Public-Domain Status of the Gulf of Nicoya IslandsDemanialidad de las islas del Golfo de Nicoya

*050060400007co* <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Res: Nº 2006-00454 <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen hours and fifty-five minutes on veinticinco de enero del dos mil seis.- Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by Nombre01, of legal age, married, holder of identity card number CED01, in his capacity as Defensor General de los Habitantes, against Ley de la Zona Marítimo-Terrestre, number 6043.

Background:

1. 1In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at eleven hours and twelve minutes on veintitrés de mayo del dos mil cinco, the petitioner requests that Ley de la Zona Marítimo-Terrestre, number 6043, be declared unconstitutional, on the grounds that it violates the constitutional principles of equality, non-retroactivity of the law, and reasonableness, as well as the right to property and freedom of commerce (articles 33,45 and 46 of the Constitución Política, respectively), because it prevents the inhabitants of the islands of the Golfo de Nicoya from exercising their right to property, without taking into account the rights historically held by this population over that territory, on the following grounds: a.) that the principle of equality is infringed insofar as it establishes serious discrimination, because the same legislation recognizes an exception to the regime for inhabitants located in the urban areas of the central canton of the Provincia de Puntarenas, although there are insufficient grounds for differentiating between island and coastal inhabitants, since both engage in fishing and maritime activities; and the restriction imposed prevents the former from accessing housing programs—which require possession under title— inheriting and defending their assets, as well as economically utilizing the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre); b.) that vested property interests established before the enactment of this law through the continuous exercise of ownership over those lands are affected, in violation of the principle of non-retroactivity of the law; and c.) that the Administration’s failure to enforce the law has created genuine private monopolies over those territories, “preventing the free passage of persons and unlawfully taking possession thereof, contrary [sic] to the guiding principles governing this Law (as demonstrated and evidenced by the sale of lots located in the maritime-terrestrial zone by international consortia that, taking advantage of legislative loopholes and institutional incompetence, to use no other terms, sell and profit from State territory while nothing happens and no one does anything, ...” (folio 9).
2. 2To substantiate his standing (legitimación) to bring proceedings through this avenue, he alleges that, pursuant to article 13 of Ley de la Defensoría de los Habitantes, number 7319, he is empowered to “initiate any type of judicial and administrative action provided for in the legal system,” which gives him standing to file such actions of unconstitutionality as he deems appropriate to perform the legal function entrusted to him.
3. 3By a brief filed with the Secretariat of this Chamber at fifteen hours and fifty-six minutes on veintiséis de mayo del dos mil cinco (folios 13 to 33), Nombre02, attorney, holder of identity card number CED02, resident of San Pedro de Montes de Oca; Nombre03, business administrator, administrator, holder of identity card CED03, resident of San Antonio de Belén; Nombre04, architect, holder of identity card number CED04, resident of Puntarenas; Nombre05, public accountant, holder of identity card number CED05, resident of Cartago; CARLOS SALAZAR RAMÍREZ, agricultural economist, holder of identity card CED06, resident of San Carlos; all of legal age and married, except the last, who is single, request leave to participate as supporting intervenors (coadyuvantes) in the action of unconstitutionality filed by the Defensor de los Habitantes, pursuant to article 83 of Ley de la Jurisdicción Constitucional, and request that Ley de la Zona Marítimo-Terrestre be declared unconstitutional on the grounds that it contains discriminatory regulations against the inhabitants of the islands of the Golfo de Nicoya by nullifying the substance of the right to property and its attributes, thereby affecting acquired property rights.
4. 4By order issued at ten hours and thirty minutes on seis de junio del dos mil cinco (folio 34), the petitioner was directed to identify clearly and precisely the legislation—the exact provisions challenged—as well as the subject matter of the challenge; pursuant to articles 12 of Ley de Notificaciones, Citaciones y otras Comunicaciones Judiciales, number 7637, and 8 of Reglamento para el uso del fax como medio de notificación en los despachos judiciales, that order was deemed automatically served after five unsuccessful attempts.
5. 5The first paragraph of article 9 of Ley de la Jurisdicción Constitucional empowers this Chamber to summarily dismiss, at any stage of the proceedings, including upon filing, applications that are manifestly inadmissible or unfounded; and the second paragraph empowers it to dismiss them on the merits, also at any stage of the proceedings, when it finds that sufficient grounds exist to decide them, or that they merely reiterate or reproduce an identical or similar prior application that was dismissed, where there are no grounds for changing its position and no reasons of public interest warrant reconsideration of the matter.

Justice Solano Carrera writes the opinion; and,

Considerations:

I.INADMISSIBILITY OF THE REQUESTED SUPPORTING INTERVENTION.- The request for active supporting intervention (coadyuvancia activa) filed by Nombre02, Nombre03, Nombre04, Nombre05, and Carlos Salazar Ramírez is inadmissible and must therefore be denied for the following two fundamental reasons: first, because such a request becomes procedurally timely only after the filed action has begun to be processed, that is, once it has been admitted for review (after the order allowing the action to proceed has been issued), and article 83 of Ley de la Jurisdicción Constitucional accordingly provides that such requests may be filed within the fifteen days following the first publication of the notices referred to in article 81 of the Law governing this Jurisdiction; that stage has not been reached in this matter. It should be noted in this regard that the petitioner was merely directed to clarify the subject matter of the challenge.

Second, pursuant to the aforementioned article 83, persons possessing at least “a legitimate interest” are authorized to file requests for supporting intervention, and the applicants do not meet that requirement. In this regard, it is reiterated that deputies do not have standing to bring proceedings directly—as this Court has previously held, for example, in judgments number 2621-95, 2003-11735, 2004-2765 and 2004-8207—nor does this case involve the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the national community; quite the contrary, since the subject matter of the action entails an action against the national patrimony; still less does it involve corporate interests.

II.SUBJECT MATTER OF THE ACTION.- Although, by a decision issued at ten hours and thirty minutes on seis de junio del dos mil cinco, the Presidency of this Chamber asked the petitioner to identify clearly and precisely the subject matter of the challenge, and he failed to comply, the fact is that such clarification was unnecessary because what is challenged is instead an alleged “omission” by the legislature which, in the petitioner’s view, renders Ley de la Zona Marítimo-Terrestre, number 6043, unconstitutional for violating the constitutional principles of equality, non-retroactivity of the law, and reasonableness, as well as the right to property and freedom of commerce (articles 33,45 and 46 of the Constitución Política), insofar as it prevents the inhabitants of the islands of the Golfo de Nicoya from exercising their right to property, without taking into account the rights historically held by this population over that territory, on the following grounds: a.) that the principle of equality is infringed insofar as it establishes serious discrimination, because the same legislation recognizes an exception to the regime for inhabitants located in the urban areas of the central canton of the Provincia de Puntarenas, although there are insufficient grounds for differentiating between island and coastal inhabitants, since both engage in fishing and maritime activities; and the restriction imposed prevents the former from accessing housing programs—which require possession under title— inheriting and defending their assets, as well as economically utilizing the maritime-terrestrial zone; b.) that vested property interests established before the enactment of this law through the continuous exercise of ownership over those lands are affected, in violation of the principle of non-retroactivity of the law; and c.) that enforcement of the law has created genuine private monopolies over those territories, “preventing the free passage of persons and unlawfully taking possession thereof, contrary [sic] to the guiding principles governing this Law (as demonstrated and evidenced by the sale of lots located in the maritime-terrestrial zone by international consortia that, taking advantage of legislative loopholes and institutional incompetence, to use no other terms, sell and profit from State territory while nothing happens and no one does anything, ...” (folio 9).

III. INADMISSIBILITY BASED ON THE SUBJECT MATTER

THE ADMINISTRATION’S OMISSION AND ENFORCEMENT OF LEY DE LA ZONA MARÍTIMO-TERRESTRE.- The action is improper and therefore inadmissible with respect to the alleged administrative omission in the enforcement of Ley de la Zona Marítimo-Terrestre, which, in the petitioner’s view, has created genuine private monopolies over those territories, “preventing the free passage of persons and unlawfully taking possession thereof, contrary [sic] to the guiding principles governing this Law (as demonstrated and evidenced by the sale of lots located in the maritime-terrestrial zone by international consortia that, taking advantage of legislative loopholes and institutional incompetence, to use no other terms, sell and profit from State territory while nothing happens and no one does anything, ...” (folio 9). In this regard, the petitioner is advised that, although subsection b) of article 73 of the Law governing this Jurisdiction permits actions to be brought against individual acts (actos subjetivos) of public authorities when, by act or omission, they infringe any constitutional rule or principle, this applies only if such acts “are not subject to habeas corpus or amparo remedies”; consequently, the alleged conduct could, at most, have been challenged before this Court through amparo proceedings, but not through an action of unconstitutionality, because amparo is established as the mechanism for safeguarding fundamental rights and freedoms not protected by habeas corpus (article 29 of the same Law), and therefore lies against “[...] any provision, agreement, or decision and, generally, against any action, omission, or mere material conduct not based on an effective administrative act, by public officials and bodies, that has violated, violates, or threatens to violate any such rights.

Amparo shall lie not only against arbitrary acts, but also against actions or omissions based on rules that have been erroneously interpreted or improperly applied.”

IV.Likewise, the alleged problems in the application of the law governing the maritime-terrestrial zone regime are also irrelevant, because the existence of purported regulatory gaps or errors in the regulations cannot be heard or remedied in this Jurisdiction, since that falls within the exclusive authority of the legislature. The appropriate course would instead be to submit the complaints to the Asamblea Legislativa in the corresponding manner provided for by the legal system, namely through statutory reform.

V.COMPLIANCE OF THE LEY DE LA ZONA MARÍTIMO-TERRESTRE WITH THE CONSTITUTIONAL ORDER.- Lastly, this Court finds no merit in the petitioner’s substantive arguments that the Ley de la Zona Marítimo-Terrestre is unconstitutional because it prevents the inhabitants of the islands of the Golfo de Nicoya from exercising their property rights, without taking into account the rights historically held by that population over that territory. In this regard, the following considerations must be taken into account: the special legal nature of the property at issue; and the regime governing the use and exploitation of maritime islands, all in accordance with the constitutional framework established for that purpose.

