Rejection of unconstitutionality action against Indigenous LawRechazo de acción de inconstitucionalidad contra Ley Indígena

*030104840007CO* *030104840007CO* Res: 2005-01538 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen hours and fifty-six minutes on quince de febrero del dos mil cinco.- Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by Nombre132024, holder of identity card number CED75861, Nombre132025, identity card number CED75862, Nombre132026, identity card CED75863, and Nombre132027, known as Nombre132028, identity card CED75864; against Articles 1, 2, 3, 4, 5, and 6 of the Indigenous Law (Ley Indígena) number 6172 of 29 de noviembre de 1.977, as well as Executive Decrees 5904-G of 10 de abril de 1.976, 6036-G of 12 de junio de 1.976, 6037-G of 15 de junio de 1.976, 7267-G of 20 de agosto de 1.977, and 7268-G of 20 de agosto de 1977. Farid Beirute Brenes also participated in the proceedings on behalf of the Procuraduría General de la República.

Findings:

1. 1By a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber (Secretaría de la Sala) on siete de octubre de dos mil tres, the petitioners request that Articles 1, 2, 3, 4, 5, and 6 of the Ley Indígena number 6172 of 29 de noviembre de 1.977, as well as Executive Decrees 5904-G of 10 de abril de 1.976, 6036-G of 12 de junio de 1.976, 6037-G of 15 de junio de 1.976, 7267-G of 20 de agosto de 1.977, and 7268-G of 20 de agosto de 1977, be declared unconstitutional because they consider them contrary to Articles 1 and 6 of the Universal Declaration of Human Rights, Articles 1 and 17 of the American Declaration of the Rights and Duties of Man, Article 2(1) and Article 16 of the International Covenant on Civil and Political Rights, Articles 3 and 11 of the American Convention on Human Rights, Articles 1(1) and 5 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, and Articles 3.1 and 14.1 of the Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries.The provisions are challenged insofar as the petitioners allege that they violate the democratic principle because the Costa Rican system must be based on the rule of law (Estado de Derecho) and on the principles of representative, participatory, and pluralistic democracy, which safeguard the dignity and freedom inherent in every human being. They contend that the principle of equality is infringed because, as a constitutional right, it is not only a criterion for interpreting and applying fundamental rights but also a fundamental right in itself. Notwithstanding the foregoing and the provisions of various international instruments, Articles 1 and 6 of the Universal Declaration of Human Rights, Articles 1 and 17 of the American Declaration of the Rights and Duties of Man, Article 2(1) and Article 16 of the International Covenant on Civil and Political Rights, Articles 3 and 11 of the American Convention on Human Rights, and Article 1(1) of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination support the argument that recognition of legal personality (personalidad jurídica) is a prerequisite of human dignity.They invoke Article 2 of the American Declaration of the Rights and Duties of Man, Article 26 of the International Covenant on Civil and Political Rights, and Article 24 of the American Convention on Human Rights, provisions that are consistent with the Constitución Política insofar as it establishes that all persons are equal before the law and that no discrimination may be practiced. In this regard, Articles 2, 3, 5, and 6 of the Ley Indígena are unconstitutional. They allege a violation of the right to private property because the Ley Indígena does not respect intrinsic or internal limitations and does not form part of the external limitations, such as the social function of property, where the law requires an enhanced majority or that the restriction result from expropriation, which requires prior compensation. In the case of the Ley Indígena, they further contend that it contains limitations on property and was not approved by a qualified majority; that these are not limitations, but rather an outright violation of the right to private property.They allege that the legislative record stated: “We must legislate in such a way that they are landowners like other Costa Ricans.” Thus, under current legislation, Indigenous persons do not have the right to private property, but at most a right to the reserves and, within them, merely a right of possession. They also allege infringement of freedom of will (autonomía de la voluntad) and freedom of contract to do anything that is not prohibited. They contend that Article 3 of the Ley Indígena infringes these freedoms because agreements may be entered into only between Indigenous persons and, as regards their subject matter, it is nontransferable and inalienable. The law appears to regard Indigenous persons as lacking legal capacity, or as possessing only partial legal capacity. It is said that they have the same rights before the law, yet they do not even have the right to recognition of their legal personality and, of course, are not entitled to freedom of will or to contract freely.They allege a violation of freedom of enterprise because Article 6 of the challenged Law provides that only Indigenous persons may operate commercial establishments, thereby violating the right and principle of equality in business to the detriment of non-Indigenous persons, while constitutional case law has established every person’s freedom to choose the activity best suited to them without restrictions. They allege a violation of freedom of association because Articles 2 and 4 compel Indigenous persons to belong to an Indigenous association and, outside such an association, they lack the legal capacity to acquire rights and undertake obligations. This contradicts the case law of the Chamber and Article 20 of the Universal Declaration of Human Rights. Indigenous persons are compelled to belong to these Associations, while mestizos and non-Indigenous persons have no right to belong to them solely because they are not Indigenous.Finally, they allege a violation of Article 51 of the Constitución Política, insofar as this provision recognizes the family as the natural element and foundation of society, thereby violating the right to inherit recognized in Article 5 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, because an Indigenous person is prevented from forming a union with a non-Indigenous person, since the children of that union, if they become possessors following the death of their Indigenous father or mother or under any other circumstance, must be expelled from the reserve and relocated solely because they are not Indigenous. Finally, non-Indigenous children are denied the right to inherit. They request that this action be granted; that the challenged provisions be annulled; that their legal personality and equality be fully recognized; and that they be allowed to register in their own names the properties they occupy.
2. 2By order issued at eleven hours and twenty-five minutes on cinco de febrero del dos mil cuatro (appearing at folio 44 of the record), the action was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República was given an opportunity to be heard.
3. 3By a written submission filed at folio 49, Nombre132029, identity card CED75865; Nombre132030., identity card CED75866; Nombre132031, identity card CED75866; Nombre132032, identity card CED75867; Nombre132033, identity card CED75868; Danny Bernardo Mora 6-3254-501; Nombre132034., identity card CED75869; Nombre132035., identity card CED75870, Nombre132029, identity card CED75871; Agustina Fernández Vargas, identity card CED75872; Nombre132036 6-111-958; Amanda Morales Morales, identity card CED75873; Nombre132037, identity card CED75874; Nineth Jiménez Morales, identity card CED75875; Rigoberto Jiménez Morales, identity card CED75876; Nombre132038, identity card CED75877; Mayra Lázaro M., identity card CED75878; Nombre132039, identity card CED75879; Nombre132040, identity card CED75880; Nombre132041., identity card CED75881; Nombre132042, CED75882; Nombre132043, identity card CED75880; Nombre132044, identity card CED75883; Nombre132045, identity card CED75884; Shirley Jiménez Mora, identity card CED75885; Julio Juan Lázaro L., identity card CED75886; Juan de Dios Quiel R., identity card CED75887; Eickel Mora Arce, identity card CED75888; Raúl Figueroa F., identity card CED75889; Nombre132046, identity card CED75890; Nombre132047, identity card CED75891; Guillermo Hugo Calderón CED75892; Nombre132048., identity card CED75893; Nombre132049, identity card CED75894; Nombre132050, identity card CED75895; Nombre132051, identity card CED75896; María Elida Rojas Rojas, identity card CED75897; Nombre132052, identity card CED75898; Jesús Sánchez, identity card CED75899; Edwin Gómez Rojas, identity card CED75900; Gavino Villanueva Díaz, identity card CED75901; María Elena Villanueva Rojas; identity card CED75902; Nombre132053, identity card CED75903; Nombre132054, identity card CED75904; Javier Emilio Vargas Villanueva; José Basilio Vargas Villanueva; Emérito Villanueva Villanueva, identity card CED75905; Cipriana Rojas Morales, identity card CED75906; Gerardo Figueroa Figueroa, identity card CED75907; Ricardo Figueroa Villanueva, identity card CED75908; Nombre132055, CED75909; Nombre35603, identity card CED75910; Nombre132056., identity card CED75911; Elsa Leticia Mora Maroto, identity card CED75912; Edita Leiva Lázaro, identity card CED75913; Nombre132057, identity card CED75914; Juan Carlos Rojas R., identity card CED75915; José Bernal Lázaro Leiva CED75916; Edith Zulia Lázaro Leiva, identity card CED75917; Grettel Prado Salazar CED75918; Nombre132058, identity card CED75919; Mélida Maroto Rojas 6-080-419; Magdalena Maroto Rojas 6-247-202; Nombre132059, identity card CED75920; Nombre114442, identity card CED63441; Edelia Montezuma Bejarano, identity card CED75921; Fidelio Gutiérrez Flores, identity card CED75922; Feliciana Reyes C., 9-053-210; Odelin Nojera G., identity card CED75923; Nidia Reyes Escalante, CED75924; Álvaro Reyes, identity card CED75925; Nombre23907, with identity card CED75926; Domingo R., identity card CED75927, request recognition as supporting parties (coadyuvantes activos), because they consider themselves victims of humiliating subjugation that affronts their human dignity by imposing limitations on their rights because they inhabit Indigenous reserves.They allege that, rather than dignifying them, the Ley Indígena humiliates them as though they were endangered animals, confining them in a zoo that it calls Indigenous reserves, as if they were the same primitive inhabitants of six hundred or more years ago. They request that the action be granted.
4. 4The Procuraduría General de la República submitted its report, appearing at folios 52 to 80. It states that this action was admitted pursuant to Article 75, second paragraph, of the Law on Constitutional Jurisdiction (ley de la jurisdicción constitucional), without the order allowing it to proceed indicating whether diffuse or collective interests (intereses difusos o colectivos) were involved. In any event, because this action asserts claims on behalf of a specific community, it considers that a collective interest is at issue. It believes that the procedure for enacting laws established in the Constitución Política was not violated, because the legislature did not abuse its power of amendment (potestad de enmienda) during consideration of the bills. Such is the thrust of the constitutional case law on the subject. The Chamber has held that the limit on the power of amendment that legislators have with respect to a bill is the procedure established in the Constitution for enacting laws.In particular, the two debates established by Article 124, which were three before that article was amended. In the present matter, although bill number 7290 sought to privatize the indigenous reserves by providing for the issuance of title to indigenous persons in possession of land, that purpose was changed not during the debates but in the Legislative Assembly’s Comisión de Asuntos Jurídicos. According to the minutes of ocho de agosto de mil novecientos setenta y siete contained in the legislative record, that commission replaced the original bill with another drafted by the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), which declared the reserves created by the decrees challenged here to be the “collective ownership” (“propiedad comunal”) of the indigenous communities and established for them the same legal regime currently in force. This replacement of one bill with another during the committee-review stage does not constitute an excessive exercise of the legislators’ power of amendment, nor does it violate the procedure for enacting laws governed by the Constitution.The Comisión de Asuntos Jurídicos debated the bill submitted by CONAI, made certain amendments to it, and ultimately issued a favorable committee report. Consequently, and insofar as relevant here, the plenary body took up on first debate a bill containing the same provisions as the enacted law; particularly, with respect to the subject of this action, the provisions declaring the indigenous reserves to be collectively owned and inalienable (inalienables), not subject to prescription (imprescriptibles), and nontransferable (intransferibles); the prohibition on negotiating rights relating to such lands between indigenous and non-indigenous persons; their administration by the community itself; and the prohibition against non-indigenous persons conducting commercial activities in the reserves, particularly, though not exclusively, the sale of liquor. On this basis, it believes that the legislative procedure was not violated during consideration of the bill that became law number 6172.Furthermore, as regards the requirement imposed by Article 45 of the Constitution for the enactment of laws that impose restrictions in the social interest (limitaciones de interés social) on the right of private ownership (derecho de propiedad privada), it likewise does not consider that provision to have been violated, because the challenged law does not establish restrictions on the right of private ownership but instead creates a different form of ownership: the collective ownership of indigenous reserves. As to the merits, the central issue is the constitutionality of indigenous collective ownership. In this regard, it maintains that neither the form of ownership established by law number 6172 nor the regulations it entails infringe any fundamental right (derecho fundamental).

