Regulatory Plan Without Environmental Assessment Need Not Be AnnulledPlan regulador sin evaluación ambiental no debe anularse

*030062900007CO* *030062900007CO* Res. Nº 2006-011562 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fifteen hours and thirty minutes on nueve de agosto del dos mil seis.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by Nombre01, of legal age, married, retired, holder of identity card number CED01, resident of General Viejo, Pérez Zeledón, San José, against the Partial Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación Parcial) (Regulatory Plan (Plan Regulador)) for the city of San Isidro de El General, Pérez Zeledón. Also participating in the proceedings were Nombre02 and others, residents of Pérez Zeledón; Juan José Mora Cordero, in his capacity as Attorney for the Municipalidad de Pérez Zeledón and representing the Alcaldesa Municipal pursuant to a special judicial power of attorney granted by that official; and Farid Beirute Brenes, representing the Procuraduría General de la República.

Findings:

1. 1In a filing received by the Secretariat of the Chamber at nine hours and ten minutes on diez de junio del 2003, the petitioner requests that the Partial Zoning Regulations (Regulatory Plan) for the city of San Isidro de El General, Pérez Zeledón, be declared unconstitutional. The petitioner alleges that the challenged Regulations violate Article 50 of the Constitución Política. She states that, pursuant to decision number 1220-2002 of the Sala Constitucional, issued at fourteen hours and forty-eight minutes on seis de febrero del dos mil dos, municipalities are required to submit every Regulatory Plan they seek to impose within their territory to review by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), through an Environmental Impact examination (examen de Impacto Ambiental). The Partial Zoning Regulations of San Isidro de El General, whose existence was modified in noviembre de mil novecientos noventa y seis, do not have an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) conducted by SETENA or any supporting technical environmental study.Because the Regulatory Plan lacks an Environmental Impact examination, the right to an ecologically balanced environment is infringed; moreover, production is discouraged, and citizens’ rights are adversely affected and restricted by the application or interpretation that, in this particular case, the Consejo Municipal de Pérez Zeledón has made of the Regulatory Plan.
2. 2To establish her standing (legitimación) to bring this action of unconstitutionality, she states that it arises under the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, insofar as there is a pending matter, namely, a criminal proceeding for the offense of Disobedience of Authority (Desobediencia a la Autoridad), being heard by the Juzgado Penal de Pérez Zeledón under expediente number 02-00001041-219-PE (2271-02-4), in which the unconstitutionality of the challenged Regulations was invoked.
3. 3The verbatim certification of the pleading in which unconstitutionality was invoked appears at folios 8 to 13 of the case file.
4. 4By decision issued at fourteen hours and fifteen minutes on siete de octubre del dos mil tres (appearing at folio 125 of the case file), the action was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República was granted a hearing.
5. 5The Procuraduría General de la República submitted its report, appearing at folios 134 to 160. It states that, based on the reasonableness of the means employed, the alleged unconstitutionality must constitute a reasonable means of protecting the right deemed to have been infringed, since the provision must be applicable to the underlying matter on which the action is based. The pending matter underlying this action is a criminal proceeding for the offense of disobedience under Article 307 of the Código Penal, which means that, in principle, the applicable provision is the one defining that offense, not the challenged Zoning Regulations. In the cited offense, the proscribed act is disobeying an order issued by a public official in the exercise of the official’s duties, and the conduct of the accused in that proceeding may fall within the statutory definition even if the Regulations are declared unconstitutional.There is also an inconsistency between the fundamental right enshrined in the constitutional provision deemed to have been violated (constitutional Article 50) and the right or interest that the action seeks to protect. In other words, if the underlying matter is the criminal proceeding for the alleged disobedience of an order concerning the operation of a quarry, what the protected party seeks to safeguard is not a healthy environment but freedom of enterprise. The Regulations are not unconstitutional for failure to have been subjected, if they were not, to an environmental impact study, since no statutory or regulatory provision expressly establishes such a requirement, and the Sala Constitucional has not created a legal rule making such a study legally mandatory. It states that, if the Chamber finds that such a rule was established in judgment 1220-2002 of 6 de febrero de 2002, the requirement that local regulatory plans undergo an Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) does not apply to the challenged Regulations because they were enacted and published before the judgment of this Chamber that established the requirement.
6. 6Nombre02 and others, residents of Pérez Zeledón, filed a submission stating that the action of unconstitutionality should be dismissed because the petitioner’s claim threatens their right to life and to a healthy and balanced environment. They state that the Regulatory Plan was prepared in accordance with the procedures established by law, including its publication in La Gaceta, and that many local residents attended the Cabildo Abierto, where officials from the Municipalidad and other public officials explained its nature and the rationale for imposing restricted uses on their land. They state that some people insisted on building their homes and establishing businesses and profit-making activities in hazardous areas, and that the Regulatory Plan became not only an environmental instrument but also one intended to protect their lives. They state that the Municipalidad de Pérez Zeledón duly notified SETENA, beginning on 11 de setiembre de 2001, of the existence of the Regulatory Plan in connection with the mining concessions (concesiones de Minería) being processed in the Cuenca del Río General, informing it of the municipal resolutions adopted by the Concejo regarding special protection zones and of the Municipalidad’s inability to issue business