Rejection of unconstitutionality action against Maritime Zone LawRechazo de acción de inconstitucionalidad contra Ley de Zona Marítimo-Terrestre

Sala Constitucional Case File: 05-006040-0007-CO Type of Matter: Unconstitutionality action Constitutional Control: Summary dismissal Analyzed by: SALA CONSTITUCIONAL Relevance Indicators Relevant ruling Related Rulings Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: 3. CONSTITUTIONALITY CONTROL MATTERS Topic: PROPERTY Subtopics:

NOT APPLICABLE.

000454-06. STATE POLICIES ON THE RIGHTS OF FISHERMEN IN THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE. Maritime-Terrestrial Zone Law. No. 6043.

*050060400007co* Res: No. 2006-00454 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen hours and fifty-five minutes on the twenty-fifth of January, two thousand six.- Unconstitutionality action brought by Nombre01, of legal age, married, identity card number CED01, in his capacity as Defensor General de los Habitantes, against the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo-Terrestre), number 6043.

Resultando:

1.- By brief received at the Secretariat of the Sala at eleven hours twelve minutes on the twenty-third of May, two thousand five, the petitioner requests that the unconstitutionality of the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo-Terrestre), number 6043, be declared, considering it to be in violation of the constitutional principles of equality, non-retroactivity of the law, and reasonableness, as well as the right to property and freedom of commerce (Articles 33, 45, and 46 of the Political Constitution, respectively), because it prevents the inhabitants of the islands of the Golfo de Nicoya from exercising their right to property, without taking into consideration the rights that this population historically held over that territorial space, on the following basis: a.) that the principle of equality is infringed, as it establishes serious discrimination, since the same regulation recognizes an exception to the regime for inhabitants located in the urban zones of the central canton of the Province of Puntarenas, without sufficient reasons to establish differentiations between the island inhabitants and the coastal inhabitants, since both are engaged in fishing and maritime activities; and the imposed limitation prevents the former from accessing housing programs – which require titled possession –, inheriting and defending their patrimony, as well as from the economic exploitation of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre); b.) that patrimonial situations consolidated prior to the enactment of this law are affected, through the continuous exercise of property on those lands, in violation of the principle of non-retroactivity of the law; and c.) that the Administration's omission in applying the law has created true private monopolies over such territories, "preventing the free passage of persons and illicitly taking possession, contrary [sic] to the guiding principles of this Law (as demonstrated and evidenced by the sale of lots, located in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), by international consortiums that, taking advantage of legislative loopholes and institutional incompetence, to use no other criteria, sell and profit from state territory without anything happening and no one doing anything, ..." (folio 9).

2.- In order to substantiate the legal standing he holds to bring action in this venue, he alleges that in accordance with the provisions of Article 13 of the Ley de la Defensoría de los Habitantes, number 7319, he is empowered to "initiate any type of judicial and administrative actions provided for in the legal system," which legitimizes him to bring the unconstitutionality actions he deems pertinent to perform the legal function entrusted to him.

3.- By means of a brief filed with the Secretariat of this Sala at fifteen hours fifty-six minutes on the twenty-sixth of May, two thousand five (folios 13 to 33), Nombre02, attorney, identity card number CED02, resident of San Pedro de Montes de Oca; Nombre03, business administrator, administrator, ID card CED03, resident of San Antonio de Belén; Nombre04, architect, ID card number CED04, resident of Puntarenas; Nombre05, public accountant, identity card number CED05, resident of Cartago; CARLOS SALAZAR RAMÍREZ, agricultural economist, ID card CED06, resident of San Carlos; all of legal age and married, except the last, who is single, request that they be considered as coadjuvants to the unconstitutionality action filed by the Defensor de los Habitantes, pursuant to the provisions of Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and that the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo-Terrestre) be declared unconstitutional, considering that it contains discriminatory regulation against the group of inhabitants of the islands of the Golfo de Nicoya, by nullifying the content of the right to property and its attributes, with the consequent affectation of acquired patrimonial rights.

4.- By means of a ruling at ten hours thirty minutes on the sixth of June, two thousand five (folio 34), the petitioner was warned to clearly and precisely determine the regulation – specific citation of contested provisions – as well as the object of challenge; which, pursuant to the provisions of Articles 12 of the Ley de Notificaciones, Citaciones y otras Comunicaciones Judiciales, number 7637; and 8 of the Reglamento para el uso del fax como medio de notificación en los despachos judiciales, was deemed automatically notified, after five unsuccessful attempts were made.

5.- The first paragraph of Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional empowers this Sala to summarily dismiss, at any procedural stage, and even from its filing, actions that are manifestly improper or unfounded; and the second paragraph empowers it to dismiss on the merits, also at any procedural stage, when it considers that there are sufficient elements of judgment for its resolution, or it involves the simple reiteration or reproduction of a prior identical or similar action that was dismissed, finding no reasons to vary its criteria, nor reasons of public interest that justify reconsidering the question.

Drafted by Magistrate Solano Carrera; and,

Considerando:

I.- INADMISSIBILITY OF THE REQUESTED COADJUVANCY ACTION.- The active coadjuvancy action initiated by Nombre02, Nombre03, Nombre04, Nombre05, and Carlos Salazar Ramírez, is inadmissible and, consequently, must be dismissed, for the following two fundamental reasons: firstly, because it is procedurally timely only after the processing of the action filed, that is, once it has been admitted for study (the admission resolution has been issued), by virtue of which, Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that they may be filed within the fifteen days following the first publication of the edicts referred to in Article 81 of the Law governing this Jurisdiction; a situation that has not occurred in this matter. Note in this regard, that the petitioner was only warned to clarify the object of the action's challenge. Secondly, pursuant to the provisions of the cited Article 83, those subjects who have at least "a legitimate interest" are empowered to promote coadjuvancy actions, a condition that the petitioners do not have. In this sense, it is reiterated that deputies do not have standing to bring action directly – as this Tribunal has previously indicated, for example in rulings number 2621-95, 2003-11735, 2004-2765, and 2004-8207 – nor, in this case, does it involve the defense of diffuse interests or those concerning the national community, quite the contrary, as the object of the action implies an action against the nation's patrimony; and much less does it involve corporate interests.

II.- OBJECT OF THE ACTION.- Despite the fact that by resolution at ten hours thirty minutes on the sixth of June, two thousand five, the Presidency of this Sala requested the petitioner to clearly and precisely determine the object of the challenge, which was not fulfilled, the truth is that it was not necessary, since what is challenged is more a supposed "omission" of the legislator which, in the petitioner's opinion, causes the unconstitutionality of the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo-Terrestre), number 6043, for violation of the constitutional principles of equality, non-retroactivity of the law, and reasonableness, as well as the right to property and freedom of commerce (Articles 33, 45, and 46 of the Political Constitution), insofar as it prevents the inhabitants of the islands of the Golfo de Nicoya from exercising their right to property, without taking into consideration the rights that this population historically held over that territorial space, on the following basis: a.) that the principle of equality is infringed, as it establishes serious discrimination, since the same regulation recognizes an exception to the regime for inhabitants located in the urban zones of the central canton of the Province of Puntarenas, without sufficient reasons to establish differentiations between the island inhabitants and the coastal inhabitants, since both are engaged in fishing and maritime activities; and the imposed limitation prevents the former from accessing housing programs – which require titled possession –, inheriting and defending their patrimony, as well as from the economic exploitation of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre); b.) that patrimonial situations consolidated prior to the enactment of this law are affected, through the continuous exercise of property on those lands, in violation of the principle of non-retroactivity of the law; and c.) that the application of the law has created true private monopolies over such territories, "preventing the free passage of persons and illicitly taking possession, contrary [sic] to the guiding principles of this Law (as demonstrated and evidenced by the sale of lots, located in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), by international consortiums that, taking advantage of legislative loopholes and institutional incompetence, to use no other criteria, sell and profit from state territory without anything happening and no one doing anything, ..." (folio 9).

III.- INADMISSIBILITY BASED ON THE OBJECT: OMISSION OF THE ADMINISTRATION AND APPLICATION OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE LAW.- The action becomes improper, and consequently inadmissible, regarding the alleged omission of the administration in applying the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo-Terrestre), which, in their view, has created true private monopolies over such territories, "preventing the free passage of persons and illicitly taking possession, contrary [sic] to the guiding principles of this Law (as demonstrated and evidenced by the sale of lots, located in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), by international consortiums that, taking advantage of legislative loopholes and institutional incompetence, to use no other criteria, sell and profit from state territory without anything happening and no one doing anything, ..." (folio 9). In this regard, the petitioner is warned that even though subsection b) of Article 73 of the Law regulating this Jurisdiction empowers the filing of actions against subjective acts of public authorities, when they infringe, by action or omission, any constitutional norm or principle, "if they are not susceptible to the remedies of habeas corpus or amparo"; by virtue of which, the accusation made at most could have been challenged in this venue, but through the amparo procedure, and not through the unconstitutionality action, since the latter is provided for as a mechanism to guarantee fundamental rights and freedoms that are not protected by habeas corpus (Article 29 of the same Law), so that it proceeds against "[...] any provision, agreement, or resolution and, in general, against any action, omission, or simple material act not based on a valid administrative act, by public servants and bodies, that has violated, violates, or threatens to violate any of those rights.

The amparo will proceed not only against arbitrary acts, but also against actions or omissions based on erroneously interpreted or improperly applied norms." IV.- Likewise, the alleged problems in the application of the law regulating the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre) regime are not pertinent either, since the existence of supposed regulatory gaps or errors in the regulation are not capable of being heard or resolved in this Jurisdiction, because this is the exclusive competence of the legislator, so that it would be more pertinent to process the complaints before the Asamblea Legislativa in the corresponding manner provided for by the legal system, that is, through legal reform.

V.- CONFORMITY OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE LAW WITH THE CONSTITUTIONAL ORDER.- Finally, this Tribunal considers that the petitioner is not correct in his substantive considerations of unconstitutionality of the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo-Terrestre) for preventing the inhabitants of the islands of the Golfo de Nicoya from exercising their right to property, without taking into consideration the rights that this population historically held over that territorial space. In this regard, the following considerations must be made: the special legal nature of the good in question; and the regime of use and exploitation of maritime islands, all of the foregoing, in accordance with the constitutional framework provided for this purpose.