Until the current Ley Indígena number 6172 entered into force, both indigenous and non-indigenous persons could acquire privately owned land within areas inhabited by indigenous peoples, as the final result of land-parceling procedures (procedimientos de parcelación). In other words, when the lands on which the various indigenous peoples lived—and continue to live—were brought under the legal regime governing national reserves upon enactment of the Ley de Tierras y Colonización, two circumstances arose: on the one hand, the lands inhabited by the various indigenous peoples once again became the property of the State under the category of national reserves; on the other, they lost their inalienable status, which did not mean—and this is important to bear in mind—that they were privatized. What occurred with respect to this latter aspect was that, as public property outside the public domain (propiedad pública no demanial), their privatization became possible through the procedures established for that purpose.

Between the year 1976 and the year 1977, the Executive Branch promulgated several decrees declaring certain areas to be indigenous reserves on lands belonging to the State as national reserves administered by ITCO—now IDA—and on lands subject to private ownership (dominio privado). In those decrees, the Executive Branch declared those lands to be owned by the indigenous communities and established their inalienable status; and, with respect to lands subject to private ownership or individual possession (posesión individual), it provided for their expropriation (expropiación). Those decrees are the ones challenged in this action. The process initiated by the aforementioned executive decrees culminated in the promulgation of Ley Indígena number 6172 of 29 de noviembre de 1977, which gave legal status to the declaration that the indigenous reserves were owned by the indigenous communities. This marked the culmination of a process during which the lands on which the various indigenous peoples lived—and continue to live—once again acquired the status of collective property belonging to the indigenous communities.

Its most important characteristics, in addition to belonging to indigenous communities whose legal capacity (capacidad jurídica) is fully recognized, are that it is inalienable, not subject to prescription, and nontransferable, and that the lands within the reserves are reserved for the exclusive use (uso exclusivo) of those communities and their members, including for residence and commercial activities. As members of those communities and in accordance with whatever organizational structure they adopt, they assumed responsibility for administering the reserves, as provided in Articles 1 through 4 and 6 of Ley Indígena number 6172. Indigenous ownership as collective ownership was elevated to the status of a fundamental right by Convention number 107 of the Organización Internacional del Trabajo, approved by law number 2330 of 9 de abril de 1959, which requires the signatory States to enact rules guaranteeing indigenous communities the right of ownership and exclusive use of the lands they traditionally occupy.

From this perspective, the Sala Constitucional has upheld the validity of the legal regime governing collective ownership established in the Ley Indígena, insofar as that law implements the provisions of the aforementioned Convention.

In summary, communal property (propiedad comunal), as established and regulated in Indigenous Law number 6172 of 29 de noviembre de 1977, and previously in decrees numbers 5904-G of 10 de abril de 1976, 6036-G of 12 de junio de 1976, 6037-G of 15 de junio de 1976, 7267-G and 7268-G of 20 de agosto de 1977, constitutes the legislative development of a fundamental right recognized and guaranteed in Conventions 107 and 169 of the International Labour Organization, the latter approved by Law number 7616 of 3 de noviembre de 1992. Accordingly, its legal regime (régimen jurídico), which is challenged in this action and consists of the inalienability (inalienabilidad) and immunity from adverse possession (imprescriptibilidad) of the lands, their administration by the community, and their exclusive use by the community and its members, is in principle constitutionally legitimate. This should be borne in mind when analyzing the objections raised by the petitioners.

As to the alleged violation of their legal capacity (capacidad jurídica), it is not apparent how the challenged law and, in particular, Article 2 thereof deny Indigenous persons legal personality (personalidad jurídica) and the status of subjects of rights (sujetos de derecho). That status is recognized by the rules that recognize it for every natural person. What the challenged provision establishes is that Indigenous communities shall have legal capacity, not that their members lack it; this is an indispensable legal means for the Costa Rican State to fulfill the commitments undertaken in the cited International Labour Organization conventions. This same article subjects the Indigenous reserves established by the decrees mentioned in Article 1 of the law to a communal property regime by declaring them to be the property of the Indigenous communities. In the petitioners’ view, this constitutes, rather than the establishment of limitations, “an outright violation of the right to private property,” by which we must understand that, according to them, the Indigenous Law denies that right to Indigenous persons.

In fact, as explained above, what the Indigenous Law does is subject lands that were owned by the State to a communal property regime, the titleholders of which are the various Indigenous communities. This means that those lands cannot be converted to private ownership (dominio privado), particularly because Article 3 of the Indigenous Law declares them inalienable, immune from adverse possession, and nontransferable (intransferibles). This does not mean that Indigenous persons are denied the right to private property any more than any other Costa Rican or resident of the country, who likewise cannot bring such lands under private ownership. The same applies to public-domain lands or real property (bienes inmuebles de carácter demanial), which, by virtue of their status as defined by law, cannot be converted to private ownership, as in the case of national parks. Unless the legislature modifies the public-domain status (carácter demanial) of such property, it cannot be brought under private ownership.

Subjecting Indigenous reserves to a communal property regime that precludes their privatization is not in itself a violation of the right to private property, because it neither eliminates that right as a legal institution nor disregards or limits it in a manner affecting its essential content as a subjective right (derecho subjetivo), since most of those lands have not been brought under private ownership; and in the cases in which they have, Article 5 of the Indigenous Law provides for their expropriation (expropiación) with the corresponding compensation (indemnización). With respect to Articles 4 and 6, the inability of Indigenous persons to negotiate possession or usufruct rights (derechos de posesión o usufructo) with non-Indigenous persons is a limitation on fundamental rights that is rational and proportionate in light of communal property as a fundamental right held by the Indigenous community.

