Constitutionality of Telecommunications Towers in Protected AreasConstitucionalidad de torres de telecomunicación en áreas protegidas

Sala Constitucional Date of Resolution: July 6, 2005 at 3:10 p.m.

Case File: 02-013045-0007-CO Type of Matter: Action of unconstitutionality Constitutional Review: Dismissing judgment Analyzed by: SALA CONSTITUCIONAL Judgment with Dissenting Vote Relevance Indicators Relevant judgment Judgment with protected data, in accordance with current regulations Content of Interest:

Content type: Majority vote Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY REVIEW Topic: ENVIRONMENT Subtopics:

NOT APPLICABLE.

008945-05. ENVIRONMENT. INSTALLATION OF TELECOMMUNICATION TOWERS IN PROTECTED AREAS. Executive Decree number 26.187-MINAE. Regulates Telecommunication Posts in Protected Wild Areas Res: 2005-08945 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours and ten minutes on the sixth of July, two thousand five.- Action of unconstitutionality brought by Nombre01, of legal age, single, identity card number CED01, resident of San Isidro de Heredia; against Executive Decree number 26.187-MINAE, of May twenty-second, nineteen ninety-seven, published in La Gaceta number of July twenty-fourth of that year. Also intervening in the proceeding were Abel Pacheco de la Espriella in his capacity as President of the Republic, Manuel Antonio Bolaños Salas in his capacity as Minister of the Environment and Energy, and Farid Beirute Brenes, representing the Office of the Attorney General of the Republic.

Whereas:

1.- By written submission received at the Secretariat of the Chamber at thirteen hours and two minutes on December twentieth, two thousand two, the petitioner requests that the unconstitutionality of Executive Decree number 26.187-MINAE, of May twenty-second, nineteen ninety-seven, published in La Gaceta number of July twenty-fourth of that year, be declared, insofar as it permits the installation and maintenance of telecommunication towers within protected wild areas (áreas silvestres protegidas), including the category of national parks; despite the fact that Article 12 of the Law on the Creation of National Parks, number 6084, of August seventeenth, nineteen seventy-seven, expressly prohibits the granting of concessions of any type in protected areas, except those of the national parks service itself; as does Article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal), number 7575. Therefore, he considers the principle of normative hierarchy infringed, in the terms established in the General Law of Public Administration, by virtue of which a decree cannot go against the spirit of the law.

2.- For the purpose of substantiating the standing he holds to bring this action of unconstitutionality, he alleges that he is duly authorized to sue directly, in the terms provided in the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, as he is assisted by an interest that concerns the entire community, and therefore any person has standing for the defense of the environment, as provided by Article 50 of the Constitution itself.

3.- By ruling of fourteen hours and fifteen minutes on February twelfth, two thousand three, the Chamber required the petitioner to fulfill the following requirements: a.- to prove the condition he claims to have; b.- to substantiate the standing he holds to sue in this venue, that is, to clearly and precisely determine the prior matter that motivates the action, in the terms provided in the first paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, and failing that, the case in which he considers the type of interest he holds to sue directly, in the terms provided in the second paragraph of the same article; with a clear explanation of the reasons why he considers that type of standing exists; c.- to clearly and precisely set forth the grounds for challenge, citing the constitutional norms and principles considered infringed by the challenged norm; and d.- to provide the legally required copies of the written submission initiating the action, as well as of the other briefs and documents contributed to the case file.

4.- By written submission dated February 20, 2003, the petitioner appeared stating that he is in a case where he alleges the defense of diffuse interests. If telecommunication towers continue to be built or come to be built within national parks or another category of protected wild area (área silvestre protegida), Article 50 of the Political Constitution is violated, which declares the right to a healthy and ecologically balanced environment as a fundamental right, which, being a third-generation human right, protects the entire community. He indicates that from the Biodiversity Law, the Forestry Law, and the General Law of Public Administration, it clearly follows that the construction, installation, and maintenance of telecommunication towers is not an activity permitted within national parks, and therefore the challenged decree violates the prohibitions established by law.

5.- By ruling of eight hours and twenty-five minutes on May eighth, two thousand three (visible on folio 24 of the case file), the action was granted leave to proceed, granting a hearing to the Office of the Attorney General of the Republic, the Ministry of Environment and Energy, and the Presidency of the Republic.

6.- The Office of the Attorney General of the Republic submitted its report visible on folios 30 to 43. It points out that, according to the abundant jurisprudence of the Constitutional Court, which the Attorney General's Office shares, there is not the slightest doubt that, when it comes to the protection of the environment, we are in the presence of a diffuse interest that concerns the community. Thus, the admissibility of this action is pertinent. Given that the petitioner does not indicate what damage is being inflicted on the environment by the challenged regulation, since his argument is strictly aimed at defending the principle of normative hierarchy in the field of environmental matters, it will limit itself exclusively to determining, firstly, whether or not we are in the presence of a problem of constitutionality; and, secondly, whether or not the alleged infringement exists. Regarding the principle of normative hierarchy, its constitutionalization is guaranteed in numeral 129 of the Fundamental Charter. Indeed, when it is stated that a law is not abrogated or repealed except by a subsequent one, it is inferred from this maxim, applicable to all sources of the legal system, that a hierarchical order exists among them, a principle recognized and guaranteed by Constitutional Law, which is also confirmed in numeral 10, where the Constitutional Chamber is exclusively granted the competence to annul norms of any nature and acts subject to Public Law that are contrary to Constitutional Law. In addition to the foregoing, it also follows from the ideology of the Constitution, without a doubt, that the principle of normative hierarchy constitutes an essential presupposition of the democratic system, since the balance and allocation of competencies to the fundamental organs of the State necessarily passes through the enshrinement and guarantee of the principle we are discussing. In this direction, the Constitutional Court has recognized the constitutionalization of this principle, citing votes No. 1365-91, No. 3450-94, and vote No. 4806-99. It is now appropriate to specify whether the challenged Executive Decree violates said principle or not. In favor of the thesis that the alleged defect of unconstitutionality does not exist, there are important arguments. Indeed, in legal opinion O.J.-144-2001 of October 2, 2001, they indicated the following: "The use permit has been defined as a unilateral legal act, issued by the Administration in the use of discretionary powers. By means of it, on a temporary basis, the use of a good belonging to the State is authorized. The use permit is 'precarious,' it can be revoked for reasons of opportunity or convenience without liability for the Administration, provided it is not done untimely or arbitrarily. Thus, for example, a conflict of interests between the purpose of the good and the granted permit could arise, in which case the use given by the legal system or the State's need to directly use the good to build public works, or reasons of safety, hygiene, aesthetics must prevail. Circumstances of this nature would justify the revocation of the permit (General Law of Public Administration, numeral 154; Constitutional Chamber, Votes Nos. 2306-91, 5976-93, 6434-93, 422-96 and 6079-94; our opinions C-072-97, C-139-97, C-014-2000 and C-083-2000).- For its part, the Regulation to the Forestry Law, Decree No. 25721 of October 17, 1996 (La Gaceta No. 16 of January 23, 1997), Article 2, defines use permits as 'authorizations for the use of parts of State-owned lands, for purposes that do not entail forestry use (aprovechamiento forestal).'- The use permit generates an economic benefit or benefit of a diverse nature, which justifies setting a consideration payable by the administeree and in favor of the Administration (Constitutional Chamber, No. 2777-98).- b) Regarding the fee/canon. By fee/canon is understood the pecuniary consideration paid by the user for the special use and enjoyment of a public domain good and the differential advantage obtained. A benefit not imposed coercively—as in the case of taxes—but rather a product of a voluntary request by the interested party, coupled with a commitment to cover it. The fee can be set by executive decree, since it does not have a tax or tributary nature; it constitutes a public price. The fee differs from a tax by its nature, object, presuppositions on which it is based or generating event, guarantees for collection, destination, characteristics, among others. It is not a tasa (tax/fee) because it does not configure an obligation whose generating event is the effective or potential provision of a public service individualized to the taxpayer and a destination aimed at financing it. Nor is it a special contribution or obligation whose generating event is benefits derived from the realization of public works or state activities, destined to finance them, nor does it provide immediate advantages to a specific group of property owners. (Constitutional Chamber, Votes Nos. 3379-96, 3923-96, 6869-96, 6870-96 and 4829-99; pronouncements Nos. C-187-96, C-042-98, OJ-084-98, C-249-98 and Opinion of this Office in the Action of Unconstitutionality No. 98-008187-007-CO).- For the specific case, as we had anticipated, the Constitutional Chamber expressed: 'In the case of the fee or tariff charged by the State for the installation of telecommunication posts in areas for the protection of natural resources, it cannot be defined as a tax but rather is a price paid for a consideration unrelated to the services that the State must provide. The setting of that fee is not directed at the general public, the money collected does not have the virtue of financing general expenses, what the State grants is a use permit for protected areas for the installation of towers, a typical act of administration. The legal reserve established in Article 121 subsection 13) is only for taxes that the State imposes with its power of imperium... The establishment of the fee for the use of land that is natural heritage of the State does not constitute either a tax or a contribution, but rather corresponds to a payment expressly authorized by the legal system, for the service provided by the Administration to the permittee, which is to allow the use of land that is State heritage, as stipulated in both Article 39 subsection i) of the Forestry Law, and Article 6 subsection 3) of the Law on the Creation of the National Parks Service. These articles demonstrate that the fee established for use permits for telecommunication posts does not violate Article 121 of the Constitution, since the questioned Decree did not create a tax or levy, but rather, in use of the powers under current regulations, establishes a specific amount to be paid annually by those who have use permits for telecommunication posts on State-owned lands, under the administration of the Ministry of Environment and Energy and which, being a public domain good, cannot gratuitously benefit a group of administerees to the detriment of the vast majority.' (Vote 2777-98) (The highlighting is not from the original). Given that telecommunication installations in protected areas produce profits and benefits for the permittees, there must be an adequate relationship between the economic profitability generated by the authorized use and the consideration received by the State. It is not permissible for permittees to obtain unjust enrichment derived from the charging of meager remunerations. Regulatory norms must ensure the observance of equity in that consideration (OJ-017-2000 and OJ-079-2001).- The Public Administration is empowered to set the fee; in doing so, it must respect the principles of reasonableness and proportionality and the guidelines set forth in Decree No. 26187.- c) Use permits for telecommunications installations in protected wild areas. Pursuant to Article 12 of the Law of the National Parks Service, No. 6084 of August 24, 1977, 'no concessions of any type may be granted for the exploitation of products from national parks, nor may permission be granted to establish installations other than those of the Service.' However, Articles 154 of the General Law of Public Administration, No. 6227 of May 2, 1978 and 39, subsection i) of the Forestry Law, 7575 of February 5, 1996, provide a legal basis for authorizing telecommunication posts in protected wild areas.- According to Article 154 of Law 6227, it is possible to grant use permits over the public domain provided they are on a precarious basis. For its part, numeral 39, subsection i) of Law 7575 indicates that the Forestry Fund shall be financed, among others, by the value of the fees paid in relation to 'the use permits for natural resources, granted in protected wild areas, regardless of their management category, that constitute the natural heritage of the State.' The norm refers to use permits in a generic manner and contemplates all management categories.- In accordance with these legal provisions, Article 11 of the Regulation to the Forestry Law establishes that within the Natural Heritage of the State, use permits may be granted that do not require forestry use (aprovechamiento forestal) and do not affect ecosystems, wildlife, soils, wetlands, and aquifer systems. The fee is set by the Administration through a reasoned resolution, and non-compliance will lead to the revocation of the permit in accordance with Article 154 of the General Law of Public Administration.- It should be borne in mind that telecommunications installations have been located on the highest peaks of our national territory, with the aim of expanding coverage and improving the reception of waves emitted towards areas located outside the Central Valley.- Mass communication media and the use of telecommunication systems have become indispensable and an integral part of modern life. Costa Rica, despite having a relatively small territorial extension, has a varied geography and a mountainous chain that practically runs through it from northwest to southeast, greatly limiting transmission coverage. Therefore, existing towers are necessary to maintain an adequate exchange of communications throughout the national territory.- In this factual situation, there are two legal values that are not irreconcilable: environmental conservation and human development. In search of harmony between both values, the Rio Declaration on Environment and Development, in Principle 3, states: 'The right to development must be fulfilled so as to equitably meet developmental and environmental needs of present and future generations.' Concordantly, Principle 4 provides: 'In order to achieve sustainable development, environmental protection shall constitute an integral part of the development process and cannot be considered in isolation from it.' In our country, these principles have been implemented by subjecting telecommunications installations to special regulations to avoid the impairment of natural resources in protected wild areas (Executive Decree No. 26187, Articles 1, 3, and 4).- Addressing this regulatory power, and with the primary purpose of regulating the mechanism for granting the use permits we are analyzing, the State issued Executive Decrees 21314 of February 19, 1992 and 23109 of March 18, 1994. They were subsequently repealed by Decree No. 26187. The latter defines the categories used to group the different telecommunication posts, according to whether they are intended for television, radio broadcasting, private radio communication, and finally for State communications and other public institutions. Each category corresponds to a different fee, and likewise, the forms for covering it differ.- Notwithstanding the foregoing, it must be kept in mind that within protected wild areas, any use other than the principal one shall be subject to the protection of the environment.-" For the above reasons, they conclude, in that legal opinion, that the State may grant, in protected wild areas, use permits for telecommunication posts provided they do not require forestry use, nor affect ecosystems, wildlife, soils, wetlands, and aquifer systems. Now, if the legal operator adheres to the literal wording of the norm, starting from a conception that national parks are areas where there is absolute protection of the environment, contrary to the global trend of allowing certain infrastructure works to be built in them, which is consistent with sustainable development under the concept of its rational use, and finally, from an isolated, non-systematic conception of Environmental Law, one could conclude that the petitioner is right. For those who take this position, it is extremely simple to argue in favor of unconstitutionality, since the prohibition in the law would be the major premise of the syllogism, the Executive Decree the minor premise, and the conclusion would obviously be that the latter contradicts the former because it allows the granting of permits in national parks, which would cause its unconstitutionality. Faced with these two options, the Office of the Attorney General of the Republic adheres to the one that starts from an integral interpretation of the legal system and a conception consistent with sustainable development, as explained in our legal opinion, and, consequently, maintains that the alleged unconstitutionality has not occurred. The Office of the Attorney General of the Republic respectfully recommends that the action brought be dismissed on the merits. In the event that the action is upheld, and taking into consideration that Article 91 of the Law of Constitutional Jurisdiction establishes that in its annulment judgment, this High Court is empowered to graduate and dimension in space, time, and matter its retroactive effect, in accordance with the circumstances provided in said numeral; likewise, that Article 93 of the same normative body regulates the possibility for the Chamber to weigh in its resolution the accomplished facts, when these are materially or technically irreversible, because the resolution issued by the Chamber, if favorable to the petitioner, would have a strong impact on the community (it would prevent telecommunications, radio, and television services from reaching thousands of Costa Ricans), this Advisory Body suggests taking such circumstances into consideration, in order to dimension the annulment effects of the judgment.