VI.- LEGAL NATURE OF PUBLIC DOMAIN GOODS. Firstly, the special legal nature of the good in question must be considered, since, by constitutional provision, it forms part of the national patrimony, and by legal provision, it has been endowed with the condition of public domain (demanialidad). The doctrine and constitutional jurisprudence are consistent in considering that public domain goods (bienes demaniales) (or dominical goods or goods of public domain) are those that have a legal nature and regime different from private goods – which are governed by the right to property under the terms of Article 45 of the Political Constitution –, since, by the express will of the legislator, they are devoted to a special purpose of serving the community, that is, the public interest, and that therefore, they cannot be subject to private property, so they are outside the commerce of men, and thus, cannot belong individually to private parties, nor to the State, strictly speaking, since the State is limited to their administration and guardianship. Thus, what defines the legal nature of public domain goods (bienes demaniales) is their purpose or vocation, insofar as they are devoted to and are at the service of public use, since they are precisely devoted to give them a special public purpose in which the public interest is engaged, in the manner defined by Article 261 of the Civil Code (Código Civil):

"Things are public, which by law, are permanently destined for any service of general utility, and those from which everyone can benefit by being delivered to public use." Note that the emphasis of the differentiation lies in the purpose of the good, that is, the fact of being devoted to a common use or to the service of the common good; as previously considered by the Sala Constitucional in ruling number 2301-91, of November sixth, nineteen ninety-one:

"The public domain is composed of goods that manifest, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are the so-called dominical goods, public domain goods (bienes demaniales), public goods or things, or public goods, which do not belong individually to private parties and which are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, devoted by their very nature and vocation. Consequently, these goods belong to the State in the broadest sense of the concept, are devoted to the service they provide, and which is invariably essential by virtue of an express norm." Thus, these are goods whose ownership is held by the State in its capacity as administrator; it must be understood that they are goods belonging to the "Nation" (Nación), thereby forming part of the public patrimony; and that, due to their special legal nature, they present the following attributes: they are imprescriptible, which implies that the right to property over them cannot be acquired through the passage of time, not even mere possession, i.e., they cannot be acquired by adverse possession (usucapión), nor can they be lost by prescription; for which reason the use permits that the Administration grants over them are always precarious in nature, which means they can be revoked for reasons of opportunity or convenience at any time by the Administration – under the terms provided in Articles 154 and 155 of the Ley General de la Administración Pública –; and the concessions granted over them for their exploitation can be canceled, through the corresponding procedure; they are unseizable, which means they cannot be subject to any lien or seizure, neither by private parties nor by the Administration; and they are inalienable, which translates into the condition that they are outside the commerce of men; hence they cannot be alienated, sold, or acquired, neither for free nor for consideration, neither by private parties nor by the State, so they are exempted from the commerce of men and subject to a special and reinforced legal regime. For this reason, because they are goods that cannot be subject to possession, much less property, their use and exploitation is possible only through duly authorized acts, that is, through a concession or use permit, granted by the competent authority. Thus, it comprises real estate that has a legal nature and regime virtually opposite to that of private property, which derives from the provisions of Article 45 of the Constitution.

VII.- THE PUBLIC DOMAIN NATURE OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE IN THE COSTA RICAN LEGAL SYSTEM.- The public domain nature (demanialidad) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre) was not established in Law number 6043 – as the petitioner seems to consider –, but rather it has an earlier origin, dating back even to the origins of the formation of our Costa Rican State. Thus, throughout human history, the great economic, commercial, and also security importance – for the defense of the national territory – that the coast holds for any country or state organization has been noted. Thus, with respect to our country, since the colonial era, the coastline has remained destined for public use. Initially, the reserved area was one mile wide, which is why it was known – and still is in some circles in our era – as the "maritime mile" ("milla marítima"); as established by the precept of the Real Cédula of October fifteenth, seventeen fifty-four, which remained in force throughout all the legislation issued in the 19th century. Thus, the most relevant regulation of the Costa Rican coastal zone begins with Law number 162, of June twenty-eighth, eighteen twenty-eight, shortly after the declaration of independence from the Spanish Crown, and during the formative stage of the Costa Rican State. This law established the reservation of one maritime mile on the coasts of both seas, thereby adopting the prior precept from the colonial era – noted above –. Subsequently, in the Código General of 1841 (enacted during the era of Nombre06), in addition to the distance of the zone being regulated, the public domain character of the ebb and flow of the sea and its banks is highlighted. Likewise, Law number 7, of August thirty-first, eighteen sixty-eight, ratified the "undenounceability" ("idenunciabilidad") of the lands of the maritime mile, that is, the impossibility of titling the lands in this zone. In Law number 8, the Ley de Aguas, of May twenty-sixth, eighteen eighty-four, this strip of land is qualified for the first time with the designation "maritime-terrestrial zone" ("zona marítimo terrestre"), which is expressly devoted as a public domain good (bien demanial), that is, as a good of public domain, and consequently, incorporated into the national patrimony. The Código Fiscal of eighteen eighty-five provided for the prohibition of alienating the lands comprised within one mile of latitude along the coast of both seas. Already in the 20th century, the first regulation referring to the maritime-terrestrial zone was Law number 75, of August thirtieth, nineteen twenty-four, which reaffirmed the public domain nature of these lands, as well as the impossibility of exploiting and deriving profit from them. Law number 11, of October twenty-second, nineteen twenty-two, precisely specified its extension, delimiting it at one thousand seven hundred and sixty-two meters (a measurement corresponding exactly to one mile), from the ordinary high tide line (pleamar ordinaria), and five hundred meters along both margins of the rivers. This measurement was maintained until nineteen forty-two, when, through Laws number 19, of November twelfth, and Law number 201, of January twenty-sixth, nineteen forty-three, its extension was reduced to two hundred meters for both coasts; thus causing the first reclassifications of this good, concerning all those lands beyond the established delimitation, and their consequent private appropriation. That is, from these two provisions and except for the two hundred meters counted from the ordinary high tide line (pleamar ordinaria), the remaining one thousand six hundred seventy-two meters ceased to be public domain from the moment they could be reduced to private domain. However, the lands contained within the two hundred meters excepted by the two aforementioned laws continued to be public domain goods, not reducible to private domain because they are inalienable, imprescriptible, and unseizable. Thus, from the mentioned laws onward, the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre) was demarcated with an extension of two hundred meters counted from the high tide line, which is what it currently has, maintaining its character as a public domain good (bien demanial). This measurement (of two hundred meters) together with the public domain character of the lands included therein, was reaffirmed in the then-current Article 7 of the Ley de Tierras y Colonización number 2825, of October fourteenth, nineteen sixty-one, and repeated in the Ley Forestal, number 4465, of November twenty-fifth, nineteen sixty-nine, and the Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre, number 4558, of April twenty-second, nineteen seventy. Special mention must be made of Law number 4558, of April twenty-second, nineteen seventy, because pursuant to the provisions of its Transitorio III., one hundred fifty meters of the two hundred meters, beyond the first fifty meters counted from the high tide line, were reclassified, authorizing private parties who had possessed, for more than thirty years, in a quiet, public, peaceful, and uninterrupted manner, lots or properties in that sector, to register them through the procedure of possessory information (informaciones posesorias) before the jurisdictional authorities (not administrative ones). This law was in force for seventeen months and two days, because given the large number of abuses that were committed under the terms of the validity of this provision, that is, from May twelfth, nineteen seventy, it was repealed by Law number 5602, of November fourth, nineteen seventy-four, which came into effect upon its publication in La Gaceta number 206, of October fourteenth, nineteen seventy-one. Currently, the maritime-terrestrial zone or coastal zone is regulated by Law number 6043, of March second, nineteen seventy-seven, and its Regulation, Decreto Ejecutivo, number 7841-P, of December sixteenth of the same year, and it is the first to do so specifically, maintaining its condition as a public domain good (bien demanial) of the nation.

VIII.- THE CONCEPT OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE.- It is noted that within the concept of "coasts" must be understood to include that of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), whose public domain nature (demanialidad) of the Nation is expressly established in Article 3.I. of the Ley de Aguas, number 276, of August twenty-sixth, nineteen forty-two:

"Article 3.- The following are also national property:

I.- Beaches and maritime zones"; and in Article 1 of the Ley de la Zona marítimo terrestre, which literally states:

"The maritime-terrestrial zone constitutes part of the national patrimony, belongs to the State and is inalienable and imprescriptible." Thus, the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) must be considered a public domain good (bien demanial) of the Nation, both by constitutional provision, based on Article 6; and by legal mandate, in accordance with the norms transcribed. Regarding the definition of this good, we must resort to the same law of reference, which in Article 9 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre defines it as follows:

"[...] the strip of two hundred meters wide along the entire Atlantic and Pacific coastlines of the Republic, whatever its nature, measured horizontally from the line of the ordinary high tide (pleamar ordinaria) and the lands and rocks left uncovered by the sea at low tide.