VI. THE LEGAL NATURE OF PUBLIC-DOMAIN ASSETS (BIENES DEMANIALES)

First, account must be taken of the special legal nature of the property at issue, since, by constitutional provision, it forms part of the national patrimony and, by statutory provision, it has been granted public-domain status (demanialidad). Constitutional doctrine and case law consistently hold that public-domain assets (also known as public property (bienes dominicales) or property in the public domain (bienes de dominio público)) are those having a legal nature and regime distinct from private property—which is governed by property rights under the terms of Article 45 of the Constitución Política—because, by the legislature’s express will, they are dedicated to the special purpose of serving the community, that is, the public interest. Consequently, they cannot be privately owned and are outside the stream of commerce; therefore, they cannot belong individually to private persons or, strictly speaking, to the State, since the latter is limited to administering and safeguarding them. Thus, the legal nature of public-domain assets is defined by their purpose or intended function, insofar as they are dedicated to and placed at the service of public use, precisely because they are set aside for a special public purpose in which the public interest is implicated, as defined by Article 261 of the Código Civil:

“Public things are those that, by law, are permanently allocated to any service of general utility, and those that everyone may use because they have been made available for public use.” Note that the distinction emphasizes the property’s intended purpose, namely, the fact that it is dedicated to common use or to serving the common good, as the Sala Constitucional previously held in judgment number 2301-91, of six de noviembre de mil novecientos noventa y uno:

“The public domain comprises assets that, by the express will of the legislature, are specially intended to serve the community and the public interest. These are known as public property, public-domain assets, public assets or things, which do not belong individually to private persons, are intended for public use, and are subject to a special regime outside the stream of commerce. That is, they are dedicated by their very nature and intended function. Consequently, those assets belong to the State in the broadest sense of the concept, are dedicated to the service they provide, and that service is invariably essential by virtue of an express provision.” Thus, these are assets to which the State holds title in its capacity as administrator; they must be understood as assets belonging to the “Nation” and therefore forming part of the public patrimony. Owing to their special legal nature, they have the following attributes: they are not subject to prescription (imprescriptibles), which means that no property right over them, or even mere possession, may be acquired through the passage of time; in other words, they cannot be acquired through adverse possession (usucapión), nor can they be lost through prescription.

For this reason, permits for use (permisos de uso) granted over them by the Administration are always precarious in nature, meaning that the Administration may revoke them at any time for reasons of expediency or convenience—in accordance with Articles 154 and 155 of the Ley General de la Administración Pública—and even concessions granted for their exploitation may be canceled through the applicable procedure. They are exempt from attachment (inembargables), meaning that they cannot be subject to any encumbrance or attachment, whether by private persons or by the Administration; and they are inalienable (inalenables), meaning that they are outside the stream of commerce. Accordingly, they may not be transferred, sold, or acquired, whether gratuitously or for consideration, by private persons or by the State; they are therefore excluded from the stream of commerce and subject to a special, heightened legal regime.

For that reason, because these assets cannot be possessed, much less owned, their use and exploitation are possible only through duly authorized acts, whether by means of a concession or permit for use granted by the competent authority. They therefore comprise immovable property (bienes inmuebles) having a legal nature and regime virtually opposite to that of private property, as derived from Article 45 of the Constitution.

VII.PUBLIC-DOMAIN STATUS (DEMANIALIDAD) OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE (ZONA MARÍTIMO-TERRESTRE) UNDER THE COSTA RICAN LEGAL SYSTEM.- The public-domain status of the maritime-terrestrial zone was not established by Ley número 6043—as the petitioner appears to believe—but has an earlier origin, dating back even to the beginnings of the formation of the Costa Rican State. Thus, throughout human history, the coast has been recognized as having great economic and commercial importance, as well as importance for security—for the defense of the national territory—for any country or state organization. Accordingly, as regards our country, the coastline has remained devoted to public use since colonial times. Initially, the reserved area was one mile wide, and for that reason it was known—and is still known in some circles in our time—as the “maritime mile”; pursuant to the provision of the Royal Decree of quince de octubre de mil setecientos cincuenta y cuatro, which remained in force throughout all legislation enacted in the nineteenth century.

Thus, the most significant legislation governing the Costa Rican coastal zone begins with Ley número 162, de veintiocho de junio de mil ochocientos veintiocho, shortly after independence from the Spanish Crown was declared and during the formative stage of the Costa Rican State. That law established a one-maritime-mile reserve along the coasts of both seas, thereby incorporating the earlier provision from the colonial era—identified supra. Subsequently, the Código General de 1841 (enacted during the time of Nombre06), in addition to specifying the width of the regulated zone, emphasized the public-domain character of the ebb and flow of the sea and its shores. Likewise, Ley número 7, de treinta y uno de agosto de mil ochocientos sesenta y ocho, confirmed that lands within the maritime mile were not subject to land claims (“idenunciabilidad”), that is, that title to lands in that zone could not be obtained.

In turn, in Ley de Aguas, número 8, de veintiséis de mayo de mil ochocientos ochenta y cuatro, this strip of land was described for the first time by the term “maritime-terrestrial zone,” and was expressly designated as public-domain property (bien demanial), that is, property in the public domain, and consequently incorporated into the national patrimony. The Código Fiscal de mil ochocientos ochenta y cinco prohibited the alienation of lands lying within one mile in width along the coasts of both seas. By the twentieth century, the first legislation to refer to the maritime-terrestrial zone was Ley número 75, de treinta de agosto de mil novecientos veinticuatro, which reaffirmed the public-domain character of those lands, as well as the impossibility of exploiting them or enjoying their usufruct. Ley número 11, de veintidós de octubre de mil novecientos veintidós, for its part, precisely defined its extent by setting it at mil setecientos sesenta y dos metros (a measurement corresponding to exactly one mile), measured from the ordinary high-water line (pleamar ordinaria), and at quinientos metros along both banks of rivers.

This measurement remained in effect until mil novecientos cuarenta y dos, when, under Leyes número 19, de doce de noviembre, and Ley número 201, de veintiséis de enero de mil novecientos cuarenta y tres, its extent was reduced to doscientos metros along both coasts, thereby bringing about the first removals from the public domain (desafectaciones) of this property with respect to all lands beyond the established boundary and their consequent private appropriation. In other words, under those two provisions, and except for the doscientos metros measured from the ordinary high-water line, the remaining mil seiscientos setenta y dos metros ceased to be in the public domain once they became capable of being converted into private property. However, the lands within the doscientos metros excepted by the two aforementioned laws continued to be property in the public domain and could not be converted into private property because they were inalienable, not subject to acquisitive prescription, and not subject to attachment.

Thus, as a result of the aforementioned laws, the maritime-terrestrial zone was demarcated with a width of doscientos metros measured from the high-water line, which remains its current width, while retaining its status as public-domain property. This measurement (of doscientos metros), together with the public-domain character of the lands contained therein, was reaffirmed in the then-current artículo 7 of Ley de Tierras y Colonización número 2825, de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno, and repeated in Leyes Forestal, número 4465, de veinticinco de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve and de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre, número 4558, de veintidós de abril de mil novecientos setenta. Special mention must be made of Ley número 4558, de veintidós de abril de mil novecientos setenta, because, pursuant to its Transitorio III., ciento cincuenta metros of the doscientos metros—following the first cincuenta metros measured from the high-water line—were removed from the public domain by authorizing private parties who had possessed lots or properties in that sector for more than treinta años, quietly, publicly, peacefully, and without interruption, to register them through possessory-information proceedings (informaciones posesorias) before judicial—not administrative—authorities.

This law remained in force for diecisiete meses y dos días because, in view of the large number of abuses committed under this provision after it took effect on doce de mayo de mil novecientos setenta, it was repealed by Ley número 5602, de cuatro de noviembre de mil novecientos setenta y cuatro, which entered into force upon its publication in La Gaceta número 206, del catorce de octubre de mil novecientos setenta y uno. At present, the maritime-terrestrial zone, or coastal zone, is governed by Ley número 6043, de dos de marzo de mil novecientos setenta y siete and its Reglamento, Decreto Ejecutivo, número 7841-P, de dieciséis de diciembre del mismo año, and this is the first law to regulate it specifically, while preserving its status as public-domain property of the nation.

VIII.THE CONCEPT OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE.- It should be noted that the concept of “coasts” must be understood to include the maritime-terrestrial zone, whose public-domain status as property of the Nation is expressly established in artículo 3.I. of Ley de Aguas, número 276, de veintiséis de agosto de mil novecientos cuarenta y dos:

“Article 3.- The following are likewise national property:

I. Beaches and maritime zones”;

and in artículo 1° of Ley de la Zona marítimo terrestre, insofar as it provides verbatim:

“The maritime-terrestrial zone forms part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and not subject to prescription.” Accordingly, the maritime-terrestrial zone must be regarded as public-domain property of the Nation, both by constitutional provision, based on artículo 6, and by statutory mandate, in accordance with the provisions transcribed above. As for the definition of this property, we must refer to that same law, which defines it in artículo 9 of Ley de la Zona Marítimo Terrestre as follows:

“[...] the strip doscientos metros wide extending along the entire Atlantic and Pacific coastlines of the Republic, regardless of its nature, measured horizontally from the ordinary high-water line, together with the lands and rocks exposed by the sea at low tide.

For legal purposes, the maritime-terrestrial zone includes islands, islets, and maritime rocks, as well as any land or natural formation rising above ocean level within the territorial sea of the Republic. Isla del Coco, which shall remain under the direct ownership and possession of the State, and any other islands whose ownership or administration is determined by this law or by special laws, are excepted.” Accordingly, for the Pacific coastline, the high-water line is the contour or elevation line marking a height of ciento quince centímetros above mean sea level; and for the Atlantic coastline, it is the contour marking a height of veinte centímetros above that same level, as provided in inciso ch) del artículo 2 of Reglamento de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. It must also be clearly understood that the maritime-terrestrial zone is divided into two zones (pursuant to artículo 10 of the law in question): the first, known as the public zone (zona pública), comprising the strip cincuenta metros wide measured from the ordinary high-water line; and the second, known as the restricted zone (zona restringida), consisting of the remaining ciento cincuenta metros, within which concessions may lawfully be granted in accordance with the requirements established for that purpose by the legal system.

