AyA May Take Over Deficient Municipal AqueductsAyA puede asumir acueductos municipales deficientes

*050043440007CO* Decision No. 2006-005606 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours and twenty-one minutes on April twenty-six, two thousand six.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by Nombre01, of legal age, married once, attorney, identity card number CED01, resident of Alajuela, in his capacity as Mayor and representative of the Municipalidad de Alajuela, against subsection g) of Article 2 of the Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, No. 2726 of April fourteen, nineteen sixty-one, amended by Law No. 5915 of July twelve, nineteen seventy-six, and Article 41 of the “Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las municipalidades beneficiadas con el programa de agua potable en acueductos urbanos, contratos de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR Ley 7296 de 11 de abril de 1992,” approved by the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados at session 93.007 of January twenty-five, nineteen ninety-three, Article six, published in the Official Gazette La Gaceta No. 76 of April twenty-two, nineteen ninety-three. Deputy Attorney General Farid Beirute Brenes and Rafael Villalta, in his capacity as Executive President of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, participate in the proceeding.

Facts:

1. 1By a filing received by the Office of the Clerk of the Chamber on April fifteen, two thousand five, the petitioner requests that subsection g) of Article 2 of the Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726 of April fourteen, nineteen sixty-one, amended by Law No. 5915 of July twelve, nineteen seventy-six, and Article 41 of the “Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las municipalidades beneficiadas con el programa de agua potable en acueductos urbanos, contratos de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR Ley 7296 de 11 de abril de 1992,” approved by the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados at session 93.007 of January twenty-five, nineteen ninety-three, Article six, published in the Official Gazette La Gaceta No. 76 of April twenty-two, nineteen ninety-three, be declared unconstitutional.He alleges that the challenged provisions are contrary to Articles 169, 170, 11, 39, 40, 41, and 45 of the Political Constitution, insofar as their application or interpretation provides grounds for unilateral actions by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados that result in dispossession of property forming part of the municipal public domain (demanio municipal). The petitioner states that the legislature may not establish restrictions on the sphere of action of municipalities that could result in a national entity disregarding their primary jurisdiction over local services and replacing them in the provision of a specific service without the consent of the local government involved, or without another impartial and objective public entity determining whether the factual conditions are present and whether sufficient justification exists for such replacement. He further considers that a regulatory provision may not be created that permits unilateral adverse interference with title to public property; in his view, only the legislature is empowered to define the mechanisms through which the State addresses situations involving the efficiency and general operation of public services provided by municipal corporations.He also considers that the challenged Article 41 contravenes clause 4.03 of loan 636/0C-CR approved by Ley 7296, and that the regulation exceeds its authority by including the possibility that AYA, as governing authority, may assume the administration of water-supply systems built or repaired with loan funds in the event of noncompliance by the beneficiary municipalities, when the agreement entered into between A y A and the Municipality itself established as the sole sanction for noncompliance “the compulsory enforcement of the financial obligation by resorting to ‘the corresponding legal channels.’”
2. 2To substantiate his standing (legitimación) to bring this action of unconstitutionality, the petitioner identifies as the underlying proceeding (juicio base) the administrative litigation proceeding (proceso contencioso administrativo) brought against the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, number 05-000002-0163-CA, pending before the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José.
3. 3The verbatim certification of the pleading in which unconstitutionality is invoked appears at folio 12.
4. 4By a decision issued at sixteen hours and twenty minutes on May twelve, two thousand five, appearing at folio 76 of the principal case file, the action was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República and the Executive President of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados were afforded an opportunity to be heard.
5. 5The Procuraduría General de la República submitted its report, which appears at folios 84 through 128. Regarding standing, it states that the action constitutes a reasonable means of defending the right alleged to have been violated under Article 75, first paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because its underlying proceeding is ordinary proceeding (proceso ordinario) 05-000002-0613-CA, pending in the administrative litigation jurisdiction. On the merits, it opposes the petitioner’s claim that Article 2, subsection g), of the Ley Constitutiva del AYA violates municipal autonomy, because it considers the public drinking-water service to be a matter of national rather than local interest and, as such, one that could validly be excluded by law from municipal autonomy. Regarding Article 41 of the challenged Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica, it considers that the provision could indeed contravene the principles of legality and due process by grounding the authority to assume administration of municipal water-supply systems in Article 2, subsection j), of the Ley del AyA, which provides no such basis, and by extending that authority to “noncompliance by beneficiaries with any of their obligations,” without distinction, thereby exceeding the ground established in subsection g) of the same article.Finally, it does not consider either challenged provision to violate due process or Article 45 of the Political Constitution, although, regarding the former issue, it recommends that the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos conduct the due process proceeding with both parties afforded an opportunity to be heard.
6. 6Rafael Villalta Fernández, for his part, responds (folios 129 through 144) to the opportunity to be heard, stating that, with respect to water resources and drinking-water supply, it is extremely dangerous and risky to create and promote local interests in ownership of the resource because not all cantons have the same conditions for supplying and exploiting it, a disparity that AYA has adequately addressed through its nationwide authority. In the case of drinking-water service, the legislature opted to nationalize the service and assigned its provision to a specialized national State entity by specifying in Article 2 of its Ley Constitutiva that A y A has authority to directly administer and operate water-supply and sewerage systems throughout the country, while reserving residual authority to corporate entities in the sense that they were permitted to continue operating their water-supply systems provided that they supplied an efficient service, which is a contingent safeguard for the preservation not only of water resources but also of public health.
7. 7The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 106, 107, and 108 of the Boletín Judicial on June 2, 3, and 6, 2005 (folio 83).
8. 8The oral and public hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with pursuant to Article 9 of that same Law because sufficient grounds exist to decide the matter.
9. 9The statutory requirements have been fulfilled in the proceedings.

Justice Mora Mora writes the opinion; and,

Whereas:

I.Admissibility. This action constitutes a reasonable means of defending the petitioner’s rights under the terms required by Article 75, paragraph 1°, of the Ley de Jurisdicción Constitucional, because an underlying proceeding exists in which the challenged provisions could be applied to him. The prior matter serving as the basis for the action is the ordinary proceeding brought by the Municipalidad de Alajuela against the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) before the Juzgado Contencioso Administrativo, expediente N° 05-000002-0163-CI, seeking a declaration of absolute nullity (nulidad absoluta) of Article 41 of the challenged Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica, in which it invokes the unconstitutionality of that Article and of Article 2°, subsection g), of the Ley Orgánica del A y A, for the reasons argued in this forum. The plaintiff is the counterparty to the loan agreement entered into with that Institute on November 8, 1995, pursuant to the Loan Agreement entered into by the State with the Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR and 637/OC-CR, approved by Ley 7296 del 11 de abril de 1992 (Alcance 4 a La Gaceta 88 del 8 de mayo de 1992), which requires ICAA, as executing agency for the loan, to issue the cited Regulation.

II. Subject matter of the challenge. The challenged provisions state verbatim

Article 2, subsection g), of the Ley Orgánica del A y A.

“Article 2.- The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados shall be responsible for:

(...) g) Directly administering and operating water-supply and sewerage systems throughout the country, which it shall progressively assume based on expediency and the availability of resources. Systems currently administered and operated by municipal corporations may remain under their control as long as they provide an efficient service. Under no circumstances may it delegate the administration of water-supply and sanitary sewerage systems in the Área Metropolitana. Nor may it delegate the administration of systems for which financial liability exists while that liability remains directly with the Institute. The institution is authorized to enter into agreements with local bodies for the administration of such services or to administer them through administrative boards jointly composed of representatives of the Institute and the respective communities, whenever this is deemed advisable for improved service provision in accordance with the respective regulations. For the same reasons and with the same characteristics, regional administrative boards involving several municipalities may also be created...” Article 41 of the Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades.

“Article 41: Sanction.

Upon noncompliance by beneficiaries with any of their obligations, the Institute shall assume administration of the systems pursuant to Article 2, subsections g) and j), of the Ley Constitutiva de AyA.

To verify instances of noncompliance, AyA shall initiate the legal proceeding in accordance with the Ley General de la Administración Pública.”

III.On the merits (Sobre el fondo). Unitary and Centralized Structure of the State. Since its founding, the Costa Rican State has been a unitary State (Estado unitario), which seeks to achieve as efficiently as possible the political purposes, objectives, and goals protected by the legal system (ordenamiento jurídico) in force (Articles 1 and 9 of the Constitución Política; Article 1 of the Ley General de la Administración Pública). Based on that unitary character, and for functional reasons and to limit governmental power, our Constitución Política established an organizational design founded both on the separation of powers (división de poderes) (Article 9) and on the creation of a model of administrative decentralization (descentralización administrativa), on a territorial basis (the Municipalidades), together with a model of functional or institutional decentralization and corporate decentralization (descentralización corporativa).

That unitary character has been repeatedly recognized by constitutional case law (jurisprudencia constitucional) (e.g., 4091/94; 7528/97), which describes Costa Rica as a centralized unitary State, without any form of political decentralization (descentralización política), but which recognizes a model of administrative decentralization to better satisfy local interests, as well as to provide services and carry out activities requiring technical specialization. Despite the differing degrees of autonomy with which the public entities comprising the decentralized administration (administración descentralizada) are created, the State as a whole maintains, and must maintain, unity and harmony in its actions.

IV.Municipal Autonomy (Autonomía Municipal); Scope. Within this framework, this Chamber has recognized that the municipal system (régimen municipal) is a form of territorial decentralization (descentralización territorial), in accordance with the express wording of the first paragraph of Article 168 of the Constitution. Its autonomy is defined primarily in Articles 169 and 170 of the Constitución Política, which provide, insofar as relevant, that the “administration of local interests and services shall be entrusted to the Municipal Government, composed of a popularly elected deliberative body and an executive official designated by law” (currently the Municipal Mayor); it is a “corporate system that enjoys autonomy and its own financial resources (budgetary authority (competencia presupuestaria)).” From this statement of the principal legal characteristics of the municipal institution, certain elements arise, namely: the existence of territorial jurisdiction (jurisdicción territorial) to address interests and services at the local level; the establishment of a population connected by ties of neighborhood, such that every resident of the Canton is a municipal resident (munícipe); a government composed of two distinct bodies (Council and Mayor), whose respective functions and relationships are defined; the corporate nature of the institution; a constitutional guarantee of independence (autonomy); and the subject matter under its administration, consisting of everything that is or constitutes a “local interest and service.” From a political standpoint, the municipal governments are representative governments with jurisdiction over a specific territory (canton), their own legal personality (personalidad jurídica), and public powers (potestades públicas) over their municipal residents (inhabitants of the canton); they operate in a decentralized manner in relation to the Government of the Republic and enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy, which is manifested in political matters through the determination of their own goals and the regulatory and administrative means used to provide every type of local public service in pursuit of the common good within their community.

In summary, the municipal governments or local governments may be described as territorial entities of a corporate, public, non-State nature, endowed with autonomy in matters of governance and operation insofar as local interests and services are concerned. All of this necessarily means that, in order to define correctly the structure of the Costa Rican State, the Municipal Governments, collectively and individually, must fit together precisely in their relationships and coordinated operation with the Government of the Republic, so as to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power having different origins and characteristics, the duplication of national and local efforts, and confusion regarding the rights and obligations of the various parties involved.

V-. Although it is clear that the unity and centralization of the Costa Rican State mean that the municipal governments are neither sovereign nor independent States, and that they are therefore required to coordinate with the Central Government, for historical reasons already explained by this Chamber in the cited Judgment 5445-99, the constituent legislator (legislador constituyente) did grant them autonomy in two respects: “local” matters and matters relating to their “territory.” It is important to revisit this issue in order to analyze the constitutionality of Article 2(g) of the Ley Orgánica del AyA, because the petitioner (accionante) specifically considers municipal autonomy to have been violated by the legislature’s authorization of an autonomous institution to assume direct control and operation of municipal drinking-water systems when the municipal governments fail to provide an efficient service.