licenses (patentes comerciales) in high-risk areas.SETENA therefore received timely notice of the existence of the Regulatory Plan and, as the technical environmental body, has never raised concerns about any possible environmental harm that the Plan might cause. They state that the petitioner has refused to comply with the legal system and instead continues operating at Tajo El General with a rock crusher that remains in operation, despite lacking environmental approval (viabilidad ambiental) and municipal licenses (patentes municipales), and notwithstanding decision 04818-2003, which ruled against the Ministerio del Ambiente y Energía for allowing work under the petitioner’s concession to begin without an environmental approval declaration (declaratoria de la viabilidad ambiental), which requires municipal licenses that are themselves subject to the Regulatory Plan. They allege that, with respect to decision 1220-2002 of this Chamber, the provisions established therein should not apply to regulatory plans approved before the Chamber’s decision because, as in the case of Pérez Zeledón, many people who do not protect the environment will exploit a commendable rule to further their personal interests.
7. 7Mr. Juan José Mora Cordero, in his capacity as Attorney for the Municipality of Pérez Zeledón and on behalf of the Municipal Mayor, pursuant to a special judicial power of attorney granted by that official (folio 189), states that he is intervening in these proceedings as a supporting party for the purpose of seeking dismissal of the action, by virtue of the provisions of articles 169 and 170 of the Political Constitution, which require municipal authorities to safeguard the local interests and services of the Canton. He states that the petitioner seeks to have the entirety of the so-called Zoning Regulations for the Partial Regulatory Plan in the Canton of Pérez Zeledón declared unconstitutional; those Regulations were approved by the Municipal Council and entered into force upon their publication in Supplement No. 9 of the Official Gazette La Gaceta, volume No. 81, dated April 28, 1998, and, according to their first article, apply to the localities of Herradura de Rivas, La Hermosa, Quizarrá, Las Juntas de Pactar, San Rafael de Platanares, Pejibaye, Zapotal, Palmares, Los Chiles, Valencia, and San Pedro, as well as to the districts of San Isidro, General Viejo, and Daniel Flores.He argues that the grounds expressly stated by the protected party in challenging the Regulations are invalid, since it is paradoxical that the petitioner, whose sole interest is in exploiting a natural resource that is rigid, fragile, exhaustible, and susceptible to frequent natural disasters, should claim in her favor that her right to an ecologically balanced environment has been impaired. He states that, regarding the standing claimed by the petitioner, it must be observed that the reasonableness of the means of challenge is indispensable; that means is based on article 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction, and in this case it is not reasonable, because the Municipality of Pérez Zeledón reported the petitioner to the Office of the Prosecutor for the Southern Zone for the offense of disobedience of authority, a case being adjudicated under judicial expediente No. 02-00001041-219-PE before the Criminal Court of Pérez Zeledón, since she disobeyed express orders issued by the highest municipal authorities directing her not to engage in the extraction of materials from the General River because the Municipality had not authorized that activity and had denied her the corresponding license on the basis of the Regulations for the Regulatory Plan that are under constitutional review in that case; that is, she is being tried for conduct presumed to be defined as an offense, unlawful, and culpable, as established in article 307 of the Criminal Code, which is not under review in this matter, and therefore this constitutional challenge is merely a strategy employed by the petitioner.He states that article 50, among others, guarantees the collective enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment and therefore exists for everyone. They state that the petitioner fails to recognize that the diffuse interest she alleges does not benefit her in this case, since she confuses the guarantee she seeks to protect with another guarantee, namely freedom of commerce, because she contends that the Municipality’s interpretation of the challenged Regulations prevents her from engaging in her intended economic activity of extracting materials from the river and that this prevents her from enjoying a healthy and ecologically balanced environment. He indicates that the petition must be dismissed because the wrong avenue of challenge was chosen, since the claim seeking a declaration of unconstitutionality on the ground that the Municipality has, in her view, adopted a restrictive interpretation of the Regulations is not a matter properly heard through a constitutional challenge.He argues that what the Municipal Council has decided and interpreted concerning the challenged Regulations is nothing other than consistent with the constitutional legal order, without any intent to limit or restrict any right of the petitioner, but rather to safeguard the collective interests it is required to protect pursuant to the constitutional provision. They state that decision 1220-2000 establishes that, in every constitutional conflict between legal provisions, the constitutional order must prevail; and if that order requires them to protect, guarantee, and provide a healthy and balanced environment, this is a constitutional objective superior to any technicality arising from a biased interpretation of that decision. Therefore, it cannot and must not be contrary to article 50 of the Constitution itself, which is intended to be safeguarded, to leave the community without the only viable instrument for properly protecting its watershed on the ground that this water and mineral resource is to be exploited, even against the interests of the community.
8. 8The notices referred to in the second paragraph of article 81 of the Law on Constitutional Jurisdiction were published in issues 204, 205, and 206 of the Judicial Bulletin on October 23, 24, and 27, 2003 (folio 133).
9. 9The hearing provided for in articles 10 and 85 of the Law on Constitutional Jurisdiction is dispensed with, pursuant to the authority granted to the Chamber by numeral 9 thereof, because this decision is deemed sufficiently grounded in evident principles and provisions, as well as in the case law of this Court.
10. 10The statutory requirements have been observed in the proceedings.