With respect to the first—the public zone—inciso h) del artículo 2 of Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre defines it as the coastline, that is, the seashore or coast extending along permanent tidal inlets and estuaries (rías y esteros) as far as they are appreciably affected by the tides and exhibit defined marine characteristics; it therefore comprises the following areas: the tidal inlet (ría), defined in artículos 9 of the Law and 2 inciso f of Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre as the portion of a river near its entry into the sea and extending as far as the tides reach, and thus including the strip of doscientos metros adjacent to tidal inlets; islets, maritime rocks, other small areas, and natural formations rising above the sea (artículo 10 of Ley de la zona marítimo-terrestre); and mangroves (manglares) (artículo 11 of the cited Law), which were incorporated into the public domain in mil novecientos cuarenta y dos under Ley de Aguas.

Likewise, artículo 4 of Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre provides that these are properties incorporated into the State forest patrimony (patrimonio forestal del Estado) and are therefore subject to the designation regime (régimen de afectación) of Ley Forestal. The restricted zone is also established as beginning at the vegetation line along the shore of estuaries and at the boundary of mangroves or saltwater forests (bosques salados), when these extend more than cincuenta metros beyond the ordinary high-water line; this is highly significant because it extends the concept of the maritime-terrestrial zone to portions of the national territory that may lie kilometers from the coast. This also causes confusion, because lands adjoining a mangrove may be believed capable of lawful possession, whereas, precisely because of their public-domain status, mangroves cannot be titled to private parties.

The maritime-terrestrial zone also includes islands, islets, maritime rocks, and the lands and rocks exposed by the sea at low tide (párrafo segundo del artículo 9 of the referenced Law); and the adjoining doscientos metros on both sides of the principal canal system connecting the ports of Moín and Barra del Colorado, pursuant to artículo 75 of the Law governing this subject matter.

IX.PUBLIC-DOMAIN STATUS OF THE ISLANDS.- As has been stated, the public-domain status of the islands cannot be denied, since they form part of the national patrimony insofar as they constitute the territory of the Republic—within the terms of artículo 6 of the Fundamental Charter (Carta Fundamental). Moreover, this public-domain status derives from various legislative texts. First, in Decreto-Ley número 11, de veintisiete de julio de mil novecientos cuarenta y ocho, amended by número 803, de dos de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, the Junta Fundadora de la Segunda República expressly:

“[...] confirms and proclaims National Sovereignty over the entire submarine platform or continental and insular shelf adjacent to the continental and insular coasts of the national territory, regardless of the depth at which it is located, reaffirming the Nation’s inalienable right to all natural resources existing on, in, or beneath said shelf or platform.” Subsequently, the Ley de Tierras y Colonización, number 2825, of catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno, maintains this public-domain status (demanialidad) of the islands in subsection c) of Article 7. Finally, the Ley de la zona marítimo-terrestre, number 6043, confirms this status, since its definition of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) includes islands and consistently safeguards the public-domain regime; insofar as relevant, that provision states:

“For all legal purposes, the maritime-terrestrial zone comprises islands, islets, and sea rocks, as well as any land or natural formation rising above sea level within the territorial sea of the Republic.” It should be clarified that, in the case of sea rocks, the concept of public zone (zona pública) applies to the entire natural formation, whereas islands are governed by the same measurements that define the zones within the maritime-terrestrial zone; thus, the fifty meters adjoining the high-tide line must be regarded as the public zone, and the remaining one hundred fifty as the restricted zone (zona restringida) (Article 10 of the Law), unless mangroves are present, in which case, as noted, the area is regarded as public zone.

X. CONTINUATION

(1).—A distinction must also be drawn between islands located within the continental territory, defined in the aforementioned Article 3, subsection VI, of the Ley de Aguas as “[...] islands that form in the basins of lakes, lagoons, or estuaries, or in the channels of nationally owned watercourses, provided that they do not result from the bifurcation of a river on privately owned land”; which, pursuant to Article 75 of the aforementioned Ley de Aguas, retain their public-domain status, as it provides:

“Islands already formed or that form in the maritime-terrestrial zone, in the navigable portion of rivers, and in tidal inlets and river mouths are the property of the State”; and maritime islands, defined in Article 10, first paragraph, of the Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone, signed in Geneva on veintinueve de abril de mil novecientos cincuenta y ocho, and in Article 121, first paragraph, of the United Nations Convention on the Law of the Sea, signed in Montego Bay on diez de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, as “[...] a naturally formed area of land, surrounded by water, which is above water at high tide.” Likewise, a distinction must be drawn among the differing statuses of maritime islands, since various provisions have assigned them other classifications and, consequently, subjected them to different legal regimes (regímenes jurídicos). Thus, pursuant to Executive Decree number 8748, of veintidós de junio de mil novecientos setenta y ocho, ratified by Law number 6794, of veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y dos, Isla del Coco is exempted from the maritime-terrestrial-zone regime and placed under the direct ownership and possession of the State as a national park, all in accordance with Article 5 in fine of the Constitución Política.

Likewise, the Ley de la Zona Marítimo Terrestre preserves the status of the Ley de la Isla de San Lucas as it existed before that legislation took effect; under Law number 5469, of veinticinco de abril de mil novecientos setenta y cuatro, title to the island had been transferred to the Municipalidad de Puntarenas for its development as a tourist center. For their part, Islas Guayabo, Negritos y Pájaros were declared Biological Reserves by Decrees number 2858-A, of veintiocho de febrero de mil novecientos setenta, and number 5963-A, of veintinueve de abril de mil novecientos setenta y seis, ratified by Law number 6794, of veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y dos. In this regard, it must not be forgotten that, pursuant to Article 73 of the Ley de la Zona marítimo terrestre (which is consistent with the second paragraph of Article 82 and Article 83 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, number 7317, of veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y dos), maritime-terrestrial zones that are protected wilderness areas (zonas silvestres protegidas) incorporated into the forest estate (patrimonio forestal)—forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and national monuments—are excluded from the maritime-terrestrial-zone regime; they are governed by their respective legislation and are under the administration and care of the Executive Branch, through the Direcciones General Forestal y de Vida Silvestre, both divisions of the Ministerio de Ambiente y Energía.

XI. USE AND DEVELOPMENT OF ISLANDS AND ISLETS

In view of the legal nature of the property at issue, the use and development of islands and islets are reserved for concession (concesión), the processing of which entails a more stringent procedure, requiring not only the consent of the local government but also that they be subject to authorization by the Asamblea Legislativa, pursuant to the third paragraph of Article 42 of the Ley de la zona marítimo terrestre, which literally provides:

“If the concession concerns a maritime island or islet, or any part thereof, approval by the Asamblea Legislativa shall be required”; and Article 43 of the Reglamento de su Ley similarly provides:

“In the case of applications for a concession over all or part of maritime islands or islets, a copy of the case file (expediente), together with all background materials relating to the matter, shall be forwarded to the Asamblea Legislativa for approval, after completion of the proceedings before the Instituto Costarricense de Turismo when the concessions are for tourism use.” To understand the rationale underlying this provision, it is important to consider that this heightened authorization is founded on constitutional rules, specifically subsection 19) of Article 140, because the subject matter of the contract is an “asset of the Nation” (bien de la Nación); accordingly, this provision empowers the Poder Ejecutivo to:

“Enter into administrative contracts (contratos administrativos) not covered by subsection 14) of Article 121 of this Constitution, subject to submitting them for approval by the Asamblea Legislativa when they provide for exemptions from taxes or fees, or when their purpose is the operation of public services or the exploitation of the State’s natural resources or wealth.” It is therefore considered that requiring legislative approval for this type of contract—concessions over islands and islets—is not only necessary but also advisable, since it serves as political oversight of an “asset of the Nation” of fundamental importance, located as it is in the territorial sea, over which the State exercises complete and exclusive sovereignty (Article 6 of the Constitution). Likewise, broad debate in the Legislative Plenary is useful and necessary so that the deputies may examine the purpose, objective, expediency, and legality of the concession. It should be noted that the exploitation and development of this “asset of the Nation” have major economic and social repercussions, in addition to environmental, ecological, and even political ones; for that reason, all represented caucuses must be allowed to participate, as our constitutional framers determined:

“The sponsor explained that his motion was included almost in its entirety in the Draft of 49, subsection 10), Article 232. Messrs. Nombre07 and Nombre08 had submitted it as a motion but later withdrew it because it was said that subsection 14), Article 97, which had already been approved, covered that situation. Nevertheless, the two subsections refer to two different cases.

Licenciado Nombre08 asked Mr. Nombre09 whether contracts for establishing new industries in the country, governed by laws granting all manner of incentives to enable those industries to develop in the country, fell within that subsection and consequently required legislative approval. The sponsor clarified that the final exception resolved the issue. Nevertheless, Deputy Nombre08 stated that he still had certain doubts, for example regarding contracts for the operation of public services. Would a contract between the State and a bus company, for example, to transport the mail have to be submitted to the Chamber for approval? The sponsor observed that such minor contracts are always governed by special laws. Most often, those contracts are entered into not by the President himself but by lower-level agencies with the interested parties. His intention was that the Executive’s powers include the authority to enter into administrative contracts of that kind that are not of great magnitude. The public services referred to in his motion are those of major importance, such as railroads. When Mr. Nombre09’s motion was put to a vote, it was approved” (Proceedings of the Asamblea Nacional Constituyente. Session number 135, of veintitrés de agosto de mil novecientos cuarenta y nueve, Article 2. Volume III. Pages 147 and 148).