Regarding the first aspect, Article 169 of the Constitution guarantees the Municipal Government the administration of “local interests and services”; and, precisely in order to define what is and is not “local,” it has long been accepted—in our case, through case law since 1963—that the local interests and services referred to in the cited constitutional article include both those specified by law and those recognized by case law. This was the definition adopted by Corte Plena at its special session of 17 de marzo de 1963, in connection with an action of unconstitutionality (recurso de inconstitucionalidad) filed by Municipalidad de Goicoechea against Ley 2726, which created the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado (now AyA), concerning precisely the issue now under discussion. On this specific point, the majority opinion stated as follows:

“...because the Charter does not enumerate which interests and services are local (as referred to in Constitutional Article 169), it must be understood that they are those specified by law—which the Asamblea Legislativa may amend or even repeal—or those actually provided, which shall, of course, retain their local status as long as circumstances do not transform them into general or national interests and services.” Clearly, in addition to the foregoing, “local matters” are also subject to a territorial limit, such that issues which, although of local interest, cannot be administered strictly within the respective territory lack that autonomous character. It should also be clarified that, although the Law is a valid and recognized standard for determining when an interest is local or has ceased to be so by legislative decision, this power must not be understood as granting the legislature unrestricted freedom to use that instrument to “downgrade” or “hollow out” the municipal governments and centralize local interests.

In cases involving an evident national interest, the legislature may establish other administrative bodies to address matters that might even be of local interest but concern a broader territorial district (circunscripción territorial), such as a zone, region, or province, as occurred with the creation of the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, which exercises jurisdiction throughout the national territory over drinking water.

VI-. Municipal Autonomy and Drinking-Water Service. Specifically regarding water, the legislative history indicates that the service had originally been entrusted to the Municipalidades by the Ley General de Agua Potable, N° 1634 of 18 de setiembre de 1953 (Article 5), and that, following the creation of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, that function was transferred to that institution pursuant to the wording of Article 2:

“Original Article 2(h) of Ley 2726 of 14 de abril de 1961 established the following as a power of the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados:

‘To prepare the rates and tariffs for the public services governed by this law that are provided in the country by public and private enterprises, based on the principles of service at cost and a percentage of profit for capitalization and development. (...) The rates and tariffs prepared by the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados shall be “authorized” by the body specified by law.’” Article 1 (*) authorized it to resolve all matters related to the supply of drinking water and the disposal of sewage (aguas negras) and industrial waste. (*) This Article was amended by Ley No. 5915 of 12 de julio de 1976.

Let us examine it:

“For the purpose of directing, setting policies, establishing and applying standards, carrying out and promoting planning, financing, and development, and resolving all matters related to the supply of drinking water and the collection and disposal of sewage and liquid industrial waste, as well as the regulation of storm-sewer systems (sistemas de alcantarillado pluvial) in urban areas, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is hereby created as an autonomous State institution for the entire national territory.” Article 2, in turn, provides that the Instituto (AYA) was responsible for:

• a)Directing and overseeing all matters necessary to provide the inhabitants of the Republic with drinking-water services and with the collection and disposal of sewage, liquid industrial waste, and stormwater in urban areas; ...
• c)Promoting watershed conservation (conservación de las cuencas hidrográficas) and ecological protection, as well as controlling water pollution; A review of the legislative record (expediente legislativo) of the law creating A y A, formerly SNEE, makes clear that it was precisely the problems related to the supply of drinking water and the management of sewage or wastewater (aguas servidas) and stormwater in the country’s various localities that prompted the nationalization of the service through the creation of AyA in response to municipal inaction (see folio 108 et seq. of the legislative record for Ley N° 2727); that record also recognizes that water cannot be treated as a territorial matter. In that regard, it stated:

“...cannot be adequately resolved [referring to water] solely by considering the interests of a particular community confined to a specific territorial or administrative jurisdiction, because those services affect inhabitants of many different communities and large expanses of territory, such that some services invariably depend upon others, making the interconnection of those services necessary in many cases.

II.That drinking-water springs (nacientes) and the river currents used to supply water-main systems or to discharge sewage or wastewater traverse large expanses of territory, such that part of those waters cannot be used at a particular point without sometimes substantially affecting the entire watercourse and the interests of the communities through which the watercourse in question passes; moreover, the conveyance of water that has already been treated through aqueducts, sewers, drainage systems, or open watercourses takes place across several administrative and territorial jurisdictions, demonstrating the close relationship among the interests of each and every community in resolving these problems, which unquestionably gives any project designed to provide an adequate solution to the problems arising from the capture, treatment, and distribution of drinking water, sewage or wastewater, and stormwater the status of a matter of national interest.

III.That a nationwide solution (solución con criterio nacional) to these problems is advisable not only from a public-health perspective, but also from an economic and administrative standpoint, while at the same time being fully consistent with the constitutional and legal order in force. (emphasis not in the original)

On this same subject, the Office of the Attorney General (Procuraduría) had previously stated “that there is no logical or legal reason to consider that water services, even though they have remained under the authority of the Municipalities to date, are inherently ‘local services’ within the meaning of the cited Article 169 [referring to the Constitution], and, consequently, that there is likewise no constitutional impediment to their integration by law into a national program and institution, as proposed, without in any way violating the municipal autonomy defined in Article 170. In doing so, the Legislative Assembly would merely be exercising its specific, superior, and exclusive constitutional power to enact laws (Article 121, subsection 1), validly and justifiably excluding water supply from the concept of local services and, therefore, from municipal jurisdiction. This has previously been done with other services of similar or lesser importance, such as electricity, telephone, railway, port, aviation, public-health services, etc.” This same position regarding the national interest in the efficient provision of drinking-water service was subsequently confirmed by the Full Court (Corte Plena), acting as constitutional judge, in the decision adopted at the special session of March 17, 1963, in connection with a constitutional challenge (recurso de inconstitucionalidad) filed by the Municipalidad de Goicoechea against Ley 2726, which created the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado (now AyA).

As relevant here, the majority opinion states:

“The recognition granted by the 1949 Constitution to the Municipalities as autonomous bodies responsible for local administration did not elevate them to the status of sovereign entities, nor did it mean that administrative activity concerning the Canton must be handled exclusively by the Municipality to the exclusion of every other authority or body; rather, they remain subject to what the laws provide in special cases. (…) The Legislative Branch may, by law, make provisions, as it has now done, concerning the management of one or more of the matters currently under municipal administration. To consider that the Legislative Branch cannot vary or modify anything under the control and administration of the Municipalities would be tantamount to believing that sovereignty does not reside in the Nation (Art. 2°), but that there are parts of the territory subject to the exclusive sovereignty of the Municipality, and that such sovereignty is absolute even to the detriment of the State.

The legislature has determined that, in order to improve public service, it is appropriate to create a special body called the ‘Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado,’ whose creation was established by Ley número 2726 de 14 de abril de 1961. The Legislative Assembly has the authority to enact that law, which merely modifies a system because such modification is deemed necessary for the benefit of the public. (…). If public service requires the creation of new entities for technical, economic, or legal reasons, the Legislative Assembly may create them and entrust them with its provision; and if such service is already being provided by a particular institution, it may properly transfer it to the new body if it considers that doing so would be beneficial. (…) The Legislative Assembly has broad authority to create as many autonomous entities as it deems appropriate for the improvement of public service.” For his part, Justice Nombre02 emphasized: “If a public entity (a municipality or autonomous entity) were so independent that the power of the Legislative Assembly stopped at the wall of autonomy, it would have to be concluded that the State had divested itself of its sovereignty in order to grant it on an equal footing to the public entity or, in other words, as Nombre03 says, it would be a case of one State created within another State.

It is true that autonomy grants a public entity complete independence to act, within the limits of the jurisdiction conferred upon it by the Constitution or the laws, in administering decentralized public services; likewise, to establish whatever internal government it deems appropriate. But if that jurisdiction to administer decentralized services is not established by the Political Constitution, and if it originates in a provision of the Legislative Assembly, then by the same power through which the Assembly granted it, the Assembly may limit it, abolish it in whole or in part, or transfer it to another public entity. This is the doctrine proclaimed by the most modern authors who have addressed this subject. (…) In Costa Rica, the jurisdiction granted to the Municipalities to administer (solely to administer) drinking-water systems is established by Ley N° 1634 de 18 de setiembre de 1953, Article 5° of which states: ‘The Municipalities shall be responsible for the full administration of the drinking-water supply systems within their jurisdiction.’ The Legislative Assembly could abolish that municipal jurisdiction and transfer it to another autonomous entity without violating Article 170 of the Political Constitution.” The position of Corte Plena is fully compatible with the arguments set forth by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in the above-cited voto 5445-95, to the effect that when a problem extends beyond the territorial boundaries to which local governments are confined, that jurisdiction may be transferred to the corresponding national or regional State institutions through a nationalization law (ley de nacionalización) or regionalization law (ley de regionalización), as applicable.

In the case of drinking-water service and the disposal of wastewater (evacuación de aguas servidas) through sewerage (alcantarillado), that nationalization occurred at the relevant time through the law creating the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

VII.Access to drinking water as a human right. In addition to the foregoing—and perhaps the most significant aspect of this issue—is the nature and function of water for human life. There is no need to provide a detailed explanation here of the evident and well-known reality that without water there can be no life or quality of life and that, therefore, with or without a nationalization law, by its very nature this issue is not and cannot be a territorial or local matter. In its constitutional case law, the Chamber itself has held that access to drinking water is a fundamental human right insofar as it forms part of the substance of the rights to health and life. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923). This same position was maintained in judgments 2003-04654 and 2004-07779, which state, as relevant here:

“V.- The Chamber recognizes, as part of constitutional law (Derecho de la Constitución), a fundamental right to drinking water derived from the fundamental rights to health, life, the environment, food, and adequate housing, among others, as has also been recognized in international human-rights instruments applicable in Costa Rica. Thus, it appears explicitly in the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (Art. 14) and the Convention on the Rights of the Child (Art. 24); it is also stated in the International Conference on Population and Development held in Cairo (Principle 2), and is declared in numerous other instruments of International Humanitarian Law. Within our Inter-American Human Rights System, the country is particularly bound in this matter by Article 11.1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights (‘Protocol of San Salvador’ of 1988), which provides: ‘Article 11. Right to a Healthy Environment. 1.- Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services.’ A lack of resources does not justify the failure of public administrations to fulfill their duties in providing this basic service. (SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones 2003-04654 y 2004-007779).

For their part, as both the Procuraduría and the representative of AyA properly acknowledge in their reports, the recognition of water as a human right and as a necessary precondition for all our human rights is also the prevailing position internationally. It is maintained that without equitable access to a minimum amount of drinking water, other established rights—such as the right to a standard of living adequate for health and well-being, as well as other civil and political rights—would be unattainable. In noviembre del 2002, the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights affirmed that access to adequate quantities of clean water for domestic and personal use is a fundamental human right of every person. Likewise, in General Comment No. 15 concerning compliance with Articles 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, the Committee noted that “the human right to water is indispensable for leading a life in human dignity. It is a prerequisite for the realization of other human rights.” It is also emphasized that the States Parties to the Covenant have a duty to progressively fulfill, without discrimination of any kind, the right to water, which entitles everyone to sufficient, physically accessible, safe, and acceptable water for domestic and personal use.

Several international conferences have also been held, most notably the United Nations Water Conference held in Mar de Plata in 1977, which recognized that all peoples have the right to access drinking water to meet their basic needs. Likewise, the Declaration on the Right to Development, adopted by the UN General Assembly in 1986, includes a commitment by States to ensure equal opportunity for everyone to enjoy basic resources.

The concept of meeting basic water needs was further strengthened during the 1992 Earth Summit in Río de Janeiro. In Agenda 21, governments agreed that “in developing and using water resources, priority must be given to satisfying basic needs and safeguarding ecosystems.” Similarly, in the Plan of Implementation adopted at the Johannesburg Summit in el 2002, governments committed to “employ all policy instruments, including regulation, monitoring..... and the recovery of the costs of water services,” without allowing cost-recovery objectives to become a barrier preventing poor people from accessing clean water. There are also dozens of international instruments directly and indirectly relating to water as a human right of all persons and peoples, such that, by its nature, the issue tends not only toward the nationalization but also toward the internationalization of its use and exploitation.

In summary, there are ample grounds for maintaining that water is not a matter falling within municipal autonomy (autonomía municipal), since it is not merely local—but rather of national interest—nor can it be subjected to territoriality criteria. Accordingly, Article 2 subsection g) of the Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados does not violate the municipal autonomy established in Articles 169 and 170 of the Political Constitution. For the same reasons, Article 41 of the challenged Reglamento does not violate it insofar as that article is based on or reproduces the powers set forth in subsection g) of the aforementioned Article 2.

