Unconstitutionality of Potassium Bromate Use in FlourInconstitucionalidad del uso de bromato de potasio en harina

Res: 2006-017747 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen hours and thirty-seven minutes on December 11, 2006.- Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by ROXANA SALAZAR CAMBRONERO, of legal age, attorney, holder of identity card No. 2-278-1481, resident of San José, in her capacity as EXECUTIVE DIRECTOR OF FUNDACIÓN AMBIO, against Executive Decree No. 26.703-S of January 21, 1997. Also participating in the action are ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC; MARÍA DEL ROCÍO SAENZ MADRIGAL, MINISTER OF HEALTH; and ABEL PACHECHO DE LA ESPRIELLA, PRESIDENT OF THE REPUBLIC.

Background:

1. 1By brief filed with the Secretariat of the Chamber at 14:04 hrs. on August 13, 2004 (appearing at folios 2-11), the petitioner requested that Executive Decree No. 26.703-S of January 21, 1997, be declared unconstitutional. She argued that those regulations are challenged because they permit the use of potassium bromate in bread-making flour and any other food in a maximum amount of 35 mg/kg, as well as the importation of flour products containing those levels of that substance. She stated that consumers are not adequately or truthfully informed, on the respective labels of products containing that additive, of its presence. She further asserted that potassium bromate is an extremely dangerous food additive for human consumption (and for all living beings), as demonstrated by scientific research supporting the resolution of the Joint Committee of the Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO-WHO, dated July 8, 1995.That research led to the elimination of the acceptable concentration of potassium bromate as an agent for treating bread flour and barley (for beer production), as well as other products intended for human consumption. This was due to the health risk it poses and its classification as a carcinogenic agent based on long-term toxicity/carcinogenicity studies and in vivo mutagenicity studies. She added that other substitutes for this substance are harmless to health, such as ascorbic acid and azodicarbonamide, and therefore prohibiting the use of the product in question would cause no economic harm to producers and sellers of bread, beer, and other products. Finally, she stated that the State is obligated to prohibit the use of that substance entirely, in compliance with the precautionary principle (principio precautorio), and to oversee compliance with the legal obligations established for environmental protection.To substantiate her standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, she stated that she was acting in defense of diffuse interests (intereses difusos) concerning the national community. She requested that the action filed be granted.
2. 2By decision of the Presidency of the Chamber issued at 08:30 hrs. on October 4, 2004 (appearing at folio 68), this constitutional challenge was admitted for consideration.
3. 3The notices required by law were published in Judicial Bulletins numbers 200, 201, and 202 on October 13, 14, and 15, 2004 (appearing at folio 75).
4. 4María del Rocío Sáenz Madrigal, in her capacity as Minister of Health, submitted the report required by law in a pleading filed at 15:15 hrs. on October 22, 2004 (appearing at folios 76-78). First, she considered that, pursuant to the essential function assigned to the Ministerio de Salud under the Ley General de Salud, it is empowered to issue health regulations, such as the challenged Decree. She thus stated that, as a general principle, that law regards health as a matter of public interest and that, for this reason, the concept of human nutrition, understood as the consumption of good-quality food under sanitary conditions, is important. She stated that the acceptable level of potassium bromate in flour in the country was determined based on information provided by the Codex Alimentarius, which establishes international standards concerning food and medicine and permits it as a food additive.She asserted that, because this type of additive requires regulations and requirements governing its application and use so as to avoid situations that place human health at risk, a level of 35mh/kg was established, which is lower than that permitted by the international standard (50 mg/kg), and its use in any other food intended for human consumption was eliminated. Furthermore, in accordance with the technical opinion issued by the Head of the Technical Unit of that Ministry’s Directorate of Registration and Controls, she argued that the resolutions issued by JECFA are recommendations for FAO-WHO member countries. She accordingly stated that some countries, such as Estados Unidos, have conducted studies showing that when potassium bromate is used in bread-making flour in amounts below 50 mg/kg, the amount that can be detected in the bread is practically “imperceptible.” She added that this additive is not added in bakeries but in mills, where special dispensing equipment and quality controls ensure that the risk of acute poisoning is minimal.She also asserted that the challenged Decree provides greater protection than that implemented in other countries, such as Estados Unidos, Guatemala, Honduras, and El Salvador, and that Costa Rica lacks the resources and technology needed for small-scale industry to adapt to the new technology required to replace potassium bromate, since the relevant enzymes are very expensive. She stated that the Ministerio de Salud is currently aware of the problem and has begun an investigation to implement that change through an agreement entered into with INA. Finally, she argued that there is no liability regarding the labeling of bread products because the additive is added to the flour and the baker does not decide whether it is used. She requested that the action be dismissed because, in her view, the Ministerio de Salud has fulfilled the role and functions assigned to it by law in seeking to protect the right to health.
5. 5Ana Lorena Brenes Esquivel, in her capacity as Procuradora General de la República, submitted the report required by law in a pleading filed at 15:15 hrs. on October 28, 2004 (appearing at folios 79-89), and requested that the challenged Decree be declared unconstitutional because it openly infringes the rights to health and life and disregards the recommendations of international organizations specializing in the field. She explained that various technical and specialized bodies have expressly prohibited the use of this product because of its clear carcinogenic effects. In this regard, since 1992, the FAO-WHO Committee of Experts on Food Additives (Join FAO/WHO Expert Committee on Food Additives-JEFCA) has prohibited the use of potassium bromate in bread production because various scientific and toxicological studies demonstrated that the additive causes cancer. (RES 828-JEFCA 39/29, compendium addendum 1/FNP 52 Add. 1/95, FAS 30 JEFCA 39/285).That conclusion was, in turn, maintained at JEFCA meeting No. 44, held in 1995 (Reporte TRS 859-JEFCA 44/35). She further stated that potassium bromate is not included among the food additives of the Unión Europea or MERCOSUR. On that basis, she considered that the research and recommendations issued by the Organización Mundial de la Salud (OMS) and the Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) must be followed by their member countries, including Costa Rica. Finally, she asserted that potassium bromate in bread places the national population at risk of developing and dying from cancer, a fact that cannot be overlooked, particularly in a country characterized by one of the highest mortality rates from gastric cancer. She requested that the constitutional challenge be granted.
6. 6Abel Pacheco de la Espriella, in his capacity as President of the Republic, by pleading filed at 10:04 hrs. on October 29, 2004 (appearing at folio 184), fully joined in the report submitted by the Minister of Health.
7. 7By decision issued at 13:45 hrs. on December 14, 2004 (appearing at folio 187), the hearings granted to the Procuraduría General de la República, the Minister of Health, and the President of the Republic were deemed answered.
8. 8By brief filed with the Secretariat of the Chamber at 14:02 hrs. on December 20, 2004 (appearing at folio 188), the petitioner asserted that the arguments presented by the Minister of Health contradict reality, since some companies sell bread without using the additive in question. For that reason, in her view, Costa Rican consumers would not be harmed.
9. 9The statutory requirements have been observed in the conduct of the proceedings.