From the foregoing quotation, and from Articles 121 subsection 14) and 140 subsection 19) of the Constitution, read together, it follows that, because the original constitutional framers deemed it advisable, the Asamblea Legislativa is responsible for exercising an oversight function with respect to the disposition and development of “assets of the Nation,” by reviewing contracts that seek to provide for their use and exploitation as a condition of their legal effectiveness; a principle adopted and confirmed by the ordinary legislature in the challenged provisions.

XII. CONTINUATION

(1).—Likewise, it is important to note that legal scholarship (doctrina) has understood approval to constitute a declaration based on assessments of the merits, expediency, usefulness, and legality of the act submitted for review; it is therefore clear that the approving entity does not participate in forming the act submitted for its approval, but merely declares that the act under review is useful and expedient, thereby satisfying the condition upon which the law makes the act’s effectiveness depend. In other words, legislative action in this area operates as a condition of the legal effectiveness of this type of contract, since the contract is neither complete nor produces its ordinary effects until that approval is granted; it thus constitutes oversight not only of legality but also of a political nature. Accordingly, in this case the Asamblea Legislativa is not authorized to incorporate its own intent into the contract it approves, because that intent was expressed by the entity that processed the concession and before which it was pursued—namely, the respective municipality that submits the matter to the Asamblea.

Thus, the legislative body may approve or reject it in its entirety—not partially—depending on the contract’s expediency, legality, and merits, but it may not modify or transform it, because the authority to execute the concession belongs exclusively to the municipalities. Consequently, any intervention by the Asamblea in the content of island or islet concessions by legislators would render the act unconstitutional, to the detriment of municipal autonomy, which is constitutionally recognized in Article 170.

XIII.RESPECT FOR THE RIGHT TO PROPERTY AND NON-INFRINGEMENT OF THE PRINCIPLE OF NON-RETROACTIVITY OF THE LAW IN THE CASE UNDER REVIEW.- A corollary of the foregoing considerations is that it may be concluded that the prohibition against obtaining title to any lot located on the maritime islands of the Golfo de Nicoya, insofar as they fall within the concept of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), is not contrary to the right to private property derived from Article 45 of the Political Constitution. It is clear that, because they are public-domain property (bienes demaniales), they are not susceptible to possession, much less to acquisition of ownership, which is explained by the typical characteristics of such property: inalienability (inalienabilidad), immunity from acquisition by prescription (imprescriptibilidad), and immunity from attachment (inembargabilidad). Their use and exploitation are reserved for concessions (concesiones), which, as indicated, must be authorized by the Legislative Assembly.

Consequently, the principle of non-retroactivity of laws is likewise not infringed, since this property could neither be possessed nor titled prior to Law number 6043, insofar as no property right may arise from its use and exploitation. However, it must be taken into consideration that the challenged law itself, in its Transitory Provision V, recognizes any property right acquired before the challenged law entered into force, expressly providing:

“The provisions of this law shall not apply to properties whose title proceedings are currently pending, provided that they comply with the law on which the corresponding title application is based.” Accordingly, if someone holds title to real property located on the islands of the Golfo de Nicoya but is unable to exercise or assert that title before the authorities or third parties, that limitation would not arise from the challenged law, since that law instead recognizes the right in question.

XIV.NON-INFRINGEMENT OF THE PRINCIPLE OF EQUALITY IN THE CASE UNDER REVIEW.- The content of the principle of equality derived from Article 33 of the Political Constitution has been described in constitutional case law as requiring equal treatment of equals and permitting unequal treatment of those who are unequal, while also allowing distinctions to be drawn among equals, provided that such distinctions are reasonable and duly substantiated (see, among others, judgments number 0196-91, 0337-91, 1432-91, 1732-91, 1474-93, 1045-94, 1770-94, 3910-94, 4451-94, 5061-94, 5972-94, 6097-94, 7182-94, 2000-2858 and 2001-10153). It is precisely because of the special and distinct conditions of the coastal maritime-terrestrial zone of the maritime islands that substantive equality of the kind proposed by the petitioner cannot be required; therefore, this principle cannot be deemed infringed. Furthermore, the provision contained in Transitory Provision IV must be understood in its true sense: namely, that it constitutes the withdrawal of property from the public domain (desafectación de un bien demanial), in this case from the maritime-terrestrial zone, and not recognition of a property right held by the inhabitants of the central canton of Puntarenas, because, it bears repeating, the private-property regime does not exist and is incompatible with the legal nature of public-domain property (bienes de dominio público).

In any event, the petitioner is reminded that withdrawal of property from the public domain must be specific and concrete, since it may never be general; moreover, where public-domain property forming part of the environment is concerned—as in the case under review—such withdrawal must be governed by Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente; that is, it may proceed only by law and following the appropriate technical studies. This falls within the exclusive authority of the Legislative Assembly, not this Court. In this regard, in judgment number 2000- 10466, this Chamber stated:

“Thus, dedication to the public domain (afectación) is the designation, whether by a formal act or otherwise, through which public property becomes part of the national patrimony by virtue of its intended purpose and the corresponding statutory provisions. As a logical consequence, the special regime governing such property may be removed or modified only by law, through its withdrawal from the public domain, which means separating it from the public purpose to which it is dedicated. This requires an express and specific legislative act, so that there can be no doubt whatsoever as to the legislature’s intent to remove particular, individually identified property from the public domain; a generic withdrawal, much less an implicit one, is impermissible. In other words, there can be no ‘open-ended form of withdrawal from the public domain’ in this area that the Administration may complete through its own discretionary acts. It should likewise be noted that every withdrawal from the public domain, because it results from a legislative act, is subject to ordinary judicial review.”

XV.NON-INFRINGEMENT OF FREEDOM OF COMMERCE.- Finally, this Court also does not consider the Ley de la Zona Marítimo-Terrestre to violate freedom of commerce by placing conditions on the exercise of freedom of commerce on the maritime islands. It should be noted in this regard that settled constitutional case law has held that the authority of the Administration—the State—to regulate the exercise of lawful for-profit activities is entirely legitimate and consistent with the constitutional order (see, among others, judgments number 0143-94, 3054-96, 6066-98). Accordingly, the pursuit of any economic activity—industrial, agricultural, or commercial—is subject to regulation and therefore is not an unrestricted freedom (see judgments 7973-98, 6565-99, 2864-03); this is especially so when such regulations are directed toward protecting health, safety, and/or the environment, precisely in accordance with the final paragraph of Article 46 of the Political Constitution, as held in judgment number 2003-2864, issued at fifteen hours twenty-nine minutes on nine April two thousand three:

“In this regard, it must be recognized that an entrepreneur—a concept encompassing merchants, industrialists, farmers, and artisans (without this enumeration itself implying a closed ‘numerus clausus’ list)—cannot be considered individually or in isolation, but rather in the entrepreneur’s capacity as a member of a community—the State—whose business activity is limited and conditioned by the participation of other parties (producers and consumers). Therefore, in carrying out economic activities and exercising ownership or title over the property and rights comprising the business, the entrepreneur does not enjoy unlimited or unconditional powers or prerogatives. Rather, those powers are intrinsically conditioned by the use made of them, which is evaluated by the community according to whether the chosen use, among the various possible uses, is consistent with the social purpose. In light of the foregoing, freedom of enterprise means that business activities—agricultural, commercial, industrial, etc.—must be conducted in accordance with reasonable regulations issued by the Administration for the purpose of protecting other economic actors, consumers, and third parties.

That is, ‘[...] Article 46 of the Constitution does not establish an individual and absolute guarantee in favor of the entrepreneur; rather, its limits are defined by the activity undertaken by the State for the benefit of its citizens as a whole’ (judgment number 0550-95, issued at sixteen hours thirty-three minutes on thirty-one January nineteen ninety-five. To the same effect, judgment number 1734-99, issued at sixteen hours on nine March nineteen ninety-nine.)”

Therefore:

The motion for active intervention in support (gestión de coadyuvancia activa) filed by Nombre02, Nombre03, Nombre04, Nombre05, and Carlos Salazar Ramírez is declared inadmissible. The action is summarily dismissed insofar as it concerns the Administration’s omission and problems in the application of the Ley de la Zona Marítimo-Terrestre. In all other respects, the action is dismissed on the merits.

<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Luis Fernando Solano C.

Chief Justice <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Nombre10. Nombre11.

<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> José Luis Molina Q. Horacio González Q.