For legal purposes, the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre) includes maritime islands, islets, and crags, as well as any land or natural formation that protrudes from the level of the ocean within the territorial sea of the Republic. Isla del Coco is excepted, which will be under the direct domain and possession of the State, and those other islands whose domain or administration are determined in this law or special laws." Thus, for the Pacific coastline, the high tide line (línea de pleamar) is the contour or contour line marking the height of one hundred fifteen centimeters above the mean sea level; and for the Atlantic coastline, it is the contour marking the height of twenty centimeters above that same level, as provided by subsection ch) of Article 2 of the Reglamento de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. In turn, it must be clear that the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre) is divided into two zones (pursuant to the provisions of Article 10 of the reference law): the first, called the public zone, which comprises the strip of fifty meters wide, counted from the ordinary high tide line (pleamar ordinaria); and the second, called the restricted zone, constituted by the remaining one hundred fifty meters, where concessions may legitimately be granted, according to the requirements established for this purpose by the regulation. Regarding the first – public zone –, subsection h) of Article 2 of the Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre defines it as the coastline, that is, the shore or coast of the sea that extends through the rías and permanent estuaries, up to where they are sensibly affected by the tides, and present defined marine characteristics; so it comprises the following zones: the ría, defined in Articles 9 of the Law and 2 subsection f of the Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre as the part of the river near its entrance to the sea, and up to where the tides reach; so it comprises the strip of two hundred meters adjacent to the rías; the islets, crags, and other small areas and natural formations that protrude from the sea (Article 10 of the Ley de la zona marítimo-terrestre); the mangroves (Article 11 of the cited Law), whose incorporation into the public domain dates back to nineteen forty-two, with the Ley de Aguas. Likewise, Article 4 of the Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre establishes that these are goods incorporated into the forest heritage (patrimonio forestal) of the State, and are therefore subject to the dedication regime of the Ley Forestal.

Likewise, the area from the line of vegetation at the edge of the estuaries and the boundary of the mangroves or salt forests is designated as a restricted zone, when these extend for more than fifty meters from ordinary high tide; which is of great importance, as it extends the concept of the maritime terrestrial zone to portions of the national territory that may be located kilometers from the coast; which also leads to confusion, as it is considered that lands adjacent to the mangrove may be subject to legitimate possession, since, precisely due to this condition of public domain (demanialidad), the mangroves cannot be subject to titling by private individuals; maritime islands, islets, and rocky outcrops (peñascos), and the lands and rocks that the sea exposes at low tide (second paragraph of Article 9 of the referenced Law); and, the adjacent two hundred meters on both sides of the system of main canals that connect the ports of Moín and Barra del Colorado, pursuant to the provisions of Article 75 of the Law governing this matter.

IX.- ON THE PUBLIC DOMAIN STATUS OF ISLANDS.- As has been noted, the condition of public domain (demanialidad) of islands cannot be denied, which are integrated into the national patrimony as they form the territory of the Republic –in the terms of Article 6 of the Fundamental Charter–. Furthermore, this public domain status derives from various normative texts. Firstly, in Decree-Law Number 11, of July twenty-seventh, nineteen hundred forty-eight, amended by Number 803, of November second, nineteen hundred forty-nine, the Founding Junta of the Second Republic expressly:

"[...] confirms and proclaims the National Sovereignty over the entire submarine platform or continental and insular shelf adjacent to the continental and insular coasts of the national territory, whatever the depth at which it may be found, reaffirming the inalienable right of the Nation to all the natural riches that exist on, in or under said shelf or platform." Subsequently, the Law of Lands and Colonization, Number 2825, of October fourteenth, nineteen hundred sixty-one, maintains this public domain (demanialidad) of islands, in subsection c) of Article 7. Finally, in the Maritime Terrestrial Zone Law, Number 6043, this status is confirmed, since when defining the concept of the maritime terrestrial zone, it includes islands, always safeguarding the public domain regime, as that provision stipulates in relevant part:

"For all legal purposes, the maritime terrestrial zone includes maritime islands, islets, and rocky outcrops (peñascos), as well as any land or natural formation that rises above the ocean level within the territorial sea of the Republic." It should be clarified that in the case of rocky outcrops (peñascos), the concept of public zone applies to the entire natural formation, and in the case of islands, the same measurement that defines the zones of the maritime terrestrial zone applies, so that the fifty meters contiguous to the high tide line must be considered as a public zone, and the remaining one hundred fifty as a restricted zone (Article 10 of the Law), unless there is a mangrove, in which case, as noted, it is considered a public zone.

X.- CONTINUED. (1).- A distinction must also be made between islands located within the continental territory, defined in the cited Article 3, subsection VI. of the Water Law, as "[...] islands that form in the basins of lakes, lagoons, or estuaries (esteros) or in the channels of currents of national ownership, provided they do not proceed from a bifurcation of the river on privately owned lands"; which, pursuant to Article 75 of the aforementioned Water Law, maintain the condition of public domain (demanialidad), by establishing "They are the property of the State, the islands already formed or that may form in the maritime terrestrial zone or in the navigable part of rivers and in estuaries (rías) and mouths"; from maritime islands, defined in Article 10, first paragraph of the Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone, signed in Geneva, on April twenty-ninth, nineteen hundred fifty-eight, and in Article 121, first paragraph of the United Nations Convention on the Law of the Sea, signed in Montego Bay, on December tenth, nineteen hundred eighty-two, as "[...] a naturally formed area of land, surrounded by water, which is above water at high tide." Likewise, a different condition of maritime islands must be distinguished, as, by various provisions, they have been given another categorization, and consequently, subjection to different legal regimes. Thus, pursuant to Executive Decree Number 8748, of June twenty-second, nineteen hundred seventy-eight, ratified by Law Number 6794, of August twenty-fifth, nineteen hundred eighty-two, Isla del Coco is excepted from the regime of the maritime terrestrial zone, passing to direct domain and possession of the State, in the category of national park, all of the foregoing in accordance with the provisions of Article 5 in fine of the Political Constitution. Likewise, the Maritime Terrestrial Zone Law maintains the situation of Isla de San Lucas Law to its situation prior to the validity of that regulation, which, by Law Number 5469, of April twenty-fifth, nineteen hundred seventy-four, had transferred its ownership to the municipality of Puntarenas, for its exploitation as a tourist center. For their part, the Islas Guayabo, Negritos, and Pájaros were declared Biological Reserves through Decrees Number 2858-A, of February twenty-eighth, nineteen hundred seventy, and Number 5963-A, of April twenty-ninth, nineteen hundred seventy-six, ratified by Law Number 6794, of August twenty-fifth, nineteen hundred eighty-two. In this sense, it should not be forgotten that pursuant to the provisions of Article 73 of the Maritime Terrestrial Zone Law (which is consistent with the second paragraph of Articles 82 and 83 of the Wildlife Conservation Law, Number 7317, of October twenty-first, nineteen hundred ninety-two), the regime of the maritime terrestrial zone is excluded from its application to maritime terrestrial zones in the case of protected wilderness zones incorporated into the forest patrimony (forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and national monuments), which are governed by their respective legislation, and are under the administration and care of the Executive Branch, through the General Directorates of Forestry and Wildlife, both units of the Ministry of Environment and Energy.

XI.- ON THE USE AND UTILIZATION OF ISLANDS AND ISLETS. In view of the legal nature of the property in question, the use and utilization of islands and islets is reserved to concession, the processing of which implies a more qualified procedure, requiring not only the consent of the local government, but also their subjection to the authorization of the Legislative Assembly, pursuant to the provisions of the third paragraph of Article 42 of the Maritime Terrestrial Zone Law, which literally provides:

"If the concession refers to a maritime island or islet, or part thereof, the approval of the Legislative Assembly shall be necessary"; and in the same sense, Article 43 of the Regulation of its Law regulates:

"In the case of concession requests over part or the totality of maritime islands or islets, a copy of the file must be sent to the Legislative Assembly with all the antecedents of the case for its approval, prior to the procedures with the Costa Rican Tourism Institute when dealing with concessions for tourist use." To understand the background of this provision, it is important to consider that this qualified authorization is based on constitutional norms, precisely on the provisions of subsection 19) of Article 140, by virtue of the fact that the object of the contract is a "property of the Nation (bien de la Nación)," wherefrom, this provision empowers the Executive Branch to "Sign administrative contracts not included in subsection 14) of Article 121 of this Constitution, subject to submitting them to the approval of the Legislative Assembly when they stipulate exemption of taxes or fees, or have as their object the exploitation of public services, or natural resources or riches of the State." For this reason, it is considered that, besides being necessary, the requirement of legislative approval in this type of contracts (concession over islands and islets) is convenient, as it acts as a form of political control regarding a "property of the Nation (bien de la Nación)" of fundamental importance, being located in the territorial sea, over which the State exercises its sovereignty, in a complete and exclusive manner (Article 6 constitutional). Likewise, a broad debate in the Legislative Plenary is useful and necessary, so that the deputies examine the object, purpose, opportunity, and legality of the concession. Note that the exploitation and utilization of this "property of the Nation (bien de la Nación)" has strong repercussions at an economic, social, as well as environmental and ecological, and even political level; which is the reason why participation must be given to all represented factions, just as our constituents considered:

"The proponent explained that his motion was almost entirely included in the Project of '49, subsection 10), Article 232. Mr. Nombre07 and Mr. Nombre08 had presented it as a motion, but later withdrew it, because it was said that subsection 14), Article 97, already approved, contemplated that situation. However, both subsections refer to two different cases.

Mr. Nombre08 asked Mr. Nombre09 if contracts for establishing new industries in the country, regulated by laws granting all kinds of facilities to those new industries, regulated by laws granting all kinds of facilities to those industries, so that they can develop in the country, do not fall within that subsection and consequently require legislative approval. The mover clarified that the final exception solved the problem. However, Deputy Nombre08 still had certain doubts, for example regarding contracts for the exploitation of public services. A contract between the State and a bus company, for example, to transport mail ¿must it come to the Chamber for its approval? The mover observed that those small contracts are always governed by special laws. Most of the time those contracts are signed, not by the President himself, but by smaller, minor units, with the interested parties. His intention is that among the faculties of the Executive Branch is that of signing that kind of administrative contracts that are not of great scale. The public services referred to by his motion are those of great importance, such as railroads. Once Mr. Nombre09's motion was submitted, it was approved" (Minutes of the National Constituent Assembly. Session Number 135, of August twenty-third, nineteen hundred forty-nine, Article 2. Volume III. Pages 147 and 148).

From the above transcription, and from the provisions of Article 121 subsection 14) in relation to Article 140 subsection 19) of the Constitution, it is concluded that, because the original constituent considered it convenient, the Legislative Assembly is responsible for exercising an oversight function in relation to the disposal and utilization of "properties of the Nation (bienes de la Nación)," when hearing about contracts in which the intent is to dispose of their utilization and exploitation, as a conditioning factor of their legal efficacy; a principle that the ordinary legislator accepted and confirmed in the challenged regulation.