Justice Jinesta Lobo authored the opinion; and,

Considering:

I. STANDING AND ADMISSIBILITY OF THE CONSTITUTIONAL CHALLENGE

Pursuant to Article 75, paragraph 2, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, a prior case pending resolution is not required when, because of the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when the case concerns the defense of diffuse interests affecting the community as a whole. In this regard, this Constitutional Court, in Vote No. 8239-2001, issued at 16:07 hrs. on August 14, 2001, addressed diffuse interests in the following terms:

“(…) Under the first of the circumstances provided for in paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be susceptible to specific application that would subsequently allow the implementing act to be challenged and consequently used as the underlying case. (...) Second, the possibility of bringing an action in defense of diffuse interests (intereses difusos) is provided for. (...) Although difficult to define and even more difficult to identify, diffuse interests cannot under our law—as this Chamber has already held—be merely collective interests (intereses colectivos); nor can they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups, or groups that can readily be identified, are identified in relation to them, whose standing (legitimación) would derive not from diffuse interests but from corporate interests pertaining to a community as a whole.

They are therefore individual interests, but at the same time are dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and thus suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore rightly said that these are equal interests held by groups of persons in particular circumstances and, at the same time, by each of those persons. In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are both collective—because they are common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted as such. (...) In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. (…)” In the present matter, the petitioner asserts that she has standing through abstract constitutional review (control de constitucionalidad abstracto), in her capacity as a citizen and representative of Fundación Ambio, and claims to be defending consumers’ diffuse interests.

As can be seen, this matter—the protection and defense of consumers’ rights to health, physical integrity, and information—undoubtedly involves collective interests in their diffuse form. Accordingly, these circumstances confer direct standing upon the petitioner, making the consideration and adjudication of this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) admissible through abstract review (control abstracto).

II. SUBJECT MATTER OF THE ACTION

The petitioner challenges the constitutionality of Executive Decree No. 26703-S of 21 de enero de 1997, considering it contrary to the right to health, the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, and the right to consumer protection and defense. This is because, in her view, the challenged regulations permit the use of potassium bromate in bread-making flour and any other food in a maximum amount of 35 mg/kg, as well as the importation of flour products containing those levels of that substance, which, according to a series of scientific studies, is a carcinogenic agent.

III. CHALLENGED PROVISIONS

This action of unconstitutionality challenges the provisions contained in Executive Decree No. 26703-S of 21 de enero de 1997, which respectively establish the following:

“Article 1° The maximum level of potassium bromate in bread-making flour may not exceed 35 mg/kg. Food-producing or food-manufacturing industries may add another product in place of potassium bromate, such as ascorbic acid or another improver included in the Codex Alimentarius.” “Article 2° The use of potassium bromate in any other food is prohibited, as is the importation of flour containing potassium bromate at levels exceeding 35 mg/Kg.” “Article 3°. It shall enter into force one month after its publication.”

IV. CONSUMER’S RIGHT TO INFORMATION

Consumer Law (Derecho del Consumidor) consists of a body of rules, principles, institutions, and instruments established by the legal system for the benefit of consumers, with the objective of ensuring that they enjoy a balanced position in the marketplace in their relationships with other economic actors. In our country, Article 46, paragraph 5°, of the Political Constitution, partially amended by Law No. 7607 of 29 de mayo de 1996, provides that “Consumers and users have the right to the protection of their (...) economic interests and to receive adequate and truthful information (...).” Additionally, that constitutional provision states that “The State shall support the organizations they establish to defend their rights (...).” Furthermore, Article 1° of Law No. 7472 of 19 de enero de 1995, known as the Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, establishes as its objective and purpose “to effectively protect consumers’ rights and legitimate interests (…).” Likewise, the Costa Rican legislature, aware of the need for consumers to understand what they purchase, how they purchase it, and why they purchase it, included Article 32, subsection c), in that statute, which, in implementation of the provisions of the Fundamental Law (Norma Fundamental), establishes the right to information as a basic right of every consumer, in the following terms:

“Article 32.- Consumer rights. Without prejudice to the provisions of treaties, international conventions to which Costa Rica is a party, ordinary domestic legislation, regulations, general principles of law, practices, and customs, the following are consumers’ fundamental and inalienable rights: (...)

• c)Access to truthful and timely information concerning the various goods and services, accurately specifying quantity, characteristics, composition, quality, and price (...).” It should be noted that the subject matter of the consumer’s right to information concerns adequate knowledge of the terms of the transaction, the ensuing rights and obligations, and, essentially, the characteristics of the products and services being marketed. It thus entails the obligation of anyone who produces, imports, distributes, or markets goods or provides services to furnish consumers and users with clear, truthful, detailed, effective, and sufficient information, presented accurately and objectively, regarding the essential characteristics of those goods or services, as well as the risks that their consumption may pose to health. Accordingly, the consumer’s actual ability to use products and services in complete safety, safeguarding life, health, and psychophysical integrity, and in a manner satisfactory to the consumer’s economic interests, will correspondingly depend on compliance with those duties of disclosure (deberes de información).

Consequently, a lack of information caused by improper advertising that is misleading or false would adversely affect the consumer’s decision when choosing a particular product or service. This problem is plainly exacerbated by the fact that, in most cases, consumers purchase such products or services without possessing technical or scientific knowledge. Under this understanding, adequate information will therefore enable recipients to choose more freely by comparing the range of options offered by the market and ultimately selecting the product or service that honestly presents its qualities or conditions.

