Telecommunications Towers in Protected Wildlife AreasTorres de telecomunicación en áreas silvestres protegidas

Res: 2005-08945 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fifteen hours and ten minutes on seis de julio del dos mil cinco.- Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by Nombre01, of legal age, unmarried, holder of identity card number CED01, resident of San Isidro de Heredia; against Executive Decree number 26.187-MINAE, dated veintidós de mayo de mil novecientos noventa y siete, published in La Gaceta on veinticuatro de julio de ese año. Also participating in the proceedings were Abel Pacheco de la Espriella, in his capacity as Presidente de la República; Manuel Antonio Bolaños Salas, in his capacity as Ministro del Ambiente y Energía; and Farid Beirute Brenes, representing the Procuraduría General de la República.

Facts:

1. 1In a written submission received by the Secretariat of the Sala at thirteen hours and two minutes on veinte de diciembre del dos mil dos, the petitioner requests that Executive Decree number 26.187-MINAE, dated veintidós de mayo de mil novecientos noventa y siete and published in La Gaceta on veinticuatro de julio de ese año, be declared unconstitutional insofar as it permits the installation and maintenance of telecommunications towers within protected wild areas (áreas silvestres protegidas), including areas classified as national parks, even though Article 12 of the Ley de Creación de Parques Nacionales, number 6084, dated diecisiete de agosto de mil novecientos setenta y siete, expressly prohibits the granting of concessions (concesiones) of any kind in protected areas, except those pertaining specifically to the national parks service, as does Article 18 of Ley Forestal, number 7575. Accordingly, he considers the principle of hierarchy of laws (principio de jerarquía normativa), as established in the Ley General de la Administración Pública, to have been violated, because under that principle a decree may not contravene the spirit of the law.
2. 2To establish his standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, he argues that he is duly entitled to bring the action directly under the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional because he has an interest affecting the entire community; consequently, any person has standing to defend the environment, as provided by Article 50 of the Constitution itself.
3. 3By ruling issued at fourteen hours and fifteen minutes on doce de febrero del dos mil tres, the Sala ordered the petitioner to satisfy the following requirements: a.- provide proof of the status he claims to hold; b.- substantiate his standing to bring an action through these proceedings, either by clearly and precisely identifying the underlying matter giving rise to the action, as provided in the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, or, failing that, if he believes he possesses the type of interest required to bring the action directly, as provided in the second paragraph of that same article, by clearly explaining the reasons why he considers that type of standing to exist; c.- clearly and precisely set forth the grounds for the challenge (fundamentos de impugnación), citing the constitutional provisions and principles allegedly violated by the challenged provision; and d.- submit the legally required copies of the filing instituting the action, as well as of all other written submissions and documents filed in the case record.
4. 4In a written submission dated 20 de febrero del 2003, the petitioner appeared and stated that this is a case in which he asserts the defense of diffuse interests (intereses difusos). If telecommunications towers continue to be built, or are ultimately built, within national parks or another category of protected wild area, Article 50 of the Constitución Política—which declares the right to a healthy and ecologically balanced environment to be a fundamental right—is violated, since, as a third-generation human right (derecho humano de tercera generación), it protects the entire community. He states that the Ley de Biodiversidad, Ley Forestal, and Ley General de Administración Pública clearly establish that the construction, installation, and maintenance of telecommunications towers is not a permitted activity within national parks and that the challenged decree therefore violates the prohibitions established by law.
5. 5By ruling issued at eight hours and twenty-five minutes on ocho de mayo del dos mil tres (appearing at folio 24 of the case record), the action was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República, Ministerio de Ambiente y Energía, and Presidencia de la República were afforded an opportunity to be heard.
6. 6The Office of the Attorney General of the Republic submitted its report, which appears at folios 30 to 43. It states that, according to the abundant case law of the Constitutional Court, with which the Office of the Attorney General agrees, there is not the slightest doubt that, when the protection of the environment is concerned, this involves a diffuse interest (interés difuso) affecting the community as a whole. Accordingly, this action is admissible. Given that the petitioner does not specify the nature of the harm inflicted upon the environment by the challenged regulations, since her argument is aimed strictly at defending the principle of hierarchy of norms (principio de jerarquía normativa) in the field of environmental matters, the Office will limit itself exclusively to determining, first, whether or not a constitutional issue exists and, second, whether or not the alleged violation occurred.With respect to the principle of hierarchy of norms, its constitutional status is guaranteed by Article 129 of the Constitution. Indeed, the statement that a law may be abrogated or repealed only by a subsequent law gives rise to the inference—from this maxim, which applies to all sources of the legal system—that a hierarchical order exists among them, a principle recognized and guaranteed by Constitutional Law. This is also confirmed by Article 10, which grants the Constitutional Chamber exclusive jurisdiction to annul rules of any kind and acts governed by Public Law that are contrary to Constitutional Law. Furthermore, the underlying philosophy of the Constitution also establishes, beyond any doubt, that the principle of hierarchy of norms is an essential prerequisite of the democratic system, because the balance and allocation of powers among the fundamental organs of the State necessarily depend upon the recognition and safeguarding of the principle under discussion.In this regard, the Constitutional Court has recognized the constitutional status of this principle, citing decisions n.° 1365-91, N.° 3450-94, and n.° 4806-99. It must now be determined whether the challenged Executive Decree violates that principle. There are significant arguments supporting the position that the alleged constitutional defect does not exist. Indeed, legal opinion O.J.-144-2001 of 2 de octubre del 2001 stated as follows: “A use permit (permiso de uso) has been defined as a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of discretionary powers. Through such an act, temporary authorization is granted for the use of property belonging to the State. A use permit is ‘revocable’ (precario); it may be revoked for reasons of expediency or convenience without liability on the part of the Administration, provided that this is not done abruptly or arbitrarily. For example, a conflict could arise between the designated purpose of the property and the permit granted, in which case precedence must be given to the use prescribed by the legal system, to the State’s need to use the property directly to construct public works, or to considerations of safety, hygiene, or aesthetics.Circumstances of that kind would justify revocation of the permit (General Law of Public Administration, Article 154; Constitutional Chamber, Decisions Nos. 2306-91, 5976-93, 6434-93, 422-96, and 6079-94; our opinions C-072-97, C-139-97, C-014-2000, and C-083-2000).- For its part, the Regulations to the Ley Forestal, Decreto Nº 25721 of 17 de octubre de 1996 (La Gaceta Nº 16 of 23 de enero de 1997), Article 2, define use permits as ‘authorizations to use portions of State-owned land for purposes that do not entail forest harvesting (aprovechamiento forestal).’- A use permit generates an economic or other type of benefit that justifies establishing consideration (contraprestación) payable by the private party to the Administration (Constitutional Chamber, Nº 2777-98).- b) Regarding the fee (canon). A fee means the monetary consideration paid by a user for the special use and enjoyment of public-domain property (bien demanial) and the distinct advantage thereby obtained.It is not a payment imposed coercively—as taxes are—but rather arises from a voluntary application by the interested party, together with an undertaking to pay it. The fee may be established by executive decree because it is not an assessment or tax, but a public price (precio público). The fee differs from a tax in its nature, purpose, underlying conditions or taxable event (hecho generador), collection guarantees, intended use, characteristics, and other respects. It is not a service charge (tasa), because it does not constitute an obligation whose taxable event is the actual or potential provision of a public service individualized to the taxpayer and whose proceeds are intended to finance that service. Nor is it a special assessment (contribución especial), or an obligation whose taxable event consists of benefits arising from the performance of public works or State activities and whose proceeds are intended to finance them, nor does it provide immediate advantages to a specific group of property owners.(Constitutional Chamber, Decisions Nos. 3379-96, 3923-96, 6869-96, 6870-96, and 4829-99; opinions Nos. C-187-96, C-042-98, OJ-084-98, C-249-98, and the Opinion of this Office in Constitutional Challenge N° 98-008187-007-CO).- In the specific case, as noted above, the Constitutional Chamber stated: ‘In the case of the fee or rate charged by the State for the installation of telecommunications facilities in natural-resource protection areas, it cannot be characterized as a tax; rather, it is a price paid in exchange for consideration unrelated to the services that the State is required to provide. The establishment of that charge is not directed at the general public, the money collected is not intended to finance general expenditures, and what the State grants is a permit to use protected areas for the installation of towers, which is a typical administrative act. The statutory reservation (reserva legal) established in Article 121, subsection 13), applies solely to taxes imposed by the State pursuant to its sovereign authority...The establishment of a fee for the use of land forming part of the State’s natural heritage does not constitute either a tax or a contribution; rather, it is a payment expressly authorized by the legal system for the service provided by the Administration to the permit holder, namely, allowing that person to use land forming part of the State’s heritage, as stipulated both in Article 39, subsection i), of the Ley Forestal and in Article 6o, subsection 3), of the Law Creating the National Parks Service.Those articles demonstrate that the fee established for use permits for telecommunications facilities does not violate Article 121 of the Constitution, because the challenged Decree did not create a tax or levy; instead, in the exercise of the powers conferred by the regulations in force, it establishes a specific amount to be paid annually by persons holding use permits for telecommunications facilities on State-owned land administered by the Ministry of Environment and Energy. Because this is public-domain property, a group of private parties may not benefit from it free of charge to the detriment of the vast majority.’ (Voto 2777-98) (Emphasis not in the original). Given that telecommunications installations in protected areas generate profits and benefits for permit holders, there must be an appropriate relationship between the economic return generated by the authorized use and the consideration received by the State.Permit holders may not obtain unjust enrichment as a result of being charged negligible amounts. The regulatory provisions must ensure fairness in that consideration (OJ-017-2000 and OJ-079-2001).- The Public Administration is empowered to establish the fee; in doing so, it must comply with the principles of reasonableness and proportionality and the guidelines set forth in Decreto Nº 26187.- c) Use permits for telecommunications installations in protected wild areas (áreas silvestres protegidas). Pursuant to Article 12 of the Law of the National Parks Service, N°6084 of 24 de agosto de 1977, ‘no concessions of any kind may be granted for the exploitation of products from national parks, nor may permission be granted to establish installations other than those of the Service.’ However, Article 154 of the General Law of Public Administration, Nº 6227 of 2 de mayo de 1978, and Article 39, subsection i), of Ley Forestal, 7575 of 5 de febrero de 1996, provide a legal basis for authorizing telecommunications facilities in protected wild areas.- Under Article 154 of Ley 6227, use permits may be granted over the public domain (dominio público), provided they are revocable in nature.Article 39, subsection i), of Ley 7575, for its part, provides that the Forestry Fund shall be financed, among other sources, by the proceeds from fees paid in connection with ‘use permits for natural resources granted in protected wild areas, regardless of their management category, which form part of the State’s natural heritage.’ The provision refers generically to use permits and encompasses all management categories.- Consistent with those statutory provisions, Article 11 of the Regulations to the Ley Forestal establishes that use permits may be granted within the State’s Natural Heritage when they do not require forest harvesting and do not affect ecosystems, wildlife, soils, wetlands, or aquifer systems. The fee is established by the Administration through a reasoned decision, and failure to pay it shall result in revocation of the permit pursuant to Article 154 of the General Law of Public Administration.- It should be borne in mind that telecommunications installations have been located on the highest peaks of our national territory in order to expand coverage and improve reception of signals transmitted toward areas outside the Valle Central.- Mass media and the use of telecommunications systems have become indispensable and an integral part of modern life.Costa Rica, despite having a relatively small land area, has varied geography and a mountain range that runs across virtually the entire country from northwest to southeast, greatly limiting transmission coverage. The existing towers are therefore necessary to maintain an adequate exchange of communications throughout the national territory.- This factual situation involves two legal values that are not irreconcilable: environmental conservation and human development. In seeking harmony between those two values, Principle 3° of the Rio Declaration on Environment and Development states: ‘The right to development must be fulfilled so as to equitably meet the developmental and environmental needs of present and future generations.’ Correspondingly, Principle 4° provides: ‘In order to achieve sustainable development, environmental protection shall constitute an integral part of the development process and cannot be considered in isolation.’ In our country, those principles have been implemented by subjecting telecommunications installations to special regulations intended to prevent harm to natural resources in protected wild areas (Decreto Ejecutivo N° 26187, Articles 1°, 3°, and 4°).- Pursuant to that regulatory authority, and with the primary purpose of regulating the mechanism for granting the use permits under consideration, the State issued Executive Decrees 21314 of 19 de febrero de 1992 and 23109 of 18 de marzo de 1994. They were subsequently repealed by Decreto No. 26187.

