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Res. 18051-2006 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 15/12/2006
OutcomeResultado
The Chamber annulled the municipal earthworks permit and conditioned any renewed authorization on a MINAE permit demonstrating that the work would not harm aquifers or their recharge zones.La Sala anuló el permiso municipal de movimientos de tierra y condicionó cualquier nueva autorización a un permiso del MINAE que demostrara la ausencia de daños para los mantos acuíferos y sus zonas de recarga.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber granted an amparo filed by community organizations from Uvita and Bahía against a municipal permit for earthworks in the upper portion of a micro-watershed supplying four springs. Although there was no definitive hydrogeological information identifying the aquifers, recharge zones, or extent of harm, the record showed earthworks roughly 200 meters above the water intakes, sediment runoff, turbidity, and an interruption of the water supply. Applying the precautionary principle, or in dubio pro natura, the Chamber held that scientific uncertainty concerning possible serious or irreversible harm required preventive measures and technical studies, rather than authorization based on verbal conversations with officials. It annulled the permit and ordered that any renewed application be conditioned on obtaining a MINAE permit demonstrating that the work would not harm aquifers or their recharge zones. The State, municipality, and company were also ordered to pay costs and damages, while evidence was referred to the Public Prosecutor’s Office for investigation of the officials involved.La Sala Constitucional declaró con lugar el amparo promovido por organizaciones comunales de Uvita y Bahía contra el permiso municipal para movimientos de tierra realizados en la parte alta de una microcuenca que abastecía cuatro nacientes. Aunque no existía certeza hidrogeológica sobre los acuíferos, sus zonas de recarga ni la magnitud del daño, constaban movimientos a unos 200 metros de las captaciones, arrastre de sedimentos, turbiedad y suspensión del servicio de agua. Aplicando el principio precautorio o in dubio pro natura, la Sala determinó que la incertidumbre científica sobre un posible daño grave o irreversible exigía medidas preventivas y estudios técnicos, no la autorización basada en conversaciones verbales con funcionarios. Anuló el permiso y ordenó que cualquier nueva solicitud quedara condicionada a un permiso del MINAE que acreditara que las obras no dañarían los mantos acuíferos ni sus zonas de recarga. También condenó al Estado, la Municipalidad y la empresa, y remitió piezas al Ministerio Público para investigar a los funcionarios involucrados.
Key excerptExtracto clave
VII.- By virtue of the “in dubio pro natura” principle, doubt persists regarding the contamination of the aquifer or aquifers in the area that could be caused by the earthworks.- Thus, doubt about the possible contamination of the aquifer or aquifers in the area remains. Given the characteristics of contamination affecting aquifers intended for public supply and their difficult regeneration, measures to prevent contamination must be preventive and protective, through the prohibition of certain human activities in specified zones or by ordering safety measures for certain potentially polluting activities. Regrettably, our administrative legal system (legislation, regulations, and decrees) lacks precise, clear, and comprehensive rules for protecting aquifers, recharge zones, and groundwater catchment areas, but it is precisely for this reason that authority has been granted to municipalities, the Ministry of Environment and Energy, and others, under the terms stated above. Therefore, by virtue of the precautionary principle, or “in dubio pro natura,” applicable in environmental matters—a principle based, as stated, on the need to adopt and implement every precautionary measure to prevent and contain possible harm to the environment or human health—this Chamber accepts the petitioners’ argument that doubt exists regarding the risk of serious or irreversible harm if the earthworks continue without a technical opinion from MINAE. Consequently, the earthworks permit granted by the Municipality of Osa should have been conditioned on submission of those studies to MINAE, rather than issued without them as occurred here. The amparo is GRANTED by virtue of the in dubia pro natura principle. The earthworks permit granted by the Municipality of Osa to La Gruta de Plata S.A. on February 15, 2005, is annulled. EUGENIO NAJERA SANTAMARIA, in his capacity as Mayor of Osa, or whoever holds that office, is ordered that, should this earthworks permit be requested again, it must be conditioned on proof, through the corresponding permit from the Ministry of Environment and Energy, that the work will not damage the aquifers or their recharge zones.VII.- En virtud del principio “in dubio pro natura” se duda sobre la contaminación del o los mantos acuíferos de la zona subsiste que podría producir los movimientos de tierra.- Así entonces, la duda sobre la posible contaminación del o los mantos acuíferos de la zona subsiste. Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas, pero justamente por ello se le han dado competencias a las Municipalidades, el Ministerio de Ambiente y Energía, entre otros, en los términos expresados supra. De esta forma, en virtud del principio precautorio o “in dubio pro natura” que opera en materia ambiental, principio que según lo expresado se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas, esta Sala admite la tesis de los recurrentes en cuanto a que existe una duda sobre el riesgo de daño grave o irreversible de continuarse con los movimientos de tierra, sin contar con un criterio técnico del MINAE. Razón por la cual, se considera que el permiso de movimiento de tierras que otorgó la Municipalidad de Osa debió haberse condicionado a la presentación de dichos estudios al MINAE, y no como se hizo, prescindiéndose de ellos. Se declara CON lugar el recurso en virtud del principio in dubia pro natura. Se anula el permiso de movimientos de tierra otorgado a la empresa La Gruta de Plata S.A. el 15 de febrero del 2005 por parte de la Municipalidad de Osa. Se ordena a EUGENIO NAJERA SANTAMARIA, en su calidad de Alcalde Municipal de Osa, o a quien en su lugar ocupe este cargo, que de solicitarse nuevamente este permiso de movimientos de tierra, éste quede condicionado a que se logre probar, mediante el respetivo permiso del Ministerio de Ambiente y Energía, que ello no producirá daños a los mantos acuíferos o a sus zonas de recarga.
Pull quotesCitas destacadas
"Pues tal como se dijo en el precedente citado a diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones."
"As stated in the cited precedent, unlike surface-water pollution, which is usually evident and visible and thus permits environmental measures to mitigate or eradicate it, groundwater pollution by its very nature often goes unnoticed and becomes apparent only after it has reached substantial proportions."
Considerando VI
"Pues tal como se dijo en el precedente citado a diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones."
Considerando VI
"Es más, para este Tribunal resulta tan grave dichas actuaciones que ameritan una remisión del caso al Ministerio Público, para que investigue la posible comisión de delitos por parte del Alcalde Municipal y por parte de los funcionarios del Minae."
"Moreover, this Court considers those actions so serious that the case warrants referral to the Public Prosecutor’s Office to investigate the possible commission of crimes by the Municipal Mayor and MINAE officials."
Considerando VII
"Es más, para este Tribunal resulta tan grave dichas actuaciones que ameritan una remisión del caso al Ministerio Público, para que investigue la posible comisión de delitos por parte del Alcalde Municipal y por parte de los funcionarios del Minae."
Considerando VII
"Asimismo, procede la declaratoria con lugar en contra de la empresa La Gruta de Plata S.A. por haber procedido a los movimientos de tierra sin haber obtenido con anterioridad los permisos correspondientes en el MINAE, ya que, no basta alegar que se les dijo verbalmente que todo estaba bien, sino que debían conocer que para este tipo de permisos se requiere una autorización por escrito."
"The claim must also be granted against La Gruta de Plata S.A. because it undertook the earthworks without first obtaining the corresponding MINAE permits; it is not enough to allege that the company was verbally told everything was in order, since it should have known that this type of work requires written authorization."
Considerando VII
"Asimismo, procede la declaratoria con lugar en contra de la empresa La Gruta de Plata S.A. por haber procedido a los movimientos de tierra sin haber obtenido con anterioridad los permisos correspondientes en el MINAE, ya que, no basta alegar que se les dijo verbalmente que todo estaba bien, sino que debían conocer que para este tipo de permisos se requiere una autorización por escrito."
Considerando VII
"Se ORDENA testimoniar piezas para que Ministerio Público investigue las actuaciones de las autoridades y funcionarios públicos en relación con la obtención del permiso de movimientos de tierra."
"It is ORDERED that evidence be certified and forwarded so that the Public Prosecutor’s Office may investigate the actions of the public authorities and officials concerning the procurement of the earthworks permit."
Por tanto
"Se ORDENA testimoniar piezas para que Ministerio Público investigue las actuaciones de las autoridades y funcionarios públicos en relación con la obtención del permiso de movimientos de tierra."
Por tanto
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*060042840007CO* *060042840007CO* Case File: 06-004284-0007-CO Decision No. 2006-018051 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eight hours and fifty-one minutes on 15 December 2006.
Amparo proceeding (recurso de amparo) filed by Nombre01, identity card number CED01, in his capacity as legal representative of LA ASOCIACION ADMINISTRADORA DEL ACUEDUCTO COMUNAL DE UVITA Y BAHIA, EN OSA; MARIA VICTORIA CALDERON JIMENEZ, in her capacity as President of LA ASOCIACION DE DESARROLLO INTEGRAL DE UVITA; FRANKLIN SEQUEIRA VALENCIA, in his capacity as President of ASOPARQUE; ELBA MONTERO MARIN, in her capacity as President of LA ASOCIACION DAMAS; RODOLFO CERDAS, in his capacity as Manager of COOPEUVITA; and ANIA DIAZ, of COMITE LOCAL PARQUE NACIONAL MARINO BALLENA, against the MAYOR OF THE MUNICIPALITY OF OSA.
Background:
Justice Cruz Castro is the reporting judge; and,
Considering:
I.Subject matter of the petition.- The petitioners, representatives of the Asociación Administadora del Acueducto Comunal de Uvita y Bahía and other community associations, consider that the right to life and the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment have been violated because the earthworks detected near the water springs supplying the communities of Uvita, Bahía, La Colonia, and surrounding areas, for the construction of residential developments, were performed without the required municipal and Minae permits. The foregoing is aggravated by the inaction of the Mayor of the Municipalidad de Osa, who has not suspended the activity pending verification of the possible damage to water resources (recurso hídrico).
II.Proven Facts. For purposes of deciding this matter, the following facts are deemed duly proven, either because they have been substantiated or because the respondent failed to address them as ordered in the initial ruling:
1- There are four springs with direct water intakes that supply the communities in and around central Bahía Uvita…
…
3- The field visit established that earthworks are being carried out throughout the upper area above the springs, using large machinery (excavator)…
4- … makes it difficult or impossible for me to issue an accurate opinion regarding the damage that may be caused by the work being carried out in the upper area.
5- What must be made clear is that the earthworks are being carried out in the upper part of the micro-watershed (microcuenca), at a distance of 200 metros above the water intakes that supply the communities of Bahía Uvita de Osa.
6- As a recommendation, I suggest that the presence of a hydrogeologist from the Dirección Ambiental be requested URGENTLY so that a thorough and specific study may be conducted of this site and of the adverse consequences that this project may cause.” (folio 07).
IV.On the Fundamental Right to a Healthy and Ecologically Balanced Environment.- Before the amendment of Article 50 of the Constitución Política, the Chamber’s case law had already recognized the protection and preservation of the environment as a fundamental right (judgment number 2233-93), deriving it from the provisions of Articles 21 (right to health), 69 (constitutional requirement for the “rational exploitation of land”), and 89 (protection of natural beauty), all of the Constitución. As this Court has previously stated (decision 2005-01173 of quince horas con once minutos del ocho de febrero del dos mil cinco), Article 50 of the Constitución was amended through Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, specifically for the purpose of declaring the State’s obligation to protect the environment and granting citizens full standing to defend it, thereby expressly incorporating into it the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment.
Protecting the environment is an appropriate means of safeguarding and improving everyone’s quality of life, making intervention by the Public Authorities necessary with respect to factors that may disrupt its balance and prevent individuals from developing and living in a healthy environment. a-Protection of environmental rights, a State duty. Following the amendment of constitutional Article 50, which expressly enshrined environmental rights as a fundamental right, the State’s obligation to guarantee, defend, and safeguard that right was also established unequivocally, thereby making the State the guarantor of the protection and safeguarding of the environment and natural resources. Pursuant to this provision, in conjunction with Articles 20, 69, and 89 of the Constitución Política, the State’s responsibility to exercise a protective and governing role in this field was established, as provided by the constitutional rule under discussion, a role implemented through environmental legislation.
Thus, the constitutional mandate establishes the State’s duty to guarantee, defend, and preserve that right. In this regard, it must be considered that the regulations designate the Ministerio del Ambiente y Energía as the governing body for the natural-resources, energy, and mining sector, pursuant to Article 2 of the Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de cuatro de junio de mil novecientos noventa. In this Court’s view, this governing role in environmental matters encompasses not only the establishment of appropriate regulations for the use of forest resources and natural resources, as also provided in Article 56 of the Ley Orgánica del Ambiente, but also confers upon it the important function of exercising leadership in environmental matters, which entails maintaining a predominant role in this field. In this respect, the oversight and supervision of environmental matters and activities constitute an essential function of the State under Article 50 of the Constitución, insofar as its third paragraph provides, in the relevant part: “The State shall guarantee, defend, and preserve that right”; this is consistent with the constitutional principle established in the second paragraph of Article 9 of the Constitución Política, which expressly prohibits the Powers of the State from delegating the exercise of their inherent functions, particularly when such functions are essential.
Accordingly, with respect to environmental protection, the functions of governance, oversight, and supervision in environmental matters belong to the State and are entrusted to its various administrative agencies. b-Rational use of resources. A balance between the country’s development and the right to the environment. On the basis of constitutional Article 69, insofar as it provides for the “rational use of natural resources,” the Chamber has established in its case law the constitutional parameters for their proper use; under those parameters, it is clear that environmental protection must be directed toward the appropriate and intelligent use of its elements and of their natural, sociocultural, technological, and political relationships (sustainable development (desarrollo sostenible)), thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled. Therefore, the primary objective of the use and protection of the environment is that the production and use of technology yield not only economic gains (freedom of enterprise), but also development and evolution favorable to the relationship between the environment, natural resources, and human beings, that is, without causing damage or harm.
The Chamber has stated that the environment must be understood as a potential source of development to be used appropriately, and that action must be taken in an integrated manner with respect to its natural, sociocultural, technological, and political relationships; otherwise, its productivity for the present and future is degraded, and the heritage of future generations could be placed at risk. Although human beings have the right to use the environment for their own development, they also have the duty to protect and preserve it for the use of present and future generations. c-The precautionary principle (principio precautorio) in environmental law. This principle is contained in the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which provides:
“Principle 15.- In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach (criterio de precaución) according to their capabilities. Where there is a danger of serious and irreversible damage, lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” (See, to the same effect, Article 11 of the Ley de Biodiversidad).
As the Chamber has already indicated, the term prevention (prevención) derives from the Latin “praeventio,” which refers to the action and effect of preventing, and to those preparations and arrangements made in advance to avoid a risk or carry something out. Prevention seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention (principio rector de prevención) is based on the need to take and implement all precautionary measures (medidas precautorias) to avoid or contain potential harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or doubt in that regard—a precautionary measure (medida de precaución) must be adopted, and the activity in question may even be postponed. This is because, in environmental matters, ex post enforcement (coacción a posteriori) is ineffective, since once damage has occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable; punishment may have moral significance, but it will hardly compensate for the harm caused to the environment. d- Coordination among public agencies must guarantee environmental protection.
On various occasions, constitutional case law (jurisprudencia constitucional) has indicated that protecting the environment is a task incumbent equally upon everyone; that is, the State—as a whole—is obligated to take the measures necessary to protect the environment in order to prevent levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, and excessive or improper use of natural resources that endanger the health of the governed. For purposes of this task, the term public institution must be understood to encompass both the Central Administration—Ministries, such as the Ministerio del Ambiente y Energía and the Ministerio de Salud, which, by reason of their subject matter, have broad involvement and responsibility with respect to environmental conservation and preservation and which act, in most instances, through their specialized departments—as well as decentralized institutions; this is a task in which, of course, the municipalities bear great responsibility within their territorial jurisdictions.
It is therefore necessary to establish a series of coordinating relationships among the various agencies of the Executive Branch and decentralized institutions, and between those entities and the municipalities, so that they may carry out the functions entrusted to them. This Chamber previously—and quite clearly—addressed the principle of coordination (principio de coordinación) between public agencies and municipalities in pursuing common purposes—which must obviously be extended to the relationship between Central Administration institutions and decentralized institutions in performing this important function—and reference is therefore made to what was stated on that occasion (judgment number 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve). Furthermore, failures to fulfill the duty to protect the environment and comply with environmental regulations are constitutionally significant because the Administration’s inaction in this area may cause harm to the environment and natural resources, sometimes with consequences similar to or greater than those arising from the Administration’s own actions.