The purpose of this provision is to preserve the exclusively Indigenous character of its use for members of the Indigenous community, and therein lies its justification and constitutional legitimacy under Conventions 107 and 169 of the International Labour Organization. As to the prohibition on the sale of liquor established in Article 6 of the law, the Constitutional Chamber has already declared it constitutional in relation to freedom of enterprise in judgment number 01608-96, a holding reaffirmed in judgment number 2843-99 of veintiuno de abril de mil novecientos noventa y nueve. As to Article 5º, that body does not see how this article could prevent marriage between Indigenous and non-Indigenous persons. Indigenous communal property is for the exclusive use of these communities and their members. That exclusivity means that there can be no non-Indigenous possessors on those lands, and provision 5 establishes procedures to guarantee that exclusivity without impairing the rights of non-Indigenous owners and good-faith possessors (poseedores de buena fe), who must be relocated or expropriated with the corresponding compensation.

This provision says nothing about marriages between Indigenous and non-Indigenous persons or about the rights of their descendants, who would be affected by the application of this provision depending on how provision 1° is interpreted with respect to Indigenous status. In the opinion of this advisory body, that status could not exclude the children of mixed couples on that basis, since doing so would indeed be discriminatory and violate fundamental rights. As to the principle of equality, the petitioners’ central argument is that the Indigenous Law discriminates against Indigenous persons because it denies them the exercise of certain fundamental rights—private property, freedom of contract, freedom of association, freedom of enterprise, and legal personality—all of which are guaranteed by international instruments and the Constitution. They further allege that the challenged provisions violate the principle of equality with respect to non-Indigenous persons, given their legal inability to negotiate with Indigenous persons and conduct commercial activities within Indigenous reserves.

With respect to the right to private property and the recognition of legal personality, it asserts that it has already shown that such rights are not violated by the Indigenous Law. The legal regime governing Indigenous communal property precludes its conversion to private ownership by either Indigenous or non-Indigenous persons. There is no discriminatory treatment here, because this is a characteristic of this type of property that affects all residents of the country equally. Furthermore, Indigenous persons, like non-Indigenous persons, may exercise the right to private property with respect to assets not included within Indigenous reserves, since no provision of the Indigenous Law prevents them from doing so, and any such provision would be unconstitutional. By subjecting Indigenous reserves to a communal property regime under which the community itself holds title, the Indigenous Law does not deny Indigenous persons the right to private property, just as it does not deny that right to non-Indigenous persons.

There is therefore no discriminatory treatment in relation to this right. These are reasonable and proportionate limitations in view of the protection of the right to Indigenous communal property as a fundamental right recognized in international instruments and developed by the Indigenous Law. It recommends dismissing the action.

1. 5Bonifacio Díaz Díaz, identity card CED75928; Nombre132060., identity card CED75929; Cleto Díaz González, identity card CED75930; Eva Viviana Elizondo Elizondo, identity card CED75931; Nombre132061, identity card CED75932; Nombre132062 (no identity card indicated; Olga Mayorga Beíta, no identity card indicated; Marjorie Ortiz Ortiz, no identity card indicated; Isaías Ortiz Torres, identity card CED75933, María Heriberta Torres Ortiz, identity card CED75934; Yamileth Figueroa, identity card CED75935; Nombre132063, identity card CED75936; Nombre132064, identity card CED75937; Nombre23907, does not indicate Nombre132065; identity card CED75938; Nombre132066, identity card CED75939; Demecia Delgado C., no identity card indicated; Berny Ávalos D., no identity card indicated; Lidia Ortiz Ortiz, identity card CED75940; Bernavela Zúñiga Fernández, identity card CED75941; Silvia Morales Castillo, identity card CED75942; Romilio Morales Castillo, identity card CED75943; Benedicta Castillo Ortiz, identity card CED75944; Alfonso Morales, identity card CED75945; Sabina Morales Ortiz; identity card CED75946; Juvenal Mayorga Morales; identity card CED75947, at folio 82, request to be admitted as supporting intervenors for the petitioners (coadyuvantes activos).They state that the Indigenous Law violates Article 45 of the Constitution because it imposes limitations on property without the law itself having been approved by a qualified majority (mayoría calificada). They contend that it violates the principle of relatedness (principio de conexidad), because although a bill may be amended during the legislative process without that practice breaching constitutional rules, it may not be altered so fundamentally as to legally distort the sponsor’s intent. They also allege that it violates the principles of equality and human dignity, the right to work, protection of the family, and the right of petition. They consider that it denies them cultural exchange. They request that the action be granted.
2. 3At folio 113, Sergio Rojas Ortiz, Felipe Vargas Morales, Wilber Ortiz Rojas, José René Figueroa, María Ligia Torres Ortiz; Santiago Figueroa Figueroa; Maritza Ortiz Ortiz; Luz Milda Figueroa Figueroa; Donato Morales Vargas; María Figueroa Ortiz, Orlando Morales Figueroa; Maximino Figueroa Rojas, Elidí Mayorga Figueroa; Nombre5138, whose surname is illegible, all members of the Territorio Indígena de Salitre de Buenos Aires, appear as supporting intervenors for the respondents (coadyuvantes pasivos), stating that what the State has done is recognize the genuine right that Indigenous persons have over their lands, which had been taken from them upon the arrival of the Spaniards. They consider that the challenged law and decrees are not discriminatory, because they guarantee both collective and individual property to all Indigenous persons. They state that there is sufficient basis under the national and international legal regime governing them to guarantee their lands.
3. 8By written submission filed at folio 115, Rubén Chacón Castro, in his capacity as special judicial attorney-in-fact (apoderado judicial especial) for Nombre132067, bearer of identity card CED75948, as President of the Board of Directors of the Asociación de Desarrollo Integral Indígenas Rey de Curré, and for Rafael Delgado Delgado, in his capacity as President of the Asociación Integral Indígena de Cabagra, requests that they be recognized as parties intervening in support of the respondents (coadyuvantes pasivos). He states that the challenged regulations recognize the rights of Indigenous peoples, and that what lies behind the challenge is ignorance of those rights. Indigenous territories are the legacy of a culture that merits recognition, and, accordingly, the national legal system, consistent with the international system for protecting the rights of these peoples, has enacted legislation whose essential purpose is such recognition.The challenged provisions reflect the relationship of correspondence and conformity that must exist between a lower and a higher level of the legal system. The vast majority of the land losses suffered by Indigenous people have resulted from acts of usurpation by non-Indigenous persons. The claimants seek to legitimize usurpers and land grabbers with respect to their spurious rights. The Law does not prohibit Indigenous persons from acquiring rights in real or personal property located outside Indigenous territories; if it did, such a right would indeed be curtailed for the members of these communities. Indigenous lands have never been state-owned, and what the Ley Indígena did was recognize a system of collective ownership that was part of Indigenous reality. He considers that the law at issue does not violate freedom of contract (autonomía de la voluntad) or contractual freedom (libertad contractual), for the same reasons given by the Procuraduría General de la República.Indigenous lands are not commercially transferable to non-Indigenous persons. An Indigenous person’s right to the property he or she possesses may be transferred to any Indigenous person, provided that it does not concern land, title to which belongs to the Indigenous community and possession of which is limited solely by the inability to transfer it to a non-Indigenous person. Any Indigenous person may cohabit in a “de facto relationship” (relación de hecho), or through marriage, with a non-Indigenous person, and the latter acquires the rights provided by law to any other citizen with respect to all property regarded as “marital property” (gananciales) or “partnership property” (bienes societarios), the sole limitation being that imposed by the Ley Indígena. As to the rights of persons born of a marriage between an Indigenous and a non-Indigenous person, or of a de facto relationship, likewise such an heir may not assume that he or she acquires any right to the land.What is certain is that, if this person is shown to be a possessor in good faith (poseedor de buena fe) and the Indigenous community decides that he or she may not remain on those lands, under section 5 of the Ley Indígena that person must be compensated before being required to leave the territory. He clarifies that a person born of the union of an Indigenous and a non-Indigenous person should not necessarily be considered non-Indigenous, as internal cultural factors within the community determine this.
4. 9By written submission filed at folio 149, the claimants rebut the arguments contained in the report submitted by the Procuraduría General de la República.
5. 10By decision issued at fifteen hours thirty minutes on thirty April two thousand four, the Chamber ruled that, having reviewed the briefs at folios 49, 82, 113, 115, and 149, submitted by Nombre132029 and Others, Bonifacio Díaz Díaz and Others, Sergio Rojas Ortíz and Others, and Rubén Chacón Castro in his capacity as Special Judicial Attorney-in-Fact for Nombre132067, President of the Asociación de Desarrollo Integral Indígenas de Rey Curré, and for Rafael Delgado Delgado, President of the Asociación de Desarrollo Integral Indígena de Cabagra, through filings dated 20 February and 2, 10, and 18 March, by which they appeared as intervenors (coadyuvantes) in support of the alleged unconstitutionality at folios 49 and 82 and in opposition to the challenge at folios 113 and 115, compliance with the requirements established in article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional had been verified; accordingly, the signatories of the submissions at folios 49, 82, 113, and 115 were admitted as intervenors in this matter.
6. 11The notices (edictos) referred to in the second paragraph of article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 40, 41, and 42 of the Boletín Judicial on 26, 27 February and 1º March 2004. (Folio 81)
7. 12This Chamber deemed it unnecessary to hold the oral and public hearing provided for in articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional because the case record contains sufficient evidence to decide this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad).
8. 15The statutory requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Vargas Benavides drafts the opinion; and,

Considering:

I.The rules on standing (legitimación) in constitutional challenges. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites determining the admissibility of constitutional challenges, requiring the existence of a matter pending decision in administrative or judicial proceedings in which unconstitutionality is invoked. This requirement is unnecessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, namely, when the nature of the provision precludes individual or direct injury; when the challenge is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority.