VIII-. Violation of Articles 40 AND 45 of the Constitution. According to the plaintiff, the challenged subsection g), and Article 41 of the aforementioned Reglamento insofar as it is based thereon, are confiscatory and contrary to Articles 45 and 40 of the Constitution because they constitute a mechanism for the appropriation and “loss of title” of municipal property assets without prior compensation. As the Procuraduría correctly notes in its report, this argument presupposes private ownership of the assets, both the water and the related facilities and properties, which is inapplicable to this case. First, Article 18 of Ley 2726, as amended by Ley N° 5915 del 12 de julio de 1976, expressly provides that all properties and facilities of State entities used for the collection, treatment, and distribution of drinking water constitute national property and are therefore public-domain property (bienes de dominio público), inalienable, not subject to adverse possession, and immune from attachment, and outside private legal commerce.

As this Sala has held in its case law (votes numbers 2000-10466 and 2002-03821), they enjoy special protection, such that they cannot be appropriated by private parties or even by the Public Administration, nor may they be allocated to purposes other than those dictated by their own essence and nature. Their protection—to the extent necessary—and administration therefore fall to the State on behalf of the Nation. In judgment 2004-01923, this Sala also provides an exhaustive analysis of the public nature of water resources (recurso hídrico) in connection with the protection of aquifers (mantos acuíferos). As relevant here, it states:

"VII-....In Water Law (Derecho de Aguas), various theories have been advanced regarding their legal nature—which has varied with historical developments. Thus, groundwater (aguas subterráneas) has been regarded as (a) private property and therefore as res nullius capable of appropriation by the person who brings it to the surface, that is, by the owner of the land on which it emerges, in accordance with the maxim of Roman Law that ownership extends from the heavens to hell. Nineteenth-century regulations governing water resources (e.g., the Spanish Ley de Aguas of 1879, which inspired many Latin American statutes, including our Ley de Aguas of 1942) treated groundwater as (b) mixed property: water brought to the surface by the owner of private land was private, while water arising on public-domain land was public, as was the former water after its owner had used it. Finally, beginning in the twentieth century, many legal systems classified all groundwater as (c) public-domain property, based on the indisputable unity of the hydrological cycle (ciclo hidrológico), thereby making it part of what has been termed the “public water domain” (dominio público hidráulico), as part of the natural rather than artificial domain.

This position views water as a unitary resource subordinated to the general interest, and therefore no distinction should be made between surface water and groundwater, since they are intimately interconnected in maintaining their quality and quantity. Under this latter theory, groundwater cannot be appropriated by any private party, and its classification as public-domain property constitutes sufficient legal authority to subject it to a very strong and intensive administrative-intervention regime (régimen de intervención administrativa) in order to guarantee its integrity and quality and exclude it from the methods of acquisition and enjoyment characteristic of Private Law. In our legal system, the legal nature of groundwater can be determined from a series of scattered provisions, with evident variations reflecting historical and legislative developments. Article 1°, subsections IV, VIII and IX, respectively, of Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 and its amendments classifies as public-domain waters “Those of (...) springs (manantiales) (...)”; “Those of springs that emerge on beaches, maritime zones, channels, basins, or banks owned by the Nation and, in general, all waters arising on public-domain land”; and “Groundwater not brought to the surface through wells,” since Article 4°, subsection III, of that statute treats as privately owned—and therefore as belonging to the owner of the property—“Groundwater obtained by the owner from the owner’s own land through wells,” while any surplus water—from wells operated under concession to obtain water for non-domestic purposes and ordinary needs—that leaves the property becomes public-domain water.

Ley de Aguas of 1942 clearly follows a mixed theory regarding the legal nature of groundwater, combining its status as res nullius, and therefore its susceptibility to appropriation when brought to the surface on private land, with its public-domain status when it emerges on land owned by a public entity. Two subsequent laws, enacted during the last quarter of the past century, tacitly amended or modified the provisions of Article 1°, subsections IV, VIII and IX, and Article 4°, subsection III, of Ley de Aguas. In fact, these two new regulatory instruments follow the contemporary approach of viewing groundwater as public-domain property by virtue of the unity of the hydrological cycle. They therefore provide sufficient legal authority for a robust administrative-intervention regime aimed at preserving the quantity and quality of water resources and ensuring their rational and sustained exploitation.

Thus, Article 4° of Código de Minería, Ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982 and its amendments, provided as follows: “(...) mineral springs and mineral waters, and groundwater and surface water, are reserved to the State and may be exploited only by the State, by private parties in accordance with the law, or under a special concession granted for a limited period and subject to the conditions and stipulations established by the Asamblea Legislativa (...)”. This brought all groundwater in the country into public ownership and nationalized it, including water brought to the surface through a well located on private property for domestic uses or ordinary needs. Subsequently, Article 50—headed “Public ownership of water”—of Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 13 de octubre de 1995 and its amendments, reinforced that declaration of public-domain status (demanialidad) and provided that “Water is in the public domain; its conservation and sustainable use are matters of social interest.” This legislative instrument expressly dedicates inland waters (surface water and groundwater—since it draws no distinction between them—) to the State’s public domain and classifies their protection, preservation or conservation, and sustainable or rational use as matters of social interest, thereby clearing the way for potential expropriations or restrictions on grounds of social interest (Article 45 of the Political Constitution)." In light of the foregoing, it is not legally tenable to equate the aqueduct (acueducto) administered by Municipalidad de Alajuela with property belonging to it, even temporarily—while its administration continues—and even if the assets are registered in its name for administrative, financial, or rate-setting purposes.

Rather, as this Sala has held (judgment 2004-08928), when a Municipality administers public-domain property (bien demanial), it manages a national, not a local, interest, unless the public use or purpose to which the public-domain property is dedicated is the provision of a local service, which it is not, for the reasons stated supra.

Naturally, if the assets associated with the administration of aqueducts and the properties containing them belong to the Nation, then the waters and the power derived from them belong to it with even greater reason, as expressly provided in Articles 121 subsection 14) and 50 of Ley Orgánica del Ambiente. The concept of the public-domain status of water resources is enshrined in the Political Constitution in the aforementioned provision, which states that the following may not be permanently transferred from the State: “the power that may be obtained from public-domain waters within the national territory,” adding at the end of the Article that they may be exploited in accordance with the law or under a special concession (concesión), granted for a limited period, with its conditions and stipulations established by a law approved by the Asamblea Legislativa.

Water is thus established as public-domain property, subject to the principle of reservation to statute (reserva de ley) for its dedication to the public domain (afectación), and it may not be transferred out of State ownership. It may be exploited directly by the administration or by private parties under concession.

Article 140, subsection 19) of the Constitution establishes the following as duties and powers jointly vested in the President and the respective Minister:

"To execute contracts not covered by subsection 14) of Article 121, subject to submitting them for approval by the Asamblea when they provide for exemption from taxes or fees, or when their purpose is the operation of public services or the exploitation of the State’s natural resources or wealth. This Article establishes that natural resources belong to the State." Likewise, the public-domain status of water is linked to the fact that private parties may not harness the power derived from such waters unless the constitutionally established requirements are met. Because water is public-domain property, it is subject to a particular legal regime, an essential element for the private use of public-domain property, which is carried out through a concession or permit of use (permiso de uso).

The remainder of the legislation in force reaffirms these principles governing the public-domain status of water resources:

Thus, for example, Ley General de Agua Potable declares works related to the supply of drinking water to be of public utility, as already noted; Código de Minería establishes public ownership of all waters in the country, regardless of the form in which they occur. Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 and its amendments governs all matters concerning the ownership, use, and exploitation of waters within our territory and establishes which waters are in the public domain and which are privately owned. This distinction was eliminated, however, by the enactment of Código de Minería, which brought waters into the public domain and rendered ineffective the provisions of Ley de Aguas concerning privately owned waters.

The regulation of water uses encompasses the uses of water granted under concession, such as the use of water for public supply, the development of hydraulic power, irrigation, navigation, nursery ponds, statutory and natural easements (servidumbres legales y naturales), among other highly specific uses, and lastly matters concerning beaches and maritime zones, which are governed by a special law.

The public-domain status of water resources is reaffirmed in Ley Orgánica del Ambiente, which declares that water is in the public domain and that its conservation and use are matters of social interest (Art. 50). This provision confirms the prevailing principle that water resources are in the public domain.

For its part, in judgment number 5976-93, this Chamber specifies the difference between the system governing private property and that governing public or State property, emphasizing the precarious nature of any title to the latter:

“... because the former is regulated in accordance with article 45 of the Constitution and the relevant provisions of the Civil Code, so that its inviolability is protected, while introducing the concept of social function, such that no one may be deprived of their property unless this is justified by a social interest and effected through a law approved by the Legislative Assembly by a vote of two-thirds of its members. For its part, the regulation of public-domain property (propiedad demanial) is based on subsection 14.) of article 121 of the Constitution, as this Chamber already stated in resolution number 2306-91, issued at fourteen hours and forty-five minutes on seis de noviembre, so that its legal nature is fundamentally different; that resolution stated:

‘The public domain consists of assets that, by the express will of the legislature, are specially intended to serve the community and the public interest. They are called State-domain assets, public-domain assets, or public property or things; they do not belong individually to private persons, are intended for public use, and are subject to a special legal regime outside private commerce. That is, they are dedicated to such use by their nature and purpose. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the term, are dedicated to the service they provide, and that service is invariably essential by virtue of an express provision. Characteristic features of these assets are that they are inalienable, not subject to acquisitive prescription, immune from attachment, may not be mortgaged or encumbered under Civil Law, and administrative action takes the place of possessory proceedings for recovering control over them.

Because they are outside private commerce, these assets cannot be possessed, although a right of use may be acquired, but not a property right. A use permit is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private party is the beneficial domain over the asset, while the State always retains direct domain over the thing. The precarious nature of every right or use permit is inherent in the concept and refers to the Administration’s ability to revoke it at any time, whether because the State needs to occupy the asset fully, because a public work is to be constructed, or for reasons of safety, hygiene, or aesthetics; all of this insofar as, if a conflict arises between the purpose of the asset and the permit granted, the natural use of the public thing must prevail. Consequently, the national legal regime governing public-domain assets, ... places them outside private commerce, and therefore any permits granted will always be precarious and may be revoked unilaterally by the Administration when reasons of necessity or the general interest so require.’” The Full Court, acting as Constitutional Judge, also ruled on this issue at the appropriate time, in the aforementioned session of 17 de enero de 1961, a precedent applicable in every respect to the case under consideration. The relevant portion stated:

“... nor is it true that number 45 of the Constitution has been violated, because the transfer to the ‘Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados’ of responsibility for the corresponding interests and services naturally had to include all the respective assets, without which that responsibility could not continue to be discharged. These assets, public things (article 2° of Ley N° 1634 de 18 de setiembre de 1953), dedicated to a specific service, continue to provide that service. Their administration, previously entrusted to the Municipalities, must yield the same public benefit in the hands of the new Institution. Whether under one authority or another, public things are not subject to private ownership and are outside private commerce (articles 261 and 262 of the Civil Code); and it is clear that constitutional article 45 does not conflict with them. Justices Nombre04 and others, in a separate opinion, reasoned: ‘The Municipalidad de Goicoechea considers that removing from it the administration of the potable water within its jurisdiction causes economic harm to part of its assets.

It should be noted that the Municipality does not own the potable water of its canton, but merely administers it. The proceeds from the fee paid by users do not belong to the Municipality, but must be used to cover the expenses required by the administration. In managing public waters, the Municipality does not operate a profit-making enterprise, but rather performs an administrative function, and it is assumed that the amounts it receives from the respective rates are devoted to administering that same service; accordingly, it cannot be said that transferring that administration to another entity diminishes the Municipality’s own revenues. (...) The petitioner also considers that, in order to deprive the Municipality of those effects or assets indispensable to the administration entrusted to the new entity, an expropriation on grounds of public utility was required, together, of course, with satisfactory compensation.

The assets dedicated to the management and administration of public waters, since this is a public service, do not form part of the Municipality’s private assets. When the law assigns that administration to another institution, everything necessary for it to fulfill its mandate must be delivered to that institution. For that reason, the objection on this point lacks a sufficient basis for finding that the new law violates the constitutional provisions protecting private property, because that is not the situation presented here.’” The Office of the Attorney General considers that, at most, this case may be characterized as a transfer of public-domain use (mutación demanial), concerning the administration of assets between State public entities and arising from intersubjective relationships among administrative entities; it does not conflict with the rule of inalienability, which merely removes those assets from private legal commerce but does not preclude transfers within the sphere of Public Law when there is a prevailing or more compelling legal interest to protect, the transfers are supported by a legal provision of sufficient rank, and the inseparability of the public-domain regime is guaranteed.