Examples include authorizing regulatory plans (planes reguladores) or construction projects without approval of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental; failing to monitor and oversee implementation of the management plans (planes de manejo) for protected areas by the Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía; allowing businesses to operate without health permits regarding the treatment of sewage or wastewater (Acueductos y Alcantarillados and Ministerio de Salud); or failing to verify noise controls in bars, karaoke establishments, and discotheques (municipalities and Ministerio de Salud), etc.
V.On the protection of aquifers (mantos acuíferos).- This Chamber has already had the opportunity to analyze the constitutional protection of groundwater (aguas subterráneas) and aquifers. In this regard, decision number 04-001923 de las 14 horas 55 minutos del 25 de febrero del 2004 states:
“V.- GROUNDWATER. In contrast to so-called surface water (aguas superficiales), which flows over the Earth’s crust and may be subject to common or special uses, there is groundwater. Groundwater is water found beneath the Earth’s surface, occupying empty spaces in soil or rock; its most important source is rainfall that infiltrates the soil. The soil, in turn, consists of the following two levels: a) an upper level, or aeration zone (zona de aireación), in which the empty spaces are occupied by air and infiltrated water descending under gravity; and b) another level below it, called the saturation zone (zona de saturación), in which the empty spaces are filled with slowly moving water and whose upper level is called the water table, hydrostatic level, or phreatic level (tabla de agua, nivel hidrostático o freático). Water contained in the porous spaces of the saturation zone within geological formations is known as aquifers or groundwater reservoirs.
The hydraulic gradient (gradiente hidráulico) is the difference in elevation between two points on the same water table—phreatic level—in relation to their horizontal distance; the speed at which groundwater moves depends essentially on the hydraulic gradient. Groundwater is an essential part of the hydrological cycle (ciclo hidrológico). Of all the water in the hydrosphere, 2,4% is fresh water; of that amount, 78,1% is frozen, 21,5% is groundwater, and 0,4% is surface water found in rivers and lakes. In the Central American region, groundwater is the principal source of public water supply, in contrast to surface water, which is notably exposed to contamination and degradation from harmful land-use practices and uncontrolled urban expansion. In the particular case of our country, the potential annual groundwater recharge (recarga potencial anual de aguas subterráneas) has been estimated at approximately 47 000 million cubic meters per year, representing 20% of precipitation.
It has likewise been calculated that, of the 750 000 cubic meters of water used daily for human consumption, 70% ( 500 000 cubic meters per day) comes from groundwater withdrawals (captaciones de aguas subterráneas). The consumption and use of groundwater, as compared with surface water, offers evident and clear qualitative and quantitative advantages, including the following: a) Investment in the withdrawal and exploitation of potable groundwater is made gradually, depending on increased demand for the service, and collection areas may be located near the place where demand arises, all of which reduces conveyance, treatment, and storage costs; b) the natural physicochemical quality of groundwater is more constant than that of surface water, and it is potable with little or no treatment; c) because soil or rock lies above groundwater, it is better protected from contamination of natural or human origin; d) variations in quantity and availability during dry periods or periods of rainfall are minimal compared with those of surface water; e) it constitutes a strategic reserve for responding to states of emergency caused by public calamity, internal unrest (e.g., earthquakes, hurricanes, volcanic eruptions, etc.), or war.
The issue of groundwater is closely connected to several fundamental rights (derechos fundamentales) enshrined in the constitutional text and international human-rights instruments. In Article 50, our Political Constitution recognizes the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado), which is achieved, among other factors, through the protection and conservation of the quality and quantity of water for human consumption and use and for maintaining ecological balance in flora and fauna habitats (e.g., wetlands) and, generally, throughout the biosphere as the common heritage of humanity. Likewise, access to potable water safeguards the rights to life—“without water, life is impossible,” as stated in the Water Charter approved by the Council of Europe in Strasbourg on 6 de mayo de 1968—and to human health, since water is indispensable for food, drink, and hygiene (Article 21 of the Political Constitution).
It is also, of course, associated with the socioeconomic development and growth of peoples, ensuring every individual dignified well-being and quality of life (Article 33 of the Political Constitution and Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights). Scarcity, lack of access or availability, and contamination of this precious resource impoverish peoples and severely constrain social development. Consequently, protecting and exploiting groundwater reservoirs is a strategic obligation for preserving human life and health and, of course, for the proper development of any people. In 1995, it was estimated that 1000 million inhabitants lacked access to potable water, and it is estimated that by 2025 nearly 5.500 million people will face water scarcity, while between 5 and 10 million people die annually from the use of untreated water. In another connection, the duty to preserve for future generations conditions of existence at least equal to those inherited has now been recognized—sustainable development (desarrollo sostenible)—and therefore present needs must be met without compromising the ability of future generations to meet their own needs (Principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 1972).
In essence, from both an economic and ecological perspective, water is a precious resource because it is indispensable to every human activity (industrial, agricultural, domestic, commercial, services, etc.), serving as a source of energy, a raw material, a means of transportation, a basis for recreational activities, and a constituent element in maintaining natural ecosystems—nonpolluting or environmentally compatible water use.”
PUBLIC-DOMAIN PROPERTY. Our legal system does not have a single systematic and coherent body of law comprehensively regulating the protection, extraction, use, efficient management, and administration of water resources. In addition, the limited existing legislation focuses predominantly on surface water, disregarding groundwater. As is characteristic and inherent in Administrative Law, this area exhibits a dispersion of legislation and a fragmented, chaotic, and ambiguous set of sector-specific rules governing particular matters, leaving serious gaps and conflicts of laws, all of which also severely hinder environmental management by the public entities responsible for this field. Obviously, the limited regulation of groundwater is no exception to the foregoing rule. Various theories regarding its legal nature—whose variation depends on historical developments—have been advanced in Water Law.
Thus, groundwater has been regarded as (a) private property, meaning that it is res nullius capable of appropriation by the person who brings it to the surface (alumbrador), that is, by the owner of the land on which it emerges, following the maxim of Roman Law under which ownership extends from the heavens to the depths below. Nineteenth-century regulations governing water resources (e.g., the Spanish Water Law of 1879, which inspired many Latin American statutes, including our Water Law of 1942) classified groundwater as (b) mixed property, such that water brought to the surface by the owner of private land was private, while water originating on public-domain land was public, as was the former water after its owner had used it. Finally, beginning in the twentieth century, many legal systems classified all groundwater as (c) public-domain property, based on the unquestionable unity of the hydrological cycle, thereby making it part of what has been called the “public water domain” (dominio público hidráulico), as part of the natural rather than artificial domain; this position views water as a unitary resource subordinated to the public interest, and therefore no distinction should be drawn between surface water and groundwater, since they are closely interconnected in maintaining their quality and quantity.
Under this final theory, groundwater cannot be appropriated by any private party, and its classification as public-domain property provides sufficient legal authority to subject it to a particularly strong and intensive system of administrative intervention in order to safeguard its integrity and quality and remove it from the methods of acquisition and enjoyment characteristic of Private Law. In our legal system, the legal nature of groundwater can be determined from a series of scattered provisions, with clear variations reflecting historical and legislative developments. Water Law No. 276 of 27 de agosto de 1942, as amended, classifies, in Article 1, subsections IV, VIII, and IX, respectively, the following as public-domain waters: “Waters from (...) springs (manantiales) (...)”; “Waters from springs that emerge on beaches, in maritime zones, channels, basins, or banks owned by the State and, in general, all waters originating on public-domain land”; and “Groundwater not brought to the surface by means of wells,” because Article 4, subsection III, of that statute regards as private property—and therefore as belonging to the owner of the parcel—“Groundwater obtained by the owner from the owner’s own land by means of wells,” with any surplus water—from wells operated under concession to obtain water for non-domestic purposes and ordinary needs—that leaves the land becoming public-domain water.
Evidently, the Water Law of 1942 follows a mixed theory regarding the legal nature of groundwater, since it combines its status as res nullius and, consequently, its capacity for appropriation when brought to the surface on private land, with its public-domain status when it emerges on land owned by a public entity. Two subsequent laws, enacted during the last quarter of the previous century, tacitly amended or modified the provisions of Article 1, subsections IV, VIII, and IX, and Article 4, subsection III, of the Water Law. In fact, these two new legislative instruments reflect the contemporary approach of viewing groundwater as public-domain property by virtue of the unity of the hydrological cycle, and therefore provide sufficient legal authority for a strong system of administrative intervention to preserve the quantity and quality of water resources and ensure their rational and sustained exploitation.
Thus, Article 4 of the Mining Code, Law No. 6797 of 4 de octubre de 1982, as amended, provided as follows: “(...) mineral springs and mineral waters, and groundwater and surface water, are reserved to the State and may be exploited only by the State, by private parties in accordance with the law, or under a special concession granted for a limited period and subject to the conditions and provisions established by the Legislative Assembly (...)”; this brought all groundwater in the country into the public domain and under State ownership, including groundwater brought to the surface through a well located on private property for domestic uses or ordinary needs. Subsequently, Article 50—whose heading is “Public Domain of Water”—of the Organic Environmental Law, No. 7554 of 13 de octubre de 1995, as amended, reinforced that declaration of public-domain status (demanialidad) and prescribed that “Water is in the public domain; its conservation and sustainable use are matters of social interest.” This legislative instrument expressly dedicates inland waters (surface water and groundwater—because it does not distinguish between them—) to the State’s public domain and classifies their protection, preservation or conservation, and sustained or rational use as matters of social interest, thereby clearing the way for potential expropriations or restrictions on grounds of social interest (Article 45 of the Political Constitution).
An aquifer (acuífero) is a geological stratum or formation (unconsolidated deposits of loose materials such as sand, gravel, mixtures of both, sedimentary rocks such as limestone, volcanic rocks, etc.) that allows water to circulate through its pores or fissures, enabling human beings to use it in economically significant quantities to meet their needs. In a very broad sense, aquifers (mantos acuíferos) are geological formations that contain water, have contained it, and through which water flows or circulates. Two hydrogeological parameters used to define the functioning of an aquifer—the relationship between water recharge and extraction or discharge—are porosity or permeability—hydraulic conductivity—and the storage coefficient. Several geological formations must not be confused with aquifers. Thus, (a) aquicludes (acuícludos) are geological formations that contain water but do not transmit it, thereby preventing its exploitation; with respect to the nonrenewable, fossil, dead, stagnant, or nonflowing groundwater they contain, there can be no doubt that it is also in the public domain, because Article 4 of the Mining Code and Article 50 of the Organic Environmental Law do not distinguish between groundwater and surface water, much less between renewable and nonrenewable groundwater, and therefore it cannot be regarded as res nullis capable of appropriation by a private party who brings it to the surface.
An (b) aquitard (acuitardo), in turn, comprises a group of geological formations that contain appreciable quantities of water but transmit it very slowly. Finally, (c) an aquifuge (acuifugo) is a geological formation that neither contains nor can transmit water. Regarding aquifer typology, hydrogeology classifies aquifers according to the hydrostatic pressure of the water they contain, as follows: a) unconfined or water-table aquifers (acuíferos libres, no confinados o freáticos), in which there is a free surface of the enclosed water in direct contact with the air, whose water table is at atmospheric pressure and which is not bounded by an impermeable layer; and b) captive, confined, or pressurized aquifers (acuíferos cautivos, confinados o a presión), in which the water is subject to pressure exceeding atmospheric pressure. There is also the subcategory of perched aquifers (acuíferos colgados), which are unconfined aquifers with limited spatial distribution and temporary existence.
Natural aquifer recharge (recarga natural de los mantos acuíferos) occurs through the volume of water entering them over a period of time as a result of the infiltration of rainfall or water from a watercourse (e.g., influent rivers). Recharge areas (áreas de recarga), therefore, are all areas of the ground surface where rainfall filters into the soil until it reaches the saturated zone and enters the aquifer. Ley Forestal No. 7575 of 13 de febrero de 1996, in Article 3, subsection l), defines aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera) as “The surface areas where infiltration occurs that replenishes aquifers and river channels (...).” Natural discharge (descarga natural) is the volume of water that, during a given period, naturally leaves the aquifer through surface, subfluvial, or submarine springs, through evapotranspiration, or through vertical percolation into lower aquifers.
Artificial discharge (descarga artificial) occurs through the extraction of water by means of wells, ditches, trenches, or tunnels. Groundwater discharge areas (áreas de descarga de las aguas subterráneas) comprise all points at which the water table or phreatic level intersects the ground surface—springs, water sources (nacientes), seepages—a river channel, or marine or lake beds.
Two types of aquifer (acuífero) families are recognized in our country: a) volcanic or fractured aquifers, formed in igneous rocks (volcanic and intrusive), which are the largest and have the best quality; and b) sedimentary or granular aquifers in surficial formations. Regarding the first type, it should be noted that igneous rocks are not naturally permeable; they possess secondary porosity (porosidad secundaria) resulting from fractures or fissures caused by cooling or tectonic events (areas associated with geological faults), thereby acquiring hydrogeological suitability. This type of aquifer arises in high-elevation areas where precipitation is abundant and volcanic rocks are particularly prevalent; well-known and studied examples include the aquifers of the Valle Central (e.g., Colima Superior e Inferior and Barva). From a hydrogeological perspective, our country has ideal and exceptional conditions for the rational and measured exploitation of groundwater (aguas subterráneas), since the Cordillera Volcánica Central consists of volcanic soils with a high natural infiltration capacity, provided they have not been compacted or eroded by human activities, and thus perform an essential function by regulating surface-water runoff (escorrentía de las aguas superficiales) and aquifer recharge (recarga de los acuíferos).
The high permeability of fractured and brecciated lava beds and the conditions of heavy rainfall favor the formation of high-potential aquifers. The existing tuffs, in turn, behave as low-permeability rocks that allow the formation of aquitards (acuitardos), which constitute the base of the aquifers and permit the vertical transfer of water between them. The location and geomorphology of the Cordillera Volcánica Central, with all its aquifers, constitute a primary source of water for meeting the needs of at least half of the country’s population, including the Gran Área Metropolitana and surrounding communities. Groundwater in this area is used through wells or the collection of spring water (captación de manantiales) for domestic, industrial, and agricultural uses. In the Cordillera Volcánica Central, as of 1996, SENARA had registered 3.460 wells used for various purposes and 353 springs for public water supply used by ICAA, municipal corporations, rural water-system administrative associations, and other entities.
This type of aquifer has also been identified in the Liberia and Bagaces formations (Provincia de Guanacaste). It is fully established that this type of aquifer, because of its petrophysical characteristics, is more vulnerable to contamination in its recharge areas when those areas are not protected or reserved and are exposed to human activities such as deforestation, uncontrolled urbanization, and intensive and extensive agricultural activities involving the use of pesticides and agrochemicals; consequently, these aquifers are exposed to dangerous and gradual degradation of their environmental quality. Surficial aquifers (acuíferos superficiales) consist of layers of unconsolidated rock of recent and varied origin; they comprise alluvial deposits in certain valleys that may range in thickness from a few meters to one hundred meters and are separated from the surface by a thin, permeable soil layer, making them highly vulnerable to contamination, particularly when located beneath areas of human occupation (urban and industrial development or agricultural cultivation).
This type of aquifer is exploited in the Pacífico Central region, such as the alluvial deposit of Valle del Río Barranca, which contains the two coastal aquifers (acuíferos costeros) of Barranca and El Roble.
Unlike surface-water contamination, which is usually evident and visible and thus allows environmental measures to be taken to mitigate or eradicate it, groundwater contamination, by its very nature, generally goes unnoticed and becomes evident only once it has reached significant proportions. Because of the slow circulation of water, the absorptive capacity of the ground, and other factors, aquifers may take a long time to exhibit contamination. Additionally, the large volume of water they contain means that widespread contamination takes a prolonged period to become apparent, while localized contamination is detected when it flows into a site where the water is being extracted. Groundwater certainly has some resistance to contamination; however, once contamination occurs, its recovery can be extraordinarily slow and is sometimes irreversible because of the high cost of the means required to accomplish it.