V. ORIGIN, CONTENT, AND SCOPE OF THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE

Since its inception, the precautionary principle has taken into consideration the fallibility of human understanding and the possibility that errors may be made. In the second half of the 1970s, the German federal government articulated the “Vorsorgeprinzip,” stating that “an environmental policy is not fully consolidated merely by eliminating imminent dangers and repairing the damage that has occurred. A precautionary environmental policy further requires that natural resources be protected and that demands upon them be managed carefully,” and used it to justify the implementation of policies against acid rain and pollution of the North Sea. The principle emerged on the international stage with the North Sea Treaties (Bremen 1984, London 1987, The Hague 1990, and Esbjerg 1995 Declarations). Thus, the Bremen Declaration of 1984 (First International Conference on the Protection of the North Sea) referred to the need to adopt timely preventive measures in light of the insufficient level of knowledge.

Subsequently, the London Declaration of 1987 (Second International Conference on the Protection of the North Sea) proclaimed the principle of safeguarding the North Sea ecosystem by reducing pollutant emissions at the source from substances that are persistent, toxic, and liable to accumulate, through the use of the best available technology and other appropriate measures. This option would be particularly applicable where there was reason to presume that such substances could cause harm or adverse effects to living marine resources, even where there was no scientific evidence proving the link between the emissions and the effects (precautionary action principle). The latter declaration provided that “(…) a precautionary approach is necessary, which may require the adoption of measures (…) even before a causal relationship has been established by absolutely clear scientific evidence (…).” Thereafter, the principle was incorporated into various multilateral treaties and international declarations, such as the Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer of 1987; the Bergen Declaration on Sustainable Development in the EEC Region, adopted by representatives of European countries and Canada in 1990; the Convention on Biological Diversity of 1992; the Framework Convention on Climate Change of 1992; the Treaty on European Union of 1992; the Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic of 1992; the Helsinki Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area of 1994; the World Trade Organization (WTO) Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS Agreement) of 1994; the Washington Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-based Activities of 1995; the London Convention on the dumping of wastes at sea, originally from 1992, by virtue of amendments adopted in 1997 for the protection of the marine ecosystem; the United Nations Protocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity, adopted in Montreal in 2000; the Cartagena Protocol on Biosafety of 2000; and the European Union Communication on the Precautionary Principle of 2000.

Likewise, the precautionary principle quickly assumed a general approach—encompassing natural resources, ecosystems, the fisheries and forestry sectors, and biological diversity—and was no longer limited solely to toxic substances. Thus, the Bergen Declaration (1990) stated that “Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty must not be used as a reason for postponing the adoption of measures to prevent environmental degradation.” Similarly, the Rio Declaration on Environment and Development (3-14 June 1992), in its Principle 15, provided as follows: “In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a danger of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of cost-effective measures to prevent environmental degradation.” The precautionary principle thus even acquired an ethical dimension—concerning science and technology—that guides States’ policies on the environment, health, trade, food safety, and sustainable development in general.

Despite the aura of uncertainty surrounding the definition or conceptualization of the precautionary principle, from a general perspective it requires that, where environmental risks are uncertain, unforeseeable, and cannot be disregarded, an omission or failure to regulate is unjustified. Simply put, a state of scientific or technological uncertainty—arising from the lack, insufficiency, or inadequacy of available scientific information and knowledge concerning the causation, magnitude, probability, and nature of the harm—combined with the possibility or threat of eventual serious and irreversible damage is equal to, or must be regarded as equivalent to, precautionary or anticipatory action, which may even entail the prohibition or elimination of certain products, activities, or substances. This presupposes an objective assessment of the risk and of the cost-benefit relationship of the omission or precautionary action in light of the available scientific evidence, allowing the conclusion that such evidence is insufficient, absent, or inadequate; consequently, the precautionary principle cannot justify the adoption of arbitrary and potentially discriminatory measures.

Moreover, application of the precautionary principle does not entail the fossilization of the state of affairs existing when the pertinent actions are adopted in a manner that prevents progress and innovation, since intervention or restriction measures must remain in effect only so long as the scientific information is incomplete or inconclusive and the risk of harm is serious and irreversible; they may therefore be periodically reviewed in light of scientific progress. Likewise, when restriction or intervention measures are ordered, the principle of proportionality must be respected, so that such measures are proportionate to the level of protection and the magnitude of the potential or eventual harm. The precautionary principle is grounded in the fact that the environment and ecosystems lack the capacity to assimilate or withstand certain activities, products, or substances, and therefore seeks to anticipate harm and protect human health and the environment.

VI. EXTENSION AND APPLICATION OF THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE TO HUMAN HEALTH

As stated in the preceding section, the precautionary principle initially operated in the environmental sphere and was subsequently extended to the sphere of human health. Thus, the Wingspread Declaration (January 1998) on the precautionary principle proclaimed the following:

“(…) Realizing that human activities may involve hazards, everyone must proceed more carefully than has been customary in the recent past. Corporations, government agencies, private organizations, communities, scientists, and other individuals must adopt a precautionary approach to all human endeavors.

Therefore, it is necessary to implement the Precautionary Principle: when an activity poses a threat to human health or the environment, precautionary measures must be taken even when some cause-and-effect relationships have not been fully established scientifically (…).

In this context, the proponents of an activity, rather than the public, must bear the burden of proof (…).” The operation of the precautionary principle in this sphere is very simple and means that, when an activity produces or gives rise to threats or probabilities of serious and irreversible harm to human health, precautionary measures must be adopted even though the causal effects have not been scientifically established. From that perspective, private-law entities and public authorities that propose and believe that the use of a drug or substance is not harmful to health must demonstrate or establish, prior to its use, that no harm to health will occur, thereby reversing the burden of proving the harm. Finally, it should be noted that the precautionary principle has a more profound and rigorous effect in the sphere of human health, since its protection cannot be subordinated to economic considerations.

VII. THE CONSUMER’S RIGHT TO INFORMATION IN THE PRESENT CASE

As explained in recital IV, the right to information enshrined in Article 46, final paragraph, of the Constitution and Article 32(c) of Law No. 7472 entails an obligation on the part of suppliers to inform consumers of all elements that directly affect the consumption decision. However, in the present case, this Court does not find that fundamental right to have been observed—due to the failure of the State authorities to conduct official information campaigns and to require producers and manufacturers of breadmaking flour to provide consumers with truthful and adequate information—and understands that, even though the product in question (potassium bromate) is added at the mills rather than by the bakeries, it is a constitutional imperative that consumers know each of the product’s components and are, in turn, duly informed. As indicated, that is not the situation in the present matter, since consumers are currently unaware of the use of potassium bromate in certain products they purchase, as well as its properties, characteristics, and effects on human health.