The latter defines the categories used to group the various telecommunications facilities (puestos de telecomunicación), depending on whether they are intended for television, radio broadcasting, private radiocommunications, or, lastly, communications by the State and other public institutions. A different fee (canon) applies to each category, and the methods of paying it also differ.- Notwithstanding the foregoing, it must be borne in mind that, within protected wild areas (áreas silvestres protegidas), any use other than the principal use shall be subject to environmental protection.-” For the foregoing reasons, that legal opinion concludes that the State may grant use permits (permisos de uso) for telecommunications facilities in protected wild areas, provided that they do not require forest harvesting (aprovechamiento forestal) or adversely affect ecosystems, wildlife, soils, wetlands, or aquifer systems.

However, if the legal decision-maker adheres to the literal wording of the provision, adopts the view that national parks are areas in which the environment enjoys absolute protection—contrary to the worldwide trend of allowing certain infrastructure works to be built in them, consistently with sustainable development under the concept of their rational use—and, lastly, adopts an isolated, non-systematic conception of Environmental Law (Derecho Ambiental), one could conclude that the petitioner (accionante) is correct. Those who adopt this position find it exceedingly simple to argue in favor of unconstitutionality, since the prohibition contained in the law would be the major premise of the syllogism, the Executive Decree would be the minor premise, and the conclusion would obviously be that the latter contradicts the former because it permits the granting of permits in national parks, thereby rendering it unconstitutional.

Faced with these two options, the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) endorses the one based on a comprehensive interpretation of the legal system (ordenamiento jurídico) and a conception consistent with sustainable development, as explained in our legal opinion, and therefore maintains that the alleged unconstitutionality has not occurred. The Procuraduría General de la República respectfully recommends that the action filed (acción incoada) be dismissed on the merits. Should the action ultimately be sustained, and taking into consideration that Article 91 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional) provides that, in its judgment of annulment (sentencia anulatoria), that High Court is empowered to calibrate and define the scope of its retroactive effect as to place, time, and subject matter, in accordance with the circumstances set forth in that provision; and, likewise, that Article 93 of the same body of law provides for the possibility that the Chamber, in its ruling, may weigh completed acts (hechos consumados) when they are materially or technically irreversible, given that a ruling by the Chamber in favor of the petitioner would have a significant impact on the public at large (it would prevent telecommunications, radio, and television services from reaching thousands of Costa Ricans), this Advisory Body (Órgano Asesor) suggests that those circumstances be taken into consideration in defining the scope of the judgment’s annulment effects.

1. 7Mr. Abel Pacheco de la Espriella, in his capacity as President of the Republic, and Manuel Antonio Bolaños Salas, in his capacity as Acting Minister of Environment and Energy, respond at folio 44 to the hearing granted, stating that the existence of towers for the installation of telecommunications facilities (puestos de telecomunicación) within various protected areas (áreas protegidas) has been a subject of discussion for many years; therefore, before addressing the specific case, they consider it appropriate to provide a brief historical overview of why the State has permitted the installation and maintenance of facilities within protected wildland areas (áreas silvestres protegidas). The issue arises from the fact that, despite the natural hazards posed by both Volcán Irazú and Cerro de la Muerte, their location and altitude make them ideal sites for the installation of telecommunications facilities.Thus, although in 1995, by means of Ley Orgánica del Instituto de Turismo No. 1917, the area extending two kilometers around the craters of Volcán Irazú was declared a national park (as were the corresponding areas around the country’s other volcanoes), and although, pursuant to articles 261 and 262 of the Código Civil, those areas were deemed outside the stream of commerce (fuera del comercio) and inalienable, a large number of private parties installed facilities on those lands for radio communications repeaters, radio broadcasting, and subsequently television; in most cases, those facilities lacked any permit whatsoever. When the Dirección General Forestal was created in 1969 by Ley No. 4465, and the Servicio de Parques Nacionales was created in 1977 by Ley No. 6084, specialized State entities assumed the administration of protected wildland areas and encountered this factual situation, which was even at odds with the philosophy under which such areas were to be managed.They state that the State was then faced with a legal dilemma that it had to resolve: either uncompromisingly defend the position of some conservationists that protected areas were untouchable, or retain the telecommunications facilities located within them on public-interest grounds, since the removal of those facilities would affect the entire national communications system, leaving the country dependent on the telecommunications systems of other nations that were highly developed in that field and even pursued policies contrary to ours, as was the case of Cuba, Nicaragua, and Panamá, which had dictatorial regimes. Before Ley forestal No. 7575, because of the legal nature of the lands on which such facilities were located, a use permit (Permiso de Uso) was used when authorization was granted to locate telecommunications facilities within protected wildland areas; this mechanism was subsequently ratified by article 39, subsection i), of that Ley Forestal, which expressly provided that the Fondo Forestal would be funded by the amount of the fees or charges established by the Ministerio del Ambiente y Energía in connection with permits for the use of natural resources granted within protected wildland areas, regardless of their management category, that form part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado).There is no shortage of arguments justifying those permits from a technical and legal standpoint because, since the lands on which the State authorizes the installation of telecommunications facilities form part of the State’s natural heritage, they are subject to a public use prescribed by law; private possession is therefore exceptional in relation to the purpose for which those lands have been designated and requires, for its legitimacy, an express act of the Administration—in this case, a use permit granted by means of an administrative decision—such permits being governed by article 154 of the Ley General de la Administración Pública. This use permit is precarious by nature and entails the possibility that the Administration may revoke it at any time, without compensation, if a conflict arises between the purpose of the property and the permit granted, in which case priority must be given to the use prescribed by the legal system or to the State’s need to occupy the property fully.With the enactment of Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 and subsequently Ley Forestal No. 7555, our legal system once again afforded similar treatment to the various protected areas through the provisions that would thereafter govern telecommunications facilities located in those areas. This Decree seeks not only to maintain those facilities within protected areas, but also to protect the scenic beauty and natural resources found therein; accordingly, the cited decree classifies the various types of existing facilities, establishes the corresponding fees, and also regulates the impact of those facilities on ecosystems, as in the case of articles 3 and 4 of that legal instrument. In telecommunications matters, the decree establishes three types of fees payable to the State according to the activity conducted by each facility: television broadcasting, radio broadcasting, and private radio communication.They state that, in judgment No. 2777-98, the Chamber already ruled on the constitutionality of the decree under review. They further state that the basis for issuing the challenged decree is found in the Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales itself and subsequently in Ley Forestal, in articles 6, subsection 3), and 39, subsection i), respectively; therefore, this action must be dismissed. The placement of the towers is not left to the Administration’s discretion; rather, the Administration assesses feasibility following an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) approved by SETENA. It also identifies the benefits to the country of installing the facility. They request that the action be dismissed.
2. 8The notices referred to in the second paragraph of article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 94, 95 and 96 of the Boletín Judicial, dated 19, 20 and 21 de mayo del 2003 (folio 29).
3. 9The oral and public hearing provided for in articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional was held at nine hours on 19 de mayo del 2005 (folio 80).
4. 10On 19 de mayo del 2005, a special judicial and administrative power of attorney granted by the Ministro de Ambiente, Energía y Minas to several officials was submitted so that they could represent him at the hearing scheduled for 19 de mayo (folio 81).
5. 11On 19 de mayo del 2005, Ana María Nombre02, in her capacity as Legal Advisor, submitted a brief historically documenting the problem created by the statutory prohibitions insofar as telecommunications towers could not be installed in protected zones (zonas protegidas) (folio 82).
6. 12The statutory requirements have been observed in these proceedings.

Justice Calzada Miranda authors the opinion; and,

Whereas:

I.Admissibility. In environmental law (derecho ambiental), the procedural prerequisite of standing (legitimación) tends to be extended and broadened to such an extent that the traditional concept must necessarily be abandoned. It must be understood that, in general terms, any person may be a party and that the person’s right does not derive from subjective rights under the rules of conventional law; rather, the person’s procedural participation is based on what modern scholars call a diffuse interest (interés difuso), whereby the original standing of a person with a legitimate interest, or even of a merely interested person, extends to all members of a particular category of persons who are thus equally affected by the unlawful acts that infringe their rights. In matters concerning environmental protection, the typically diffuse interest that gives a person standing to bring an action is transformed, by virtue of its inclusion among human rights, into a true “right of recourse” (“derecho reaccional”), which, as its name indicates, empowers its holder to “react” to a violation arising from unlawful acts or omissions.

Accordingly, the infringement of that fundamental right constitutes a constitutional illegality—that is, a specific ground for an amparo proceeding (amparo) against specific acts or self-executing provisions (normas autoaplicativas), or, as applicable, for an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) against all provisions or against acts not subject to amparo, and even against omissions. This latter category becomes especially important in the case of the right to the environment because, when the aim is to preserve the environment that nature has given us, the most frequent violation results from the failure of public authorities to perform the acts necessary to protect it. Constitutional Jurisdiction (Jurisdicción Constitucional), as the legally appropriate and necessary means of guaranteeing the supremacy of constitutional law, is not only supreme but also a matter of essential public policy; this generally means that much more flexible and less formalistic standing is necessary to involve citizens in the interest of the rule of law itself in overseeing and, where appropriate, restoring its own lawfulness.

The purpose of this concept of “diffuse interests” is to develop a form of standing that, in recent times, has emerged from one of the traditional principles of standing and has gained acceptance, particularly in the field of administrative law, as the latest—novel but necessary—expansion intended to make such oversight increasingly effective and efficient. Although difficult to define and even more difficult to identify, diffuse interests cannot, under our Law—as this Chamber has already held—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or organized groups can be identified or readily identified in relation to them, since the standing of such persons or groups would derive not from diffuse interests but from corporate interests or interests concerning a community as a whole.

They are, therefore, individual interests that are simultaneously dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently receive a current or potential benefit or harm that is more or less equal for all. It is thus aptly said that they are the equal interests of groups of persons who find themselves in particular situations and, at the same time, of each individual within those groups. In other words, diffuse interests have a dual nature: they are collective because they are shared by the public at large, and individual because they may be asserted in that capacity. That is precisely what occurs in the present case, in which the petitioner clearly has an individual interest insofar as he is affected by the pollution to which his community is subjected, but there is also a collective interest because the harm is also suffered by the community as a whole.

Thus, with respect to the right to the environment, standing belongs to every human being as such because the infringement of that fundamental right is suffered both by the community and by each individual. Given that the claimant seeks to protect the right to a healthy environment (derecho a un ambiente sano) safeguarded by article 50 of the Constitución Política, and that his standing is based on the existence of diffuse interests, the action is admissible in this respect in his personal capacity, but not in his capacity as representative of the Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente, because he never established such representative authority (personería) in the case record.

II.Subject of the challenge. The petitioner challenges decreto No. 26187-MINAE, published in La Gaceta of 24 de julio de 1997, insofar as it permits the installation and maintenance of telecommunications towers within protected wild areas (áreas silvestres protegidas), alleging that it violates artículo 12 of Ley No. 6084 del 17 de agosto de 1977, which is the Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales and provides: “No concessions of any kind may be granted for the exploitation of products from national parks, nor may permission be granted to establish facilities other than those of the Service”; consequently, he considers artículo 50 of the Constitución Política to have been infringed. This decree does, in fact, authorize telecommunications stations to be installed and maintained in natural-resource protection areas by means of a use permit (permiso de uso), based on favorable geographic-location and altitude considerations. In view of that need and the nature of the site (protected areas), it provides that the booth and tower must be installed within the space strictly necessary. Permits are granted for a maximum renewable term of 5 years, and installation must satisfy certain requirements pursuant to artículo 3:

“a) Confirm with the administration of the respective Área de Conservación that the site where the installation is intended to be placed is designated for that purpose.

• b)Submit a written application containing the applicant’s full name and personal details, exact address, the purposes for which the station will be used, and an address for receipt of notices.

If the application is submitted on behalf of a legal entity (persona jurídica), a recent certificate of legal status and authority (personería jurídica) and of the legal representative must also be provided.

• c)Submit an official letter from the Dirección de Nacional de Control de Radio approving the installation.
• d)Submit an official letter from the Dirección de Aviación Civil establishing that the tower’s height, lights, and colors are authorized, together with the other conditions with which it must comply.
• e)Provide a topographic survey (levantamiento topográfico) and an infrastructure design plan indicating the location of the installation according to geographic coordinates. Under no circumstances may the booth exceed eighty thousand square meters. The construction plans for the booth and tower must be submitted duly approved by the corresponding entities.

The installations in general must endeavor to adapt to technological advances as they arise. Every type of pollution, including visual or scenic pollution, shall be kept to a minimum. The design and construction must be made as unobtrusive as possible in order to ensure safety and the greatest possible harmony with the environment.

New installations and renovations undertaken after this decree must provide for the construction of a self-supporting or guyed tower. Electrical service connections to the stations must be underground. If an exterior lighting system is to be installed, the beam of light must be directed toward the ground and, along access routes, must be no more than eighty centimeters above the ground.