7.- Mr. Abel Pacheco de la Espriella, in his capacity as President of the Republic, and Manuel Antonio Bolaños Salas, in his capacity as Acting Minister of Environment and Energy, reply on folio 44 to the granted hearing, stating that the existence of towers for the installation of telecommunication posts within various protected areas has been a subject of discussion for many years; therefore, before referring to the specific case, they consider it appropriate to provide a brief historical overview of the reason why the State has allowed the installation and maintenance of posts within protected wild areas. The problem originates from the fact that despite the natural danger represented by both the Irazú Volcano and the Cerro de la Muerte, they constitute, due to their location and altitude, the ideal places for the installation of telecommunication posts. For this reason, despite the fact that since 1995 and through the Organic Law of the Tourism Institute No. 1917, two kilometers around the craters of the Irazú Volcano were declared a national park (as were the other volcanoes of the country), and despite the fact that in accordance with Articles 261 and 262 of the Civil Code, which establish that said areas were outside commerce, being inalienable, a large number of private individuals installed posts for radio communication repeaters, radio broadcasting, and later television within those lands; posts that in most cases lacked any type of permit to do so. When the General Forestry Directorate was created in 1969, through Law No. 4465, and in 1977 with the Law on the Creation of the National Parks Service, through Law No. 6084, bringing the administration of protected wild areas under state entities specialized in the management of these areas, it encountered this de facto situation, which even conflicted with the philosophy under which they should be managed. They indicate that the State found itself at that moment facing a legal dichotomy to which it had to provide a solution: to choose between the uncompromising defense of the thesis of some conservationists that protected areas were untouchable, or to maintain the telecommunication posts in them, based on reasons of public interest, since if those posts were to disappear, the entire national communication system would be affected, leaving the country at the mercy of the telecommunications of other nations that had great development in that field, and even professed policies contrary to ours, as was the case of Cuba, Nicaragua, and Panama, which had dictatorial regimes. Prior to Forestry Law No. 7575, in the granting for locating telecommunication posts within protected wild areas, the figure of the Use Permit was used, due to the legal nature of the lands on which those posts were located; a figure that was later ratified by Article 39 subsection i) of that Forestry Law, which expressly indicated that the Forestry Fund would be funded by the value of the fees or rates that the Ministry of Environment and Energy determines, resulting from the use permits for natural resources, granted in protected wild areas, regardless of their management category, that constitute the natural heritage of the State. On this aspect, there is an abundance of arguments to justify these permits from a technical-legal point of view, since the lands on which the State authorizes the installation of telecommunication posts, being part of the natural heritage of the State, are subject to a public use determined by Law, therefore private occupation becomes an exception to the purpose for which those lands are designated, requiring an express act of the Administration to legitimize it, in the present case a use permit granted via administrative resolution, which are regulated in Article 154 of the General Law of Public Administration. This use permit is precarious, consubstantial, and refers to the possibility of the Administration revoking it at any time, without any compensation, if a conflict of interests should exist between the purpose of the good and the granted permit, in which case the use given by the legal system or the need for the State to fully occupy the good must prevail. With the enactment of the Organic Law of the Environment No. 7554 and later the Forestry Law No. 7555, our legal system once again gives similar treatment to the various protected areas, which are the provisions that will govern from that date for the telecommunication posts located in those areas. This Decree is intended not only for the maintenance of those posts within protected areas, but also to protect the scenic beauties and natural resources existing in them: hence the cited decree classifies the various types of existing posts, establishes the corresponding fees, and also regulates the impact of these posts on ecosystems; as is the case with Articles 3 and 4 of that legal body. In matters of telecommunications, the decree establishes three types of fees to be paid to the State, depending on the activity to which each one is dedicated: television stations, radio broadcasting stations, and private radio communication. They indicate that the Chamber, in judgment No. 2777-98, has already pronounced on the constitutionality of the decree under study. They point out that the basis for issuing the challenged decree is found in the very Law on the Creation of the National Parks Service and later in the Forestry Law, in its Articles 6 subsection 3) and 39 subsection i), respectively, therefore the present action must be dismissed. The location of the towers is not left to the discretion of the Administration; rather, it evaluates the feasibility after an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) approved by SETENA. Furthermore, it indicates the convenience for the country of installing that post. They request that the action be dismissed.

8.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction were published in numbers 94, 95, and 96 of the Judicial Bulletin, on May 19, 20, and 21, 2003 (folio 29).

9.- The oral and public hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction was held at nine o'clock on May 19, 2005 (folio 80).

10.- On May 19, 2005, a special judicial and administrative power of attorney was provided, granted by the Minister of Environment, Energy, and Mines to several officials so that they could represent him at the hearing scheduled for May 19 (folio 81).

11.- On May 19, 2005, Ana María Nombre02, in her capacity as Legal Advisor, submitted a written brief where she historically demonstrated the problem with the legal prohibitions insofar as telecommunication towers could not be installed in protected areas (folio 82).

12.- The prescriptions of law have been complied with in the proceedings.

Drafted by Magistrate Calzada Miranda; and,

Considering:

I.- On admissibility. In environmental law, the procedural presupposition of standing tends to be extended and broadened in such a dimension that it necessarily leads to the abandonment of the traditional concept, it being understood that in general terms, any person can be a party and that their right does not emanate from subjective rights according to the rules of conventional law, but rather that their procedural action responds to what modern doctrinaires call the diffuse interest, by means of which the original standing of the legitimate interested party, or even the simply interested party, is diffused among all the members of a certain category of persons who are thus equally affected by the illegal acts that harm them. In the case of environmental protection, the typically diffuse interest that legitimates the subject to sue transforms itself, by virtue of its incorporation into the catalog of rights of the human person, becoming a true "reactional right," which, as its name indicates, empowers its holder to "react" against violations originating from illegitimate acts or omissions. This is why the violation of that fundamental right constitutes a constitutional illegality, that is, a specific ground for amparo against concrete acts or self-applicable norms, or, as the case may be, in the action of unconstitutionality against all norms or against acts not susceptible to amparo, and even against omissions, a category which, in the case of the right to the environment, becomes especially important, because when it comes to conserving the environment that nature has given us, the most frequent violation occurs due to the inertia of public authorities in carrying out the acts necessary to protect them.

The Constitutional Jurisdiction, as the legally suitable and necessary means to guarantee the supremacy of the Constitution's law, is, in addition to being supreme, of essential public order, and this implies, in general, that a much more flexible and less formalistic standing (legitimación) is necessary to associate citizens with the interest of the Rule of Law itself in overseeing and, where appropriate, re-establishing its own legality. That concept of “diffuse interests (intereses difusos)” aims to develop a form of standing which, in recent times, has constituted one of the traditional principles of standing and which has been gaining ground, especially in the field of administrative law, as a final, novel but necessary broadening, so that this oversight becomes increasingly more effective and efficient. Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot be, under our Law—as this Chamber has already stated—merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that, against them, specific or easily identifiable persons, or personalized groups, are identified, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate ones or those concerning a community as a whole. It concerns, then, individual interests, but, at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous sets of people who share an interest and, therefore, receive a benefit or a detriment, actual or potential, more or less equal for all, which is why it is rightly said that these are equal interests of the sets of people who find themselves in certain situations and, at the same time, of each one of them. That is to say, diffuse interests partake of a dual nature, since they are simultaneously collective—for being common to a generality—and individual, and therefore can be claimed in such character. And this is precisely what happens in the present case, in which the petitioner evidently has an individual interest insofar as he is being affected by the pollution afflicting his community, but there is also a collective interest, since the injury is also caused to the community as a whole. Therefore, in the case of the Right to the Environment, standing corresponds to the human being as such, since the injury to that fundamental right is suffered by both the community and the individual in particular. Given that what the plaintiff seeks to protect is the right to a healthy environment safeguarded in Article 50 of the Political Constitution and that his standing is based on the existence of diffuse interests, the action is admissible as far as this aspect is concerned, in his personal capacity, but not as a representative of the Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente, since he never accredited such legal capacity in the case file.

II.- Object of challenge. The plaintiff challenges decree No. 26187-MINAE published in the Gazette of July 24, 1997, insofar as it permits the installation and maintenance of telecommunications towers within protected wild areas (áreas silvestres protegidas), alleging that it violates Article 12 of Law No. 6084 of August 17, 1977, which is the Law Creating the National Parks Service, which states: “No concessions of any kind may be granted for the exploitation of products from national parks, nor may permission be granted to establish installations other than those of the Service,” and therefore he deems that Article 50 of the Political Constitution is consequently harmed. This decree indeed authorizes that, by means of a use permit (permiso de uso), telecommunications posts may be installed and maintained in natural resource protection areas, based on favorable reasons of geographical location and altitude. Attending to such need and the site's condition (protected areas), it provides that the shelter and tower must be installed in the strictly necessary space. They are granted for a maximum term of 5 years, extendable, and their installation must comply with certain requirements in accordance with Article 3:

“a) Verify with the administration of the respective Conservation Area that the site where installation is intended is designated for that purpose.

• b)Submit a written application containing full name and qualifications, exact domicile, purposes for which the post will be used, and address for notifications.

If the application is made on behalf of a legal entity, it must also include recent certification of legal existence and of the legal representative.

• c)Submit an official communication from the National Directorate of Radio Control, approving the installation.
• d)Submit an official communication from the Civil Aviation Directorate, stating that the height, lights, and colors of the tower and the other conditions it must meet are authorized.
• e)Provide a topographic survey and infrastructure design plan, indicating the location of the installation by geographical coordinates. In no case may the shelter exceed eighty thousand square meters. The construction plans for the shelter and the tower must be submitted duly approved by the corresponding entities.

Installations in general must seek to adapt to technological advances that arise. Contamination of all kinds, including visual or panoramic pollution, must be minimized. The design and construction must be achieved with the greatest possible concealment, in order to achieve safety and the greatest harmonization with the environment.

New installations and remodels subsequent to this decree must include the construction of a self-supporting or guyed tower. Electrical service connections to the posts must be underground. If an exterior lighting system is intended to be installed, the light beam must be projected towards the ground and, on access roads, must be at a maximum height of eighty centimeters above the ground.