VIII. USE OF POTASSIUM BROMATE FOR HUMAN CONSUMPTION

Potassium bromate is an inorganic substance composed of one potassium atom and three oxygen atoms, patented as a bread improver in 1914 as a result of a series of studies and research conducted at the Universidad de Pitsburgh. From that time onward, potassium bromate became an essential element throughout the kneading and fermentation processes and even during the initial stage of baking bread. It was used without any restrictions by bakers worldwide until 1982, when it was demonstrated that this substance caused cancer in rats within a short period of time at levels close to those used in bread and flour. One year later, this compound was recognized by the International Agency for Research on Cancer; that same year, the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) and the World Health Organization (WHO) proposed that concentrations of this substance greater than 75 mg per kilogram of flour not be permitted.

In 1985, the United States Health and Welfare Agency ordered that the maximum limit be reduced to 50 mg per kilogram of flour and included potassium bromate among the substances prohibited for human consumption. Subsequently, in 1989, the Commission of the European Community completely prohibited its use in food and indicated that potassium bromate also causes cancer in kidney, peritoneal, and thyroid cells. In addition, potassium bromate has been studied by the Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives (JEFCA), which, beginning in 1992, determined, based on various scientific and toxicological studies, that this substance, when used as an additive for flour treatment, causes cancer (TRS 828-JEFCA 39/29). This finding was subsequently reiterated by that Committee, on the grounds stated above, at meeting No. 44 held in 1995 (TRS 859-JEFCA 44/35).

IX. PRECAUTIONARY PRINCIPLE (PRINCIPIO PRECAUTORIO) IN THE CASE AT HAND

As is clear from the studies cited above, potassium bromate has a clear and evident carcinogenic effect on human beings, a finding that is itself sufficient to grant the action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed. Moreover, notwithstanding the studies cited, the report issued by the Ministerio de Salud—by concluding, on the basis of the Codex Alimentarius, which permits it as a food additive, that “acceptable levels” of potassium bromate are used in flour produced in our country, and by considering that the resolutions issued by JEFCA constitute mere “recommendations” for FAO-WHO member countries—creates a clear and indisputable state of scientific and technical uncertainty regarding the risks that this substance may pose to human health. This state of uncertainty regarding the serious and irreversible harm to human health caused by potassium bromate added to flour—regardless of the stage of the production or marketing process at which it is added—inevitably requires application of the precautionary principle through the adoption of intervention measures, including prohibitory measures where appropriate.

However, the Ministerio de Salud and the State in general have failed to adopt such preventive measures; on the contrary, the challenged decree authorizes the use of potassium bromate by producers or manufacturers of bread-making flour, as well as the importation of flour containing levels of that substance below 35 mg/Kg.

X. CONCLUSION

As a consequence of the foregoing, because Decreto Ejecutivo No. 26703-S de 21 de enero de 1997 violates the fundamental rights to life, physical integrity, and adequate and truthful consumer information (Articles 21 and 46, final paragraph, of the Constitution), as well as the precautionary principle in health matters (Articles 21 and 50 of the Constitution), the action of unconstitutionality filed must be granted and the aforementioned Decree annulled.

Por tanto:

The action is granted. Decreto No. 26703-S del 21 de enero de 1997 is annulled as unconstitutional. This judgment has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled act, without prejudice to rights acquired in good faith and to legal relationships or situations that may have become final through prescription (prescripción), lapse (caducidad), or a judgment having the authority of substantive res judicata (cosa juzgada material). It shall be published in full in the Boletín Judicial, and a summary shall be published in the Diario Oficial La Gaceta. The Ministerio de Salud shall be notified.

Luis Fernando Solano C.

President Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Horacio González Q.

43/vcg

Res: 2006-017747 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con treinta y siete minutos del once de diciembre de dos mil seis.- Acción de inconstitucionalidad interpuesta por ROXANA SALAZAR CAMBRONERO, mayor, abogada, portadora de la cédula de identidad No. 2-278-1481, vecina de San José, en su condición de DIRECTORA EJECUTIVA DE LA FUNDACIÓN AMBIO, contra el Decreto Ejecutivo No. 26.703-S del 21 de enero de 1997. Intervienen también en la acción, ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, PROCURADA GENERAL DE LA REPÚBLICA, MARÍA DEL ROCÍO SAENZ MADRIGAL, MINISTRA DE SALUD y ABEL PACHECHO DE LA ESPRIELLA, PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.

Resultando:

1. 1Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 14:04 hrs. del 13 de agosto del 2004 (visible a folios 2-11), la accionante solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 26.703-S del 21 de enero de 1997. Adujo, que dicha normativa se impugna por permitir en una cantidad máxima de 35 mg/kg el uso del bromato de potasio en la harina de panificación y cualquier otro alimento, así como la importación de productos de harina con esos niveles de la referida sustancia. Refirió, que no se informa adecuada ni verazmente a los consumidores sobre el contenido de ese aditivo en las etiquetas respectivas de los productos que lo contienen. Asimismo, señaló que el bromato de potasio es un aditivo alimenticio sumamente peligroso para el consumo humano (y de todo ser vivo), según lo han demostrado investigaciones científicas que sustentan la resolución del Comité Mixto de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAO-OMS del 8 de julio de 1995.Investigaciones que, determinaron suprimir la concentración aceptable del bromato de potasio como agente para el tratamiento de la harina de pan y de la cebada (para la fabricación de la cerveza) y otros productos de consumo humano. Lo anterior, por el riesgo que representa para la salud y por constituirse en un agente cancerígeno sobre la base de estudios de toxicidad/carcinogenicidad a largo plazo y estudios de mutagenicidad en vivo. Añadió, que, además, existen otros aditivos sustitutos de esta sustancia que son inocuos para la salud, tales como el ácido ascórbico y la azodicarbonamia, la prohibición de la utilización del producto en cuestión no trae perjuicio económico alguno a los productores y comercializadores de pan, cerveza y otros. Finalmente, indicó que el Estado se encuentra en la obligación de prohibir totalmente el uso de dicha sustancia en cumplimiento del principio precautorio y de vigilar el cumplimento de las obligaciones legales establecidas para la protección del ambiente.A afecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover la presente acción de inconstitucionalidad, señaló que acude en defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad nacional. Solicitó que se declare con lugar la acción planteada.
2. 2Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 08:30 hrs. del 4 de octubre del 2004 (visible a folio 68), se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad.
3. 3Los avisos de Ley fueron publicados en los Boletines Judiciales números 200, 201 y 202 de los días 13, 14 y 15 de octubre del 2004 (visible a folio 75).
4. 4María del Rocío Sáenz Madrigal, en su condición de Ministra de Salud, mediante libelo presentado a las 15:15 hrs. del 22 de octubre del 2004 (visible a folios 76-78), rindió el informe de ley. En primer término, estimó que de conformidad con la función esencial que le ha sido asignada al Ministerio de Salud a través de la Ley General de Salud, éste se encuentra facultado para dictar normas reglamentarias en materia de salud, sea, por ejemplo, el Decreto impugnado. Así, indicó que dicha ley posee, por principio general, la concepción de la salud como un bien de interés público y por tal motivo, resulta importante el concepto de la alimentación humana vista como el consumo de alimentos de buena calidad y en condiciones sanitarias. Refirió, que la determinación del nivel aceptable de bromato de potasio en la harina del país, se hizo con fundamento en la información suministrada por el Codex Alimentarius, el que, establece las normas internacionales relativas a los alimentos y medicinas y lo admite como aditivo alimenticio.Manifestó, que, debido a que este tipo de aditivo requiere de regulaciones y prescripciones para su empleo y uso a efecto de no caer en situaciones que pongan en riesgo la salud humana, se estableció un nivel de 35mh/kg, que es menor al permitido en la norma internacional (50 mg/kg) y se eliminó su uso en cualquier otro alimento de consumo humano. De otra parte y, de conformidad con el criterio técnico vertido por la Jefe de la Unidad Técnica de la Dirección de Registro y Controles de dicho Ministerio, adujo que las resoluciones emanadas por el JECFA, tienen un carácter recomendatorio para los países miembros de la FAO-OMS. De este modo, señaló que algunos países como Estados Unidos, han realizado estudios que demuestran que utilizando el bromato de potasio en la harina de panificación en cantidades menores a 50 mg/kg resulta prácticamente "impersentible" la cantidad que se pueda detectar en el plan.Añadió que dicho aditivo no es agregado en las panaderías sino en los molinos, en donde existen dosificadores especiales y controles de calidad que garantizan que el riesgo de una intoxicación aguda sea mínimo. Asimismo, manifestó que el Decreto impugnado establece una protección mayor que la implementada en otros países como Estados Unidos, Guatemala, Honduras y el Salvador y que en Costa Rica, no existen recursos ni tecnología para que la pequeña industria se adapte a la nueva tecnología requerida para sustituir el bromato de potasio, en tanto son enzimas de alto valor económico. Refirió, que, actualmente, el Ministerio accionado se encuentra consciente del problema y ha iniciado una investigación para realizar dicho cambio a través de un convenio celebrado con el INA. Finalmente, argumentó que no existe responsabilidad en lo relativo al etiquetado en los productos de pan, por cuanto es un producto que se añade a la harina y no corresponde al panadero decidir con relación al uso del mismo.Solicitó que se desestime la acción planteada toda vez que, según su criterio, el Ministerio accionado ha cumplido con el papel y las funciones asignadas en la ley en procura de proteger el derecho a la salud.
5. 5Ana Lorena Brenes Esquivel, en su condición de Procuradora General de la República, mediante libelo presentado a las 15:15 hrs. del 28 de octubre del 2004 (visible a folios 79-89), rindió el informe de ley y solicitó que se declare la inconstitucionalidad del Decreto impugnado, toda vez que el mismo transgrede abiertamente los derechos a la salud, a la vida y las recomendaciones de los organismos internacionales especializados en la materia. De este modo, explicó que en diversas instancias técnicas y especializadas se ha prohibido expresamente el uso de este producto por sus claros efectos cancerígenos. En ese sentido, desde 1992, el Comité FAO-OMS de Expertos en Aditivos Alimentarios (Join FAO/WHO Expert Committee on Food Additives-JEFCA), ha prohibido el uso del bromato de potasio para la producción del pan dado que diferentes estudios científicos y toxicológicos demostraron que el referido aditivo produce cáncer.(RES 828-JEFCA 39/29, compendium addendum 1/FNP 52 Add. 1/95, FAS 30 JEFCA 39/285). Criterio último que, a su vez, se mantuvo en la reunión No. 44 de JEFCA celebrada en 1995 (Reporte TRS 859-JEFCA 44/35). Por su parte, indicó que el bromato de potasio no se encuentra entre los adivitos alimentarios de la Unión Europea y el MERCOSUR. Con fundamento en lo anterior, estimó que las investigaciones y recomendaciones emanadas por la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), deben ser atendidas por los países miembros, dentro de los cuales, se encuentra Costa Rica. Finalmente, manifestó que el bromato de potasio a través del pan, pone en riesgo a la población nacional tanto a sufrir y morir de cáncer, hecho que no puede pasar desapercibido, sobre todo en un país que se ha caracterizado por presentar uno de los mayores índices de mortalidad a causa del cáncer gástrico. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.
6. 6Abel Pacheco de la Espriella, en su condición de Presidente de la República, mediante libelo presentado a las 10:04 hrs. del 29 de octubre del 2004 (visible a folio 184), se adhirió en todos sus extremos al informe rendido por la Ministra de Salud.
7. 7Por resolución de las 13:45 hrs. del 14 de diciembre del 2004 (visible a folio 187), se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República, a la Ministra de Salud y al Presidente de la República.
8. 8Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 14:02 hrs. del 20 de diciembre del 2004 (visible a folio 188), la accionante manifestó que los razonamientos vertidos por la Ministra de Salud contradicen la realidad, toda vez que existen empresas que comercializan pan y que no utilizan el aditivo en cuestión. Razón por la cual, en su criterio, no se perjudicará a los consumidores costarricenses.
9. 9En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

Considerando:

I. LEGITIMACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

A tenor del artículo 75, párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 8239-2001 de las 16:07 hrs. del 14 de agosto del 2001, se refirió a los intereses difusos en los siguientes términos:

"(…) De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. (...) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de intereses difusos (...) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto.

Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. (…)" En el presente asunto, la accionante aduce su legitimación por vía del control de constitucionalidad abstracto, en su condición de ciudadana y de representante de la Fundación Ambio, y aduce la defensa de los intereses difusos de los consumidores.

Como se ve, se trata de una materia -protección y defensa de los derechos a la salud, integridad física e información de los consumidores- respecto de la cual no cabe la menor duda acerca de la concurrencia de intereses colectivos en su versión difusa. En ese sentido, tales circunstancias configuran a favor de la gestionante una legitimación directa, la cual hace admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad por vía del control abstracto.

II. OBJETO DE LA ACCIÓN

La accionante cuestiona la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 26703-S del 21 de enero de 1997 por estimarlo contrario al derecho a la salud, a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y al derecho de protección y defensa de los consumidores. Lo anterior por cuanto y, en su criterio, la normativa impugnada permite en una cantidad máxima de 35 mg/kg el uso del bromato de potasio en la harina de panificación y cualquier otro alimento, así como la importación de productos de harina con esos niveles de dicha sustancia, la que es, con fundamento en una serie de estudios científicos, un agente cancerígeno.

III. NORMAS IMPUGNADAS

En la presente acción de inconstitucionalidad, se cuestionan los preceptos contemplados en el Decreto Ejecutivo No. 26703-S del 21 de enero de 1997, los que, respectivamente, establecen lo siguiente:

"Artículo. 1° El nivel máximo de bromato de potasio en la harina de panificación no podrá superar los 35 mg/kg. Las industrias productoras o fabricantes de alimentos podrán adicionar otro producto en vez del bromato de potasio, tal como el ácido ascórbico, u otro mejorante incluido en el Codex Alimentarius." "Artículo 2° Se prohíbe el uso de bromato de potasio en cualquier otro alimento, así como la importación de harinas con niveles superiores a 35 mg/Kg de bromato de potasio." "Artículo 3°. Rige un mes después de su publicación."

IV. DERECHO A LA INFORMACIÓN DEL CONSUMIDOR

El Derecho del Consumidor se encuentra constituido por un conjunto de normas, principios, instituciones e instrumentos, consagrados por el ordenamiento jurídico en favor de éste, con el objetivo de garantizarle en el mercado, una posición de equilibrio en sus relaciones con el resto de agentes económicos. En nuestro país, el artículo 46, párrafo 5°, de la Constitución Política, parcialmente reformado por la Ley No. 7607 del 29 de mayo de 1996, establece que "Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su (...) intereses económicos; y a recibir información adecuada y veraz (...)". Adicionalmente, ese precepto constitucional dispone que "El Estado apoyará los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos (...)". De otra parte, el numeral 1° de la Ley No. 7472 del 19 de enero de 1995, denominada Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, estatuye como objetivo y fin de la misma "proteger, efectivamente, los derechos y los intereses legítimos del consumidor (…)".

Asimismo, el legislador costarricense, conciente de la necesidad que el consumidor posea un conocimiento sobre aquello qué adquiere, cómo lo adquiere y para qué lo adquiere, incluyó dentro de este último cuerpo normativo, el artículo 32, inciso c), el cual, consagra, en desarrollo de lo establecido por la Norma Fundamental, el derecho a la información como un derecho básico de todo consumidor, bajo los siguientes términos:

"Artículo 32.- Derechos del consumidor. Sin perjuicio de lo establecido en tratados, convenciones internacionales de las que Costa Rica sea parte, legislación interna ordinaria, reglamentos, principios generales de derecho, usos y costumbres, son derechos fundamentales e irrenunciables del consumidor, los siguientes: (...)

• c)El acceso a una información, veraz y oportuna, sobre los diferentes bienes y servicios, con especificación correcta de cantidad, características, composición, calidad y precio (...)." Cabe indicar que el objeto del derecho del consumidor a la información, versa sobre el adecuado conocimiento de las condiciones de la operación realizada, de sus derechos y obligaciones consiguientes y, esencialmente, de las características de los productos y servicios comercializados. Se traduce, entonces, en aquella obligación de quien produzca, importe, distribuye y comercialice bienes o preste servicios, de suministrar a los consumidores y usuarios, en forma cierta y objetiva, información clara, veraz, detallada, eficaz y suficiente sobre las características esenciales de los mismos, así como de los riesgos que su consumo puede provocar para la salud. Por tal motivo, del cumplimiento de tales deberes de información, dependerá, correlativamente, la posibilidad concreta del consumidor de emplear los productos y servicios con plena seguridad en resguardo de su vida, su salud, integridad psicofísica, así como de modo satisfactorio para sus intereses económicos.

En consecuencia, una falta de información por una inadecuada publicidad que induce al engaño y a la falsedad, incidiría de forma perjudicial en la voluntad del consumidor al momento de elegir un determinado producto o servicio. Problema que, evidentemente, se agudiza aún más si se toma en consideración que en la mayoría de las ocasiones, el consumidor adquiere esos últimos sin poseer conocimientos técnicos o científicos. Bajo esta inteligencia, la información adecuada posibilitará, consecuentemente, al receptor, optar con una mayor libertad, comparando entre el cúmulo de posibilidades brindadas por el mercado e inclinándose, definitivamente, por aquel producto o servicio que lealmente muestre sus cualidades o condiciones.

V. ORIGEN, CONTENIDO Y ALCANCE DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO

El principio precautorio, desde su origen, tiene en consideración la falibilidad de la comprensión humana y la posibilidad de cometerse errores. En la segunda mitad de la década de los 70 del siglo pasado el gobierno federal de Alemania enunció el principio "Vorsorgeprinzip", al indicar que "no se consolida totalmente una política ambiental sólo mediante la eliminación de los peligros inminentes y la reparación del daño ocurrido. Una política ambiental precautoria requiere además que los recursos naturales sean protegidos y que las demandas sobre los mismos se manejen con cuidado" habiéndolo empleado para justificar la implementación de políticas contra la lluvia ácida y la contaminación del Mar del Norte. El principio aparece en el escenario internacional con los Tratados del Mar del Norte (Declaraciones de Bremen 1984, Londres 1987, Den Haag 1990 y Esbjerg 1995). Así, en la Declaración de Bremen de 1984 (Primera Conferencia Internacional sobre Protección del Mar del Norte) se refiere la necesidad de adoptar medidas preventivas oportunas ante el nivel insuficiente de los conocimientos.