• f)The structure must not contain panes of glass exceeding 1.5 square meters and, when permanent personnel must be stationed there, it must also have treatment systems for sewage and wastewater and systems for solid-waste management.
• g)If access roads are constructed or repaired, they must be no more than four meters wide, and asphalt, cement, or similar materials may not be used.
• h)The final disposal of excavation and construction waste generated by the station must be carried out in coordination with the administration of the wild area.
• i)As a general rule, no more than two persons (operators or technicians) may remain at the station at the same time, except in exceptional circumstances (maintenance and repairs).” It further provides that any proposed structural or appearance-related modification to existing stations shall require prior authorization from the Dirección del Área de Conservación, which, based on the interested party’s application, shall determine which of the requirements established in artículo 3 the applicant must satisfy. Likewise, permit holders (permisionarios) must keep the installations in good condition by properly maintaining them, preventing corrosion, and keeping them free of refuse; they must also properly maintain the access roads to the installations. If the installations are abandoned, the Ministry shall grant the permit holder a period of ninety calendar days to remove from the site the property installed there; once that period has expired, the State shall remove it from the site and shall be authorized to charge the permit holder for the expenses incurred. Correspondingly, the permit holder must pay an annual fee (canon) based on the category of telecommunications station.

III.Telecommunications. Since the time of the Greeks, we have essentially understood the human being as a social being (zoon politikon), hence the undeniable importance of communication, understood as “making something common.” Another essential element of communication is “information,” which originates from the words in and formare, meaning “to instruct inwardly.” Information can be collected, stored, or reproduced. It is used to form opinions and, on that basis, to make decisions. As stated, the human species, in addition to being social, needs communication, particularly in the present day, for personal and professional development. From the beginnings of the species, communication evolved until it reached the most sophisticated technology, with the aim of bridging distances and increasing the speed of the process. With the development of civilizations and written languages, the need also arose to communicate regularly over distances in order to facilitate trade among different nations and empires.

This entire development of communications gave rise to a new concept: telecommunications. This means the set of means for long-distance communication or for transmitting words, sounds, images, or data in the form of electronic or electromagnetic impulses or signals. It also encompasses every emission, reception, and transmission of signs, signals, writings, images, sounds, and any type of data by cable, radio, optical media, or other electromagnetic systems. The evolution of society has also necessarily fostered technological advances in the telecommunications sector, given the essential role it plays in many areas, such as effective humanitarian assistance, emergencies, security, education, contracting, prevention, recreation, information, and others. Telecommunications have thus developed in an effort to improve access through more suitable techniques. This is not, however, a simple matter, because several factors contribute to or impair the dissemination and even the use of information.

This is precisely the central problem of telecommunications: when a source generates information at one point and a recipient is located at another geographic point distant from the first, the question is how best to convey the information generated by the source to the recipient quickly (because the importance of information is time-sensitive), securely (to ensure that the information does not fall into the hands of someone who may misuse it or for whom it was simply not intended), and accurately (to ensure that the content of the information was not altered during transmission). Today, under the strong influence of economic considerations, other factors also come into play, such as the cost of transferring information from its source to its destination. As human beings sought to cover ever-greater distances, they began using increasingly complex systems as scientific and technological advances permitted.

This subject is of the utmost importance and is addressed even at the international level. Through Ley No. 6247 de 3 de setiembre de 1979, Costa Rica approved the Convenio Internacional de las Telecomunicaciones, which establishes that every person has the right to use radiocommunication services and permits communications to be detained or interrupted only for reasons of State security, when they are contrary to public order or good morals, or when they cause interference to other members. Thus, the importance of these means of communication in no way diminishes the attention required even for the development of our country.

IV.The Fundamental Right to a Healthy Environment. The right to the environment, specifically as regards the protection of protected areas, must likewise not be diminished for the sake of development without first conducting an assessment that promotes sustainable development (desarrollo sostenible), because these are areas forming part of the State Forest Estate (Patrimonio Forestal del Estado); they are inalienable and not subject to attachment, are governed by specific public-management plans that ensure the proper protection, conservation, and rational use of resources, and foster a healthy and technologically balanced environment. This Tribunal has always been clear that the State is obligated to protect natural beauty and the environment (artículos 50 y 89 de la Constitución Política), and it has safeguarded them accordingly, bearing in mind that there is an evident individual and social interest in doing so and that achieving this objective requires the enactment of laws that adequately regulate their use and enjoyment.

Certainly, humankind has the right to use the environment for its own development, but also has the corresponding duty to protect and preserve it for present and future generations. Thus, for example, the Stockholm Conference states that “man has the fundamental right to freedom, equality, and the enjoyment of adequate living conditions in an environment of such quality as permits a life of dignity and well-being, and bears the solemn obligation to protect and improve the environment for present and future generations.” It must not be overlooked that soil, water, air, marine, coastal, and mineral resources, forests, biological diversity, and the landscape constitute the environmental framework without which basic needs such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation would be impossible to satisfy. Likewise, our economy is also closely linked to the condition of the environment and natural resources.

The principle of rational exploitation of land (explotación racional de la tierra) derives from artículo 69 of the Carta Fundamental, imposing on both private parties and the State, in its broadest sense, the obligation to protect and preserve renewable natural resources:

“II. Environmental protection is a task that falls equally to everyone: public institutions, by enforcing the legislation in force and promoting efforts to prevent or eliminate dangers to the environment; and private parties, by complying with those provisions and cooperating in the protection of soil, air, and water, because any harmful change resulting from a human act in their composition, content, or quality will also be detrimental to human quality of life” (sentencia número 4480-94, de las diez horas cuarenta y un minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro).

As this Court has previously indicated, Article 50 of the Constitution was amended by Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, specifically for the purpose of declaring the State’s obligation to protect the environment and granting citizens full standing to defend it, thereby expressly incorporating into the Constitution the fundamental right (derecho fundamental) to a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y ecológicamente equilibrado), which, through the development of its case law, this Chamber had recognized as deriving from Articles 21, 69, and 89 of the Constitution:

“[...], this Chamber has established that the right to a healthy and ecologically balanced environment is a fundamental right and, as such, is already enshrined and guaranteed by Constitutional Law (Derecho de la Constitución); [for which reason] it does not consider it pointless, much less objectionable, for that right to be expressly and clearly recognized as an individual right, [...]” (judgment number 1394-94, de las quince horas veintiún minutos del dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro).

“II.- It follows, then, that the position adopted by this Court in this regard is now confirmed by the aforementioned constitutional amendment, which is nothing more than a reflection of the conception that although human beings have the right to use the environment, they also have the obligation to protect and preserve it for the enjoyment of future generations” (judgment number 5668-94, de las dieciocho horas del veintiocho de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro).

The aforementioned Article 50 also defines the Social State under the Rule of Law (Estado Social de Derecho); we may therefore conclude that the Political Constitution emphasizes that environmental protection is an appropriate mechanism for safeguarding and improving everyone’s quality of life, making intervention by the public authorities necessary with respect to factors that may disrupt its balance and prevent individuals from developing and thriving in a healthy environment. The significance of the right to a healthy and ecologically balanced environment within State activity is grounded, first, in the fact that, by definition, rights are not confined to the private sphere of individuals but also have implications for the very structure of the State in its role as guarantor of those rights and, second, in the fact that State activity is directed toward satisfying the collective interest (intereses de la colectividad).

In constitutional case law, the concept of the “environment” has not been limited to the primary elements of nature—that is, soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and the landscape—which together form the environmental framework without which basic needs—such as food, energy, housing, sanitation, and recreation—could not be met. It is important to emphasize that this term has been understood more comprehensively, establishing a “macro-environmental” concept (concepto “macro-ambiental”) that also encompasses matters relating to the economy, the generation of foreign currency through tourism, agricultural exploitation, and others:

“Accordingly, Environmental Law (Derecho Ambiental) must not be associated solely with nature, because nature is only one part of the environment. Nature-protection policy also extends to other matters, such as the protection of hunting, forests, natural parks, and natural resources. It is therefore a macro-environmental concept, intended to avoid excluding important concepts and thus to unify the body of law that we call Environmental Law” (judgment number 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; and, to the same effect, numbers 3705-93, cited supra, and 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve).

V.Rational use of resources (uso racional de los recursos). A balance between the country’s development and the right to the environment. On the basis of Article 69 of the Constitution, insofar as it provides for the “rational use of natural resources,” the Chamber has established in its case law the constitutional parameters for their proper use; by virtue of those parameters, it is clear that environmental protection must be directed toward the appropriate and intelligent use of its elements and of their natural, sociocultural, technological, and political relationships—sustainable development (desarrollo sostenible)—thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled. Therefore, the primary objective of using and protecting the environment is to ensure that the production and use of technology yield not only economic gains—freedom of enterprise (libertad de empresa)—but also development and evolution favorable to the environment, natural resources, and human beings, that is, without causing harm or injury:

“This Chamber has also recognized that both the right to health and the right to an environment free from pollution, without which the former could not be realized, are fundamental rights; consequently, the State is obligated to ensure their protection, whether through general policies intended to achieve that purpose or through specific acts of the Administration. Sustainable development is one such general policy issued by the State to expand the opportunities for everyone to fulfill their aspirations for a better life by increasing production capacity or broadening the possibilities for achieving equitable progress between population growth and natural systems. Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, the direction of investments, the channeling of technological development, institutional changes, and everything else that contributes to meeting present and future human needs” (judgment number 1763-94, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro).

The Chamber has stated that the environment must be understood as a development resource to be used appropriately and that its natural, sociocultural, technological, and political relationships must be addressed in an integrated manner; otherwise, its productivity for the present and future will be degraded, and the heritage of future generations could be placed at risk. It is important to consider that environmental problems arise when the methods used to exploit natural resources cause ecosystem degradation beyond those ecosystems’ capacity for regeneration, resulting in harm to broad sectors of the population and generating high environmental and social costs that lead to a deterioration in quality of life; indeed, the primary objective of using and protecting the environment is precisely to achieve development and evolution favorable to human beings. Environmental quality (calidad ambiental) is a fundamental measure of that quality of life; other no less important measures include health, food, work, housing, education, and so forth.

More important, however, is understanding that although human beings have the right to use the environment for their own development, they also have a duty to protect and preserve it for present and future generations. This is not particularly novel, because it is merely the application to this field of the principle of “injury” (principio de la “lesión”), already well established in ordinary law (derecho común), under which the lawful exercise of a right has two essential limits: on the one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself. Like any other nation, our country has depended and will continue to depend on its natural resources and environment to meet its inhabitants’ basic needs and keep operating the productive apparatus that sustains the national economy, whose primary source is agriculture and, in recent years, tourism, especially ecotourism.

Soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and the landscape form the environmental framework without which basic needs—such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation—could not be met. Likewise, our economy is also closely tied to the condition of the environment and natural resources. Moreover, the goals of sustainable development concern human survival and well-being and the maintenance of essential ecological processes, that is, environmental quality and the survival of other species. To speak of sustainable development in terms of meeting present and future human needs and improving quality of life is to speak of the demand for natural resources at the individual level and of the direct or supporting means necessary for the economy to function by generating employment and creating capital goods, which in turn make it possible to transform resources into consumer, production, and export goods.

The declaration adopted at the 1992 Earth Summit proclaimed and recognized the integral and independent nature of the planet; this entails acceptance of certain principles guiding the transition from current development models to sustainability. The signatory States, including Costa Rica, undertook, as part of preserving sustainable development, to protect human beings above all. They proceeded from the principle that every person has the right to a healthy and productive life in harmony with nature; they included the right of present and future generations to development conducted in a manner that satisfies their environmental and developmental needs; and they retained the sovereign authority of States to exploit their resources while emphasizing their responsibility to ensure that activities conducted within their jurisdiction and control do not cause environmental harm to other States or to areas beyond the limits of their national jurisdiction.

They established the duty of States to cooperate in the conservation, protection, and restoration of the environment, as well as their common responsibilities in that regard; international cooperation in promoting and supporting economic growth and sustainable development would thus make it possible to address environmental degradation more effectively. A special duty was also imposed on developed countries, based on their responsibility in the pursuit of sustainable development, given the evident pressure exerted on the global environment by the technologies they develop and the financial resources they possess.