Justice Cruz Castro drafts the opinion; and,

Considering:

I.Admissibility. The first paragraph of article 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction establishes, as one of the prerequisites for filing the action, that there be a matter pending resolution before the courts. In the present case, that matter is the criminal proceeding for the offense of Disobedience of Authority being processed before the Criminal Court of Pérez Zeledón under expediente number 02-00001041-219-PE (2271-02-4), in which the unconstitutionality of the Urban Regulatory Plan of Pérez Zeledón was invoked, according to the literal certification of the pleading in which it was raised, appearing at folios 8 through 13 of the expediente. Given that, as stated in the complaint filed in the criminal proceeding itself, it was lodged because the respondent disobeyed the Municipal order, and that the order issued was based on provisions of the Zoning Regulations and the Partial Regulatory Plan of the Canton of Pérez Zeledón, this Chamber recognizes the petitioner’s standing to bring the action, because the declaration of unconstitutionality she seeks could indeed have a legal consequence in the proceeding against her, since the alleged disobedience of authority arises from her failure to comply with the Urban Regulatory Plan provisions cited by the Municipality.

II.Supporting interventions. Having reviewed the briefs filed by Nombre02 and others, residents of Pérez Zeledón, and by Juan José Mora Cordero, in his capacity as Attorney for the Municipality of Pérez Zeledón and on behalf of the Municipal Mayor, pursuant to a special judicial power of attorney granted by that official, and because they have a legitimate interest—the former as residents of the municipality subject to the Regulatory Plan and the latter because the Municipality of Pérez Zeledón issued that Plan—and because the briefs were filed within the period established in article 83 of the Law on Constitutional Jurisdiction, they are admitted as supporting parties in this constitutional challenge.

III.Subject matter of the challenge. The petitioner requests that the Partial Zoning Regulations (Regulatory Plan) for the city of San Isidro de El General, Pérez Zeledón, be declared unconstitutional, because the challenged Regulations violate article 50 of the Political Constitution, since, pursuant to Constitutional Chamber decision number 1220-2002, issued at fourteen hours and forty-eight minutes on February 6, 2002, municipalities are required to submit every Regulatory Plan they intend to impose within their territory to review by the National Environmental Technical Secretariat (SETENA), through an Environmental Impact Assessment. She alleges that the Partial Zoning Regulations for San Isidro de El General have neither an Environmental Impact Study conducted by SETENA nor any technical environmental study supporting them, thereby violating the right to an ecologically balanced environment.

IV.Merits. This Court has previously had occasion to rule on the issue brought before this Chamber through the constitutional challenge filed by the petitioner. Thus, in decision number 2005-14293, issued at fourteen hours and fifty-two minutes on October 19, 2005, it held:

“I.- THE CONSTITUTIONAL REQUIREMENT FOR ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENTS IN THE SPECIFIC CASE, WITHOUT THIS ENTAILING THE ANNULMENT OF THE CHALLENGED PLAN.- Consistently with the foregoing, this Court considers it important to emphasize that the requirement to conduct environmental impact studies for regulatory plans derives directly from constitutional article 50, insofar as it obliges the State—as a whole—to provide effective protection of the environment. Accordingly, these assessments constitute an expression of that constitutional obligation under the terms developed in the case law of this Chamber—particularly judgment number 2002-01220, issued at fourteen hours and forty-eight minutes on February 6, 2002—inasmuch as they are an indispensable instrument for determining the impact that human works, projects, and activities may have on the elements comprising the environment and on human health.

This is a manifestation of the environmental principle of ‘adherence to science and technology’ that governs environmental matters, insofar as administrative decisions that may affect the environment require supporting technical grounds, which, in that capacity, limit and condition the Administration’s discretion in its actions. Consequently, in light of the results derived from those technical studies, if a ‘reasonable doubt’ becomes apparent regarding possible harm to natural resources or human health, the proposed project, work, or activity must be rejected pursuant to the precautionary principle, which requires decisions favoring the environment (the pro-natura principle). In this regard, and in view of the importance and significance of conducting these environmental viability studies for projects, works, or human activities that may affect the environment, the failure to conduct them has been deemed constitutionally relevant because of the potential impairment of a fundamental right—in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment—which entails the obligation of the State—as a whole—to ensure the proper protection of the environment, the resources and elements comprising it, and human health.

It must be clarified that the enforceability of the corresponding technical studies for regulatory plans, as an indispensable—sine qua non—requirement for their proper approval, does not derive from the considerations given by this Court in Chamber judgment 2002-1220. Rather, as this Court stated on that occasion, it derives from the nature of the project in question, insofar as its implementation has an evident impact on the environment, bringing it within the circumstances contemplated by article 17 of the Organic Law of the Environment; that judgment merely made clear that this requirement applied.