• f)The construction must not present glass panels exceeding 1.5 square meters and must also have, when permanent personnel are required, treatment systems for black and gray water and for solid waste management.
• g)In the case of construction and repair of access roads, these must have a width no greater than four meters, and the use of asphalt, cement, or similar materials is not permitted.
• h)The final disposal of waste, from excavations and constructions, generated by the post must be carried out in coordination with the administration of the wild area.
• i)Usually, the simultaneous permanence of more than two persons (operators, technicians) at the post is not permitted, except in exceptional situations (maintenance and repair).” It further states that any structural or appearance modification intended to be made to existing posts will require prior authorization from the Conservation Area Directorate; which shall be responsible, in accordance with the interested party's request, for determining which of the requirements established in Article 3 the petitioner must meet. Likewise, permit holders must keep the installations in good condition, providing due maintenance, preventing corrosion, and keeping them free of trash, and must also provide adequate maintenance to the access roads to the installations. In the event of abandonment of the installations, the Ministry will grant a period of ninety calendar days to the permit holder to remove from the site the goods installed; once the period has expired, the State will proceed to remove them from the site, being empowered to charge the permit holder for the expenses incurred. Correspondingly, the permit holder must pay an annual fee based on the telecommunications post category.

III.- On telecommunications. We have essentially understood the human being, since the times of the Greeks, as a social being (zoon politikon), hence the undeniable importance that communication holds for him, understanding this as "making something common." On the other hand, an essential element of communication is "information," which has its origin in the words in and formare, that is, "instructing inwardly." Information is collectible, storable, or reproducible. It is used to form an opinion and, based on it, to be able to make decisions. The human species, as stated, besides having a social character, needs communication, especially in current times for personal and professional development. From the beginnings of the species, communication evolved until reaching the most sophisticated technology, with the aim of closing spaces and achieving greater speed in the process. With the development of civilizations and written languages, the need also arose to communicate at a distance regularly, in order to facilitate trade among different nations and empires. All this development of communications gave rise to a new concept, that of Telecommunications. By this, we understand the set of means of communication at a distance or transmission of words, sounds, images, or data in the form of electronic or electromagnetic impulses or signals. It also encompasses all emission, reception, and transmission of signs, signals, writings, images, sounds, and any type of data, by cable, radio, optical means, or other electromagnetic systems. The evolution of society has also necessarily promoted technological advances in the telecommunications sector, attending to the essential role it plays in many areas, such as, for example, in the work of effective humanitarian assistance, emergency situations, security, education, contracting, prevention, recreation, information, etc. This is how telecommunications have advanced, trying to improve access through more suitable techniques. However, this is not a simple matter, as several factors intervene that contribute to or impair the dissemination and even the use of information. This precisely constitutes the central problem of telecommunications, since, with a source that generates information at one point and a recipient at another geographic point distant from the first, the issue is knowing what is the best way to deliver the information generated by the source to the recipient, quickly (due to the temporal dependence of the information's importance), securely (to ensure the information does not fall into the hands of someone who might misuse it, or to whom it was simply not intended), and truthfully (to ensure that the content of the information was not altered during the transmission process). In our days, strongly influenced by economic aspects, other factors also intervene, such as the cost of transferring information from the source to its destination. The human being, wanting to cover ever greater distances, began to use increasingly complex systems, as scientific and technological advances allowed. This topic is of utmost relevance and is addressed even at the international level. Through Law No. 6247 of September 3, 1979, Costa Rica approved the International Telecommunications Convention, which establishes that every person has the right to use radiocommunication services, and the interception of communications or the interruption of any communication is permitted only for reasons of State security or when communications are contrary to public order or good customs and for causing interference to other members. So, the importance of these means of communication does not in any way detract from the attention required for the development of even our country.

IV.On the Fundamental Right to a Healthy Environment. Now, the right to the environment, specifically regarding the protection of protected areas, must also not be diminished in the pursuit of development without conducting a prior assessment that promotes sustainable development, since these are areas that form part of the State's Forest Heritage (Patrimonio Forestal del Estado), which have an inalienable and unseizable character, are subject to specific public management plans that guarantee adequate protection, conservation, and rational use of resources, and are those that foster a healthy and technologically balanced environment. This Court has always been clear that it is the State's obligation to protect natural beauty and the environment (Articles 50 and 89 of the Political Constitution) and has protected it as such, taking into consideration that there is an evident particular and social interest in doing so, an end for which the enactment of laws that adequately regulate its use and enjoyment is necessary. Certainly, man has the right to use the environment for his own development, but he also has the correlative duty to protect and preserve it for the use of present and future generations. Thus, for example, the Stockholm Conference affirms that "man has the fundamental right to freedom, equality, and the enjoyment of adequate living conditions in an environment of such quality that allows him to lead a dignified life and enjoy well-being, and he holds the solemn obligation to protect and improve the environment for present and future generations." It must not be lost from view that soil, water, air, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity, and landscape make up the environmental framework without which basic demands such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation would be impossible. Likewise, our economy is also intimately linked to the state of the environment and natural resources. From Article 69 of the Constitution derives the principle of rational exploitation of the land, and the obligation to protect and preserve renewable natural resources is imposed on both private individuals and the State in its broadest sense:

"II. Environmental protection is a task that corresponds to all equally: to public institutions, by enforcing existing legislation and promoting efforts that prevent or eliminate dangers to the environment; to private individuals, by abiding by those provisions and collaborating in the defense of the soil, air, and water, since any harmful change resulting from a human act in the composition, content, or quality of these will also be detrimental to the quality of human life" (Judgment number 4480-94, of ten hours forty-one minutes of August nineteenth, nineteen ninety-four).

As this Court has already indicated, Article 50 of the Constitution was amended by Law number 7412, of June third, nineteen ninety-four, precisely with the objective of making a declaration of the State's obligation to protect the environment and granting citizens full standing to defend it, thus giving express content therein to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, which in its jurisprudential development, this Chamber had recognized as derived from Articles 21, 69, and 89 of the Constitution:

"[...], this Chamber has established that the right to a healthy and ecologically balanced environment is a fundamental right, as such already enshrined and guaranteed by the Law of the Constitution, [which is why] it does not consider it useless nor, much less, objectionable that it be recognized expressly and clearly individualized, [...]" (Judgment number 1394-94, of fifteen hours twenty-one minutes of March sixteenth, nineteen ninety-four).

"II.- It follows then that the position assumed by this Court in this regard is currently confirmed by the cited constitutional amendment, an amendment which is merely a reflection of the conception that man, while having the right to make use of the environment, also has the obligation to protect and preserve it for the enjoyment of future generations" (Judgment number 5668-94, of eighteen hours of September twenty-eighth, nineteen ninety-four).

The cited Article 50 also outlines the Social State of Law, so we can conclude that the Political Constitution emphasizes that environmental protection is an adequate mechanism to safeguard and improve the quality of life for all, which makes necessary the intervention of the Public Powers on factors that can alter its balance and prevent the person from developing and functioning in a healthy environment. The impact that the right to a healthy and ecologically balanced environment has within the State's activity finds its first reason for being in the fact that, by definition, rights are not limited to the private sphere of individuals, but also have transcendence in the very structure of the State, in its role as guarantor thereof, and, secondly, because the State's activity is directed towards the satisfaction of the community's interests. In constitutional jurisprudence, the concept of "environment" has not been limited to the primary elements of nature, be it soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and landscape; from which the environmental framework is formed, without which basic demands—such as food, energy, housing, sanitation, and recreation—would be impossible. It is important to highlight that this term has been understood in a more integral way, establishing a "macro-environmental" concept, by also encompassing aspects relating to the economy, to the generation of foreign currency through tourism, agricultural exploitation, and others:

"Therefore, Environmental Law must not be associated only with nature, as nature is only part of the environment. The policy of protecting nature also extends to other aspects such as the protection of hunting, forests, natural parks, and natural resources. It is, then, a macro-environmental concept, so as not to leave important concepts out and thereby achieve unification of the legal body we call Environmental Law" (Judgment number 5893-95, of nine hours forty-eight minutes of October twenty-seventh, nineteen ninety-five; and in the same vein, numbers 3705-93, supra citada, and 2988-99, of eleven hours fifty-seven minutes of April twenty-third, nineteen ninety-nine).

V.- Rational use of resources. A balance between the country's development and the right to the environment. Based on Article 69 of the Constitution, insofar as it provides for the "rational use of natural resources," the Chamber, in its jurisprudence, has established the constitutional parameters for their adequate use; and by virtue of which it is clear that environmental protection must be directed towards the adequate and intelligent utilization of its elements and in their natural, sociocultural, technological, and political relations (sustainable development), in order to thereby safeguard the heritage to which present and future generations are entitled. Therefore, the primary objective of the use and protection of the environment is that, through the production and use of technology, not only economic gains (freedom of enterprise) are obtained but also a favorable development and evolution of the environment and natural resources with the human being, that is, without causing damage or harm:

"This Chamber has also recognized that both the right to health and to a contamination-free environment, without which the former could not be made effective, are fundamental rights, so that it is the State's obligation to provide for their protection, either through general policies aimed at this end or through concrete acts by the Administration. Sustainable development is one of those general policies that the State dictates to broaden the possibilities for all to fulfill their aspirations for a better life, increasing production capacity or expanding the possibilities of achieving equitable progress between demographic growth or between it and natural systems. Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, orientation of investments, channeling of technological development, institutional changes, and everything that contributes to meeting the human needs of the present and the future" (Judgment number 1763-94, of sixteen hours forty-five minutes of April thirteenth, nineteen ninety-four).

The Chamber has indicated that the environment must be understood as a development potential to be used appropriately, acting in an integrated manner in its natural, sociocultural, technological, and political relations, since, otherwise, its productivity is degraded for the present and the future, and the heritage of future generations could be put at risk. It is important to take into consideration that environmental problems occur when the modes of exploiting natural resources lead to a degradation of ecosystems exceeding their capacity for regeneration, which leads to broad sectors of the population being harmed and generates a high environmental and social cost that results in a deterioration of the quality of life; since precisely the primary objective of the use and protection of the environment is to obtain a development and evolution favorable to the human being. Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life; other no less important parameters are health, food, work, housing, education, etc., but more importantly is understanding that while man has the right to make use of the environment for his own development, he also has the duty to protect and preserve it for the use of present and future generations, which is not so novel, because it is nothing more than the translation, into this matter, of the principle of "injury," already consolidated in common law, by virtue of which the legitimate exercise of a right has two essential limits: On the one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and useful enjoyment of the right itself. Our country has depended and will continue to depend, like any other nation, on its natural resources and its environment to meet the basic needs of its inhabitants and keep the productive apparatus that sustains the national economy operating, whose main source is constituted by agriculture and, in recent years, tourism, especially in its ecotourism dimension. Soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and landscape make up the environmental framework without which basic demands—such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation—would be impossible. Likewise, our economy is also intimately linked to the state of the environment and natural resources. On the other hand, the goals of sustainable development have to do with the survival and well-being of the human being and with the maintenance of essential ecological processes, that is, with environmental quality and the survival of other species. To speak of sustainable development in terms of satisfying present and future human needs and improving the quality of life is to speak of the demand for natural resources at the individual level and the direct or support means necessary for the economy to function, generating employment and creating capital goods, which in turn make possible the transformation of resources into consumer, production, and export products. The declaration made at the Earth Summit in 1992 proclaimed and recognized the integral and independent nature of the planet; this means the acceptance of certain principles that inform the transition from current development styles to sustainability. The signatory States, among which Costa Rica figures, committed themselves, within the preservation of sustainable development, to the protection of the human being above all. It was based on the principle that every person has the right to a healthy and productive life in harmony with nature; the right of present and future generations for development to be carried out in a way that meets their environmental and progress needs was included; the sovereign power of States to exploit their resources was maintained, emphasizing their responsibility to ensure that activities within their jurisdiction and control do not cause environmental damage to other States or areas beyond the limits of their national jurisdiction. They established the duty of States to cooperate in the conservation, protection, and restoration of the environment and their common responsibilities in that sense; in this way, international cooperation in the promotion and support of economic growth and sustainable development will enable better addressing the problems of environmental degradation. Likewise, a special duty was imposed on developed countries based on their responsibility in the pursuit of sustainable development, given the evident pressure that the technologies they develop and the financial resources they possess exert on the global environment.