In such a case, the change in the administration of the water-supply system (acueducto) is a consequence imposed by law to ensure the prompt and effective satisfaction of the public interest. Because it is a national asset, no transfer of ownership occurs, nor are the Institute’s assets and functions increased. The legal system entrusts the Institute, among its primary duties, with the direct administration and operation of water-supply systems throughout the country. Because the service was nationalized by law, the municipalities possess subsidiary or residual authority in the event that it is administered deficiently. It is true that municipal autonomy means that no hierarchical relationship exists with the Government—understood in the broad sense—but that is so only when the municipality administers services serving local interests; in all other cases, it is limited by the provisions of the law, in this case by the governing authority of another institution and subject to the established guidelines.

Consequently, for the reasons stated, the petitioner’s arguments concerning the alleged unconstitutionality cannot be accepted.

It should be clarified that if AyA assumes the administration of a water-supply system held by a Municipality, it does so in its entirety, that is, together with all assets and outstanding financial obligations incurred for its construction, improvement, maintenance, and expansion; accordingly, it would not be valid to claim that it should assume only the aforementioned assets.

IX.Violation of articles 39 and 41 (Principle of due process). A violation of due process is alleged because AyA acts as both judge and party in the “resolution of disputes with the municipalities” by declaring the loss of “ownership and operation” of municipal water-supply systems through a unilateral act that “increases its functions and assets”; in the petitioner’s view, the fact that the entity verifying compliance with the factual prerequisites also assumes provision of the service upsets the rules of due process. In this Chamber’s view, respect for the principle of due process would be guaranteed by compliance with the procedure established in the Ley General de la Administración Pública (Reglamento de Crédito, art 41), under which the Municipality will be notified in a timely and proper manner, will be heard, and will have an opportunity to defend its position, submit evidence, present arguments, and file appeals; a reasoned final decision will be issued, with the facts duly established, addressing the public interest that administrative action must serve objectively and safeguarding users’ needs; and that decision, like any administrative act, may be reviewed in judicial proceedings.

To say that the procedure under the Ley General de la Administración Pública does not sufficiently guarantee due process because the entity is “both judge and party” would be equivalent to deeming unconstitutional all disciplinary bodies established pursuant to that legislation. It bears reiterating, as stated supra, that AyA does not resolve a dispute in which it has an interest of its own; it merely determines, as the State entity specializing in the matter, whether the service provided by the Municipality is deficient, based on the challenged provision and the technical and objective parameters currently in force.

The Office of the Attorney General (Procuraduría) considers that, upon the enactment of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), N° 7593 del 9 de agosto de 1996, doubt arose as to whether the entity responsible for conducting the administrative proceeding (procedimiento administrativo) intended to establish deficient service provision was Aresep or AyA, because Article 5 thereof assigns the Regulatory Authority, in addition to setting the prices and rates of the public services listed therein, the duty to ensure “compliance with the standards of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision of public services,” pursuant to Article 25 of that law. The public services covered include: “c) Provision of water-supply and sewerage services, including drinking water and the collection, treatment, and disposal of sewage, wastewater, and stormwater.” Article 25 ibid provides: “The Regulatory Authority shall issue regulations specifying the conditions of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision under which public services must be supplied, in accordance with the specific standards existing domestically or abroad in each case.” The provision states that the Executive Branch shall promulgate these regulations.

On this point, the Chamber considers that, because there has been no express repeal (derogatoria expresa) unequivocally indicating a change in legislative intent in this regard, it cannot be said that AYA has lost the jurisdiction (competencia) legally conferred upon it by Article 2 to determine the efficiency and quality of the public service at issue. This Chamber has previously held that the mere fact that one solution may be better does not render the adopted solution unconstitutional if it conforms to the constitutional legal order, which, as shown by the arguments cited supra, provides sufficient assurance of respect for due process (debido proceso), not only because the procedure under the Ley General de la Administración Pública broadly safeguards the rights to a hearing and a defense, but also because, as stated, it cannot be said that AYA is administering an interest of its own in this case; on the contrary, it is perhaps the technical body best qualified to determine whether the public service is being provided efficiently.

This does not mean that this Chamber disregards the existence of Ley 7593, but rather that it accepts that there are two avenues for oversight of the public drinking-water service that are not mutually exclusive and that would even permit Aresep itself to oversee the service provided by AYA, if necessary.

X-. Unconstitutionality of Article 41 of the Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades. Article 41 of the Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades benefiting from the Programa de Agua Potable de Acueductos Urbanos, Loan Agreements with the Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR and 637/OC-CR, published in La Gaceta N° 76 del jueves 26 de abril de 1993, pgs. 35 a 38, falls within Chapter X, entitled Duties of the Beneficiaries, and literally establishes, as a penalty for a beneficiary’s breach of any of its obligations, that the Institute shall assume administration of the systems, pursuant to Article 2, subsections g and j, of the Ley Constitutiva del A y A. To verify such breaches, A y A shall institute the legal proceeding in accordance with the Ley General de la Administración Pública.” In the preceding recitals (considerandos), a ruling was already made concerning Article 41 insofar as it is based on Article 2, subsection g), rejecting the claimant’s allegations regarding the unconstitutionality of both the cited Article 2 g) itself and Article 41 to the extent that it relies upon that provision. It remains to be analyzed whether Article 41 of the challenged Regulations is constitutional insofar as it cites subsection j) of Article 2 as the basis for its sanctioning powers.

The claimant also considers that the challenged Article 41 “is manifestly unlawful” because it conflicts with Ley 7296, which approved the Loan Agreement between the BID and A y A, Clause 4.03, which merely made the first disbursement conditional upon the Executing Agency’s bringing into force a Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades containing terms substantially analogous to those previously agreed between the Borrower and the Bank, and upon compliance with the obligations under Clause 4.02.; and because it undermines the purpose of that financial instrument, which required ownership of the works under Clause 2.03 by specifying that, once completed, A y A would transfer them to the beneficiary municipalities through financing and technical-assistance agreements. In the view of this Chamber, this issue is unquestionably confined to a matter of ordinary legality because, as its case law has established, loans or other public-credit agreements are administrative-contractual in nature, and their approval by the Asamblea Legislativa neither alters their legal-administrative regime nor, consequently, confers upon them the status of statutes, although the act approving them does have that status (see judgments 1027-90 and 6240-93).

The same applies to the issue of conditioning the first disbursement upon compliance with certain requirements under the BID-AyA loan agreement, and to the consequences of A y A’s undertaking to transfer the works to the beneficiary municipalities once they had been completed, for the same reasons.

It should be clarified that, for purposes of transferring the works, the situations governed by subsections g) and j) of Article 2° must be distinguished. One is the situation governed by subsection g), which concerns deficient provision of drinking-water service and gives AyA the power to replace the administration; another is the possibility of assuming administration of municipal water-supply systems due to a “breach by the beneficiaries of any of their obligations,” without distinction, thereby exceeding the specific ground established in subsection g). It is therefore alleged that AyA would, by this means, extend its jurisdiction to relieve the Municipalities of the administration of water-supply systems beyond the limits imposed by the legislature, in violation of the principle of legality (principio de legalidad). In other words, the validity of penalizing a breach of financial obligations by treating it as deficient service provision—which does have a legal basis in subsection g) of the cited provision—is being challenged. In our view, this issue concerning the scope of contractual commitments of a monetary nature is likewise confined to a matter of ordinary legality and is therefore excluded from review in these proceedings.

It should be reiterated, however, as stated previously, that if AyA assumes administration of the water-supply system held by the Municipality because of deficient service, it must take responsibility for the assets and liabilities associated with its administration, which entails assuming the outstanding financial obligations undertaken by the Municipality and invested in that system.

XI.Conclusion. The action against Article 2, subsection g), of the Ley Orgánica del AYA and against Article 41 of the Regulations, insofar as it reproduces the powers under Article 2, is dismissed, with the proviso that it must be construed to mean that, if AyA assumes administration of the water-supply system held by the Municipality because of deficient service, it must take responsibility for the assets and liabilities associated with administration of the service, which entails assuming the outstanding financial obligations undertaken by the Municipality and invested in that system. The argument that Article 41 extends, through regulations, AyA’s jurisdiction to relieve the Municipalities of the administration of water-supply systems beyond the limits imposed by the legislature, and that it gives AyA the ability to penalize breaches of financial obligations by equating them with the powers granted to it by law in cases of deficient service provision—which does have a legal basis in subsection g) of the cited provision—is deemed to concern a matter of mere legality exceeding the jurisdiction of this Court.

The same applies to the claimant’s argument alleging the unconstitutionality of the challenged Article 41 because it conflicts with Ley 7296, which approved the Loan Agreement between the BID and A y A, Clause 4.03, which merely made the first disbursement conditional upon the Executing Agency’s bringing into force a Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades containing terms substantially analogous to those previously agreed between the Borrower and the Bank, and upon compliance with the obligations under Clause 4.02., insofar as the claimant considers that it undermines the purpose of that financial instrument, which required ownership of the works under Clause 2.03 by specifying that, once completed, A y A would transfer them to the beneficiary municipalities through financing and technical-assistance agreements.

Finally, it should be reiterated, as stated in recital X, that because this involves a subjective transfer of public-domain property (mutación demanial subjetiva), if AyA assumes administration of the water-supply system held by the Municipality because of deficient service, it must take responsibility for the assets and liabilities associated with administration of the service, which entails assuming the outstanding financial obligations undertaken by the Municipality and invested in that system.

Por tanto:

The action is dismissed, subject to the conforming interpretation (interpretación conforme) set forth in the final recital, to the effect that, if the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados assumes administration of the water-supply system held by the Municipality because of deficient service, it must take responsibility for the assets and liabilities associated with its administration, which entails assuming the outstanding financial obligations undertaken by the Municipality and invested in that system. The argument that Article 41 extends, through regulations, its jurisdiction to relieve the Municipalities of the administration of water-supply systems beyond the limits imposed by the legislature, and that it gives it the ability to penalize breaches of financial obligations by equating them with the powers granted to it by law in cases of deficient service provision, is rejected as a matter of ordinary legality, as is the argument concerning the unconstitutionality of the challenged Article 41 on the ground that it conflicts with Ley número 7296, which approved the Loan Agreement between the Banco Interamericano de Desarrollo and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Let notice be given.

Nombre05.

Acting President.

Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

Ernesto Jinesta L. Rosa María Abdelnour G.

Alan Saborío S. Max Alberto Esquivel F.

*050043440007CO* Res. Nº 2006-005606 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y veintiún minutos del veintiséis de abril del dos mil seis.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, casado una vez, abogado, cédula de identidad número CED01, vecino de Alajuela, en su condición de Alcalde y representante de la Municipalidad de Alajuela, contra el inciso g) del artículo 2 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, No. 2726 de catorce de abril de mil novecientos sesenta y uno, reformado por Ley No. 5915 de doce de julio de mil novecientos setenta y seis y el artículo 41 del “Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las municipalidades beneficiadas con el programa de agua potable en acueductos urbanos, contratos de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR Ley 7296 de 11 de abril de 1992, aprobado por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Acueductos y alcantarillados en sesión 93.007 de 25 de enero de mil novecientos noventa y tres, artículo seis, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 76 de veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres. Intervienen en el proceso el Procurador General Adjunto, Farid Beirute Brenes, y Rafael Villalta en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Resultando:

1. 1Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala el quince de abril del dos mil cinco, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de inciso g) del artículo 2 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726 de catorce de abril de mil novecientos sesenta y uno, reformado por Ley No. 5915 de doce de julio de mil novecientos setenta y seis y el artículo 41 del “Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las municipalidades beneficiadas con el programa de agua potable en acueductos urbanos, contratos de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR Ley 7296 de 11 de abril de 1992,” aprobado por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en sesión 93.007 de veinticinco de enero de mil novecientos noventa y tres, artículo seis, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 76 de veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres.Alega que las normas impugnadas son contrarias a lo dispuesto en los artículos 169, 170, 11, 39, 40, 41 y 45 de la Constitución Política, en la medida en que su aplicación o interpretación dan fundamento a acciones unilaterales por parte del Instituto de Acueductos y Alcantarillados que conducen a la desposesión de bienes que forman parte del demanio municipal. Manifiesta el accionante que el legislador se encuentra impedido de establecer restricciones en el área de acción de las municipalidades que puedan tener como resultado el que un ente nacional desconozca su competencia preferente en materia de servicios locales y lo sustituya en la prestación de un servicio específico, sin contar para ello con la anuencia del gobierno local involucrado, o sin que otro ente público imparcial y objetivo valore si se presentan los supuestos de hecho y se da la justificación suficiente para que opere esa sustitución.Además estima que no es posible crear vía reglamentaria una disposición que permita incidir unilateralmente en forma negativa sobre la titularidad de bienes públicos; a su juicio, sólo el legislador se encuentra facultado para definir los mecanismos por medio de los cuales el Estado resuelva las situaciones presentadas con la eficiencia y operación en general de los servicios públicos brindados por las corporaciones municipales. Estima también que el artículo 41 impugnado contraviene la cláusula 4.03 del empréstito 636/0C-CR aprobado por la Ley 7296, y que existe una extralimitación reglamentaria al incluir la posibilidad de que el AYA como ente rector asuma la administración de los acueductos construidos o reparados con recursos del empréstito, en caso de incumplimiento de las municipalidades beneficiadas, cuando el mismo convenio suscrito entre el A y A y la Municipalidad, establecía como única sanción en caso de incumplimiento, “la ejecución forzosa de la obligación financiera acudiendo a “las vías legales correspondientes”.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, el accionante señala como juicio base el proceso contencioso administrativo interpuesto contra el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, número 05-000002-0163-CA que se tramita ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José.
3. 3La certificación literal del libelo en que se invoca la inconstitucionalidad consta a folio 12.
4. 4Por resolución de las dieciséis horas veinte minutos del doce de mayo del año dos mil cinco, visible a folio 76 del expediente principal, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y así como al Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
5. 5La Procuraduría General de la República rindió su informe que está visible a folios 84 a 128. En cuanto a la legitimación señala que la acción constituye medio razonable de defensa del derecho que se estima violado en los términos del artículo 75 párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ya que tiene como juicio base el proceso ordinario 05-000002-0613-CA que se tramita en sede contenciosa administrativa. En cuanto al fondo se opone a las pretensiones del accionante de estimar el artículo 2 inciso g) de la Ley Constitutiva del AYA como violatorio de la autonomía municipal, en cuanto estima que el servicio público de agua potable es un tema de interés nacional y no local, y que como tal es válido que haya sido excluido por ley de la autonomía municipal. En cuanto al artículo 41 del Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica impugnado, estima que sí podría contrariar los principio de legalidad y debido proceso al fundamentar en el artículo 2 inciso j) de la Ley del AyA la competencia para asumir la administración de los sistemas de acueducto municipal, que no le da ese soporte y ampliarla al “incumplimiento de los beneficiarios de cualquiera de sus obligaciones”, sin distingo alguno, excediendo la causal del inciso g) del mismo numeral.Finalmente no estima que ninguna de las normas impugnadas sean violatorias del debido proceso o del artículo 45 de la Constitución Política, aunque en cuanto al primer aspecto recomienda que sea la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, quien lleve a cabo el debido proceso con audiencia de ambas partes.
6. 6Por su parte, el señor Rafael Villalta Fernández, contesta (folios 129 a 144) la audiencia concedida, manifestando que en materia de recurso hídrico y de abastecimiento de agua potable es sumamente peligroso y riesgoso generar y promover intereses locales por la titularidad del recurso, por cuanto, no todos los cantones cuentan con las mismas condiciones de abastecimiento y de explotación del recurso, lo que el AYA ha solventado adecuadamente por su competencia nacional. En el caso del suministro del servicio de agua potable, el legislador optó por la nacionalización del servicio y asignó la prestación de esta a un ente especializado, de carácter nacional y estatal, al indicarse en el artículo 2 de su Ley Constitutiva, como competencia del A y A, el administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, reservando a favor de los entes corporativos una competencia residual, en el sentido de que se les permitió que siguieran operando sus acueductos siempre y cuando suministraran un servicio eficiente, lo que es una garantía eventual de preservación, no sólo del recurso hídrico, sino también de la salud pública.
7. 7Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 106, 107 y 108 del Boletín Judicial, de los 2, 3 y 6 de junio del 2005 (folio 83).

8-.Se prescinde de la audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional con fundamento en el artículo 9 de la misma Ley, al existir elementos de juicio suficientes para resolver.

1. 9En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Mora Mora; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. Esta acción constituye un medio razonable de defensa de los derechos del actor, en los términos exigidos por el artículo 75, párrafo 1°, de la Ley de Jurisdicción Constitucional, en virtud de que existe un juicio base, en el que podrían aplicársele las normas cuestionadas. El asunto previo que sirve de fundamento a la acción es el proceso ordinario seguido por la Municipalidad de Alajuela contra el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) en el Juzgado Contencioso Administrativo, expediente N° 05-000002-0163-CI, para la declaratoria de nulidad absoluta del artículo 41 del Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica impugnado, donde invoca su inconstitucionalidad y la del artículo 2°, inciso g), de la Ley Orgánica del A y A, por los motivos que discute en esta sede. La actora es contraparte en el contrato de préstamo suscrito con ese Instituto el 8 de noviembre de 1995, en cumplimiento del Empréstito que firmó el Estado con el Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR y 637/OC-CR, aprobado por Ley 7296 del 11 de abril de 1992 (Alcance 4 a La Gaceta 88 del 8 de mayo de 1992), que obliga al ICAA, ejecutor del préstamo, a dictar el Reglamento citado.

II. Objeto de la impugnación. Las normas impugnas, textualmente señalan

Artículo 2 inciso g) de la Ley Orgánica del A y A.

“Artículo 2.- Corresponde al Instituto de Acueductos y Alcantarillados:

(...) g) Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, los cuales se irán asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos. Los sistemas que actualmente están administrados y operados por las corporaciones municipales podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente. Bajo ningún concepto podrá delegar la administración de los sistemas de acueductos y alcantarillado sanitario del Área Metropolitana. Tampoco podrá delegar la administración de los sistemas de sobre los cuales exista responsabilidad financiera y mientras ésta corresponda directamente al Instituto. Queda facultada la institución para convenir con organismos locales, la administración de tales servicios o administrarlos a través de juntas administradoras de integración mixta entre el Instituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere para la mejor prestación de los servicios de acuerdo con los reglamentos respectivos. Por las mismas razones y con las mismas características, también podrán crearse juntas administradoras regiones que involucren varias municipalidades...” Artículo 41 del Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades.

“Artículo 41: Sanción.

Ante el incumplimiento de los beneficiarios de cualquiera de sus obligaciones, el Instituto asumirá la administración de los sistemas, conforme con el artículo 2, incisos g) y j) de la Ley Constitutiva de AyA.

Para la verificación de los incumplimientos AyA instaurará el procedimiento legal, conforme lo regula la Ley General de la Administración Pública”.

III.Sobre el fondo. Estructura Unitaria y Concentrada del Estado. El Estado costarricense es desde su fundación, un Estado unitario, que procura alcanzar de la manera más eficiente los fines, objetivos y metas políticas que tutela el ordenamiento jurídico vigente (artículos 1 y 9 de la Constitución Política; 1 Ley General de la Administración Pública). Partiendo de dicho carácter unitario y por razones funcionales y de limitación del poder, nuestra Constitución Política estableció un diseño organizacional fundado tanto en la división de poderes (artículo 9), como en la creación de un modelo de descentralización administrativa, por territorio (las Municipalidades), y un modelo funcional o institucional y de descentralización corporativa.

Ese carácter unitario es reconocido por la jurisprudencia constitucional en forma reiterada (vgr. 4091/94; 7528/97) que señala a Costa Rica como un Estado unitario concentrado, sin ningún tipo de descentralización política, pero que reconoce un modelo de descentralización administrativa para, la mejor satisfacción de los intereses locales, como también la prestación de servicios y la realización de actividades que requieren de especialización técnica. A pesar del distinto grado de autonomía con que se crean los entes públicos que conforman la administración descentralizada, el Estado como un todo mantiene y debe mantener una unidad y armonía de su accionar.

IV.Autonomía Municipal; alcances. Dentro de este esquema, esta Sala ha reconocido que el régimen municipal es una modalidad de descentralización territorial, de conformidad con la propia redacción del párrafo primero del artículo 168 constitucional. Su autonomía se define, principalmente, en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política que señalan, en lo que interesa, que la "administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal formado por un cuerpo deliberante de elección popular y de un funcionario ejecutivo que designa la ley" (hoy día Alcalde Municipal); es un "sistema corporativo que goza de autonomía y de recursos económicos propios (competencia presupuestaria)". De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal, derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya "interés y servicio local".

Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público local para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de autonomía en materia de gobierno y funcionamiento en cuanto se trata de intereses y servicios locales. Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la suma de los Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las relaciones y funcionamiento coordinado con el Gobierno de la República, para evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas.

V-. Si bien está claro que la unidad y concentración del Estado costarricense implica que las municipalidades no son soberanas ni Estados independientes, y que por lo tanto están obligadas a coordinar con el Gobierno Central, por razones históricas que ya ha expuesto esta Sala en la sentencia 5445-99 citada, el legislador constituyente sí las dotó de autonomía respecto de dos aspectos: la materia “local” y en atención a su “territorio.” Es importante retomar este tema para analizar la constitucionalidad del artículo 2 inciso g) de la Ley Orgánica del AyA, pues precisamente el accionante estima que existe una violación de la autonomía municipal, al facultar el legislador a una institución autónoma, a asumir y operar directamente los sistemas de agua potable de las municipalidades, cuando éstas no presten un servicio eficiente.

En cuanto al primer aspecto, el artículo 169 de la Constitución le garantiza al Gobierno Municipal la administración de los “intereses y servicios locales”, y precisamente para definir qué es “local” y que no lo es, se ha aceptado pacíficamente, en nuestro caso desde 1963 por medio de la jurisprudencia, que los intereses y servicios locales referidos en el artículo constitucional citado, serán tanto los que indique la ley como los que reconozca la jurisprudencia. Así lo definió Corte Plena en su sesión extraordinaria del 17 de marzo de 1963, con motivo de un recurso de inconstitucionalidad que presentó la Municipalidad de Goicoechea contra la Ley 2726 que creó el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado (hoy AyA), precisamente sobre el tema que ahora se discute. Sobre este punto concreto, el voto de mayoría expresó al respecto lo siguiente:

"...desde que la Carta no enumera cuáles son los intereses y servicios locales (referidos en el art. 169 constitucional), precisa entender que serán los que la ley indique, ley que la Asamblea Legislativa puede modificar y aún derogar, o los que de hecho se realicen, que desde luego mantendrán su condición de locales en tanto la realidad no los transforme en generales o nacionales." Evidentemente que además de lo señalado, “lo local” tiene también un límite territorial, de tal forma que los temas aunque de interés local, que no puedan ser estrictamente administrados dentro del respectivo territorio, carecen de esa naturaleza autonómica. Cabe aclarar también que si bien la Ley, es un parámetro válido y reconocido para determinar cuándo un interés es local o ha dejado de serlo por voluntad del legislador, esta potestad debe entenderse que no le otorga al legislador una libertad irrestricta para utilizar este instrumento para “degradar” o “vaciar” a las municipalidades y centralizar los intereses locales.

Es en casos de evidente interés nacional, que el legislador puede constituir otras administraciones que se ocupen de materias que incluso podría ser de interés local, pero que están referidas a una circunscripción territorial más amplia, como una zona, región o provincia como ha sido el caso de la creación de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, para ejercer su competencia en todo el territorio nacional en materia de agua potable.

VI-. Autonomía municipal y servicio de agua potable. Precisamente, en el caso del agua, los antecedentes refieren que el servicio, originalmente había sido dado a las Municipalidades por la Ley General de Agua Potable, N° 1634 de 18 de setiembre de 1953, (artículo 5) y posteriormente al crearse el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, esa función, pasa a esta Institución según la redacción del artículo 2:

"El original artículo 2 inciso h) de la ley 2726 de 14 de abril de 1961, dispuso como una atribución del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados:

'Elaborar las tasas y tarifas para los servicios públicos objeto de la presente ley, que se presten en el país por empresas públicas y privadas, con base en los principios de servicio al costo y de un porcentaje de utilidad para capitalización y desarrollo.(...) Las tasas y tarifas que el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados elabore, serán "autorizadas" por el organismo que la ley indique." El artículo 1 (*) le otorgaba la posibilidad de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y disposición de aguas negras y residuos industriales. (*) Este artículo ha sido reformado mediante Ley No. 5915 de 12 de julio de 1976 Veamos:

“Con el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional se crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución autónoma del Estado.” Por su parte, el artículo 2 señala que correspondía al Instituto (AYA):

• a)Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas; ...
• c)Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas; Un estudio del expediente legislativo de la Ley de creación del A y A antes SNEE deja claro que precisamente fueron los problemas relacionados con el abastecimiento de agua potable, aguas negras o servidas y pluviales en las distintas localidades del país, lo que motivó la nacionalización del servicio a través de la creación del AyA frente a la inercia municipal, (ver folio 108 y siguientes del expediente legislativo de la Ley N° 2727), donde además se reconoce que el tema del agua no puede ser tratado como un tema territorial. Al respecto se señaló:

“...no pueden resolverse adecuadamente [se refiere al agua] únicamente tomando en cuenta los intereses de una comunidad determinada, circunscrita a una jurisdicción territorial o administrativa concreta, por cuanto esos servicios afectan habitantes de muchas comunidades distintas y grandes extensiones del territorio, de tal suerte que unos servicios dependen invariablemente de los otros, haciéndose necesaria, en muchos casos, la interconexión de esos servicios.