II.However, it is important to note the considerations set forth by this Chamber in judgment number 2005-09765, issued at fifteen hours and thirty-seven minutes on the twenty-sixth of July of the current year, on which occasion the Regulatory Plan (Plan Regulador) of the Municipalidad de Escazú—also challenged at that time, but through an amparo proceeding—was not annulled, even though it was verified that the Secretaría Técnica Nacional Ambiental had not processed the corresponding environmental feasibility studies (estudios de viabilidad ambiental), as required by Articles 17 and 18 of the Ley Orgánica del Ambiente and Article 67 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto Ejecutivo número 31.849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, not because of inaction by the local government body, but because that same oversight body had failed to promulgate the implementing regulations needed to conduct such an assessment, given that

“[...] annulment of the approved Regulatory Plan, as sought by the petitioner, would in no way afford greater protection to the fundamental right enshrined in Article 50 of the Constitution, since, as the respondent Mayor argues, ‘... urban growth in the canton had been proceeding very rapidly, and there was no uniform regulation adapted to its circumstances, which means that the environmental harm being caused to the canton and to the Escazú community in general was more serious without the Plan than with its promulgation.’ Consideration is also given to the regulatory content of every regulatory plan concerning matters as important as construction, roads, subdivision (fraccionamiento), and zoning (zonificación), the regulation of which would be left with a gap that, far from benefiting the residents of the canton of Escazú, could cause them harm if the Plan were annulled [...]” (emphasis not in the original).

Accordingly, it is clear that, in the manner in which this action has been brought, insofar as it alleges only that the challenged regulatory plan lacks the corresponding environmental feasibility studies to be conducted by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, granting this petition, far from constituting a measure in favor of the environment, would result in an actual withdrawal of protection from this interest, since it would leave that area without land-use planning (ordenamiento territorial). Moreover, it must be borne in mind that, on that occasion, this Court found it established that the Plan Regulador de Escazú contains environmental variables (variables ambientales) prepared by the municipality itself—in the exercise of the powers constitutionally and legally assigned to it—and that the municipality attempted to submit them for review by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, but that review was not carried out, once again, not because of any omission or negligence by the local government, but because that oversight body (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) failed to issue the corresponding implementing regulations for conducting the assessment alleged to be lacking.

Lastly, it is important to consider that, as Article 67 of the aforementioned Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) itself properly provides, the requirement to conduct the corresponding environmental feasibility study for regulatory plans applies to all such plans currently being processed and, by logical inference, to future plans intended to be prepared and approved; compliance with this requirement is also mandatory, however, for all regulatory plans that have been approved but do not have environmental feasibility approval (viabilidad ambiental). Accordingly, and as stated in the aforementioned judgment number 2005-09765, it is clear that if the assessment found to be lacking could not be conducted—once again, because of the oversight body’s evident failure to promulgate the corresponding regulations—this does not exempt the Municipalidad de Escazú from that assessment.

Thus, once the Secretaría Técnica Nacional Ambiental issues those regulations, the municipality will be required to submit the regulatory plan in question for review by that body so that any adjustments it identifies may be made, if necessary:

“Nevertheless, as ordered in the operative part (parte dispositiva) of this judgment, immediately after SETENA publishes the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, the Municipalidad de Escazú must submit the Regulatory Plan at issue in this amparo proceeding to the environmental feasibility process (proceso de viabilidad ambiental), so that it may make, without delay, the adjustments determined by SETENA.”

V.Conclusion. In this action, the judgment transcribed above is entirely relevant to the case because, although the Plan Regulador Urbano de Pérez Zeledón does not have an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), in the terms referenced supra, the fact remains that declaring it unconstitutional would leave the environment unprotected, since it would leave that area without land-use planning. The failure to have an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) does not, in itself, constitute a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, as the petitioner assumes. Acceptance of the aforementioned argument would entail presuming that every Plan Regulador Urbano harms the environment unless an environmental impact study dispels that presumption; the reasoning of the foregoing argument is logically inconsistent, and therefore the asserted basis for unconstitutionality is unfounded. The judicial precedents (antecedentes jurisprudenciales) mentioned above likewise do not support the petitioner’s position; accordingly, the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought must be dismissed.

Por tanto:

The action is dismissed.

Luis Fernando Solano C.

President Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C. Jorge Araya G.