Under the first circumstance provided for in paragraph 2° of article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be susceptible to specific application that would subsequently permit the challenge of the implementing act and its consequent use as the underlying proceeding (asunto base). The text at issue provides that a challenge is admissible when “because of the nature of the matter, there is no individual or direct injury,” that is, when, by virtue of that same nature, the injury is collective—the antonym of individual—and indirect. This would apply to acts that harm the interests of particular groups or organizations as such, rather than directly harming their individual members. Second, it provides for the possibility of bringing an action in defense of “diffuse interests”; this concept, the content of which has gradually been delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this Court, issued at fifteen hours on thirty July nineteen ninety-three)

“… Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Chamber has already held—be merely collective interests; they must be neither so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, nor so specific that particular persons, or identifiable or readily identifiable organized groups, stand out in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from organizational interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests, but at the same time are dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and who consequently sustain actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore rightly said that they are common interests of groups of persons in particular circumstances and, at the same time, of each person within those groups.

In other words, diffuse interests have a dual nature, because they are both collective—being common to the public at large—and individual, and they may therefore be asserted in that capacity.” In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, and so forth. In these cases, the interest is spread out, diluted—diffuse—among an unidentified plurality of persons. In such cases, of course, any challenge that a member of one of these sectors might bring under paragraph 2° of article 75 must necessarily concern provisions affecting that person in such capacity. This Chamber has listed various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, the defense of the country’s territorial integrity, and the proper management of public expenditures, among others.

Two clarifications must be made in this regard: first, the aforementioned interests extend beyond the sphere traditionally recognized as encompassing diffuse interests, because they relate, in principle, to matters affecting the national community rather than particular groups within it. Environmental damage does not merely affect the residents of a region or the consumers of a product; it harms or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of Humanity. Likewise, the defense of the proper management of public funds authorized in the Budget of the Republic is an interest of all inhabitants of Costa Rica, not merely of any particular group among them. Second, the enumeration made by the Sala Constitucional amounts to no more than a description inherent in its duty—as a judicial body—to confine itself to hearing the cases brought before it, and it can in no way be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Chamber may be considered diffuse rights.

Such an interpretation would entail an undesirable reversal of the scope of the Rule of Law (Estado de Derecho) and its correlative “State of rights” (Estado de derechos), which—as in the Costa Rican model—proceeds from the premise that restrictions on freedoms must be express, because those freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2° of article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests “concerning the community as a whole,” it means the legally protected interests (bienes jurídicos) explained above, that is, those whose holders are the very persons in whom sovereignty is vested: each of the inhabitants of the Republic. It therefore does not mean that any person may petition the Sala Constitucional to protect any interests whatsoever—a citizen suit (acción popular)—but rather that every individual may act in defense of those interests affecting the entire national community, without any attempt at an exhaustive enumeration being valid in this area either.

II.Standing (legitimación) of the petitioners in this case. The petitioners invoke paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, stating that, given the nature of the challenged provision, they appear in defense of corporate interests. Nevertheless, in the present case, it is evident that the petitioners are not authorized to challenge the contested provisions directly. All of them are capable of individual and direct application, such that the persons directly affected may initiate administrative proceedings or judicial proceedings against acts applying the challenged provisions, thereby providing them with an underlying case for purposes of satisfying the requirements established in Article 75, paragraph 1, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. The effects of the Chamber’s decisions when exercising constitutional review (control de constitucionalidad) are of such gravity that the Ley de la Jurisdicción Constitucional has established strict rules governing standing and admissibility.

By denying, in Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the existence of a citizen action (acción popular) in review proceedings, the law required that any person appearing before the Chamber to request the annulment of an unconstitutional provision (or omission) necessarily do so in defense of one of the interests expressly detailed in the first two paragraphs of that Article: a direct and individual interest, a collective interest, a diffuse interest, or an interest concerning the national community as a whole. The idea is that the provisions subject to review at any given time should be those that are harming interests falling within one of the four broad categories mentioned. That is the reason that justifies setting the constitutional-review system in motion, the consequences of which (if the petitioners’ claims are upheld) may be highly disruptive to the nation’s institutions, by eliminating provisions that formed part of the legal system for a long time and were, in many cases, applied by individuals.

III.Conclusion. In view of the considerations contained in the preceding paragraphs, this Chamber concludes that the petitioners lack standing to bring the present constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad); therefore, pursuant to Articles 10 of the Constitución Política and 9° and 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the appropriate disposition is to summarily dismiss the present action in its entirety, as is hereby done.n Justice Calzada dissents and would grant the action. Justice Batalla dissents and would deny the action.-

Por tanto:

The action is summarily dismissed.- Ana Virginia Calzada M.

Chief Justice Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

Nombre821. Ernesto Jinesta L.

Alejandro Batalla B. Rosa María Abdelnour G.

Justice Calzada dissents and would grant the action, based on the following considerations:

Unlike the majority, I consider that the petitioners do have standing to bring the present constitutional challenge because they hold a collective interest, given that this involves a specific community—the indigenous community—and the challenged provisions affect them in that capacity. In addition, I must state that, in Judgment No. 0836-M-97 of this Court, the Chamber had already ruled on the challenged provisions by rejecting the action on the merits; in that case, I filed a separate statement because, although I agreed with the Court at that time regarding the existence of communal property (propiedad comunal) held by indigenous persons over the lands traditionally occupied by them, I stated that this regime could have only temporary effect because, considering that it constitutes an imposed restriction, it should not be permanent. Otherwise, it would mean that indigenous persons would not have access to private property, which, in my view, is discriminatory in relation to non-indigenous persons.

That analysis having been made in 1997, that is, 8 years ago, I consider that any period that might be deemed reasonable for restricting indigenous persons from being recognized as owners of their own lands has already elapsed, while they have borne all the limitations entailed by communal property. Based on this reasoning, I believe that the present constitutional challenge should be granted on the grounds that Articles 33 and 45 of the Constitución Política have been violated.

Ana Virginia Calzada M.

Dissenting Opinion (voto salvado) of Justice Batalla Bonilla I consider that the petitioners have standing to bring this constitutional challenge by virtue of their status as indigenous persons appearing in defense of interests concerning the indigenous community. As to the merits, this Constitutional Chamber has already resolved most of the issues raised in this action. Specifically, regarding the procedural matters alleged here and the claimed violations of the right to property, the Chamber, in Judgment No. 836-98 of diecisiete horas treinta y seis minutos del diez de febrero de mil novecientos noventa y ocho, held:

“...II. LEY INDÍGENA: The petitioner also challenges paragraph 1) of Article 1 and paragraph 2) of Article 2 of Ley Indígena number 6172 of dieciséis de noviembre de mil novecientos setenta y siete, which respectively provide as follows:

“Those established by Executive Decrees numbers 5904-G of 10 de abril de mil novecientos setenta y seis, 6036-G of doce de junio de mil novecientos setenta y seis, 6037-G of quince de junio de mil novecientos setenta y seis, 7267-G and 7268-G of veinte de agosto de mil novecientos setenta y siete, as well as Reserva Indígena Guaymí de Burica, are hereby declared indigenous reservations.” “The reservations mentioned in Article One of this Law are hereby declared the property of the indigenous communities.” The petitioner asserts that this legislation creates a model of property unknown to legal doctrine, namely, property owned by a collective, in which title is vested in a communal legal entity created by the Law itself, while at the same time title is granted to individual natural persons. In this regard, it must be noted that indigenous reservations had already been created by Ley de Terrenos Baldíos number 13 of diez de enero de mil novecientos treinta y nueve, which established in Article 8 that “… a reasonable area, as determined by the Executive Branch, in places where tribes of indigenous persons exist, is hereby declared inalienable and the exclusive property of the indigenous persons, so that they may preserve our native race and be freed from future injustices.” This provision, which could be understood as programmatic, was expanded by Decree number 45 of tres de diciembre de mil novecientos cuarenta y cinco, which created the Junta de Protección de las Razas Aborígenes de la Nación, whose primary function was to protect indigenous lands.