lgarrop Scf/ <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]>

*050060400007co* <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Res: Nº 2006-00454 <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con cincuenta y cinco minutos del veinticinco de enero del dos mil seis.- Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, casado, cédula de identidad número CED01, en su condición de Defensor General de los Habitantes, contra la Ley de la Zona Marítimo-Terrestre, número 6043.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas doce minutos del veintitrés de mayo del dos mil cinco, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ley de la Zona Marítimo-Terrestre, número 6043, por estimar que la misma es violatoria de los principios constitucionales de igualdad, irretroactividad de la ley y razonabilidad, así como del derecho de propiedad y la libertad de comercio (artículos 33,45 y 46 de la Constitución Política, respectivamente), por cuanto impide a los pobladores de las islas del Golfo de Nicoya ejercer su derecho de propiedad, sin tener en consideración los derechos que históricamente tenía estas población sobre ese espacio territorial, sobre la siguiente base: a.) que se infringe el principio de igualdad, en tanto establece una grave discriminación, por cuanto la misma normativa reconoce una excepción del régimen respecto de los habitantes que se ubiquen en las zonas urbanas del cantón central de la Provincia de Puntarenas, sin que existan razones suficientes para establecer diferenciaciones entre los pobladores insulares y los costeros, en tanto ambos se dedican a la pesca y actividades marítimas; y la limitación impuesta imposibilita a los primeros acceder a programas de vivienda –que exigen la posesión con título–, heredar y defender su patrimonio, así como del ejercicio económico de la zona marítimo-terrestre; b.) que se afectan situaciones patrimoniales consolidadas con anterioridad a la promulgación de esta ley, a través del ejercicio continuado de la propiedad en esas tierras, con infracción del principio de irretroactividad de la ley; y c.) que la omisión de la Administración en la aplicación de la ley ha creado verdaderos monopolios particulares sobre tales territorios, "impidiendo el libre paso de las personas y adueñándose ilícitamente y contrario [sic] a los principios rectores que guían a esta Ley (como lo demuestra y evidencia la venta de lotes, ubicados en la zona marítimo-terrestre, por parte de consorcios internacionales que aprovechándose de las lagunas legislativas y de la incompetencia institucional, por no usar otros criterios, venden y lucran con territorio estatal sin que nada pase y nadie haga nada, ..." (folio 9).
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para accionar en este vía, alega que en atención a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Defensoría de los Habitantes, número 7319, está facultado para "incoar cualquier tipo de acciones judiciales y administrativas previstas en el ordenamiento jurídico", lo cual le legitima para promover las acciones de inconstitucionalidad que estime pertinentes para desempeñar la función legal que le ha sido encomendada.
3. 3Mediante memorial presentado a la Secretaría de esta Sala a las quince horas cincuenta y seis minutos del veintiséis de mayo del dos mil cinco (folios 13 a 33), Nombre02, abogado, cédula de identidad número CED02, vecino de San Pedro de Montes de Oca; Nombre03, administrador de empresas, administrador, cédula CED03, vecino de San Antonio de Belén; Nombre04, arquitecto, cédula número CED04, vecino de Puntarenas; Nombre05, contador público, cédula de identidad número CED05, vecino de Cartago; CARLOS SALAZAR RAMÍREZ, economista agrícola, cédula CED06, vecino de San Carlos; todos mayores y casados, excepto el último, quien es soltero, solicitan que se les tenga como coadyuvantes de la acción de inconstitucionalidad formulada por el Defensor de los Habitantes, al tenor de lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y que se declare inconstitucional la Ley de la Zona Marítimo-Terrestre, por estimar que la misma contiene una regulación discriminatoria en contra del grupo de pobladores de las islas del Golfo de Nicoya, al dejar sin efecto el contenido del derecho de propiedad y sus atributos, con la consiguiente afectación de derechos patrimoniales adquiridos.
4. 4Mediante auto de las diez horas treinta minutos del seis de junio del dos mil cinco (folio 34) se previno al accionante determinar con claridad y precisión la normativa –cita precisa de disposiciones impugnadas– así como el objeto de impugnación; la cual, al tenor de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley de Notificaciones, Citaciones y otras Comunicaciones Judiciales, número 7637; y 8 del Reglamento para el uso del fax como medio de notificación en los despachos judiciales, se tuvo por notificada automáticamente, al haberse realizado cinco intentos infructuosos.
5. 5El párrafo primero del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a esta Sala para rechazar de plano, en cualquier momento procesal, e inclusive desde su presentación, las gestiones que resulten manifiestamente improcedentes o infundadas; y en el párrafo segundo le faculta para rechazar por el fondo, también en cualquier momento procesal, cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para su resolución, o se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada, no encontrándose motivos para variar de criterio, ni razones de interés público que justifiquen reconsiderar la cuestión.

Redacta el Magistrado Solano Carrera; y,

Considerando:

I.DE LA IMPROCEDENCIA DE LA GESTIÓN DE COADYUVANCIA SOLICITADA.- La gestión de coadyuvancia activa incoada por Nombre02, Nombre03, Nombre04, Nombre05, y Carlos Salazar Ramírez, es inadmisible, y en consecuencia, debe ser rechazada, por las siguientes dos razones fundamentales: en primer lugar, por cuanto la misma es procesalmente oportuna con posterioridad a la tramitación de la acción presentada, esto es, una vez que haya sido admitida para su estudio (dictada la resolución de curso), en virtud de lo cual, el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone que se pueden presentar en los quince días siguientes a la primera publicación de los edictos a que hace referencia el artículo 81 de la Ley que rige esta Jurisdicción; situación que no se ha dado en este asunto. Nótese al efecto, que únicamente se le previno al accionante la aclaración del objeto de impugnación de la acción.

En segundo lugar, al tenor de lo dispuesto en el citado artículo 83, están facultados para promover gestiones de coadyuvancia aquellos sujetos a los que les asista, al menos, "un interés legítimo", condición que no tienen los gestionantes. En este sentido, se reitera que los diputados no ostentan una legitimación para accionar en forma directa –según lo ha señalado con anterioridad este Tribunal, así por ejemplo en sentencias número 2621-95, 2003-11735, 2004-2765 y 2004-8207– así como tampoco en el caso se trata de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad nacional, todo lo contrario, en tanto el objeto de la acción implica una acción contra el patrimonio de la nación; y mucho menos se trata de intereres corporativos.

II.DEL OBJETO DE LA ACCIÓN.- No obstante que mediante resolución de las diez horas treinta minutos del seis de junio del dos mil cinco la Presidencia de esta Sala le solicitó al accionante determinar con claridad y precisión el objeto de la impugnación, la cual, no fue cumplida, es lo cierto que la misma no era necesaria, toda vez que lo impugnado más es una supuesta "omisión" del legislador que, a criterio del accionante, provoca la inconstitucionalidad de la Ley de la Zona Marítimo-Terrestre, número 6043, por violación de los principios constitucionales de igualdad, irretroactividad de la ley y razonabilidad, así como del derecho de propiedad y la libertad de comercio (artículos 33,45 y 46 de la Constitución Política), en tanto impide a los pobladores de las islas del Golfo de Nicoya ejercer su derecho de propiedad, sin tener en consideración los derechos que históricamente tenía estas población sobre ese espacio territorial, sobre la siguiente base: a.) que se infringe el principio de igualdad, en tanto establece una grave discriminación, por cuanto la misma normativa reconoce una excepción del régimen respecto de los habitantes que se ubiquen en las zonas urbanas del cantón central de la Provincia de Puntarenas, sin que existan razones suficientes para establecer diferenciaciones entre los pobladores insulares y los costeros, en tanto ambos se dedican a la pesca y actividades marítimas; y la limitación impuesta imposibilita a los primeros acceder a programas de vivienda –que exigen la posesión con título–, heredar y defender su patrimonio, así como del ejercicio económico de la zona marítimo-terrestre; b.) que se afectan situaciones patrimoniales consolidadas con anterioridad a la promulgación de esta ley, a través del ejercicio continuado de la propiedad en esas tierras, con infracción del principio de irretroactividad de la ley; y c.) que la aplicación de la ley ha creado verdaderos monopolios particulares sobre tales territorios, "impidiendo el libre paso de las personas y adueñándose ilícitamente y contrario [sic] a los principios rectores que guían a esta Ley (como lo demuestra y evidencia la venta de lotes, ubicados en la zona marítimo-terrestre, por parte de consorcios internacionales que aprovechándose de las lagunas legislativas y de la incompetencia institucional, por no usar otros criterios, venden y lucran con territorio estatal sin que nada pase y nadie haga nada, ..." (folio 9).

III. DE LA INADMISIBILIDAD EN RAZÓN DEL OBJETO

OMISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN Y APLICACIÓN LA LEY DE LA ZONA MARÍTIMO-TERRESTRE.- La acción deviene improcedente, y en consecuencia inadmisible, respecto de la acusada omisión de administración en la aplicación de la Ley de la Zona Marítimo-Terrestre, lo cual, a su criterio, ha creado verdaderos monopolios particulares sobre tales territorios, "impidiendo el libre paso de las personas y adueñándose ilícitamente y contrario [sic] a los principios rectores que guían a esta Ley (como lo demuestra y evidencia la venta de lotes, ubicados en la zona marítimo-terrestre, por parte de consorcios internacionales que aprovechándose de las lagunas legislativas y de la incompetencia institucional, por no usar otros criterios, venden y lucran con territorio estatal sin que nada pase y nadie haga nada, ..." (folio 9). En este sentido, se advierte al accionante que aún cuando el inciso b) del artículo 73 de la Ley que regula esta Jurisdicción faculta promover acciones contra actos subjetivos de las autoridades públicas, cuando éstos infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucionalidad, pero si estos "no fuere susceptible de los recursos de hábeas corpus o de amparo"; en virtud de lo cual, la acusación que se hace a lo sumo podría haber sido impugnada en esta sede, pero en la vía del amparo, pero no en la de la acción, en tanto este está previsto para como mecanismo para garantizar los derechos y libertades fundamentales que no estén protegidos por el hábeas corpus (artículo 29 de la misma Ley), de manera que procede contra "[...] toda disposición, acuerdo o resolución y, en general, contra toda acción, omisión o simple actuación material no fundada en un acto administrativo eficaz, de los servidores y órganos públicos, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de aquellos derechos.

El amparo procederá no sólo contra los actos arbitrarios, sino también contra las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas."

IV.Asimismo, tampoco resultan pertinentes los acusados problemas en la aplicación de la ley que regula el régimen de la zona marítimo-terrestre, por cuanto la existencia de supuestos vacíos normativos o errores en la regulación no son susceptibles de ser conocidos ni solventados en esta Jurisdicción, por cuanto ello es competencia exclusiva del legislador, por lo que más bien lo pertinente sería tramitar las quejas ante la Asamblea Legislativa en la forma correspondiente y prevista por el ordenamiento jurídico, esto es, de reforma legal.

V.DE LA CONFORMIDAD DE LA LEY DE LA ZONA-MARÍTIMO-TERRESTRE CON EL ORDEN CONSTITUCIONAL.- Por último, estima este Tribunal que no lleva razón el accionante en sus consideraciones de fondo, de estimar la inconstitucionalidad de la Ley de la Zona Marítimo-Terrestre por impedir a los pobladores de las islas del Golfo de Nicoya ejercer su derecho de propiedad, sin tener en consideración los derechos que históricamente tenía estas población sobre ese espacio territorial. Al respecto deben tenerse las siguientes consideraciones; la especial naturaleza jurídica del bien de que se trata; y el régimen de uso y aprovechamiento de las islas marítimas, todo lo anterior, de conformidad con el marco constitucional dispuesto para ello.