It has been demonstrated that attempts to remedy the damage caused by contamination of an aquifer and restore the water to potable levels have not been successful; cleanup technologies have done little to reduce the damage, and the methods are extremely costly. Compounding the foregoing is the lack of organizational infrastructure and material, financial, and human resources—the latter being properly trained—to assess, measure, and generally monitor the quality of this water and the precise extent of its contamination. The degradation and contamination of aquifers impose upon the legislature and public administrations the urgent and non-deferrable task of protecting them. Groundwater contamination may be direct or indirect: it is direct when pollutants are introduced directly into the aquifer, as in the case of cesspits (pozos negros) or injection wells (pozos de inyección), and indirect when it occurs through the contamination of natural recharge water after dilution.
Contaminants may be of many different kinds, including mineral substances, degradable organic substances (excreta and liquid manure), slightly or non-degradable organic substances (pesticides, detergents, and hydrocarbons), biological agents (bacteria, viruses, and algae), radioactive substances, and gases. Aquifer contamination depends on the geological, hydraulic, and chemical conditions of each location or site and is therefore a function of local factors, requiring knowledge of each area and the study of similar cases. The sources of aquifer contamination may be highly diverse, including the following: a) contamination from domestic activity, which is organic and biological and originates from septic tanks, sewer-system leaks, and the discharge of sewage, to which must be added the increasing use of household chemicals such as detergents; b) contamination from agricultural activities, including the use of synthetic fertilizers based on nitrates, phosphates, and potash, or natural fertilizers based on manure; irrigation with wastewater and highly saline water; and the use of pesticides (insecticides, herbicides, and pesticides); c) contamination from livestock farming, which is essentially organic and biological, similar to domestic contamination but more intense in the case of intensive farms; d) contamination from surface water when it recharges aquifers and is itself contaminated; e) contamination from saltwater intrusion (intrusión salina), which occurs when seawater and saline water enter coastal regions because of the overexploitation of coastal aquifers through wells; f) contamination from mining activities—mineral contamination—associated with mine-water discharges and ore-washing facilities; g) contamination from industrial activities, which is as varied as the type of industry causing it, with contamination caused by heavy metals from the metallurgical industry being particularly harmful, as is contamination from the chemical, petrochemical, food-processing (organic substances), and beverage (detergents) industries; h) contamination from nuclear activities, which, although exceptional in our country, may originate from irradiated-fuel and radioactive-mineral processing plants and from medical activity; i) contamination through poorly constructed wells, since wells may interconnect several aquifers and may cause contamination when their casings are broken or corroded at poor-quality water levels or allow surface water to enter; j) contamination through the discharge of wastewater via cesspits, septic tanks, leaks from the sewer network, or indiscriminate discharge into watersheds (cuencas hidrográficas); k) contamination from the disposal of solid waste, which occurs when a sanitary landfill is constructed on permeable or non-waterproofed land and contamination is conveyed through leachate (lixiviados); and l) contamination from improperly designed, constructed, or operated injection wells—a method of using the subsoil for waste storage.
The principal threats of contamination to aquifers in Costa Rica and, consequently, to groundwater consist of three factors: a) population growth and uncontrolled urban expansion over recharge areas, phenomena that generate leachate from solid and liquid waste of domestic and industrial origin, reduce the infiltration capacity of soils, cause the sealing of recharge areas (impermeabilización de las áreas de recarga), and result in aquifer overexploitation (sobreexplotación de los acuíferos); b) the use of agrochemicals in the intensive cultivation of coffee, bananas, cotton, and ornamental plants; and c) the sealing of recharge areas through land-use changes (cambios en el uso del suelo), deforestation, and extensive livestock farming. In the case of the aquifers supplying the Gran Área Metropolitana (Colima Superior e Inferior, La Libertad, and Barva), evidence has been observed of some impact from bacteriological and industrial contamination and increased nitrate levels due to urban expansion and intensive agriculture in the recharge areas.
With respect to nitrates, despite the water’s good physicochemical and bacteriological quality, an upward trend in nitrate concentrations has been detected down the hydraulic gradient (gradiente hidráulica), indicating that the groundwater is being affected, directly or indirectly, by discharges from septic tanks and by the use of nitrogen fertilizers on vegetable crops and coffee plantations. Similarly, groundwater overexploitation resulting from concentrated extraction has been detected, causing a decline in water levels and spring flow rates (caudal de los manantiales), as well as the potential sealing of recharge areas because the aquifers are located in the areas experiencing the greatest urban growth, with accelerated residential development through housing subdivisions; it is estimated that the effects would be significant if more than 20% of the recharge area were sealed.
Given the characteristics of contamination affecting aquifers (mantos acuíferos) intended for public water supply and the difficulty of restoring them, measures to prevent contamination must be preventive and protective, through the prohibition of certain human activities in specified areas or by requiring safety measures for certain potentially contaminating activities. Unfortunately, our legal and administrative framework (legislation, regulations, and decrees) lacks precise, clear, and comprehensive regulations for the protection of aquifers, recharge zones (zonas de recarga), and groundwater catchment areas (áreas de captación de aguas subterráneas). Foreign legislation (e.g., the Spanish Ley de Aguas 29/1985 of August 2) provides for certain extraordinary powers of administrative intervention in water management that directly concern the protection of aquifers, with a view to achieving the sustainable use of water resources, that is, ensuring the availability of water in sufficient quantity and of the quality required to meet present and future human and ecological needs.
These extraordinary administrative powers, which must be recognized in our legal system—despite the lack of regulation—as implicit in the express and general authority for the protection and conservation of groundwater vested in the State and the decentralized entities of the water sector, are grounded in the need to achieve rational and balanced use of water. The scarcity and degradation of the natural conditions of water resources make it necessary for the administrative authorities to be able to adopt such measures to prevent their depletion or irreversible deterioration and to temporarily overcome the harmful effects that a water crisis may cause. Measures of this kind entail various restrictions and stringent controls on the multiple uses or exploitation of water (aprovechamientos de agua)—particularly general or special private uses—and on pre-existing activities that may affect the resource, insofar as they are justified by a public interest; they therefore do not impair property rights or the integrity of property holdings.
In essence, such measures must be regarded as limitations in the social interest (limitaciones de interés social) that neither deprive property rights of their substance nor expand the public domain (dominio público) over groundwater without prior compensation, but instead shape their essential content; accordingly, because they constitute a sacrifice or general burden, they must be borne by all users, who are ultimately their beneficiaries, since the measures are intended to remedy a temporary situation of scarcity or imminent contamination affecting water-resource management in a particular area. Such administrative intervention measures, implicitly provided for in Article 32 of the Ley de Aguas of 1942 and Article 10 of the Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 of April 29, 2002), may include the following:
Clearly, the establishment of perimeters by the national authorities—MINAE and ICAA—must be respected by local governments (Municipalidades) and INVU (given its residual jurisdiction over urban planning in the absence of local regulatory plans) so that the conditions established through the definition of protection perimeters are harmonized, developed, and effectively reflected in the regulations contained in the respective Regulatory Plans (Planes Reguladores) concerning land uses (usos de suelo) or land-use planning (ordenación del territorio) (e.g., zoning and construction regulations, etc.). The foregoing must obviously be supplemented by protection around catchment areas (wells—PPP: well protection perimeters (perímetros de protección de los pozos)—springs (manantiales), spring sources (nacientes), etc.), through the establishment of a surrounding zone in which certain human activities are prohibited or restricted by regulating or controlling land use.
Determination of the perimeter depends on the well’s capture or recharge zone (ZOC), and its extent depends on the characteristics and properties of the catchment area and recharge terrain, since the rules cannot be the same for permeable or fissured terrain as for terrain containing impermeable formations. The establishment of perimeters must be coordinated with the mapping of the natural vulnerability or susceptibility of public-supply aquifers to anthropogenic contaminant loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics in relation to anthropogenic contamination problems, which is accomplished by preparing maps. Both measures—protection perimeters and vulnerability mapping (cartografía de vulnerabilidad)—are suitable for ensuring the timely relocation of a particular type of activity or the supply source, or, ultimately, for introducing technical methods and instruments for the treatment and disposal of contaminants.
The measures to be adopted based on the perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether the area is: (a) an area without territorial occupation, in which case they are useful for determining which activities may or may not be established there in the future; (b) an already occupied area, in which case the natural vulnerability and the areas most susceptible to contamination are mapped, and, when faced with the threat of a high contamination rate, activities and supply sources may be relocated and technology introduced for the treatment and disposal of contaminants; (c) an already contaminated area, in which case alternative sources may be sought, the spread of contaminant plumes may be prevented, and, where feasible given the high cost, water from the aquifer may be treated after extraction; or (d) an area for new catchments, in which case an inventory must be made of potentially contaminating activities and the impact area of each one.
When an aquifer is overexploited, the competent administrative authority may declare that condition in order to reverse the situation through the regulation, restriction, and allocation of pre-existing extraction or exploitation, thereby achieving rational exploitation, and through the immediate suspension of new applications or applications to modify concessions pending at that time. Measures for conserving and properly using resources may, of course, also be implemented, such as treating and purifying wastewater so that it can be reused to irrigate certain crops, using drip or nighttime irrigation systems to mitigate the effects of evapotranspiration, and employing artificial recharge, etc.
Article 31 of the Water Law No. 246 of 27 de agosto de 1942 declares the following to be a “domain reserve in favor of the Nation”: “a) The lands surrounding drinking-water intake sites or supply intakes, within a perimeter having a radius of no less than two hundred meters; b) The forest zone that protects or should protect the aggregate lands where drinking-water infiltration occurs (...)”. This declaration is of the utmost importance because it gives rise to the State’s obligation, through its competent bodies, to establish and determine the perimeter protection areas around wells or intake areas—200 meters—and, of course, the recharge areas of aquifers—areas where “drinking-water infiltration occurs”—that have or should have forest cover (cobertura boscosa) for their protection and are highly sensitive in terms of their conservation and protection. Likewise, on the basis of that express designation, the State may bring actions for recovery of title and possession to safeguard the integrity of those areas and shield them from all forms of contamination by subjecting them to a strict land-use control regime, an authority that, most likely, it has failed to exercise in a timely and precise manner.
Section 32 of the 1942 Water Law provides that “When, in an area larger than the one specified above, there is a danger of contamination of surface water or groundwater, the Executive Branch, through the Drinking Water Section—currently ICAA—(...) shall order within that area such measures as it deems appropriate to prevent the danger of contamination”; this provision imposes an inescapable duty on the Executive Branch to collaborate and cooperate with ICAA in adopting all timely and appropriate administrative acts and measures to avert the danger of contamination in an area extending beyond the protection perimeters of aquifer recharge areas and intake zones. The content of the provision is extremely significant and far-reaching because it authorizes the State to adopt any appropriate measure to prevent the irreversible harm and damage that could result from a state of emergency caused by a water crisis.
Clearly, this is also a power that has not been exercised responsibly or has been underused. Article 2° of the General Drinking Water Law, No. 1634 of 18 de septiembre de 1953, provides that “All lands that both the Ministry of Public Works and the Ministry of Public Health—Executive Branch bodies that were replaced by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados by virtue of its Founding Law No. 2726 of 14 de abril de 1961 and its amendments and, more specifically, Article 2°, subsection h), which entrusted it with enforcing the General Drinking Water Law—consider indispensable for constructing or locating any part or parts of drinking-water supply systems, as well as for ensuring their sanitary and physical protection and necessary flow (...) shall be in the public domain.” Clearly, this provision is enormously significant because it declares intake areas, which may include springs (manantiales or nacientes)—a form of natural groundwater discharge—to be in the public domain and, more importantly, grants public-domain status to all lands necessary to ensure sanitary and physical protection and water flow.
This necessarily includes aquifer recharge areas clearly delimited through the aforementioned perimeter-setting activity, because failure to protect these zones necessarily affects the quality—through contamination—and flow—through impermeabilization or overexploitation—of water for human use and consumption that emerges from a spring. Article 33, subsections a) and d), respectively, of Ley Forestal No. 7575 of 13 de febrero de 1996 provides that protection areas include those “(...) bordering permanent springs, defined within a radius of one hundred meters measured horizontally” and “The recharge areas and aquifers of springs, the boundaries of which shall be determined by the competent bodies established in the Regulations to this Law.” Clearly, these provisions support administrative action or intervention to define protection perimeters for aquifers and intake zones. Article 51 of the Organic Environmental Law No. 7554 of 13 de octubre de 1995 states that, for the conservation and sustainable use of water, the following criteria, among others, must be applied: “a) Protect, conserve and, insofar as possible, restore aquatic ecosystems and the elements involved in the hydrological cycle”; “b) Protect the ecosystems that regulate the water regime”; and “c) Maintain the balance of the water system by protecting each component of watersheds.” This establishes the need to protect and conserve the integrity and unity of the hydrological cycle without distinction, especially including groundwater.
Finally, Article 5°, subsection e), final paragraph, of the ICAA Founding Law (No. 2726 of 14 de abril de 1961 and its amendments) and Article 15 of the SENARA Founding Law (No. 6877 of 18 de julio de 1983 and its amendments) complete the regulatory framework for the institutional protection of groundwater by stating, respectively: “The lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for any construction necessary for intake purposes (...), are declared to be of public utility and social interest and may be expropriated”; and “Actions promoted by the State to ensure the protection and rational use of water (...) are hereby declared to be in the public interest.” Within the legal and administrative framework governing water, we also find a series of obligations and burdens imposed on private persons and public-law entities—public entities and bodies—to ensure adequate protection of the underground and surface public hydraulic domain (dominio público hidráulico).
Thus, the 1942 Water Law and other legislation establish a series of prohibitions and obligations for the owners and users of springs—which are a component of an aquifer’s discharge area—including the following: a) users or concession holders must comply with police and public-health regulations concerning excess water returned to a spring in order to prevent contamination or foul odors—failure to do so may result in loss of the special water-use right and a fine—(Articles 57 and 166, subsection III, ibidem). Consistently, Article 132, paragraph 1°, of the Wildlife Conservation Law No. 7317 of 21 de octubre de 1992 prohibits “(...) discharging wastewater, sewage, waste, or any contaminating substance into springs, rivers, ravines, permanent or intermittent streams (...) lakes (...)” and imposes on anyone who violates the provision a fine of 50.000 to 100.000 colones, convertible into a prison sentence of one to two years. b) The construction of fish-breeding ponds in springs intended to supply communities is prohibited (Article 63 ibidem). c) Owners of lands containing springs around which the forests that provided them shelter have been destroyed are required to plant trees along the banks at a distance of no more than 5 meters (Article 148 ibidem). d) It is prohibited, in both national and private forests, to destroy trees located less than 60 meters from springs originating in hills or less than 50 meters from those emerging on flat land (Article 149 ibidem).
Consistently, Article 34 of Ley Forestal, No. 7575 of 13 de febrero de 1996 provides that “The cutting or removal of trees is prohibited in protection areas bordering permanent springs and in recharge areas and aquifers of springs.” e) Every application for the use of flowing waters, watercourses, and springs must be submitted to the Ministry of Environment and Energy together with a series of required documents (Article 178 ibidem). Regarding public entities and bodies having authority and responsibilities for groundwater protection, a series of obligations and prohibitions are established, including the following: a) Municipalities are prohibited from alienating, mortgaging or otherwise encumbering, leasing, sharecropping, lending, or exploiting on their own account—particularly where this entails deforestation—lands they own or acquire along the banks of rivers, streams, or springs, or in watersheds or drainage basins where springs emerge or rivers or streams originate (Articles 154 and 155 ibidem). b) Municipalities are required to reforest such lands (Article 156 ibidem). c) Every Municipality, Board of Education, Social Protection Board and, in general, every “public body” is required to consult the Ministry of Agriculture and obtain the corresponding permit before alienating, mortgaging, leasing, sharecropping, or exploiting on its own account lands it owns or acquires on which usable public-domain waters exist (Article 157 ibidem).
The General Health Law, No. 5395 of 30 de octubre de 1973 and its amendments, in turn, contains specific provisions for the effective protection and conservation of groundwater. Article 275 thus stipulates that “Every natural or legal person is prohibited from directly or indirectly contaminating surface water or groundwater (...) through drainage or through the intentional or negligent discharge or storage of liquid, solid, or gaseous waste or residues, whether radioactive or nonradioactive, sewage, or substances of any kind which, by altering the physical, chemical, and biological characteristics of the water, render it dangerous to human health or to terrestrial and aquatic fauna, or unfit for domestic, agricultural, industrial, or recreational uses.” Section 276, for its part, establishes that drainage works may be carried out or solid, liquid, or other waste or residues capable of contaminating surface water, groundwater, or seawater may be discharged only with the Ministry’s authorization, “(...) in compliance with regulatory safety standards and conditions and with any special procedures imposed by the Ministry in the particular case to render them harmless.” Articles 285 and 291 of that body of law, respectively, require every person to dispose of excreta and sewage properly and under sanitary conditions so as to prevent “contamination of the soil and natural water sources for human use and consumption,” and prohibit the discharge of waste from industrial or health-care establishments into the sewer system in order to “prevent contamination of water sources or watercourses.” Finally, Article 309 of that law establishes that the Ministry of Health shall approve a developer’s project, among other things, if it “(...) has adequate sanitary systems (...) for the disposal of excreta, sewage, and wastewater.”