XII.- CONTINUED. (1).- Likewise, it is important to note that the doctrine has understood that approval represents a declaration based on assessments about the merit, opportunity, utility, and legality of the act submitted to its knowledge; from which it is verified that the subject who approves does not cooperate in the formation of the act submitted to its approval, but merely declares that the act submitted to its examination is useful and timely, to thus consider the condition upon which the law makes the efficacy of the act dependent as fulfilled. That is, legislative action in this matter acts as a conditioning factor of legal efficacy for this type of contracts, insofar as the contract is not complete nor produces natural effects until this approval occurs; constituting a control, not only of legality, but also of a political nature. So that, in this case, the Legislative Assembly is not legitimated to integrate its will into the contract it approves, because this was expressed by the subject who processed it and before whom the concession was managed, that is, the respective municipality that formulates the consultation before the Assembly. Thus, the legislative body may approve or disapprove it in its entirety – not partially – depending on the opportunity, legality, and goodness of the contract itself, but without modifying or transforming it, because the power to sign the concession corresponds exclusively to the municipalities. So that any intervention by the Assembly regarding the content of concessions of islands or islets by the legislators would make the act unconstitutional, to the detriment of the municipal autonomy, constitutionally recognized in Article 170.

XIII.- ON THE RESPECT OF THE RIGHT TO PROPERTY AND THE NON-INFRINGEMENT OF THE PRINCIPLE OF NON-RETROACTIVITY OF THE LAW IN THE CASE UNDER STUDY.- A corollary of the foregoing considerations is that it is possible to conclude that the impossibility provided of being able to title any lot located on the maritime islands of the Gulf of Nicoya, insofar as they are integrated into the concept of the maritime terrestrial zone, is not contrary to the right to private property derived from Article 45 of the Constitution. It is clear that, since they are public domain (bienes demaniales) properties, they are not susceptible to being possessed, and much less, to acquiring property rights over them, which is explained by the typical characteristics of these properties: inalienability, imprescriptibility, and unattachability (inembargabilidad). Their use and utilization is reserved to concession, which, as indicated, must be authorized by the Legislative Assembly. Consequently, the principle of non-retroactivity of laws is also not infringed, as these properties could not be possessed or titled prior to Law Number 6043, insofar as their use and utilization cannot generate any patrimonial right. Now, it must be taken into consideration that the challenged law itself, in its Transitional Provision V, recognizes the property right that had been acquired prior to the validity of the challenged law, by expressly providing:

"The norms of this law shall not apply to properties whose titles are currently in process, as long as they conform to the law on which the corresponding information is based." By virtue of which, if someone holds a title of property over a real estate located on the islands of the Gulf of Nicoya without being able to make use of it or claim it before the authorities or third parties, that limitation would not derive from the challenged law, since it rather recognizes that right.

XIV.- ON THE NON-INFRINGEMENT OF THE PRINCIPLE OF EQUALITY IN THE CASE UNDER STUDY.- The content of the principle of equality deriving from Article 33 of the Political Constitution has been referred to by the constitutional jurisprudence in a manner that promotes equal treatment among equals, and allows unequal treatment among unequals, as well as empowers the establishment of differentiations among equals, as long as they are reasonable and duly founded (among others, consult sentences Number 0196-91, 0337-91, 1432-91, 1732-91, 1474-93, 1045-94, 1770-94, 3910-94, 4451-94, 5061-94, 5972-94, 6097-94, 7182-94, 2000-2858, and 2001-10153). Precisely, it is in view of the special and different conditions of the coastal maritime terrestrial zone of the maritime islands that a material equality like the one proposed by the claimant cannot be claimed, which means this principle cannot be considered infringed. Furthermore, the provision contained in Transitional Provision IV must be taken in its true meaning, that is, that it concerns a disaffectation (desafectación) of a public domain (bien demanial) property, in this case of the maritime terrestrial zone, and not the recognition of the property right of the inhabitants of the central canton of Puntarenas, because it is reiterated, the regime of private property is non-existent and incompatible with the legal nature of public domain (dominio público) properties. In any case, the claimant is reminded that the disaffectation (desafectación) of public domain properties (bienes de dominio público) must be specific and concrete, insofar as it can never be general; besides the fact that in the case of public domain properties (bienes de dominio público) that make up the environment –as in the case under study– they must be governed in accordance with Article 38 of the Organic Law of the Environment, that is, they only proceed by law, following technical studies to that effect, which is the exclusive competence of the Legislative Assembly, not of this Court. In this regard, in Sentence Number 2000-10466, this Chamber stated:

"In this way, the affectation (afectación) is the linkage, be it by formal act or not, by which a public property is integrated into the national patrimony by virtue of its purpose and the corresponding legal provisions. This entails, as a logical consequence, that only by law can they be deprived of or have modified the special regime that regulates them, disaffecting them (desafectándolos), which means separating them from the public purpose to which they are linked. It requires an express and concrete legislative act, in such a way that no doubt remains as to the will of the legislator to remove a determined and individualized property from the public domain (demanio público), without a generic disaffectation (desafectación genérica), much less an implicit one, being possible; that is, in this matter there can be no 'type of open disaffectation', which the Administration, through its discretionary acts, completes. The warning must also be made that every disaffectation (desafectación), as it comes from a legislative act, is subject to the ordinary jurisdictional controls." XV.- ON THE NON-INFRINGEMENT OF THE FREEDOM OF COMMERCE.- Finally, this Court also does not consider that the Maritime Terrestrial Zone Law violates the freedom of commerce insofar as it conditions the exercise of the freedom of commerce on the maritime islands. Note to this effect that the reiterated constitutional jurisprudence has indicated that the power of the Administration – State – to regulate the exercise of lawful lucrative activities is absolutely legitimate and in accordance with the constitutional order (among others, in this regard consult sentences Number 0143-94, 3054-96, 6066-98); wherefrom, the development of any economic activity –industrial, agricultural, commercial– is subject to regulations, so that it is not an unrestricted freedom (in this regard, consult sentences 7973-98, 6565-99, 2864-03); especially when these are oriented towards the protection of health, safety, and/or the environment, precisely pursuant to the provisions of the last paragraph of Article 46 of the Political Constitution, as considered in Sentence Number 2003-2864, at fifteen hours twenty-nine minutes of April ninth, two thousand three:

"In this sense, it must be considered that the entrepreneur –a concept that includes the merchant, the industrialist as well as the farmer or artisan (without this enumeration implying in itself a closed list 'numerus clausus')– cannot be considered individually or in isolation, but in his dimension as a member of a community – State–, whose business activity is limited and conditioned by the participation of other subjects (producers and consumers). Therefore, the entrepreneur, in the exercise of his economic activity and in the use of his property or ownership of the goods and rights that make up the enterprise, does not enjoy unlimited or unconditioned powers or faculties, but powers intrinsically conditioned by the use he makes of them, which is valued communally by the adequacy of the chosen use among the several possible ones to the social purpose. Pursuant to the foregoing, business freedom implies that the exercise of business activity –agricultural, commercial, industrial, etc.– must be carried out in accordance with the reasonable regulations issued by the Administration with the purpose of protecting other economic agents, consumers, and third parties. That is, «[...] Article 46 of the Constitution does not establish an individual and absolute guarantee in favor of the entrepreneur; but rather has its limits defined by the activity that the State deploys for the benefit of the generality of its citizens\" (Sentence Number 0550-95, at sixteen thirty-three minutes of January thirty-first, nineteen hundred ninety-five. In the same sense, Number 1734-99, at sixteen hours of March ninth, nineteen hundred ninety-nine.)\"

Por tanto:

The active joinder motion filed by Nombre02, Nombre03, Nombre04, Nombre05, and Carlos Salazar Ramírez is declared inadmissible. The action regarding the omission of the Administration and problems in the application of the Maritime Terrestrial Zone Law is rejected outright. In all other respects, the action is rejected on the merits.

<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Luis Fernando Solano C.

President <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Nombre10. Nombre11.

<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> José Luis Molina Q. Horacio González Q.

lgarrop Scf/ <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Classification prepared by SALA CONSTITUCIONAL of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution in onerous form is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 07-05-2026 06:41:50.

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Rechazo de plano Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PROPIEDAD Subtemas:

NO APLICA.

000454-06. POLÍTICAS DEL ESTADO SOBRE LOS DERECHOS DE PESCADORES EN ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. Ley de la Zona Marítimo-Terrestre. No. 6043.

*050060400007co* <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Res: Nº 2006-00454 <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con cincuenta y cinco minutos del veinticinco de enero del dos mil seis.- Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, casado, cédula de identidad número CED01, en su condición de Defensor General de los Habitantes, contra la Ley de la Zona Marítimo-Terrestre, número 6043.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas doce minutos del veintitrés de mayo del dos mil cinco, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ley de la Zona Marítimo-Terrestre, número 6043, por estimar que la misma es violatoria de los principios constitucionales de igualdad, irretroactividad de la ley y razonabilidad, así como del derecho de propiedad y la libertad de comercio (artículos 33,45 y 46 de la Constitución Política, respectivamente), por cuanto impide a los pobladores de las islas del Golfo de Nicoya ejercer su derecho de propiedad, sin tener en consideración los derechos que históricamente tenía estas población sobre ese espacio territorial, sobre la siguiente base: a.) que se infringe el principio de igualdad, en tanto establece una grave discriminación, por cuanto la misma normativa reconoce una excepción del régimen respecto de los habitantes que se ubiquen en las zonas urbanas del cantón central de la Provincia de Puntarenas, sin que existan razones suficientes para establecer diferenciaciones entre los pobladores insulares y los costeros, en tanto ambos se dedican a la pesca y actividades marítimas; y la limitación impuesta imposibilita a los primeros acceder a programas de vivienda –que exigen la posesión con título–, heredar y defender su patrimonio, así como del ejercicio económico de la zona marítimo-terrestre; b.) que se afectan situaciones patrimoniales consolidadas con anterioridad a la promulgación de esta ley, a través del ejercicio continuado de la propiedad en esas tierras, con infracción del principio de irretroactividad de la ley; y c.) que la omisión de la Administración en la aplicación de la ley ha creado verdaderos monopolios particulares sobre tales territorios, "impidiendo el libre paso de las personas y adueñándose ilícitamente y contrario [sic] a los principios rectores que guían a esta Ley (como lo demuestra y evidencia la venta de lotes, ubicados en la zona marítimo-terrestre, por parte de consorcios internacionales que aprovechándose de las lagunas legislativas y de la incompetencia institucional, por no usar otros criterios, venden y lucran con territorio estatal sin que nada pase y nadie haga nada, ..." (folio 9).

