establish regulations regarding land use.

X.- CONCERNING THE CHALLENGED NORM AND THE RIGHT TO PROPERTY.- Once the constitutional legitimacy of the limitations imposed by regulatory plans and the regulations that constitute them on urban property has been determined, there is no choice but to conclude that the alleged violation of Article 45 of the Constitution does not occur either, because the challenged norm does not empty the right to property of its content, since it is a limitation of social interest, in this case, based on a regulation of an urban nature. Furthermore, according to the reasons given in the preceding Considerandos of this judgment, no absolute prohibition is established preventing the owners or possessors of properties with a non-conforming use – that is, with prior authorizations for the establishment of industries or businesses in areas demarcated as residential – from carrying out improvement or remodeling works on them; since this attribute – the right to build (ius edificandi) – is conditioned and limited to that prior authorization. It must be borne in mind that – as this Court has repeatedly pointed out – there is no absolute fundamental right, so its exercise is subject to necessary, useful, and proportional limitations, on the understanding that they do not empty the content of the attributes of property to such a point as to render the exercise of that right nugatory, as ordered by Article 28 of the Constitution. (In this sense, among others, consult judgments number 3173-93, of fourteen hours fifty-seven minutes of July sixth, nineteen ninety-three; number 4205-96, of fourteen hours thirty-three minutes of August twentieth, nineteen ninety-six; 2000-2858, of fifteen hours fifty-four minutes of March twenty-ninth, two thousand; number 2001-1465-01, of fourteen hours thirty-six minutes of February twenty-first, two thousand one; and number 2864-03, of fifteen hours twenty-nine minutes of April ninth, two thousand three). In the specific case, it must be taken into consideration that the limitation imposed is imposed in a regulatory plan, which is absolutely in conformity with the Law of the Constitution, and it is based on the due protection of the environment; reasons that oblige this questioning to be dismissed.

XI.- CONCERNING THE FREEDOM OF COMMERCE.- The last claim of unconstitutionality is the alleged violation of the freedom of commerce, enshrined in the freedom of commerce. This questioning is also not admissible, because, as constitutional jurisprudence has repeatedly stated, it is not an absolute right either, and, therefore, its exercise is subject to the regulations that the Administration issues in the exercise of its powers, to regulate the exercise of lawful lucrative activities – in this sense, among others, consult judgments number 0143-94, of sixteen hours of January eleventh, nineteen ninety-four; number 06066-98, of sixteen hours thirty minutes of August twenty-fifth, nineteen ninety-eight; number 07973-98, of fifteen hours eighteen minutes of November eleventh, nineteen ninety-eight; and number 2003-02864, of fifteen hours twenty-nine minutes of April ninth, two thousand three. Specifically, in relation to the freedom of commerce, it has repeatedly stated:

"I. The petitioner alleges that the challenged norms are contrary to constitutional provisions, specifically Article 46, because any act that threatens or restricts the freedom of commerce is prohibited, even if it originates in a law. In this way, an intangible bundle of freedoms and attributes of the entrepreneur for the management of their business or commercial activity is created, and the legislator is prohibited from giving powers to the Administration that are incompatible with an irreducible core (núcleo irreductible) of rights and faculties of the citizen when they wish to undertake or work in a given activity, a core that must not only exist or be present, but also cannot be diminished under penalty of causing the cessation or non-existence of said constitutional guarantee. Furthermore, [the petitioner alleges that] the challenged norms restrict private property in some way, and that these were not approved by a qualified vote, as evidenced by reviewing the corresponding legislative file. However, as this Chamber has expressed on repeated occasions, the freedom of enterprise is neither absolute nor unlimited, and such a guarantee must be subject to the legal regulations that must necessarily be complied with beforehand, especially when, as in the present case, there are regulations on the matter – precisely the ones being challenged in this action of unconstitutionality – that impose a tax burden to collaborate with public expenses, as provided for in Articles 20 of Law Number 6826 and 29 and 30 of the Regulation of said law, challenged here; therefore, the closure of commercial businesses ordered therein is not unconstitutional, since any person may freely carry on their commerce, provided they meet the requirements previously established by law and do so in compliance with the requirements established for the commerce in question (see, among others in this sense, resolution number 01042-90, of fifteen hours twenty-five minutes of August thirty-first, nineteen ninety, and resolution number 00611-91, of fourteen hours five minutes of March twenty-second, nineteen ninety-one.) This criterion was previously upheld by the Plenary Court, which, in an ordinary session on July ninth, nineteen seventy-nine, when considering the veto of legislative project number 5098, considered:

«The freedom of commerce that exists as a constitutional guarantee is the right that any person has to choose, without further restrictions, the legally permitted commercial activity that best suits their interests. But once engaged in that activity, the person must submit to the regulations established by law, such as the setting of consumer prices, the payment of certain wages to workers, and eventually the limitation of profits deemed convenient. Thus, the exercise of commerce does not entail the right to an unrestricted freedom, especially when, as in this case, we are in the presence of a regulation considered of general interest.»" (Judgment number 0143-94, of sixteen hours of January eleventh, nineteen ninety-four).

XII.- CONCERNING THE FREEDOM OF COMMERCE AND THE CHALLENGED NORM.- In light of the foregoing considerations, it is not possible to consider that the limitation imposed by the challenged norm on the right to build (ius edificandi) of the property has a direct and negative impact on the freedom of commerce of those business owners authorized to operate prior to the approval and entry into force of the regulatory plan of the municipality of Belén. As noted, it is not an absolute prohibition, and it must be applied and interpreted in the corresponding manner, as stated in Considerando VIII.- of this judgment, so that the local government must permit the exercise of the authorized activity; insofar as what is not permitted are new activities that imply an extension of what was previously authorized. Consequently, neither the right to property nor, much less, the freedom of commerce is rendered nugatory, since what the challenged norm does is subject the works, constructions, and remodelings intended to be erected on properties with non-conforming use to urban and environmental regulations, subjections that, moreover, have an evident public interest, as they involve the due guardianship and protection of the environment.

XIII.- CONCLUSIONS.- It is on the basis of the foregoing considerations that the action of unconstitutionality brought against Article 3.5 of the Regulatory Plan of the canton of Belén, Zoning Regulations and Road Plan, must be dismissed, since it does not violate the constitutional principles alleged to have been infringed – the principle of non-retroactivity of the law, the right to property, and the freedom of commerce, enshrined in Articles 34, 45, and 46 of the Political Constitution. However, this does not preclude drawing attention to the proper application and interpretation of this norm, insofar as it is obligatory to authorize those remodelings or works deemed necessary for the exercise of the activity previously authorized prior to the entry into force of the Regulatory Plan of the canton of Belén, and especially when it involves compliance with environmental and safety requirements, which the municipality must determine in each specific case, a decision that, in any case, is not exempt from the corresponding jurisdictional review.

Por tanto:

The action is declared WITHOUT MERIT (SIN LUGAR). Interpret and apply Article 3.5 of the Zoning Regulations and Road Plan of the Regulatory Plan of Belén, in the manner indicated in this judgment.- Luis Fernando Solano Carrera Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

Rosa María Abdelnour G. Jorge Araya G.

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Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia interpretativa Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: TEMAS ANTERIORES Tema: Reglamento Subtemas:

Impugnación del artículo 3.5 del Plan Regulador del cantón de Belén, Reglamento de Zonificación y Plan Vial. Impedimento para realizar nuevas obras y modificaciones a las ya existentes en los casos que su uso resulte no conforme con el aprobado en el plan regulador.

Tema: Plan regulador Subtemas:

Obligación de sujetarse a los requisitos de la zona en caso de construcción.

Tema: Declaración de inconstitucionalidad Subtemas:

Se declara SIN LUGAR la acción. Interprétese y aplíquese el artículo 3.5 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador de Belén, en la forma indicada en esta sentencia.