VI.The specific case. Once the previous preliminary considerations have been made as a frame of reference, we proceed to resolve the plaintiff's allegations, who infers that the challenged decree violates Article 50 of the Political Constitution, because—in his view—it infringes upon the provisions of the National Parks Service Law, in the sense that it is not possible to grant any permission within the protected areas. Indeed, Article 12 of Law No. 6084 of August 24, 1977, provides:

“No concessions of any kind may be granted for the exploitation of products from national parks, nor may permission be granted to establish installations other than those of the Service.” However, this Court shares the thesis outlined by the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República), in the sense that said norm must be analyzed within the regulatory context that arose subsequent to said law and attending to the need for sustainable development. What is questioned in Executive Decree No. 26187-MINAE is the possibility of granting a use permit to install telecommunications posts in protected areas. This power to grant use permits is duly contemplated in the General Law of Public Administration of May 2, 1978, in Article 154, which states:

“Use permits for the public domain, and other acts that recognize a right expressly and validly on a precarious basis to an administered party, may be revoked for reasons of opportunity or convenience without liability to the Administration; but the revocation must not be untimely or arbitrary, and a prudent period must be given in all cases for the fulfillment of the revocation act.” The Chamber has indicated that the use permit is a unilateral legal act issued by the Administration, in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private individual is the useful domain of the good, with the State always reserving the direct domain over the thing. The precariousness of any right or use permit is inherent to the figure and alludes to the possibility that the administration, at any time, may revoke it, whether due to the State's need to fully occupy the good, for the construction of a public work, as well as for reasons of safety, hygiene, or aesthetics, all to the extent that if there is a conflict of interests between the purpose of the good and the granted permit, the natural use of the public thing must prevail. Consequently, applying the foregoing to the specific case, we would be understanding that a subsequent norm came to establish the possibility of granting a use permit over public domain goods, on a precarious basis and making the natural use of the thing prevail; in the case of protected areas, their conservation purpose. On the other hand, the Forestry Law, which is Law No. 7575 and was issued on February 13, 1996, provides in Article 39 that one of the resources that will constitute the Forestry Fund (Fondo Forestal) is precisely the value of the fees or rates that the Ministry of Environment and Energy determines, resulting from the use permits for natural resources, granted in protected wild areas, whatever their management category, that make up the natural heritage of the State. And this was regulated in Decree No. 25721-MINAE of October 17, 1996, which is the Regulation to the Forestry Law:

“Article 11.- The A.F.E. will grant use permits for the natural and forestry heritage of the State only to those projects that do not require forestry exploitation and that do not affect ecosystems, wildlife, soils, wetlands, and aquifer systems, except for activities expressly permitted by Law 6084 of National Parks and Law 7317 of Wildlife.” Additional exceptions shall be permitted only in the public interest and subject to an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) and compliance with its recommendations..." This Court understands from the same cited regulations the authority to issue these permits, as well as to protect ecosystems, wildlife, soils, wetlands, and aquifer systems. In fact, the Chamber already issued a ruling in judgment No. 1998-2777 regarding this Decree in the following sense:

"...Regarding disrespect for the principle of hierarchy of laws, the petitioner does not express the grounds; however, the Chamber observes that such transgression does not occur, since the Executive Branch has the power to issue decrees and regulations, in accordance with the provisions of Article 140 of the Political Constitution..." This Court assessed precisely that the installation of towers involved a use permit for the protected areas, as a typical administrative act, indicating that these lands have already been declared for public use by the Legislative Assembly and the Administration merely establishes controls and limits on that public use in order to achieve the objective of protecting natural resources. The Chamber also alluded to the background of this situation, stating:

"...The existence of telecommunication posts within various protected areas originates from the fact that, despite the natural danger represented by both the Irazú Volcano and the Cerro de la Muerte, they constitute, due to their location and altitude, the ideal places for installing telecommunication posts. For this reason, despite the fact that since 1955, through the Organic Law of the Tourism Institute number 1917, two kilometers around the craters of the Irazú Volcano (as well as the other volcanoes in the country) were declared National Parks, and despite the fact that, in accordance with Articles 261 and 262 of the Civil Code which establish that said areas were outside commerce and inalienable, a large number of private individuals installed within said lands posts for radiocommunication repeaters, radio broadcasting, and later for television, posts that in most cases lacked any permit to do so. When the General Forestry Directorate was created in 1969, through Law number 4465, and in 1977 the National Parks Service through Law 6084, taking over the administration of the wilderness areas by state entities specialized in managing those areas, this de facto situation was encountered, one that conflicts with the philosophy under which they should have been managed. The State found itself at that time facing a legal dichotomy to which it had to provide a solution, that is, choosing between a staunch defense of the theses of some conservationists that protected areas were untouchable, or maintaining telecommunication posts within them, based on reasons of public interest, since if those posts were to disappear, the entire national communication system would be affected, leaving the country at the mercy of telecommunications from other nations that had great development in that field and even professed political doctrines contrary to ours, for which reason the choice was made to maintain the communication posts in these places, establishing restrictive measures to prevent the existence of those posts from destroying the resources of the protected areas..." And in light of the foregoing, it defined the legal nature of use permits within protected areas:

"...Prior to the current Forest Law number 7575, in granting authorizations to locate telecommunication posts within protected areas, the figure of the use permit was utilized due to the legal nature of the lands on which those posts were located, a figure that was subsequently ratified by Article 39, subsection i) of that Forest Law, which expressly indicated that the Forest Fund would be nourished by the value of the fees or rates that the Ministry of Environment and Energy would determine, resulting from permits for the use of natural resources granted in protected wilderness areas, whatever their management category, that form the natural patrimony of the state. Since the lands on which the State authorizes the installation of telecommunication posts are part of the natural patrimony of the state, they are subject to a public use determined by law, such that private possession becomes exceptional to the purpose for which those lands are designated, requiring an express act of the Administration to legitimize it, which in the present case consists of a use permit granted via administrative resolution..." It further determined that, in accordance with Organic Environmental Law No. 7554, Forest Law No. 7575, and the Law Creating the National Parks Service No. 6084, the Ministry of Environment and Energy is responsible for the administration of wilderness areas, as the provisions to be issued on the matter have an impact on the administration of those areas. Therefore, since these rules are of a general nature, the appropriate course in these cases is to regulate this type of relations with the administered party using Article 121.1 of the General Law of Public Administration, which states that acts of general scope must be issued by means of decrees. For this reason, despite the fact that during the initial years everything concerning the conditions the State imposed on the permit holder, including the area each post would occupy depending on the activity to which it was dedicated and the fee to pay for land use, was regulated within the same resolutions granting those permits, subsequently, through Executive Decrees No. 213124-MIRENEM and No. 23109-MIRENEM, different regulations were established for posts located in national parks (the case of Irazú Volcano) and in forest reserves (the case of Cerro de la Muerte), taking into consideration that the legislation in force at that time differentiated between these management categories. It considered from that moment that, with the appearance first of the Organic Environmental Law and subsequently the Forest Law, our legal system once again gave similar treatment to the various wilderness areas, which made it necessary for the State to unify the provisions that should govern the granting of use permits in these cases. In this manner, Executive Decree No. 26187-MINAE was issued, which was challenged by the appellant in that judgment, by means of which the Ministry of Environment and Energy indicated, as administrator of those protected areas, what provisions would govern from that date onward for telecommunication posts located in those areas. This decree seeks not only the maintenance of those posts within the protected areas, but also to protect the scenic beauties and the natural resources existing therein, hence the cited Decree classifies the various types of existing posts, establishes the corresponding fees, and also regulates the impact of those posts on ecosystems. In the field of telecommunication, the decree establishes three types of fees to be paid to the State, according to the activity each one is dedicated to: television stations, radio broadcasting, and private radiocommunication. The amount established for each of the different types of these posts also reflects the economic reality of the country and the need for protected wilderness areas to self-finance the expenses resulting from their administration, management, and protection, through the services they provide (see judgment No. 2777-98). The Chamber does not deem that the expressed criterion should vary, so the challenged decree is not unconstitutional according to what has been indicated, precisely attending to the current need to submit ourselves to sustainable development. Inescapably, we must seek and orient harmony between environmental conservation and human development, as was declared in Principle 3 of the Rio Declaration on Environment and Development:

"The right to development must be fulfilled so as to equitably meet developmental and environmental needs of present and future generations." An appropriate balance must be sought. In this case, it could not be determined that the possibility of establishing telecommunication posts in a protected area is harming the ecosystem, since it is also normatively provided that the use permit cannot neglect its protection; and on the other hand, it is undeniable that, due to the topography, the most suitable places for emitting communication signals in our country are the highest ones, which, in turn, coincide with the protected areas. The foregoing allows the conclusion that the coexistence of both (protection of the areas and development of communication) is possible, without this juncture necessarily implying the detriment of one or the limitation of the other. A reasonable balance.

VII.- However, the Chamber was able to perceive from the statements given at the hearing held on May 19, 2005, that, in response to population growth and the need to improve and expand the scope of communication coverage, a large number of telecommunication posts have proliferated, which undoubtedly warns of a future problem, as it could eventually lead to a saturation problem that would generate incompatibility between the conservation of the area and the possibility of ensuring telecommunications. The foregoing means that the administration must anticipate such a situation and, in the medium term, secure more advanced technological means that allow for adequate dissemination of communications, reducing the installation of telecommunication towers in the future and even the existing ones, and at the same time seek a harmonious coexistence with nature. Likewise, it must exercise effective control over the accesses that are made in the protected areas, in order to minimize their impact on the environment.

VIII.- Conclusion.- Based on all of the foregoing and this Court not finding that the challenged Decree harms the Political Constitution in the parameters indicated by the petitioner, it is appropriate to declare the action without merit, as is hereby ordered. Judge Armijo issues a dissenting vote and declares the action with merit.

Therefore:

It is declared without merit. The Minister of Environment and Energy is to take note of what is indicated in Considerando VII.

Judge Armijo issues a dissenting vote and declares the action with merit.

Luis Fernando Solano C. President Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Susana Castro A. AVC/169/ccg DISSENTING VOTE OF JUDGE ARMIJO SANCHO:

I disagree with the vote of the majority of the Chamber and, instead, declare the appeal with merit, because the challenged Decree contravenes the express text of Article 12 of the National Parks Service Law No. 6084, which provides that in those parks no permit may be granted to establish installations other than those of the Service, a rule that does nothing other than develop the essential content of Article 50 of the Constitution. What was resolved by the majority of the Chamber seems to me, perhaps, contradictory to the abundant pre-existing constitutional jurisprudence on the essential content of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, which it is not necessary to reiterate in this dissenting vote, but from which I cannot extract any conclusion other than that the telecommunication towers authorized by means of the challenged Decree and their installations violate that essential content, almost evidently, by their mere presence in the national parks and protected areas; not only due to visual contamination, but also due to the impact generated on the surroundings by the mere installation and construction. The basis for my upholding is the requirements derived from Article 50 of the Constitution and the laws that develop it, as well as the jurisprudence emanating from this Chamber, which I place before the demands of telecommunications, which offer increasingly greater and better technical possibilities to solve the problems in the very short term, whereas the damages caused to the environment are difficult to recover and require a long term to solve, when that is possible.- Gilbert Armijo S. Judge Classification prepared by the CONSTITUTIONAL CHAMBER of the Judicial Branch. Reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 07-05-2026 06:50:41.

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

008945-05. AMBIENTE. INSTALACIONES DE TORRES PARA TELECOMUNICACIONES EN AREAS PROTEGIDAS. Decreto Ejecutivo número 26.187-MINAE. Regula Puestos de Telecomunicaciones en Areas Silvestres Proteg Res: 2005-08945 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas con diez minutos del seis de julio del dos mil cinco.- Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, soltero, cédula de identidad número CED01, vecino de San Isidro de Heredia; contra el Decreto Ejecutivo número 26.187-MINAE, del veintidós de mayo de mil novecientos noventa y siete, publicado en La Gaceta número del veinticuatro de julio de ese año. Intervinieron también en el proceso Abel Pacheco de la Espriella en su condición de Presidente de la República, Manuel Antonio Bolaños Salas en su calidad de Ministro del Ambiente y Energía, y Farid Beirute Brenes, en representación de la Procuraduría General de la República.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las trece horas dos minutos del veinte de diciembre del dos mil dos, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo número 26.187-MINAE, del veintidós de mayo de mil novecientos noventa y siete, publicado en La Gaceta número del veinticuatro de julio de ese año, en cuanto permite la instalación y mantenimiento de torres de telecomunicación dentro de áreas silvestres protegidas, dentro de las que está la categoría de parques nacionales; pese que el artículo 12 de la Ley de Creación de Parques Nacionales, número 6084, de diecisiete de agosto de mil novecientos setenta y siete, expresamente prohíbe el otorgamiento de concesiones de cualquier tipo en las áreas protegidas, salvo las del servicio de parques nacionales, propiamente; así como el artículo 18 de la Ley Forestal, número 7575. Por ello, estima infringido el principio de jerarquía normativa, en los términos establecidos en la Ley General de la Administración Pública, en virtud del cual un decreto no puede ir contra el espíritu de la ley.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, alega que se encuentra debidamente justificado para accionar en forma directa, en los términos previstos en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al asistirle un interés que atañe a la colectividad entera, por lo que cualquier persona está legitimada para la defensa del medio ambiente, según lo prevé el propio artículo 50 constitucional.