VI. DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS BIENES DEMANIALES

En primer lugar, debe tenerse en cuenta la especial naturaleza jurídica del bien de que se trata, toda vez que, por disposición constitucional integra el patrimonio nacional, y por disposición legal se le ha dotado de la condición de demanialidad. La doctrina y jurisprudencia constitucional son consistentes en estimar que los bienes demaniales (o bienes dominicales o de dominio público) son aquellos que tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados –los cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución Política–, en tanto, por expresa voluntad del legislador se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, por lo cual, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado, en sentido estricto, por cuanto éste se limita a su administración y tutela. Así, lo que define la naturaleza jurídica de los bienes demaniales es su destino o vocación, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, ya que, precisamente se afectan para darles un destino público especial en el que se encuentre comprometido el interés público, en la forma como lo define el artículo 261 del Código Civil:

"Son cosas públicas, las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquéllas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas a uso público." Nótese que el énfasis de la diferenciación se da en relación al destino del bien, sea, al hecho de estar afectos a un uso común o al servicio del bien común; tal y como lo consideró con anterioridad la Sala Constitucional en sentencia número 2301-91, de seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud norma expresa.” Así, se trata de bienes cuya titularidad ostenta el Estado en su condición de administrador, debe entenderse que se trata de bienes que pertenecen la "Nación", con lo cual, conforman parte del patrimonio público; y que, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes atributos: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni siquiera de mera posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como tampoco pueden perderse por prescripción; motivo por el cual los permisos de uso que la Administración conceda sobre ellos, siempre tienen un carácter precario, lo cual hace que puedan ser revocadas por motivos de oportunidad o conveniencia en cualquier momento por la Administración –en los términos previstos en los artículos 154 y 155 de la Ley General de la Administración Pública–; y las mismas concesiones que se otorguen sobre ellos para su aprovechamiento, pueden ser canceladas, mediante procedimiento al efecto, son inembargables, que hace que no pueden ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración, y son inalenables, lo que se traduce en la condición de que están fuera del comercio de los hombres; de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, ni a título gratuito ni oneroso, ni por particulares, ni por el Estado, de modo que están excepcionados del comercio los hombres y sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado.

Por tal motivo, por tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad; su utilización y aprovechamiento es posible, únicamente a través de actos debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso de uso, otorgado por la autoridad competente. De manera que comprende bienes inmuebles que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a la propiedad privada, que deriva de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional.

VII.DE LA DEMANIALIDAD DE LA ZONA MARÍTIMO-TERRESTRE EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COSTARRICENSE.- La demanialidad de la zona marítimo-terrestre no se estableció en la Ley número 6043 –como pareciera que considera el accionante–, sino que la misma tiene un origen anterior, que se remonta, inclusive, a los orígenes de la conformación de nuestro Estado costarricense. Así, a lo largo de la historia de la humanidad, se ha denotado la gran importancia económica, comercial y también de seguridad –para la defensa del territorio nacional– que tiene la costa para cualquier país u organización estatal. Así, en lo que respecta a nuestro país, desde la época colonial, el litoral ha permanecido destinado al uso público. En un principio, el área reservada era de una milla de ancho, por lo que se le conocía -y aún en nuestra época en algunos medios- como la "milla marítima"; según lo dispuso el precepto de la Real Cédula, del quince de octubre de mil setecientos cincuenta y cuatro, que se mantuvo vigente a lo largo de toda la legislación emitida en el siglo XIX.

Así, la normativa de mayor relevancia en la regulación de la zona litoral costarricense inicia con la Ley número 162, de veintiocho de junio de mil ochocientos veintiocho, recién declarada la independencia de la Corona Española, y en la etapa de formación del Estado costarricense. En esta ley se estableció la reserva de una milla marítima en las costas de ambos mares, con lo que se recogió el precepto anterior de la época colonial ­­–supra señalado–. Posteriormente, en el Código General de 1841 (promulgado en la época de Nombre06), además de la distancia de la zona que se regula, se resalta el carácter demanial del flujo y reflujo del mar y sus riberas. Asimismo, en la Ley número 7, de treinta y uno de agosto de mil ochocientos sesenta y ocho, se ratifica la "idenunciabilidad" de los terrenos de la milla marítima, esto es, la imposibilidad de titular las tierras de esta zona. Por su parte, en la Ley de Aguas, número 8, de veintiséis de mayo de mil ochocientos ochenta y cuatro, por primera vez se califica esta franja de tierra con la denominación de "zona marítimo terrestre", la que expresamente se afecta como bien demanial, esto es, como bien de dominio público, y en consecuencia, se incorpora al patrimonio nacional.

El Código Fiscal de mil ochocientos ochenta y cinco, dispuso la prohibición de enajenar los terrenos comprendidos en una milla de latitud a lo largo de la costa de ambos mares. Ya en el siglo XX., la primera normativa a que hizo referencia la zona marítimo terrestre fue la Ley número 75, de treinta de agosto de mil novecientos veinticuatro, que reafirmó el carácter demanial de estas tierras, así como la imposibilidad de explotar y usufructuar de ellos. Por su parte, la Ley número 11, de veintidós de octubre de mil novecientos veintidós, precisó, con exactitud, su extensión, al delimitarla en mil setecientos sesenta y dos metros (medida que corresponde a una milla exacta), a partir de la pleamar ordinaria, y de quinientos metros a lo largo de ambos márgenes de los ríos. Esta medida se mantuvo hasta mil novecientos cuarenta y dos, en que a partir de las Leyes número 19, de doce de noviembre, y la Ley número 201, de veintiséis de enero de mil novecientos cuarenta y tres, se redujo su extensión, a doscientos metros para ambas costas; provocando así, las primeras desafectaciones de este bien, en relación a todos aquellos terrenos más allá de la determinación hecha, y su consecuente apropiación particular.

Es decir, a partir de estas dos disposiciones y a excepción de los doscientos metros contados a partir de la pleamar ordinaria, el resto de los mil seiscientos setenta y dos metros dejaron de ser de dominio público desde el momento en que pudieron se reducidos a dominio privado. Sin embargo, los terrenos contenidos en los doscientos metros exceptuados por las dos leyes precitados, continuaron siendo bienes de dominio público, no reducibles a dominio privado por ser inalienables, imprescriptibles e inembargables. De manera que a partir de las leyes mencionadas, la zona marítimo-terrestre quedó demarcada con una extensión de doscientos metros contados a partir de la pleamar, que es la que actualmente tiene, manteniendo su carácter de bien demanial. Esta medida (de doscientos metros) junto con el carácter demanial de los terrenos allí comprendidos, se reafirmó en el entonces vigente artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización número 2825, de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno, y se repitió en la Leyes Forestal, número 4465, de veinticinco de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve y de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre, número 4558, de veintidós de abril de mil novecientos setenta.

Especial mención debe hacerse de la Ley número 4558, de veintidós de abril de mil novecientos setenta, por cuanto al tenor de lo dispuesto en su Transitorio III., se desafectaron ciento cincuenta metros de los doscientos metros, después de los primeros cincuenta metros contados a partir de la pleamar, al autorizarse a los particulares que hubiesen poseído por más de treinta años, en forma quieta, pública, pacífica y sin interrupción, lotes o fincas en ese sector, a inscribirlos por medio del trámite de informaciones posesorias ante las autoridades jurisdiccionales (no administrativas). Esta ley tuvo una vigencia de diecisiete meses y dos días, por cuanto ante la gran cantidad de abusos que se cometieron al tenor de la vigencia de esta disposición, sea, del doce de mayo de mil novecientos setenta, es que se derogó mediante Ley número 5602, de cuatro de noviembre de mil novecientos setenta y cuatro, la cual entró en vigencia a partir de su publicación en La Gaceta número 206, del catorce de octubre de mil novecientos setenta y uno.

En la actualidad, la zona marítimo-terrestre o zona costera es regulada mediante la Ley número 6043, de dos de marzo de mil novecientos setenta y siete y su Reglamento, Decreto Ejecutivo, número 7841-P, de dieciséis de diciembre del mismo año, y es la primera que lo hace en forma específica, manteniendo su condición de bien demanial de la nación.

VIII.DEL CONCEPTO DE ZONA MARÍTIMO-TERRESTRE.- Se hace la advertencia que dentro del concepto de "costas" debe entenderse comprendido el de la zona marítimo-terrestre, cuya demanialidad de la Nación queda dispuesta en forma expresa en el artículo 3.I. de la Ley de Aguas, número 276, de veintiséis de agosto de mil novecientos cuarenta y dos:

"Artículo 3.- Son igualmente de propiedad nacional:

I. Las playas y zonas marítimas ";

y en el artículo 1° de la Ley de la Zona marítimo terrestre, en tanto dispone textualmente:

"La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible." De suerte que debe tenerse a la zona marítimo terrestre como un bien demanial de la Nación, tanto por disposición constitucional, con sustento en el artículo 6; como por mandato legal, de conformidad con las normas transcritas. En cuanto a la definición de este bien, debemos recurrir a la misma ley de referencia, que en el artículo 9 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre la determina de la siguiente manera:

"[...] la franja de los doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar al descubierto en la marea baja.

Para los efectos legales, la zona marítimo-terrestre comprende las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Se exceptúa la Isla del Coco que estará bajo dominio y posesión directos del Estado y aquellas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en la presente ley o leyes especiales." De tal suerte, que para el litoral Pacífico, la línea de pleamar es el contorno o curva de nivel que marca la altura de ciento quince centímetros sobre el nivel medio del mar; y para el litoral Atlántico, es el contorno que marca la altura de veinte centímetros sobre ese mismo nivel, según lo dispone el inciso ch) del artículo 2 del Reglamento de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. A su vez, debe tenerse en claro que la zona marítimo-terrestre está divida en dos zonas (al tenor de lo dispuesto en el artículo 10 de la ley de referencia): la primera, denominada como zona pública, que comprende la faja de cincuenta metros de ancho, contados de la pleamar ordinaria; y la segunda, llamada zona restringida, constituida por los restantes ciento cincuenta metros, que es en la que legítimamente pueden otorgarse concesiones, según los requerimientos que el ordenamiento establece al efecto.