VI.The specific case (caso concreto). Having set forth the foregoing preliminary considerations as a frame of reference, the Court now addresses the petitioner’s arguments. The petitioner contends that the challenged decree violates Article 50 of the Political Constitution because, in his view, it contravenes the Ley de Servicio de Parques Nacionales by allowing permits to be granted within protected areas (áreas protegidas). Article 12 of Ley No. 6084 de 24 de agosto de 1977 does indeed provide:

“No concessions of any kind may be granted for the exploitation of products from national parks, nor may permission be granted to establish facilities other than those of the Service.” However, this Tribunal agrees with the position outlined by the Procuraduría General de la República, in the sense that said provision must be analyzed within the regulatory context that emerged after that law and in light of the need for sustainable development (desarrollo sostenible). What is challenged in executive decree No. 26187-MINAE is the possibility of granting a permit of use (permiso de uso) to install telecommunications stations in protected areas (áreas protegidas). The authority to grant permits of use is duly provided for in the Ley General de Administración Pública of 2 de mayo de 1978, in artículo 154, which states:

“Permits of use of the public domain (dominio público), and other acts expressly and validly granting an individual a right on a revocable basis (a título precario), may be revoked for reasons of expediency or convenience without liability on the part of the Administration; however, revocation shall not be untimely or arbitrary, and in all cases a reasonable period shall be granted for compliance with the revocation order.” The Sala has held that a permit of use is a unilateral legal act (acto jurídico unilateral) issued by the Administration in the exercise of its functions, whereby the beneficial ownership (dominio útil) of the property is placed in private hands, while the State always retains direct ownership (dominio directo) over the property. The precarious nature of every right or permit of use is inherent in the legal construct and refers to the Administration’s ability to revoke it at any time, whether because the State needs to occupy the property fully, because of the construction of a public work, or for reasons of safety, hygiene, or aesthetics; all of this insofar as, if a conflict of interests arises between the purpose of the property and the permit granted, the natural use of the public property must prevail.

Consequently, applying the foregoing to the specific case, we understand that a subsequent provision established the possibility of granting a permit of use over public-domain property, on a revocable basis and with the natural use of the property prevailing—which, in the case of protected areas, is conservation. Moreover, the Ley Forestal, which is law No. 7575 and was enacted on 13 de febrero de 1996, provides in artículo 39 that one of the resources constituting the Fondo Forestal shall be precisely the value of the charges or fees (cánones o tasas) established by the Ministerio del Ambiente y Energía arising from permits of use of natural resources granted in protected wildlands (áreas silvestres protegidas), regardless of the management category (categoría de manejo) to which they belong, that form part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado). This was regulated by Decreto No. 25721-MINAE of 17 de octubre de 1996, which is the Reglamento a la ley Forestal:

“Article 11.- The A.F.E. shall grant permits of use of the State’s natural and forest heritage only for projects that do not require forest harvesting (aprovechamiento forestal) and do not affect ecosystems, wildlife, soils, wetlands, or aquifer systems, except for activities expressly permitted by Ley 6084 de Parques Nacionales and Ley 7317 de La Vida Silvestre. Additional exceptions shall be permitted only in the public interest and subject to an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) and compliance with its recommendations...” This Tribunal understands the cited provisions themselves to authorize the issuance of these permits and also to protect ecosystems, wildlife, soils, wetlands, and aquifer systems. In fact, the Sala already ruled on this Decree in judgment No. 1998-2777, as follows:

“...Regarding the alleged violation of the principle of hierarchy of laws (principio de jerarquía de las leyes), the petitioner does not state the grounds; however, the Sala observes that no such violation occurs, since the Executive has the power to issue decrees and regulations, in accordance with artículo 140 of the Constitución Política...” This Tribunal specifically found that the installation of towers involved a permit of use of protected areas, as a typical administrative act (acto típico de administración), noting that these lands had already been designated for public use by the Asamblea Legislativa and that the Administration merely establishes controls and limits on that public use in order to achieve the objective of protecting natural resources. The Sala also referred to the background of this situation, stating:

“...The existence of telecommunications stations within various protected areas arises from the fact that, despite the natural danger posed by both Volcán Irazú and Cerro de la Muerte, their location and altitude make them ideal sites for the installation of telecommunications stations. Thus, despite the fact that since 1955, through Ley Orgánica del Instituto de Turismo número 1917, the area within two kilometers of the craters of Volcán Irazú (as well as the country’s other volcanoes) had been declared National Parks, and despite the fact that artículos 261 and 262 of the Código Civil established that such areas were outside the stream of commerce (fuera del comercio) and were inalienable, a large number of private parties installed radio communications relay, radio broadcasting, and later television stations on those lands, which in most cases lacked any permit whatsoever. When the Dirección General Forestal was created in 1969 through Ley número 4465, and the Servicio de Parques Nacionales in 1977 through ley 6084, specialized State entities responsible for managing those areas assumed administration of the wildlands and encountered this existing situation, which conflicted with the philosophy under which they were to be managed.

At that time, the State faced a legal dilemma that required resolution: whether to choose an uncompromising defense of the position of certain conservationists that protected areas were untouchable, or to maintain telecommunications stations within them on grounds of public interest, since the removal of those stations would affect the entire national communications system, leaving the country dependent on the telecommunications systems of other nations that were highly developed in that field and even espoused political doctrines contrary to our own. It was therefore decided to maintain the communications stations at these locations while establishing restrictive measures to prevent their presence from destroying the resources of the protected areas...” In light of the foregoing, it defined the legal nature of permits of use within protected areas:

“...Before the current Ley Forestal número 7575, when authorizations were granted for the placement of telecommunications stations within protected areas, the legal construct of the permit of use was employed because of the legal nature of the lands on which those stations were located. That construct was subsequently ratified by artículo 39 inciso i) of that Ley Forestal, which expressly stated that the Fondo Forestal would receive funding from the value of the charges or fees established by the Ministerio del Ambiente y Energía arising from permits of use of natural resources granted in protected wildlands, regardless of their management category, that form part of the State’s natural heritage. Because the lands on which the State authorizes the installation of telecommunications stations form part of the State’s natural heritage, they are subject to a public use determined by law. Private possession (detentación privada) is therefore exceptional in relation to the purpose to which those lands have been dedicated and requires, in order to legitimize it, an express act of the Administration, which in the present case consists of a permit of use granted by means of an administrative decision (resolución administrativa)...” It further determined that, pursuant to Leyes Orgánica del Ambiente No. 7554, Forestal No.7575 and de Creación del Servicio de Parques Nacionales No. 6084, the Ministerio del Ambiente y Energía is responsible for administering wildlands, because the provisions to be issued in this field have a bearing on the administration of those areas.

Since those rules are generally applicable, the proper course in such cases is to regulate this type of relationship with the individual concerned in accordance with artículo 121.1 of the Ley General de la Administración Pública, which states that acts of general application (actos de alcance general) must be issued by means of decrees. Therefore, although during the early years the decisions granting such permits themselves regulated all matters concerning the conditions imposed by the State on the permit holder (permisionario), including the area that each station would occupy depending on the activity conducted and the charge payable for use of the land, Decretos Ejecutivos No. 213124-MIRENEM and No. 23109-MIRENEM subsequently established different regulations for stations located in national parks (the case of Volcán Irazú) and in forest reserves (the case of Cerro de la Muerte), taking into account that the legislation in force at the time distinguished between these management categories.

At that time, it found that, with the enactment first of the Ley Orgánica del Ambiente and subsequently of the Ley Forestal, our legal system once again accorded similar treatment to the various wildlands, making it necessary for the State to unify the provisions governing the granting of permits of use in these cases. Decreto Ejecutivo No. 26187-MINAE, challenged by the petitioner in that judgment, was accordingly issued; through it, the Ministerio del Ambiente y Energía, as administrator of those protected areas, established the provisions that would thereafter govern telecommunications stations located in those areas. This decree seeks not only to maintain those stations within protected areas, but also to protect their scenic beauty and existing natural resources. Accordingly, the cited Decree classifies the various types of existing stations, establishes the corresponding charges, and also regulates the impact of those stations on ecosystems.

In the field of telecommunications, the decree establishes three types of charges payable to the State, according to the activity conducted at each station: television broadcasting, radio broadcasting, and private radio communications. The amount established for each of the different types of station also reflects the country’s economic circumstances and the need for protected wildlands to finance the expenses arising from their own administration, management, and protection through the services they provide (see judgment No. 2777-98). The Sala finds no reason to depart from the criterion expressed; consequently, the challenged decree is not unconstitutional as alleged, particularly in light of the current need to pursue sustainable development. We must inevitably seek or promote harmony between environmental conservation and human development, as declared in principle 3 of the Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo:

“The right to development must be fulfilled so as to equitably meet the developmental and environmental needs of present and future generations.” The appropriate balance must be sought. In this case, it was not established that allowing telecommunications facilities to be installed in a protected area would harm the ecosystem, since the applicable regulations also provide that the use permit (permiso de uso) may not disregard its protection; moreover, it is undeniable that, due to the topography, the most suitable locations for transmitting communications signals in our country are the highest elevations, which also coincide with protected areas. The foregoing supports the conclusion that both objectives—the protection of these areas and the development of communications—can coexist without this situation necessarily resulting in the detriment of one or the restriction of the other. A reasonable balance.

VII.The Chamber was able to discern from the statements made at the hearing held on 19 de mayo de 2005 that, in response to population growth and the need to improve and expand the scope of communications coverage, a large number of telecommunications facilities have proliferated. This unquestionably signals a future problem, since saturation could eventually occur, creating an incompatibility between conservation of the area and the ability to ensure telecommunications. This means that the Administration must anticipate such a situation and, over the medium term, secure more advanced technological means that enable the proper transmission of communications while reducing the future installation of telecommunications towers, and even the number of existing towers, and at the same time seek harmonious coexistence with nature. Likewise, it must effectively control access to protected areas in order to minimize its environmental impact.

VIII.Conclusion.- In view of all the foregoing, and because this Court finds that the challenged Decree does not violate the Political Constitution within the parameters identified by the petitioner, the action must be dismissed, as is hereby ordered. Justice Armijo dissents and would grant the action.

Por tanto:

The action is dismissed. The Minister of Environment and Energy shall take note of the matters stated in Considerando VII.

Justice Armijo dissents and would grant the action.

Luis Fernando Solano C.

Chief Justice Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Susana Castro A.

AVC/169/ccg DISSENTING OPINION OF JUSTICE ARMIJO SANCHO:

I dissent from the opinion of the Chamber’s majority and would instead grant the action because the challenged Decree contravenes the express language of Article 12 of National Parks Service Law No. 6084, which provides that no permit may be granted in those parks to establish facilities other than those of the Service, a provision that merely implements the essential content of Article 50 of the Constitution. The majority’s ruling appears to me perhaps contradictory to the extensive preexisting constitutional case law concerning the essential content of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. There is no need to reiterate that case law in this dissenting opinion, but I can draw no conclusion from it other than that the telecommunications towers authorized through the challenged Decree and their associated facilities violate that essential content, almost self-evidently, merely by their presence in national parks and protected areas—not only because of visual pollution (contaminación visual), but also because of the impact that their mere installation and construction have on the surrounding environment.

My decision to grant the action is grounded in the requirements arising from Article 50 of the Constitution and the laws implementing it, as well as from the case law issued by this Chamber. I give those requirements precedence over the demands of telecommunications, for which increasingly numerous and better technical options are available to solve problems in the very short term, whereas environmental damage is difficult to remedy and requires a long time to address, when remediation is even possible.- Gilbert Armijo S.