3.- Por resolución de las catorce horas quince minutos del doce de febrero del dos mil tres la Sala previno al accionante el cumplimiento de los siguientes requisitos: a.- acreditar la condición que dice tener; b.- fundamentar la legitimación que ostenta para accionar en esta vía, sea determinando con claridad y precisión el asunto previo que motiva la acción, en los términos previstos en el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y en su defecto, el caso de que estime el tipo de interés que ostenta para accionar en forma directa, en los términos previstos en el párrafo segundo del mismo numeral; con explicación clara de los motivos por los que estima que se da ese tipo de legitimación; c.- exponer en forma clara y precisa los fundamentos de impugnación, con cita de las normas y principios constitucionales considerados infringidos por la norma impugnada; y d.- aportar las copias de ley, del escrito de interposición de la acción, así como también de los demás escritos y documentos aportados al expediente.

4.- Por escrito de fecha 20 de febrero del 2003, el accionante se apersonó manifestando que está en un caso en el que alega la defensa de intereses difusos. Si se siguen construyendo o se llegan a construir torres para telecomunicación dentro de parques nacionales u otra categoría de área silvestre protegida, se violenta el artículo 50 de la Constitución Política que declara como un derecho fundamental el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado el cual al ser un derecho humano de tercera generación protege a toda la colectividad. Indica que de la Ley de Biodiversidad, la Ley Forestal y la Ley General de Administración Pública se desprende claramente que la construcción, instalación y mantenimiento de torres para telecomunicaciones no es un actividad permitida dentro de parques nacionales, por lo que el decreto impugnado violenta las prohibiciones establecidas por ley.

5.- Por resolución de las ocho horas veinticinco minutos del ocho de mayo del dos mil tres (visible a folio 24 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Ambiente y Energía y a la Presidencia de la República.

6.- La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 30 a 43. Señala que de acuerdo con la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la cual comparte la Procuraduría, no existe la menor duda que, cuando se trata de la protección del medio ambiente, estamos en presencia de un interés difuso que atañe a la colectividad. Así las cosas, la admisibilidad de esta acción resulta pertinente. En vista de que la accionante no señala en qué consiste el daño que se infringe al ambiente con la normativa impugnada, toda vez que su argumentación se encamina estrictamente a defender el principio de jerarquía normativa en el ámbito de la materia ambiental, se limitará exclusivamente a determinar, en primer término, si estamos o no en presencia de un problema de constitucionalidad y; en segundo lugar, si existe o no la infracción alegada. En lo referente al principio de jerarquía normativa, su constitucionalización está garantizada en el numeral 129 de la Carta Fundamental. En efecto, al hablarse de que la ley no queda abrogada o derogada sino por otra posterior, se infiere de esta máxima, aplicable a todas las fuentes del ordenamiento jurídico, que existe un orden jerárquico entre ellas, principio que reconoce y garantiza el Derecho de la Constitución, el cual también se confirma en el numeral 10, donde se le otorga a la Sala Constitucional, en forma exclusiva, la competencia para anular las normas de cualquier naturaleza y los actos sujetos al Derecho Público contrarios al Derecho de la Constitución. Además de lo anterior, también de la ideología de la Constitución se deriva, sin lugar a duda, que el principio de la jerarquía normativa constituye un presupuesto esencial del sistema democrático, ya que el equilibrio y la asignación de las competencias a los órganos fundamentales del Estado pasa, necesariamente, por la consagración y la garantía del principio que estamos glosando. En esta dirección, el Tribunal Constitucional ha reconocido la constitucionalización de este principio, cita los votos n.° 1365-91, N.° 3450-94 y el voto n.° 4806-99. Corresponde ahora precisar si el Decreto Ejecutivo impugnado quebranta o no el citado principio. A favor de la tesis de que no se da el vicio de inconstitucionalidad alegado, existen importantes argumentos. En efecto, en la opinión jurídica O.J.-144-2001 de 2 de octubre del 2001, indicaron lo siguiente: "El permiso de uso ha sido definido como un acto jurídico unilateral, dictado por la Administración en el uso de potestades discrecionales. Mediante él, en forma transitoria, se autoriza el uso de un bien perteneciente al Estado. El permiso de uso es "precario", puede revocarse por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad para la Administración, siempre que no se haga en forma intempestiva o arbitraria. Así, por ejemplo, podría presentarse una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, en cuyo caso debe prevalecer el uso dado por el ordenamiento o la necesidad del Estado de utilizar directamente el bien para construir una obra pública, o razones de seguridad, higiene, estética. Circunstancias de esa índole justificarían la revocatoria del permiso (Ley General de la Administración Pública, numeral 154; Sala Constitucional, Votos Nos. 2306-91, 5976-93, 6434-93, 422-96 y 6079-94; dictámenes nuestros C-072-97, C-139-97, C-014-2000 y C-083-2000).- Por su parte, el Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Nº 25721 de 17 de octubre de 1996 (La Gaceta Nº 16 de 23 de enero de 1997), artículo 2, define los permisos de uso como ‘autorizaciones para el uso de partes de terrenos de propiedad Estatal, para fines que no conlleven el aprovechamiento forestal’.- El permiso de uso genera un beneficio económico o de índole diversa, que justifica fijar una contraprestación a cargo del administrado y en favor de la Administración (Sala Constitucional, Nº 2777-98).- b) En cuanto al canon. Por canon ha de entenderse la contraprestación pecuniaria que efectúa el usuario por el uso y disfrute especial de un bien demanial y la ventaja diferencial obtenida. Prestación no impuesta en forma coactiva -caso de los tributos-, sino producto de una solicitud voluntaria del interesado, unido a un compromiso de cubrirla. El canon puede ser fijado por decreto ejecutivo, pues no ostenta naturaleza impositiva o tributaria, constituye un precio público. El canon difiere de un tributo por su naturaleza, objeto, presupuestos en que se apoya o hecho generador, garantías para el cobro, destino, características, entre otros. No es tasa porque no configura obligación cuyo hecho generador sea la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente y un destino dirigido a sufragarlo. Ni es una contribución especial u obligación cuyo hecho generador sean beneficios derivados de la realización de obras públicas o actividades estatales, destinada a financiarlas, ni proporciona ventajas inmediatas a un grupo determinado de propietarios de inmuebles. (Sala Constitucional, Votos Nos. 3379-96, 3923-96, 6869-96, 6870-96 y 4829-99; pronunciamientos Nos. C-187-96, C-042-98, OJ-084-98, C-249-98 y Opinión de este Despacho en la Acción de Inconstitucionalidad N° 98-008187-007-CO).- Para el caso concreto, como habíamos adelantado, la Sala Constitucional expresó: ‘En el caso del canon o tarifa que el Estado cobra para la instalación de puestos de telecomunicación en áreas de protección de los recursos naturales, no puede definirse el mismo como un tributo sino que es un precio que se paga por una contraprestación ajena a los servicios que debe prestar el Estado. La fijación de esa cuota no se dirige a la generalidad, el dinero recaudado no tiene la virtud de financiar gastos generales, el Estado lo que otorga es un permiso de uso de las zonas protegidas para la instalación de torres, acto típico de administración. La reserva legal que establece el artículo 121 inciso 13) es únicamente para los tributos que impone el Estado con su potestad de imperio...El establecimiento del canon por el uso de un terreno patrimonio natural del Estado, no constituye ni un tributo ni una contribución, sino que corresponde a un pago expresamente autorizado por el ordenamiento jurídico, por el servicio brindado por la Administración al permisionario, que es el permitirle el uso de un terreno patrimonio del Estado, según lo estipulan tanto el artículo 39 inciso i) de la Ley Forestal, como el 6o inciso 3) de la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales. En dichos artículos demuestra que el canon establecido por los permisos de uso para puestos de telecomunicación no violenta el artículo 121 constitucional, ya que el Decreto cuestionado no creó un tributo o impuesto, sino que en uso de las atribuciones de la normativa vigente establece un monto determinado a pagar anualmente por quienes tengan permisos de uso para puestos de telecomunicación en terrenos propiedad del Estado, bajo la administración del Ministerio del Ambiente y Energía y del que por ser un bien de dominio público, no pueden favorecerse gratuitamente un grupo de administrados en perjuicio de la gran mayoría.’ (Voto 2777-98) (El destacado no es del original). En vista de que las instalaciones para telecomunicación en áreas protegidas producen utilidades y beneficios a los permisionarios, debe existir una adecuada relación entre la rentabilidad económica que genera el uso autorizado y la contraprestación que recibe el Estado. No es permisible que los permisionarios obtengan un enriquecimiento injusto derivado por el cobro de exiguas remuneraciones. Las normas reglamentarias deben velar por la observancia en la equidad de esa contraprestación (OJ-017-2000 y OJ-079-2001).- La Administración Pública está facultada para fijar el canon; al hacerlo debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad y las pautas que señala el Decreto Nº 26187.- c) Permisos de uso para instalaciones de telecomunicaciones en áreas silvestres protegidas. Conforme al artículo 12 de la Ley del Servicio de Parques Nacionales, N°6084 de 24 de agosto de 1977, no ‘pueden otorgarse concesiones de tipo alguno para la explotación de productos de los parques nacionales, ni otorgarse permiso para establecer otras instalaciones que las del Servicio.’ Sin embargo, los artículos 154 de la Ley General de la Administración Pública, Nº 6227 de 2 de mayo de 1978 y el 39, inciso i) de la Ley Forestal, 7575 de 5 de febrero de 1996, dan fundamento legal para autorizar puestos de telecomunicaciones en áreas silvestres protegidas.- De acuerdo con el artículo 154 de la Ley 6227, es posible otorgar permisos de uso sobre el dominio público siempre que sea a título precario. Por su parte, el numeral 39, inciso i) de la Ley 7575 señala que el Fondo Forestal, se financiará, entre otros, con el valor de los cánones pagados en función de ‘los permisos de uso de los recursos naturales, otorgados en las áreas silvestres protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo, que conforman el patrimonio natural del Estado.’ La norma se refiere a permisos de uso en forma genérica y contempla todas las categorías de manejo.- En consonancia con esas disposiciones legales, el artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal, establece que dentro del Patrimonio Natural del Estado podrán otorgarse permisos de uso que no requieran aprovechamiento forestal y no afecten los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los sistemas acuíferos. El canon es fijado por la Administración mediante resolución razonada y su incumplimiento dará lugar a revocar el permiso conforme al artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública.- Valga tener presente que las instalaciones para telecomunicación han sido ubicadas en las máximas cumbres de nuestro territorio patrio, con la finalidad de ampliar la cobertura y mejorar la recepción de las ondas que se emiten hacia las zonas ubicadas fuera del Valle Central.- Los medios de comunicación masiva y el uso de los sistemas de telecomunicación se han vuelto indispensables y parte íntegra de la vida moderna. Costa Rica, a pesar de tener una extensión territorial relativamente pequeña, tiene una geografía variada y una cadena montañosa que prácticamente la recorre de noroeste a sureste, limitando en gran medida la cobertura de las transmisiones. Por eso las torres existentes son necesarias para mantener un idóneo intercambio de comunicaciones a lo largo del territorio nacional.- En esta especie fáctica se encuentran dos valores jurídicos que no son irreconciliables: conservación del ambiente y el desarrollo humano. En busca de la armonía entre ambos valores, la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en el principio 3° señala: ‘El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.’ En forma concordante, el principio 4° dispone: ‘A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada.’ En nuestro país, esos principios han sido concretados mediante el sometimiento de las instalaciones de telecomunicación a regulaciones especiales, para evitar el menoscabo de los recursos naturales en las áreas silvestres protegidas (Decreto Ejecutivo N° 26187, artículos 1°,3° y 4°).- Atendiendo a esa potestad reglamentaria, y con el fin primordial de regular el mecanismo para otorgar los permisos de uso que analizamos, el Estado emitió los decretos ejecutivos 21314 de 19 de febrero de 1992 y 23109 de 18 de marzo de 1994. Posteriormente fueron derogados por el Decreto No. 26187. Este último define las categorías utilizadas para agrupar los diferentes puestos de telecomunicación, según sean destinados a televisión, radiodifusión, radiocomunicación privada y por último a comunicación del Estado y otras instituciones públicas. A cada categoría le corresponde un canon distinto, e igualmente, difieren las formas para cubrirlo.- No obstante lo anterior, debe tenerse presente que dentro de las áreas silvestres protegidas, cualquier uso diverso al principal estará supeditado a la protección del ambiente.-" Por las razones anteriores, llegan a la conclusión, en esa opinión jurídica, que el Estado puede otorgar en las áreas silvestres protegidas permisos de uso para puestos de telecomunicación siempre que no requieran aprovechamiento forestal, ni se afecten los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los sistemas acuíferos. Ahora bien, si el operador jurídico se apega a la literalidad de la norma, parte de una concepción de que los parques nacionales son áreas donde existe una protección absoluta del medio, contraria a la tendencia mundial de permitir en ellos que se construyan ciertas obras de infraestructura, lo que es acorde con el desarrollo sostenible bajo el concepto de su aprovechamiento racional y; por último, de una concepción aislada, no sistemática, del Derecho Ambiental, se podría concluir que a la accionante le asiste la razón. Quienes se ubican en esta posición, les resulta sumamente sencillo el argumentar a favor de la inconstitucionalidad, toda vez, que la prohibición que está en la ley sería la premisa mayor del silogismo, el Decreto Ejecutivo la premisa menor y, la conclusión, obviamente, sería que este último contradice a la primera porque permite el otorgamiento de permisos en los parques nacionales, lo que provocaría su inconstitucionalidad. Frente a estas dos opciones, la Procuraduría General de la República se adhiere a aquella que parte de una interpretación integral del ordenamiento jurídico y de una concepción acorde con el desarrollo sostenible, tal y como se explicó en nuestra opinión jurídica y, por consiguiente, sostiene que no se ha producido la inconstitucionalidad que se alega. La Procuraduría General de la República recomienda, con todo respeto, que la acción incoada sea desechada por el fondo. En el eventual caso de que la acción sea declarada con lugar, y tomando en consideración que el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que en su sentencia anulatoria ese Alto Tribunal está facultado para graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo y la materia, su efecto retroactivo, de acuerdo con las circunstancias previstas en dicho numeral; asimismo, que el artículo 93 del mismo cuerpo normativo regula la posibilidad de que la Sala pondere en su resolución los hechos consumados, cuando éstos fueren material o técnicamente irreversibles, debido a que la resolución que emitiese la Sala, de ser favorable a la accionante, tendría un fuerte impacto sobre la colectividad (impediría que los servicios de telecomunicaciones, radio y televisión lleguen a miles de costarricenses), este Órgano Asesor sugiere tomar en consideración tales circunstancias, a fin de dimensionar los efectos anulatorios de la sentencia.