DELIMITATION OF POWERS. The management of groundwater resources (recursos hídricos subterráneos) encompasses various aspects, such as researching their potential, identification, classification, planning their uses, protection, rational utilization, prevention and punishment of ecological damage or pollution, environmental control and monitoring of their use, etc. Consequently, ideally there would be an administrative entity that regulates and governs the subject matter; however, the powers for the integrated management of groundwater resources are dispersed and fragmented. Thus, they are occasionally exclusive to a single entity and, in most cases, concurrent, shared, or parallel, which requires a particular administrative coordination effort to ensure their sustainable use. Within the heterogeneous and dispersed group of administrative entities and bodies that make up the Costa Rican public administration, it is possible to identify a sector whose members have been assigned, by law or regulation, a series of powers relating to groundwater conservation and protection that cannot be waived, transferred, or extinguished by prescription.
They may not decline to exercise these powers and must do so effectively to uphold the right of all the country’s inhabitants to a healthy and ecologically balanced environment. Within this sector of the public apparatus, or service organizations established to meet the needs of the entire community, one group belongs to the central administration or principal public entity—the State—and consists predominantly of certain Ministries or their bodies, while another consists of functionally or service-based decentralized entities—of a technical nature—and territorially decentralized entities—Municipalities—.
Article 3°, subsection l), of the Ley Forestal, No 7575 del 13 de febrero de 1996, imposes upon the Ministry of Environment and Energy the non-delegable power to delimit aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera)—on its own initiative or at the request of interested organizations, and after consultation with ICAA, SENARA, or any other entity technically competent in water matters.
Article 17, paragraph 1°, of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) authorizes and empowers the Ministry of Environment and Energy to “(...) coordinate actions with centralized (sic.) or decentralized entities that implement agricultural programs for the conservation of soil, water, and forests, in order to achieve the ‘sustainable’ utilization of wildlife.” This Ministry performs a fundamentally important role in one aspect of water-resource management, namely, controlling or overseeing the utilization and use of groundwater to ensure its rational exploitation. The Groundwater Drilling and Exploitation Regulations (Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas) (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril de 2002) provide in Section 1° that “Every drilling company must register (...) with the Water Department so that it may be issued the license authorizing it to engage in groundwater drilling and exploration activities.” These functions are shared with SENARA and ICAA, since the MINAE Water Department must refer the matter to them so that, respectively, they may issue a technical opinion, assign the well number, enter it in the National Well Registry (Registro Nacional de Pozos)—SENARA—and determine whether the human-consumption water-supply sources would be adversely affected—ICAA—(Article 7°).
These regulations provide that a drilling permit shall be denied in areas that do not allow rational exploitation of the water resource, such as those declared by the State or another competent institution to be aquifer protection and reserve areas (áreas de protección y reserva acuífera); those subject to overexploitation; those where the aquifer’s maximum exploitation capacity is vulnerable; those susceptible to saltwater intrusion or pollution; those where, for other reasons, MINAE and SENARA consider that the aquifer would be affected and its exploitation precluded; and those where interference with other wells or springs (nacientes de agua) would occur (Article 10°).
Special mention should be made of the Water Department, attached to the Instituto Metereológico Nacional—a MINAE body—whose relevant functions include the following, pursuant to Article 3° of Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE del 18 de diciembre de 1997:
“a) Define national policies concerning water resources.
The powers of this Ministry are limited to enforcing the prohibitions established in Sections 275, 276, 285, and 291 of the General Health Law (Ley General de Salud)—direct and indirect pollution of surface water and groundwater, and the discharge of industrial or health-care waste into the sewer system—and penalizing violations thereof. It is also responsible for approving urban-development projects when they have adequate sanitary systems for disposing of excreta, sewage, and wastewater (Article 309 ibidem).
MAG actually has a secondary or residual role in this field, since Article 21 of the Soil Use, Management and Conservation Law (Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos) No. 7779 del 30 de abril de 1998 imposes upon it the duty, in water matters, to coordinate with SENARA and any other competent institution “(...) the promotion of hydrological, hydrogeological, and agrological research in the country’s watersheds, as well as practices for the improvement, conservation, and protection of soils within those watersheds (...).”
Such approval is mandatory, under penalty of nullity, in the case of the construction of subdivisions (fraccionamientos), urban developments, or lot divisions. Finally, Article 22 of its Enabling Law provides that “The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado is required to cover the expenses entailed by the conservation, expansion, and protection of forests that serve to maintain water sources on properties belonging to those Municipalities where it assumes responsibility for water and sewer services.” Under Article 2°, subsection h), of the Enabling Law of this decentralized entity (No. 2726 del 14 de abril de 1961 and its amendments), its powers include enforcing the Potable Water Law (Ley de Agua Potable), No. 1634 del 18 de septiembre de 1953. Article 16 of the latter statute prohibits installations, buildings, or activities within “areas near supply sources (...) that in any way adversely affect (...) the physical, chemical, or bacteriological conditions of the water; these areas shall be established by the Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública”—bodies which, as already indicated, were replaced for all legal purposes by ICAA—.
Consequently, ICAA is also responsible for defining the protection areas of supply sources, such as natural springs, which are a natural form of groundwater discharge. Article 34, final paragraph, of the Ley Forestal assigns responsibility for establishing the boundary lines of protection areas to INVU. In fact, this power is not exclusive to either ICAA or INVU; rather, it is concurrent or shared, and therefore both public entities have a duty to exercise it.
Article 3 of the Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, imposes on ICAA the obligation to “(...) select and locate the waters intended for water-supply service (...),” and therefore this entity is responsible for preparing a detailed inventory of the springs (nacientes) that may be used to provide drinking water to the population, regardless of whether the supply and distribution are handled by a Municipality in a particular canton.
Although its jurisdiction appears to be limited to irrigation, drainage, and flood-control districts—technical-administrative physical units of an agricultural nature intended to achieve socioeconomic development, established by Decreto Ejecutivo at the request of this entity (Articles 17 and 18 of its Ley de Creación No. 6877 del 18 de julio de 1983 and its amendments)—the fact remains that its enabling law grants it significant authority over groundwater (aguas subterráneas), which clearly has a nationwide scope and, consequently, is not confined merely to irrigation districts. This is corroborated by the institutional history of this public entity, since Ley No. 5438 del 17 de diciembre de 1973—which ratified and replaced Decreto Ejecutivo No. 1878-P del 22 de julio de 1972—and which has now been repealed, created the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) with a clearly nationwide mandate for the planning, research, and provision of advice concerning all matters in this field.
Thus, among other objectives, SENARA is charged with seeking the optimal and equitable use of (...) water resources—both surface water and groundwater—in agricultural activities (...) within irrigation districts” (Article 2). Its functions include “Researching, protecting, and promoting the use of the country’s water resources, both surface water and groundwater” and “Conducting, coordinating, promoting, and keeping hydrological and hydrogeological research (...) up to date” (Article 3, subsections d and e). Article 4 provides that SENARA is responsible for promoting and directing coordination and collaboration with other institutions and entities having jurisdiction over matters such as “Preventing, correcting, and eliminating all forms of water pollution in irrigation districts,” “Preparing and updating an inventory of national waters, as well as assessing their potential use for development purposes in irrigation districts,” and “Constructing and maintaining the works necessary for the conservation and replenishment of aquifers (mantos acuíferos) that may be used for agricultural activities in irrigation districts” (subsections c, ch, and f).
The powers of the Board of Directors include issuing resolutions requesting the recovery, expropriation, or purchase of “(...) lands on or beneath which water resources are located (...)” (Articles 6 and 7).
Article 34, paragraph 2, of the Ley Forestal provides that the boundary lines of the protection areas (áreas de protección) contemplated in Article 33 thereof—including those surrounding permanent springs, recharge areas (áreas de recarga), and spring aquifers—shall be established by INVU. Additionally, Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE del 12 de febrero de 1997 assigns that entity oversight of the “Área de Control Urbanístico,” which encompasses certain districts in the Provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago, whenever the Municipal Government has not enacted a Reglamento de Zonificación; within the “zona de especial protección,” every building must be constructed under strict supervision, an environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental) must be approved by MINAE, and a wastewater treatment plant authorized by ICAA and the Ministerio de Salud must be constructed to prevent “(...) contamination of the aquifers and river channels into which they (sic.) discharge.” d) MUNICIPALITIES.
Municipal corporations play a primary role in protecting and conserving groundwater through a series of indirect instruments. Thus, more than 35 years ago, the Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), pursuant to Article 169 of the Constitución Política—insofar as they are responsible for “The administration of local interests and services in each Canton”—imposed upon them the duty to enact a regulatory plan (plan regulador) for planning and controlling urban development, together with the related urban-development regulations (Articles 15 et seq.). Within that regulatory plan and the zoning regulation (reglamento de zonificación), Municipalities must identify areas or zones reserved because an aquifer or its recharge or discharge area is located therein, so that human activities (industrial, urban-development, agricultural, etc.) may be regulated, controlled, and restricted.
Under the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitución Política) and to human life and health (Article 21 ibidem), and in the interest of sustainable development, cantons whose geomorphological characteristics include within their jurisdiction lands containing aquifers, their recharge and discharge areas, springs (manantiales), and springs are especially called upon and required to regulate such matters responsibly, efficiently, and effectively, since groundwater sometimes supplies not only the inhabitants of the canton but also several other cantons, thereby demonstrating a clear supra-local or national interest. The inhabitants of those localities, for their part, must bear the general burden or the limitations and restrictions on the use and exploitation of land and water arising from the designation and establishment of such protected areas, since this benefits them, the inhabitants of the other cantons supplied by the waters flowing through the aquifer and emerging or discharging in other cantons, and, of course, future generations.
One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary principle (principio precautorio), also known as the principle of prudent avoidance. This principle is set forth in the United Nations Conference on Environment and Development, or Declaración de Río, which states verbatim: “Principle 15.- In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a danger of serious and irreversible damage, a lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” Within the domestic legal system, the Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), in Article 11, establishes the following principles as interpretive parameters: “1.- Preventive approach: It is recognized that anticipating, preventing, and addressing the causes of biodiversity loss or threats thereto are of vital importance. 2.- Precautionary approach, or in dubio pro natura (indubio pro natura): Where there is a danger or threat of serious or imminent harm to elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of effective protective measures.” In Voto of this Chamber No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterated in Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003), this Court held as follows: “(...) Prevention seeks to anticipate negative effects and to ensure the protection, conservation, and proper management of resources.
Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and implement all precautionary measures to prevent or contain potential harm to the environment or human health. Accordingly, where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, including, where appropriate, postponement of the activity in question. This is because, in environmental matters, after-the-fact enforcement is ineffective, since once socially harmful biological consequences have occurred, punishment may have moral significance but will scarcely compensate for the harm caused to the environment.” Subsequently, in Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, this Court stated that “Properly understood, the precautionary principle refers to the adoption of measures not when the facts giving rise to the risk are unknown, but when there is a lack of certainty as to whether those facts will actually produce harmful effects on the environment.” In the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle, or in dubio pro natura, means that where there are no studies or reports prepared in accordance with the unequivocal and precisely applicable rules of science and technology that make it possible to reach a state of absolute certainty regarding the harmlessness of the activity proposed for the environment, or where such studies or reports contradict one another, the entities and bodies of the centralized and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or allowing any new application or application for modification; suspend those already under review until the uncertainty has been resolved; and, at the same time, adopt all measures aimed at protecting and preserving such resources in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. In essence, the safe environmental management of groundwater requires protecting the resource before it becomes contaminated or degraded. “
VI.The specific case.- Based on the statements made in the preceding recitals (considerandos), the specific case presented shall now be analyzed. The petitioners consider that the earthworks (movimientos de tierra) that the Municipalidad de Osa authorized on property belonging to La Gruta de Plata S.A. pose a risk of contaminating the aquifers (mantos acuíferos) in the area, specifically those from which water is drawn to supply the communities of Uvita, Bahía, La Colonia, and surrounding areas, because that permit was granted without the corresponding permits from MINAE. In this regard, the reports submitted by the representatives of the respondent authorities—which are deemed to have been made under oath, with the consequences, including criminal consequences, provided for in Article 44 of the Law governing this Jurisdiction—and the evidence submitted for the resolution of this matter fail to establish that the aquifers or their recharge zones (zonas de recarga) will not be affected by the earthworks carried out on the property in question belonging to La Gruta de Plata S.A.; rather, the concern regarding the risk of contamination is reinforced, particularly in light of the following facts.
First, on the day after the representative of La Gruta de Plata S.A. requested authorization from the Municipalidad de Osa to carry out earthworks on a property it owned, on 14 de febrero del 2006, a municipal inspector visited the property and recommended an inspection by MINAE so that it could issue a technical opinion. Second, despite the foregoing, and without any legal reasons for doing so having been established before this Chamber, the Mayor of the Municipalidad de Osa, José Gabriel Villachica Zamora, granted the earthworks permit and proceeded to collect the corresponding fee. Third, following the filing of a complaint, a municipal official again visited the property in question on 21 de marzo del 2006 and issued a notice requesting the immediate suspension of the work; however, once again without any legal explanation appearing in the record, on 18 de abril del 2006 the same Municipal Mayor mentioned above proceeded to lift that suspension, stating—but without proving—that he had spoken with MINAE officials and that they had told him there was no problem whatsoever, all without any technical report from MINAE appearing in the record and without any evidence that such a conversation had taken place.
Fourth, as if the foregoing were not already sufficient to cause this Chamber to question the possibility of a risk of contamination of the area’s aquifers, on 29 de marzo del 2006, following a site visit, ICAA officials concluded that there were four springs (nacientes) supplying the communities of Bahía Uvita and that earthworks were being carried out uphill from those springs at a distance of 200 metros, urgently recommending that a hydrogeologist be brought in to conduct an in-depth study of the adverse consequences that the project could cause. Thus, at present, municipal and ICAA officials have doubts regarding the impact of those earthworks on the aquifers. Fifth, according to the opinion provided to this Chamber by the MINAE Water Department, an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) should have been submitted to SETENA for earthworks of this type (folio 176). Accordingly, although there is no clarity regarding the identification of the aquifers in the area or their recharge and protection zones, and although SENARA lacks hydrogeological information concerning the area of interest—an inexcusable omission demonstrating nothing more than negligence and insufficient attention on the part of all the State Authorities involved—doubt remains, particularly in view of the aforementioned inspections and visits, as to whether those earthworks could in fact contaminate the water supplying the communities of Bahía Uvita.
It should be noted that even members of the Asociación Administradora del Acueducto Comunal de Uvita y Bahía—a petitioner in this amparo proceeding (recurso de amparo)—informed ICAA officials that sediment runoff had been causing problems since marzo del 2006, to such an extent that water turbidity in the storage tank required the suspension of water service to the population (folio 139). Consequently, in this Chamber’s view, none of the evidence submitted by the representative of La Gruta de Plata S.A. was sufficient to dispel that doubt, particularly when it was asserted, more as a value judgment than as a finding of fact, that “the construction of the work yards and the aforementioned easement (servidumbre) does not in any way affect or damage the spring’s protection area, since the spring’s protection perimeter is 100 metros radially,” without demonstrating the basis for that assertion.
As stated in the precedent cited, unlike surface-water pollution, which is generally evident and visible, thereby permitting environmental measures aimed at mitigating or eliminating it, groundwater pollution, by its very nature, generally goes unnoticed and becomes evident only when it has reached substantial proportions. Furthermore, determination of the perimeter depends on the well’s capture or recharge zone (zona de captura o de carga del pozo, ZOC), and its extent depends on the characteristics and properties of the catchment area and recharge terrain, since the standards cannot be the same for permeable or fractured terrain as for terrain containing impermeable formations. The definition of perimeters must be coordinated with the mapping of the natural vulnerability or susceptibility of water-supply aquifers to anthropogenic pollution loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics, in response to anthropogenic contamination problems, which is accomplished through map preparation.