En cuanto a la primera –zona pública–, el inciso h) del artículo 2 del Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre la define como el litoral, sea, la orilla o costa del mar que se extiende por las rías y esteros permanentes, hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las mareas, y presenten características marinas definidas; de manera que comprende las siguientes zonas: la ría, definida en los artículos 9 de la Ley y 2 inciso f del Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre como la parte del río próxima a su entrada en el mar, y hasta donde llegan las mareas; de manera, que comprende la franja de los doscientos metros contigua a las rías; los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar (artículo 10 de la Ley de la zona marítimo-terrestre); los manglares, (artículo 11 de la citada Ley), cuya incorporación al demanio público data de mil novecientos cuarenta y dos, con la Ley de Aguas.

Asimismo, el artículo 4 del Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre estatuye que éstos son bienes que se incorporan al patrimonio forestal del Estado, por lo que se sujetan al régimen de afectación de la Ley Forestal. Asimismo, se dispone como zona restringida a partir de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados, cuando éstos se extiendan por más de cincuenta metros de pleamar ordinaria; lo cual es de gran importancia, por cuanto extiende el concepto de zona marítimo terrestre a porciones del territorio nacional que puede encontrarse a kilómetros de la costa; lo cual también lleva a confusión, por estimarse que los terrenos aledaños al manglar pueden ser objeto de posesión legítima, por cuanto, precisamente por esta condición de demanialidad, los manglares no pueden ser objeto de titulación por particulares; las islas, islotes y peñascos marítimos y los terrenos y rocas que el mar deje al descubierto en la marea baja (párrafo segundo del artículo 9 de la Ley de referencia); y, los doscientos metros contiguos, y a ambos lados del sistema de los canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley que rige esta materia.

IX.DE LA DEMANIALIDAD DE LAS ISLAS.- Tal y como se viene señalando, no puede negarse la condición de demanialidad de las islas, las cuales, se integran al patrimonio nacional en tanto conforman el territorio de la República –en los términos del artículo 6 de la Carta Fundamental–. Además esta demanialidad deriva de diversos textos normativos. En primer lugar, en el Decreto-Ley número 11, de veintisiete de julio de mil novecientos cuarenta y ocho, reformado por el número 803, de dos de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, la Junta Fundadora de la Segunda República expresamente:

"[...] confirma y proclama la Soberanía Nacional sobre toda la plataforma submarina o zócalo continental e insular adyacente a las costas continentales e insulares del territorio nacional, cualquiera que sea la profundidad a que éste se encuentre, reafirmando el derecho inalienable de la Nación en todas las riquezas naturales que existen sobre, en o bajo dicho zócalo o plataforma." Posteriormente, la Ley de Tierras y Colonización, número 2825, de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno, mantiene esta demanialidad de las islas, en el inciso c) del artículo 7. Finalmente, en la Ley de la zona marítimo-terrestre, número 6043, se confirma este estado, por cuanto al definir el concepto de la zona marítimo terrestre, incluye a las islas, resguardando siempre el régimen de dominio público, en tanto en lo que interesa dispone ese numeral:

"Para todos los efectos legales, la zona marítimo terrestre comprende las islas, islotes, y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República." Debe aclararse que en el caso de los peñascos, se aplica el concepto de zona pública a toda la formación natural, y en el de las islas, rige la misma medida que define las zonas de la zona marítimo-terrestre, de manera que, los cincuenta metros contiguos a la línea de pleamar se deben tener como zona pública, y los restantes ciento cincuenta como zona restringida (artículo 10 de la Ley), salvo que exista manglar, en cuyo caso, según se anotó, se tiene como zona pública.

X. CONTINUACIÓN

(1).- También debe hacerse la distinción entre las islas ubicadas dentro del territorio continental, definidas en el citado artículo 3, inciso VI. de la Ley de Aguas, como "[...] islas que se forman en los vasos de los lagos, lagunas o esteros o en cauces de las corrientes de propiedad nacional, siempre que no procedan de una bifurcación del río en terrenos de propiedad particular"; las cuales, al tenor del artículo 75 de la mencionada Ley de Aguas, mantienen la condición de demanialidad, al consignar "Son propiedad del Estado las islas ya formadas o que se formen en la zona marítimo terrestre o en la parte navegable de los ríos y en las rías y desembocadura"; de las islas marítimas, definidas en el artículo 10, párrafo primero de la Convención sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, suscrita en Ginebra, el veintinueve de abril de mil novecientos cincuenta y ocho, y en el artículo 121, párrafo primero del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, firmada en Montego Bay, el diez de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, como "[...] una extensión natural de tierra, rodeada de agua, que se encuentre sobre ésta en pleamar." Asimismo, debe de distinguirse una diversa condición de las islas marítimas, en tanto, por diversas disposiciones se les da dado otra categorización, y por consiguiente, la sujeción a diversos regímenes jurídicos.

Así, al tenor del Decreto Ejecutivo número 8748, de veintidós de junio de mil novecientos setenta y ocho, ratificado por Ley número 6794, de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y dos, se exceptúa del régimen de la zona marítimo terrestre a la Isla del Coco, la cual pasa a dominio y posesión directos del Estado, en la categoría de parque nacional, todo lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 in fine de la Constitución Política. Asimismo, la Ley de la Zona Marítimo Terrestre mantiene la situación de la Ley de la Isla de San Lucas a su situación anterior a la vigencia de esa normativa, que, por Ley número 5469, de veinticinco de abril de mil novecientos setenta y cuatro, se había traspasado su titularidad a la municipalidad de Puntarenas, para su explotación como centro turístico. Por su parte, las Islas Guayabo, Negritos y Pájaros fueron declaradas Reservas Biológicas mediante Decretos número 2858-A, de veintiocho de febrero de mil novecientos setenta y número 5963-A, de veintinueve de abril de mil novecientos setenta y seis, ratificadas por la Ley número 6794, de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y dos.

En este sentido, no debe olvidarse que al tenor de lo dispuesto en el 73 de la Ley de la Zona marítimo terrestre (que resulta concordante con el párrafo segundo del artículo 82 y 83 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, número 7317, de veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y dos), el régimen de la zona marítimo-terrestre se excluye de su aplicación a las zonas marítimas terrestres tratándose de zonas silvestres protegidas e incorporadas al patrimonio forestal (reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos nacionales), las cuales se rigen por su legislación respectiva, y se encuentran bajo la administración y cuidado del Poder Ejecutivo, a través de las Direcciones General Forestal y de Vida Silvestre, ambas dependencias el Ministerio de Ambiente y Energía.

XI. DEL USO Y APROVECHAMIENTO DE LAS ISLAS E ISLOTES

En atención a la naturaleza jurídica del bien de que se trata, el uso y aprovechamiento de las islas e islotes está reservado a la concesión, cuyo trámite implica un procedimiento más calificado, al exigir, no sólo la anuencia del gobierno local, sino también la sujeción de las mismas a la autorización de la Asamblea Legislativa, al tenor de lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 42 de la Ley de la zona marítimo terrestre, que dispone literalmente:

"Si la concesión se refiere a una isla o islote marítimo, o parte de las mismas, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa"; y en igual sentido, regula el artículo 43 del Reglamento de su Ley:

"En el caso de solicitudes de concesión sobre parte o el total de islas o islotes marítimos, deberá remitirse copia del expediente a la Asamblea Legislativa con todos los antecedentes del caso para su aprobación, previos los trámites con el Instituto Costarricense de Turismo cuando se trate de concesiones de uso turístico." Para poder comprender el trasfondo de esta disposición, es importante considerar que esta autorización calificada encuentra fundamento en normas constitucionales, precisamente en lo dispuesto en el inciso 19) del artículo 140, en virtud de que el objeto del contrato es un "bien de la Nación", de donde, esta disposición faculta al Poder Ejecutivo para "Suscribir los contratos administrativos no comprendidos en el inciso 14) del artículo 121 de esta Constitución, a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa cuando estipulen exención de impuestos o tasas, o tengan por objeto la explotación de servicios públicos, o recursos o riquezas naturales del Estado." Por ello, se estima, que además de necesaria es conveniente la exigencia de la aprobación legislativa en este tipo de contratos (concesión sobre islas e islotes), en tanto actúa a modo de control político respecto de un "bien de la Nación" de fundamental importancia, al estar ubicado en el mar territorial, sobre el que el Estado ejerce su soberanía, en forma completa y exclusiva (artículo 6 constitucional).

Asimismo, es útil y necesario un amplio debate en el Plenario Legislativo, a fin de que los diputados examinen el objeto, fin, oportunidad y legalidad de la concesión. Nótese que la explotación y aprovechamiento de este "bien de la Nación" tiene fuertes repercusiones a nivel económico, social, además de las ambientales y ecológicas, e inclusive políticas; motivo por el cual debe darse participación a todas las fracciones representadas, tal y como lo estimaron nuestros constituyentes:

"El proponente explicó que su moción casi íntegramente la incluía el Proyecto del 49, inciso 10), artículo 232. Los señores Nombre07 y Nombre08 la tenían presentada como moción, pero luego la retiraron, por cuanto se dijo que el inciso 14), artículo 97, ya aprobado, contemplaba esa situación. Sin embargo, ambos incisos se refieren a dos casos distintos.

El Licenciado Nombre08 le preguntó al señor Nombre09 si no caen dentro de ese inciso y en consecuencia necesitan aprobación legislativa, los contratos para establecer en el país industrias nuevas, regulados por leyes que otorgan toda clase de facilidades a esas industrias nuevas, regulados por leyes que otorgan toda clase de facilidades a esas industrias, a efecto de que se puedan desarrollar en el país. El mocionante le aclaró que la excepción final solucionaba el problema. Sin embargo, el Diputado Nombre08 que aún le quedaban ciertas dudas, por ejemplo en cuanto a contratos para la explotación de servicios públicos. Un contrato entre el Estado y una empresa de autobuses, por ejemplo, para transportar el correo ¿tendrá que venir a la Cámara para su aprobación? El mocionante observó que esos contratos pequeños están siempre regidos por leyes especiales. La mayor parte de las veces esos contratos los suscriben, no el propio Presidente, sino dependencias pequeñas menores, con los interesados.