I.- DE LA ADMISIÓN DE LA ACCIÓN.- La acción es admisible en atención al objeto de impugnación, toda vez que se dirige contra una disposición de carácter general, en este caso, el artículo 3.5 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador del cantón de Belén; en el que se acusa la infracción de normas y principios constitucionales (de irretroactividad de la ley, derecho de propiedad y libertad de comercio); además de que cumple con la exigencia de la existencia de un asunto previo, en este caso, el recurso de amparo que la sociedad accionante promovió contra la municipalidad de Belén, que se tramita en expediente número 05-012808-0007-CO, al que, mediante resolución de las diez horas veinticuatro minutos del siete de octubre último, se le dio curso.

II.- DEL OBJETO DE LA ACCIÓN.- Pretende la sociedad accionante la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 3.5 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador del cantón de Belén, por estimarlo violatorio de los principios y derechos constitucionales de irretroactividad de la ley, el derecho de propiedad y la libertad de comercio, contenidos en los artículos 34, 45 y 46 de la Constitución Política, por cuanto impide realizar nuevas obras y modificaciones a las existentes en aquellos casos en que su uso resulte no conforme con el aprobado en el plan regulador, al obligarle a sujetarse a los requisitos correspondientes a la zona. Así, acusa que la norma no establece regulación respecto de los derechos adquiridos de las empresas que operaban legal y reglamentariamente antes de la entrada en vigencia de esta normativa, de manera que, al tenor de esta disposición, no permite la expansión de la actividad productiva, así como tampoco realizar nuevas actividades estrechamente vinculadas con su actividad originalmente autorizada; y no toma en consideración que muchas de estas obras son técnicamente necesarias para poder seguir compitiendo en el mercado, y en otros, para dar una efectiva tutela al ambiente. En virtud de lo cual, se cercenan derechos patrimoniales adquiridos para seguir operando con criterios de eficiencia, con la consiguiente lesión a la libertad de empresa, al ponerle en una situación que no le permite competir ni ejercer la actividad comercial autorizada. Por último, señala que se cercena el derecho de propiedad, toda vez que la norma se constituye una limitación que cercena el ius edificandi, con lo cual, lo hace nugatorio, que es equiparable a una expropiación, esto es, que debe indemnizarse; sin dejar de lado que se impone –la limitación– sin la ley reforzada que exige el párrafo segundo del artículo 45 constitucional. La norma impugnada dispone textualmente:

"Las construcciones ya existentes y que no cumplan con los requisitos exigidos para su correspondiente zona podrán permanecer igual, pero si se pretende hacerles modificaciones o remodelaciones, deberán ajustarse a los requisitos correspondientes a la zona, estipulados en este Reglamento. Igual norma se aplicará cuando se pretenda cambiar de uso." III.- DE LOS ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.- La representación de la Procuraduría solicita desestimar la acción en todos sus extremos, por darse quebranto a los principios y normas constitucionales alegados infringidos –irretroactividad de la ley, derecho de propiedad y libertad de comercio–, en atención al contenido de los mismos, conforme a las mismas normas constitucionales que los consagran, sobre las siguientes bases: a.) la norma impugnada no establece menoscabo de derechos adquiridos, por el contrario, mantiene las edificaciones hechas con anterioridad a la promulgación del plan regulador, y que en tal condición, suponen un uso no conforme con la nueva zonificación; así tampoco modifica situaciones jurídicas consolidadas; b.) advierte que en atención a que los usos de suelo establecidos en los reglamentos de zonificación de los planes reguladores no dan lugar a situaciones jurídicas consolidadas. Este régimen es variable en función de los requerimientos y evolución de la planificación, y forma parte de la configuración normativa de la propiedad urbana; c.) la única situación jurídica consolidada es la de seguir realizando la actividad que previo a la promulgación de la nueva normativa urbana se venía realizando, y que en su momento fue conforme con el uso del suelo, pero que ahora, en virtud de esa nueva normativa, se encuentra sometida a las nuevas limitaciones. d.) la sujeción a las normas urbanas se traduce en limitaciones propias del régimen jurídico de la propiedad urbana, que se extiende a los derechos fundamentales dominicales, como ocurre con la libertad de empresa; y e.) no se trata de una limitación que afecte el contenido esencial de tales derechos, en tanto no se traduce en una pérdida de las facultades del propietario sobre el inmueble, sino únicamente el destino en razón de los fines que determina el plan regulador. Así, la norma impugnada respeta la situación jurídica anterior, y así lo establece en forma expresa, al respetar las construcciones ya existentes no conformes con la nueva regulación; con lo cual, pueden seguir realizando dicha actividad, con salvedad de las nuevas remodelaciones y modificaciones, las cuales deben ajustarse al uso permitido por el plan. En atención a la extemporaneidad de la contestación de la representación del Concejo de la Municipalidad de Belén, no resulta posible tenerlo como rendido. No obstante lo anterior, llama la atención que en lo relativo al análisis de la norma impugnada, se limitó a hacer una transcripción literal de la hecha por la Procuraduría.

IV.- DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY.- Previo a analizarse la norma impugnada, deben hacerse algunas reflexiones en torno al primer principio constitucional alegado, en este caso, el irretroactividad de la ley, que en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional está contenido en el artículo 34 constitucional en los siguientes términos.

"A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas." De manera que, en virtud de esta disposición, ningún acto administrativo o disposición normativa puede afectar o proyectar sus efectos sobre el pasado, concretamente, como lo dispone la norma constitucional, respecto de situaciones de hecho o situaciones jurídicas consolidadas o derechos adquiridos. Así, para entender el contenido de este principio constitucional, resulta imprescindible tener claro los conceptos de "derecho adquirido" y "situación jurídica consolidada", los cuales aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista, labor que hizo este Tribunal en sentencia número 1997-02765, de las quince horas con tres minutos del veinte de mayo de mil novecientos noventa y siete, bajo las siguientes consideraciones:

"Es dable afirmar que, en términos generales, el primero [derecho adquirido] denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente– ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la «situación jurídica consolidada» representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado– haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo «si..., entonces...»; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la "situación jurídica consolidada" implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado." En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege, tornando intangible la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada. Sin embargo, se advierte, que en aplicación de este precepto constitucional, no se genera un "derecho a la inmutabilidad del ordenamiento", de manera que en modo alguno puede pretenderse la inmodificación del ordenamiento jurídico; con lo cual, no puede aspirarse a que una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto se mantenga, en tanto la misma puede ser modificada o incluso suprimida por norma posterior; sino –como se explicó– que si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma normativa que cambie o elimine la regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Y esto es así porque, como se dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque éstos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla.

V.- CONTINUACIÓN.- Al tenor de lo anterior, se aclara que al igual que los demás derechos o libertades fundamentales, este principio constitucional (de la irretroactividad de la ley) "[...] no es tan solo formal, sino también y sobre todo material, de modo que resulta violado, no solo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones consolidadas al amparo de la dicha norma anterior, sino también cuando los efectos, la interpretación o la aplicación de esta última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular del derecho o situación que ella misma consagra" (sentencia 1879-94, de las diecisiete horas treinta minutos del veinte de abril de mil novecientos noventa y cuatro, que reitera las razones dadas en la número 1147-90, de las dieciséis horas del veintiuno de setiembre de mil novecientos noventa).

No debe olvidarse que se trata de un principio que resulta de aplicación a toda la legislación -salvo casos excepcionales, como en materia penal, cuando la nueva norma sustantiva es más favorable al imputado-, de manera que resulta de obligado acatamiento respecto de todas las normas jurídicas en general -y no únicamente de las leyes de carácter formal- (en este sentido, consultar la sentencia número 2001-00618, de las quince horas quince minutos del veinticuatro de enero del dos mil uno), tal y como lo consideró este tribunal en sentencia número 07043-96:

"La retroactividad a que hace alusión el artículo 34 de la Constitución Política es la que pretende interferir con derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, nacidas con anterioridad a la promulgación de la ley, o sea, aquellas con características de validez y eficacia perfeccionadas bajo el imperio de otras regulaciones, de forma que sus efectos y consecuencias no pueden ser variadas por nuevas disposiciones, excepto si conllevan beneficio para los interesados." En virtud de lo cual, no podría, bajo ningún motivo excepcionarse la aplicación del principio de irretroactividad de la ley (entendida en sentido genérico, esto es, como disposición general de carácter normativo) a la materia urbanística.