Res: 2005-08945 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas con diez minutos del seis de julio del dos mil cinco.- Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, soltero, cédula de identidad número CED01, vecino de San Isidro de Heredia; contra el Decreto Ejecutivo número 26.187-MINAE, del veintidós de mayo de mil novecientos noventa y siete, publicado en La Gaceta número del veinticuatro de julio de ese año. Intervinieron también en el proceso Abel Pacheco de la Espriella en su condición de Presidente de la República, Manuel Antonio Bolaños Salas en su calidad de Ministro del Ambiente y Energía, y Farid Beirute Brenes, en representación de la Procuraduría General de la República.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las trece horas dos minutos del veinte de diciembre del dos mil dos, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo número 26.187-MINAE, del veintidós de mayo de mil novecientos noventa y siete, publicado en La Gaceta número del veinticuatro de julio de ese año, en cuanto permite la instalación y mantenimiento de torres de telecomunicación dentro de áreas silvestres protegidas, dentro de las que está la categoría de parques nacionales; pese que el artículo 12 de la Ley de Creación de Parques Nacionales, número 6084, de diecisiete de agosto de mil novecientos setenta y siete, expresamente prohíbe el otorgamiento de concesiones de cualquier tipo en las áreas protegidas, salvo las del servicio de parques nacionales, propiamente; así como el artículo 18 de la Ley Forestal, número 7575. Por ello, estima infringido el principio de jerarquía normativa, en los términos establecidos en la Ley General de la Administración Pública, en virtud del cual un decreto no puede ir contra el espíritu de la ley.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, alega que se encuentra debidamente justificado para accionar en forma directa, en los términos previstos en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al asistirle un interés que atañe a la colectividad entera, por lo que cualquier persona está legitimada para la defensa del medio ambiente, según lo prevé el propio artículo 50 constitucional.
3. 3Por resolución de las catorce horas quince minutos del doce de febrero del dos mil tres la Sala previno al accionante el cumplimiento de los siguientes requisitos: a.- acreditar la condición que dice tener; b.- fundamentar la legitimación que ostenta para accionar en esta vía, sea determinando con claridad y precisión el asunto previo que motiva la acción, en los términos previstos en el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y en su defecto, el caso de que estime el tipo de interés que ostenta para accionar en forma directa, en los términos previstos en el párrafo segundo del mismo numeral; con explicación clara de los motivos por los que estima que se da ese tipo de legitimación; c.- exponer en forma clara y precisa los fundamentos de impugnación, con cita de las normas y principios constitucionales considerados infringidos por la norma impugnada; y d.- aportar las copias de ley, del escrito de interposición de la acción, así como también de los demás escritos y documentos aportados al expediente.
4. 4Por escrito de fecha 20 de febrero del 2003, el accionante se apersonó manifestando que está en un caso en el que alega la defensa de intereses difusos. Si se siguen construyendo o se llegan a construir torres para telecomunicación dentro de parques nacionales u otra categoría de área silvestre protegida, se violenta el artículo 50 de la Constitución Política que declara como un derecho fundamental el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado el cual al ser un derecho humano de tercera generación protege a toda la colectividad. Indica que de la Ley de Biodiversidad, la Ley Forestal y la Ley General de Administración Pública se desprende claramente que la construcción, instalación y mantenimiento de torres para telecomunicaciones no es un actividad permitida dentro de parques nacionales, por lo que el decreto impugnado violenta las prohibiciones establecidas por ley.
5. 5Por resolución de las ocho horas veinticinco minutos del ocho de mayo del dos mil tres (visible a folio 24 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Ambiente y Energía y a la Presidencia de la República.
6. 6La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 30 a 43. Señala que de acuerdo con la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la cual comparte la Procuraduría, no existe la menor duda que, cuando se trata de la protección del medio ambiente, estamos en presencia de un interés difuso que atañe a la colectividad. Así las cosas, la admisibilidad de esta acción resulta pertinente. En vista de que la accionante no señala en qué consiste el daño que se infringe al ambiente con la normativa impugnada, toda vez que su argumentación se encamina estrictamente a defender el principio de jerarquía normativa en el ámbito de la materia ambiental, se limitará exclusivamente a determinar, en primer término, si estamos o no en presencia de un problema de constitucionalidad y; en segundo lugar, si existe o no la infracción alegada. En lo referente al principio de jerarquía normativa, su constitucionalización está garantizada en el numeral 129 de la Carta Fundamental.En efecto, al hablarse de que la ley no queda abrogada o derogada sino por otra posterior, se infiere de esta máxima, aplicable a todas las fuentes del ordenamiento jurídico, que existe un orden jerárquico entre ellas, principio que reconoce y garantiza el Derecho de la Constitución, el cual también se confirma en el numeral 10, donde se le otorga a la Sala Constitucional, en forma exclusiva, la competencia para anular las normas de cualquier naturaleza y los actos sujetos al Derecho Público contrarios al Derecho de la Constitución. Además de lo anterior, también de la ideología de la Constitución se deriva, sin lugar a duda, que el principio de la jerarquía normativa constituye un presupuesto esencial del sistema democrático, ya que el equilibrio y la asignación de las competencias a los órganos fundamentales del Estado pasa, necesariamente, por la consagración y la garantía del principio que estamos glosando.En esta dirección, el Tribunal Constitucional ha reconocido la constitucionalización de este principio, cita los votos n.° 1365-91, N.° 3450-94 y el voto n.° 4806-99. Corresponde ahora precisar si el Decreto Ejecutivo impugnado quebranta o no el citado principio. A favor de la tesis de que no se da el vicio de inconstitucionalidad alegado, existen importantes argumentos. En efecto, en la opinión jurídica O.J.-144-2001 de 2 de octubre del 2001, indicaron lo siguiente: "El permiso de uso ha sido definido como un acto jurídico unilateral, dictado por la Administración en el uso de potestades discrecionales. Mediante él, en forma transitoria, se autoriza el uso de un bien perteneciente al Estado. El permiso de uso es "precario", puede revocarse por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad para la Administración, siempre que no se haga en forma intempestiva o arbitraria. Así, por ejemplo, podría presentarse una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, en cuyo caso debe prevalecer el uso dado por el ordenamiento o la necesidad del Estado de utilizar directamente el bien para construir una obra pública, o razones de seguridad, higiene, estética.Circunstancias de esa índole justificarían la revocatoria del permiso (Ley General de la Administración Pública, numeral 154; Sala Constitucional, Votos Nos. 2306-91, 5976-93, 6434-93, 422-96 y 6079-94; dictámenes nuestros C-072-97, C-139-97, C-014-2000 y C-083-2000).- Por su parte, el Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Nº 25721 de 17 de octubre de 1996 (La Gaceta Nº 16 de 23 de enero de 1997), artículo 2, define los permisos de uso como ‘autorizaciones para el uso de partes de terrenos de propiedad Estatal, para fines que no conlleven el aprovechamiento forestal’.- El permiso de uso genera un beneficio económico o de índole diversa, que justifica fijar una contraprestación a cargo del administrado y en favor de la Administración (Sala Constitucional, Nº 2777-98).- b) En cuanto al canon. Por canon ha de entenderse la contraprestación pecuniaria que efectúa el usuario por el uso y disfrute especial de un bien demanial y la ventaja diferencial obtenida.Prestación no impuesta en forma coactiva -caso de los tributos-, sino producto de una solicitud voluntaria del interesado, unido a un compromiso de cubrirla. El canon puede ser fijado por decreto ejecutivo, pues no ostenta naturaleza impositiva o tributaria, constituye un precio público. El canon difiere de un tributo por su naturaleza, objeto, presupuestos en que se apoya o hecho generador, garantías para el cobro, destino, características, entre otros. No es tasa porque no configura obligación cuyo hecho generador sea la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente y un destino dirigido a sufragarlo. Ni es una contribución especial u obligación cuyo hecho generador sean beneficios derivados de la realización de obras públicas o actividades estatales, destinada a financiarlas, ni proporciona ventajas inmediatas a un grupo determinado de propietarios de inmuebles.(Sala Constitucional, Votos Nos. 3379-96, 3923-96, 6869-96, 6870-96 y 4829-99; pronunciamientos Nos. C-187-96, C-042-98, OJ-084-98, C-249-98 y Opinión de este Despacho en la Acción de Inconstitucionalidad N° 98-008187-007-CO).- Para el caso concreto, como habíamos adelantado, la Sala Constitucional expresó: ‘En el caso del canon o tarifa que el Estado cobra para la instalación de puestos de telecomunicación en áreas de protección de los recursos naturales, no puede definirse el mismo como un tributo sino que es un precio que se paga por una contraprestación ajena a los servicios que debe prestar el Estado. La fijación de esa cuota no se dirige a la generalidad, el dinero recaudado no tiene la virtud de financiar gastos generales, el Estado lo que otorga es un permiso de uso de las zonas protegidas para la instalación de torres, acto típico de administración. La reserva legal que establece el artículo 121 inciso 13) es únicamente para los tributos que impone el Estado con su potestad de imperio...El establecimiento del canon por el uso de un terreno patrimonio natural del Estado, no constituye ni un tributo ni una contribución, sino que corresponde a un pago expresamente autorizado por el ordenamiento jurídico, por el servicio brindado por la Administración al permisionario, que es el permitirle el uso de un terreno patrimonio del Estado, según lo estipulan tanto el artículo 39 inciso i) de la Ley Forestal, como el 6o inciso 3) de la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales.En dichos artículos demuestra que el canon establecido por los permisos de uso para puestos de telecomunicación no violenta el artículo 121 constitucional, ya que el Decreto cuestionado no creó un tributo o impuesto, sino que en uso de las atribuciones de la normativa vigente establece un monto determinado a pagar anualmente por quienes tengan permisos de uso para puestos de telecomunicación en terrenos propiedad del Estado, bajo la administración del Ministerio del Ambiente y Energía y del que por ser un bien de dominio público, no pueden favorecerse gratuitamente un grupo de administrados en perjuicio de la gran mayoría.’ (Voto 2777-98) (El destacado no es del original). En vista de que las instalaciones para telecomunicación en áreas protegidas producen utilidades y beneficios a los permisionarios, debe existir una adecuada relación entre la rentabilidad económica que genera el uso autorizado y la contraprestación que recibe el Estado.No es permisible que los permisionarios obtengan un enriquecimiento injusto derivado por el cobro de exiguas remuneraciones. Las normas reglamentarias deben velar por la observancia en la equidad de esa contraprestación (OJ-017-2000 y OJ-079-2001).- La Administración Pública está facultada para fijar el canon; al hacerlo debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad y las pautas que señala el Decreto Nº 26187.- c) Permisos de uso para instalaciones de telecomunicaciones en áreas silvestres protegidas. Conforme al artículo 12 de la Ley del Servicio de Parques Nacionales, N°6084 de 24 de agosto de 1977, no ‘pueden otorgarse concesiones de tipo alguno para la explotación de productos de los parques nacionales, ni otorgarse permiso para establecer otras instalaciones que las del Servicio.’ Sin embargo, los artículos 154 de la Ley General de la Administración Pública, Nº 6227 de 2 de mayo de 1978 y el 39, inciso i) de la Ley Forestal, 7575 de 5 de febrero de 1996, dan fundamento legal para autorizar puestos de telecomunicaciones en áreas silvestres protegidas.- De acuerdo con el artículo 154 de la Ley 6227, es posible otorgar permisos de uso sobre el dominio público siempre que sea a título precario.Por su parte, el numeral 39, inciso i) de la Ley 7575 señala que el Fondo Forestal, se financiará, entre otros, con el valor de los cánones pagados en función de ‘los permisos de uso de los recursos naturales, otorgados en las áreas silvestres protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo, que conforman el patrimonio natural del Estado.’ La norma se refiere a permisos de uso en forma genérica y contempla todas las categorías de manejo.- En consonancia con esas disposiciones legales, el artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal, establece que dentro del Patrimonio Natural del Estado podrán otorgarse permisos de uso que no requieran aprovechamiento forestal y no afecten los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los sistemas acuíferos. El canon es fijado por la Administración mediante resolución razonada y su incumplimiento dará lugar a revocar el permiso conforme al artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública.- Valga tener presente que las instalaciones para telecomunicación han sido ubicadas en las máximas cumbres de nuestro territorio patrio, con la finalidad de ampliar la cobertura y mejorar la recepción de las ondas que se emiten hacia las zonas ubicadas fuera del Valle Central.- Los medios de comunicación masiva y el uso de los sistemas de telecomunicación se han vuelto indispensables y parte íntegra de la vida moderna.Costa Rica, a pesar de tener una extensión territorial relativamente pequeña, tiene una geografía variada y una cadena montañosa que prácticamente la recorre de noroeste a sureste, limitando en gran medida la cobertura de las transmisiones. Por eso las torres existentes son necesarias para mantener un idóneo intercambio de comunicaciones a lo largo del territorio nacional.- En esta especie fáctica se encuentran dos valores jurídicos que no son irreconciliables: conservación del ambiente y el desarrollo humano. En busca de la armonía entre ambos valores, la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en el principio 3° señala: ‘El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.’ En forma concordante, el principio 4° dispone: ‘A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada.’ En nuestro país, esos principios han sido concretados mediante el sometimiento de las instalaciones de telecomunicación a regulaciones especiales, para evitar el menoscabo de los recursos naturales en las áreas silvestres protegidas (Decreto Ejecutivo N° 26187, artículos 1°,3° y 4°).- Atendiendo a esa potestad reglamentaria, y con el fin primordial de regular el mecanismo para otorgar los permisos de uso que analizamos, el Estado emitió los decretos ejecutivos 21314 de 19 de febrero de 1992 y 23109 de 18 de marzo de 1994.Posteriormente fueron derogados por el Decreto No. 26187. Este último define las categorías utilizadas para agrupar los diferentes puestos de telecomunicación, según sean destinados a televisión, radiodifusión, radiocomunicación privada y por último a comunicación del Estado y otras instituciones públicas. A cada categoría le corresponde un canon distinto, e igualmente, difieren las formas para cubrirlo.- No obstante lo anterior, debe tenerse presente que dentro de las áreas silvestres protegidas, cualquier uso diverso al principal estará supeditado a la protección del ambiente.-" Por las razones anteriores, llegan a la conclusión, en esa opinión jurídica, que el Estado puede otorgar en las áreas silvestres protegidas permisos de uso para puestos de telecomunicación siempre que no requieran aprovechamiento forestal, ni se afecten los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los sistemas acuíferos.Ahora bien, si el operador jurídico se apega a la literalidad de la norma, parte de una concepción de que los parques nacionales son áreas donde existe una protección absoluta del medio, contraria a la tendencia mundial de permitir en ellos que se construyan ciertas obras de infraestructura, lo que es acorde con el desarrollo sostenible bajo el concepto de su aprovechamiento racional y; por último, de una concepción aislada, no sistemática, del Derecho Ambiental, se podría concluir que a la accionante le asiste la razón. Quienes se ubican en esta posición, les resulta sumamente sencillo el argumentar a favor de la inconstitucionalidad, toda vez, que la prohibición que está en la ley sería la premisa mayor del silogismo, el Decreto Ejecutivo la premisa menor y, la conclusión, obviamente, sería que este último contradice a la primera porque permite el otorgamiento de permisos en los parques nacionales, lo que provocaría su inconstitucionalidad.Frente a estas dos opciones, la Procuraduría General de la República se adhiere a aquella que parte de una interpretación integral del ordenamiento jurídico y de una concepción acorde con el desarrollo sostenible, tal y como se explicó en nuestra opinión jurídica y, por consiguiente, sostiene que no se ha producido la inconstitucionalidad que se alega. La Procuraduría General de la República recomienda, con todo respeto, que la acción incoada sea desechada por el fondo. En el eventual caso de que la acción sea declarada con lugar, y tomando en consideración que el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que en su sentencia anulatoria ese Alto Tribunal está facultado para graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo y la materia, su efecto retroactivo, de acuerdo con las circunstancias previstas en dicho numeral; asimismo, que el artículo 93 del mismo cuerpo normativo regula la posibilidad de que la Sala pondere en su resolución los hechos consumados, cuando éstos fueren material o técnicamente irreversibles, debido a que la resolución que emitiese la Sala, de ser favorable a la accionante, tendría un fuerte impacto sobre la colectividad (impediría que los servicios de telecomunicaciones, radio y televisión lleguen a miles de costarricenses), este Órgano Asesor sugiere tomar en consideración tales circunstancias, a fin de dimensionar los efectos anulatorios de la sentencia.
7. 7El señor Abel Pacheco de la Espriella en su condición de Presidente de la República y Manuel Antonio Bolaños Salas en su condición de Ministro a.i. del Ambiente y Energía contestan a folio 44 la audiencia concedida, manifestando que la existencia de torres para la instalación de puestos de telecomunicación dentro de diversas áreas protegidas, ha sido por muchos años tema de discusión; por ello previo a referirse al caso en concreto, consideran hacer una breve reseña histórica del motivo por el cual el Estado ha permitido la instalación y mantenimiento de puestos dentro de áreas silvestres protegidas. La problemática tiene su origen en que a pesar del peligro natural que representan tanto del Volcán Irazú, como el Cerro de la Muerte, constituyen por su ubicación y altitud los lugares idóneos para la instalación de puestos de telecomunicación. Por ello, a pesar de que desde el año 1995 y mediante Ley Orgánica del Instituto de Turismo No. 1917, fueron declarados como parque nacional dos kilómetros alrededor de los cráteres del Volcán Irazú (lo mismo que los otros volcanes del país), y que a pesar de que de conformidad con los artículos 261 y 262 del Código Civil que se establecen que dichas áreas se encontraban fuera del comercio, siendo inalienables, gran número de particulares instalaron dentro de esos terrenos puestos para repetidoras de radiocomunicación, radiodifusión y posteriormente para televisión; puestos que en la mayoría de los casos carecían de permisos alguno para ello.Al crearse en 1969 la Dirección General Forestal, mediante Ley No. 4465 y en 1977 con la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, mediante Ley No. 6084, tomando la administración de las áreas silvestres protegidas entes estatales especializados en el manejo de esas áreas, se encontró con esta situación de hecho, que incluso rozaba con la filosofía con que debía manejarse. Indican que el Estado se vio en ese momento ante una dicotomía jurídica a la que debía darle solución, elegir entre la defensa a ultranza de la tesis de algunos conservacionistas de que las áreas protegidas eran intocables, o mantener los puestos de telecomunicación en ellas, fundamentado en razones de interés público, toda vez que al desaparecer esos puestos, todo el sistema de comunicación nacional se vería afectado, quedando el país a expensas de las telecomunicaciones de otras naciones que contaban con un gran desarrollo en ese campo, e incluso profesaban políticas contrarias a la nuestra como era el caso de Cuba, Nicaragua y Panamá, que tenía regímenes dictatoriales.Con anterioridad a la Ley forestal No. 7575, en el otorgamiento para ubicar puestos de telecomunicación dentro de áreas silvestres protegidas, se utilizó por la naturaleza jurídica de los terrenos sobre los cuales se ubicaban esos puestos, la figura del Permiso de Uso; figura que fue posteriormente ratificada por el artículo 39 inciso i) de esa Ley Forestal que expresamente señaló que el Fondo Forestal se nutriría del valor de los cánones o tasas que el Ministerio del Ambiente y Energía determine, producto de los permisos de uso de los recursos naturales, otorgados en las áreas silvestres protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo, que conforman el patrimonio natural del Estado. Sobre este aspecto sobran argumentos para justificar desde el punto de vista técnico jurídico esos permisos, ya que siendo los terrenos sobre los cuales el Estado autoriza la instalación de puestos de telecomunicación, parte del patrimonio natural del Estado, están sujetos a un uso público determinado por Ley, por lo que la detención privada deviene en excepcional al destino por el que esos terrenos están afectados, requiriendo para legitimarla, un acto expreso de la Administración, en el presente caso un permiso de uso otorgado vía resolución administrativa, los que son regulados en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública.Este permiso de uso es precario, consustancial y alude a la posibilidad de que la Administración lo revoque en cualquier momento, sin indemnización alguna, si llegare a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, en cuyo caso debe prevalecer el uso dado por el ordenamiento o la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien. Con la aparición de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 y posteriormente de la Ley Forestal No. 7555, nuestro ordenamiento jurídico nuevamente le da un trato similar a las diversas áreas protegidas, cuales son las disposiciones que regirán a partir de esa fecha para los puestos de telecomunicación ubicados en esas áreas. Con este Decreto se pretende no solo el mantenimiento de esos puestos dentro de las áreas protegidas, sino además, proteger las bellezas escénicas y los recursos naturales existentes en ellas: de ahí que el decreto citado, clasifica los diversos tipos de puestos existentes, establece los cánones correspondientes y norma además el impacto de estos puestos, sobre los ecosistemas; como es el caso de los artículos 3 y 4 de ese cuerpo legal.En materia de telecomunicaciones el decreto establece tres tipos de cánones a pagar al Estado, según la actividad a que está dedicada cada uno de ellos: televisoras, radiodifusoras y radio comunicación privada. Indican que la Sala en la sentencia No. 2777-98 ya se manifestó respecto a la constitucionalidad del decreto de estudio. Señalan que el fundamento para la emisión del decreto impugnado, se encuentra en la misma Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales y luego en la Ley Forestal en sus artículos 6 inciso 3) y 39 inciso i), respectivamente por lo que se debe rechazar la presente acción. La ubicación de las torres no quedan al arbitrio de la Administración, sino que ésta valora la factibilidad previo estudio de impacto ambiental aprobado por SETENA. Además señala la conveniencia para el país de la instalación de ese puesto. Solicita que se declare sin lugar la acción.
8. 8Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 94, 95 y 96 del Boletín Judicial, de los días 19, 20 y 21 de mayo del 2003 (folio 29).
9. 9La audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se celebró a las nueve horas del 19 de mayo del 2005 (folio 80).
10. 10El 19 de mayo del 2005 se aportó poder especial judicial y administrativo otorgado por el Ministro de Ambiente, Energía y Minas a varios funcionarios con el fin de que lo representaran en la audiencia citada para el día 19 de mayo (folio 81).
11. 11El 19 de mayo del 2005, Ana María Nombre02 en su condición de Asesora Legal presentó un escrito donde evidenciaba históricamente el problema con las prohibiciones de ley en tanto las torres de telecomunicación no podían ser instaladas en zonas protegidas (folio 82).
12. 12En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. En el derecho ambiental, el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de derechos subjetivos según las reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran. Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero "derecho reaccional", que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para "reaccionar" frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos.