II.Que las nacientes de aguas potables y las corrientes de los ríos que se usan para el abastecimiento de los sistemas de cañerías o para la evacuación de aguas negras o servidas, recorren grandes extensiones del territorio, por lo que no pueden utilizar parte de esas aguas, en determinado punto, sin afectar, a veces sustancialmente, todo el cauce y los intereses de las comunidades que el cauce de que se trate atraviese; por otra parte, la conducción de las aguas ya tratadas, por medio de acueductos, cloacas, alcantarillados, o corrientes de aguas al descubierto, se hace a través de varias jurisdicciones administrativas y territoriales, de donde se desprende la íntima relación que existe ente el interés de todas y cada una de las colectividades en la solución de estos problemas lo que, indudablemente, confiere alcance de interés nacional a cualquier proyecto que se elabore para dar solución adecuada a los problemas que se derivan de la captación, tratamiento y distribución de aguas potables, de aguas negras o servidas y de aguas pluviales.

III.Que la solución con criterio nacional de estos problemas no sólo es conveniente desde el punto de vista sanitario, sino también desde el económico y administrativo, estando, al propio tiempo, en un todo de acuerdo con el ordenamiento constitucional y jurídico vigente. (lo resaltado no es del original)

Sobre este mismo tema la Procuraduría en su oportunidad había señalado “que no existe ninguna razón de orden lógico ni jurídica para considerar que los servicios de agua, aunque hayan venido hasta hoy en poder de las Municipalidades, constituyan por esencia 'servicios locales' en el sentido del artículo 169 citado [se refiere al constitucional], y, en consecuencia, que no existe tampoco ningún obstáculo de orden constitucional para que una ley los integre en un programa y en una institución nacionales, como los proyectados, sin violar para nada la autonomía municipal que define el artículo 170. Al hacerlo, la Asamblea Legislativa estaría simplemente ejerciendo su potestad constitucional específica, superior y exclusiva de emitir leyes ( artículo 121, inc. 1), exceptuando al abastecimiento de agua, válida y justificadamente, del concepto de servicios locales y, por ende, de la jurisdicción municipal. Así se ha hecho antes con otros servicios de parecida o menor importancia, como los eléctricos, telefónicos, ferroviarios, portuarios y aéreos, sanitarios, etc" .

Esta misma tesis del interés nacional en la prestación eficiente del servicio de agua potable fue confirmada posteriormente por la Corte Plena, ejerciendo las funciones de juez constitucional, en la resolución que adoptó en la sesión extraordinaria del 17 de marzo de 1963, con motivo de un recurso de inconstitucionalidad que presentó la Municipalidad de Goicoechea contra la Ley 2726 que creó el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado (hoy AyA).

En lo que interesa, el voto de mayoría señala:

“El reconocimiento que la Constitución de 1949 hizo de las Municipalidades como organismos autónomos encargados de la administración local, no elevó a éstas a la categoría de entes soberanos, ni quiso decir con ello que la actividad administrativa que atañe al Cantón debe ser atendido por la Municipalidad en forma exclusiva y con prescindencia de toda otra autoridad u organismo, sino que quedan sujetos a lo que las leyes dispongan en casos especiales. (…) El poder Legislativo puede mediante ley disponer, como lo ha hecho ahora, acerca del manejo de alguno o algunos de los negocios que hoy están bajo la administración de la Municipalidad. Considerar que el Poder Legislativo no puede variar o modificar nada de lo que está bajo el control y administración de las Municipalidades es como pensar que la soberanía no reside en la Nación (art. 2°), sino que hay partes del territorio que están sometidos a la soberanía exclusiva de la Municipalidad y que ésta es absoluta aun con perjuicio del Estado.

Ha considerado el legislador que para el mejor servicio público, conviene crear un organismo especial que ha denominado “Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado”, y cuya creación se ha hecho constar en la ley número 2726 de 14 de abril de 1961. Está dentro de las facultades de la Asamblea Legislativa dar esa ley que solamente viene a modificar un sistema por creerlo necesario en beneficio del público. (…). Si el servicio público exige por razones de orden técnico, económico o jurídico crear nuevas entidades, la Asamblea Legislativa podrá hacerlo encomendándole su desempeño, y si tal servicio ya existe a cargo de determinada institución, bien puede, por considerarlo así beneficioso, al nuevo organismo. (…) La Asamblea Legislativa tiene amplia facultad para crear cuantas entidades autónomas crea conveniente para el mejor servicio público”. Por su parte, el Magistrado Nombre02 destacó: “Si una persona pública (municipio o ente autónomo), fuera tan independiente que el poder de la Asamblea Legislativa se detuviera ante ese muro de la autonomía, habría que convenir en que el Estado se ha despojado de su soberanía para otorgársela de igual a igual a la persona pública, o en otros términos, como dice Nombre03, sería el caso de un Estado creado dentro de otro Estado.

Es cierto que la autonomía concede al ente público completa independencia para actuar dentro de los límites de la competencia que le han otorgado la Constitución o las leyes en la administración de los servicios públicos descentralizados; lo mismo para darse el Gobierno interno que estime conveniente. Pero si esa competencia para la administración de los servicios descentralizados, no está fijada por la Constitución Política, si ella tiene origen en la disposición de la Asamblea Legislativa, con el poder que tuvo ésta para concederla, puede limitarla, suprimirla en todo o en parte o transferirla a otro ente público. Así lo pregona la doctrina de los más modernos autores que han tratado esta materia. (…) En Costa Rica, la competencia concedida a las Municipalidades para la administración (sólo para la administración) de los sistemas de aguas potables, está dispuesta por la Ley N° 1634 de 18 de setiembre de 1953, en cuyo artículo 5° se dice: “Las Municipalidades tendrán a su cargo la administración plena de los sistemas de abastecimiento de aguas potables que estén bajo su competencia”. Tal competencia, le ha podido ser suprimida a las Municipalidades, y ser transferida a otro ente autónomo, por la Asamblea Legislativa, sin trasgresión del artículo 170 de la Constitución Política”.

La posición de Corte Plena es plenamente conciliable con los argumentos que la Sala Constitucional expuso en el voto 5445-95 supra citado, en el sentido de que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, se puede trasladar esa competencia a las instituciones del Estado nacionales o regionales correspondientes, mediante una ley de nacionalización o de regionalización, según sea el caso. En el caso del servicio de agua potable y evacuación de aguas servidas mediante alcantarillado, esa nacionalización se dio en su oportunidad con la Ley que crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

VII.El acceso al agua potable como derecho humano. Adicionalmente a lo señalado, y talvez el aspecto más relevante en este tema, lo constituye la naturaleza y función del agua para la vida humana. No es necesario detallar aquí una explicación sobre la realidad evidente y notoria de que sin agua no puede haber vida, ni calidad de vida, y que por lo tanto, con ley o sin ley de nacionalización, por su propia esencia, este tema, no es ni puede ser un tema territorial o local. La propia Sala en su jurisprudencia constitucional ha dicho que el acceso al agua potable es un derecho humano fundamental, en cuanto se configura como un integrante del contenido del derecho a la salud y a la vida. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923). Esta misma línea se ha mantenido en las sentencias 2003-04654 y 2004-07779, que en lo que interesa señalan:

“V.- La Sala reconoce, como parte del Derecho de la Constitución, un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida, al medio ambiente, a la alimentación y la vivienda digna, entre otros, tal como ha sido reconocido también en instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en Costa Rica: así, figura explícitamente en la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (art. 14) y la Convención sobre los Derechos del Niño (art. 24); además, se enuncia en la Conferencia Internacional sobre Población y el Desarrollo de El Cairo (principio 2), y se declara en otros numerosos del Derecho Internacional Humanitario. En nuestro Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el país se encuentra particularmente obligado en esta materia por lo dispuesto en el artículo 11.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador” de 1988), el cual dispone que: “Artículo 11.

Derecho a un medio ambiente sano 1.-Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos”. La carencia de recursos no justifica el incumplimiento de los cometidos de las administraciones públicas en la prestación de este servicio básico. (SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones 2003-04654 y 2004-007779).

Por su parte, como bien lo reconocen tanto la Procuraduría como el representante del AyA en sus informes, en el campo internacional también es mayoritario el reconocimiento del agua como derecho humano y como una pre-condición necesaria para todos nuestros derechos humanos. Se sostiene que sin el acceso equitativo a un requerimiento mínimo de agua potable, serían inalcanzables otros derechos establecidos -como el derecho a un nivel de vida adecuado para la salud y para el bienestar, así como de otros derechos civiles y políticos. En noviembre del 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas afirmó que el acceso a cantidades adecuadas de agua limpia para uso doméstico y personal es un derecho humano fundamental de toda persona. Asimismo en el Comentario General No. 15 sobre el cumplimiento de los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité hizo notar que "el derecho humano al agua es indispensable para llevar una vida en dignidad humana.

Es un pre-requisito para la realización de otros derechos humanos". Se enfatiza también que los Estados miembros del Pacto Internacional tienen el deber de cumplir de manera progresiva, sin discriminación alguna, el derecho al agua, el cual da derecho a todos a gozar de agua suficiente, físicamente accesible, segura y aceptable para uso doméstico y personal.

Por su parte se han dado varias conferencias internacionales entre las que destaca la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua llevada a cabo en Mar de Plata en 1977 que reconoció que todos los pueblos tienen derecho al acceso a agua potable para satisfacer sus necesidades básicas. También, la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, adoptada por la Asamblea General de la ONU, de 1986 incluye un compromiso por parte de los Estados de asegurar la igualdad de oportunidades para todos para disfrutar de los recursos básicos.

El concepto de satisfacer las necesidades básicas de agua se fortaleció más durante la Cumbre de la Tierra de 1992 en Río de Janeiro. En la Agenda 21, los gobiernos acordaron que "al desarrollar y usar los recursos hídricos, debe darse prioridad a la satisfacción de las necesidades básicas y a la conservación de los ecosistemas. De igual forma, en el Plan de Implementación adoptado en la Cumbre de Johannesburgo en el 2002, los gobiernos se comprometieron a "emplear todos los instrumentos de políticas, incluyendo la regulación, el monitoreo..... y la recuperación de costos de los servicios de agua," sin que los objetivos de recuperación de costos se conviertan en una barrera para el acceso de la gente pobre al agua limpia. Asimismo existen decenas de instrumentos internacionales que directa e indirectamente tienen que ver con el agua como un derecho humano de todas las personas y pueblos, de tal forma que no sólo es un tema que por su naturaleza tiende a la nacionalización, sino a la internacionalización de su uso y aprovechamiento.

En síntesis, existen sobrados fundamentos para sostener que el agua no es un tema que califique dentro de la autonomía municipal, pues no es meramente local -sino más bien de interés nacional-, ni susceptible de ser sometido a criterios de territorialidad, de tal forma que el artículo 2 inciso g) de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, no es violatorio de la autonomía municipal contenida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Por las mismas razones, no lo es el artículo 41 del Reglamento impugnado en cuanto se basa o reproduce las potestades del inciso g) del artículo 2 citado.