VI.- DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY Y LA NORMA IMPUGNADA.- El primer alegato de inconstitucionalidad lo refiere la sociedad accionante a la supuesta lesión del principio de irretroactividad de la ley, bajo la consideración de que la norma impugnada desconoce su situación jurídica consolidada –en este caso, la construcción de una industrial para el ejercicio de esa actividad en una zona determinada del cantón de Belén, por contar con la debida autorización de ese local, dado con anterioridad a la aprobación del plan regulador cuya inconstitucionalidad se acusa–, y que, al tenor de tal normativa, se encuentra ubicada en una zona demarcada como de uso residencial, en virtud de lo cual, se le impide hacer las reparaciones y levantar obras para realizar actividades estrechamente vinculadas con la previamente autorizada. Sin embargo, es al tenor de la misma norma impugnada que este Tribunal no estima que se dé la infracción alegada. En efecto, expresamente en la norma impugnada se reconoce esa situación, "Las construcciones ya existentes y que no cumplan con los requisitos exigidos para su correspondiente zona podrán permanecer igual, ...” Con lo cual, la norma impugnada está resguardando aquellas situaciones jurídicas consolidadas y derechos adquiridos con anterioridad a la vigencia de la nueva normativa urbana; de suerte, que la empresa accionante está legitimada para mantener la construcción que había levantado al tenor de la propia autorización local, y realizar la actividad de industria en una zona calificada en el Reglamento de Zonificación de la municipalidad de Belén como residencia de alta y baja densidad: y es así como la corporación local no ha instado a la accionante a trasladar las instalaciones en otro sitio, por no resultar conforme esa actividad con el uso previsto y determinado en el Reglamento de Uso de suelo que conforma el Plan Regulador del cantón de Belén; sino todo lo contrario, esta empresa ha continuado con la producción y operaciones normales, no obstante la disconformidad del uso del suelo, lo cual, encuentra asidero en el principio constitucional estimado infringido, de donde, en aplicación del mismo, se constituye en una situación jurídica consolidada la permanencia de las industrias a las que se les confirió autorización para su instalación y funcionamiento con antelación a la vigencia del respectivo plan regulador, que se constituye, tácitamente, en una "autorización de un uso no conforme".

VII.- CONTINUACIÓN.- Ahora bien, la segunda parte de la norma impugnada sujeta las nuevas construcciones y remodelaciones a "los requisitos correspondientes a la zona, estipulados en este Reglamento. Igual norma se aplicará cuando se pretenda cambiar de uso"; sin que en modo alguno pueda estimarse que esta exigencia sea contraria al principio constitucional comentado por dos motivos fundamentales: En primer lugar, en efecto, debe tenerse en cuenta que no resulta posible la aprobación de obras que pueden catalogarse como nuevas actividades que sean contrarias al reglamento de zonificación, no obstante que estén vinculadas con la aprobada con anterioridad, por cuanto respecto de ellas no puede alegarse la existencia de derechos adquiridos, por cuanto, como bien lo indica el accionante, aún cuando estén relacionadas, la Administración no las autorizó, rigiendo en forma absoluta las nuevas normas ambientales y urbanísticas. Y en segundo lugar, es claro que la autorización previa de la municipalidad no puede estimarse como una excepción de la aplicación de la normativa y exigencias ambientales, toda vez que las mismas son de orden público, en tanto derivan de la obligación constitucional que se impone al Estado –en un sentido amplio e integral– de la tutela ambiental, y el correlativo derecho de todas las personas a tener un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como derivado directo del artículo 50 constitucional, lo que las hace de acatamiento obligatorio, y no puede excepcionarse su aplicación bajo ningún supuesto, en tanto son expresión del principio constitucional ambiental de la utilización racional de los elementos y recursos que conforman el ambiente.

VIII.- DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA IMPUGNADA Y EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY.- En virtud de las anteriores consideraciones es que es claro para este Tribunal Constitucional que la norma impugnada no es violatoria del principio de irretroactividad de la ley. Sin embargo, eventualmente lo puede ser su aplicación e interpretación por parte de las respectivas autoridades respectivas, si éstas no autoricen ni permitan modificaciones o remodelaciones en las industrias con un uso no conforme en forma absoluta e irrestricta, esto es, que impidan la reparación o remodelación de las obras previamente levantadas, máxime cuando las mismas están sustentadas o motivadas en la necesidad de su adecuación para el funcionamiento de las mismas, esto es, para permitir la realización de la actividad anteriormente autorizada, y para su adecuación a las regulaciones ambientales o de seguridad vigentes. Una interpretación diversa llevaría al absurdo de que tales edificaciones no podrían ser nunca reparadas o remodeladas, por su no adecuación al nuevo uso del suelo –conforme a la normativa urbana vigente–, lo cual podría en serio riesgo de ruina a tales construcciones, con la posible afectación de la seguridad y salud de sus propietarios, poseedores, usuarios, etc.

IX.- DE LA LEGITIMIDAD DE LAS LIMITACIONES URBANÍSTICAS IMPUESTAS EN LOS PLANES REGULADORES. El segundo alegato de inconstitucionalidad lo constituye el supuesto quebranto del derecho de propiedad (artículo 45 constitucional), bajo la consideración de que los planes reguladores no pueden imponer limitaciones al derecho de propiedad en forma legítima, toda vez que para que éstas sean legítimas, deben de imponerse mediante ley aprobada mediante mayoría calificada; además de que la limitación impuesta vacía de contenido uno de los atributos de la propiedad, en este caso, el ius edificandi, con lo cual, tiene un efecto expropiatorio, con la consecuente obligación de su indemnización. Al respecto, se remite a la accionante a lo considerado con anterioridad por este Tribunal en la sentencia número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre de mil novecientos noventa y tres, reiterada en las número 6706-93, de las quince horas veintiún minutos del primero de diciembre de mil novecientos noventa y tres 5757-94, de las quince horas tres minutos del cuatro de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, en tanto expresamente se consideró la legitimidad de los planes reguladores para imponer limitaciones al derecho de propiedad, bajo la consideración de que, como el resto de los derechos, su ejercicio no es ilimitado, por lo que, en su condición de ordenamientos territoriales, pueden imponer limitaciones de interés social a la propiedad, sin que, en tal condición, fuesen indemnizables, con los únicos límites que los establecidos en el artículo 28 constitucional, esto es, que las mismas sean necesarias, útiles y proporcionales, en el entendido de que no vacíen el contenido de los atributos de la propiedad a tal punto de que hiciesen nugatorio el ejercicio de tal derecho. En aquella ocasión se consignó:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política".- En segundo lugar, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos es acorde con la exigencia constitucional –de su aprobación mediante ley calificada–, por derivar su competencia para su aprobación de la competencia derivada del artículo 169 de la Constitución Política y del artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, la cual sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos. Sin embargo, también es importante atender al contenido de estas regulaciones urbanísticas, las cuales, en atención a la importantísima función que tienen, como ordenadoras del ordenamiento territorial –más que como restricciones a la propiedad–, se deben de tratar como instrumentos que intentan controlar la correcta utilización del suelo y del resto de los recursos naturales, a fin de garantizar un desarrollo racional y armónico de los centros urbanos, en los que hay diversidad de usos (residenciales, comerciales, industriales, áreas protegidas, etc.). Es así como, a través de las regulaciones urbanísticas, se determina el contenido del derecho de esa propiedad, a la cual, ha hecho referencia nuestra jurisprudencia constitucional en los siguientes términos:

"XI. En virtud del proceso urbanístico y la planificación urbana, la ordenación urbana ha de traducirse en un régimen regulador del derecho de propiedad, en cuanto el contenido propio del derecho de propiedad es definido a través de las diversas disposiciones que componen el derecho urbanístico, esto es, los planes reguladores y los reglamentos dictados por los gobiernos municipales, y en su defecto -como se verá luego-, por las normas dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. De esta manera, las limitaciones y deberes que se imponen a la propiedad privada son las que definen el contenido normal de la propiedad; y la ordenación urbana establece los límites de las facultades del derecho de propiedad, pero no constriñe o reduce o condiciona el ejercicio del derecho, sino que más bien define el contenido normal de la propiedad en la función que cumple" (sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis).