Es por ello que la vulneración de ese derecho fundamental, constituye una ilegalidad constitucional, es decir, una causal específica de amparo contra los actos concretos o normas autoaplicativas o, en su caso, en la acción de inconstitucionalidad contra todas las normas o contra los actos no susceptibles de amparo, e incluso, contra las omisiones, categoría ésta que en el caso del derecho al ambiente se vuelve especialmente importante, porque al tratarse de conservar el medio que la naturaleza nos ha dado, la violación más frecuente se produce por la inercia de las autoridades públicas en realizar los actos necesarios para protegerlos. La Jurisdicción Constitucional, como medio jurídicamente idóneo y necesario para garantizar la supremacía del derecho de la Constitución es, además de supremo, de orden público esencial, y ello implica, en general, que una legitimación mucho más flexible y menos formalista, es necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, reestablecer su propia juridicidad.

Ese concepto de "intereses difusos" tiene por objeto desarrollar una forma de legitimación, que en los últimos tiempos ha constituido uno de los principios tradicionales de la legitimación y que se ha venido abriendo paso, especialmente en el ámbito del derecho administrativo, como último ensanchamiento, novedoso pero necesario, para que esa fiscalización sea cada vez más efectiva y eficaz. Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra Ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificadas o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos o que atañen a una comunidad en su conjunto.

Se trata, entonces, de intereses individuales, pero, a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un beneficio o un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos de personas que se encuentran en determinadas situaciones y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. Y precisamente ello es lo que sucede en el presente caso, en el cual el recurrente, evidentemente, tiene un interés individual en el tanto está siendo afectado por la contaminación de que es objeto su comunidad, pero también existe un interés colectivo, ya que la lesión también se produce a la colectividad como un todo.

De manera que, entratándose del Derecho al Ambiente, la legitimación corresponde al ser humano como tal, pues la lesión a ese derecho fundamental la sufre tanto la comunidad como el individuo en particular. Siendo que lo que pretende tutelar el accionante es el derecho a un ambiente sano tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política y que su legitimación se fundamenta en la existencia de intereses difusos, la acción resulta admisible en cuanto a este aspecto se refiere, en su condición personal, no así como representante de la Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente, pues nunca acreditó en el expediente la personería como tal.

II.Objeto de impugnación. El accionante impugna el decreto No. 26187-MINAE publicado en la Gaceta del 24 de julio de 1997 en tanto permite la instalación y mantenimiento de torres para telecomunicaciones dentro de áreas silvestres protegidas, toda vez que aduce violenta el artículo 12 de la Ley No. 6084 del 17 de agosto de 1977 que es la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales que dice: “No pueden otorgarse concesiones de tipo alguno para la explotación de productos de los parques nacionales, ni otorgarse permiso para establecer otras instalaciones que las del Servicio”, por lo que estima se lesiona consecuentemente el artículo 50 de la Constitución Política. Este decreto efectivamente autoriza que por medio del permiso de uso se puedan instalar y mantener puestos de telecomunicación en áreas de protección de los recursos naturales, atendiendo a razones favorables de ubicación geográfica y altitud. Atendiendo a tal necesidad y a la condición del lugar (áreas protegidas), dispone que deberán ser instalados, la caseta y la torre en el espacio estrictamente necesario. Se otorgan por un plazo máximo de 5 años prorrogable y su instalación debe cumplir con ciertos requisitos de conformidad con el artículo 3:

“a) Verificar con la administración del Área de Conservación respectiva, que el sitio donde pretende instalarse, esté destinado a ese fin.

• b)Presentar escrito de solicitud, que contenga nombre completo y calidades, domicilio exacto fines para los que utilizará el puesto y 'sitio para recibir notificaciones.

Si la solicitud se hace en nombre de una persona jurídica, debe aportarse además, certificación reciente de la personería jurídica y del representante legal, c) Presentar oficio de la Dirección de Nacional de Control de Radio, aprobando la instalación.

• d)Presentar oficio de lo Dirección de Aviación Civil, donde se establezca que se autoriza la altura, las luces y colores de la torre y las demás condiciones que esta deba cumplir e) Aportar levantamiento topográfico y plano de diseño de la infraestructura, que indique la ubicación de la instalación según coordenadas geográficas. La caseta, para ningún caso podrá ser mayor de ochenta mil metros cuadrados. Los planos de construcción de la caseta y la torre, deberán presentarse debidamente aprobados por las entidades correspondientes.