Subsequently, Executive Decree number 34 of quince de noviembre de mil novecientos cincuenta y seis declared the Reservas Indígenas Boruca, Térraba, Salitre Cabagra and China Kichá. These provisions acquired a rank even higher than that of statutes, pursuant to Article 7 of the Constitución Política, insofar as the Asamblea Legislativa, through Law number 2330 of nueve de abril de mil novecientos cincuenta y nueve (La Gaceta number 84 of 17 de abril de 1959), approved Convention number 107 of the Organización Mundial del Trabajo concerning the “Protection and Integration of Tribal and Semi-Tribal Populations,” which, among other things, recognizes their legitimate right to hold ownership of property, whether individually or collectively, and provides that succession shall be governed by the customary principles of their peoples. Ley de Tierras y Colonización number 2825 of catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno also incorporated an entire chapter addressing the matter, for the purpose of protecting those lands and native peoples.

Pursuant to this legislation, Executive Decrees number 11 of dos de abril and number 26 of doce de noviembre, both of mil novecientos sesenta y seis, ordered that the three indigenous reservations created in mil novecientos sesenta y seis be registered in the name of Instituto de Tierras y Colonización, now Instituto de Desarrollo Agrario. This occurred before the promulgation of Law number 5251 of once de julio de mil novecientos setenta y tres, which created Comisión Nacional de Asuntos Indígenas. The transitory provision of the latter Law establishes that Instituto de Tierras y Colonización would convey the lands to the indigenous persons through possessory-information proceedings (información posesoria). That transitory provision was amended by Law number 5651 of trece de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro, which reinstated the concepts of inalienability, as noted in the preceding recital (considerando).

This also means that Reserva Indígena Boruca Térraba had a special regime long before the State took action to regularize the status of indigenous reservations through Executive Decree number 5904-G of once de marzo de mil novecientos setenta y seis (for those of Chirripó, Guaymí de Coto Brus, Estrella, Guatuso and Talamanca), or Executive Decree number 6037-G itself of veintiséis de marzo de ese año. What the provisions challenged by the petitioner do is grant those Reservations statutory status by expressly citing, in Article 1), paragraph 1), the decrees establishing them, and afford them more detailed treatment through Reglamento de la Ley Indígena (Executive Decree number 8487-G of 26 de abril de 1978). Article 2, paragraph 2, transfers ownership of those reservations, which belonged to Instituto de Tierras y Colonización, to the indigenous communities. Through this legislation, the State fully complied with Convention 107 of Organización Internacional del Trabajo, ratified by Law number 2330 of nueve de abril de mil novecientos cincuenta y nueve, Article 11 of which provides: “The right of ownership, collective or individual, of the members of the populations concerned over the lands traditionally occupied by them shall be recognized,” and Article 13, subsection 2), provides: “Measures shall be adopted to prevent persons who are not members of those populations from taking advantage of those customs or of the lack of knowledge of the laws on the part of their members to secure the ownership or use of lands belonging to them.” Regarding Ley Indígena, this Chamber has already indicated that it brings the legislation into conformity with Convention 107 when, in responding to a Legislative Consultation (Consulta Legislativa) (Decision 3003-92), it stated:

“Costa Rica has signed a large number of international instruments that directly or indirectly protect the rights of minorities in general and, in particular, those of Indigenous peoples. Regarding the latter, our country signed ILO Convention 107, entitled the “Convention concerning Indigenous and Tribal Populations in Independent Countries,” adopted in 1957 and approved in 1959 by our country’s Legislative Assembly through Law No. 2330, which constituted the first step toward protecting Indigenous populations and placed primary responsibility for the process upon the Government. That Convention, now amended by Convention 169, which the Legislative Assembly has submitted for consultation, strengthens that protection and respect through a more universal conception of substantive and legal equality. Likewise, the Indigenous Law, 6172 de 29 de noviembre de 1977, developed and, in some respects, surpassed the international obligations undertaken by Costa Rica, because it reserved significant portions of its territory for Indigenous peoples, seeking to prevent them from being registered as the private property of others.

It granted their communities full legal personality and legal capacity to conduct their activities and make decisions regarding their property; it allowed them to exploit the natural reserves within their territories and prohibited the removal of archaeological objects from their burial grounds.” In conclusion, Article 1, paragraph 1), and Article 2, paragraph 2), of the challenged Indigenous Law are not unconstitutional.

The petitioner also challenges Article 3 of the Indigenous Law, which provides:

“Indigenous reserves (reservas indígenas) are inalienable and not subject to acquisitive prescription, non-transferable, and exclusively for the Indigenous communities that inhabit them. Non-Indigenous persons may not rent, lease, purchase, or otherwise acquire land or properties located within these reserves. Indigenous persons may negotiate their lands only with other Indigenous persons. Any transfer or negotiation of land or improvements thereon within Indigenous reserves between Indigenous and non-Indigenous persons is absolutely null and void, with the corresponding legal consequences.” He states that this provision establishes restrictions on property because it contains an absolute prohibition against transferring property located within Indigenous reserves between Indigenous and non-Indigenous persons; prohibits non-Indigenous Costa Ricans from acquiring real property within an Indigenous reserve; and denies Indigenous persons the right to dispose of real property, even though their possession is recognized.

He argues that such limitations on property should have been approved by a qualified majority, which must be expressly recorded. The petitioner’s argument is unfounded. As stated above, through the Indigenous Law, the Indigenous reserves registered in the name of the Land and Colonization Institute were transferred to the Indigenous communities. Thus, this does not involve imposing restrictions on private property in the public interest, but rather state-owned land awarded in the name of Indigenous persons; consequently, an analysis concerning a qualified majority is unnecessary. The Chamber considers—as previously stated—that this provision develops concepts contained in ILO Convention 107, which reflects a broad concern that Indigenous peoples, considered collectively, be able effectively to preserve their rights over their ancestral territories, encompassing not only the land itself, but also waters, marine areas, plants, animals, and other natural resources that, taken together, form the social, cultural, material, and spiritual bonds of Indigenous life.

These provisions seek to prevent dispossession, whether through physical removal or environmental degradation, which has had catastrophic effects on Indigenous peoples, and thereby to defend the right of those peoples to preserve their territories for succeeding generations. The petitioner also challenges Article 5 of the Indigenous Law, which provides:

“In the case of non-Indigenous persons who are owners or good-faith possessors within Indigenous reserves, the ITCO shall relocate them to other similar lands if they so desire; if relocation is impossible or they do not accept it, the ITCO shall expropriate their property and compensate them in accordance with the procedures established in Law number 2825 del catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno.” “The expropriations and compensation shall be financed by a cash contribution of cien millones de colones, to be appropriated in four annual installments of veinticinco millones de colones each, the first beginning in el año de mil novecientos setenta y nueve.” ...The petitioner further states that he challenges the Indigenous Law in its entirety because it establishes limitations on property and does not expressly record that it was approved by a qualified majority. As indicated, there is no reason to assess this issue because the lands declared Indigenous reserves belonged to the State; therefore, no limitations on private property requiring approval by a qualified majority were established.

He also asserts that rules of legislative procedure were violated during the processing of the bill that gave rise to the Indigenous Law because a bill entirely different from the one submitted for debate was published. With respect to this issue, the petitioner is correct that the bill initially processed and published in La Gaceta, in Alcance 127 del doce de agosto de mil novecientos setenta y cinco, consisted of an initiative of the Board of Directors of the Colegio de Abogados—as shown by legislative expediente 7290—and sought to remedy the dispossession of Indigenous lands within Indigenous reserves; that bill was entirely replaced by another introduced by the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, through a motion approved at the session of the Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos del ocho de agosto de mil novecientos setenta y siete. Nevertheless, in the opinion of this Chamber, the difference between the two texts is not material, since both bills seek to regulate the issue of Indigenous territories and their dispossession by third parties. Regarding this matter, this Chamber has held:

“...if, by amending the bill through substantive motions, it is altered so fundamentally that one text cannot legally be recognized in the other, this constitutes a violation that invalidates the procedure, because it would actually amount to a new bill having its own identity, distinct from the other...” (judgment 5833-93 de las diez horas tres minutos del doce de noviembre de mil novecientos noventa y tres).