Posteriormente, en la Declaración de Londres de 1987 (Segunda Conferencia Internacional sobre la Protección del Mar del Norte), se proclamó el principio para salvaguardar el ecosistema del Mar del Norte a través de la reducción de emisiones contaminantes de sustancias que son persistentes, tóxicas y susceptibles de acumulación en la fuente, mediante el uso de la mejor tecnología disponible y otras medidas apropiadas. Opción que resultaría de especial aplicación cuando mediara razón para presumir que tales sustancias pueden causar algún daño o efectos nocivos en los recursos marinos vivos, junto cuando no haya evidencia científica que pruebe el vínculo entre las emisiones y los efectos (principio de acción precautoria). En esta última declaración se dispuso que "(…) es necesario un criterio de precaución que pueda exigir la adopción de medidas (…) incluso antes de que se haya establecido una relación causal mediante pruebas científicas absolutamente manifiestas (…)".

Con posterioridad, el principio es recogido en diversos tratados multilaterales y declaraciones internacionales tales como el Protocolo de Montreal sobre sustancias que debilitan la capa de ozono de 1987, la Declaración de Bergen sobre el Desarrollo Sustentable en la región de la CEE adoptada por los representantes de países europeos y Canadá de 1990, el Convenio sobre la Diversidad Biológica de 1992, el Convenio Marco de Cambio Climático de 1992, el Tratado de la Unión Europea de 1992, el Convenio para la Protección del Medio Ambiente Marino del Atlántico Nororiental de 1992, el Convenio de Helsinki sobre protección del medio ambiente marino en el Báltico de 1994, Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdos MSF) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) de 1994, el Programa de Acción de Washington para la Protección del Medio Marino de las actividades realizadas en Tierra de 1995, el Convenio de Londres sobre vertimientos al Mar, originalmente de 1992, en virtud de una enmiendas adoptadas en 1997 para la protección del ecosistema marino y el Protocolo de Naciones Unidas sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica de Montreal en el 2000, el Protocolo de Cartagena de Bioseguridad de 2000 y la Comunicación de la Unión Europea sobre el Principio Precautorio de 2000.

Del mismo modo, el principio precautorio rápidamente asumió un enfoque general -que incluye los recursos naturales, ecosistemas, sector pesquero y forestal y la diversidad biológica- y no sólo circunscrito a las sustancias tóxicas. Así en la Declaración de Bergen (1990) se indico que "Cuando haya amenazas de daño serio o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no debe usarse como razón para posponer la adopción de medidas que prevengan la degradación ambiental". Del mismo modo, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (3-14 junio de 1992), en su principio 15, dispuso lo siguiente: "Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

Es así como el principio precautorio adquirió, incluso, una dimensión ética - de la ciencia y tecnología- que orienta las políticas ambientales, de salud, comercio, seguridad alimentaria y, en general, de desarrollo sostenible de los Estados. Pese al halo de incertidumbre que existe al definir o conceptuar el principio precautorio, desde una perspectiva general, impone que cuando los riesgos ambientales son inciertos, imprevisibles y no desatendibles por una omisión o inacción de regulación ésta resulta injustificada. Dicho simplemente, la suma de un estado de incertidumbre científica o tecnológica -ante la carencia, insuficiencia o inadecuación de la información y conocimientos científicos disponibles acerca de la causalidad, magnitud, probabilidad y naturaleza de la lesión- y la posibilidad o amenaza de un eventual daño serio e irreversible es igual o debe ser equivalente a una acción precautoria o anticipada, la que puede tener por contenido, incluso, la prohibición o eliminación de determinados productos, actividades o sustancias.

Lo anterior supone una evaluación objetiva del riesgo y de la relación costo-beneficio de la omisión o acción precautoria a la luz de la evidencia científica disponible que permita concluir que ésta es insuficiente, ausente o inadecuada, de modo que el principio precautorio no puede justificar la adopción de medidas arbitrarias y eventualmente discriminatorias. De otra parte, la aplicación del principio precautorio no supone una fosilización del estado de cosas vigente, al momento de adoptar las acciones pertinentes, que impida el progreso y la innovación, puesto que, las medidas de intervención o restricción deben mantenerse vigentes en tanto la información científica sea incompleta o no concluyente y el riesgo de lesión sea serio e irreversible, por lo que admiten su revisión periódica a la luz del progreso científico. Asimismo, al disponerse las medidas de restricción o intervención se debe respetar el principio de proporcionalidad, de modo que sean proporcionadas al nivel de protección y a la magnitud del daño potencial o eventual.

El principio precautorio tiene sustento en que el medio ambiente y los ecosistemas no tienen la capacidad de asimilar o resistir ciertas actividades, productos o sustancias, de modo que busca anticiparse al daño y proteger la salud humana y el medio ambiente.

VI. PROYECCIÓN Y APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO A LA SALUD HUMANA

Como se señaló en el acápite precedente el principio precautorio operó, inicialmente, en el ámbito del medio ambiente, ulteriormente se extiende al ámbito de la salud humana. Así, en la Declaración de Wingspread (enero de 1998) sobre el principio precautorio se proclamó lo siguiente:

"(…) Al darnos cuenta de que las actividades humanas pueden involucrar riesgos, todos debemos proceder en una forma más cuidadosa que la que ha sido habitual en el pasado reciente. Las corporaciones, los organismos gubernamentales, las organizaciones privadas, las comunidades, los científicos y otras personas deben adoptar un enfoque precautorio frente a todas las empresas humanas.