Las instalaciones en general, deberán buscar adecuarse a los avances tecnológicos que se presenten. Se procurará reducir al mínimo la contaminación de todo tipo, incluyendo la visual o panorámica. El diseño y construcción debe lograrse con el mayor disimulo posible, a fin de que se logre seguridad y la mayor armonización con el ambiente.

Las instalaciones nuevas y las remodelaciones, posteriores a este decreto deben contemplar la construcción de una torre autosoportada o venteada. Las cometidas eléctricas hacia los puestos deben ser subterráneas. En caso que se pretenda instalar un sistema de iluminación exterior, el haz de luz deberá proyectarse hacia el suelo y en las vías de acceso, deberá estar a una altura máxima de ochenta centímetros sobre el suelo.

• f)La construcción no debe presentar paños de vidrio que exceda de 1.5 metros cuadrados y deberá contar además, cuando deba haber en ella personal permanente, con sistemas de tratamiento para aguas negras y servidas y para el manejo de desechos sólidos.
• g)En caso de construcción y reparación de caminos de acceso, estos deberán tener un ancho no mayor de cuatro metros, no siendo posible usar asfalto, cemento o materiales similares.
• h)La disposición final de los residuos, de excavaciones y construcciones, generadas por el puesto deberá hacerse en coordinación con la administración del área silvestre.
• i)En el puesto, no se permitirá de modo usual, la permanencia de más de dos personas (operadores, técnicos), a la vez, salvo que se trate de situaciones excepcionales (mantenimiento y reparación).” Señala además que toda modificación estructural o de apariencia que se pretenda hacer a los puestos existentes requerirá de autorización previa de la Dirección del Área de Conservación; a la que le corresponderá de conformidad con la solicitud del interesado, determinar con cuales de los requisitos establecidos en el artículo 3, debe cumplir el gestionante. Asimismo, los permisionarios deberán mantener en buen estado las instalaciones, dándoles el debido mantenimiento, evitando su corrosión y manteniéndolas libres de basura, debiendo además dar el adecuado mantenimiento a los caminos de acceso a las instalaciones. Y en caso de abandono de las instalaciones, el Ministerio concederá un plazo de noventa días calendario al permisionario para que retire del lugar los bienes que haya instalado; vencido el plazo el Estado, procederá a retirarlos del lugar, quedando facultado para cobrar al permisionario los gastos en que incurra. Correlativamente el permisionario deberá cancelar un canon anual atendiendo a la categoría de puesto de telecomunicación.

III.De las telecomunicaciones. Esencialmente hemos entendido desde los tiempos de los griegos al ser humano como un ser social (zon politikon), de ahí la innegable importancia que tiene para éste la comunicación, entendiendo ésta como "hacer común" algo. Por otra parte, elemento esencial de la comunicación es la "información", que tiene su origen en las palabras in y formare, es decir, "instruir hacia adentro". La información es coleccionable, almacenable o reproducible. Se utiliza para formar opinión y con base en ella poder llegar a la toma de decisiones. La especie humana como se dijo, además de tener carácter social, necesita la comunicación, sobretodo en tiempos actuales para su desarrollo personal y profesional. Desde los inicios de la especie, la comunicación fue evolucionando hasta llegar a la más sofisticada tecnología, con el objetivo de lograr acercar espacios y tener mayor velocidad en el proceso.

Con el desarrollo de las civilizaciones y de las lenguas escritas surgió también la necesidad de comunicarse a distancia de forma regular, con el fin de facilitar el comercio entre las diferentes naciones e imperios. Todo este desarrollo de las comunicaciones dio lugar a un nuevo concepto, el de Telecomunicación. Por éste entendemos el conjunto de medios de comunicación a distancia o transmisión de palabras, sonidos, imágenes o datos en forma de impulsos o señales electrónicas o electromagnéticas. También es comprensiva de toda emisión, recepción y transmisión, de signos, señales, escritos, imágenes, sonidos y cualquier tipo de datos, por cable, radio, medios ópticos u otros sistemas electromagnéticos. La evolución de la sociedad también ha promovido necesariamente avances tecnológicos en el sector de las telecomunicaciones, atendiendo a la importancia esencial que juega en muchas áreas, como por ejemplo en la labor de asistencia humanitaria eficaz, situaciones de emergencia, seguridad, educación, contratación, prevención, recreación, información, etc. Es así como las telecomunicaciones han promovido intentando mejorar los accesos mediante técnicas más adecuadas.

Sin embargo, ello no constituye un asunto sencillo, pues intervienen varios factores que coadyuvan o desmejoran la difusión y hasta el uso de la información. Esto constituye precisamente el problema central de las telecomunicaciones, ya que al haber una fuente que genera información en un punto y un destinatario en otro punto geográfico distante del primero, se trata de saber cuál es la mejor manera de hacer llegar al destinatario la información generada por la fuente, de manera rápida (por la dependencia temporal de la importancia de la información), segura (para garantizar que la información no caiga en manos de alguien que haga mal uso de ella, o a quien simplemente no estaba destinada), y veraz (para garantizar que en el proceso de transmisión no se alteró el contenido de la información). En nuestros días, influidos fuertemente por aspectos de tipo económico, intervienen además otros factores, tales como el costo de traslado de información de la fuente a su destino.

El ser humano, al querer abarcar distancias cada vez mayores, empezó a utilizar sistemas cada vez más complejos, conforme se lo permitían los avances científicos y tecnológicos. Este tema es de suma relevancia y tratamiento incluso a nivel internacional. Mediante Ley No. 6247 de 3 de setiembre de 1979, Costa Rica aprobó el Convenio Internacional de las Telecomunicaciones en el cual se establece que toda persona tiene derecho a utilizar los servicios de radiocomunicación y se permite la detención de comunicaciones o de interrumpir cualquier comunicación únicamente por razones de seguridad del Estado o cuando sean comunicaciones contrarias al orden público o a las buenas costumbres y por producir interferencias de otros miembros. De manera que la importancia de estos medios de comunicación, no desmerece en lo absoluto la atención requerida para el desarrollo incluso de nuestro país.

IV.Sobre el Derecho Fundamental a un Ambiente Sano. Ahora bien, el derecho al ambiente específicamente en cuanto a la protección de las áreas protegidas, tampoco debe ser minorizado en aras del desarrollo sin realizar una evaluación previa que fomente el desarrollo sostenible, pues se trata de zonas que conforman el Patrimonio Forestal del Estado, las cuales, tienen carácter inalienable e inembargable, están sometidas a planes específicos de manejo público que garanticen la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos, y son los que propician un ambiente sano y tecnológicamente equilibrado. Este Tribunal siempre ha tenido claro que es obligación del Estado la protección de la belleza natural y del ambiente (artículos 50 y 89 de la Constitución Política) y así lo ha tutelado, tomando en consideración que en ello hay un evidente interés particular y social, fin que para poderlo alcanzar es necesario la promulgación de leyes que regulen en forma adecuada su uso y disfrute.

Ciertamente, el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, pero también tiene el correlativo deber de protegerlo y preservarlo para el uso de generaciones presentes y futuras. Así por ejemplo, en la Conferencia de Estocolmo se afirma que "el hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras." No debe perderse de vista que el suelo, el agua, el aire, los recursos marinos, costeros y minerales, los bosques, la diversidad biológica y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales.

Del artículo 69 de la Carta Fundamental se deriva el principio de explotación racional de la tierra, y se impone, tanto a los particulares como al Estado en su acepción más amplia, la obligación de proteger y preservar los recursos naturales renovables:

"II. La protección del medio ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual: a las instituciones públicas, haciendo respetar la legislación vigente y promoviendo esfuerzos que prevengan o eliminen peligros para el medio ambiente; a los particulares, acatando aquellas disposiciones y colaborando en la defensa del suelo, el aire y el agua, pues todo cambio nocivo resultante de un acto humano en la composición, contenido o calidad de éstos resultará también perjudicial para la calidad de vida del humano" (sentencia número 4480-94, de las diez horas cuarenta y un minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro).

Como ya ha indicado este Tribunal, el artículo 50 de la Constitución fue reformado mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, precisamente con el objetivo de hacer una declaratoria de la obligación del Estado de proteger el ambiente y otorgar a los ciudadanos plena acción para defenderlo, dando así contenido expreso en ella al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que en su desarrollo jurisprudencial, esta Sala había reconocido como derivado de los artículos 21, 69 y 89 constitucionales:

"[...], esta Sala ha establecido que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado es un derecho fundamental, como tal ya consagrado y garantizado por el Derecho de la Constitución, [motivo por el que] no considera inútil ni, mucho menos, objetable que se reconozca de manera expresa y claramente individualizado, [...]" (sentencia número 1394-94, de las quince horas veintiún minutos del dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro).

"II.- Se tiene entonces que la posición asumida por este Tribunal al respecto, se ve confirmada en la actualidad por la reforma constitucional de cita, reforma esta que no es sino reflejo de la concepción de que el hombre si bien tiene derecho a hacer uso del medio ambiente, tiene también la obligación de protegerlo y preservarlo para el disfrute de generaciones futuras" (sentencia número 5668-94, de las dieciocho horas del veintiocho de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro).

El artículo 50 citado, también perfila el Estado Social de Derecho, por lo que podemos concluir que la Constitución Política enfatiza que la protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.

En la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente", no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. Es importante resaltar que este término se ha entendido de una manera más integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros:

"Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental" (sentencia número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número 3705-93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve).

V.Uso racional de los recursos. Un equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente. A partir del artículo 69 constitucional, en cuanto dispone el "uso racional de los recursos naturales", es que la Sala en su jurisprudencia, ha establecido los parámetros constitucionales para el uso adecuado de los mismos; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no solo ganancias económicas (libertad de empresa) sino un desarrollo y evolución favorable del ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio:

"Esta Sala también ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro" (sentencia número 1763-94, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro).

La Sala ha indicado que el ambiente, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. Es importante tomar en consideración que los problemas ambientales se producen cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano.

La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional, cuya principal fuente la constituye la agricultura y, en los últimos años, el turismo, especialmente en su dimensión de ecoturismo.

El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por otro lado, las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformación de los recursos en productos de consumo, de producción y de exportación.

La declaración que se hizo en la Cumbre de la Tierra en 1992, se proclamó y reconoció la naturaleza integral e independiente del planeta, ello significa la aceptación de ciertos principios que informan la transición de los actuales estilos de desarrollo a la sostenibilidad. Los Estados signatarios, entre los que figura Costa Rica, se comprometieron, dentro de la preservación del desarrollo sostenible, a la protección sobre todo del ser humano. Se partió del principio de que toda persona tiene derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza; se incluyó el derecho de las generaciones presentes y futuras a que el desarrollo se realice de modo tal que satisfaga sus necesidades ambientales y de progreso; se mantuvo la potestad soberana de los Estados de explotar sus recursos, recalcando su responsabilidad de asegurar que las actividades que realicen dentro de su jurisdicción y control no causen daños ambientales a otros Estados o áreas más allá de los límites de su jurisdicción nacional.

Establecieron el deber de los Estados de cooperar en la conservación, protección y restauración del ambiente y sus responsabilidades comunes en ese sentido; de ese modo la cooperación internacional en la promoción y apoyo del crecimiento económico y el desarrollo sostenible permitirá abordar mejor los problemas de la degradación ambiental. Asimismo, se impuso un deber especial a los países desarrollados fundado en su responsabilidad en la búsqueda del desarrollo sostenible, dada la evidente presión que ejercen en el ambiente global las tecnologías que desarrollan y los recursos financieros que poseen.

VI.El caso concreto. Una vez realizadas las anteriores consideraciones preliminares como marco de referencia, se procede a resolver los alegatos del accionante, quien infiere que el decreto impugnado violenta el artículo 50 de la Constitución Política, por cuanto -en su criterio- infringe lo dispuesto en la Ley de Servicio de Parques Nacionales, en el sentido de que no es posible otorgar permiso alguno dentro de las áreas protegidas. Ciertamente el artículo 12 de la Ley No. 6084 de 24 de agosto de 1977 dispone:

“No pueden otorgarse concesiones de tipo alguno para la explotación de productos de los parques nacionales, ni otorgarse permiso para establecer otras instalaciones que las del Servicio.” Sin embargo, este Tribunal comparte la tesis esbozada por la Procuraduría General de la República, en el sentido de que dicha norma debe ser analizada en el contexto normativo surgido con posterioridad a dicha ley y atendiendo a la necesidad de un desarrollo sostenible. Lo cuestionado en el decreto ejecutivo No. 26187-MINAE es la posibilidad de otorgar un permiso de uso para instalar puestos de telecomunicación en áreas protegidas. Esta facultad de otorgar permisos de uso se encuentra debidamente contemplada en la Ley General de Administración Pública del 2 de mayo de 1978, en el artículo 154 que dice:

“Los permisos de uso del dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación.” Ha señalado la Sala que el permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por la construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública.