7.- El señor Abel Pacheco de la Espriella en su condición de Presidente de la República y Manuel Antonio Bolaños Salas en su condición de Ministro a.i. del Ambiente y Energía contestan a folio 44 la audiencia concedida, manifestando que la existencia de torres para la instalación de puestos de telecomunicación dentro de diversas áreas protegidas, ha sido por muchos años tema de discusión; por ello previo a referirse al caso en concreto, consideran hacer una breve reseña histórica del motivo por el cual el Estado ha permitido la instalación y mantenimiento de puestos dentro de áreas silvestres protegidas. La problemática tiene su origen en que a pesar del peligro natural que representan tanto del Volcán Irazú, como el Cerro de la Muerte, constituyen por su ubicación y altitud los lugares idóneos para la instalación de puestos de telecomunicación. Por ello, a pesar de que desde el año 1995 y mediante Ley Orgánica del Instituto de Turismo No. 1917, fueron declarados como parque nacional dos kilómetros alrededor de los cráteres del Volcán Irazú (lo mismo que los otros volcanes del país), y que a pesar de que de conformidad con los artículos 261 y 262 del Código Civil que se establecen que dichas áreas se encontraban fuera del comercio, siendo inalienables, gran número de particulares instalaron dentro de esos terrenos puestos para repetidoras de radiocomunicación, radiodifusión y posteriormente para televisión; puestos que en la mayoría de los casos carecían de permisos alguno para ello. Al crearse en 1969 la Dirección General Forestal, mediante Ley No. 4465 y en 1977 con la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, mediante Ley No. 6084, tomando la administración de las áreas silvestres protegidas entes estatales especializados en el manejo de esas áreas, se encontró con esta situación de hecho, que incluso rozaba con la filosofía con que debía manejarse. Indican que el Estado se vio en ese momento ante una dicotomía jurídica a la que debía darle solución, elegir entre la defensa a ultranza de la tesis de algunos conservacionistas de que las áreas protegidas eran intocables, o mantener los puestos de telecomunicación en ellas, fundamentado en razones de interés público, toda vez que al desaparecer esos puestos, todo el sistema de comunicación nacional se vería afectado, quedando el país a expensas de las telecomunicaciones de otras naciones que contaban con un gran desarrollo en ese campo, e incluso profesaban políticas contrarias a la nuestra como era el caso de Cuba, Nicaragua y Panamá, que tenía regímenes dictatoriales. Con anterioridad a la Ley forestal No. 7575, en el otorgamiento para ubicar puestos de telecomunicación dentro de áreas silvestres protegidas, se utilizó por la naturaleza jurídica de los terrenos sobre los cuales se ubicaban esos puestos, la figura del Permiso de Uso; figura que fue posteriormente ratificada por el artículo 39 inciso i) de esa Ley Forestal que expresamente señaló que el Fondo Forestal se nutriría del valor de los cánones o tasas que el Ministerio del Ambiente y Energía determine, producto de los permisos de uso de los recursos naturales, otorgados en las áreas silvestres protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo, que conforman el patrimonio natural del Estado. Sobre este aspecto sobran argumentos para justificar desde el punto de vista técnico jurídico esos permisos, ya que siendo los terrenos sobre los cuales el Estado autoriza la instalación de puestos de telecomunicación, parte del patrimonio natural del Estado, están sujetos a un uso público determinado por Ley, por lo que la detención privada deviene en excepcional al destino por el que esos terrenos están afectados, requiriendo para legitimarla, un acto expreso de la Administración, en el presente caso un permiso de uso otorgado vía resolución administrativa, los que son regulados en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública. Este permiso de uso es precario, consustancial y alude a la posibilidad de que la Administración lo revoque en cualquier momento, sin indemnización alguna, si llegare a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, en cuyo caso debe prevalecer el uso dado por el ordenamiento o la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien. Con la aparición de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 y posteriormente de la Ley Forestal No. 7555, nuestro ordenamiento jurídico nuevamente le da un trato similar a las diversas áreas protegidas, cuales son las disposiciones que regirán a partir de esa fecha para los puestos de telecomunicación ubicados en esas áreas. Con este Decreto se pretende no solo el mantenimiento de esos puestos dentro de las áreas protegidas, sino además, proteger las bellezas escénicas y los recursos naturales existentes en ellas: de ahí que el decreto citado, clasifica los diversos tipos de puestos existentes, establece los cánones correspondientes y norma además el impacto de estos puestos, sobre los ecosistemas; como es el caso de los artículos 3 y 4 de ese cuerpo legal. En materia de telecomunicaciones el decreto establece tres tipos de cánones a pagar al Estado, según la actividad a que está dedicada cada uno de ellos: televisoras, radiodifusoras y radio comunicación privada. Indican que la Sala en la sentencia No. 2777-98 ya se manifestó respecto a la constitucionalidad del decreto de estudio. Señalan que el fundamento para la emisión del decreto impugnado, se encuentra en la misma Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales y luego en la Ley Forestal en sus artículos 6 inciso 3) y 39 inciso i), respectivamente por lo que se debe rechazar la presente acción. La ubicación de las torres no quedan al arbitrio de la Administración, sino que ésta valora la factibilidad previo estudio de impacto ambiental aprobado por SETENA. Además señala la conveniencia para el país de la instalación de ese puesto. Solicita que se declare sin lugar la acción.

8.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 94, 95 y 96 del Boletín Judicial, de los días 19, 20 y 21 de mayo del 2003 (folio 29).

9.- La audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se celebró a las nueve horas del 19 de mayo del 2005 (folio 80).

10.- El 19 de mayo del 2005 se aportó poder especial judicial y administrativo otorgado por el Ministro de Ambiente, Energía y Minas a varios funcionarios con el fin de que lo representaran en la audiencia citada para el día 19 de mayo (folio 81).

11.- El 19 de mayo del 2005, Ana María Nombre02 en su condición de Asesora Legal presentó un escrito donde evidenciaba históricamente el problema con las prohibiciones de ley en tanto las torres de telecomunicación no podían ser instaladas en zonas protegidas (folio 82).

12.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

Considerando:

I.- Sobre la admisibilidad. En el derecho ambiental, el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de derechos subjetivos según las reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran. Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero "derecho reaccional", que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para "reaccionar" frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos. Es por ello que la vulneración de ese derecho fundamental, constituye una ilegalidad constitucional, es decir, una causal específica de amparo contra los actos concretos o normas autoaplicativas o, en su caso, en la acción de inconstitucionalidad contra todas las normas o contra los actos no susceptibles de amparo, e incluso, contra las omisiones, categoría ésta que en el caso del derecho al ambiente se vuelve especialmente importante, porque al tratarse de conservar el medio que la naturaleza nos ha dado, la violación más frecuente se produce por la inercia de las autoridades públicas en realizar los actos necesarios para protegerlos. La Jurisdicción Constitucional, como medio jurídicamente idóneo y necesario para garantizar la supremacía del derecho de la Constitución es, además de supremo, de orden público esencial, y ello implica, en general, que una legitimación mucho más flexible y menos formalista, es necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, reestablecer su propia juridicidad. Ese concepto de "intereses difusos" tiene por objeto desarrollar una forma de legitimación, que en los últimos tiempos ha constituido uno de los principios tradicionales de la legitimación y que se ha venido abriendo paso, especialmente en el ámbito del derecho administrativo, como último ensanchamiento, novedoso pero necesario, para que esa fiscalización sea cada vez más efectiva y eficaz. Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra Ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificadas o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos o que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata, entonces, de intereses individuales, pero, a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un beneficio o un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos de personas que se encuentran en determinadas situaciones y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. Y precisamente ello es lo que sucede en el presente caso, en el cual el recurrente, evidentemente, tiene un interés individual en el tanto está siendo afectado por la contaminación de que es objeto su comunidad, pero también existe un interés colectivo, ya que la lesión también se produce a la colectividad como un todo. De manera que, entratándose del Derecho al Ambiente, la legitimación corresponde al ser humano como tal, pues la lesión a ese derecho fundamental la sufre tanto la comunidad como el individuo en particular. Siendo que lo que pretende tutelar el accionante es el derecho a un ambiente sano tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política y que su legitimación se fundamenta en la existencia de intereses difusos, la acción resulta admisible en cuanto a este aspecto se refiere, en su condición personal, no así como representante de la Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente, pues nunca acreditó en el expediente la personería como tal.

II.- Objeto de impugnación. El accionante impugna el decreto No. 26187-MINAE publicado en la Gaceta del 24 de julio de 1997 en tanto permite la instalación y mantenimiento de torres para telecomunicaciones dentro de áreas silvestres protegidas, toda vez que aduce violenta el artículo 12 de la Ley No. 6084 del 17 de agosto de 1977 que es la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales que dice: “No pueden otorgarse concesiones de tipo alguno para la explotación de productos de los parques nacionales, ni otorgarse permiso para establecer otras instalaciones que las del Servicio”, por lo que estima se lesiona consecuentemente el artículo 50 de la Constitución Política. Este decreto efectivamente autoriza que por medio del permiso de uso se puedan instalar y mantener puestos de telecomunicación en áreas de protección de los recursos naturales, atendiendo a razones favorables de ubicación geográfica y altitud. Atendiendo a tal necesidad y a la condición del lugar (áreas protegidas), dispone que deberán ser instalados, la caseta y la torre en el espacio estrictamente necesario. Se otorgan por un plazo máximo de 5 años prorrogable y su instalación debe cumplir con ciertos requisitos de conformidad con el artículo 3:

“a) Verificar con la administración del Área de Conservación respectiva, que el sitio donde pretende instalarse, esté destinado a ese fin.

• b)Presentar escrito de solicitud, que contenga nombre completo y calidades, domicilio exacto fines para los que utilizará el puesto y 'sitio para recibir notificaciones.

Si la solicitud se hace en nombre de una persona jurídica, debe aportarse además, certificación reciente de la personería jurídica y del representante legal, c) Presentar oficio de la Dirección de Nacional de Control de Radio, aprobando la instalación.

• d)Presentar oficio de lo Dirección de Aviación Civil, donde se establezca que se autoriza la altura, las luces y colores de la torre y las demás condiciones que esta deba cumplir e) Aportar levantamiento topográfico y plano de diseño de la infraestructura, que indique la ubicación de la instalación según coordenadas geográficas. La caseta, para ningún caso podrá ser mayor de ochenta mil metros cuadrados. Los planos de construcción de la caseta y la torre, deberán presentarse debidamente aprobados por las entidades correspondientes.