FCC/23/car.-

*030062900007CO* *030062900007CO* Res. Nº 2006-011562 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y treinta minutos del nueve de agosto del dos mil seis.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, casada, pensionada, portadora de la cédula de identidad número CED01, vecina de General Viejo, Pérez Zeledón, San José, contra el Reglamento de Zonificación Parcial (Plan Regulador) para la ciudad de San Isidro de El General, Pérez Zeledón. Intervinieron también en el proceso Nombre02 y otros, vecinos de Pérez Zeledón, Juan José Mora Cordero, en su condición de Abogado de la Municipalidad de Pérez Zeledón y en representación de la Alcaldesa Municipal, según poder especial judicial otorgado por esa funcionaria y Farid Beirute Brenes, en representación de la Procuraduría General de la República.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las nueve horas con diez minutos del diez de junio del 2003, la accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de Reglamento de Zonificación Parcial (Plan Regulador) para la ciudad de San Isidro de El General, Pérez Zeledón. Alega la accionante que el Reglamento impugnado viola el artículo 50 de la Constitución Política. Indica que de conformidad con el voto de la Sala Constitucional número 1220-2002 de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos, los municipios están obligados a someter al control de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) todo Plan Regulador que pretendan imponer en su territorio, a través del examen de Impacto Ambiental. El Reglamento de Zonificación Parcial de San Isidro de El General, cuya existencia fue modificada en noviembre de mil novecientos noventa y seis, no cuenta con el Estudio de Impacto Ambiental a cargo de SETENA, ni con ningún estudio técnico ambiental que lo avale. Al no contar el Plan Regulador con el examen de Impacto Ambiental, se lesiona el derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado, pero además, se desestimula la producción y los ciudadanos ven afectados y restringidos sus derechos por la aplicación o interpretación que, en el caso concreto, el Consejo Municipal de Pérez Zeledón ha hecho del Plan Regulador.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que ésta proviene del párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto existe un asunto pendiente de resolver, cual es causa penal por el delito de Desobediencia a la Autoridad, que se tramita en el Juzgado Penal de Pérez Zeledón bajo el expediente número 02-00001041-219-PE (2271-02-4), en la cual se invocó la inconstitucionalidad del Reglamento que impugna.
3. 3La certificación literal del libelo en que se invoca la inconstitucionalidad consta a folios 8 a 13 del expediente.
4. 4Por resolución de las catorce horas quince minutos del siete de octubre del dos mil tres (visible a folio 125 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.
5. 5La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 134 a 160. Señala que se sostiene que por la razonabilidad del medio, la inconstitucionalidad alegada debe ser un medio razonable para tutelar el derecho que se considera lesionado, pues se exige que la norma sea aplicable en el asunto previo que sirve de base a la acción. Esta acción tiene como asunto pendiente una causa penal por el delito de desobediencia, artículo 307 del Código Penal, lo que significa que, en principio, la norma aplicable es la que tipifica dicho delito y no el Reglamento de Zonificación impugnado. En el delito citado la acción típica es desobedecer una orden impartida por un funcionario público en ejercicio de sus funciones y la conducta de la imputada en esa causa puede encajar en el tipo aunque el reglamento sea declarado inconstitucional. También hay incongruencia entre el derecho fundamental que consagra la norma constitucional que se considera violada (50 constitucional) y el derecho o interés que pretende tutelar con la acción.Es decir, si la causa penal por la supuesta desobediencia a explotar una cantera, es el asunto base, lo que pretende proteger la amparada no es el ambiente sano, sino la libertad empresarial. No es inconstitucional por no haber sido sometido, en caso de no haberlo sido, a un estudio de impacto ambiental, toda vez que no hay norma legal o reglamentaria que así lo establezca expresamente, y la Sala Constitucional no ha creado una regla jurídica que haga jurídicamente obligatorio dicho estudio. Dice que si la Sala estima que sí fue establecida la regla en la sentencia 1220-2002 de 6 de febrero de 2002, se estima que el requisito consistente en someter a una Evaluación de Impacto Ambiental los planes reguladores locales no es de aplicación al Reglamento impugnado pues el mismo fue dictado y publicado con anterioridad a la sentencia de esta Sala que estableció el requisito.
6. 6La señora Nombre02 y otros, vecinos de Pérez Zeledón, presentaron escrito donde manifiestan que la acción de inconstitucionalidad debe ser rechazada, pues la pretensión de la accionante atenta contra su derecho a la vida y a un ambiente sano y equilibrado. Dicen que el Plan Regulador fue elaborado siguiendo los procedimientos establecidos por Ley incluyendo su publicación en La Gaceta, y muchos de los habitantes del lugar asistieron al Cabildo Abierto donde funcionarios de la Municipalidad y otros funcionarios les explicaron la naturaleza del mismo y la racionalidad de imponer a sus tierras usos restringidos. Señala que algunas personas insistieron en construir sus casas, negocios y actividades lucrativas en zonas de peligro, y el Plan Regulador se constituyó no solo como un instrumento de tipo ambiental, sino también como uno para proteger sus vidas. Indica que la Municipalidad de Pérez Zeledón comunicó oportunamente a la SETENA, desde el 11 de setiembre de 2001, la existencia del Plan Regulador, en relación con las concesiones de Minería que se tramitaban en la Cuenca del Río General, donde dio a conocer los acuerdos Municipales que el Concejo había tomado sobre las zonas especiales de protección y la imposibilidad de la Municipalidad de otorgar patentes comerciales en zonas de alto riesgo.Por lo que la SETENA conoció entonces oportunamente de la existencia del Plan Regulador y en ninguna ocasión, como ente técnico ambiental, ha planteado dudas sobre algún posible daño al ambiente que pueda generar dicho Plan. Señalan que la accionante no ha querido reconocer el ordenamiento jurídico, sino que continúa con la actividad en el Tajo El General, con un Quebrador que se encuentra funcionando, ello sin contar con la viabilidad ambiental, sin patentes municipales, y a pesar del voto 04818-2003 en que se condenó al Ministerio del Ambiente y Energía por permitir que las obras de la concesión de la accionante se iniciaran sin contar con la declaratoria de la viabilidad ambiental, para lo que se exige contar con las patentes municipales que a su vez están sujetas al Plan Regulador. Alegan que en relación con el voto 1220-2002 de ésta Sala, las disposiciones que allí se establecen no deberían aplicarse a planes reguladores que han sido aprobados antes de la Resolución de la Sala, pues como en el caso de Pérez Zeledón, muchos, que no protegen el ambiente, se aprovecharán de una norma loable, para satisfacer sus intereses personales.