On that occasion, the alteration was fundamental because the bills were not only different but opposed to one another: the first was contrary to the provisions of the Ley de la Administración Financiera de la República and consisted of a procedure for authorizing contracts for the construction of a bridge over the Río Tempisque, while the second instead added a provision to Article 102 bis of the Ley de la Administración Financiera. In the case under review, the situation is different because, although the bill was replaced, its subject matter—the matter it regulates—is the same, and the legislative procedure is therefore not invalidated...” In analyzing the considerations that led the State to protect Indigenous lands, this Court has continued to reaffirm that position:

“IV.- In promulgating Executive Decree number 5904-G de 11 de marzo de 1976, the Costa Rican State established the Chirripó, Estrella, Guatuso, Guaymi, and Talamanca Indigenous Reserves and determined the territory of each one... In the recitals (considerandos) of the decree, the Executive Branch acknowledges that Costa Rica’s Indigenous population is seriously threatened in its very existence by the continuous and arbitrary dispossession of its lands. It also acknowledged that the phenomenon had intensified and was caused by the fact that Indigenous persons lacked legal title to lands they had occupied since time immemorial. Indigenous persons had therefore long been requesting the legal recognition of inalienable reserves and acknowledgment of their right to guaranteed possession of the land. It concludes that, in fulfillment of the State’s obligation to guarantee the security of its citizens and prevent injustice, especially against traditionally marginalized minorities such as Indigenous populations, it decrees the establishment of the reserves, declares them to be the property of the Indigenous communities, and orders their registration in the Public Registry.

Of great importance is the provision that Indigenous Reserves are inalienable, non-transferable, and exclusively for the Aboriginal communities that inhabit them and that non-Indigenous persons who owned or possessed parcels located in the reserve were therefore to be expropriated.

IX.If government authorities subsequently became aware that non-Indigenous populations existed within those lands—traditionally occupied by Indigenous persons and whose boundaries had been established by Decreto 5904—the procedure for separating those populations should have differed from the one used in the amending decree, because that decree excluded the settlements of Los Angeles and San Jerónimo (Cucaracha) from the Guatuso Indigenous Reserve. As follows from the contents of Executive Decrees N° 5904-G and 7962-G, the latter reduced the area of the Reserve by approximately 250 hectares that had formed part of the lands traditionally occupied by Indigenous persons. By taking such action, they violated Article 11 of the International Labour Organization’s International Convention “concerning the Protection and Integration of Indigenous and Other Tribal and Semi-Tribal Populations.” This therefore constitutes a violation, by decree, of the rights of Indigenous persons recognized in an international convention, because if Decreto 5904-G and Ley N°6172 had established the territory that Indigenous persons had traditionally occupied, its area could not subsequently be reduced by decree, since, under the aforementioned Convention, Indigenous persons had acquired a right to a territory whose extent was established and defined by those provisions.

It must be borne in mind that this is not simply the amendment of one decree by another, but the violation of an international human-rights provision, which, pursuant to Article 48 of the Political Constitution, also has constitutional rank. Furthermore, if the cited Convention urged States to recognize the lands traditionally occupied by Indigenous persons, and, in compliance therewith, the Costa Rican State, through Decreto 5904-G and Ley N°6172, recognized a particular area as the territory traditionally occupied by the Maleku Indians, it thereby gave effect to the right established in the Convention, which cannot be modified by decree because doing so entails a violation of the Convention itself.” (judgment No. 6229-99).

The constitutionality and protection of this communal property (propiedad comunal) were also reaffirmed by the Chamber in judgment No. 3468-02:

“...Thus, the Chamber may proceed from the premise of the constitutional recognition afforded to the cultural identity and protection of the Indigenous peoples inhabiting the country. International Law, for its part, has extensively recognized the rights of these communities, particularly through the provisions established in the following instruments: Universal Declaration of Human Rights (Articles 1, 2.1, 7, 17.1 and 27), International Covenant on Civil and Political Rights (27), International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (1.1 and 2), American Declaration of the Rights and Duties of Man (2, 13 and 23), and American Convention on Human Rights (24 and 26). More specifically, the International Labour Organization has developed the most detailed regulations regarding the rights of Indigenous peoples. In this regard, Conventions Nos. 107 and 169 contain a detailed enumeration of the rights recognized for these peoples. With respect to Convention No. 107, the provisions of Part II (land ownership regime governing Indigenous lands) are especially important to the case under consideration. In Convention No. 169, Part II likewise governs matters relating to Indigenous lands. Of particular relevance to this case are the provisions of Article 14 of that Convention:

“Article 14 1.The rights of ownership and possession of the peoples concerned over the lands that they traditionally occupy shall be recognized. In addition, where appropriate, measures shall be taken to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them but to which they have traditionally had access for their traditional and subsistence activities. In this regard, particular attention shall be paid to the situation of nomadic peoples and shifting cultivators.

2.Governments shall take such measures as are necessary to identify the lands traditionally occupied by the peoples concerned and to guarantee effective protection of their rights of ownership and possession.

3.Adequate procedures shall be established within the national legal system to resolve land claims submitted by the peoples concerned.” In furtherance of this provision, the Indigenous Law (Ley Indígena) (No. 6172 of veintinueve de noviembre de mil novecientos setenta y siete), provides as follows in Article 9°, with respect to lands belonging to the Boruca peoples:

“Article 9º.- Lands belonging to the ITCO that are included within the boundaries of the Indigenous reserves (reservas indígenas), and the Boruca-Térraba and Ujarrás-Salitre-Cabagra Reserves, shall be transferred by that institution to the Indigenous communities “ ...V.- There can therefore be no doubt that the Costa Rican State has broadly recognized the rights of the Indigenous groups inhabiting the country. The same may be said of the specific communal property right (derecho de propiedad comunal) held by such communities by virtue of their traditional ties. Persons belonging to Indigenous communities have the right to live on the lands where they have historically been settled, and the State must fully guarantee the enjoyment of this fundamental right. To that end, national legislation ordered the registration and transfer (traspaso registral) of such lands to the respective Indigenous communities (Law No. 6172, Article 9°, transcribed above), imposing upon the Instituto de Desarrollo Agrario the duty to complete all procedures necessary to ensure that said transfer is effectively carried out...” There is therefore no reason whatsoever to reverse the criteria set forth.

As has been clearly established, Article 45 of the Political Constitution has not been violated, nor have the alleged procedural violations occurred, as was clearly established in Judgment No. 836-98. In addition to the foregoing and following the same line of case law, I likewise do not consider that Article 3 of the Ley Indígena infringes the Indigenous people’s freedom of commerce, because, given the special legal nature of these lands due to their communal character and their protection for cultural reasons, the restrictions imposed are neither unreasonable nor disproportionate. These are assets that, pursuant to International Convention No. 169, must be protected in order to safeguard the cultures and spiritual values of the peoples concerned, for whom territory plays an essential collective role (see Article 13). Hence, States are required to take the necessary measures to identify the lands traditionally occupied by those peoples and, at the same time, must ensure those peoples’ right to participate in the use, administration, and conservation of those resources (see Articles 14 and 15 of the cited Convention).

The foregoing reasonably explains why the reserves are intended exclusively for the use and ownership of Indigenous people, which also entails unequal treatment of non-Indigenous people because they are not in the same legal position. Moreover, such restrictions on freedom of commerce apply only within the reserves for the reasons already stated, and not throughout the rest of the country, where an Indigenous person has full legal capacity to act and enter into contracts with Indigenous or non-Indigenous persons alike (as in the case of the restriction established in Article 6 of the Ley Indígena, which this Court held in Judgment No. 2843-99 does not infringe freedom of commerce).

IV.The petitioners consider that Articles 2 and 4 of the Ley Indígena infringe freedom of association because, in their view, those provisions compel them to join an organization in order to have the legal capacity (capacidad jurídica) to acquire rights and undertake obligations. Article 2 of the cited Law provides, insofar as relevant:

“Indigenous communities have full legal capacity to acquire rights and undertake obligations of every kind. They are not State entities.” Article 4, for its part, states:

“The reserves shall be governed by the Indigenous people through their traditional community structures or pursuant to the laws of the Republic governing them, under the coordination and guidance of CONAI.

The population of each reserve constitutes a single community administered by a Board of Directors representing the entire population; auxiliary committees shall operate under the principal board if warranted by the geographical area involved.” The cited provisions do not infringe the Indigenous people’s freedom of association; rather, they respect their cultural, hierarchical community structures and delegate their organization to those structures, while also recognizing their legal capacity to act. The rules do not impose any mandatory membership requirement as a condition of possessing legal capacity, as the petitioners allege. Instead, like any community, the community must be organized through a common structure, which in no way entails a duty to associate, as the parties seeking constitutional protection allege, or at least no such duty may be inferred from the challenged provisions. What must be established is order, as all things require, because otherwise the exercise of the other fundamental rights would be rendered ineffective. In Judgment No. 2253-96, the Chamber held:

“As the Chamber has already noted, Constitutional Law establishes the State’s responsibility to provide Indigenous peoples with adequate mechanisms guaranteeing their right to participate in decisions affecting them and to organize themselves through elected institutions, administrative bodies, and other entities responsible for policies and programs concerning them (Articles 6 and 33 of ILO Convention Nº 169). It follows that the legislature must design legal mechanisms enabling them to exercise that right fully. The rules governing this subject must be directed toward permitting broad and organized participation by Indigenous people.”.