Por lo tanto es necesario implementar el Principio Precautorio: cuando una actividad se plantea como una amenaza para la salud humana o el medioambiente, deben tomarse medidas precautorias aún cuando algunas relaciones de causa y efecto no se hayan establecido de manera científica en su totalidad (…)

En ese contexto, los proponentes de una actividad, y no el público, deben ser quienes asuman la responsabilidad de la prueba (…)" La operatividad del principio precautorio en este ámbito es muy simple y significa que cuando una actividad produce o provoca amenazas o probabilidades de daño serio e irreversible a la salud humana, deben adoptarse las medidas precautorias aunque los efectos causales no se encuentren científicamente establecidos. Desde esa perspectiva, los sujetos de Derecho privado y los poderes públicos que propongan y estimen que el uso de un medicamento o sustancia no es nociva para la salud deben demostrar o acreditar que no habrá daño a la salud antes de su uso, con lo cual se produce una inversión en la carga probatoria de la lesión. Finalmente, es preciso señalar que el principio precautorio tiene una incidencia más profunda y rigurosa en el ámbito de la salud humana, puesto que, la protección de ésta no puede estar subordinada a consideraciones de orden económico.

VII. DERECHO A LA INFORMACIÓN DEL CONSUMIDOR EN EL CASO CONCRETO

Tal y como se expuso en el considerando IV, el derecho a la información consagrado en los artículos 46, párrafo in fine, de la Constitución y 32, inciso c), de la Ley No. 7472, supone la obligación de los oferentes de informar al consumidor sobre todos aquellos elementos que incidan directamente en la decisión de consumo. Sin embargo, en el caso concreto, este Tribunal no observa el cumplimiento de ese derecho fundamental -por omisión de las autoridades estatales en realizar campañas oficiales de información e imponerle a los productores y fabricantes de harina para panificación informar veraz y adecuadamente a los consumidores- y entiende que, aun cuando el producto en cuestión (bromato de potasio) sea agregado en los molinos y no por las panaderías, es un imperativo constitucional que el consumidor conozca cada uno de los componentes del producto y se encuentre, a su vez, debidamente, informado. Situación que, como se indicó, no ocurre en el presente asunto, toda vez que los consumidores, actualmente, desconocen el uso del bromato de potasio en ciertos productos que adquieren, sus cualidades, características y efectos en la salud de las personas.

VIII. EL USO PARA CONSUMO HUMANO DEL BROMATO DE POTASIO

El bromato de potasio es una sustancia inorgánica compuesta por un átomo de potasio y tres de oxígeno, patentada como mejorador del pan, en 1914, producto de una serie de estudios e investigaciones realizadas en la Universidad de Pitsburgh. A partir de entonces, el bromato de potasio se convirtió en un elemento esencial durante todo el proceso de amasado, fermentación e, inclusive, durante la primera etapa del horneado del pan. Utilización que se realizó sin ningún tipo de restricción por todos los panaderos alrededor del mundo hasta el año 1982 cuando se demostró que esta sustancia producía cáncer en ratas en un periodo corto de tiempo con cantidades cercanas a las empleadas en el pan y en la harina. Un año después, éste compuesto fue reconocido por la agencia Internacional de Investigación contra el Cáncer, año en el cual, a su vez, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y la Organización Mundial para la Salud (OMS), propusieron no permitir concentraciones de dicha sustancia mayores de 75 mg por kilogramo de harina.

Para 1985, la Health and Welfare Agency de los Estados Unidos, dispuso reducir el límite máximo a 50 mg por kilogramo de harina e incluyó al bromato de potasio en las sustancias prohibidas para el consumo humano. Posteriormente, en 1989, la Comisión de la Comunidad Europea prohibió, totalmente, su uso en los alimentos e indicó que el bromato de potasio también produce cáncer en las células renales, peritoneales y las células de la tiroides. Adicionalmente, el bromato de potasio ha sido objeto de estudio por el Comité FAO-OMS de Food Additives, JEFCA), el cual, a partir de 1992, estableció, con fundamento en diversos estudios científicos y toxicológicos, que dicha sustancia como aditivo para el tratamiento de la harina produce cáncer (TRS 828-JEFCA 39/29). Criterio que, posteriormente, en la reunión No. 44 celebrada en 1995, fue reiterado por dicho Comité bajo los argumentos supra indicados (TRS 859-JEFCA 44/35).

IX. PRINCIPIO PRECAUTORIO EN EL CASO CONCRETO

Como se desprende de los estudios supra indicados, el bromato de potasio tiene un claro y evidente efecto cancerígeno sobre los seres humanos, verificación que, de por sí, es suficiente para estimar la acción de inconstitucionalidad interpuesta. De otra parte, a pesar de los estudios referidos, el informe rendido por el Ministerio de Salud, al estimar que en la harina producida en nuestro país se utilizan "niveles aceptables" de bromato de potasio con fundamento en el Codex Alimentarius -que lo admite como aditivo alimentario- y al considerar que las resoluciones emanadas por el JEFCA tienen un carácter de mera "recomendación" para los países miembros de la FAO-OMS, crea un claro e indubitable estado de incertidumbre científico y técnico en punto a los riesgos que esa sustancia puede provocar en la salud humana. Tal estado de incertidumbre, en punto a los daños serios e irreversibles que produce el bromato de potasio adicionado a la harina -independientemente del punto del proceso de producción o comercialización en que sea agregado- sobre la salud humana, impone, inevitablemente, aplicar el principio precautorio con la adopción de medidas de intervención, incluso, prohibitivas del caso.

Empero, se echa de menos la adopción de tales medidas preventivas por parte del Ministerio de Salud y, en general, del Estado, puesto que, por el contrario, el decreto impugnado autoriza el uso del bromato de potasio, por parte de los productores o fabricantes de harinas para panificación, y, también, la importación de harinas con niveles inferiores a 35 mg/Kg. de esa sustancia.

X. CONCLUSIÓN

Como corolario de lo expuesto, al quebrantar el Decreto Ejecutivo No. 26703-S de 21 de enero de 1997, los derechos fundamentales a la vida, a la integridad física y a la información adecuada y veraz de los consumidores (artículos 21 y 46, párrafo in fine, de la Constitución) y el principio precautorio en materia de salud (artículos 21 y 50 de la Constitución), se impone declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada y anular el referido Decreto.

Por tanto:

Se declara con lugar la acción. Se anula por inconstitucional el Decreto No. 26703-S del 21 de enero de 1997. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia del acto anulado, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. Comuníquese al Ministerio de Salud.

Luis Fernando Solano C.

Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Horacio González Q.

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