VIII-.Violación de los artículos 40 Y 45 de la Constitución. Para la actora el inciso g) impugnado, y el artículo 41 del Reglamento citado en cuanto se basa en ella, resultan confiscatorios y contrarios a los artículos 45 y 40 de la Constitución, por constituir un mecanismo de apropiación y “pérdida de titularidad” de bienes de patrimonio municipal, sin indemnización previa. Como bien lo señala la Procuraduría en su informe, el argumento presupone la propiedad privada de los bienes, tanto del agua como de las instalaciones y propiedades con ella relacionadas, lo que no es aplicable al caso, en primer término porque el artículo 18 de la Ley 2726, reformado por la Ley N° 5915 del 12 de julio de 1976, expresamente señala que todas las propiedades e instalaciones de los organismos del Estado que estén destinados a la captación, tratamiento y distribución de aguas potables son patrimonio nacional, por lo tanto con carácter de dominio público, inalienables, imprescriptibles e inembargables, fuera del tráfico jurídico privado y como lo ha señalado esta Sala en su jurisprudencia (votos números 2000-10466 y 2002-03821), gozan de especial protección, de manera que no son susceptibles de ser apropiados por particulares y ni siquiera por la Administración Pública; ni ser destinados a fines distintos de los que determinan su propia esencia y naturaleza, de tal forma que su protección -en términos que resulten necesarios- y administración, corresponde al Estado en nombre de la Nación.

También en la sentencia 2004-01923 esta Sala hace un análisis exhaustivo sobre la naturaleza pública del recurso hídrico con ocasión de la protección de los mantos acuíferos. En lo que interesa se indica:

"VII-....En el Derecho de Aguas se han sostenido diversas tesis acerca de su naturaleza jurídica –cuya variación depende de la evolución histórica-. Así a las aguas subterráneas se les ha reputado como (a) bienes privados, por lo que son una res nullius apropiable por su alumbrador, esto es, por el propietario del terreno en el que surjan, siguiéndose la máxima del Derecho Romano según la cual la propiedad se extiende desde el cielo hasta el infierno. Las regulaciones decimonónicas sobre el recurso hídrico (v. gr. Ley de Aguas española de 1879 que inspiró a muchas legislaciones latinoamericanas, entre ellas, a nuestra Ley de Aguas de 1942) le darán a las aguas subterráneas un carácter de (b) bien mixto, por lo que serán privadas las que el dueño de un terreno particular haga alumbrar y públicas las que nacen en un terreno de dominio público o las primeras después de haberlas utilizado su propietario.

Finalmente, a partir del siglo XX, muchas legislaciones van a calificar todas las aguas subterráneas como (c) bienes de dominio público, a partir de la indubitada unidad del ciclo hidrológico, con lo que pasan a conformar lo que se ha denominado el “dominio público hidráulico” como parte del dominio natural y no artificial; esta posición concibe el agua como un recurso unitario subordinado al interés general por lo que no se debe distinguir entre superficiales y subterráneas, puesto que, se encuentran íntimamente vinculadas para mantener su calidad y cantidad. De acuerdo con esta última tesis, las aguas subterráneas no son apropiables por ningún particular y su calificación como bienes de dominio público constituye título suficiente para someterlas a un régimen de intervención administrativa muy fuerte e intenso en aras de garantizar su integridad y calidad y de apartarlas de los modos de adquisición y disfrute propios del Derecho Privado.

En nuestro ordenamiento jurídico, a partir de una serie de normas dispersas, se puede determinar la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, con evidentes variaciones, según el devenir histórico- legislativo. La Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas, en su artículo 1°, incisos IV, VIII y IX califica, respectivamente, como aguas de dominio público “Las de los (...) manantiales (...)”, “Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de propiedad nacional y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público” y “Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos”, puesto que, el ordinal 4°, inciso III, de ese texto legal reputa de dominio privado –y, por ende, pertenecientes al dueño del predio- “Las aguas subterráneas que el propietario obtenga de su propio terreno por medio de pozos”, siendo que los sobrantes – de pozos concesionados para obtener agua con fines no domésticos y necesidades ordinarias- que salgan del terreno se convertirán en aguas de dominio público.

Evidentemente, la Ley de Aguas de 1942 sigue una tesis mixta acerca de la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, puesto que, conjuga el carácter res nullius y, por consiguiente, apropiable de éstas si son alumbradas en terrenos privados con el demanial si surgen en un terreno cuyo titular es un ente público. Serán dos leyes posteriores, dictadas durante el curso del último cuarto del siglo pasado, las que reformaron o modificaron, tácitamente lo establecido en los artículos 1°, incisos IV, VIII y IX y 4°, inciso III, de la Ley de Aguas. En realidad, estos dos nuevos instrumentos normativos se inscriben en la corriente contemporánea de concebir las aguas subterráneas como bienes del dominio público en virtud de la unidad del ciclo hidrológico, por lo que son título habilitante suficiente para admitir un fuerte régimen de intervención administrativa para conservar la cantidad, calidad y asegurar una explotación racional y sostenida de los recursos hídricos.

Así, el Código de Minería, Ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982 y sus reformas, en su numeral 4° dispuso lo siguiente “(...) las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa (...)”, de esta forma se produjo una publificación y nacionalización de todas las aguas subterráneas del país, incluso las que son alumbradas mediante un pozo ubicado en un predio particular para uso domésticos o necesidades ordinarias. Ulteriormente, la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 13 de octubre de 1995 y sus reformas, en el numeral 50 -cuyo epígrafe es “Dominio público del agua”- reforzó esa declaratoria de demanialidad y preceptúo que “El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social”, este instrumento legislativo supone una afectación expresa, de las aguas continentales (aguas superficiales y subterráneas -al no distinguirlas-) al demanio público del Estado y califica de interés social, con lo que se dejó expedito el camino para eventuales expropiaciones o limitaciones por razón de interés social (artículo 45 de la Constitución Política), su protección, preservación o conservación y uso sostenido o racional.

" Según lo expuesto, no es jurídicamente viable pretender equiparar el acueducto que administra la Municipalidad de Alajuela, a una propiedad de ésta, ni siquiera en forma temporal -mientras dure su gestión-, aún si se registren a su nombre, con fines administrativos, financieros o tarifarios. Más bien conforme lo ha señalado esta Sala (sentencia 2004-08928) lo que hace una Municipalidad cuando administra un bien demanial, es gestionar un interés nacional, no local, a menos que el uso o fin público a que esté afecto el bien demanial sea la prestación de un servicio de naturaleza local, que no lo es, según lo que se ha expuesto supra.

Naturalmente que, si los bienes relacionados con la administración de los acueductos y las propiedades que los contienen son de la Nación, con mucho mayor razón lo son las aguas y sus fuerzas como está expresamente regulado en los artículos 121 inciso 14) y 50 de la ley Orgánica del Ambiente. El concepto de demanialidad del recurso hídrico aparece consagrado en la Constitución Política en la citada norma que señala que no podrán salir definitivamente del Estado: “las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público en el territorio nacional”,agregando al final del artículo que podrán ser explotados de acuerdo con la ley o mediante concesión especial, otorgada por tiempo limitado, y determinando sus condiciones y estipulaciones por ley aprobada por la Asamblea Legislativa.

De esta manera quedan consagradas las aguas como bienes del dominio público, sometidas al principio de reserva de ley para su afectación, no pudiendo salir del dominio del Estado. Su explotación puede dar directamente por la administración o por medio de concesión por parte de particulares.

En el artículo 140, inciso 19) de la Constitución establece que son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro:

"Suscribir los contratos no comprendidos en el inciso 14) del artículo 121, a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea cuando estipulen exención de impuestos o tasas, o tenga por objeto la explotación de servicios públicos, recursos o riquezas naturales del Estado. Se consagra en este artículo que los recursos naturales son del Estado." Asimismo, el tema de la demanialidad de las aguas se une a la circunstancia de que las fuerzas que se deriven de esas aguas no pueden ser aprovechadas por los particulares salvo que medien los requisitos establecidos constitucionalmente. El agua al ser un bien de dominio público conlleva la aplicación de un régimen jurídico particular, elemento esencial para el aprovechamiento privado de los bienes demaniales que se realiza por medio de concesión o permiso de uso.

El resto de la legislación vigente reafirma estos principios de demanialidad del recurso hídrico:

Así por ejemplo, la Ley General de Agua Potable declara de utilidad pública las obras que tienen que ver con el abastecimiento de agua potable, como ya se mencionó; el Código de Minería dispone el dominio público de todas las aguas del país, en cualquier forma que se presenten. La Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas, regula todo lo referente al dominio, uso y aprovechamiento de las aguas dentro de nuestro territorio, establece cuáles son las aguas de dominio público y cuáles las de dominio privado. Sin embargo, esta distinción se elimina con la promulgación del Código de Minería que publicita las aguas dejando sin efecto las disposiciones de la Ley de Aguas sobre aguas del dominio privado.

La regulación de los usos del agua abarca los aprovechamientos de las aguas que son dados en concesión, tales como el uso de agua para abastecimientos públicos, para el desarrollo de fuerzas hidráulicas, aprovechamiento para riego, para navegación, estanques para viveros, servidumbres legales y naturales, entre otros usos muy específicos, y por último, lo concerniente a las playas y zonas marítimas (que cuentan con ley especial).

La demanialidad del recurso hídrico es retomada en la Ley Orgánica del Ambiente que declara que el agua es de dominio público, su conservación y su uso son de interés social (art. 50).Esta disposición confirma el principio vigente de la demanialidad del recurso hídrico.

Por su parte, en la sentencia número 5976-93 esta Sala precisa la diferencia entre el régimen de la propiedad privada y el de la propiedad pública o del Estado, haciendo énfasis en la precariedad de cualquier título sobre estas últimas:

"... por cuanto la primera es regulada de conformidad con el artículo 45 Constitucional y la normativa del Código Civil pertinente, de manera que se protege la inviolabilidad de la misma, introduciéndose el concepto de función social, de manera que no se puede privar a nadie de la suya si no es motivado en un interés social y mediante ley aprobada por la Asamblea Legislativa con el voto de las dos terceras partes de sus miembros. Por su parte, la regulación de la propiedad demanial se fundamenta en el inciso 14.) del artículo 121 Constitucional, como ya lo indicó esta Sala por resolución número 2306-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre, de modo que su naturaleza jurídica es virtualmente diferente, la cual indicó que:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.

Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad. El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por la construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública.

En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, ... los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan." También sobre este punto en su oportunidad, se pronunció Corte Plena, en funciones de Juez Constitucional, en la citada sesión del 17 de enero de 1961, antecedente aplicable en todos sus extremos al caso en estudio. En lo que interesa se indicó:

“…tampoco es cierto el quebranto del número 45 de la Constitución, pues el traspaso de la atención de los intereses y servicios correspondientes, al “Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados”, es natural que se hiciera con todos los bienes respectivos, sin los cuales esa atención no podía continuarse. Estos bienes, cosas públicas (artículo 2° de la Ley N° 1634 de 18 de setiembre de 1953) dedicadas a un servicio específico, continúan prestándolo. La administración de ellos, antes confiada a las Municipalidades, son los mismos de utilidad pública que deben rendir en manos de la nueva Institución. Bajo una u otra dependencia, las cosas públicas no son objeto de propiedad particular y están fuera del comercio (artículos 261 y 262 del Código Civil); y es claro que el artículo 45 constitucional no se contrapone a éstas. Los Magistrados Nombre04 y otros, en nota separada, razonaron: “Considera la Municipalidad de Goicoechea que al quitarle la administración de las aguas potables de su jurisdicción se le perjudica económicamente parte de su patrimonio.

Obsérvese que la Municipalidad no es propietaria de las aguas potables de su cantón, sino tan sólo la administradora de las mismas. El producto del impuesto que los usuarios pagan no pertenece a la Municipalidad, sino que ha de servir para hacer frente a los gastos que la administración requiera. No es una empresa de carácter lucrativo lo que la Municipalidad tiene al manejar las aguas públicas, sino una administración y se supone que lo que recibe por concepto de las tasas respectivas, lo dedica a la administración del mismo servicio, de modo que no puede decirse que al traspasar a otra entidad esa administración se le merman las rentas propias de la Municipalidad. (…) Considera también la recurrente que para despojar a la municipalidad de aquellos efectos o bienes indispensables para la administración que se le ha confiado a la nueva entidad, era preciso una expropiación alegando utilidad pública y desde luego indemnizándola satisfactoriamente.

Los bienes dedicados al manejo y administración de las aguas públicas, tratándose como se trata de un servicio público, no forman parte del patrimonio particular de la Municipalidad. Dándole la ley a otra institución esa administración, deben entregársele a ésta todo aquello que sea necesario para cumplir su cometido. Por esa razón el reparo en cuanto a este extremo no tiene fundamento como para considerar que la nueva ley viola los preceptos constitucionales que protegen la propiedad privada, porque ese no es el caso concreto”.

La Procuraduría estima que en este caso a lo sumo puede hablarse de una mutación demanial, referida a la administración de los bienes, entre entes públicos estatales que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, pero que no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público. En tal supuesto, el cambio en la administración del acueducto es una consecuencia que viene dada por ley, para asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés público. Al ser un bien de patrimonio nacional, no se produce traslado en su titularidad, ni aumenta el patrimonio y funciones del Instituto.