Accordingly, the State must guarantee the right of Indigenous peoples to organize and participate in decisions affecting them, as well as their right to establish representative bodies and participate in the election of the persons who will hold those offices, as part of the right to elect and be elected established under Constitutional Law. The challenged provisions are based on these matters, not on each Indigenous person’s individual legal capacity to act. Indeed, every Indigenous person is a Costa Rican citizen and may therefore be registered and fully exercise their rights within Costa Rican territory. Of course, no fundamental right is absolute, and the exercise of rights is therefore subject to limitations, as occurs within the Indigenous Reserves. It is important to explain to the petitioners that, through the challenged provisions, the legislature intended to comply with the international commitments undertaken by the State under International Conventions Nos. 107 and 169, whose sole purpose is to recognize, protect, and restore the rights of Indigenous people while respecting their own culture and structures and allowing them to develop those alongside ordinary civil society.

That is why the State restored their territories and recognized their communities’ own forms of organization. However, as already indicated, the challenged provisions do not require Indigenous people to belong to those structures; they are free to do so, and choosing not to belong does not entail the loss of their rights as members of the Indigenous community to which they belong.

The petitioners allege a violation of the principle of equality (principio de igualdad) established in Article 33 of the Political Constitution, Article 2 of the American Declaration of the Rights and Duties of Man, Article 26 of the International Covenant on Civil and Political Rights, and Article 24 of the American Convention on Human Rights. They must bear in mind, however, that under this principle, equal persons must be treated equally and unequal persons differently, because the differences existing among individuals justify differential treatment. These differences or particular circumstances constitute what the Chamber has termed, in its consistent case law (see judgment Nº 337-91 at 14:56 on February 8, 1991), “objective elements of differentiation” (“elementos objetivos de diferenciación”), which justify and warrant differential treatment, known in constitutional doctrine as “positive discrimination” (“discriminación positiva”).

This consists of providing special treatment to persons or groups who are at a disadvantage compared with others. Such differential treatment seeks to compensate for that original inequality and is directed toward achieving “substantive equality” (“igualdad real”) among individuals. It should be emphasized that this difference in treatment does not violate the principle of equality; rather, it results from the application of that principle and from a proper interpretation of constitutional law (Derecho de la Constitución). Various legal instruments are intended to promote such substantive equality among individuals; among them is precisely the particular situation of Indigenous peoples, who have traditionally been marginalized for historical, social, economic, and cultural reasons. They suffered the consequences of a society that neither understood nor respected their differences. In view of that situation, the international community felt the need to adopt measures in favor of Indigenous peoples.

Accordingly, Convention 169 of the International Labour Organization—OIT—entitled “Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries,” incorporated into our legal system through Ley Nº 7316 de 3 de noviembre de 1992, established special protection for Indigenous peoples and their culture. As already noted, that Convention seeks to provide Indigenous peoples with protective measures at both the individual and collective levels. This Convention was the subject of mandatory legislative consultation (consulta legislativa preceptiva), and on that occasion the Chamber held:

«I.- Within the general scope of the matters entrusted to the International Labour Organization (OIT), the Convention under consultation embodies in a legally enforceable international instrument a series of rights, freedoms, and economic, social, and cultural conditions intended not only to strengthen the dignity and essential attributes of Indigenous persons as human beings, but also, and primarily, to provide specific means through which their status as human beings may be fully realized in view of the disadvantaged, and sometimes even exploited and abused, conditions in which the Indigenous peoples of many nations live. This situation is not entirely foreign to the American Continent, where Indigenous minorities, and sometimes majorities, are practically marginalized from the predominant civilization while, at the same time, suffering the decline and abandonment of their own traditions and cultures. Today, in the field of human rights, the following is recognized, in summary:

• a)That Indigenous peoples must be guaranteed, in addition to the full enjoyment of their rights and freedoms as human beings, other legally protected conditions through which the inequality and discrimination to which they are subjected may be remedied, for the purpose of guaranteeing their substantive and effective equality in every aspect of social life; b) That respect for and preservation of the historical and cultural values of Indigenous populations must also be guaranteed by recognizing their distinctiveness, subject only to the need to preserve, at the same time, the dignity and fundamental values of every human being now recognized by the civilized world—which means that respect for the traditions, language, religion, and culture in general of those peoples permits only such exceptions as are necessary to eradicate practices universally regarded as inhumane, such as cannibalism—; c) Without prejudice to the foregoing, Indigenous peoples must also be recognized as having the rights and means necessary to gain free and dignified access to the spiritual and material benefits of the predominant civilization ...» In view of the foregoing, no unlawful discrimination is occurring, because differing circumstances—such as those socially experienced by Indigenous peoples—justify differential treatment and special protection.

This does not mean, as the petitioners understand it, that Indigenous persons are regarded as having diminished capacity; rather, the intent is to ensure respect for the integrity of their territories and customs by providing them, through legislation, with the instruments necessary to expel those who threaten their rights. Moreover, the legal capacity (capacidad jurídica) of Indigenous persons is not confined to Indigenous reserves, as the petitioners seek to suggest; instead, they retain the legal personality and capacity recognized by the civil laws of this country. The challenged provisions establish greater protection, but this has never been to the detriment of their civil rights as Costa Rican citizens. Consequently, the Ley Indígena does not per se establish a violation of the principle of equality or subject anyone to undignified treatment.

The petitioners argued that Article 5 of the Ley Indígena violates Article 51 of the Political Constitution because, they claim, it infringes the right to inherit and prevents Indigenous persons from marrying non-Indigenous persons, since following the death of an Indigenous father or mother, the latter would have to be relocated or expelled from the lands because they are not Indigenous. The challenged article states, insofar as relevant:

“In the case of non-Indigenous persons who are owners or good-faith possessors (poseedoras de buena fe) within Indigenous reserves, ITCO must relocate them to other similar lands if they so desire; if it is not possible to relocate them or they do not accept relocation, ITCO must expropriate their property and compensate them in accordance with the procedures established in the Ley de Expropiaciones...” Before analyzing the arguments themselves, it is important to note that the challenged provision was enacted to provide Indigenous communities with a legal instrument to enforce respect for and recover their territories from non-Indigenous persons who were usurping their lands; that was the legislature’s intent. Having clarified this point, it is necessary to specify the definition of Indigenous status established by law. Convention N° 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries provides in Article 1:

1. This Convention applies: a) to tribal peoples in independent countries whose social, cultural, and economic conditions distinguish them from other sectors of the national community and whose status is governed wholly or partially by their own customs or traditions or by special legislation; b) to peoples in independent countries who are regarded as Indigenous because they descend from populations that inhabited the country, or a geographical region to which the country belongs, at the time of conquest or colonization or the establishment of present state boundaries and who, irrespective of their legal status, retain all or some of their own social, economic, cultural, and political institutions.

2. Self-identification as Indigenous or tribal shall be regarded as a fundamental criterion for determining the groups to which the provisions of this Convention apply.” In view of the foregoing, Article 1 of the Ley Indígena states:

“Indigenous persons are those who constitute ethnic groups directly descended from pre-Columbian civilizations and who retain their own identity...” This conception of Indigenous status and the challenged Article 5 neither discriminates against the children of Indigenous and non-Indigenous persons nor in any way prevents an Indigenous person from marrying a non-Indigenous person, nor does it necessarily preclude the children of such a marriage from inheriting. The Chamber has stated that the Indigenous communities themselves must define who their members are by applying their own criteria, rather than those applied by legislation to all other citizens. Accordingly, those criteria and procedures for recognizing a person as a member of an Indigenous community must be respected (see judgment No. 1786-93). Notwithstanding respect for those procedures, their application may not contravene human rights, as provided in Article 8 of the aforementioned Convention No. 169:

“1. In applying national laws and regulations to the peoples concerned, due regard shall be given to their customs or customary law (derecho consuetudinario).

2. These peoples shall have the right to retain their own customs and institutions, provided that they are not incompatible with the fundamental rights defined by the national legal system or with internationally recognized human rights. Whenever necessary, procedures shall be established to resolve conflicts that may arise in the application of this principle.” Consequently, it is not the challenged provision that infringes the fundamental rights alleged by the petitioners; rather, it could potentially be the application of the communities’ own law (derecho propio) that produces discrimination violating human rights. That matter, however, would have to be examined subsequently in a specific case through an amparo proceeding (vía de amparo), since it is not a matter for consideration in an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad). In light of all the foregoing considerations, and because it has not been established under the standards examined that the challenged legislation is contrary to the Political Constitution, my vote is to dismiss the action.

Alejandro Batalla Bonilla.