Con lo cual, en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón. Pero también debemos atender al procedimiento de formación de estas regulaciones, en tanto se constituye en manifestación de la democracia directa, toda vez que, son elaborados y aprobados por las respectivas municipalidades, las que encuentran su razón de ser, precisamente en su conformación, esto es, por los munícipes o vecinos, en una circunscripción territorial determinada –cantón-, para la "administración de los intereses y servicios locales" (artículos 169 de la Constitución Política y 1° del Código Municipal. (En tal sentido, también remitirse a la sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve.) Es así como para la aprobación de los planes reguladores, se requiere –como requisito esencial e ineludible, esto es sine qua non–, la celebración de una audiencia oral y pública de los munícipes y población en general que tenga intereses en esa regulación, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana, elemento que legitima la normativa adoptada. Asimismo, el plan se adopta mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios. Con lo cual, es claro que no es contrario al artículo 45 de la Constitución Política el que los planes reguladores y regulaciones reglamentarias –con que se acompañan y lo conforman– establezcan regulaciones en torno al uso del suelo.

X.- DE LA NORMA IMPUGNADA Y EL DERECHO DE PROPIEDAD.- Una vez determinada la legitimidad constitucional de las limitaciones impuestas por los planes reguladores y los reglamentos que lo conforman a la propiedad urbana, es que no queda más que concluir que tampoco se da la alegada infracción del artículo 45 constitucional, toda vez que la norma impugnada no vacía de contenido el derecho de propiedad, por cuanto se trata de una limitación de interés social, en este caso, sustentada en una regulación de naturaleza urbanística. Además, según las razones dadas en los Considerandos anteriores de esta sentencia, no se establece una prohibición absoluta para que los titulares o poseedores de los inmuebles con un uso no conforme –esto es, con autorizaciones previas para el establecimiento de industrias o comercios en zonas demarcadas como residenciales–, puedan realizar obras de mejoras o remodelaciones en las mismas; toda vez que este atributo –ius edificandi– está condicionado y limitado a esa autorización previa. Téngase en cuenta que –como lo ha señalado en forma reiterada este Tribunal– no hay derecho fundamental absoluto, de manera que su ejercicio está sujeto a limitaciones necesarias, útiles y proporcionales, en el entendido de que no vacíen el contenido de los atributos de la propiedad a tal punto de que hagan nugatorio el ejercicio de tal derecho, como lo ordena el artículo 28 constitucional. (En este sentido, entre otras, consultar las sentencias número 3173-93, de las catorce horas con cincuenta y siete minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres, número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, 2000-2858, de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del veintinueve de marzo del dos mil; número 2001-1465-01, de las catorce horas treinta y seis minutos del veintiuno de febrero del dos mil uno; y número 2864-03, de las quince horas veintinueve minutos del nueve de abril del dos mil tres). En el caso concreto, debe tenerse en consideración que la limitación impuesta se impone en un plan regulador, lo cual es absolutamente conforme con el Derecho de la Constitución, y la misma tiene su sustento en la debida protección del ambiente; motivos que obligan a desestimar este cuestionamiento.

XI.- DE LA LIBERTAD DE COMERCIO.- El último alegato de inconstitucionalidad es la supuesta infracción de la libertad de comercio, consagrada en la libertad de comercio. Tampoco es de recibo este cuestionamiento, por cuanto, tal y como se ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia constitucional, no se trata tampoco de un derecho absoluto, por lo que, su ejercicio está sujeto a las regulaciones que la Administración dicte en ejercicio de sus competencias, para normar el ejercicio de las actividades lucrativas lícitas –en este sentido, entre otras, consultar las sentencias número 0143-94, de las dieciséis horas del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro; número 06066-98, de las dieciséis horas treinta minutos del veinticinco de agosto de mil novecientos noventa y ocho; número 07973-98, de las quince horas dieciocho minutos del once de noviembre de mil novecientos noventa y ocho y número 2003-02864, de las quince horas veintinueve minutos del nueve de abril del dos mil tres–. Concretamente, en relación con la libertad de comercio, ha señalado en forma reiterada:

"I. Alega el accionante que las normas impugnadas resultan contrarias a las disposiciones constitucionales, específicamente el artículo 46, por cuanto es prohibido cualquier acto que amenace o restrinja la libertad de comercio, aunque fuere originado en una ley. De este modo, se crea un haz intangible de libertades y atributos del empresario para el manejo de su negocio o actividad comercial, y prohíbe al legislador dar potestades a la Administración, que sean incompatibles con un núcleo irreductible de derechos y facultades del ciudadano, cuando quiera emprender o trabajar en una determinada actividad, núcleo que no sólo debe existir o darse, sino que, a su vez, no puede ser disminuido so pena de que produzca la cesación o inexistencia de dicha garantía constitucional. Además, [alega que] las normas impugnadas restringen, de alguna manera la propiedad privada, siendo que tales no fueron aprobadas mediante votación calificada, como se comprueba con vista del expediente legislativo correspondiente. Sin embargo, como lo ha expresado esta Sala en reiteradas ocasiones, la libertad empresarial no es absoluta ni ilimitada, y tal garantía debe someterse a las regulaciones legales que necesariamente deben cumplirse previamente, máxime cuando, como en el presente caso, existe normativa al respecto -precisamente la que está siendo impugnada en esta acción de inconstitucionalidad- que impone una carga tributaria para colaborar con los gastos públicos tal como lo disponen los artículos 20 de la Ley número 6826, 29 y 30 del Reglamento de dicha ley, aquí impugnados; por ello, el cierre de los negocios comerciales dispuesto en ellas no resulta inconstitucional, ya que cualquier persona puede desarrollar su comercio libremente, siempre y cuando reúna los requisitos previamente establecidos por ley, y lo haga cumpliendo con las exigencias establecidas para el comercio de que se trate (ver entre otras en este sentido, la resolución número 01042-90, de las quince horas veinticinco minutos, del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y resolución número 00611-91, de las catorce horas cinco minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y uno.) Este criterio fue sustentado de antemano por la Corte Plena, que en sesión ordinaria de nueve de julio de mil novecientos setenta y nueve al conocer del veto del proyecto legislativo número 5098 consideró:

«La libertad de comercio que existe como garantía constitucional, es el derecho que cualquier persona tiene de escoger, sin más restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus interés. Pero ya en ejercicio de esa actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece, como sería la fijación de precios al consumidor, la de pagar determinados salarios a los trabajadores y eventualmente la limitación de ganancias que se estime conveniente. De modo que el ejercicio del comercio no conlleva el derecho a una libertad irrestricta, máxime cuando, como en el caso, se está en presencia de una regulación que se considera de interés general.»" (Sentencia número 0143-94, de las dieciséis horas del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro).

XII.- DE LA LIBERTAD DE COMERCIO Y LA NORMA IMPUGNADA.- Al tenor de las anteriores consideraciones, no resulta posible estimar que la limitación impuesta en la norma impugnada al ius edificandi de la propiedad, repercuta directa y negativamente en la libertad de comercio de aquellos empresarios autorizados para funcionar con anterioridad a la aprobación y vigencia del plan regulador de la municipalidad de Belén. Según se ha comentado, no se trata de una prohibición absoluta, debiendo la misma aplicarse e interpretarse en la forma correspondiente, tal y como se anotó en el Considerando VIII.- de esta sentencia, de manera que el gobierno local debe permitir el ejercicio de la actividad autorizada; en tanto lo que no se permite son las nuevas actividades que impliquen una extensión de lo previamente autorizado. Con lo cual, no se hace nugatorio, ni el derecho de propiedad, ni mucho menos la libertad de comercio, en tanto lo que hace la norma impugnada es sujetar a la normativa urbanística y ambiental las obras, construcciones y remodelaciones que se intenten levantar en los inmuebles con uso no conforme, sujeciones que, además tienen un evidente interés público, al implicar la debida tutela y protección del ambiente.