7. 7El señor Juan José Mora Cordero, en su condición de Abogado de la Municipalidad de Pérez Zeledón y en representación de la Alcaldesa Municipal, según poder especial judicial otorgado por esa funcionaria (folio 189), manifiesta que interviene en este proceso para coadyuvar con el fin de promover el rechazo de la acción, en virtud de lo establecido en el artículo 169 y 170 de la Constitución Política, que obliga a las autoridades municipales a velar por los intereses y servicios locales del Cantón. Dice que la accionante pretende que se declare inconstitucional la totalidad del denominado Reglamento de Zonificación al Plan Regulador Parcial en el Cantón de Pérez Zeledón el cual fue aprobado por el Concejo Municipal y puesto en vigencia a partir de su publicación en el Alcance No. 9 del Períodico Oficial La Gaceta en su volumen No. 81 del 28 de abril de 1998, y que según su artículo primero rige para las localidades de Herradura de Rivas, La Hermosa, Quizarrá, Las Juntas de Pactar, San Rafael de Platanares, Pejibaye, Zapotal, Palmares, Los Chiles, Valencia y San Pedro, así como para los distritos de San Isidro, General Viejo y Daniel Flores.Expone que los motivos que expresamente señala la amparada para cuestionar el Reglamento no son válidos, pues es paradójico que la recurrente, quien está interesada de manera exclusiva en hacer una explotación de un recurso natural, rígido, frágil, agotable y susceptible a las frecuentes calamidades naturales, alegue en su favor que se siente afectada en su derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado. Señala que en cuanto a la legitimación que aduce tener la recurrente se observa que resulta indispensable la razonabilidad del medio de impugnación, el cual tiene fundamento en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y en el caso el medio no es razonable, ello por cuanto a la accionante la Municipalidad de Pérez Zeledón la denunció ante la Fiscalía de la Zona Sur, por el delito de desobediencia a la autoridad, caso que se está resolviendo en el expediente judicial No. 02-00001041-219-PE del Juzgado Penal de Pérez Zeledón, pues ella desacató órdenes expresas emanadas de las altas autoridades municipales que la conminaban a no desarrollar la actividad de explotación de una extracción de materiales en el Río General en razón de que la Municipalidad no le había autorizado esta actividad denegándole la licencia respectiva con fundamento en el Reglamento al Plan Regulador que está bajo análisis constitucional en esa causa, es decir ella está siendo juzgada por una conducta que se supone es típica, antijurídica y culpable que está articulada en el Código Penal artículo 307, el cual no está bajo análisis en el presente asunto, por lo que ésta acción de inconstitucionalidad es solo una estrategia de la accionante.Señala que el artículo 50, entre otros, garantiza el disfrute colectivo de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que existe para todos. Manifiestan que la accionante desconoce que el interés difuso que alega no le beneficia en el caso, pues confunde la garantía que persigue resguardar, con otra que es la libertad de comercio pues aduce que la interpretación que ha dado la Municipalidad del Reglamento impugnado no la deja realizar la actividad económica de explotación de los materiales del río que pretende y eso le impide gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Indica que el recurso debe rechazarse pues se ha equivocado la vía de impugnación, ya que la pretensión de que se declare la inconstitucionalidad en el hecho de que existe una interpretación, a su entender, restrictiva del Reglamento por parte de la Municipalidad no corresponde ser conocido mediante la acción de inconstitucionalidad.Expone que lo que el Consejo Municipal ha resuelto e interpretado en materia del Reglamento impugnado no es otra cosa más que ajustado al Ordenamiento Constitucional sin ánimo de limitar o restringir derecho alguno de la recurrente, sino más bien en salvaguarda de los intereses colectivos que debe proteger por mandato de la norma constitucional. Expresan que el voto 1220-2000 establece que en toda confrontación normativa de constitucionalidad debe privar el orden constitucional y se este les exige proteger, garantizar y proveer un ambiente sano y equilibrado, ello es un fin constitucional superior a cualquier tecnicismo derivado de una interpretación sesgada de dicha resolución, por lo que no puede ni debe ser contrario al mismo artículo 50 de la Constitución que se pretende salvaguardar, dejarse a la comunidad sin el único instrumento viable para proteger su cuenca hidrográfica de manera digna con el argumento de que se quiere hacer una explotación de ese recurso hidrográfico y mineral aún en contra de los intereses de la colectividad.
8. 8Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 204, 205 y 206 del Boletín Judicial, de los días 23, 24 y 27 de octubre de 2003 (folio 133).
9. 9Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
10. 10En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. El artículo 75 párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece como requisito para la interposición de la acción, que exista un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, como uno de sus supuestos, y en el presente caso es la causa penal por el delito de Desobediencia a la Autoridad, que se tramita en el Juzgado Penal de Pérez Zeledón bajo el expediente número 02-00001041-219-PE (2271-02-4), en la que se invocó la inconstitucionalidad del Plan Regulador Urbano de Pérez Zeledón, según certificación literal del libelo en que se invoca, que consta a folios 8 a 13 del expediente. Siendo que, como se indicó en la propia denuncia planteada ante la vía penal, ésta se interpuso en virtud al desacato de la accionada a la orden Municipal, y que dicha orden emanada, atiende a normativa del Reglamento de Zonificación y al Plan Regulador Parcial del Cantón de Pérez Zeledón, esta Sala concede legitimación a la accionante para la interposición de la acción, por cuanto efectivamente podría existir una consecuencia jurídica, en la causa que se le sigue, con la declaratoria de inconstitucionalidad que pretende, pues es por el incumplimiento a la normativa del Plan Regulador Urbano, señalada por la Municipalidad, que se acusa la desobediencia a la autoridad.