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para accionar en este vía, alega que en atención a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Defensoría de los Habitantes, número 7319, está facultado para "incoar cualquier tipo de acciones judiciales y administrativas previstas en el ordenamiento jurídico", lo cual le legitima para promover las acciones de inconstitucionalidad que estime pertinentes para desempeñar la función legal que le ha sido encomendada.

3.- Mediante memorial presentado a la Secretaría de esta Sala a las quince horas cincuenta y seis minutos del veintiséis de mayo del dos mil cinco (folios 13 a 33), Nombre02, abogado, cédula de identidad número CED02, vecino de San Pedro de Montes de Oca; Nombre03, administrador de empresas, administrador, cédula CED03, vecino de San Antonio de Belén; Nombre04, arquitecto, cédula número CED04, vecino de Puntarenas; Nombre05, contador público, cédula de identidad número CED05, vecino de Cartago; CARLOS SALAZAR RAMÍREZ, economista agrícola, cédula CED06, vecino de San Carlos; todos mayores y casados, excepto el último, quien es soltero, solicitan que se les tenga como coadyuvantes de la acción de inconstitucionalidad formulada por el Defensor de los Habitantes, al tenor de lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y que se declare inconstitucional la Ley de la Zona Marítimo-Terrestre, por estimar que la misma contiene una regulación discriminatoria en contra del grupo de pobladores de las islas del Golfo de Nicoya, al dejar sin efecto el contenido del derecho de propiedad y sus atributos, con la consiguiente afectación de derechos patrimoniales adquiridos.

4.- Mediante auto de las diez horas treinta minutos del seis de junio del dos mil cinco (folio 34) se previno al accionante determinar con claridad y precisión la normativa –cita precisa de disposiciones impugnadas– así como el objeto de impugnación; la cual, al tenor de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley de Notificaciones, Citaciones y otras Comunicaciones Judiciales, número 7637; y 8 del Reglamento para el uso del fax como medio de notificación en los despachos judiciales, se tuvo por notificada automáticamente, al haberse realizado cinco intentos infructuosos.

5.- El párrafo primero del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a esta Sala para rechazar de plano, en cualquier momento procesal, e inclusive desde su presentación, las gestiones que resulten manifiestamente improcedentes o infundadas; y en el párrafo segundo le faculta para rechazar por el fondo, también en cualquier momento procesal, cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para su resolución, o se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada, no encontrándose motivos para variar de criterio, ni razones de interés público que justifiquen reconsiderar la cuestión.

Redacta el Magistrado Solano Carrera; y,

Considerando:

I.- DE LA IMPROCEDENCIA DE LA GESTIÓN DE COADYUVANCIA SOLICITADA.- La gestión de coadyuvancia activa incoada por Nombre02, Nombre03, Nombre04, Nombre05, y Carlos Salazar Ramírez, es inadmisible, y en consecuencia, debe ser rechazada, por las siguientes dos razones fundamentales: en primer lugar, por cuanto la misma es procesalmente oportuna con posterioridad a la tramitación de la acción presentada, esto es, una vez que haya sido admitida para su estudio (dictada la resolución de curso), en virtud de lo cual, el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone que se pueden presentar en los quince días siguientes a la primera publicación de los edictos a que hace referencia el artículo 81 de la Ley que rige esta Jurisdicción; situación que no se ha dado en este asunto. Nótese al efecto, que únicamente se le previno al accionante la aclaración del objeto de impugnación de la acción. En segundo lugar, al tenor de lo dispuesto en el citado artículo 83, están facultados para promover gestiones de coadyuvancia aquellos sujetos a los que les asista, al menos, "un interés legítimo", condición que no tienen los gestionantes. En este sentido, se reitera que los diputados no ostentan una legitimación para accionar en forma directa –según lo ha señalado con anterioridad este Tribunal, así por ejemplo en sentencias número 2621-95, 2003-11735, 2004-2765 y 2004-8207– así como tampoco en el caso se trata de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad nacional, todo lo contrario, en tanto el objeto de la acción implica una acción contra el patrimonio de la nación; y mucho menos se trata de intereres corporativos.

II.- DEL OBJETO DE LA ACCIÓN.- No obstante que mediante resolución de las diez horas treinta minutos del seis de junio del dos mil cinco la Presidencia de esta Sala le solicitó al accionante determinar con claridad y precisión el objeto de la impugnación, la cual, no fue cumplida, es lo cierto que la misma no era necesaria, toda vez que lo impugnado más es una supuesta "omisión" del legislador que, a criterio del accionante, provoca la inconstitucionalidad de la Ley de la Zona Marítimo-Terrestre, número 6043, por violación de los principios constitucionales de igualdad, irretroactividad de la ley y razonabilidad, así como del derecho de propiedad y la libertad de comercio (artículos 33,45 y 46 de la Constitución Política), en tanto impide a los pobladores de las islas del Golfo de Nicoya ejercer su derecho de propiedad, sin tener en consideración los derechos que históricamente tenía estas población sobre ese espacio territorial, sobre la siguiente base: a.) que se infringe el principio de igualdad, en tanto establece una grave discriminación, por cuanto la misma normativa reconoce una excepción del régimen respecto de los habitantes que se ubiquen en las zonas urbanas del cantón central de la Provincia de Puntarenas, sin que existan razones suficientes para establecer diferenciaciones entre los pobladores insulares y los costeros, en tanto ambos se dedican a la pesca y actividades marítimas; y la limitación impuesta imposibilita a los primeros acceder a programas de vivienda –que exigen la posesión con título–, heredar y defender su patrimonio, así como del ejercicio económico de la zona marítimo-terrestre; b.) que se afectan situaciones patrimoniales consolidadas con anterioridad a la promulgación de esta ley, a través del ejercicio continuado de la propiedad en esas tierras, con infracción del principio de irretroactividad de la ley; y c.) que la aplicación de la ley ha creado verdaderos monopolios particulares sobre tales territorios, "impidiendo el libre paso de las personas y adueñándose ilícitamente y contrario [sic] a los principios rectores que guían a esta Ley (como lo demuestra y evidencia la venta de lotes, ubicados en la zona marítimo-terrestre, por parte de consorcios internacionales que aprovechándose de las lagunas legislativas y de la incompetencia institucional, por no usar otros criterios, venden y lucran con territorio estatal sin que nada pase y nadie haga nada, ..." (folio 9).

III.- DE LA INADMISIBILIDAD EN RAZÓN DEL OBJETO: OMISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN Y APLICACIÓN LA LEY DE LA ZONA MARÍTIMO-TERRESTRE.- La acción deviene improcedente, y en consecuencia inadmisible, respecto de la acusada omisión de administración en la aplicación de la Ley de la Zona Marítimo-Terrestre, lo cual, a su criterio, ha creado verdaderos monopolios particulares sobre tales territorios, "impidiendo el libre paso de las personas y adueñándose ilícitamente y contrario [sic] a los principios rectores que guían a esta Ley (como lo demuestra y evidencia la venta de lotes, ubicados en la zona marítimo-terrestre, por parte de consorcios internacionales que aprovechándose de las lagunas legislativas y de la incompetencia institucional, por no usar otros criterios, venden y lucran con territorio estatal sin que nada pase y nadie haga nada, ..." (folio 9). En este sentido, se advierte al accionante que aún cuando el inciso b) del artículo 73 de la Ley que regula esta Jurisdicción faculta promover acciones contra actos subjetivos de las autoridades públicas, cuando éstos infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucionalidad, pero si estos "no fuere susceptible de los recursos de hábeas corpus o de amparo"; en virtud de lo cual, la acusación que se hace a lo sumo podría haber sido impugnada en esta sede, pero en la vía del amparo, pero no en la de la acción, en tanto este está previsto para como mecanismo para garantizar los derechos y libertades fundamentales que no estén protegidos por el hábeas corpus (artículo 29 de la misma Ley), de manera que procede contra "[...] toda disposición, acuerdo o resolución y, en general, contra toda acción, omisión o simple actuación material no fundada en un acto administrativo eficaz, de los servidores y órganos públicos, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de aquellos derechos.

El amparo procederá no sólo contra los actos arbitrarios, sino también contra las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas." IV.- Asimismo, tampoco resultan pertinentes los acusados problemas en la aplicación de la ley que regula el régimen de la zona marítimo-terrestre, por cuanto la existencia de supuestos vacíos normativos o errores en la regulación no son susceptibles de ser conocidos ni solventados en esta Jurisdicción, por cuanto ello es competencia exclusiva del legislador, por lo que más bien lo pertinente sería tramitar las quejas ante la Asamblea Legislativa en la forma correspondiente y prevista por el ordenamiento jurídico, esto es, de reforma legal.

V.- DE LA CONFORMIDAD DE LA LEY DE LA ZONA-MARÍTIMO-TERRESTRE CON EL ORDEN CONSTITUCIONAL.- Por último, estima este Tribunal que no lleva razón el accionante en sus consideraciones de fondo, de estimar la inconstitucionalidad de la Ley de la Zona Marítimo-Terrestre por impedir a los pobladores de las islas del Golfo de Nicoya ejercer su derecho de propiedad, sin tener en consideración los derechos que históricamente tenía estas población sobre ese espacio territorial. Al respecto deben tenerse las siguientes consideraciones; la especial naturaleza jurídica del bien de que se trata; y el régimen de uso y aprovechamiento de las islas marítimas, todo lo anterior, de conformidad con el marco constitucional dispuesto para ello.