XIII.- CONCLUSIONES.- Es con fundamento en las anteriores consideraciones que se debe desestimar la acción de inconstitucionalidad promovida contra el artículo 3.5 del Plan Regulador del cantón de Belén, Reglamento de Zonificación y Plan Vial, toda vez que no es violatorio de los principios constitucionales alegados infringidos –principio de irretroactividad de la ley, derecho de propiedad y libertad de comercio, consagrados en los artículos 34, 45 y 46 de la Constitución Política–. Sin embargo, ello no obsta para llamar la atención en torno a la debida aplicación e interpretación de esta norma, en tanto resulta obligado autorizar aquellas remodelaciones u obras que se estimen necesarias para el ejercicio de la actividad previamente autorizada con anterioridad a la vigencia del Plan Regulador del cantón de Belén, y máxime cuando se trata de dar cumplimiento a exigencias ambientales y de seguridad, lo que corresponderá determinar a la municipalidad en cada caso concreto, decisión que en todo caso, no está exenta del correspondiente control jurisdiccional .

... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas *050132280007CO* Res: Nº 2006-13330 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diecisiete horas con treinta y tres minutos del seis de setiembre del dos mil seis.- Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, casado, ciudadano salvadoreño, ingeniero químico, con pasaporte de su país número B 332925, vecino de San José, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de la sociedad "SCOTT PAPER COMPANY DE COSTA RICA, SOCIEDAD ANÓNIMA"; contra el artículo 3.5 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador del cantón de Belén. Intervienen en la acción, ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, en su condición de Procuradora General de la República –según acuerdo del Consejo de Gobierno número 93, del veintitrés de mayo del dos mil cuatro, ratificado por Acuerdo Legislativo número 6189-04-05, del veintiuno de julio de ese mismo año, y publicado en La Gaceta número 158, del trece de agosto del dos mil cuatro-; y MARIANA CHÁVES RODRÍGUEZ, en su condición de Presidenta del Concejo de la Municipalidad de Belén, según nombramiento dado en sesión solemne número 28-2004, del primero de mayo del dos mil cuatro.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las ocho horas cuarenta y siete minutos del trece de octubre del dos mil cinco, el accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 3.5 del Plan Regulador del cantón de Belén, Reglamento de Zonificación y Plan Vial por estimarlo violatorio de los principios y derechos constitucionales de irretroactividad de la ley, el derecho de propiedad y la libertad de comercio, contenidos en los artículos 34, 45 y 46 de la Constitución Política, por cuanto impide realizar nuevas obras y modificaciones a las existentes en aquellos casos en que su uso resulte no conforme con el aprobado en el plan regulador, al obligarle a sujetarse a los requisitos correspondientes a la zona. Así, acusa que la norma no establece regulación respecto de los derechos adquiridos de las empresas que operaban legal y reglamentariamente antes de la entrada en vigencia de esta normativa, de manera que, al tenor de esta disposición, no permite la expansión de la actividad productiva, así como tampoco realizar nuevas actividades estrechamente vinculadas con su actividad originalmente autorizada; y no toma en consideración que muchas de estas obras son técnicamente necesarias para poder seguir compitiendo en el mercado, y en otros, para dar una efectiva tutela al ambiente. En virtud de lo cual, se cercenan derechos patrimoniales adquiridos para seguir operando con criterios de eficiencia, con la consiguiente lesión a la libertad de empresa, al ponerle en una situación que no le permite competir ni ejercer la actividad comercial autorizada. Por último, señala que se cercena el derecho de propiedad, toda vez que la norma se constituye una limitación que cercena el ius edificandi, con lo cual, lo hace nugatorio, que es equiparable a una expropiación, esto es, que debe indemnizarse; sin dejar de lado que se impone –la limitación– sin la ley reforzada que exige el párrafo segundo del artículo 45 constitucional.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala como asunto previo el recurso de amparo que la sociedad accionante promovió contra la municipalidad de Belén, que se tramita en expediente número 05-012808-0007-CO, al que, mediante resolución de las diez horas veinticuatro minutos del siete de octubre último, se le dio curso.

3.- Mediante resolución de las ocho horas cuarenta minutos del diez de noviembre del dos mil cinco se le dio curso a la acción, confiriéndosele audiencia a la Procuraduría General de la República y al Presidente del Concejo de la Municipalidad de San José.

4.- La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 19 a 31, y solicita desestimar la acción en todos sus extremos, por darse quebranto a los principios y normas constitucionales alegados infringidos –irretroactividad de la ley, derecho de propiedad y libertad de comercio–, en atención al contenido de los mismos, conforme a las mismas normas constitucionales que los consagran, sobre las siguientes bases: a.) la norma impugnada no establece menoscabo de derechos adquiridos, por el contrario, mantiene las edificaciones hechas con anterioridad a la promulgación del plan regulador, y que en tal condición, suponen un uso no conforme con la nueva zonificación; así tampoco modifica situaciones jurídicas consolidadas; b.) advierte que en atención a que los usos de suelo establecidos en los reglamentos de zonificación de los planes reguladores no dan lugar a situaciones jurídicas consolidadas. Este régimen es variable en función de los requerimientos y evolución de la planificación, y forma parte de la configuración normativa de la propiedad urbana; c.) la única situación jurídica consolidada es la de seguir realizando la actividad que previo a la promulgación de la nueva normativa urbana se venía realizando, y que en su momento fue conforme con el uso del suelo, pero que ahora, en virtud de esa nueva normativa, se encuentra sometida a las nuevas limitaciones. d.) la sujeción a las normas urbanas se traduce en limitaciones propias del régimen jurídico de la propiedad urbana, que se extiende a los derechos fundamentales dominicales, como ocurre con la libertad de empresa; y e.) no se trata de una limitación que afecte el contenido esencial de tales derechos, en tanto no se traduce en una pérdida de las facultades del propietario sobre el inmueble, sino únicamente el destino en razón de los fines que determina el plan regulador. Así, la norma impugnada respeta la situación jurídica anterior, y así lo establece en forma expresa, al respetar las construcciones ya existentes no conformes con la nueva regulación; con lo cual, pueden seguir realizando dicha actividad, con salvedad de las nuevas remodelaciones y modificaciones, las cuales deben ajustarse al uso permitido por el plan.

5.- La Presidenta del Concejo de la Municipalidad de Belén rindió su informe en forma extemporánea (visible a folios 32 a 48; en la que reproduce literalmente las argumentaciones dadas por la representación de la Procuraduría.

6.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 230, 231 y 232 del Boletín Judicial, de los días veintinueve y treinta de noviembre y primero de diciembre del dos mil cinco (folios 18).

7.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibidem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

8.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Solano Carrera; y,

Considerando:

I.- DE LA ADMISIÓN DE LA ACCIÓN.- La acción es admisible en atención al objeto de impugnación, toda vez que se dirige contra una disposición de carácter general, en este caso, el artículo 3.5 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador del cantón de Belén; en el que se acusa la infracción de normas y principios constitucionales (de irretroactividad de la ley, derecho de propiedad y libertad de comercio); además de que cumple con la exigencia de la existencia de un asunto previo, en este caso, el recurso de amparo que la sociedad accionante promovió contra la municipalidad de Belén, que se tramita en expediente número 05-012808-0007-CO, al que, mediante resolución de las diez horas veinticuatro minutos del siete de octubre último, se le dio curso.