II.Sobre las coadyuvancias. Vistos los escritos presentados por Nombre02 y otros, vecinos de Pérez Zeledón, y Juan José Mora Cordero, en su condición de Abogado de la Municipalidad de Pérez Zeledón y en representación de la Alcaldesa Municipal, según poder especial judicial otorgado por esa funcionaria, por tener interés legítimo, los primeros por ser munícipes afectos al Plan Regulador, y los segundos por haber sido la Municipalidad de Pérez Zeledón quien dictó dicho Plan; además que fueron presentados dentro del plazo establecido en el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se les tiene como coadyuvantes en la presente acción de inconstitucionalidad.

III.Objeto de la impugnación. La accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de Reglamento de Zonificación Parcial (Plan Regulador) para la ciudad de San Isidro de El General, Pérez Zeledón, por cuanto el Reglamento impugnado viola el artículo 50 de la Constitución Política, pues de conformidad con el voto de la Sala Constitucional número 1220-2002 de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos, los municipios están obligados a someter al control de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) todo Plan Regulador que pretendan imponer en su territorio, a través del examen de Impacto Ambiental. Alega que el Reglamento de Zonificación Parcial de San Isidro de El General, no cuenta con el Estudio de Impacto Ambiental a cargo de SETENA, ni con ningún estudio técnico ambiental que lo avale, por lo que se lesiona el derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado.

IV.Sobre el fondo. Sobre el tema traído a esta Sala mediante la acción de inconstitucionalidad presentada por la accionante, ha tenido oportunidad el Tribunal de pronunciarse, así en la resolución número 2005-14293 de las catorce horas con cincuenta y dos minutos del diecinueve de octubre del dos mil cinco dispuso:

“I.- DE LA EXIGENCIA CONSTITUCIONAL DE LAS EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL EN EL CASO CONCRETO SIN QUE ELLO IMPLIQUE LA ANULACIÓN DEL PLAN IMPUGNADO.- En forma concordante con lo anterior, estima este Tribunal que es importante resaltar que la exigencia de la realización de los estudios de impacto ambiental respecto de los planes reguladores deriva directamente del artículo 50 constitucional, en tanto obliga al Estado –en su conjunto– a dar una tutela efectiva del ambiente, con lo cual, estas evaluaciones se constituyen en expresión de esa obligación constitucional, en los términos desarrollados por la jurisprudencia de esta Sala –en especial en la sentencia número 2002-01220, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos–, en tanto se trata de un instrumento indispensable para determinar el impacto que las obras, proyectos y actividades humanas pueden producir sobre los elementos que conforman el ambiente y a la salud de las personas, lo que es una manifestación del principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación.

De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos, es que, si se evidencia una "duda razonable" de una posible afectación a los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas, en aplicación del principio precautorio, que obliga a tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura). Y en este sentido, es que en atención a la importancia y trascendencia que reviste la realización de estos estudios de viabilidad ambiental respecto de los proyectos, obras o actividades humanas que puedan afectar el ambiente, es que se ha estimado que la omisión de su realización tiene relevancia constitucional, por la posible afectación a un derecho fundamental, en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que implica la obligación del Estado –como un todo– de realizar la debida tutela del ambiente, los recursos y elementos que lo conforman y la salud de las personas.

Debe aclararse que la exigibilidad de los respectivos estudios técnicos de los planes reguladores, como requisito indispensable –sine qua non– para su debida aprobación no deriva de las consideraciones dadas por este Tribunal en la sentencia 2002-1220 de la Sala, sino como lo indicó en esa ocasión este Tribunal, de la condición del proyecto de que se trata, en tanto es su implementación la que tiene un evidente impacto en el ambiente, lo que hace que se ubique en los presupuestos del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente; y lo que se hizo en esa sentencia fue evidenciar esa condición de exigibilidad, únicamente.