Su intención es que entre las facultades del Ejecutivo quede la de suscribir esa clase de contratos administrativos que no son de gran envergadura. Los servicios públicos a que se refiere su moción son los de gran importancia, como los ferrocarriles. Puesta la moción del señor Nombre09 fue aprobada" (Actas de la Asamblea Nacional Constituyente. Sesión número 135, del veintitrés de agosto de mil novecientos cuarenta y nueve, artículo 2. Tomo III. Páginas 147 y 148).

De la anterior transcripción, y de lo dispuesto en los artículos 121 inciso 14) en relación con el 140 inciso 19) de la Constitución, se concluye que, por considerarlo conveniente el constituyente originario, le corresponde a la Asamblea Legislativa efectuar una función contralora en relación con la disposición y aprovechamiento de los "bienes de la Nación", al conocer de los contratos en que se intenta disponer de su utilización y explotación, a modo de condicionante de la eficacia jurídica de los mismos; principio que acogió y confirmó el legislador ordinario en la normativa impugnada.

XII. CONTINUACIÓN

(1).- Asimismo, es importante advertir que la doctrina ha entendido que la aprobación representa una declaración fundada en valoraciones sobre el mérito, oportunidad, utilidad y legalidad del acto sometido a su conocimiento; de donde se constata que el sujeto que aprueba no coopera a la formación del acto sometido a su aprobación, únicamente declara que el acto sometido a su examen es útil y oportuno, para tener así por realizada la condición de la cual la ley hace depender la eficacia del acto. Es decir, que la actuación legislativa en esta materia actúa como condicionante de eficacia jurídica de este tipo de contratos, en tanto el contrato no queda completo ni produce efectos naturales hasta tanto no sobreviene esta aprobación; constituyéndose en un control, no sólo de legalidad, sino también de orden político. De manera que, en este caso, la Asamblea Legislativa no está legitimada para integrar su voluntad al contrato que aprueba, por cuanto ésta fue expresada por el sujeto que tramitó y ante quien se gestionó la concesión, sea, la respectiva municipalidad que formula la consulta ante la Asamblea.

Así, el órgano legislativo, puede aprobarlo o improbarlo en su totalidad -no parcialmente-, dependiendo de la oportunidad, legalidad y bondad misma del contrato, pero sin modificarlo o transformarlo, porque la potestad de suscripción de la concesión corresponde exclusivamente a las municipalidades. De manera que una eventual intervención de la Asamblea en cuanto al contenido de las concesiones de islas o islotes por parte de los legisladores, haría inconstitucional el acto, en perjuicio de la autonomía municipal, constitucionalmente reconocida en el artículo 170.

XIII.DEL RESPETO DEL DERECHO DE PROPIEDAD Y LA NO INFRACCIÓN DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY EN EL CASO EN ESTUDIO.- Corolario de las anteriores consideraciones es que es dable concluir que la imposibilidad que se dispone de poder titular ningún lote que se ubique en las islas martítimas del Golfo de Nicoya, en tanto las mismas integran el concepto de zona marítimo-terrestre, no es contraria al derecho propiedad privada que se deriva del artículo 45 constitucional. Es claro que, por tratarse de bienes demaniales, no son susceptibles de ser poseidas, y mucho menos, adquirirse la propiedad respecto de ellas, lo cual se explica bajo las características típicas de estos bienes: inalienabilidad, imprescriptibilidad, e inembargabilidad. Su uso y aprovechamiento está reservado a la concesión, que, según se indicó, debe ser autorizada por la Asamblea Legislativa. Consecuentemente, tampoco se infringe el principio de irretroactividad de las leyes, al no poder poseerse ni titularse estos bienes con anterioridad a la Ley número 6043, en tanto de su uso y aprovechamiento no es posible generar derecho patrimonial alguno. Ahora bien, debe tenerse en consideración que la propia ley impugnada, en su Transitorio V. reconoce el derecho de propiedad que hubiese sido adquirido con anterioridad a la vigencia de la ley impugnada, al disponer expresamente:

"No se aplicarán las normas de esta ley a las propiedades cuyos títulos se encuentren en trámite actualmente, siempre y cuando se ajusten a la ley en que se funda la información correspondiente." En virtud de lo cual, si alguien ostenta un título de propiedad sobre un inmueble ubicado en las islas del Golfo de Nicoya sin poder hacer uso del mismo o reclamarlo ante las autoridades o terceros, esa limitación no derivaría de la ley impugnada, por cuanto la misma más bien reconoce ese derecho.

XIV.DE LA NO INFRACCIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD EN EL CASO EN ESTUDIO.- El contenido del principio de igualdad que deriva del artículo 33 de la Constitución Política ha sido referido por la jurisprudencia constitucional de manera tal que promueve un trato igual entre iguales, y permite un trato desigual entre desiguales, así como faculta el establecimiento de diferenciaciones entre iguales, siempre y cuando las mismas sean razonables y estén debidamente fundamentadas (entre otras, consultas las sentencias número 0196-91, 0337-91, 1432-91, 1732-91, 1474-93, 1045-94, 1770-94, 3910-94, 4451-94, 5061-94, 5972-94, 6097-94, 7182-94, 2000-2858 y 2001-10153). Precisamente es en atención a las especiales y diferentes condiciones de la zona marítimo-terrestre costera de las islas marítimas que no puede pretenderse una igualdad material como la que propone el accionante, lo cual hace que no pueda estimarse infringido este principio.

Además, debe tenerse la disposición contenida en el Transitorio IV. en su verdadera acepción, esto es, que se trata de una desafectación de un bien demanial, en este caso de la zona marítimo-terrestre, y no del reconocimiento del derecho de propiedad de los habitantes del cantón central de Puntarenas, porque se insiste, el régimen de la propiedad privada es inexistente e incompatible con la naturaleza jurídica de los bienes de dominio público. En todo caso, se recuerda al accionante que la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, en tanto nunca puede ser general; además de que tratándose de bienes de dominio público que conforman el ambiente –como en el caso en estudio– deben regirse conforme con el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, esto es, sólo proceden mediante ley, previos estudios técnicos al efecto, lo cual es competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa, no de este Tribunal. Al respecto, en sentencia número 2000- 10466, esta Sala señaló:

"De esta suerte, la afectación es la vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales. Ello conlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les pueda privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita; es decir, en esta materia no puede existir un «tipo de desafectación abierto», que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete. Debe asimismo hacerse la advertencia de que toda desafectación, como proviene de un acto legislativo, está sujeta a los controles jurisdiccionales corrientes."

XV.DE LA NO INFRACCIÓN DE LA LIBERTAD DE COMERCIO.- Para terminar, tampoco estima este Tribunal que la Ley de la zona marítimo-terrestre sea violatoria de la libertad de comercio en tanto condiciona el ejercicio de la libertad de comercio en las islas marítimas. Nótese al efecto que la reiterada jurisprudencia constitucional ha señalado que es absolutamente legítima y conforme con el orden constitucional la facultad de la Administración –Estado– para regular ejercicio de las actividades lucrativas lícitas (entre otras, al respecto consultar las sentencia número 0143-94, 3054-96, 6066-98); de donde, el desarrollo de cualquier actividad económica –industrial, agrícola, comercial- está sujeta a regulaciones, de modo que no es una libertad irrestricta (al respecto, consultar las sentencias 7973-98, 6565-99, 2864-03); máxime cuando las mismas están orientadas para la protección de la salud, seguridad y/o el ambiente, precisamente al tenor de lo dispuesto en el último párrafo del artículo 46 de la Constitución Política, según lo consideró en sentencia número 2003-2864, de las quince horas veintinueve minutos del nueve de abril del dos mil tres:

"En este sentido, debe considerarse que el empresario –concepto que comprende tanto al comerciante, al industrial como al agricultor o artesano (sin que esta enumeración implique en sí misma una lista cerrada «numerus clausus»)- no puede ser considerado en forma individual o aislada, sino en su dimensión de miembro de una comunidad –Estado-, cuya actividad empresarial está limitada y condicionada por el concurso de otros sujetos (productores y consumidores). Por ello, el empresario, en el ejercicio de su actividad económica y en el uso de su propiedad o titularidad de los bienes y derechos que integran la empresa, no goza de unos poderes o facultades ilimitados o incondicionados, sino condicionados intrínsecamente por el uso que hace de los mismos, el cual es valorado comunitariamente por la adecuación del uso elegido dentro de los varios posibles a la finalidad social. Al tenor de lo anterior, la libertad empresarial implica que el ejercicio de la actividad empresarial –agrícola, comercial, industrial, etc.- debe realizarse conforme a las regulaciones razonables que dicte la Administración con la finalidad de proteger a otros agentes económicos, consumidores y terceros.

Es decir, «[...] el artículo 46 constitucional no establece una garantía individual y absoluta a favor del empresario; sino que tiene sus límites definidos por la actividad que el Estado despliega en beneficio de la generalidad de sus ciudadanos" (sentencia número 0550-95, de las dieciséis treinta y tres minutos del treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cinco. En igual sentido, la número 1734-99, de las dieciséis horas del nueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve.)"

Por tanto:

Se declara improcedente la gestión de coadyuvancia activa incoada por Nombre02, Nombre03, Nombre04, Nombre05, y Carlos Salazar Ramírez. Se rechaza de plano la acción respecto de la omisión de la Administración y problemas en la aplicación de la Ley de la Zona Marítimo-Terrestre. En lo demás, se rechaza por el fondo la acción.

<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Luis Fernando Solano C.

<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Nombre10. Nombre11.

<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> José Luis Molina Q. Horacio González Q.

lgarrop Scf/ <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]>