VII.By virtue of the “in dubio pro natura” principle, doubt remains concerning the contamination of the aquifer or aquifers in the area that could be caused by the earthworks.- Accordingly, doubt remains concerning the possible contamination of the aquifer or aquifers in the area. Given the characteristics of contamination of aquifers intended for public supply and the difficulty of restoring them, measures to prevent contamination must be preventive and protective, through the prohibition of certain human activities in specified areas or by ordering safety measures for certain potentially contaminating activities. Unfortunately, our legal-administrative framework (ordenamiento jurídico-administrativo) (legislation, regulations, and decrees) lacks precise, clear, and comprehensive rules for protecting aquifers, recharge zones, and groundwater catchment areas (áreas de captación de aguas subterráneas); but it is precisely for that reason that powers have been granted to the Municipalities, the Ministerio de Ambiente y Energía, among others, under the terms stated supra.
Thus, by virtue of the precautionary principle (principio precautorio), or “in dubio pro natura,” which applies in environmental matters and which, as stated, is based on the need to adopt and implement all precautionary measures to prevent or contain possible harm to the environment or human health, this Chamber accepts the petitioners’ argument that there is uncertainty concerning the risk of serious or irreversible harm if the earthworks continue without a technical opinion from MINAE. For that reason, the earthworks permit granted by the Municipalidad de Osa should have been conditioned upon submission of those studies to MINAE, rather than being granted, as it was, without them. Accordingly, unconstitutional actions are evident, primarily on the part of the Municipalidad de Osa Mayor’s Office and the Municipal Council itself, which raised no objection whatsoever to the Mayor’s actions.
However, unconstitutional actions by MINAE are likewise evident because, although the department to which the purported officials mentioned by the respondents belonged is not specified, officials purportedly from that Ministry visited the area to conduct an inspection, spoke with the Mayor of Osa and with the contractors carrying out the earthworks, and told them—without any supporting technical document—that there was no environmental problem whatsoever. Indeed, this Court considers those actions so serious that they warrant referring the case to the Ministerio Público so that it may investigate the possible commission of crimes by the Municipal Mayor and MINAE officials. The petition must likewise be granted against La Gruta de Plata S.A. because it proceeded with the earthworks without first obtaining the corresponding permits from MINAE, since it is not sufficient to claim that they were verbally told that everything was in order; rather, they should have known that this type of permit requires written authorization. Finally, as regards ICAA, no action violating fundamental rights has been established; quite the contrary.
VIII.Conclusion.- In view of the foregoing, the petition must be granted primarily against the Municipalidad de Osa, on account of actions by both the former and current Mayors, because they proceeded without question to grant the earthworks permit. It must also be granted against MINAE because this Court cannot accept that officials of the governing authority for environmental matters would conduct an inspection and fail to issue any written technical opinion. It must also be granted against La Gruta de Plata S.A. because it proceeded to carry out the earthworks without the corresponding MINAE permit.
Therefore (Por tanto):
The petition is GRANTED by virtue of the in dubia pro natura principle. The earthworks permit granted to La Gruta de Plata S.A. on 15 de febrero del 2005 by the Municipalidad de Osa is annulled. EUGENIO NAJERA SANTAMARIA, in his capacity as Municipal Mayor of Osa, or whoever may hold that office in his stead, is ordered, should this earthworks permit be requested again, to condition it upon proof, by means of the corresponding permit from the Ministerio de Ambiente y Energía, that the work will not cause damage to the aquifers or their recharge zones. The foregoing is ordered with the warning that failure to comply could constitute the offense defined in Article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which provides that any person who receives an order issued in an amparo proceeding that the person must comply with or enforce, and who fails to comply with or enforce it, shall be subject to imprisonment for a term of tres meses a dos años, or a fine of veinte a sesenta días, provided that the offense is not punishable by a more severe penalty.
The State, the Municipalidad de Osa, and La Gruta de Plata S.A. are ordered to pay the legal costs, damages, and losses caused by the facts underlying this judgment, which shall be assessed in proceedings to enforce the judgment before the contentious-administrative jurisdiction and in civil judgment-enforcement proceedings, respectively. It is ORDERED that certified copies of the relevant records be transmitted so that the Ministerio Público may investigate the actions of the public authorities and officials in connection with obtaining the earthworks permit. EUGENIO NAJERA SANTAMARIA, in his capacity as Municipal Mayor of Osa, and ROBERTO DOBLES MORA, in his capacity as Ministro de Ambiente y Energía, or whoever may hold those offices in their stead, shall be personally served with notice. Notify all parties.- Ana Virginia Calzada M.
Acting President Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Horacio González Q. Jorge Araya G.
FCC/mhernandezr/jacm.-
*060042840007CO* *060042840007CO* Res. Nº 2006-018051 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las ocho horas y cincuenta y uno minutos del quince de diciembre del dos mil seis.
Recurso de amparo interpuesto por Nombre01, cédula de identidad número CED01, en su condición de representante legal de LA ASOCIACION ADMINISTRADORA DEL ACUEDUCTO COMUNAL DE UVITA Y BAHIA, EN OSA, MARIA VICTORIA CALDERON JIMENEZ, en su condición de Presidenta de LA ASOCIACION DE DESARROLLO INTEGRAL DE UVITA, FRANKLIN SEQUEIRA VALENCIA, en su condición de Presidente de ASOPARQUE, ELBA MONTERO MARIN, en su condición de Presidenta de LA ASOCIACION DAMAS, RODOLFO CERDAS, en su condición de Gerente de COOPEUVITA, y ANIA DIAZ, del COMITE LOCAL PARQUE NACIONAL MARINO BALLENA, contra el ALCALDE MUNICIPAL DE OSA.
Resultando:
Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso.- Los recurrentes, representantes de la Asociación Administadora del Acueducto Comunal de Uvita y Bahía y de otras asociaciones comunales, consideran violado el derecho a la vida y el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado por cuanto, los movimientos de tierra detectados cerca de las nacientes de agua que abastecen los poblados de Uvita, Bahía, La Colonia y alrededores, para la construcción de desarrollos habitacionales, se han realizado sin contar con los permisos municipales y del Minae. Lo anterior se agrava ante la inercia del Alcalde de la Municipalidad de Osa quien no ha suspendido la actividad hasta tanto verificar el posible daño al recurso hídrico.
II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
1- Existen cuatro nacientes mediante captación directa que abastecen a las comunidades del centro y alrededores de Bahía Uvita…
…
3- Mediante la visita de campo se logra establecer que en toda la parte alta de las nacientes se está realizando movimientos de tierra, con maquinaria de gran tamaño (draga)…
4- … me dificulta o impide emitir un criterio exacto de los daños que puedan ocasionar los trabajos que se realizan en la parte alta.
5- Lo que sí debe quedar claro es que los movimientos de tierra se están realizando en la parte alta de la microcuenca, a una distancia de 200 metros arriba de las captaciones que abastecen de agua a las comunidades de Bahía Uvita de Osa.
6- Como recomendación sugiero se solicite con URGENCIA la presencia de un Hidrogeólogo de la Dirección Ambiental para que se realice un estudio profundo y concreto de este sitio y de las consecuencias negativas que dicho proyecto pueda ocasionar.” (folio 07).
IV.Sobre el Derecho Fundamental a un Ambiente Sano y Ecológicamente Equilibrado.- De previo a la reforma del artículo 50 de la Constitución Política, la jurisprudencia de la Sala ya había reconocido la protección y preservación del medio ambiente como un derecho fundamental (sentencia número 2233-93), al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución. Como ya ha indicado este Tribunal (resolución 2005-01173 de las quince horas con once minutos del ocho de febrero del dos mil cinco) el artículo 50 de la Constitución fue reformado mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, precisamente con el objetivo de hacer una declaratoria de la obligación del Estado de proteger el ambiente y otorgar a los ciudadanos plena acción para defenderlo, dando así contenido expreso en ella al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
La protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. a-Tutela del derecho ambiental, un deber Estatal. A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental.
Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de cuatro de junio de mil novecientos noventa. Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de este Tribunal, comprende no solo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales.
De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas. b- Uso racional de los recursos. Un equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente. A partir del artículo 69 constitucional, en cuanto dispone el "uso racional de los recursos naturales", es que la Sala en su jurisprudencia, ha establecido los parámetros constitucionales para el uso adecuado de los mismos; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no solo ganancias económicas (libertad de empresa) sino un desarrollo y evolución favorable del ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio.
La Sala ha indicado que el ambiente, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. Si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras. c-El Principio precautorio en materia de derecho ambiental. Este principio está contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, la cual dispone:
"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". (En igual sentido ver artículo 11 de la Ley de Biodiversidad).
Como ya indicó la Sala, el término prevención deriva del latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. d- La coordinación entre las dependencias públicas, debe garantizar la protección del medio ambiente.
En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia; así como también las instituciones descentralizadas; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial.
Es por ello, que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala con anterioridad –y en forma bastante clara- se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión (sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve). Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, o el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas negras o residuales (Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud), o no verificar los controles sónicos en bares, karaokes y discotheques (municipalidades y Ministerio de Salud), etc.
V.Sobre la protección de los mantos acuíferos.- Esta Sala ya tuvo la oportunidad de analizar la protección constitucional de las aguas subterráneas y los mantos acuíferos. Al respecto dice la resolución número 04-001923 de las 14 horas 55 minutos del 25 de febrero del 2004:
“V.- AGUAS SUBTERRÁNEAS. Frente a las aguas denominadas superficiales, en cuanto discurren sobre la corteza terrestre, y pueden ser objeto de aprovechamientos comunes o especiales, se encuentran las subterráneas. Las aguas subterráneas son aquellas que se encuentran bajo la superficie terrestre ocupando los espacios vacíos en el suelo o las rocas, su fuente más importante lo son las precipitaciones pluviales que se infiltran en el suelo. El suelo, por su parte, está compuesto por dos niveles que son los siguientes: a) Superior o zona de aireación, en el cual los espacios vacíos están ocupados por el aire y el agua infiltrada que desciende por gravedad y b) otro debajo de éste denominado zona de saturación, en la que los espacios vacíos están llenos de agua que se mueve lentamente y cuyo nivel superior se denomina tabla de agua, nivel hidrostático o freático. Las aguas incluidas en los espacios porosos de la zona de saturación, en formaciones geológicas, se denominan mantos acuíferos o de aguas subterráneas.
El gradiente hidráulico es la diferencia de altitud entre dos puntos de la misma tabla de agua -nivel freático-, en relación con su distancia horizontal, la velocidad de movimiento de las aguas subterráneas depende, en esencia, del gradiente hidráulico. Las aguas subterráneas son parte esencial del ciclo hidrológico, así del total del agua de la hidrosfera el 2,4% es agua dulce, de esta un 78,1% se encuentra congelada, un 21,5% corresponde a las aguas subterráneas y un 0,4% son superficiales que se encuentran en ríos y lagos. En la región centroamericana la principal fuente de abastecimiento público son las aguas subterráneas, frente a las superficiales que están notablemente expuestas a su contaminación y degradación por las nocivas prácticas del uso de la tierra y la expansión urbana descontrolada. Para el caso particular de nuestro país se ha estimado que la recarga potencial anual de aguas subterráneas es de aproximadamente 47 000 millones de metros cúbicos por año, lo que significa un 20% de la precipitación, igualmente se ha calculado que de los 750 000 metros cúbicos de agua diarios para consumo humano que se utilizan, un 70% ( 500 000 metros cúbicos por día) provienen de captaciones de aguas subterráneas.
El consumo y uso de las aguas subterráneas, respecto de las superficiales, presenta ventajas cualitativas y cuantitativas evidentes y claras como las siguientes: a) La inversión para la extracción y explotación de las aguas subterráneas potables se realiza en forma gradual dependiendo del aumento de la demanda del servicio y las áreas de captación pueden ser ubicadas cerca del lugar donde se produce la demanda, todo lo cual reduce los costos de conducción, tratamiento y almacenamiento; b) la calidad físico-química natural de las aguas subterráneas es más constante que las superficiales y es potable con poco o ningún tratamiento; c) al existir suelo o rocas por sobre las aguas subterráneas se encuentran más protegidas de la contaminación de origen natural o humano; d) las variaciones en cantidad y disponibilidad en épocas secas o de precipitación pluvial son mínimas comparadas con las de las aguas superficiales; e) constituyen una reserva estratégica para hacerle frente a estados de emergencia por calamidad pública, conmoción interna (v. gr. terremotos, huracanes, erupciones volcánicas, etc.) o guerra.
El tema de las aguas subterráneas se encuentra íntimamente ligado a varios derechos fundamentales recogidos en el texto constitucional e instrumentos internacionales de derechos humanos. Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, enuncia el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se logra, entre otros factores, a través de la protección y conservación de la calidad y cantidad del agua para consumo y uso humano y para mantener el equilibrio ecológico en los hábitats de la flora y la fauna (v. gr. humedales) y, en general, de la biosfera como patrimonio común de la humanidad. Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida -“sin agua no hay vida posible” afirma la Carta del Agua aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968-, a la salud de las personas -indispensable para su alimento, bebida e higiene- (artículo 21 de la Constitución Política) y, desde luego, está asociado al desarrollo y crecimiento socio-económico de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado provoca el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones. Consecuentemente, la protección y explotación de los reservorios de aguas subterráneas es una obligación estratégica para preservar la vida y la salud de los seres humanos y, desde luego, para el adecuado desarrollo de cualquier pueblo. En el año 1995 se estimó que 1000 millones de habitantes no tenían acceso al agua potable y se calcula que para el año 2025 cerca de 5.500 millones de personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre 5 y 10 millones de personas por uso de agua no tratada. En otro orden de ideas, actualmente, se ha reconocido el deber de preservar, para las generaciones futuras, unas condiciones de existencia al menos iguales a las heredadas (desarrollo sostenible), por lo que la necesidades del presente deben ser satisfechas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para hacerlo con las propias (Principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972).
En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado, puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica, comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales -uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente-.
BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. En nuestro sistema jurídico no existe un único cuerpo normativo sistemático y coherente que regule de forma global la protección, extracción, uso, gestión y administración eficiente de los recursos hídricos. Adicionalmente, la poca legislación existente se centra, preponderantemente, en las aguas superficiales obviando a las subterráneas. Como es propio y consustancial al Derecho Administrativo, se puede constatar en esta materia una dispersión normativa y un conjunto fragmentado, caótico y ambiguo de normas sectoriales que regulan aspectos puntuales quedando serias lagunas y antinomias, todo lo cual también dificulta, seriamente, la gestión ambiental por parte de los entes públicos encargados de la materia. Obviamente, la escasa regulación de las aguas subterráneas no constituye la excepción a la regla anteriormente señalada. En el Derecho de Aguas se han sostenido diversas tesis acerca de su naturaleza jurídica -cuya variación depende de la evolución histórica-.
Así a las aguas subterráneas se les ha reputado como (a) bienes privados, por lo que son una res nullius apropiable por su alumbrador, esto es, por el propietario del terreno en el que surjan, siguiéndose la máxima del Derecho Romano según la cual la propiedad se extiende desde el cielo hasta el infierno. Las regulaciones decimonónicas sobre el recurso hídrico (v. gr. Ley de Aguas española de 1879 que inspiró a muchas legislaciones latinoamericanas, entre ellas, a nuestra Ley de Aguas de 1942) le darán a las aguas subterráneas un carácter de (b) bien mixto, por lo que serán privadas las que el dueño de un terreno particular haga alumbrar y públicas las que nacen en un terreno de dominio público o las primeras después de haberlas utilizado su propietario. Finalmente, a partir del siglo XX, muchas legislaciones van a calificar todas las aguas subterráneas como (c) bienes de dominio público, a partir de la indubitada unidad del ciclo hidrológico, con lo que pasan a conformar lo que se ha denominado el “dominio público hidráulico” como parte del dominio natural y no artificial; esta posición concibe el agua como un recurso unitario subordinado al interés general por lo que no se debe distinguir entre superficiales y subterráneas, puesto que, se encuentran íntimamente vinculadas para mantener su calidad y cantidad.