VI.- DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS BIENES DEMANIALES. En primer lugar, debe tenerse en cuenta la especial naturaleza jurídica del bien de que se trata, toda vez que, por disposición constitucional integra el patrimonio nacional, y por disposición legal se le ha dotado de la condición de demanialidad. La doctrina y jurisprudencia constitucional son consistentes en estimar que los bienes demaniales (o bienes dominicales o de dominio público) son aquellos que tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados –los cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución Política–, en tanto, por expresa voluntad del legislador se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, por lo cual, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado, en sentido estricto, por cuanto éste se limita a su administración y tutela. Así, lo que define la naturaleza jurídica de los bienes demaniales es su destino o vocación, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, ya que, precisamente se afectan para darles un destino público especial en el que se encuentre comprometido el interés público, en la forma como lo define el artículo 261 del Código Civil:

"Son cosas públicas, las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquéllas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas a uso público." Nótese que el énfasis de la diferenciación se da en relación al destino del bien, sea, al hecho de estar afectos a un uso común o al servicio del bien común; tal y como lo consideró con anterioridad la Sala Constitucional en sentencia número 2301-91, de seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud norma expresa.” Así, se trata de bienes cuya titularidad ostenta el Estado en su condición de administrador, debe entenderse que se trata de bienes que pertenecen la "Nación", con lo cual, conforman parte del patrimonio público; y que, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes atributos: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni siquiera de mera posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como tampoco pueden perderse por prescripción; motivo por el cual los permisos de uso que la Administración conceda sobre ellos, siempre tienen un carácter precario, lo cual hace que puedan ser revocadas por motivos de oportunidad o conveniencia en cualquier momento por la Administración –en los términos previstos en los artículos 154 y 155 de la Ley General de la Administración Pública–; y las mismas concesiones que se otorguen sobre ellos para su aprovechamiento, pueden ser canceladas, mediante procedimiento al efecto, son inembargables, que hace que no pueden ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración, y son inalenables, lo que se traduce en la condición de que están fuera del comercio de los hombres; de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, ni a título gratuito ni oneroso, ni por particulares, ni por el Estado, de modo que están excepcionados del comercio los hombres y sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado. Por tal motivo, por tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad; su utilización y aprovechamiento es posible, únicamente a través de actos debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso de uso, otorgado por la autoridad competente. De manera que comprende bienes inmuebles que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a la propiedad privada, que deriva de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional.

VII.- DE LA DEMANIALIDAD DE LA ZONA MARÍTIMO-TERRESTRE EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COSTARRICENSE.- La demanialidad de la zona marítimo-terrestre no se estableció en la Ley número 6043 –como pareciera que considera el accionante–, sino que la misma tiene un origen anterior, que se remonta, inclusive, a los orígenes de la conformación de nuestro Estado costarricense. Así, a lo largo de la historia de la humanidad, se ha denotado la gran importancia económica, comercial y también de seguridad –para la defensa del territorio nacional– que tiene la costa para cualquier país u organización estatal. Así, en lo que respecta a nuestro país, desde la época colonial, el litoral ha permanecido destinado al uso público. En un principio, el área reservada era de una milla de ancho, por lo que se le conocía -y aún en nuestra época en algunos medios- como la "milla marítima"; según lo dispuso el precepto de la Real Cédula, del quince de octubre de mil setecientos cincuenta y cuatro, que se mantuvo vigente a lo largo de toda la legislación emitida en el siglo XIX. Así, la normativa de mayor relevancia en la regulación de la zona litoral costarricense inicia con la Ley número 162, de veintiocho de junio de mil ochocientos veintiocho, recién declarada la independencia de la Corona Española, y en la etapa de formación del Estado costarricense. En esta ley se estableció la reserva de una milla marítima en las costas de ambos mares, con lo que se recogió el precepto anterior de la época colonial ­­–supra señalado–. Posteriormente, en el Código General de 1841 (promulgado en la época de Nombre06), además de la distancia de la zona que se regula, se resalta el carácter demanial del flujo y reflujo del mar y sus riberas. Asimismo, en la Ley número 7, de treinta y uno de agosto de mil ochocientos sesenta y ocho, se ratifica la "idenunciabilidad" de los terrenos de la milla marítima, esto es, la imposibilidad de titular las tierras de esta zona. Por su parte, en la Ley de Aguas, número 8, de veintiséis de mayo de mil ochocientos ochenta y cuatro, por primera vez se califica esta franja de tierra con la denominación de "zona marítimo terrestre", la que expresamente se afecta como bien demanial, esto es, como bien de dominio público, y en consecuencia, se incorpora al patrimonio nacional. El Código Fiscal de mil ochocientos ochenta y cinco, dispuso la prohibición de enajenar los terrenos comprendidos en una milla de latitud a lo largo de la costa de ambos mares. Ya en el siglo XX., la primera normativa a que hizo referencia la zona marítimo terrestre fue la Ley número 75, de treinta de agosto de mil novecientos veinticuatro, que reafirmó el carácter demanial de estas tierras, así como la imposibilidad de explotar y usufructuar de ellos. Por su parte, la Ley número 11, de veintidós de octubre de mil novecientos veintidós, precisó, con exactitud, su extensión, al delimitarla en mil setecientos sesenta y dos metros (medida que corresponde a una milla exacta), a partir de la pleamar ordinaria, y de quinientos metros a lo largo de ambos márgenes de los ríos. Esta medida se mantuvo hasta mil novecientos cuarenta y dos, en que a partir de las Leyes número 19, de doce de noviembre, y la Ley número 201, de veintiséis de enero de mil novecientos cuarenta y tres, se redujo su extensión, a doscientos metros para ambas costas; provocando así, las primeras desafectaciones de este bien, en relación a todos aquellos terrenos más allá de la determinación hecha, y su consecuente apropiación particular. Es decir, a partir de estas dos disposiciones y a excepción de los doscientos metros contados a partir de la pleamar ordinaria, el resto de los mil seiscientos setenta y dos metros dejaron de ser de dominio público desde el momento en que pudieron se reducidos a dominio privado. Sin embargo, los terrenos contenidos en los doscientos metros exceptuados por las dos leyes precitados, continuaron siendo bienes de dominio público, no reducibles a dominio privado por ser inalienables, imprescriptibles e inembargables. De manera que a partir de las leyes mencionadas, la zona marítimo-terrestre quedó demarcada con una extensión de doscientos metros contados a partir de la pleamar, que es la que actualmente tiene, manteniendo su carácter de bien demanial. Esta medida (de doscientos metros) junto con el carácter demanial de los terrenos allí comprendidos, se reafirmó en el entonces vigente artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización número 2825, de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno, y se repitió en la Leyes Forestal, número 4465, de veinticinco de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve y de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre, número 4558, de veintidós de abril de mil novecientos setenta. Especial mención debe hacerse de la Ley número 4558, de veintidós de abril de mil novecientos setenta, por cuanto al tenor de lo dispuesto en su Transitorio III., se desafectaron ciento cincuenta metros de los doscientos metros, después de los primeros cincuenta metros contados a partir de la pleamar, al autorizarse a los particulares que hubiesen poseído por más de treinta años, en forma quieta, pública, pacífica y sin interrupción, lotes o fincas en ese sector, a inscribirlos por medio del trámite de informaciones posesorias ante las autoridades jurisdiccionales (no administrativas). Esta ley tuvo una vigencia de diecisiete meses y dos días, por cuanto ante la gran cantidad de abusos que se cometieron al tenor de la vigencia de esta disposición, sea, del doce de mayo de mil novecientos setenta, es que se derogó mediante Ley número 5602, de cuatro de noviembre de mil novecientos setenta y cuatro, la cual entró en vigencia a partir de su publicación en La Gaceta número 206, del catorce de octubre de mil novecientos setenta y uno. En la actualidad, la zona marítimo-terrestre o zona costera es regulada mediante la Ley número 6043, de dos de marzo de mil novecientos setenta y siete y su Reglamento, Decreto Ejecutivo, número 7841-P, de dieciséis de diciembre del mismo año, y es la primera que lo hace en forma específica, manteniendo su condición de bien demanial de la nación.

VIII.- DEL CONCEPTO DE ZONA MARÍTIMO-TERRESTRE.- Se hace la advertencia que dentro del concepto de "costas" debe entenderse comprendido el de la zona marítimo-terrestre, cuya demanialidad de la Nación queda dispuesta en forma expresa en el artículo 3.I. de la Ley de Aguas, número 276, de veintiséis de agosto de mil novecientos cuarenta y dos:

"Artículo 3.- Son igualmente de propiedad nacional:

I.- Las playas y zonas marítimas "; y en el artículo 1° de la Ley de la Zona marítimo terrestre, en tanto dispone textualmente:

"La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible." De suerte que debe tenerse a la zona marítimo terrestre como un bien demanial de la Nación, tanto por disposición constitucional, con sustento en el artículo 6; como por mandato legal, de conformidad con las normas transcritas. En cuanto a la definición de este bien, debemos recurrir a la misma ley de referencia, que en el artículo 9 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre la determina de la siguiente manera:

"[...] la franja de los doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar al descubierto en la marea baja.