El ordenamiento le encomienda entre sus cometidos primigenios la administración y operación directa de los sistemas de acueductos en todo el país. Al haberse nacionalizado por ley el servicio, son los municipios, los que ostentan la competencia subsidiaria o residual en caso de una administración deficiente del mismo. Es cierto que la autonomía municipal significa que no existe una relación jerárquica con respecto al Gobierno –entendido en sentido amplio-, pero esto lo es cuando administre servicios en interese locales, nada más, en el resto de los casos está limitada por lo que indique la ley, en este caso, a la rectoría de otra institución, bajo los lineamientos que se señalan.

En consecuencia, por las razones señaladas no son de recibo los argumentos del actor en cuanto a la inconstitucionalidad reclamada.

Si cabe aclarar que en caso de asumir el AyA la administración de un acueducto en poder de una Municipalidad, lo hace en su totalidad, es decir, con todos los activos y obligaciones financieras pendientes adquiridas para su construcción, mejora, mantenimiento, ampliación, de tal forma que no sería válido pretender que asuma sólo los activos citados.

IX.Violación a los artículos 39 y 41 (Principio del debido proceso). Se reclama violación al debido proceso por cuanto el AyA, actúa como juez y parte en la “resolución de conflictos con las municipalidades” al declarar la pérdida de la “titularidad y explotación” de los acueductos municipales, por acto unilateral que “incrementa sus funciones y patrimonio” lo que en su criterio desequilibra las reglas del debido proceso el hecho de que la entidad que verifica el cumplimiento de los supuestos de hecho, asuma también la prestación del servicio. Para esta Sala, el respeto al principio del debido proceso se garantizaría con la observancia del procedimiento de la Ley General de la Administración Pública (Reglamento de Crédito, art 41), según el cual la Municipalidad será notificada en tiempo y forma, oída, tendrá oportunidad de defender su punto de vista, presentar pruebas, formular alegaciones, recursos, se dictará una resolución final fundada, con debida acreditación de los hechos, que atienda el interés público, al que ha de servir con objetividad la acción administrativa, en salvaguarda de las necesidades de los usuarios, resolución que, como todo acto administrativo podrá ser revisada en sede jurisdiccional.

Decir que el procedimiento de la Ley General de la Administración Pública no es suficiente garantía de debido proceso, porque se es “juez y parte” equivaldría a estimar inconstitucionales todos los órganos disciplinarios establecidos en virtud de esa normativa. Cabe reiterar, cómo se indicó supra, que el AyA no dirime un conflicto en el que tenga un interés propio, tan solo se limita a corroborar, como ente estatal especializado en la materia, si el servicio que presta la Municipalidad es deficiente, con base en el numeral que se refuta y los parámetros técnico-objetivos en vigencia.

La Procuraduría estima que al promulgarse la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), N° 7593 del 9 de agosto de 1996, surge la duda de si la entidad encargada de instruir el procedimiento administrativo conducente a comprobar la deficiencia en la prestación del servicio, lo es la Aresep o el AyA, ello en virtud de que su artículo 5°, asigna como funciones de la Autoridad Reguladora, además de fijar precios y tarifas de los servicios públicos que enumera, la de velar “por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima de los servicios públicos, según el artículo 25 de esa ley. Y entre los servicios públicos abarca el de: “c) Suministro del servicio de acueducto y alcantarillado, incluyendo agua potable, recolección, tratamiento y evacuación de aguas negras, aguas residuales y pluviales”. El artículo 25 ibid prescribe: “La Autoridad Reguladora emitirá los reglamentos que especifiquen las condiciones de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima con que deberán suministrarse los servicios públicos, conforme a los estándares específicos existentes en el país o en el extranjero en cada caso.

Señala la norma que el Poder Ejecutivo promulgará estos reglamentos. Sobre este punto estima la Sala que al no haberse dado una derogatoria expresa, que indique inequívocamente que hubo un cambio de voluntad legislativo en este sentido, no puede decirse que el AYA ha perdido su competencia legalmente otorgada en su artículo 2, para determinar la eficiencia y calidad del servicio público en cuestión. Ya ha dicho este Sala que no porque una solución sea mejor, convierte en inconstitucional la solución dada, si ésta se apega al ordenamiento constitucional, que como se vio según los argumentos supra citados, es garantía suficiente del respeto al debido proceso, no sólo porque el procedimiento de la Ley General de la Administración Pública es garantía de los derechos de audiencia y defensa en forma amplia, sino porque como se indicó, no puede hablarse de que el AYA administra un interés propio en el caso, por el contrario es quizás el órgano técnico mejor calificado para determinar si el servicio público se presta en condiciones de eficiencia.

Lo anterior no quiere decir que esta Sala desconozca la existencia de la Ley 7593, sino que acepta que existen dos vías fiscalizadoras del servicio público de agua potable que no se excluyen entre sí, y que incluso permitirían que la propia Aresep fiscalice el servicio que presta el AYA, si así fuere necesario.

X-.Inconstitucionalidad del artículo 41 del Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades. El artículo 41 del Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades beneficiadas con el Programa de Agua Potable de Acueductos Urbanos, Contratos de Préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo 636/OC-CR y 637/OC-CR, publicado en La Gaceta N° 76 del jueves 26 de abril de 1993, pgs. 35 a 38, se enmarca dentro del Capítulo X, titulado Deberes de los beneficiarios, y literalmente dispone como sanción ante el incumplimiento de los beneficiarios de cualquiera de sus obligaciones, el Instituto asumirá la administración de los sistemas, conforme con el artículo 2, inciso g y j de la Ley Constitutiva del A y A. Para la verificación de los incumplimientos A y A instaurará el procedimiento legal, conforme lo regula la Ley General de la Administración Pública”. En los considerandos anteriores, ya se dio pronunciamiento sobre el artículo 41 en cuanto se basa en lo señalado en el artículo 2 inciso g), desestimándose las pretensiones del actor, sobre la inconstitucionalidad tanto del propio artículo 2 g) citado, como del 41 en aquello en que se apoya en esa norma. Resta ahora analizar si el artículo 41 del Reglamento impugnado es o no constitucional, al citar el inciso j) del artículo 2 como fundamento de sus potestades sancionatorias.

También considera el actor que el artículo 41 impugnado “es abiertamente ilegal” por oponerse al contenido de la Ley 7296, que aprobó Contrato de Préstamo entre el BID y A y A, Cláusula 4.03, la cual sólo condicionó el primer desembolso a la puesta en vigencia por el Organismo Ejecutor de un Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades con términos sustancialmente análogos a los acordados de previo entre el Prestatario y el Banco, y al cumplimiento de obligaciones de la Cláusula 4.02., y afecta el espíritu de ese instrumento financiero, que exigía la titularidad de las obras en la cláusula 2.03, al especificar que terminadas éstas, el A y A las traspasará a las municipalidades beneficiarias mediante convenios de financiamiento y asistencia técnica. Este tema, a juicio de esta Sala, sin duda alguna se circunscribe al plano de legalidad, ya que como ha determinado su jurisprudencia, los empréstitos u otros convenios de crédito público, tienen una naturaleza administrativo-contractual, y la aprobación que de ellos hace la Asamblea Legislativa, no les altera su régimen jurídico-administrativo, ni, por ende, les confiere el carácter de las leyes, aunque sí lo tenga la que los aprueba (ver sentencias 1027-90 y 6240-93).

Lo mismo sucede con el tema del condicionamiento del primer desembolso a la observancia de ciertos requisitos en el contrato de préstamo BID-AyA, y sobre las consecuencias del compromiso del traspaso de obras, por parte del A y A a las municipalidades beneficiadas, una vez éstas terminadas, por las mismas razones.

Cabe aclarar que ha de diferenciarse para el traspaso de obras, las situaciones reguladas en los incisos g) y j) del artículo 2°.Una cosa es la situación regulada en el inciso g) que se refiere a la prestación deficiente del servicio de agua potable, que le da potestad de reemplazo de la administración por el AyA, y otra la posibilidad de asumir la administración de los sistemas de acueducto municipal, por “incumplimiento de los beneficiarios de cualquiera de sus obligaciones”, sin distingo alguno, excediendo la causal concreta del inciso g). Con ello se alega que el AyA extendería, por esta vía, su competencia para relevar a las Municipalidades en la administración de los acueductos más allá de los límites impuestos por el legislador, con trasgresión del principio de legalidad. Es decir, se cuestiona la validez de sancionar el incumplimiento de obligaciones financieras, con la deficiente prestación del servicio que sí tiene soporte normativo en el inciso g) de la citada norma. En nuestro criterio, este tema del ámbito de los compromisos contractuales, de índole pecuniaria, también queda circunscrito al plano de legalidad y por ende excluido de análisis en esta sede.

Si cabe reiterar lo dicho con anterioridad en el sentido de que en caso de asumir el AyA la administración del acueducto en poder de la Municipalidad, por deficiencia en el servicio, deberá hacerse cargo de los activos y pasivos que conlleva la administración del mismo, lo que implica asumir las obligaciones financieras pendientes, adquiridas por ésta e invertidas en aquél.

XI.Conclusión. Se declara sin lugar la acción contra el artículo 2 inciso g) de la Ley Orgánica del AYA; 41 del reglamento en cuanto reproduce las potestades del artículo 2, con la salvedad de que debe interpretarse que en caso de asumir el AyA la administración del acueducto en poder de la Municipalidad, por deficiencia en el servicio, deberá hacerse cargo de los activos y pasivos que conlleva la administración del servicio, lo que implica asumir las obligaciones financieras pendientes, adquiridas por ésta e invertidas en aquél. Se estima que el argumento que reclama que el artículo 41 extiende, por vía reglamentaria, su competencia para relevar a las Municipalidades en la administración de los acueductos más allá de los límites impuestos por el legislador, y que le da la posibilidad de sancionar el incumplimiento de obligaciones financieras, equiparándola con las que la Ley le otorga frente a la deficiente prestación del servicio que sí tiene soporte normativo en el inciso g) de la citada norma, es un tema de mera legalidad que excede las competencias de este Tribunal.

Lo mismo sucede con el argumento del actor que reclama la inconstitucionalidad del artículo 41 impugnado por oponerse al contenido de la Ley 7296, que aprobó Contrato de Préstamo entre el BID y A y A, Cláusula 4.03, la cual sólo condicionó el primer desembolso a la puesta en vigencia por el Organismo Ejecutor de un Reglamento de Crédito y Asistencia Técnica a las Municipalidades con términos sustancialmente análogos a los acordados de previo entre el Prestatario y el Banco, y al cumplimiento de obligaciones de la Cláusula 4.02., en cuanto estima que afecta el espíritu de ese instrumento financiero, que exigía la titularidad de las obras en la cláusula 2.03, al especificar que terminadas éstas, el A y A las traspasará a las municipalidades beneficiarias mediante convenios de financiamiento y asistencia técnica.

Finalmente sí cabe reiterar lo dicho en el considerando X en el sentido de que por tratarse de una mutación demanial subjetiva, en caso de asumir el AyA la administración del acueducto en poder de la Municipalidad, por deficiencia en el servicio, deberá hacerse cargo de los activos y pasivos que conlleva la administración del servicio, lo que implica asumir las obligaciones financieras pendientes, adquiridas por ésta e invertidas en aquél.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción, con la interpretación conforme que se hace en el considerando final que se refiera a que en caso de asumir el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados la administración del acueducto en poder de la Municipalidad, por deficiencia en el servicio, deberá hacerse cargo de los activos y pasivos que conlleva la administración del mismo, lo que implica asumir las obligaciones financieras pendientes, adquiridas por ésta e invertidas en aquél. Se rechaza por ser materia de legalidad, el argumento que reclama que el artículo 41 extiende, por vía reglamentaria, su competencia para relevar a las Municipalidades en la administración de los acueductos más allá de los límites impuestos por el legislador, y que le da la posibilidad de sancionar el incumplimiento de obligaciones financieras, equiparándola con las que la Ley le otorga frente a la deficiente prestación del servicio, así como el argumento sobre la inconstitucionalidad del artículo 41 impugnado por oponerse al contenido de la Ley número 7296, que aprobó el Contrato de Préstamo entre el Banco Interamericano de Desarrollo y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Notifíquese.

Nombre05.

Presidenta a.i.

Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

Ernesto Jinesta L. Rosa María Abdelnour G.

Alan Saborío S. Max Alberto Esquivel F.