De acuerdo con esta última tesis, las aguas subterráneas no son apropiables por ningún particular y su calificación como bienes de dominio público constituye título suficiente para someterlas a un régimen de intervención administrativa muy fuerte e intenso en aras de garantizar su integridad y calidad y de apartarlas de los modos de adquisición y disfrute propios del Derecho Privado. En nuestro ordenamiento jurídico, a partir de una serie de normas dispersas, se puede determinar la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, con evidentes variaciones, según el devenir histórico- legislativo. La Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas, en su artículo 1°, incisos IV, VIII y IX califica, respectivamente, como aguas de dominio público “Las de los (...) manantiales (...)”, “Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de propiedad nacional y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público” y “Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos”, puesto que, el ordinal 4°, inciso III, de ese texto legal reputa de dominio privado -y, por ende, pertenecientes al dueño del predio- “Las aguas subterráneas que el propietario obtenga de su propio terreno por medio de pozos”, siendo que los sobrantes - de pozos concesionados para obtener agua con fines no domésticos y necesidades ordinarias- que salgan del terreno se convertirán en aguas de dominio público.
Evidentemente, la Ley de Aguas de 1942 sigue una tesis mixta acerca de la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, puesto que, conjuga el carácter res nullius y, por consiguiente, apropiable de éstas si son alumbradas en terrenos privados con el demanial si surgen en un terreno cuyo titular es un ente público. Serán dos leyes posteriores, dictadas durante el curso del último cuarto del siglo pasado, las que reformaron o modificaron, tácitamente lo establecido en los artículos 1°, incisos IV, VIII y IX y 4°, inciso III, de la Ley de Aguas. En realidad, estos dos nuevos instrumentos normativos se inscriben en la corriente contemporánea de concebir las aguas subterráneas como bienes del dominio público en virtud de la unidad del ciclo hidrológico, por lo que son título habilitante suficiente para admitir un fuerte régimen de intervención administrativa para conservar la cantidad, calidad y asegurar una explotación racional y sostenida de los recursos hídricos.
Así, el Código de Minería, Ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982 y sus reformas, en su numeral 4° dispuso lo siguiente “(...) las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa (...)”, de esta forma se produjo una publificación y nacionalización de todas las aguas subterráneas del país, incluso las que son alumbradas mediante un pozo ubicado en un predio particular para uso domésticos o necesidades ordinarias. Ulteriormente, la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 13 de octubre de 1995 y sus reformas, en el numeral 50 -cuyo epígrafe es “Dominio público del agua”- reforzó esa declaratoria de demanialidad y preceptúo que “El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social”, este instrumento legislativo supone una afectación expresa, de las aguas continentales (aguas superficiales y subterráneas -al no distinguirlas-) al demanio público del Estado y califica de interés social, con lo que se dejó expedito el camino para eventuales expropiaciones o limitaciones por razón de interés social (artículo 45 de la Constitución Política), su protección, preservación o conservación y uso sostenido o racional.
El acuífero es un estrato o formación geológica (depósitos no consolidados de materiales sueltos tales como arenas, gravas, mezclas de ambos, rocas sedimentarias como la caliza, rocas volcánicas, etc.) que permite la circulación del agua por sus poros o grietas, por lo que el ser humano puede aprovecharla en cantidades económicamente apreciables para atender sus necesidades. En un sentido muy lato, los mantos acuíferos son las formaciones geológicas que contienen agua, la han contenido y por las cuales el agua fluye o circula. Dos de los parámetros hidrogeológicos para definir el funcionamiento de un manto acuífero -relación entre la recarga y la extracción del agua o descarga- son la porosidad o permeabilidad -conductividad hidráulica- y el coeficiente de almacenamiento. Existen una serie de formaciones geológicas que no deben confundirse con los mantos acuíferos, así los (a) acuícludos son formaciones geológicas que contienen agua en su interior pero que no la transmiten impidiendo su explotación; en lo atinente a las aguas subterráneas no renovables, fósiles, muertas, estancadas o no fluyentes contenidas en éstos no cabe la menor duda que también son de dominio público, dado que, los artículos 4° del Código de Minería y 50 de la Ley Orgánica del Ambiente no distinguen entre aguas subterráneas y superficiales y, mucho menos, entre las subterráneas renovables y no renovables, por lo que no se les puede concebir como un res nullis susceptible de apropiación por el alumbrador particular.
El (b) acuitardo, por su parte, comprende un conjunto de formaciones geológicas que contienen apreciables cantidades de agua pero las transmiten de forma muy lenta. Finalmente, el (c) acuifugo es aquella formación geológica que no contiene agua ni la puede transmitir. En lo relativo a la tipología de los acuíferos, la hidrogeología, los clasifica, según la presión hidrostática del agua encerrada en los mismos, de la forma siguiente: a) acuíferos libres, no confinados o freáticos en los que existe una superficie libre del agua encerrada en ellos en contacto directo con el aire, su tabla de agua se encuentra a presión atmosférica y no está limitado por una capa impermeable y b) acuíferos cautivos, confinados o a presión en los que el agua está sometida a una presión superior a la atmosférica. También existe la subcategoría de los acuíferos colgados que son aquellos libres con una distribución espacial limitada y existencia temporal.
La recarga natural de los mantos acuíferos se produce por el volumen de agua que penetra en éstos durante un período de tiempo a causa de la infiltración de las precipitaciones pluviales o de un curso de agua (v. gr. los ríos influentes). Las áreas de recarga, por consiguiente, son todas las zonas de la superficie del suelo donde las precipitaciones pluviales se filtran en el suelo hasta alcanzar la zona saturada incorporándose al acuífero. La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 3°, inciso l), define las áreas de recarga acuífera como “Las superficies en las cuales ocurre la infiltración que alimenta los acuíferos y cauces de los ríos (...)”. La descarga natural es el volumen de agua que, durante un período de tiempo, sale naturalmente del acuífero a través de los manantiales superficiales, subfluviales o submarinos, por evapotranspiración o por percolación vertical hacía acuíferos inferiores.
La descarga artificial se produce a través de la extracción del agua mediante pozos, zanjas, trincheras o túneles. Las áreas de descarga de las aguas subterráneas comprenden todos aquellos puntos en los que la tabla de agua o nivel freáctico intersecta la superficie del suelo -manantiales, nacientes, filtraciones- el curso de un río o los lechos marinos o lacustres.
En nuestro país se reconocen dos tipos de familias de acuíferos: a) Volcánicos o fisurados, formados en rocas ígneas (volcánicas e intrusivas), representan los de mayores dimensiones y mejor calidad y b) Sedimentarios o granulares en formaciones superficiales. En cuanto al primer tipo debe indicarse que las rocas ígneas, naturalmente, no tienen permeabilidad, poseen una porosidad secundaria originada en la presencia de fracturas o fisuras originadas por enfriamiento o eventos tectónicos (áreas vinculadas a fallas geológicas) con lo que adquieren aptitud hidrogeológica. Este tipo de acuíferos surge en las zonas altas donde las precipitaciones son elevadas y particularmente existen rocas volcánicas, ejemplos conocidos y estudiados de éstos son los acuíferos del Valle Central (v. gr. Colima Superior e Inferior y Barva). Desde la perspectiva de la hidrogeología, nuestro país presenta condiciones ideales y excepcionales para la explotación racional y mesurada de las aguas subterráneas, puesto que la Cordillera Volcánica Central está constituida por suelos volcánicos con una elevada capacidad natural de infiltración, siempre y cuando no hayan sido compactados o erosionados por las actividades humanas, con lo que cumplen una función esencial al regular la escorrentía de las aguas superficiales y la recarga de los acuíferos.
La alta permeabilidad de los mantos de lava fracturados y brechosos y las condiciones de alta precipitación pluvial favorecen la formación de acuíferos de alto potencial. Las tobas existentes, a su vez, se comportan como rocas de poca permeabilidad que permiten la constitución de acuitardos que son la base de los acuíferos y permiten la transferencia vertical de aguas entre éstos. La ubicación y geomorfología de la Cordillera Volcánica Central, con todos sus acuíferos, es una fuente de primer orden de agua para satisfacer las necesidades de, por lo menos, la mitad de la población del país, incluido la Gran Área Metropolitana y poblaciones circunvecinas. La utilización del agua subterránea en esta zona se efectúa mediante pozos o la captación de manantiales para usos domésticos, industriales, agropecuarios. En la Cordillera Volcánica Central, para el año 1996, el SENARA tenía registrados 3.460 pozos de uso variado y 353 manantiales para abastecimiento público empleados por el ICAA, las corporaciones municipales, las asociaciones administradoras de acueductos rurales y otros entes.
También se han localizado este tipo de acuíferos en las formaciones de Liberia y Bagaces (Provincia de Guanacaste). Se encuentra plenamente establecido que este tipo de acuíferos, por sus características petrofísicas, son más vulnerables a la contaminación en sus áreas de recarga cuando no se encuentran en zonas protegidas o reservadas y expuestos a actividades antrópicas como la deforestación, urbanización descontrolada y actividades agropecuarias intensivas y extensivas que conllevan el uso de plaguicidas y agroquímicos, por lo que se encuentran expuestos a una peligrosa y lenta degradación en su calidad ambiental. Los acuíferos superficiales están conformados por capas de rocas no consolidadas de origen reciente y diverso, se trata de rellenos aluviales de algunos valles que pueden alcanzar espesores de unos pocos metros a cien metros, están separados de la superficie por una delgada y permeable capa de suelo por lo que son altamente vulnerables a la contaminación, sobre todo cuando se encuentran debajo de zonas de ocupación antrópica (desarrollo urbano, industrial o de cultivos agrícolas).
Este tipo de acuíferos son explotados en la región del Pacífico Central, como, por ejemplo, el relleno aluvial del Valle del Río Barranca que contiene dos acuíferos costeros que son el de Barranca y El Roble.
A diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Los mantos acuíferos por la lenta circulación de las aguas, la capacidad de absorción del terreno y otros factores, pueden tardar mucho tiempo en mostrar la contaminación. Adicionalmente, el gran volumen de las aguas contenido hace que las contaminaciones extensas tarden un lapso prolongado en manifestarse o bien cuando se trata de contaminaciones localizadas se detectan cuando fluyen en algún sitio de explotación. Ciertamente, este tipo de aguas tienen una resistencia a contaminarse, sin embargo cuando esta se produce su regeneración puede ser extraordinariamente lenta y en ocasiones es irreversible por el alto costo de los medios para hacerlo.
Está demostrado que los intentos para reparar el daño producido por contaminación a un acuífero para lograr, de nuevo, niveles de potabilidad del agua no han tenido éxito, las tecnologías para su limpieza han contribuido poco a reducir el daño y los métodos son económicamente muy elevados. A lo anterior debe agregarse la falta de infraestructura organizacional, recursos materiales, financieros y humanos, en este último caso, debidamente capacitados para evaluar, medir y, en general, monitorear la calidad de esta agua y la dimensión exacta de su contaminación. La degradación y contaminación de los mantos acuíferos le impone al legislador y a las administraciones públicas la tarea urgente e impostergable de protegerlos. La contaminación de las aguas subterráneas puede ser directa o indirecta, lo es del primer tipo cuando se introducen directamente las sustancias contaminantes en el acuífero como el caso de los pozos negros o pozos de inyección, lo es del segundo tipo cuando con dilución se produce por contaminación de la recarga natural.
Los agentes de contaminación pueden ser de muy diversa índole, esto es, minerales, orgánicos degradables (excretas y purinas), órganicos poco o no degradables (pesticidas, detergentes, hidrocarburos), biológicos (bacterias, virus, algas), radioactivos y gaseosos. La contaminación de los acuíferos depende de los condicionantes geológicos, hidráulicos y químicos de cada lugar o emplazamiento, por lo que está en función de factores locales razón por la cual se precisa del conocimiento de cada zona y del estudio de casos similares. Los orígenes de la contaminación de los acuíferos pueden ser de muy diversa índole, tales como los siguientes: a) contaminación por actividad doméstica, la cual es orgánica y biológica y nace de tanques sépticos, fugas del sistema de alcantarillado, vertido de aguas negras, a lo que se debe agregar el aumento de productos químicos de uso doméstico como los detergentes; b) contaminación por actividades agrícolas, tenemos aquí el uso de abonos artificiales a base de nitratos, fosfatos y potasa o naturales -a base de estiércol-, el riego con aguas residuales y de alta salinidad y el uso de pesticidas (insecticidas, herbicidas y plaguicidas); c) contaminación por la ganadería, esencialmente, es orgánica y biológica, similar a la doméstica pero más intensa cuando se trata de granjas intensivas; d) contaminación por aguas superficiales, cuando recargan y se encuentran, a su vez, contaminadas; e) contaminación por intrusión salina, se produce cuando las aguas marinas y saladas se introducen en las regiones costeras por la sobreexplotación, a través de pozos, de los acuíferos costeros; f) contaminación por actividades mineras - mineral -, se relaciona con evacuaciones de aguas de mina y lavaderos de mineral; g) contaminación por actividades industriales, este tipo es tan variado como el tipo de industria que la origina, siendo especialmente nocivas las provocadas por metales pesados provenientes de la industria metalúrgica, así como de las industrias químicas, petroquímicas de alimentos (sustancias orgánicas) y bebidas (detergentes); h) contaminación por actividades nucleares, aunque excepcional en nuestro medio, puede provenir de plantas de tratamiento de combustibles irradiados y de minerales radioactivos y de la actividad médica; i) contaminación a través de pozos mal construidos, los pozos pueden intercomunicar varios mantos acuíferos y cuando tienen entubamientos rotos o corroídos en niveles de aguas de mala calidad o que permiten la entrada de aguas superficiales pueden provocarla; j) contaminación a través del vertido de aguas residuales a través de pozos negros, tanques sépticos, fugas de la red de alcantarillado o vertido indiscriminado a las cuencas hidrográficas; k) contaminación por vertido de desechos sólidos, se produce cuando se construye un relleno sanitario en terrenos permeables o no impermeabilizados a través de los lixiviados; l) contaminación por pozos de inyección -forma de utilización del subsuelo como almacén de residuales- mal proyectados, construidos o utilizados.
La principal amenaza de contaminación de los mantos acuíferos en Costa Rica y, por consiguiente, de las aguas subterráneas lo constituyen dos factores: a) el crecimiento de la población y la expansión urbana descontrolada sobre las áreas de recarga, fenómenos que generan lixiviados de desechos sólidos y líquidos de origen doméstico e industrial, la incapacidad de infiltración de los suelos, la impermeabilización de las zonas de recarga y la sobreexplotación de los acuíferos; b) la utilización de agroquímicos en la agricultura intensiva del café, banano, algodón, plantas ornamentales y c) impermeabilización de las áreas de recarga por cambios en el uso del suelo, deforestación y ganadería extensiva. En el caso de los acuíferos que abastecen el Gran Área Metropolitana (Colima Superior e Inferior, La Libertad y Barva) se han observado evidencias de algún impacto de contaminación bactereológica, industrial e incremento de nitratos, por la expansión urbana y la agricultura intensiva en las áreas de recarga.
En lo relativo a los nitratos, pese a la buena calidad físico-química y batereológica del agua, se ha detectado una tendencia al incremento de las concentraciones de nitrato, gradiente hidráulica abajo, lo que denota que el agua subterránea está siendo afectada, directa o indirectamente, por la descarga de tanques sépticos y el uso de fertilizantes nitrogenados utilizados en las hortalizas y cafetales. De la misma forma, se ha detectado una sobreexplotación de las aguas subterráneas por extracciones concentradas lo que ha causado un descenso en los niveles de agua y en el caudal de los manantiales y una eventual impermeabilización de las áreas de recarga al estar ubicados los acuíferos en las zonas de mayor crecimiento urbano con un acelerado desarrollo habitacional mediante urbanizaciones, cuyos efectos, según se estima, serían importantes si se impermeabiliza una zona mayor al 20% del área de recarga.
Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas. En la legislación extranjera (v. gr. Ley de Aguas española 29/1985 del 2 de agosto) se prevén algunas potestades extraordinarias de intervención administrativa en la economía del agua que atañen directamente a la protección de los mantos acuíferos, en aras de lograr un aprovechamiento sostenido de los recursos hídricos, esto es, para garantizar una disponibilidad de agua en cantidad suficiente y calidad requerida para atender la necesidades humanas y ecológicas presentes y futuras.