Por consiguiente, sometiendo lo señalado al caso concreto, estaríamos entendiendo que una norma posterior vino a establecer la posibilidad de otorgar un permiso de uso sobre bienes de dominio público, con carácter precario y haciendo prevalecer el uso natural de la cosa, tratándose de las áreas protegidas, su fin de conservación. Por otro lado, la Ley Forestal, que es ley No. 7575 y que fue emitida el 13 de febrero de 1996, dispone en el artículo 39, que uno de los recursos que constituirá el Fondo Forestal es precisamente el valor de los cánones o tasas que el Ministerio del Ambiente y Energía determine, producto de los permisos de uso de los recursos naturales, otorgados en las áreas silvestres protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo, que conforman el patrimonio natural del Estado. Y así fue reglamentado en el Decreto No. 25721-MINAE del 17 de octubre de 1996, que es Reglamento a la ley Forestal:

“Artículo 11.- La A.F.E. concederá permisos de uso del patrimonio natural y forestal del Estado únicamente a aquellos proyectos que no requieran aprovechamiento forestal y que no afecten los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los sistemas acuíferos, excepto las actividades expresamente permitidas por la Ley 6084 de Parques Nacionales y la Ley 7317 de La Vida Silvestre. Excepciones adicionales se permitirán únicamente en el interés público y sujeto a un estudio de impacto ambiental y al cumplimiento de sus recomendaciones...” Este Tribunal entiende de la misma normativa citada la facultad para emitir estos permisos, así como también a la protección de los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los sistemas acuíferos. De hecho la Sala ya emitió pronunciamiento en la sentencia No. 1998-2777 respecto a este Decreto en el siguiente sentido:

“...En cuanto al irrespeto al principio de jerarquía de las leyes, el accionante no expresa los fundamentos, sin embargo, la Sala observa que no se produce esa transgresión, pues el Ejecutivo tiene potestad para emitir decretos y reglamentaciones, de conformidad con lo que al efecto dispone el artículo 140 de la Constitución Política...” Este Tribunal valoró precisamente que la instalación de torres se trataba de un permiso de uso de las zonas protegidas, como un acto típico de administración, indicando que estos terrenos ya han sido declarados de uso público por parte de la Asamblea Legislativa y la Administración lo único que hace es establecer controles y límites a ese uso público a fin de lograr el objetivo de la protección de los recursos naturales. También la Sala hizo alusión a los antecedentes de esta situación, indicando:

“...La existencia de puestos de telecomunicación dentro de diversas áreas protegidas, tiene su origen en que a pesar del peligro natural que representan tanto el Volcán Irazú, como el Cerro de la Muerte, constituyen por su ubicación y altitud los lugares idóneos para la instalación de puestos para la telecomunicación. Por ello, a pesar de que desde 1955 y mediante la Ley Orgánica del Instituto de Turismo número 1917, fueron declarados como Parques Nacionales dos kilómetros alrededor de los cráteres del Volcán Irazú (lo mismo que los otros volcanes del país), y que a pesar de que de conformidad con los artículos 261 y 262 del Código Civil que establecen que dichas áreas se encontraban fuera del comercio, siendo inalienables, gran número de particulares instalaron dentro de dichos terrenos puestos para repetidoras de radiocomunicación, radiodifusión y posteriormente para televisión, puestos que en la mayoría de los casos carecían de permiso alguno para ello.

Al crearse en 1969 la Dirección General Forestal, mediante Ley número 4465 y en 1977 el Servicio de Parques Nacionales mediante ley 6084, tomando la administración de la áreas silvestres entes estatales especializados en el manejo de esas áreas, se encontró con esta situación de hecho, la que roza con la filosofía con que debían manejarse. El Estado se vio en ese entonces ante una dicotomía jurídica a la que debía darle solución, sea entre elegir entre defensa a ultranza de las tesis de algunos conservacionistas de que las áreas protegidas eran intocables, o mantener puestos de telecomunicación en ellas, fundamentado en razones de interés público, toda vez que al desaparecer esos puestos, todo el sistema de comunicación nacional se vería afectado, quedando el país a expensas de las telecomunicaciones de otras naciones que contaban con gran desarrollo en ese campo, e incluso profesaban doctrinas políticas contrarias a la nuestra, razón por lo que se optó por mantener los puestos de comunicación en estos lugares, estableciendo medidas restrictivas que evitaran que la existencia de esos puestos destruyeran los recursos de las áreas protegidas...” Y atendiendo a lo anterior, definió la naturaleza jurídica de los permisos de uso dentro de las áreas protegidas:

“...Con anterioridad a la actual Ley Forestal número 7575, en el otorgamiento de autorizaciones para ubicar puestos de telecomunicación dentro de áreas protegidas, se utilizó por la naturaleza jurídica de los terrenos sobre los cuales se ubicaban esos puestos, la figura del permiso de uso, figura que fue posteriormente ratificada por el artículo 39 inciso i) de esa Ley Forestal que expresamente señaló que el Fondo Forestal se nutriría del valor de los cánones o tasas que el Ministerio del Ambiente y Energía determinare, producto de los permisos de uso de los recursos naturales, otorgados en las áreas silvestres protegidas, cualquiera que fuere su categoría de manejo, que conforman el patrimonio natural del estado. Siendo los terrenos sobre los cuales el Estado autoriza la instalación de puestos de telecomunicación, parte del patrimonio natural del estado, están sujetos a un uso público determinado por ley, por lo que la detentación privada deviene en excepcional al destino por el que esos terrenos están afectados, requiriendo para legitimarla un acto expreso de la Administración, que en el presente caso consiste en un permiso de uso otorgado vía resolución administrativa...” Determinó además, que de conformidad con las Leyes Orgánica del Ambiente No. 7554, Forestal No.7575 y de Creación del Servicio de Parques Nacionales No. 6084, le corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía, la administración de las áreas silvestres, al tener incidencia las disposiciones a dictar en la materia sobre la administración de esas áreas, por lo que siendo esas reglas de carácter general, lo procedente en estos casos es regular este tipo de relaciones con el administrado, con el artículo 121.1 de la Ley General de la Administración Pública que señala que los actos de alcance general se deben emitir por medio de decretos, por ello, a pesar de que durante los primeros años se reguló en las mismas resoluciones que otorgaban esos permisos, todo lo referente a las condiciones que el Estado le imponía al permisionario, incluyendo el área que ocuparía cada puesto dependiendo de la actividad a la que se dedicara y el canon a pagar por el uso del terreno, posteriormente mediante los Decretos Ejecutivos No. 213124-MIRENEM y No. 23109-MIRENEM, se establecieron regulaciones diferentes para los puestos ubicados en parques nacionales (caso del Volcán Irazú) y en reservas forestales (caso del Cerro de la Muerte), tomando en consideración que la legislación vigente en ese momento diferenciaba entre estas categorías de manejo.

Consideró desde aquel momento, que con la aparición primero de la Ley Orgánica del Ambiente y posteriormente la Ley Forestal, nuestro ordenamiento jurídico nuevamente le dio un trato similar a las diversas áreas silvestres, lo que hizo necesario que el Estado unificara las disposiciones que deben regir para otorgar permisos de uso en estos casos. De esta forma se dictó el Decreto Ejecutivo No. 26187-MINAE, que fue cuestionado por el recurrente en aquella sentencia, mediante el cual el Ministerio del Ambiente y Energía señaló, como administrador de esas áreas protegidas, cuáles son las disposiciones que regirán a partir de esa fecha para los puestos de telecomunicaciones ubicados en esas áreas. Con este decreto se pretende no sólo el mantenimiento de esos puestos dentro de las áreas protegidas, sino además, proteger las bellezas escénicas y los recursos naturales existentes en ellas, de ahí que el Decreto citado clasifica los diversos tipos de puestos existentes, establece los cánones correspondientes y norma además el impacto de esos puestos sobre los ecosistemas.

En materia de telecomunicación el decreto establece tres tipos de canon a pagar al Estado, según la actividad a que está dedicada cada uno de ellos: televisoras, radiodifusoras y radiocomunicación privada. El monto establecido para cada uno de los distintos tipos de estos puestos obedece además, a la realidad económica del país y a la necesidad de que las áreas silvestres protegidas autofinancien los gastos que produce su administración, manejo y protección, por medio de los servicios que prestan (ver sentencia No. 2777-98). La Sala no estima que deba variar el criterio expuesto, por lo que el decreto impugnado no resulta inconstitucional según lo indicado, atendiendo precisamente a la necesidad actual de someternos a un desarrollo sostenible. Ineludiblemente debemos buscar u orientar la armonía entre la conservación del ambiente y el desarrollo humano, así fue declarado en el principio 3 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo:

“El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.” Se debe buscar el equilibrio adecuado. En este caso no se logró determinar que con la posibilidad de establecer puestos de telecomunicación en un área protegida se esté lesionando el ecosistema, pues además se prevé normativamente que el permiso de uso no puede desatender a su protección; y por otro lado, es innegable que por la topografía los lugares más adecuados para emitir las señales de comunicación en nuestro país, son los más altos, que a su vez, coinciden con las áreas protegidas. Lo anterior permite concluir, que es posible la coexistencia de ambos (protección de las áreas y desarrollo de la comunicación) sin que necesariamente implique esta coyuntura, el detrimento de uno o la limitación del otro. Un equilibrio razonable.

VII.Ahora bien la Sala pudo percibir de las manifestaciones dadas en la vista realizada el día 19 de mayo de 2005, que en atención al crecimiento poblacional y de la necesidad de mejorar y ampliar el ámbito de cobertura de la comunicación, han proliferado gran cantidad de puestos de telecomunicación, lo que indudablemente advierte un problema a futuro, pues podría llegar eventualmente a darse un problema de saturación que generaría incompatibilidad entre la conservación del área y la posibilidad de asegurar las telecomunicaciones. Lo anterior significa que la administración deba ir previendo tal situación, y asegurando a mediano plazo medios tecnológicos más avanzados, que permitan una adecuada difusión de las comunicaciones, reduciendo la instalación de las torres de telecomunicación a futuro e incluso las existentes y a su vez buscar una coexistencia armónica con la naturaleza. De igual modo, debe realizar un control efectivo de los accesos que se efectúen en las zonas protegidas, a efecto de minimizar su impacto en el ambiente.

VIII.Conclusión.- En razón de todo lo expuesto y no advirtiendo este Tribunal que el Decreto impugnado lesione la Constitución Política en los parámetros señalados por el accionante, procede declarar sin lugar la acción, como en efecto se dispone. El Magistrado Armijo salva el voto y declara con lugar la acción.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. Tome nota el Ministro de Ambiente y Energía lo indicado en el Considerando VII.

El Magistrado Armijo salva el voto y declara con lugar la acción.

Luis Fernando Solano C.

Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Susana Castro A.

AVC/169/ccg VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO ARMIJO SANCHO:

Disiento del voto de la mayoría de la Sala y, en su lugar, declaro con lugar el recurso, porque el Decreto impugnado contraviene texto expreso del artículo 12 de la Ley de Servicio de Parques Nacionales No. 6084, el cual dispone que en esos parques no puede otorgarse permiso para establecer otras instalaciones que las del Servicio, norma que no hace otra cosa sino desarrollar el contenido esencial del artículo 50 de la Constitución. Lo resuelto por la mayoría de la Sala me parece, acaso, contradictorio con la abundante jurisprudencia constitucional preexistente sobre el contenido esencial del derecho fundamental a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que no cabe venir a reiterar en este voto disidente, pero de la cual no puedo extraer otra conclusión que la de que las torres de telecomunicaciones autorizadas por medio del Decreto impugnado y sus instalaciones quebrantan ese contenido esencial, casi de manera evidente, con su sola presencia en los parques nacionales y áreas protegidas; no solo por la contaminación visual, sino por el impacto que generan en el entorno la mera instalación y construcción.

El fundamento de mi estimatoria son las exigencias derivadas del artículo 50 constitucional y de las leyes que lo desarrollan, así como de la jurisprudencia emanada por esta Sala, las cuales antepongo a las exigencias de las telecomunicaciones, las cuales ofrecen cada vez mayores y mejores posibilidades técnicas para solventar los problemas a muy corto plazo, en tanto que los perjuicios ocasionados al ambiente son de difícil recuperación y requieren un largo plazo para solventarlos, cuando eso resulta posible.- Gilbert Armijo S.