II.- DEL OBJETO DE LA ACCIÓN.- Pretende la sociedad accionante la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 3.5 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador del cantón de Belén, por estimarlo violatorio de los principios y derechos constitucionales de irretroactividad de la ley, el derecho de propiedad y la libertad de comercio, contenidos en los artículos 34, 45 y 46 de la Constitución Política, por cuanto impide realizar nuevas obras y modificaciones a las existentes en aquellos casos en que su uso resulte no conforme con el aprobado en el plan regulador, al obligarle a sujetarse a los requisitos correspondientes a la zona. Así, acusa que la norma no establece regulación respecto de los derechos adquiridos de las empresas que operaban legal y reglamentariamente antes de la entrada en vigencia de esta normativa, de manera que, al tenor de esta disposición, no permite la expansión de la actividad productiva, así como tampoco realizar nuevas actividades estrechamente vinculadas con su actividad originalmente autorizada; y no toma en consideración que muchas de estas obras son técnicamente necesarias para poder seguir compitiendo en el mercado, y en otros, para dar una efectiva tutela al ambiente. En virtud de lo cual, se cercenan derechos patrimoniales adquiridos para seguir operando con criterios de eficiencia, con la consiguiente lesión a la libertad de empresa, al ponerle en una situación que no le permite competir ni ejercer la actividad comercial autorizada. Por último, señala que se cercena el derecho de propiedad, toda vez que la norma se constituye una limitación que cercena el ius edificandi, con lo cual, lo hace nugatorio, que es equiparable a una expropiación, esto es, que debe indemnizarse; sin dejar de lado que se impone –la limitación– sin la ley reforzada que exige el párrafo segundo del artículo 45 constitucional. La norma impugnada dispone textualmente:

"Las construcciones ya existentes y que no cumplan con los requisitos exigidos para su correspondiente zona podrán permanecer igual, pero si se pretende hacerles modificaciones o remodelaciones, deberán ajustarse a los requisitos correspondientes a la zona, estipulados en este Reglamento. Igual norma se aplicará cuando se pretenda cambiar de uso." III.- DE LOS ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.- La representación de la Procuraduría solicita desestimar la acción en todos sus extremos, por darse quebranto a los principios y normas constitucionales alegados infringidos –irretroactividad de la ley, derecho de propiedad y libertad de comercio–, en atención al contenido de los mismos, conforme a las mismas normas constitucionales que los consagran, sobre las siguientes bases: a.) la norma impugnada no establece menoscabo de derechos adquiridos, por el contrario, mantiene las edificaciones hechas con anterioridad a la promulgación del plan regulador, y que en tal condición, suponen un uso no conforme con la nueva zonificación; así tampoco modifica situaciones jurídicas consolidadas; b.) advierte que en atención a que los usos de suelo establecidos en los reglamentos de zonificación de los planes reguladores no dan lugar a situaciones jurídicas consolidadas. Este régimen es variable en función de los requerimientos y evolución de la planificación, y forma parte de la configuración normativa de la propiedad urbana; c.) la única situación jurídica consolidada es la de seguir realizando la actividad que previo a la promulgación de la nueva normativa urbana se venía realizando, y que en su momento fue conforme con el uso del suelo, pero que ahora, en virtud de esa nueva normativa, se encuentra sometida a las nuevas limitaciones. d.) la sujeción a las normas urbanas se traduce en limitaciones propias del régimen jurídico de la propiedad urbana, que se extiende a los derechos fundamentales dominicales, como ocurre con la libertad de empresa; y e.) no se trata de una limitación que afecte el contenido esencial de tales derechos, en tanto no se traduce en una pérdida de las facultades del propietario sobre el inmueble, sino únicamente el destino en razón de los fines que determina el plan regulador. Así, la norma impugnada respeta la situación jurídica anterior, y así lo establece en forma expresa, al respetar las construcciones ya existentes no conformes con la nueva regulación; con lo cual, pueden seguir realizando dicha actividad, con salvedad de las nuevas remodelaciones y modificaciones, las cuales deben ajustarse al uso permitido por el plan. En atención a la extemporaneidad de la contestación de la representación del Concejo de la Municipalidad de Belén, no resulta posible tenerlo como rendido. No obstante lo anterior, llama la atención que en lo relativo al análisis de la norma impugnada, se limitó a hacer una transcripción literal de la hecha por la Procuraduría.

IV.- DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY.- Previo a analizarse la norma impugnada, deben hacerse algunas reflexiones en torno al primer principio constitucional alegado, en este caso, el irretroactividad de la ley, que en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional está contenido en el artículo 34 constitucional en los siguientes términos.

"A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas." De manera que, en virtud de esta disposición, ningún acto administrativo o disposición normativa puede afectar o proyectar sus efectos sobre el pasado, concretamente, como lo dispone la norma constitucional, respecto de situaciones de hecho o situaciones jurídicas consolidadas o derechos adquiridos. Así, para entender el contenido de este principio constitucional, resulta imprescindible tener claro los conceptos de "derecho adquirido" y "situación jurídica consolidada", los cuales aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista, labor que hizo este Tribunal en sentencia número 1997-02765, de las quince horas con tres minutos del veinte de mayo de mil novecientos noventa y siete, bajo las siguientes consideraciones:

"Es dable afirmar que, en términos generales, el primero [derecho adquirido] denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente– ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la «situación jurídica consolidada» representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado– haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo «si..., entonces...»; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la "situación jurídica consolidada" implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado." En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege, tornando intangible la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada. Sin embargo, se advierte, que en aplicación de este precepto constitucional, no se genera un "derecho a la inmutabilidad del ordenamiento", de manera que en modo alguno puede pretenderse la inmodificación del ordenamiento jurídico; con lo cual, no puede aspirarse a que una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto se mantenga, en tanto la misma puede ser modificada o incluso suprimida por norma posterior; sino –como se explicó– que si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma normativa que cambie o elimine la regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Y esto es así porque, como se dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque éstos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla.

V.- CONTINUACIÓN.- Al tenor de lo anterior, se aclara que al igual que los demás derechos o libertades fundamentales, este principio constitucional (de la irretroactividad de la ley) "[...] no es tan solo formal, sino también y sobre todo material, de modo que resulta violado, no solo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones consolidadas al amparo de la dicha norma anterior, sino también cuando los efectos, la interpretación o la aplicación de esta última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular del derecho o situación que ella misma consagra" (sentencia 1879-94, de las diecisiete horas treinta minutos del veinte de abril de mil novecientos noventa y cuatro, que reitera las razones dadas en la número 1147-90, de las dieciséis horas del veintiuno de setiembre de mil novecientos noventa).

No debe olvidarse que se trata de un principio que resulta de aplicación a toda la legislación -salvo casos excepcionales, como en materia penal, cuando la nueva norma sustantiva es más favorable al imputado-, de manera que resulta de obligado acatamiento respecto de todas las normas jurídicas en general -y no únicamente de las leyes de carácter formal- (en este sentido, consultar la sentencia número 2001-00618, de las quince horas quince minutos del veinticuatro de enero del dos mil uno), tal y como lo consideró este tribunal en sentencia número 07043-96:

"La retroactividad a que hace alusión el artículo 34 de la Constitución Política es la que pretende interferir con derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, nacidas con anterioridad a la promulgación de la ley, o sea, aquellas con características de validez y eficacia perfeccionadas bajo el imperio de otras regulaciones, de forma que sus efectos y consecuencias no pueden ser variadas por nuevas disposiciones, excepto si conllevan beneficio para los interesados." En virtud de lo cual, no podría, bajo ningún motivo excepcionarse la aplicación del principio de irretroactividad de la ley (entendida en sentido genérico, esto es, como disposición general de carácter normativo) a la materia urbanística.

VI.- DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY Y LA NORMA IMPUGNADA.- El primer alegato de inconstitucionalidad lo refiere la sociedad accionante a la supuesta lesión del principio de irretroactividad de la ley, bajo la consideración de que la norma impugnada desconoce su situación jurídica consolidada –en este caso, la construcción de una industrial para el ejercicio de esa actividad en una zona determinada del cantón de Belén, por contar con la debida autorización de ese local, dado con anterioridad a la aprobación del plan regulador cuya inconstitucionalidad se acusa–, y que, al tenor de tal normativa, se encuentra ubicada en una zona demarcada como de uso residencial, en virtud de lo cual, se le impide hacer las reparaciones y levantar obras para realizar actividades estrechamente vinculadas con la previamente autorizada. Sin embargo, es al tenor de la misma norma impugnada que este Tribunal no estima que se dé la infracción alegada. En efecto, expresamente en la norma impugnada se reconoce esa situación, "Las construcciones ya existentes y que no cumplan con los requisitos exigidos para su correspondiente zona podrán permanecer igual, ...” Con lo cual, la norma impugnada está resguardando aquellas situaciones jurídicas consolidadas y derechos adquiridos con anterioridad a la vigencia de la nueva normativa urbana; de suerte, que la empresa accionante está legitimada para mantener la construcción que había levantado al tenor de la propia autorización local, y realizar la actividad de industria en una zona calificada en el Reglamento de Zonificación de la municipalidad de Belén como residencia de alta y baja densidad: y es así como la corporación local no ha instado a la accionante a trasladar las instalaciones en otro sitio, por no resultar conforme esa actividad con el uso previsto y determinado en el Reglamento de Uso de suelo que conforma el Plan Regulador del cantón de Belén; sino todo lo contrario, esta empresa ha continuado con la producción y operaciones normales, no obstante la disconformidad del uso del suelo, lo cual, encuentra asidero en el principio constitucional estimado infringido, de donde, en aplicación del mismo, se constituye en una situación jurídica consolidada la permanencia de las industrias a las que se les confirió autorización para su instalación y funcionamiento con antelación a la vigencia del respectivo plan regulador, que se constituye, tácitamente, en una "autorización de un uso no conforme".