Las instalaciones en general, deberán buscar adecuarse a los avances tecnológicos que se presenten. Se procurará reducir al mínimo la contaminación de todo tipo, incluyendo la visual o panorámica. El diseño y construcción debe lograrse con el mayor disimulo posible, a fin de que se logre seguridad y la mayor armonización con el ambiente.

Las instalaciones nuevas y las remodelaciones, posteriores a este decreto deben contemplar la construcción de una torre autosoportada o venteada. Las cometidas eléctricas hacia los puestos deben ser subterráneas. En caso que se pretenda instalar un sistema de iluminación exterior, el haz de luz deberá proyectarse hacia el suelo y en las vías de acceso, deberá estar a una altura máxima de ochenta centímetros sobre el suelo.

• f)La construcción no debe presentar paños de vidrio que exceda de 1.5 metros cuadrados y deberá contar además, cuando deba haber en ella personal permanente, con sistemas de tratamiento para aguas negras y servidas y para el manejo de desechos sólidos.
• g)En caso de construcción y reparación de caminos de acceso, estos deberán tener un ancho no mayor de cuatro metros, no siendo posible usar asfalto, cemento o materiales similares.
• h)La disposición final de los residuos, de excavaciones y construcciones, generadas por el puesto deberá hacerse en coordinación con la administración del área silvestre.
• i)En el puesto, no se permitirá de modo usual, la permanencia de más de dos personas (operadores, técnicos), a la vez, salvo que se trate de situaciones excepcionales (mantenimiento y reparación).” Señala además que toda modificación estructural o de apariencia que se pretenda hacer a los puestos existentes requerirá de autorización previa de la Dirección del Área de Conservación; a la que le corresponderá de conformidad con la solicitud del interesado, determinar con cuales de los requisitos establecidos en el artículo 3, debe cumplir el gestionante. Asimismo, los permisionarios deberán mantener en buen estado las instalaciones, dándoles el debido mantenimiento, evitando su corrosión y manteniéndolas libres de basura, debiendo además dar el adecuado mantenimiento a los caminos de acceso a las instalaciones. Y en caso de abandono de las instalaciones, el Ministerio concederá un plazo de noventa días calendario al permisionario para que retire del lugar los bienes que haya instalado; vencido el plazo el Estado, procederá a retirarlos del lugar, quedando facultado para cobrar al permisionario los gastos en que incurra. Correlativamente el permisionario deberá cancelar un canon anual atendiendo a la categoría de puesto de telecomunicación.

III.- De las telecomunicaciones. Esencialmente hemos entendido desde los tiempos de los griegos al ser humano como un ser social (zon politikon), de ahí la innegable importancia que tiene para éste la comunicación, entendiendo ésta como "hacer común" algo. Por otra parte, elemento esencial de la comunicación es la "información", que tiene su origen en las palabras in y formare, es decir, "instruir hacia adentro". La información es coleccionable, almacenable o reproducible. Se utiliza para formar opinión y con base en ella poder llegar a la toma de decisiones. La especie humana como se dijo, además de tener carácter social, necesita la comunicación, sobretodo en tiempos actuales para su desarrollo personal y profesional. Desde los inicios de la especie, la comunicación fue evolucionando hasta llegar a la más sofisticada tecnología, con el objetivo de lograr acercar espacios y tener mayor velocidad en el proceso. Con el desarrollo de las civilizaciones y de las lenguas escritas surgió también la necesidad de comunicarse a distancia de forma regular, con el fin de facilitar el comercio entre las diferentes naciones e imperios. Todo este desarrollo de las comunicaciones dio lugar a un nuevo concepto, el de Telecomunicación. Por éste entendemos el conjunto de medios de comunicación a distancia o transmisión de palabras, sonidos, imágenes o datos en forma de impulsos o señales electrónicas o electromagnéticas. También es comprensiva de toda emisión, recepción y transmisión, de signos, señales, escritos, imágenes, sonidos y cualquier tipo de datos, por cable, radio, medios ópticos u otros sistemas electromagnéticos. La evolución de la sociedad también ha promovido necesariamente avances tecnológicos en el sector de las telecomunicaciones, atendiendo a la importancia esencial que juega en muchas áreas, como por ejemplo en la labor de asistencia humanitaria eficaz, situaciones de emergencia, seguridad, educación, contratación, prevención, recreación, información, etc. Es así como las telecomunicaciones han promovido intentando mejorar los accesos mediante técnicas más adecuadas. Sin embargo, ello no constituye un asunto sencillo, pues intervienen varios factores que coadyuvan o desmejoran la difusión y hasta el uso de la información. Esto constituye precisamente el problema central de las telecomunicaciones, ya que al haber una fuente que genera información en un punto y un destinatario en otro punto geográfico distante del primero, se trata de saber cuál es la mejor manera de hacer llegar al destinatario la información generada por la fuente, de manera rápida (por la dependencia temporal de la importancia de la información), segura (para garantizar que la información no caiga en manos de alguien que haga mal uso de ella, o a quien simplemente no estaba destinada), y veraz (para garantizar que en el proceso de transmisión no se alteró el contenido de la información). En nuestros días, influidos fuertemente por aspectos de tipo económico, intervienen además otros factores, tales como el costo de traslado de información de la fuente a su destino. El ser humano, al querer abarcar distancias cada vez mayores, empezó a utilizar sistemas cada vez más complejos, conforme se lo permitían los avances científicos y tecnológicos. Este tema es de suma relevancia y tratamiento incluso a nivel internacional. Mediante Ley No. 6247 de 3 de setiembre de 1979, Costa Rica aprobó el Convenio Internacional de las Telecomunicaciones en el cual se establece que toda persona tiene derecho a utilizar los servicios de radiocomunicación y se permite la detención de comunicaciones o de interrumpir cualquier comunicación únicamente por razones de seguridad del Estado o cuando sean comunicaciones contrarias al orden público o a las buenas costumbres y por producir interferencias de otros miembros. De manera que la importancia de estos medios de comunicación, no desmerece en lo absoluto la atención requerida para el desarrollo incluso de nuestro país.

IV.Sobre el Derecho Fundamental a un Ambiente Sano. Ahora bien, el derecho al ambiente específicamente en cuanto a la protección de las áreas protegidas, tampoco debe ser minorizado en aras del desarrollo sin realizar una evaluación previa que fomente el desarrollo sostenible, pues se trata de zonas que conforman el Patrimonio Forestal del Estado, las cuales, tienen carácter inalienable e inembargable, están sometidas a planes específicos de manejo público que garanticen la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos, y son los que propician un ambiente sano y tecnológicamente equilibrado. Este Tribunal siempre ha tenido claro que es obligación del Estado la protección de la belleza natural y del ambiente (artículos 50 y 89 de la Constitución Política) y así lo ha tutelado, tomando en consideración que en ello hay un evidente interés particular y social, fin que para poderlo alcanzar es necesario la promulgación de leyes que regulen en forma adecuada su uso y disfrute. Ciertamente, el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, pero también tiene el correlativo deber de protegerlo y preservarlo para el uso de generaciones presentes y futuras. Así por ejemplo, en la Conferencia de Estocolmo se afirma que "el hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras." No debe perderse de vista que el suelo, el agua, el aire, los recursos marinos, costeros y minerales, los bosques, la diversidad biológica y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Del artículo 69 de la Carta Fundamental se deriva el principio de explotación racional de la tierra, y se impone, tanto a los particulares como al Estado en su acepción más amplia, la obligación de proteger y preservar los recursos naturales renovables:

"II. La protección del medio ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual: a las instituciones públicas, haciendo respetar la legislación vigente y promoviendo esfuerzos que prevengan o eliminen peligros para el medio ambiente; a los particulares, acatando aquellas disposiciones y colaborando en la defensa del suelo, el aire y el agua, pues todo cambio nocivo resultante de un acto humano en la composición, contenido o calidad de éstos resultará también perjudicial para la calidad de vida del humano" (sentencia número 4480-94, de las diez horas cuarenta y un minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro).

Como ya ha indicado este Tribunal, el artículo 50 de la Constitución fue reformado mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, precisamente con el objetivo de hacer una declaratoria de la obligación del Estado de proteger el ambiente y otorgar a los ciudadanos plena acción para defenderlo, dando así contenido expreso en ella al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que en su desarrollo jurisprudencial, esta Sala había reconocido como derivado de los artículos 21, 69 y 89 constitucionales:

"[...], esta Sala ha establecido que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado es un derecho fundamental, como tal ya consagrado y garantizado por el Derecho de la Constitución, [motivo por el que] no considera inútil ni, mucho menos, objetable que se reconozca de manera expresa y claramente individualizado, [...]" (sentencia número 1394-94, de las quince horas veintiún minutos del dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro).

"II.- Se tiene entonces que la posición asumida por este Tribunal al respecto, se ve confirmada en la actualidad por la reforma constitucional de cita, reforma esta que no es sino reflejo de la concepción de que el hombre si bien tiene derecho a hacer uso del medio ambiente, tiene también la obligación de protegerlo y preservarlo para el disfrute de generaciones futuras" (sentencia número 5668-94, de las dieciocho horas del veintiocho de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro).

El artículo 50 citado, también perfila el Estado Social de Derecho, por lo que podemos concluir que la Constitución Política enfatiza que la protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad. En la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente", no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. Es importante resaltar que este término se ha entendido de una manera más integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros:

"Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental" (sentencia número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número 3705-93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve).

V.- Uso racional de los recursos. Un equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente. A partir del artículo 69 constitucional, en cuanto dispone el "uso racional de los recursos naturales", es que la Sala en su jurisprudencia, ha establecido los parámetros constitucionales para el uso adecuado de los mismos; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no solo ganancias económicas (libertad de empresa) sino un desarrollo y evolución favorable del ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio:

"Esta Sala también ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro" (sentencia número 1763-94, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro).

La Sala ha indicado que el ambiente, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. Es importante tomar en consideración que los problemas ambientales se producen cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano. La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional, cuya principal fuente la constituye la agricultura y, en los últimos años, el turismo, especialmente en su dimensión de ecoturismo. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por otro lado, las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformación de los recursos en productos de consumo, de producción y de exportación. La declaración que se hizo en la Cumbre de la Tierra en 1992, se proclamó y reconoció la naturaleza integral e independiente del planeta, ello significa la aceptación de ciertos principios que informan la transición de los actuales estilos de desarrollo a la sostenibilidad. Los Estados signatarios, entre los que figura Costa Rica, se comprometieron, dentro de la preservación del desarrollo sostenible, a la protección sobre todo del ser humano. Se partió del principio de que toda persona tiene derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza; se incluyó el derecho de las generaciones presentes y futuras a que el desarrollo se realice de modo tal que satisfaga sus necesidades ambientales y de progreso; se mantuvo la potestad soberana de los Estados de explotar sus recursos, recalcando su responsabilidad de asegurar que las actividades que realicen dentro de su jurisdicción y control no causen daños ambientales a otros Estados o áreas más allá de los límites de su jurisdicción nacional. Establecieron el deber de los Estados de cooperar en la conservación, protección y restauración del ambiente y sus responsabilidades comunes en ese sentido; de ese modo la cooperación internacional en la promoción y apoyo del crecimiento económico y el desarrollo sostenible permitirá abordar mejor los problemas de la degradación ambiental. Asimismo, se impuso un deber especial a los países desarrollados fundado en su responsabilidad en la búsqueda del desarrollo sostenible, dada la evidente presión que ejercen en el ambiente global las tecnologías que desarrollan y los recursos financieros que poseen.