Estas potestades administrativas extraordinarias, que deben ser admitidas en nuestro ordenamiento jurídico -pese a su falta de regulación- como implícitas en la competencia expresa y general de protección y conservación de las aguas subterráneas que tienen atribuidas el Estado y los entes descentralizados del sector hídrico, tienen sustento en la necesidad de lograr una utilización racional y equilibrada del agua. La escasez y degradación de las condiciones naturales del recurso hídrico imponen la posibilidad administrativa de adoptar tales medidas para evitar su agotamiento o deterioro irreversible y de superar, temporalmente, los efectos nocivos que pueda generar una crisis hídrica. Este tipo de medidas administrativas suponen diversas restricciones y controles drásticos sobre los múltiples usos o aprovechamientos de agua -en especial los generales o especiales de carácter privado- y sobre las actividades preexistentes que puedan afectar el recurso en cuanto se justifican en un interés público, por lo que no afectan el derecho de propiedad o la integridad del patrimonio.
En esencia, tales medidas deben ser reputadas como limitaciones de interés social que no vacían de contenido el derecho de propiedad o amplían el dominio público sobre las aguas subterráneas sin previa indemnización sino que moldean su contenido esencial por lo que deben ser soportadas, al tratarse de un sacrificio o una carga general, por todos los usuarios, los que, en último término, son los beneficiarios de éstas, en tanto están orientadas a corregir una situación coyuntural de carestía o contaminación inminente que afecta la economía del recurso hídrico en una zona determinada. Tales medidas administrativas de intervención, virtualmente contenidas en los artículos 32 de la Ley de Aguas de 1942 y 10° del Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril del 2002), pueden ser las siguientes:
Evidentemente, la definición de perímetros por las autoridades nacionales -MINAE e ICAA- debe ser respetada por los gobiernos locales (Municipalidades) y el INVU (dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales) para compatibilizar, desarrollar y reflejar efectivamente los condicionamientos establecidos en la definición de los perímetros de protección en la normativa contenida en los respectivos Planes Reguladores sobre los usos de suelo o de ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación, de construcciones, etc.). Obviamente, a lo anterior debe añadirse la protección alrededor de las áreas de captación (pozos -PPP: perímetros de protección de los pozos-, manantiales, nacientes, etc.-), mediante la definición de una zona alrededor en la que se prohíban o limiten determinadas actividades humanas regulándose o controlándose el uso del suelo.
La determinación del perímetro depende de la zona de captura o de carga del pozo (ZOC) y su extensión depende de las características y propiedades del área de captación y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables. La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes.
Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se debe inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.
En la hipótesis de la sobreexplotación del acuífero, la autoridad administrativa competente puede declarar ese estado para revertir el estado de cosas a través de una ordenación, restricción y reparto de las extracciones o aprovechamientos preexistentes para lograr una explotación racional y la inmediata suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones pendientes a ese momento. Desde luego, que, también, se pueden implementar medidas de ahorro y buena utilización de los recursos como el tratamiento y depuración de las aguas residuales para ser reutilizadas en el riego de ciertos cultivos, sistemas de riego por goteo o nocturno para paliar los efectos de la evapotranspiración, la recarga artificial, etc..
El artículo 31 de la Ley de Aguas No. 246 del 27 de agosto de 1942, declara como “reserva de dominio a favor de la Nación” lo siguiente: “a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potables, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables (...)”. Esta declaratoria resulta de suma importancia, puesto que, a partir de la misma surge la obligación del Estado, a través de sus órganos competentes, de fijar y determinar las áreas de protección perimetral de los pozos o áreas de captación -de 200 metros- y, desde luego, de las áreas de recarga de los mantos acuíferos -zona en que “se produce la infiltración de aguas potables”- que cuenten o deban contar con una capa forestal para su protección que son tan sensibles para su conservación y protección.
De la misma forma, a partir de tal afectación expresa, el Estado puede ejercer las acciones reivindicatorias y posesorias para garantizar la indemnidad de esas zonas y substraerlas de todo tipo de contaminación sometiéndolas a un fuerte régimen de control del uso del suelo, atribución que, muy probablemente, ha omitido ejercer de forma oportuna y exacta. El numeral 32 de la Ley de Aguas de 1942 establece que “Cuando en un área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de contaminación en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio de la Sección de Aguas Potables -actualmente ICAA- (...) dispondrá en el área dicha las medidas que juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación”, esta norma le impone un ineludible deber de colaboración y cooperación al Poder Ejecutivo con el ICAA para adoptar todos los actos y providencias administrativas oportunas y convenientes para conjurar el peligro de contaminación en un área mayor a los perímetros de protección de las áreas de recarga de los acuíferos y zonas de captación.
El contenido de la norma es sumamente significativo y rico, puesto que, habilita al Estado para adoptar cualquier medida oportuna para evitar los daños y perjuicios irreversibles que podría provocar un estado de emergencia por crisis hídrica. Evidentemente se trata, también, de una competencia que no ha sido ejercida responsablemente o infrautilizada. La Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, en su artículo 2°, establece que “Son de dominio público todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras Públicas como el Ministerio de Salubridad Pública -órganos del Poder Ejecutivo que fueron sustituidos por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados por virtud de su Ley de Creación No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas y, más concretamente, el artículo 2°, inciso h), que le encomendó hacer cumplir la Ley General de Agua Potable- consideren indispensables para construir o para situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesarios de las mismas (...)”, evidentemente, esta norma tiene una enorme trascendencia, puesto que, se declara de dominio público las áreas de captación que pueden incluir los manantiales o nacientes -forma de descarga natural de las aguas subterráneas- y, lo que es más importante, le otorga la condición de bien demanial a todos aquellos terrenos necesarios para asegurar la protección sanitaria y física y su caudal, lo cual, necesariamente, incluye las áreas de recarga de los mantos acuíferos claramente delimitadas a través de la actividad perimetradora ya indicada, puesto que, la desprotección de estas zonas incide, necesariamente, en la calidad -por contaminación- y caudal -por impermeabilización o sobreexplotación- de las aguas para consumo y uso humanos que brotan de un manantial.
La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 33, incisos a) y d), respectivamente, dispone que son áreas de protección las “ (...) que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal” y “Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el Reglamento de esta ley”, evidentemente estas normas le dan sustento a la actividad o intervención administrativa para definir los perímetros de protección de los acuíferos y zonas de captación. La Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 13 de octubre de 1995, en su artículo 51, indica que para la conservación y uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros, los siguientes criterios: “a) Proteger, conservar y en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico”, “b) Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico” y “c) Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas”.
Se establece así la necesidad de proteger y conservar la integridad y unidad del ciclo hidrológico sin hacer distinciones, el cual comprende, especialmente, las aguas subterráneas. Finalmente, los artículos 5°, inciso e), párrafo in fine de la Ley de Creación del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) y 15 de la Ley de Creación del SENARA (No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas) coronan el marco normativo para la protección institucional de las aguas subterráneas al indicar, respectivamente, “Se declaran de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...)” “Decláranse de interés público las acciones que promueve el Estado, con el objeto de asegurar la protección y el uso racional de las aguas (...)”.
En el ordenamiento jurídico-administrativo de las aguas nos encontraremos, también, con una serie de obligaciones y cargas impuestas a los particulares y sujetos de derecho público -entes y órganos públicos- para una adecuada protección del dominio público hidráulico subterráneo y superficial. Así la Ley de Aguas de 1942 y otros cuerpos legislativos, establecen una serie de prohibiciones y obligaciones para los propietarios y usuarios de los manantiales -que son un componente del área de descarga de un manto acuífero-, como las siguientes: a) los usuarios o concesionarios deben ajustarse a los reglamentos de policía y salubridad en cuanto a las aguas sobrantes que son devueltas a un manantial para evitar contaminaciones o fetidez -de no hacerlo pueden perder el aprovechamiento especial y sufrir pena de multa- (artículos 57 y 166, inciso III, ibidem), de modo concordante, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 del 21 de octubre de 1992, en su artículo 132, párrafo 1°, prohíbe “(...) arrojar aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no (...) lagos (...)” y le impone al que incumpla la norma una multa de 50.000 a 100.000 colones convertible en pena de presión de uno a dos años. b) Se prohíbe la construcción de estanques para criaderos de peces en los manantiales destinados al abastecimiento de poblaciones (artículo 63 ibidem). c) Los propietarios de terrenos en los que existan manantiales en cuyos contornos hayan sido destruidos los bosques que les brindaban abrigo están obligados a plantar árboles en las márgenes a una distancia no mayor de 5 metros (artículo 148 ibidem). d) Se prohíbe destruir, tanto en bosques nacionales como particulares, los árboles situados a menos de 60 metros de los manantiales que nacen en los cerros o a menos de 50 metros de los que surgen en terrenos planos (artículo 149 ibidem), la Ley Forestal, No. 7575 del 13 de febrero de 1996, dispone, en su artículo 34, de forma coincidente, que “Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección que bordean las nacientes permanentes y de recarga y los acuíferos de los manantiales”. e) Toda solicitud de aprovechamiento de aguas vivas, corrientes y manantiales deberá dirigirse al Ministerio de Ambiente y Energía con la presentación de una serie de requisitos (artículo 178 ibidem).
En lo tocante a los entes y órganos públicos que tienen competencia y responsabilidades en materia de protección de las aguas subterráneas, se establecen una serie de obligaciones y prohibiciones tales como las siguientes: a) Se le prohíbe a las Municipalidades enajenar, hipotecar o comprometer de otra manera, arrendar, dar en esquilmo, prestar o explotar por su propia cuenta -sobre todo si supone deforestación- las tierras que posean o adquieran en las márgenes de los ríos, arroyos o manantiales o en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales o en que tenga sus orígenes (artículos 154 y 155 ibidem). b) Se obliga a las Municipalidades a reforestar tales terrenos (artículo 156 ibidem). c) Se obliga a toda Municipalidad, Junta de Educación, Junta de Protección Social y, en general, a todo “organismo de carácter público”, consultar para obtener el respectivo permiso al Ministerio de Agricultura para enajenar, hipotecar, dar en arriendo, esquilmo o explotar por su cuenta terrenos que posean o adquieran en los que existan aguas de dominio público utilizables (artículo 157 ibidem).
La Ley General de Salud, No. 5395 del 30 de octubre de 1973 y sus reformas, de su parte, contiene normas específicas para la protección y conservación efectiva de las aguas subterráneas, así el artículo 275 estipula que “Queda prohibido a toda persona natural o jurídica contaminar las aguas superficiales, subterráneas (...) directa o indirectamente, mediante drenajes o la descarga o almacenamiento, voluntario o negligente, de residuos o desechos líquidos, sólidos o gaseosos, radiactivos o no radiactivos, aguas negras o sustancias de cualquier naturaleza, que, alterando las características físicas, químicas y biológicas del agua la hagan peligrosa para la salud de las personas, de la fauna terrestre y acuática o inservible para usos domésticos, agrícolas, industriales o de recreación.”, por su parte el numeral 276 establece que solo con permiso del Ministerio se podrán hacer drenajes o proceder a la descarga de residuos o desechos sólidos o líquidos u otros que puedan contaminar el agua superficial, subterránea, o marítima, “(...) ciñéndose a las normas y condiciones de seguridad reglamentaria y a los procedimientos especiales que el Ministerio imponga en el caso particular para hacerlos inocuos”.
Los artículos 285 y 291 de ese cuerpo normativo, respectivamente, obligan a toda persona a eliminar las excretas y aguas negras de forma adecuada y sanitariamente para evitar la “contaminación del suelo y de las fuentes naturales de agua para el uso y consumo humano” y prohíben la descarga de residuos industriales o de establecimientos de salud en el alcantarillado para “evitar la contaminación de las fuentes o cursos de agua”. Finalmente, el artículo 309 de esa ley establece que a los urbanizadores el Ministerio de Salud les aprobará el proyecto, entre otras cosas, si éste “(...) dispone de sistemas sanitarios adecuados (...) de disposición de excretas, aguas negras y aguas servidas”.
XIV.ENTES Y ORGANOS ADMINISTRATIVOS RESPONSABLES DE LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS Y, EN ESPECIAL, DE LOS MANTOS ACUÍFEROS. DELIMITACION DE COMPETENCIAS. La gestión de los recursos hídricos subterráneos comprende diversos aspectos tales como la investigación de su potencial, identificación, categorización, planificación de sus usos, protección, aprovechamiento racional, prevención y sanción del daño ecológico o contaminación, control y seguimiento ambiental de su uso, etc.. Consecuentemente, lo idóneo es que existiera un ente administrativo regulador y rector en la materia, sin embargo, las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran dispersas y fragmentadas, por lo que, ocasionalmente, son exclusivas o excluyentes de un solo ente y, la mayoría de las veces, concurrentes, compartidas o paralelas lo cual requiere de un esfuerzo de coordinación administrativa particular para asegurar su utilización sostenible.
En el conjunto heterogéneo y disperso de entes y órganos administrativos que conforman la administración pública costarricense se puede identificar un sector de éstos que tienen asignadas, por ley o reglamento, una serie de competencias irrenunciables, intransferibles e imprescriptibles en materia de conservación y protección de aguas subterráneas que no pueden declinar y deben ejercer de forma efectiva en aras de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todos los habitantes del país. En ese sector del aparato público o de organizaciones serviciales para la satisfacción de las necesidades de toda la colectividad, se puede identificar un grupo que pertenece a la administración central o ente público mayor -Estado- que son, preponderantemente algunos Ministerios u órganos de éstos- y otro conformado por entes descentralizados funcionalmente o por servicios -de carácter técnico- y territorialmente -Municipalidades-.
El artículo 3°, inciso l), de la Ley Forestal, No 7575 del 13 de febrero de 1996, le impone al Ministerio de Ambiente y Energía la competencia indeclinable de delimitar las áreas de recarga acuífera -por propia iniciativa o de organizaciones interesadas, y previa consulta al ICAA, el SENARA o cualquier otra entidad técnicamente competente en materia de aguas.
El artículo 17, párrafo 1°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre faculta y habilita al Ministerio de Ambiente y Energía para “(...) coordinar acciones con los entes centralizados (sic.) o descentralizados que ejecuten programas agropecuarios de conservación de suelos, aguas y bosques, con el fin de lograr el aprovechamiento “sostenible” de la vida silvestre”.
Este Ministerio cumple un rol de fundamental importancia en una de las vertientes de la administración de los recursos hídricos como lo es el control o fiscalización en el aprovechamiento y uso de las aguas subterráneas para asegurar su explotación racional. El Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril de 2002), dispone en su ordinal 1° que “Toda empresa perforadora debe inscribirse (...) ante el Departamento de Aguas, con el fin de que se le extienda la licencia que le permita ejercer actividades de perforación y exploración de aguas subterráneas”. Estas funciones son compartidas con el SENARA y el ICAA, puesto que, el Departamento de Aguas del MINAE debe trasladarles el asunto para que, respectivamente, emitan criterio técnico, se asigne el número de pozo, se registre en el Registro Nacional de Pozos -SENARA- y se dictamine sobre el perjuicio o no a las fuentes de abastecimiento de agua destinadas al consumo humano -ICAA- (artículo 7°).
Este reglamento establece que se denegará el permiso de perforación en las zonas que no permitan una explotación racional del recurso hídrico tales como las declaradas por el Estado u otra institución competente área de protección y reserva acuífera, las que sufran sobre-explotación, bajo condiciones de vulnerabilidad de la capacidad máxima de explotación del acuífero, las susceptibles de intrusión salina, contaminación y otras razones que a juicio del MINAE y SENARA afecten el acuífero e impidan su explotación y las de interferencia con otros pozos o nacientes de agua (artículo 10°).
Mención especial merece el Departamento de Aguas, adscrito al Instituto Metereológico Nacional -órgano del MINAE-, cuyas funciones de interés, entre otras, a tenor del artículo 3° del Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE del 18 de diciembre de 1997, son las siguientes:
“ a) Definir las políticas nacionales en cuanto al recurso hídrico.
Las competencias de este ministerio se encuentran circunscritas a hacer efectivas las prohibiciones establecidas en los ordinales 275, 276, 285 y 291 de la Ley General de Salud - contaminación directa e indirecta de las aguas superficiales y subterráneas y descarga de residuos industriales o de salud en el alcantarillado- y de sancionar su transgresión. Asimismo, le corresponde aprobar los proyectos urbanísticos cuando dispongan de sistemas sanitarios adecuados de disposición de excretas, aguas negras y servidas (artículo 309 ibidem).
El MAG tiene, realmente, una competencia secundaria o residual en la materia, puesto que, la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 del 30 de abril de 1998, en su artículo 21, le impone en materia de aguas el deber de coordinar con el SENARA y cualquier otra institución competente “(...) la promoción de las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas y agrológicas en las cuencas hidrográficas del país, así como en las prácticas de mejoramiento, conservación y protección de los suelos en las cuencas hidrográficas (...).