VII.- CONTINUACIÓN.- Ahora bien, la segunda parte de la norma impugnada sujeta las nuevas construcciones y remodelaciones a "los requisitos correspondientes a la zona, estipulados en este Reglamento. Igual norma se aplicará cuando se pretenda cambiar de uso"; sin que en modo alguno pueda estimarse que esta exigencia sea contraria al principio constitucional comentado por dos motivos fundamentales: En primer lugar, en efecto, debe tenerse en cuenta que no resulta posible la aprobación de obras que pueden catalogarse como nuevas actividades que sean contrarias al reglamento de zonificación, no obstante que estén vinculadas con la aprobada con anterioridad, por cuanto respecto de ellas no puede alegarse la existencia de derechos adquiridos, por cuanto, como bien lo indica el accionante, aún cuando estén relacionadas, la Administración no las autorizó, rigiendo en forma absoluta las nuevas normas ambientales y urbanísticas. Y en segundo lugar, es claro que la autorización previa de la municipalidad no puede estimarse como una excepción de la aplicación de la normativa y exigencias ambientales, toda vez que las mismas son de orden público, en tanto derivan de la obligación constitucional que se impone al Estado –en un sentido amplio e integral– de la tutela ambiental, y el correlativo derecho de todas las personas a tener un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como derivado directo del artículo 50 constitucional, lo que las hace de acatamiento obligatorio, y no puede excepcionarse su aplicación bajo ningún supuesto, en tanto son expresión del principio constitucional ambiental de la utilización racional de los elementos y recursos que conforman el ambiente.

VIII.- DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA IMPUGNADA Y EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY.- En virtud de las anteriores consideraciones es que es claro para este Tribunal Constitucional que la norma impugnada no es violatoria del principio de irretroactividad de la ley. Sin embargo, eventualmente lo puede ser su aplicación e interpretación por parte de las respectivas autoridades respectivas, si éstas no autoricen ni permitan modificaciones o remodelaciones en las industrias con un uso no conforme en forma absoluta e irrestricta, esto es, que impidan la reparación o remodelación de las obras previamente levantadas, máxime cuando las mismas están sustentadas o motivadas en la necesidad de su adecuación para el funcionamiento de las mismas, esto es, para permitir la realización de la actividad anteriormente autorizada, y para su adecuación a las regulaciones ambientales o de seguridad vigentes. Una interpretación diversa llevaría al absurdo de que tales edificaciones no podrían ser nunca reparadas o remodeladas, por su no adecuación al nuevo uso del suelo –conforme a la normativa urbana vigente–, lo cual podría en serio riesgo de ruina a tales construcciones, con la posible afectación de la seguridad y salud de sus propietarios, poseedores, usuarios, etc.

IX.- DE LA LEGITIMIDAD DE LAS LIMITACIONES URBANÍSTICAS IMPUESTAS EN LOS PLANES REGULADORES. El segundo alegato de inconstitucionalidad lo constituye el supuesto quebranto del derecho de propiedad (artículo 45 constitucional), bajo la consideración de que los planes reguladores no pueden imponer limitaciones al derecho de propiedad en forma legítima, toda vez que para que éstas sean legítimas, deben de imponerse mediante ley aprobada mediante mayoría calificada; además de que la limitación impuesta vacía de contenido uno de los atributos de la propiedad, en este caso, el ius edificandi, con lo cual, tiene un efecto expropiatorio, con la consecuente obligación de su indemnización. Al respecto, se remite a la accionante a lo considerado con anterioridad por este Tribunal en la sentencia número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre de mil novecientos noventa y tres, reiterada en las número 6706-93, de las quince horas veintiún minutos del primero de diciembre de mil novecientos noventa y tres 5757-94, de las quince horas tres minutos del cuatro de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, en tanto expresamente se consideró la legitimidad de los planes reguladores para imponer limitaciones al derecho de propiedad, bajo la consideración de que, como el resto de los derechos, su ejercicio no es ilimitado, por lo que, en su condición de ordenamientos territoriales, pueden imponer limitaciones de interés social a la propiedad, sin que, en tal condición, fuesen indemnizables, con los únicos límites que los establecidos en el artículo 28 constitucional, esto es, que las mismas sean necesarias, útiles y proporcionales, en el entendido de que no vacíen el contenido de los atributos de la propiedad a tal punto de que hiciesen nugatorio el ejercicio de tal derecho. En aquella ocasión se consignó:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política".- En segundo lugar, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos es acorde con la exigencia constitucional –de su aprobación mediante ley calificada–, por derivar su competencia para su aprobación de la competencia derivada del artículo 169 de la Constitución Política y del artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, la cual sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos. Sin embargo, también es importante atender al contenido de estas regulaciones urbanísticas, las cuales, en atención a la importantísima función que tienen, como ordenadoras del ordenamiento territorial –más que como restricciones a la propiedad–, se deben de tratar como instrumentos que intentan controlar la correcta utilización del suelo y del resto de los recursos naturales, a fin de garantizar un desarrollo racional y armónico de los centros urbanos, en los que hay diversidad de usos (residenciales, comerciales, industriales, áreas protegidas, etc.). Es así como, a través de las regulaciones urbanísticas, se determina el contenido del derecho de esa propiedad, a la cual, ha hecho referencia nuestra jurisprudencia constitucional en los siguientes términos:

"XI. En virtud del proceso urbanístico y la planificación urbana, la ordenación urbana ha de traducirse en un régimen regulador del derecho de propiedad, en cuanto el contenido propio del derecho de propiedad es definido a través de las diversas disposiciones que componen el derecho urbanístico, esto es, los planes reguladores y los reglamentos dictados por los gobiernos municipales, y en su defecto -como se verá luego-, por las normas dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. De esta manera, las limitaciones y deberes que se imponen a la propiedad privada son las que definen el contenido normal de la propiedad; y la ordenación urbana establece los límites de las facultades del derecho de propiedad, pero no constriñe o reduce o condiciona el ejercicio del derecho, sino que más bien define el contenido normal de la propiedad en la función que cumple" (sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis).

Con lo cual, en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón. Pero también debemos atender al procedimiento de formación de estas regulaciones, en tanto se constituye en manifestación de la democracia directa, toda vez que, son elaborados y aprobados por las respectivas municipalidades, las que encuentran su razón de ser, precisamente en su conformación, esto es, por los munícipes o vecinos, en una circunscripción territorial determinada –cantón-, para la "administración de los intereses y servicios locales" (artículos 169 de la Constitución Política y 1° del Código Municipal. (En tal sentido, también remitirse a la sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve.) Es así como para la aprobación de los planes reguladores, se requiere –como requisito esencial e ineludible, esto es sine qua non–, la celebración de una audiencia oral y pública de los munícipes y población en general que tenga intereses en esa regulación, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana, elemento que legitima la normativa adoptada. Asimismo, el plan se adopta mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios. Con lo cual, es claro que no es contrario al artículo 45 de la Constitución Política el que los planes reguladores y regulaciones reglamentarias –con que se acompañan y lo conforman– establezcan regulaciones en torno al uso del suelo.