VI.El caso concreto. Una vez realizadas las anteriores consideraciones preliminares como marco de referencia, se procede a resolver los alegatos del accionante, quien infiere que el decreto impugnado violenta el artículo 50 de la Constitución Política, por cuanto -en su criterio- infringe lo dispuesto en la Ley de Servicio de Parques Nacionales, en el sentido de que no es posible otorgar permiso alguno dentro de las áreas protegidas. Ciertamente el artículo 12 de la Ley No. 6084 de 24 de agosto de 1977 dispone:

“No pueden otorgarse concesiones de tipo alguno para la explotación de productos de los parques nacionales, ni otorgarse permiso para establecer otras instalaciones que las del Servicio.” Sin embargo, este Tribunal comparte la tesis esbozada por la Procuraduría General de la República, en el sentido de que dicha norma debe ser analizada en el contexto normativo surgido con posterioridad a dicha ley y atendiendo a la necesidad de un desarrollo sostenible. Lo cuestionado en el decreto ejecutivo No. 26187-MINAE es la posibilidad de otorgar un permiso de uso para instalar puestos de telecomunicación en áreas protegidas. Esta facultad de otorgar permisos de uso se encuentra debidamente contemplada en la Ley General de Administración Pública del 2 de mayo de 1978, en el artículo 154 que dice:

“Los permisos de uso del dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación.” Ha señalado la Sala que el permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por la construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. Por consiguiente, sometiendo lo señalado al caso concreto, estaríamos entendiendo que una norma posterior vino a establecer la posibilidad de otorgar un permiso de uso sobre bienes de dominio público, con carácter precario y haciendo prevalecer el uso natural de la cosa, tratándose de las áreas protegidas, su fin de conservación. Por otro lado, la Ley Forestal, que es ley No. 7575 y que fue emitida el 13 de febrero de 1996, dispone en el artículo 39, que uno de los recursos que constituirá el Fondo Forestal es precisamente el valor de los cánones o tasas que el Ministerio del Ambiente y Energía determine, producto de los permisos de uso de los recursos naturales, otorgados en las áreas silvestres protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo, que conforman el patrimonio natural del Estado. Y así fue reglamentado en el Decreto No. 25721-MINAE del 17 de octubre de 1996, que es Reglamento a la ley Forestal:

“Artículo 11.- La A.F.E. concederá permisos de uso del patrimonio natural y forestal del Estado únicamente a aquellos proyectos que no requieran aprovechamiento forestal y que no afecten los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los sistemas acuíferos, excepto las actividades expresamente permitidas por la Ley 6084 de Parques Nacionales y la Ley 7317 de La Vida Silvestre. Excepciones adicionales se permitirán únicamente en el interés público y sujeto a un estudio de impacto ambiental y al cumplimiento de sus recomendaciones...” Este Tribunal entiende de la misma normativa citada la facultad para emitir estos permisos, así como también a la protección de los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los sistemas acuíferos. De hecho la Sala ya emitió pronunciamiento en la sentencia No. 1998-2777 respecto a este Decreto en el siguiente sentido:

“...En cuanto al irrespeto al principio de jerarquía de las leyes, el accionante no expresa los fundamentos, sin embargo, la Sala observa que no se produce esa transgresión, pues el Ejecutivo tiene potestad para emitir decretos y reglamentaciones, de conformidad con lo que al efecto dispone el artículo 140 de la Constitución Política...” Este Tribunal valoró precisamente que la instalación de torres se trataba de un permiso de uso de las zonas protegidas, como un acto típico de administración, indicando que estos terrenos ya han sido declarados de uso público por parte de la Asamblea Legislativa y la Administración lo único que hace es establecer controles y límites a ese uso público a fin de lograr el objetivo de la protección de los recursos naturales. También la Sala hizo alusión a los antecedentes de esta situación, indicando:

“...La existencia de puestos de telecomunicación dentro de diversas áreas protegidas, tiene su origen en que a pesar del peligro natural que representan tanto el Volcán Irazú, como el Cerro de la Muerte, constituyen por su ubicación y altitud los lugares idóneos para la instalación de puestos para la telecomunicación. Por ello, a pesar de que desde 1955 y mediante la Ley Orgánica del Instituto de Turismo número 1917, fueron declarados como Parques Nacionales dos kilómetros alrededor de los cráteres del Volcán Irazú (lo mismo que los otros volcanes del país), y que a pesar de que de conformidad con los artículos 261 y 262 del Código Civil que establecen que dichas áreas se encontraban fuera del comercio, siendo inalienables, gran número de particulares instalaron dentro de dichos terrenos puestos para repetidoras de radiocomunicación, radiodifusión y posteriormente para televisión, puestos que en la mayoría de los casos carecían de permiso alguno para ello. Al crearse en 1969 la Dirección General Forestal, mediante Ley número 4465 y en 1977 el Servicio de Parques Nacionales mediante ley 6084, tomando la administración de la áreas silvestres entes estatales especializados en el manejo de esas áreas, se encontró con esta situación de hecho, la que roza con la filosofía con que debían manejarse. El Estado se vio en ese entonces ante una dicotomía jurídica a la que debía darle solución, sea entre elegir entre defensa a ultranza de las tesis de algunos conservacionistas de que las áreas protegidas eran intocables, o mantener puestos de telecomunicación en ellas, fundamentado en razones de interés público, toda vez que al desaparecer esos puestos, todo el sistema de comunicación nacional se vería afectado, quedando el país a expensas de las telecomunicaciones de otras naciones que contaban con gran desarrollo en ese campo, e incluso profesaban doctrinas políticas contrarias a la nuestra, razón por lo que se optó por mantener los puestos de comunicación en estos lugares, estableciendo medidas restrictivas que evitaran que la existencia de esos puestos destruyeran los recursos de las áreas protegidas...” Y atendiendo a lo anterior, definió la naturaleza jurídica de los permisos de uso dentro de las áreas protegidas:

“...Con anterioridad a la actual Ley Forestal número 7575, en el otorgamiento de autorizaciones para ubicar puestos de telecomunicación dentro de áreas protegidas, se utilizó por la naturaleza jurídica de los terrenos sobre los cuales se ubicaban esos puestos, la figura del permiso de uso, figura que fue posteriormente ratificada por el artículo 39 inciso i) de esa Ley Forestal que expresamente señaló que el Fondo Forestal se nutriría del valor de los cánones o tasas que el Ministerio del Ambiente y Energía determinare, producto de los permisos de uso de los recursos naturales, otorgados en las áreas silvestres protegidas, cualquiera que fuere su categoría de manejo, que conforman el patrimonio natural del estado. Siendo los terrenos sobre los cuales el Estado autoriza la instalación de puestos de telecomunicación, parte del patrimonio natural del estado, están sujetos a un uso público determinado por ley, por lo que la detentación privada deviene en excepcional al destino por el que esos terrenos están afectados, requiriendo para legitimarla un acto expreso de la Administración, que en el presente caso consiste en un permiso de uso otorgado vía resolución administrativa...” Determinó además, que de conformidad con las Leyes Orgánica del Ambiente No. 7554, Forestal No.7575 y de Creación del Servicio de Parques Nacionales No. 6084, le corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía, la administración de las áreas silvestres, al tener incidencia las disposiciones a dictar en la materia sobre la administración de esas áreas, por lo que siendo esas reglas de carácter general, lo procedente en estos casos es regular este tipo de relaciones con el administrado, con el artículo 121.1 de la Ley General de la Administración Pública que señala que los actos de alcance general se deben emitir por medio de decretos, por ello, a pesar de que durante los primeros años se reguló en las mismas resoluciones que otorgaban esos permisos, todo lo referente a las condiciones que el Estado le imponía al permisionario, incluyendo el área que ocuparía cada puesto dependiendo de la actividad a la que se dedicara y el canon a pagar por el uso del terreno, posteriormente mediante los Decretos Ejecutivos No. 213124-MIRENEM y No. 23109-MIRENEM, se establecieron regulaciones diferentes para los puestos ubicados en parques nacionales (caso del Volcán Irazú) y en reservas forestales (caso del Cerro de la Muerte), tomando en consideración que la legislación vigente en ese momento diferenciaba entre estas categorías de manejo. Consideró desde aquel momento, que con la aparición primero de la Ley Orgánica del Ambiente y posteriormente la Ley Forestal, nuestro ordenamiento jurídico nuevamente le dio un trato similar a las diversas áreas silvestres, lo que hizo necesario que el Estado unificara las disposiciones que deben regir para otorgar permisos de uso en estos casos. De esta forma se dictó el Decreto Ejecutivo No. 26187-MINAE, que fue cuestionado por el recurrente en aquella sentencia, mediante el cual el Ministerio del Ambiente y Energía señaló, como administrador de esas áreas protegidas, cuáles son las disposiciones que regirán a partir de esa fecha para los puestos de telecomunicaciones ubicados en esas áreas. Con este decreto se pretende no sólo el mantenimiento de esos puestos dentro de las áreas protegidas, sino además, proteger las bellezas escénicas y los recursos naturales existentes en ellas, de ahí que el Decreto citado clasifica los diversos tipos de puestos existentes, establece los cánones correspondientes y norma además el impacto de esos puestos sobre los ecosistemas. En materia de telecomunicación el decreto establece tres tipos de canon a pagar al Estado, según la actividad a que está dedicada cada uno de ellos: televisoras, radiodifusoras y radiocomunicación privada. El monto establecido para cada uno de los distintos tipos de estos puestos obedece además, a la realidad económica del país y a la necesidad de que las áreas silvestres protegidas autofinancien los gastos que produce su administración, manejo y protección, por medio de los servicios que prestan (ver sentencia No. 2777-98). La Sala no estima que deba variar el criterio expuesto, por lo que el decreto impugnado no resulta inconstitucional según lo indicado, atendiendo precisamente a la necesidad actual de someternos a un desarrollo sostenible. Ineludiblemente debemos buscar u orientar la armonía entre la conservación del ambiente y el desarrollo humano, así fue declarado en el principio 3 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo:

“El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.” Se debe buscar el equilibrio adecuado. En este caso no se logró determinar que con la posibilidad de establecer puestos de telecomunicación en un área protegida se esté lesionando el ecosistema, pues además se prevé normativamente que el permiso de uso no puede desatender a su protección; y por otro lado, es innegable que por la topografía los lugares más adecuados para emitir las señales de comunicación en nuestro país, son los más altos, que a su vez, coinciden con las áreas protegidas. Lo anterior permite concluir, que es posible la coexistencia de ambos (protección de las áreas y desarrollo de la comunicación) sin que necesariamente implique esta coyuntura, el detrimento de uno o la limitación del otro. Un equilibrio razonable.

VII.- Ahora bien la Sala pudo percibir de las manifestaciones dadas en la vista realizada el día 19 de mayo de 2005, que en atención al crecimiento poblacional y de la necesidad de mejorar y ampliar el ámbito de cobertura de la comunicación, han proliferado gran cantidad de puestos de telecomunicación, lo que indudablemente advierte un problema a futuro, pues podría llegar eventualmente a darse un problema de saturación que generaría incompatibilidad entre la conservación del área y la posibilidad de asegurar las telecomunicaciones. Lo anterior significa que la administración deba ir previendo tal situación, y asegurando a mediano plazo medios tecnológicos más avanzados, que permitan una adecuada difusión de las comunicaciones, reduciendo la instalación de las torres de telecomunicación a futuro e incluso las existentes y a su vez buscar una coexistencia armónica con la naturaleza. De igual modo, debe realizar un control efectivo de los accesos que se efectúen en las zonas protegidas, a efecto de minimizar su impacto en el ambiente.

VIII.- Conclusión.- En razón de todo lo expuesto y no advirtiendo este Tribunal que el Decreto impugnado lesione la Constitución Política en los parámetros señalados por el accionante, procede declarar sin lugar la acción, como en efecto se dispone. El Magistrado Armijo salva el voto y declara con lugar la acción.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. Tome nota el Ministro de Ambiente y Energía lo indicado en el Considerando VII.

El Magistrado Armijo salva el voto y declara con lugar la acción.

Luis Fernando Solano C.

Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Susana Castro A.

AVC/169/ccg VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO ARMIJO SANCHO:

Disiento del voto de la mayoría de la Sala y, en su lugar, declaro con lugar el recurso, porque el Decreto impugnado contraviene texto expreso del artículo 12 de la Ley de Servicio de Parques Nacionales No. 6084, el cual dispone que en esos parques no puede otorgarse permiso para establecer otras instalaciones que las del Servicio, norma que no hace otra cosa sino desarrollar el contenido esencial del artículo 50 de la Constitución. Lo resuelto por la mayoría de la Sala me parece, acaso, contradictorio con la abundante jurisprudencia constitucional preexistente sobre el contenido esencial del derecho fundamental a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que no cabe venir a reiterar en este voto disidente, pero de la cual no puedo extraer otra conclusión que la de que las torres de telecomunicaciones autorizadas por medio del Decreto impugnado y sus instalaciones quebrantan ese contenido esencial, casi de manera evidente, con su sola presencia en los parques nacionales y áreas protegidas; no solo por la contaminación visual, sino por el impacto que generan en el entorno la mera instalación y construcción. El fundamento de mi estimatoria son las exigencias derivadas del artículo 50 constitucional y de las leyes que lo desarrollan, así como de la jurisprudencia emanada por esta Sala, las cuales antepongo a las exigencias de las telecomunicaciones, las cuales ofrecen cada vez mayores y mejores posibilidades técnicas para solventar los problemas a muy corto plazo, en tanto que los perjuicios ocasionados al ambiente son de difícil recuperación y requieren un largo plazo para solventarlos, cuando eso resulta posible.- Gilbert Armijo S.

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