De su parte el artículo 5° de esa ley habilita al ICAA para “c) Adquirir en propiedad bienes muebles e inmuebles” y “e) Tramitar las expropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, siendo que este mismo inciso en su párrafo 2° declara de utilidad pública y de interés social, pudiendo ser expropiados, “(...) los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...). El numeral 21 de la ley de Creación le confiere al ICAA la potestad de aprobar o improbar todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de disposición de aguas servidas y pluviales, público o privado, siendo la misma obligatoria, so pena de nulidad, en tratándose de construcción de fraccionamientos, urbanizaciones o lotificaciones. Finalmente, el artículo 22 de su ley de creación establece que “Es obligación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado sufragar los gastos que demanden la conservación, ampliación y seguridad de los bosques que sirvan para mantener las fuentes de aguas, en las propiedades de aquellas Municipalidades donde asuma los servicios de aguas y alcantarillado”.
De acuerdo con el artículo 2°, inciso h), de la Ley de Creación de este ente descentralizado (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) es parte de sus competencias la de hacer cumplir la Ley de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, siendo que el artículo 16 de este último cuerpo normativo prohíbe las instalaciones, edificaciones o labores comprendidas en las “zonas cercanas a fuentes de abastecimiento (...) que perjudique en forma alguna (...) las condiciones físicas, químicas o bactereológicas del agua; esta zonas serán fijadas por el Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública” -órganos que, como ya se indicó fueron sustituidos, para todos los efectos legales, por el ICAA-. Consecuentemente, al ICAA, también, le compete definir las áreas de protección de fuentes de abastecimiento tales como los manantiales o nacientes que son una forma natural de descarga de las aguas subterráneas. El artículo 34, párrafo in fine, de la Ley Forestal le impone la realización de los alineamientos de las áreas de protección al INVU. Se trata, en realidad, de una competencia que no es exclusiva o excluyente del ICAA o del INVU, sino concurrente o compartida, por lo que los dos entes públicos tienen el deber de ejercerla.
El artículo 3° de la Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, le impone la obligación al ICAA de “(...) seleccionar y localizar las aguas destinadas al servicio de cañería (...), con lo cual es responsabilidad de este ente efectuar un inventario pormenorizado de las nacientes que puedan ser utilizadas para proveer de agua de consumo humano a las poblaciones, lo anterior, independientemente, de encontrarse el suministro y distribución en manos de un Municipio en un cantón determinado.
A pesar de tener aparentemente limitada su competencia a los distritos de riego, avenamiento y control de inundaciones -unidades físicas técnico-administrativas de carácter agropecuario para el logro de su desarrollo socioeconómico definidas por Decreto Ejecutivo a solicitud de este ente (artículos 17 y 18 de su Ley de Creación No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas)-, es lo cierto que su ley constitutiva le asigna importantes competencias en materia de aguas subterráneas, las cuales, evidentemente, tienen una vocación nacional y, por consiguiente, no se circunscriben a los meros distritos de riego. Lo anterior resulta corroborado por los antecedentes de este ente público, puesto que, la Ley No. 5438 del 17 de diciembre de 1973 -que ratificó y sustituyó el Decreto Ejecutivo No. 1878-P del 22 de julio de 1972-, actualmente derogada, creó el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) con una vocación claramente nacional para la planificación, investigación y asesoría de todo lo relativo a la materia.
Así, entre otros objetivos, el SENARA tiene el de procurar el aprovechamiento óptimo y justo de los recursos de (...) aguas -tanto superficiales como subterráneas- en las actividades agropecuarias (...) en los distritos de riego” (artículo 2°). Entre sus funciones figura la de “Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país tanto superficiales como subterráneos” y “Realizar, coordinar, promover y mantener actualizadas las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas (...)” (artículo 3°, incisos d y e). En el artículo 4°, se establece que le compete al SENARA promover y dirigir la coordinación y colaboración con otras instituciones y entidades competentes en materias tales como “Prevención, corrección y eliminación de todo tipo de contaminación de las aguas en los distritos de riego”, “Elaboración y actualización de un inventario de las aguas nacionales, así como la evaluación de su uso potencial para efectos de aprovechamiento en los distritos de riego” y “Construcción y mantenimiento de las obras necesarias para la conservación y renovación de los manos acuíferos aprovechables para las actividades agropecuarias en los distritos de riego” (incisos c, ch y f).
Dentro de las atribuciones de la Junta Directiva está la de expedir los acuerdos de solicitud de recuperación, expropiación o compra de las “(...) tierras en que asienten o subyazcan recursos hídricos (...)” (artículos 6° y 7°).
El artículo 34, párrafo 2°, de la Ley Forestal dispone que los alineamientos de las áreas de protección contempladas en su artículo 33, entre las que figuran las que bordean las nacientes permanentes, las de recarga y los acuíferos de los manantiales, serán realizados por el INVU. Adicionalmente, el Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE del 12 de febrero de 1997, le impone a esa entidad la fiscalización del “Área de Control Urbanístico” que comprende algunos de los distritos de las Provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago, siempre que el Gobierno Municipal no haya promulgado un Reglamento de Zonificación, siendo que en la “zona de especial protección” toda edificación se debe construir bajo estricto control debiéndose aprobar un Estudio de Impacto Ambiental por el MINAE y construir una planta de tratamiento para aguas residuales autorizada por el ICAA y el Ministerio de Salud para evitar “(...) la contaminación de los mantos acuíferos y de los cauces fluviales a que (sic.) desemboquen”.
Las corporaciones municipales tienen un papel de primer orden en la protección y conservación de las aguas subterráneas a través de una serie de instrumentos indirectos. Así, la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), hace más de 35 años, con fundamento en el ordinal 169 de la Constitución Política -en cuanto les compete “La administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón”- les impuso el deber de promulgar un plan regulador para planificar y controlar el desarrollo urbano y los reglamentos de desarrollo urbano conexos (artículos 15 y siguientes). Dentro de ese plan regulador y el reglamento de zonificación, las Municipalidades deben identificar, a efecto de regular, controlar y restringir las actividades humanas (industrial, urbanística, agropecuaria, etc.), las áreas o zonas reservadas por ubicarse en las mismas un manto acuífero o su área de recarga o descarga.
Por aplicación de los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política), a la vida y la salud humanas (artículo 21 ibidem) y en aras de un desarrollo sostenible los cantones que por sus características geomorfológicas cuenten en su circunscripción terrenos que alberguen mantos acuíferos, áreas de recarga y descarga de éstos, manantiales y nacientes están especialmente llamados y obligados a regular y normar, responsable, eficiente y eficazmente, tales extremos, puesto que, en ocasiones las aguas subterráneas no solo proveen al consumo y uso de las poblaciones del cantón sino a diversos cantones lo que demuestra un claro interés supralocal o nacional. Los habitantes de esas localidades, de su parte, deben soportar la carga general o las limitaciones y restricciones en el uso y el aprovechamiento del suelo y de las aguas derivadas de la determinación y fijación de tales áreas protegidas, puesto que, es en beneficio de ellos, de los habitantes de los otros cantones que son abastecidos con las aguas que discurren por el manto acuífero y que afloran o descargan en otros cantones y, desde luego, de las futuras generaciones.
Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”.
En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”.
Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación. “
VI.Sobre el caso concreto.- Tomando como base lo expresado en los considerandos anteriores se procede a analizar el caso concreto que se plantea. Los recurrentes consideran que los movimientos de tierra que la Municipalidad de Osa autorizó hacer en la propiedad de la sociedad La Gruta de Plata S.A. ponen en riesgo de contaminación los acuíferos de la zona, concretamente de los que se toma el agua para abastecer a los poblados de Uvita, Bahía, La Colonia y alrededores, ello por cuanto dicho permiso se otorgó sin los respectivos permisos del MINAE. Al respecto, de los informes rendido por los representantes de las autoridades recurridas -que se tienen por dados bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción-, y la prueba aportada para la resolución del presente asunto, no se logra probar que los mantos acuíferos, o sus zona de recarga no vayan a ser afectados por los movimientos de tierra efectuados en la propiedad en cuestión de la sociedad La Gruta de Plata S.A., sino más bien la duda del riesgo de contaminación se refuerza sobretodo con vista de los siguientes hechos.
Primero, al día siguiente al que el representante de la sociedad La Gruta de Plata S.A. solicita autorización a la Municipalidad de Osa para realizar movimientos de tierra en una finca de su propiedad, el 14 de febrero del 2006, se presenta un inspector municipal a dicha finca y recomienda inspección del Minae para que emitan un criterio técnico. Segundo, a pesar de lo anterior, y sin que se acreditaran a esta Sala razones legales para ello, el Alcalde de la Municipalidad de Osa, José Gabriel Villachica Zamora, otorgó el permiso de movimiento de tierra, procediendo a realizar el cobro respectivo. Tercero, debido a una denuncia presentada, nuevamente un funcionario municipal se presenta a la finca en cuestión el 21 de marzo del 2006, y extiende una notificación solicitando paralizar los trabajos de inmediato; sin embargo, y de nuevo sin que conste explicación legal alguna, el mismo Alcalde Municipal mencionado procede el 18 de abril del 2006 a dejar sin efecto tal suspensión, diciendo –pero sin probarlo- que había conversado con funcionarios del Minae y que éstos le habían indicado que no existía problema alguno, todo esto sin que conste informe técnico alguno por parte del Minae, y sin que conste que dicha conversación se haya llevado a cabo.
Cuarto, por si lo anterior ya no hiciera dudar a esta Sala sobre la posibilidad de un riesgo de contaminación de los mantos acuíferos de la zona, el 29 de marzo del 2006, mediante visita de funcionarios del ICAA al sitio, éstos concluyen que existen cuatro nacientes que abastecen las comunidades de Bahía Uvita y que en la parte alta de dichas nacientes se están realizando movimientos de tierra a una distancia de 200 metros arriba, recomendando con urgencia la presencia de un hidrogeólogo para que realice un estudio profundo sobre las consecuencias negativas que el proyecto podría ocasionar. Es decir, al momento, existe duda de funcionarios municipales y del ICAA sobre el impacto de dichos movimientos de tierra sobre los mantos acuíferos. Quinto, según el criterio externado ante esta Sala por parte del Departamento de Aguas del MINAE, para este tipo de movimientos de tierra se debió presentar al SETENA un estudio de impacto ambiental (folio 176).
Así entonces, aunque no exista claridad sobre la identificación de los mantos acuíferos que existen en la zona, ni sobre sus zonas de recarga y protección, y aunque el SENARA no cuenta con información hidrogeológica en el área de interés –como una omisión inexcusable que lo único que denota es negligencia y poca atención de parte de todas las Autoridades Estatales involucradas- subsiste la duda, sobretodo en vista de las inspecciones y visitas realizadas anteriormente mencionadas, sobre si efectivamente esos movimientos de tierra podrían producir contaminación del agua de donde se abastecen las comunidades de Bahía Uvita. Nótese cómo incluso miembros de la Asociación Administradora del Acueducto Comunal de Uvita y Bahía –recurrente en este amparo- le informan a los funcionarios del ICAA que desde marzo del 2006 se están dando problemas por arrastre de sedimentos, tanto que las turbiedades del agua en el tanque de almacenamiento obligó a suspender el servicio de agua a la población (folio 139).
De forma tal que, para esta Sala, ninguna de las pruebas aportadas por el representante de la sociedad La Gruta de Plata S.A. tuvieron la fuerza suficiente como disipar tal duda, sobretodo cuando se afirma como un juicio de valor más que como juicio de hecho que “la construcción de los planteles y la servidumbre antes dicha, no afectan ni dañan de modo alguno el área de protección de la naciente, ya que el perímetro de protección de la naciente es de 100 metros en sentido radial” no demostrándose el fundamento de dicha afirmación. Pues tal como se dijo en el precedente citado a diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Además, la determinación del perímetro depende de la zona de captura o de carga del pozo (ZOC) y su extensión depende de las características y propiedades del área de captación y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables.
La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas.
VII.En virtud del principio “in dubio pro natura” se duda sobre la contaminación del o los mantos acuíferos de la zona subsiste que podría producir los movimientos de tierra.- Así entonces, la duda sobre la posible contaminación del o los mantos acuíferos de la zona subsiste. Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas, pero justamente por ello se le han dado competencias a las Municipalidades, el Ministerio de Ambiente y Energía, entre otros, en los términos expresados supra.
De esta forma, en virtud del principio precautorio o “in dubio pro natura” que opera en materia ambiental, principio que según lo expresado se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas, esta Sala admite la tesis de los recurrentes en cuanto a que existe una duda sobre el riesgo de daño grave o irreversible de continuarse con los movimientos de tierra, sin contar con un criterio técnico del MINAE. Razón por la cual, se considera que el permiso de movimiento de tierras que otorgó la Municipalidad de Osa debió haberse condicionado a la presentación de dichos estudios al MINAE, y no como se hizo, prescindiéndose de ellos. Así entonces, se denota actuaciones inconstitucionales principalmente de la Alcaldía Municipal de Osa y del mismo Concejo Municipal que no presentó objeción alguna a dicha actuación del Alcalde.
Pero igualmente, actuaciones inconstitucionales del MINAE, pues, aunque no se precisa el departamento al que pertenecían los supuestos funcionarios mencionados por los recurridos, supuestamente funcionarios de ese Ministerio se presentaron a realizar una inspección en la zona, hablaron con el Alcalde de Osa y con los contratistas que estaban realizando los movimientos de tierra, indicándoles -sin documento técnico que lo respaldara- que no había problema alguno con el ambiente. Es más, para este Tribunal resulta tan grave dichas actuaciones que ameritan una remisión del caso al Ministerio Público, para que investigue la posible comisión de delitos por parte del Alcalde Municipal y por parte de los funcionarios del Minae. Asimismo, procede la declaratoria con lugar en contra de la empresa La Gruta de Plata S.A. por haber procedido a los movimientos de tierra sin haber obtenido con anterioridad los permisos correspondientes en el MINAE, ya que, no basta alegar que se les dijo verbalmente que todo estaba bien, sino que debían conocer que para este tipo de permisos se requiere una autorización por escrito. Finalmente, en cuanto al ICAA no se comprueba actuación violatoria de derechos fundamentales, sino todo lo contrario.
VIII.En conclusión.- Así las cosas, el recurso debe declararse con lugar en contra principalmente de la Municipalidad de Osa, por actuaciones del Alcalde anterior y el actual, por cuanto sin cuestionamiento alguno procedieron a dar el permiso de movimientos de tierra. Con lugar también en contra del Minae puesto que, no es admisible para este Tribunal que como órgano rector en materia ambiental procedan unos funcionarios suyos a realizar una inspección y no emitan criterio técnico alguno por escrito. Con lugar también en contra de la empresa La Gruta de Plata S.A., por haber procedido a realizar el movimiento de tierras sin contar con el permiso correspondiente del MINAE.
Por tanto:
Se declara CON lugar el recurso en virtud del principio in dubia pro natura. Se anula el permiso de movimientos de tierra otorgado a la empresa La Gruta de Plata S.A. el 15 de febrero del 2005 por parte de la Municipalidad de Osa. Se ordena a EUGENIO NAJERA SANTAMARIA, en su calidad de Alcalde Municipal de Osa, o a quien en su lugar ocupe este cargo, que de solicitarse nuevamente este permiso de movimientos de tierra, éste quede condicionado a que se logre probar, mediante el respetivo permiso del Ministerio de Ambiente y Energía, que ello no producirá daños a los mantos acuíferos o a sus zonas de recarga. Lo anterior bajo apercibimiento de que podría incurrir en el delito tipificado en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el cual dispone que se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena al Estado, a la Municipalidad de Osa y a la empresa La Gruta de Plata S.A. al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo, y en la ejecución de sentencia de lo civil, respectivamente. Se ORDENA testimoniar piezas para que Ministerio Público investigue las actuaciones de las autoridades y funcionarios públicos en relación con la obtención del permiso de movimientos de tierra. Notifíquese de forma personal a EUGENIO NAJERA SANTAMARIA, en su calidad de Alcalde Municipal de Osa y a ROBERTO DOBLES MORA, en su calidad de Ministro de Ambiente y Energía, o a quienes en su lugar ocupen estos cargos. Comuníquese a todas las partes.- Ana Virginia Calzada M.
Presidenta a.i.
Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Horacio González Q. Jorge Araya G.
FCC/mhernandezr/jacm.-
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