X.- DE LA NORMA IMPUGNADA Y EL DERECHO DE PROPIEDAD.- Una vez determinada la legitimidad constitucional de las limitaciones impuestas por los planes reguladores y los reglamentos que lo conforman a la propiedad urbana, es que no queda más que concluir que tampoco se da la alegada infracción del artículo 45 constitucional, toda vez que la norma impugnada no vacía de contenido el derecho de propiedad, por cuanto se trata de una limitación de interés social, en este caso, sustentada en una regulación de naturaleza urbanística. Además, según las razones dadas en los Considerandos anteriores de esta sentencia, no se establece una prohibición absoluta para que los titulares o poseedores de los inmuebles con un uso no conforme –esto es, con autorizaciones previas para el establecimiento de industrias o comercios en zonas demarcadas como residenciales–, puedan realizar obras de mejoras o remodelaciones en las mismas; toda vez que este atributo –ius edificandi– está condicionado y limitado a esa autorización previa. Téngase en cuenta que –como lo ha señalado en forma reiterada este Tribunal– no hay derecho fundamental absoluto, de manera que su ejercicio está sujeto a limitaciones necesarias, útiles y proporcionales, en el entendido de que no vacíen el contenido de los atributos de la propiedad a tal punto de que hagan nugatorio el ejercicio de tal derecho, como lo ordena el artículo 28 constitucional. (En este sentido, entre otras, consultar las sentencias número 3173-93, de las catorce horas con cincuenta y siete minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres, número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, 2000-2858, de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del veintinueve de marzo del dos mil; número 2001-1465-01, de las catorce horas treinta y seis minutos del veintiuno de febrero del dos mil uno; y número 2864-03, de las quince horas veintinueve minutos del nueve de abril del dos mil tres). En el caso concreto, debe tenerse en consideración que la limitación impuesta se impone en un plan regulador, lo cual es absolutamente conforme con el Derecho de la Constitución, y la misma tiene su sustento en la debida protección del ambiente; motivos que obligan a desestimar este cuestionamiento.

XI.- DE LA LIBERTAD DE COMERCIO.- El último alegato de inconstitucionalidad es la supuesta infracción de la libertad de comercio, consagrada en la libertad de comercio. Tampoco es de recibo este cuestionamiento, por cuanto, tal y como se ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia constitucional, no se trata tampoco de un derecho absoluto, por lo que, su ejercicio está sujeto a las regulaciones que la Administración dicte en ejercicio de sus competencias, para normar el ejercicio de las actividades lucrativas lícitas –en este sentido, entre otras, consultar las sentencias número 0143-94, de las dieciséis horas del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro; número 06066-98, de las dieciséis horas treinta minutos del veinticinco de agosto de mil novecientos noventa y ocho; número 07973-98, de las quince horas dieciocho minutos del once de noviembre de mil novecientos noventa y ocho y número 2003-02864, de las quince horas veintinueve minutos del nueve de abril del dos mil tres–. Concretamente, en relación con la libertad de comercio, ha señalado en forma reiterada:

"I. Alega el accionante que las normas impugnadas resultan contrarias a las disposiciones constitucionales, específicamente el artículo 46, por cuanto es prohibido cualquier acto que amenace o restrinja la libertad de comercio, aunque fuere originado en una ley. De este modo, se crea un haz intangible de libertades y atributos del empresario para el manejo de su negocio o actividad comercial, y prohíbe al legislador dar potestades a la Administración, que sean incompatibles con un núcleo irreductible de derechos y facultades del ciudadano, cuando quiera emprender o trabajar en una determinada actividad, núcleo que no sólo debe existir o darse, sino que, a su vez, no puede ser disminuido so pena de que produzca la cesación o inexistencia de dicha garantía constitucional. Además, [alega que] las normas impugnadas restringen, de alguna manera la propiedad privada, siendo que tales no fueron aprobadas mediante votación calificada, como se comprueba con vista del expediente legislativo correspondiente. Sin embargo, como lo ha expresado esta Sala en reiteradas ocasiones, la libertad empresarial no es absoluta ni ilimitada, y tal garantía debe someterse a las regulaciones legales que necesariamente deben cumplirse previamente, máxime cuando, como en el presente caso, existe normativa al respecto -precisamente la que está siendo impugnada en esta acción de inconstitucionalidad- que impone una carga tributaria para colaborar con los gastos públicos tal como lo disponen los artículos 20 de la Ley número 6826, 29 y 30 del Reglamento de dicha ley, aquí impugnados; por ello, el cierre de los negocios comerciales dispuesto en ellas no resulta inconstitucional, ya que cualquier persona puede desarrollar su comercio libremente, siempre y cuando reúna los requisitos previamente establecidos por ley, y lo haga cumpliendo con las exigencias establecidas para el comercio de que se trate (ver entre otras en este sentido, la resolución número 01042-90, de las quince horas veinticinco minutos, del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y resolución número 00611-91, de las catorce horas cinco minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y uno.) Este criterio fue sustentado de antemano por la Corte Plena, que en sesión ordinaria de nueve de julio de mil novecientos setenta y nueve al conocer del veto del proyecto legislativo número 5098 consideró:

«La libertad de comercio que existe como garantía constitucional, es el derecho que cualquier persona tiene de escoger, sin más restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus interés. Pero ya en ejercicio de esa actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece, como sería la fijación de precios al consumidor, la de pagar determinados salarios a los trabajadores y eventualmente la limitación de ganancias que se estime conveniente. De modo que el ejercicio del comercio no conlleva el derecho a una libertad irrestricta, máxime cuando, como en el caso, se está en presencia de una regulación que se considera de interés general.»" (Sentencia número 0143-94, de las dieciséis horas del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro).

XII.- DE LA LIBERTAD DE COMERCIO Y LA NORMA IMPUGNADA.- Al tenor de las anteriores consideraciones, no resulta posible estimar que la limitación impuesta en la norma impugnada al ius edificandi de la propiedad, repercuta directa y negativamente en la libertad de comercio de aquellos empresarios autorizados para funcionar con anterioridad a la aprobación y vigencia del plan regulador de la municipalidad de Belén. Según se ha comentado, no se trata de una prohibición absoluta, debiendo la misma aplicarse e interpretarse en la forma correspondiente, tal y como se anotó en el Considerando VIII.- de esta sentencia, de manera que el gobierno local debe permitir el ejercicio de la actividad autorizada; en tanto lo que no se permite son las nuevas actividades que impliquen una extensión de lo previamente autorizado. Con lo cual, no se hace nugatorio, ni el derecho de propiedad, ni mucho menos la libertad de comercio, en tanto lo que hace la norma impugnada es sujetar a la normativa urbanística y ambiental las obras, construcciones y remodelaciones que se intenten levantar en los inmuebles con uso no conforme, sujeciones que, además tienen un evidente interés público, al implicar la debida tutela y protección del ambiente.

XIII.- CONCLUSIONES.- Es con fundamento en las anteriores consideraciones que se debe desestimar la acción de inconstitucionalidad promovida contra el artículo 3.5 del Plan Regulador del cantón de Belén, Reglamento de Zonificación y Plan Vial, toda vez que no es violatorio de los principios constitucionales alegados infringidos –principio de irretroactividad de la ley, derecho de propiedad y libertad de comercio, consagrados en los artículos 34, 45 y 46 de la Constitución Política–. Sin embargo, ello no obsta para llamar la atención en torno a la debida aplicación e interpretación de esta norma, en tanto resulta obligado autorizar aquellas remodelaciones u obras que se estimen necesarias para el ejercicio de la actividad previamente autorizada con anterioridad a la vigencia del Plan Regulador del cantón de Belén, y máxime cuando se trata de dar cumplimiento a exigencias ambientales y de seguridad, lo que corresponderá determinar a la municipalidad en cada caso concreto, decisión que en todo caso, no está exenta del correspondiente control jurisdiccional .

Por tanto:

Se declara SIN LUGAR la acción. Interprétese y aplíquese el artículo 3.5 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador de Belén, en la forma indicada en esta sentencia.- Luis Fernando Solano Carrera Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

Rosa María Abdelnour G. Jorge Araya G.

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