II.Sin embargo, es importante rescatar las consideraciones dadas por esta Sala en la sentencia número 2005-09765, de las quince horas treinta y siete minutos del veintiséis de julio del año en curso, ocasión en que no se dispuso la anulación del Plan Regulador de la Municipalidad de Escazú –también impugnado en aquella ocasión, pero en la vía del amparo–, no obstante verificarse que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental no había tramitado los respectivos estudios de viabilidad ambiental, según lo ordenan los artículos 17 y 18 de la Ley Orgánica del Ambiente y 67 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto Ejecutivo número 31.849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, no por la inercia de la corporación local, sino de ese mismo órgano contralor por no haber promulgado la normativa reglamentaria que permite llevar a cabo tal evaluación, en atención a que

"[...] la anulación del Plan Regulador aprobado, según pretende la recurrente, de forma alguna representaría una mayor tutela al derecho fundamental consagrado en el artículo 50 constitucional, puesto que tal como alega el Alcalde recurrido «... el crecimiento urbano del cantón venía siendo muy apresurado y no existía una regulación uniforme adaptada a la realidad de éste, lo que significa que el daño ambiental que se estaba provocando al cantón y a la comunidad escazuceña en general era más grave sin la existencia del Plan que con su promulgación.» Se tiene presente, asimismo, el contenido normativo de todo plan regulador en aspectos tan importantes como la construcción, vialidad, fraccionamiento y zonificación, en cuya regulación quedaría una laguna que, lejos de beneficiar a los pobladores del cantón de Escazú les podría acarrear perjuicios en caso de que se anulara [...]" (el subrayado no es del original).

Con lo cual, es claro que, en la forma en que ha sido planteada esta acción, en tanto únicamente se acusa que el plan regulador impugnado carece de los respectivos estudios de viabilidad ambiental a cargo de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, lejos de constituirse en una medida en pro del ambiente, de prosperar esta gestión, se convertiría en una verdadera "des-tutela" o desprotección de este bien, en tanto implicaría dejar esa zona sin ordenamiento territorial. Además, debe tenerse en cuenta que en aquella ocasión este Tribunal tuvo por acreditado que el Plan Regulador de Escazú contiene variables ambientales realizadas por la propia municipalidad –en ejercicio de sus competencias constitucional y legalmente asignadas–, y que intentaron someter al control ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, sin que la misma se llevase a cabo, se repite, no por omisión ni negligencia de parte del gobierno local, sino por la omisión de ese órgano contralor (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) de emitir la respectiva regulación reglamentaria para llevar a cabo la evaluación que se acusa hace falta.

Por último, es importante considerar que, como bien lo dispone el propio artículo 67 del citado Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), la obligatoriedad de la realización del respectivo estudio de viabilidad ambiental de los planes reguladores es de aplicación para todos aquellos que estén en trámite, y por lógica deducción, para los futuros planes que se intenten elaborar y aprobar, pero también, es obligatorio el cumplimiento de esta exigencia respecto de todos aquellos planes reguladores que han sido aprobados y que no cuenten con la viabilidad ambiental. Al tenor de lo cual, y tal y como se indicó en la sentencia número 2005-09765 de referencia, es claro que si esta evaluación que se hecha de menos no pudo realizarse –se reitera, por la omisión evidente del propio órgano contralor de promulgar la respectiva regulación– ello no exime a la municipalidad de Escazú de tal evaluación, de manera que, en el momento en que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental dicte tal normativa, queda obligada al sometimiento del plan regulador en cuestión al control de ese órgano, a fin de realizar los ajustes que se señalen, de ser necesarios:

"No obstante, como se ordena en la parte dispositiva de esta resolución, inmediatamente después de que la SETENA publique el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, debe la Municipalidad de Escazú someter el Plan Regulador objeto de este amparo al proceso de viabilidad ambiental, para que sin dilación alguna efectúe los ajustes que la SETENA determine."

V.Conclusión. En la presente acción, la resolución transcrita es enteramente atinente al caso, pues en efecto aunque el Plan Regulador Urbano de Pérez Zeledón no cuenta con la evaluación de impacto ambiental, en los términos referidos supra, es lo cierto que su declaratoria de inconstitucionalidad provocaría una desprotección del ambiente, en tanto implicaría dejar esa zona sin ordenamiento territorial. La omisión de contar con un estudio de impacto ambiental no configura, por sí mismo, una lesión al derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, tal como lo asume la accionante. La admisión del argumento mencionado, supondría presumir que todo Plan Regulador Urbano lesiona el medio ambiente, salvo que el estudio de impacto ambiental excluya tal presunción; la coherencia del argumento recién citado, resulta lógicamente inconsistente, pues esta razón la inconstitucionalidad que se propone, es infundada. Los antecedentes jurisprudenciales que se han mencionado, tampoco respaldan la tesis que expresa la accionante, por lo que procede declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción.

Luis Fernando Solano C.

Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C. Jorge Araya G.

FCC/23/car.-