Para los efectos legales, la zona marítimo-terrestre comprende las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Se exceptúa la Isla del Coco que estará bajo dominio y posesión directos del Estado y aquellas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en la presente ley o leyes especiales." De tal suerte, que para el litoral Pacífico, la línea de pleamar es el contorno o curva de nivel que marca la altura de ciento quince centímetros sobre el nivel medio del mar; y para el litoral Atlántico, es el contorno que marca la altura de veinte centímetros sobre ese mismo nivel, según lo dispone el inciso ch) del artículo 2 del Reglamento de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. A su vez, debe tenerse en claro que la zona marítimo-terrestre está divida en dos zonas (al tenor de lo dispuesto en el artículo 10 de la ley de referencia): la primera, denominada como zona pública, que comprende la faja de cincuenta metros de ancho, contados de la pleamar ordinaria; y la segunda, llamada zona restringida, constituida por los restantes ciento cincuenta metros, que es en la que legítimamente pueden otorgarse concesiones, según los requerimientos que el ordenamiento establece al efecto. En cuanto a la primera –zona pública–, el inciso h) del artículo 2 del Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre la define como el litoral, sea, la orilla o costa del mar que se extiende por las rías y esteros permanentes, hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las mareas, y presenten características marinas definidas; de manera que comprende las siguientes zonas: la ría, definida en los artículos 9 de la Ley y 2 inciso f del Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre como la parte del río próxima a su entrada en el mar, y hasta donde llegan las mareas; de manera, que comprende la franja de los doscientos metros contigua a las rías; los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar (artículo 10 de la Ley de la zona marítimo-terrestre); los manglares, (artículo 11 de la citada Ley), cuya incorporación al demanio público data de mil novecientos cuarenta y dos, con la Ley de Aguas. Asimismo, el artículo 4 del Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre estatuye que éstos son bienes que se incorporan al patrimonio forestal del Estado, por lo que se sujetan al régimen de afectación de la Ley Forestal. Asimismo, se dispone como zona restringida a partir de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados, cuando éstos se extiendan por más de cincuenta metros de pleamar ordinaria; lo cual es de gran importancia, por cuanto extiende el concepto de zona marítimo terrestre a porciones del territorio nacional que puede encontrarse a kilómetros de la costa; lo cual también lleva a confusión, por estimarse que los terrenos aledaños al manglar pueden ser objeto de posesión legítima, por cuanto, precisamente por esta condición de demanialidad, los manglares no pueden ser objeto de titulación por particulares; las islas, islotes y peñascos marítimos y los terrenos y rocas que el mar deje al descubierto en la marea baja (párrafo segundo del artículo 9 de la Ley de referencia); y, los doscientos metros contiguos, y a ambos lados del sistema de los canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley que rige esta materia.

IX.- DE LA DEMANIALIDAD DE LAS ISLAS.- Tal y como se viene señalando, no puede negarse la condición de demanialidad de las islas, las cuales, se integran al patrimonio nacional en tanto conforman el territorio de la República –en los términos del artículo 6 de la Carta Fundamental–. Además esta demanialidad deriva de diversos textos normativos. En primer lugar, en el Decreto-Ley número 11, de veintisiete de julio de mil novecientos cuarenta y ocho, reformado por el número 803, de dos de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, la Junta Fundadora de la Segunda República expresamente:

"[...] confirma y proclama la Soberanía Nacional sobre toda la plataforma submarina o zócalo continental e insular adyacente a las costas continentales e insulares del territorio nacional, cualquiera que sea la profundidad a que éste se encuentre, reafirmando el derecho inalienable de la Nación en todas las riquezas naturales que existen sobre, en o bajo dicho zócalo o plataforma." Posteriormente, la Ley de Tierras y Colonización, número 2825, de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno, mantiene esta demanialidad de las islas, en el inciso c) del artículo 7. Finalmente, en la Ley de la zona marítimo-terrestre, número 6043, se confirma este estado, por cuanto al definir el concepto de la zona marítimo terrestre, incluye a las islas, resguardando siempre el régimen de dominio público, en tanto en lo que interesa dispone ese numeral:

"Para todos los efectos legales, la zona marítimo terrestre comprende las islas, islotes, y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República." Debe aclararse que en el caso de los peñascos, se aplica el concepto de zona pública a toda la formación natural, y en el de las islas, rige la misma medida que define las zonas de la zona marítimo-terrestre, de manera que, los cincuenta metros contiguos a la línea de pleamar se deben tener como zona pública, y los restantes ciento cincuenta como zona restringida (artículo 10 de la Ley), salvo que exista manglar, en cuyo caso, según se anotó, se tiene como zona pública.

X.-CONTINUACIÓN. (1).- También debe hacerse la distinción entre las islas ubicadas dentro del territorio continental, definidas en el citado artículo 3, inciso VI. de la Ley de Aguas, como "[...] islas que se forman en los vasos de los lagos, lagunas o esteros o en cauces de las corrientes de propiedad nacional, siempre que no procedan de una bifurcación del río en terrenos de propiedad particular"; las cuales, al tenor del artículo 75 de la mencionada Ley de Aguas, mantienen la condición de demanialidad, al consignar "Son propiedad del Estado las islas ya formadas o que se formen en la zona marítimo terrestre o en la parte navegable de los ríos y en las rías y desembocadura"; de las islas marítimas, definidas en el artículo 10, párrafo primero de la Convención sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, suscrita en Ginebra, el veintinueve de abril de mil novecientos cincuenta y ocho, y en el artículo 121, párrafo primero del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, firmada en Montego Bay, el diez de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, como "[...] una extensión natural de tierra, rodeada de agua, que se encuentre sobre ésta en pleamar." Asimismo, debe de distinguirse una diversa condición de las islas marítimas, en tanto, por diversas disposiciones se les da dado otra categorización, y por consiguiente, la sujeción a diversos regímenes jurídicos. Así, al tenor del Decreto Ejecutivo número 8748, de veintidós de junio de mil novecientos setenta y ocho, ratificado por Ley número 6794, de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y dos, se exceptúa del régimen de la zona marítimo terrestre a la Isla del Coco, la cual pasa a dominio y posesión directos del Estado, en la categoría de parque nacional, todo lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 in fine de la Constitución Política. Asimismo, la Ley de la Zona Marítimo Terrestre mantiene la situación de la Ley de la Isla de San Lucas a su situación anterior a la vigencia de esa normativa, que, por Ley número 5469, de veinticinco de abril de mil novecientos setenta y cuatro, se había traspasado su titularidad a la municipalidad de Puntarenas, para su explotación como centro turístico. Por su parte, las Islas Guayabo, Negritos y Pájaros fueron declaradas Reservas Biológicas mediante Decretos número 2858-A, de veintiocho de febrero de mil novecientos setenta y número 5963-A, de veintinueve de abril de mil novecientos setenta y seis, ratificadas por la Ley número 6794, de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y dos. En este sentido, no debe olvidarse que al tenor de lo dispuesto en el 73 de la Ley de la Zona marítimo terrestre (que resulta concordante con el párrafo segundo del artículo 82 y 83 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, número 7317, de veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y dos), el régimen de la zona marítimo-terrestre se excluye de su aplicación a las zonas marítimas terrestres tratándose de zonas silvestres protegidas e incorporadas al patrimonio forestal (reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos nacionales), las cuales se rigen por su legislación respectiva, y se encuentran bajo la administración y cuidado del Poder Ejecutivo, a través de las Direcciones General Forestal y de Vida Silvestre, ambas dependencias el Ministerio de Ambiente y Energía.

XI.- DEL USO Y APROVECHAMIENTO DE LAS ISLAS E ISLOTES. En atención a la naturaleza jurídica del bien de que se trata, el uso y aprovechamiento de las islas e islotes está reservado a la concesión, cuyo trámite implica un procedimiento más calificado, al exigir, no sólo la anuencia del gobierno local, sino también la sujeción de las mismas a la autorización de la Asamblea Legislativa, al tenor de lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 42 de la Ley de la zona marítimo terrestre, que dispone literalmente:

"Si la concesión se refiere a una isla o islote marítimo, o parte de las mismas, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa"; y en igual sentido, regula el artículo 43 del Reglamento de su Ley:

"En el caso de solicitudes de concesión sobre parte o el total de islas o islotes marítimos, deberá remitirse copia del expediente a la Asamblea Legislativa con todos los antecedentes del caso para su aprobación, previos los trámites con el Instituto Costarricense de Turismo cuando se trate de concesiones de uso turístico." Para poder comprender el trasfondo de esta disposición, es importante considerar que esta autorización calificada encuentra fundamento en normas constitucionales, precisamente en lo dispuesto en el inciso 19) del artículo 140, en virtud de que el objeto del contrato es un "bien de la Nación", de donde, esta disposición faculta al Poder Ejecutivo para "Suscribir los contratos administrativos no comprendidos en el inciso 14) del artículo 121 de esta Constitución, a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa cuando estipulen exención de impuestos o tasas, o tengan por objeto la explotación de servicios públicos, o recursos o riquezas naturales del Estado." Por ello, se estima, que además de necesaria es conveniente la exigencia de la aprobación legislativa en este tipo de contratos (concesión sobre islas e islotes), en tanto actúa a modo de control político respecto de un "bien de la Nación" de fundamental importancia, al estar ubicado en el mar territorial, sobre el que el Estado ejerce su soberanía, en forma completa y exclusiva (artículo 6 constitucional). Asimismo, es útil y necesario un amplio debate en el Plenario Legislativo, a fin de que los diputados examinen el objeto, fin, oportunidad y legalidad de la concesión. Nótese que la explotación y aprovechamiento de este "bien de la Nación" tiene fuertes repercusiones a nivel económico, social, además de las ambientales y ecológicas, e inclusive políticas; motivo por el cual debe darse participación a todas las fracciones representadas, tal y como lo estimaron nuestros constituyentes:

"El proponente explicó que su moción casi íntegramente la incluía el Proyecto del 49, inciso 10), artículo 232. Los señores Nombre07 y Nombre08 la tenían presentada como moción, pero luego la retiraron, por cuanto se dijo que el inciso 14), artículo 97, ya aprobado, contemplaba esa situación. Sin embargo, ambos incisos se refieren a dos casos distintos.

El Licenciado Nombre08 le preguntó al señor Nombre09 si no caen dentro de ese inciso y en consecuencia necesitan aprobación legislativa, los contratos para establecer en el país industrias nuevas, regulados por leyes que otorgan toda clase de facilidades a esas industrias nuevas, regulados por leyes que otorgan toda clase de facilidades a esas industrias, a efecto de que se puedan desarrollar en el país. El mocionante le aclaró que la excepción final solucionaba el problema. Sin embargo, el Diputado Nombre08 que aún le quedaban ciertas dudas, por ejemplo en cuanto a contratos para la explotación de servicios públicos. Un contrato entre el Estado y una empresa de autobuses, por ejemplo, para transportar el correo ¿tendrá que venir a la Cámara para su aprobación? El mocionante observó que esos contratos pequeños están siempre regidos por leyes especiales. La mayor parte de las veces esos contratos los suscriben, no el propio Presidente, sino dependencias pequeñas menores, con los interesados. Su intención es que entre las facultades del Ejecutivo quede la de suscribir esa clase de contratos administrativos que no son de gran envergadura. Los servicios públicos a que se refiere su moción son los de gran importancia, como los ferrocarriles. Puesta la moción del señor Nombre09 fue aprobada" (Actas de la Asamblea Nacional Constituyente. Sesión número 135, del veintitrés de agosto de mil novecientos cuarenta y nueve, artículo 2. Tomo III. Páginas 147 y 148).

De la anterior transcripción, y de lo dispuesto en los artículos 121 inciso 14) en relación con el 140 inciso 19) de la Constitución, se concluye que, por considerarlo conveniente el constituyente originario, le corresponde a la Asamblea Legislativa efectuar una función contralora en relación con la disposición y aprovechamiento de los "bienes de la Nación", al conocer de los contratos en que se intenta disponer de su utilización y explotación, a modo de condicionante de la eficacia jurídica de los mismos; principio que acogió y confirmó el legislador ordinario en la normativa impugnada.

XII.- CONTINUACIÓN. (1).- Asimismo, es importante advertir que la doctrina ha entendido que la aprobación representa una declaración fundada en valoraciones sobre el mérito, oportunidad, utilidad y legalidad del acto sometido a su conocimiento; de donde se constata que el sujeto que aprueba no coopera a la formación del acto sometido a su aprobación, únicamente declara que el acto sometido a su examen es útil y oportuno, para tener así por realizada la condición de la cual la ley hace depender la eficacia del acto. Es decir, que la actuación legislativa en esta materia actúa como condicionante de eficacia jurídica de este tipo de contratos, en tanto el contrato no queda completo ni produce efectos naturales hasta tanto no sobreviene esta aprobación; constituyéndose en un control, no sólo de legalidad, sino también de orden político. De manera que, en este caso, la Asamblea Legislativa no está legitimada para integrar su voluntad al contrato que aprueba, por cuanto ésta fue expresada por el sujeto que tramitó y ante quien se gestionó la concesión, sea, la respectiva municipalidad que formula la consulta ante la Asamblea. Así, el órgano legislativo, puede aprobarlo o improbarlo en su totalidad -no parcialmente-, dependiendo de la oportunidad, legalidad y bondad misma del contrato, pero sin modificarlo o transformarlo, porque la potestad de suscripción de la concesión corresponde exclusivamente a las municipalidades. De manera que una eventual intervención de la Asamblea en cuanto al contenido de las concesiones de islas o islotes por parte de los legisladores, haría inconstitucional el acto, en perjuicio de la autonomía municipal, constitucionalmente reconocida en el artículo 170.

XIII.- DEL RESPETO DEL DERECHO DE PROPIEDAD Y LA NO INFRACCIÓN DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY EN EL CASO EN ESTUDIO.- Corolario de las anteriores consideraciones es que es dable concluir que la imposibilidad que se dispone de poder titular ningún lote que se ubique en las islas martítimas del Golfo de Nicoya, en tanto las mismas integran el concepto de zona marítimo-terrestre, no es contraria al derecho propiedad privada que se deriva del artículo 45 constitucional. Es claro que, por tratarse de bienes demaniales, no son susceptibles de ser poseidas, y mucho menos, adquirirse la propiedad respecto de ellas, lo cual se explica bajo las características típicas de estos bienes: inalienabilidad, imprescriptibilidad, e inembargabilidad. Su uso y aprovechamiento está reservado a la concesión, que, según se indicó, debe ser autorizada por la Asamblea Legislativa. Consecuentemente, tampoco se infringe el principio de irretroactividad de las leyes, al no poder poseerse ni titularse estos bienes con anterioridad a la Ley número 6043, en tanto de su uso y aprovechamiento no es posible generar derecho patrimonial alguno. Ahora bien, debe tenerse en consideración que la propia ley impugnada, en su Transitorio V. reconoce el derecho de propiedad que hubiese sido adquirido con anterioridad a la vigencia de la ley impugnada, al disponer expresamente:

"No se aplicarán las normas de esta ley a las propiedades cuyos títulos se encuentren en trámite actualmente, siempre y cuando se ajusten a la ley en que se funda la información correspondiente." En virtud de lo cual, si alguien ostenta un título de propiedad sobre un inmueble ubicado en las islas del Golfo de Nicoya sin poder hacer uso del mismo o reclamarlo ante las autoridades o terceros, esa limitación no derivaría de la ley impugnada, por cuanto la misma más bien reconoce ese derecho.

XIV.- DE LA NO INFRACCIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD EN EL CASO EN ESTUDIO.- El contenido del principio de igualdad que deriva del artículo 33 de la Constitución Política ha sido referido por la jurisprudencia constitucional de manera tal que promueve un trato igual entre iguales, y permite un trato desigual entre desiguales, así como faculta el establecimiento de diferenciaciones entre iguales, siempre y cuando las mismas sean razonables y estén debidamente fundamentadas (entre otras, consultas las sentencias número 0196-91, 0337-91, 1432-91, 1732-91, 1474-93, 1045-94, 1770-94, 3910-94, 4451-94, 5061-94, 5972-94, 6097-94, 7182-94, 2000-2858 y 2001-10153). Precisamente es en atención a las especiales y diferentes condiciones de la zona marítimo-terrestre costera de las islas marítimas que no puede pretenderse una igualdad material como la que propone el accionante, lo cual hace que no pueda estimarse infringido este principio. Además, debe tenerse la disposición contenida en el Transitorio IV. en su verdadera acepción, esto es, que se trata de una desafectación de un bien demanial, en este caso de la zona marítimo-terrestre, y no del reconocimiento del derecho de propiedad de los habitantes del cantón central de Puntarenas, porque se insiste, el régimen de la propiedad privada es inexistente e incompatible con la naturaleza jurídica de los bienes de dominio público. En todo caso, se recuerda al accionante que la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, en tanto nunca puede ser general; además de que tratándose de bienes de dominio público que conforman el ambiente –como en el caso en estudio– deben regirse conforme con el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, esto es, sólo proceden mediante ley, previos estudios técnicos al efecto, lo cual es competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa, no de este Tribunal. Al respecto, en sentencia número 2000- 10466, esta Sala señaló:

"De esta suerte, la afectación es la vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales. Ello conlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les pueda privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita; es decir, en esta materia no puede existir un «tipo de desafectación abierto», que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete. Debe asimismo hacerse la advertencia de que toda desafectación, como proviene de un acto legislativo, está sujeta a los controles jurisdiccionales corrientes." XV.- DE LA NO INFRACCIÓN DE LA LIBERTAD DE COMERCIO.- Para terminar, tampoco estima este Tribunal que la Ley de la zona marítimo-terrestre sea violatoria de la libertad de comercio en tanto condiciona el ejercicio de la libertad de comercio en las islas marítimas. Nótese al efecto que la reiterada jurisprudencia constitucional ha señalado que es absolutamente legítima y conforme con el orden constitucional la facultad de la Administración –Estado– para regular ejercicio de las actividades lucrativas lícitas (entre otras, al respecto consultar las sentencia número 0143-94, 3054-96, 6066-98); de donde, el desarrollo de cualquier actividad económica –industrial, agrícola, comercial- está sujeta a regulaciones, de modo que no es una libertad irrestricta (al respecto, consultar las sentencias 7973-98, 6565-99, 2864-03); máxime cuando las mismas están orientadas para la protección de la salud, seguridad y/o el ambiente, precisamente al tenor de lo dispuesto en el último párrafo del artículo 46 de la Constitución Política, según lo consideró en sentencia número 2003-2864, de las quince horas veintinueve minutos del nueve de abril del dos mil tres:

"En este sentido, debe considerarse que el empresario –concepto que comprende tanto al comerciante, al industrial como al agricultor o artesano (sin que esta enumeración implique en sí misma una lista cerrada «numerus clausus»)- no puede ser considerado en forma individual o aislada, sino en su dimensión de miembro de una comunidad –Estado-, cuya actividad empresarial está limitada y condicionada por el concurso de otros sujetos (productores y consumidores). Por ello, el empresario, en el ejercicio de su actividad económica y en el uso de su propiedad o titularidad de los bienes y derechos que integran la empresa, no goza de unos poderes o facultades ilimitados o incondicionados, sino condicionados intrínsecamente por el uso que hace de los mismos, el cual es valorado comunitariamente por la adecuación del uso elegido dentro de los varios posibles a la finalidad social. Al tenor de lo anterior, la libertad empresarial implica que el ejercicio de la actividad empresarial –agrícola, comercial, industrial, etc.- debe realizarse conforme a las regulaciones razonables que dicte la Administración con la finalidad de proteger a otros agentes económicos, consumidores y terceros. Es decir, «[...] el artículo 46 constitucional no establece una garantía individual y absoluta a favor del empresario; sino que tiene sus límites definidos por la actividad que el Estado despliega en beneficio de la generalidad de sus ciudadanos" (sentencia número 0550-95, de las dieciséis treinta y tres minutos del treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cinco. En igual sentido, la número 1734-99, de las dieciséis horas del nueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve.)"

Por tanto:

Se declara improcedente la gestión de coadyuvancia activa incoada por Nombre02, Nombre03, Nombre04, Nombre05, y Carlos Salazar Ramírez. Se rechaza de plano la acción respecto de la omisión de la Administración y problemas en la aplicación de la Ley de la Zona Marítimo-Terrestre. En lo demás, se rechaza por el fondo la acción.

<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Luis Fernando Solano C.

<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Nombre10. Nombre11.

<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> José Luis Molina Q. Horacio González Q.

lgarrop Scf/ <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.