*030104840007CO* *030104840007CO* Res: 2005-01538 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con cincuenta y seis minutos del quince de febrero del dos mil cinco.- Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre132024, portador de la cédula de identidad número CED75861, Nombre132025, cédula número CED75862, Nombre132026, cédula CED75863 y Nombre132027 conocido como Nombre132028, cédula CED75864; contra los artículos 1, 2, 3, 4, 5, y 6 de la Ley Indígena número 6172 de 29 de noviembre de 1.977, así como de los Decretos Ejecutivos 5904-G de 10 de abril de 1.976, 6036-G de 12 de junio de 1.976, 6037-G de 15 de junio de 1.976, 7267-G de 20 de agosto de 1.977 y 7268-G de 20 de agosto de 1977. Intervino también en el proceso Farid Beirute Brenes, en representación de la Procuraduría General de la República.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el siete de octubre de dos mil tres, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de los los artículos 1, 2, 3, 4, 5, y 6 de la Ley Indígena número 6172 de 29 de noviembre de 1.977, así como de los Decretos Ejecutivos 5904-G de 10 de abril de 1.976, 6036-G de 12 de junio de 1.976, 6037-G de 15 de junio de 1.976, 7267-G de 20 de agosto de 1.977 y 7268-G de 20 de agosto de 1977, por estimarlos contrarios a los artículos 1º y 6º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, numerales 1º y 17 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el artículo 2º inciso1) y numeral 16 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los artículos 3º y 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los artículos 1º inciso1) y 5º de la Convención Internacional Sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, los numerales 3.1 y 14.1 del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes. Las normas se impugnan en cuanto alegan los accionantes que se viola el principio democrático, porque el régimen costarricense debe basarse en el Estado de Derecho y en los principios de la democracia representativa, participativa y pluralista, que aseguran la dignidad y libertad inherente a todo ser humano. Acusan que se infringe el principio de igualdad, toda vez que como derecho de la Constitución, es además de un criterio de interpretación y aplicación de los derechos fundamentales, un derecho fundamental en sí mismo. No obstante lo anterior y lo dispuesto por diversos instrumentos internacionales, como en los artículos 1 y 6 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, numerales 1 y 17 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el artículo 2 inciso1) y numeral 16 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los artículos 3 y 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 1 inciso1) de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, apoyan el argumento de que es un presupuesto de la dignidad humana el reconocimiento de la personalidad jurídica. Invocan lo dispuesto por el numeral 2º de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, donde estas normas son coincidentes con la Constitución Política en cuanto establece que todas las personas son iguales ante la ley, y no puede hacerse discriminación alguna. En tal sentido, los artículos 2, 3, 5 y 6 de la Ley Indígena resultan inconstitucionales. Acusan la violación al derecho a la propiedad privada, en cuanto a que la Ley Indígena no respeta las limitaciones intrínsecas o internas, no forma parte de las limitaciones externas, como la función social, cuando la ley requiere de mayoría reforzada o que sea producto de la expropiación que se requiere de la indemnización previa. En el caso de la Ley Indígena, consideran además que ésta contiene limitaciones a la propiedad y no fue aprobada por mayoría calificada, que no se trata de limitaciones, sino de una abierta violación al derecho de propiedad privada. Alegan que en el expediente legislativo se afirmó que "Debemos de legislar en forma tal que sean ellos propietarios de tierra como los demás costarricenses." De esta forma, según la legislación actual, los indígenas no tienen derecho a la propiedad privada, sino a lo sumo a las reservas, y de ellas a un simple derecho de posesión. Argumentan además infracción a la autonomía de la voluntad y a la libertad contractual para hacer todo lo que no esté prohibido. Consideran que el artículo 3º de la Ley Indígena infringe estas libertades porque sólo se puede pactar entre indígenas y en cuanto al objeto éste es intransferible e inalienable. La ley parece considerar que los indígenas no son capaces, o son capaces a medias. Se dice que tienen los mismos derechos frente a la ley, pero ni siquiera tienen derecho a que se les reconozca personalidad jurídica, y por supuesto a no ser acreedores de la autonomía de la voluntad y contratar libremente. Alegan violación a la libertad de empresa, en cuanto el artículo 6º de la Ley impugnada dispone que solamente los indígenas pueden administrar los establecimientos comerciales, lo que quebranta el derecho y el principio a la igualdad en los negocios en perjuicio de los no indígenas, y la jurisprudencia constitucional ha establecido la libertad de que toda persona escoja la actividad que mejor le convenga, sin restricciones. Acusan violación a la libertad de asociación, porque los artículos 2º y 4º obligan al indígena a formar parte de una asociación indígena, y fuera de ella no posee capacidad jurídica de adquirir derechos y contraer obligaciones. Esto contradice lo dispuesto por la jurisprudencia de la Sala y el artículo 20 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. El indígena se ve forzado a formar parte de estas Asociaciones, sin que los mestizos y los no indígenas tengan derecho a formar parte de ellas, por el único hecho de no ser indígenas. Finalmente, arguyen el quebranto al artículo 51 de la Constitución Política, en cuanto este derecho reconoce a la familia como elemento natural y fundamento de la sociedad, con lo cual se viola el derecho a heredar reconocido en el artículo 5º de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, pues se impide al indígena unirse con un no indígena, pues los hijos de esa unión, en tanto sean poseedores (luego de la muerte de su padre o madre indígena, o por cualquier otra circunstancia) deben ser expulsados de allí y reubicarse, por la sola razón de no ser indígenas. Finalmente, se impide el derecho a heredar a los hijos no indígenas. Solicitan que se declare con lugar la presente acción; se disponga la nulidad de las normas impugnadas se reconozca plenamente su personalidad jurídica y su igualdad; y se les permita inscribir a su nombre las propiedades que ocupan.
2. 2Por resolución de las once horas veinticinco minutos del cinco de febrero del dos mil cuatro (visible a folio 44 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.
3. 3Por escrito presentado a folio 49, Nombre132029, cédula de identidad CED75865; Nombre132030., cédula CED75866; Nombre132031, cédula CED75866; Nombre132032, cédula CED75867; Nombre132033, cédula CED75868; Danny Bernardo Mora 6-3254-501; Nombre132034., cédula CED75869; Nombre132035., cédula CED75870, Nombre132029, cédula CED75871; Agustina Fernández Vargas, cédula CED75872; Nombre132036 6-111-958; Amanda Morales Morales, cédula CED75873; Nombre132037, cédula CED75874; Nineth Jiménez Morales, cédula CED75875; Rigoberto Jiménez Morales, cédula CED75876; Nombre132038, cédula CED75877; Mayra Lázaro M., cédula CED75878; Nombre132039, cédula CED75879; Nombre132040, cédula CED75880; Nombre132041., cédula CED75881; Nombre132042, CED75882; Nombre132043, cédula CED75880; Nombre132044, cédula CED75883; Nombre132045, cédula CED75884; Shirley Jiménez Mora, cédula CED75885; Julio Juan Lázaro L., cédula CED75886; Juan de Dios Quiel R., cédula CED75887; Eickel Mora Arce, cédula CED75888; Raúl Figueroa F., cédula CED75889; Nombre132046, cédula CED75890; Nombre132047, cédula CED75891; Guillermo Hugo Calderón CED75892; Nombre132048., cédula CED75893; Nombre132049, cédula CED75894; Nombre132050, cédula CED75895; Nombre132051, cédula CED75896; María Elida Rojas Rojas, cédula CED75897; Nombre132052, cédula CED75898; Jesús Sánchez, cédula CED75899; Edwin Gómez Rojas, cédula CED75900; Gavino Villanueva Díaz, cédula CED75901; María Elena Villanueva Rojas; cédula CED75902; Nombre132053, cédula CED75903; Nombre132054, cédula CED75904; Javier Emilio Vargas Villanueva; José Basilio Vargas Villanueva; Emérito Villanueva Villanueva, cédula CED75905; Cipriana Rojas Morales, cédula CED75906; Gerardo Figueroa Figueroa, cédula CED75907; Ricardo Figueroa Villanueva, cédula CED75908; Nombre132055, CED75909; Nombre35603, cédula CED75910; Nombre132056., cédula CED75911; Elsa Leticia Mora Maroto, cédula CED75912; Edita Leiva Lázaro, cédula CED75913; Nombre132057, cedula CED75914; Juan Carlos Rojas R., cédula CED75915; José Bernal Lázaro Leiva CED75916; Edith Zulia Lázaro Leiva, cédula CED75917; Grettel Prado Salazar CED75918; Nombre132058, cédula CED75919; Mélida Maroto Rojas 6-080-419; Magdalena Maroto Rojas 6-247-202; Nombre132059, cédula CED75920; Nombre114442, cédula CED63441; Edelia Montezuma Bejarano, cédula CED75921; Fidelio Gutiérrez Flores, cédula CED75922; Feliciana Reyes C., 9-053-210; Odelin Nojera G., cédula CED75923; Nidia Reyes Escalante, CED75924; Álvaro Reyes , cédula CED75925; Nombre23907 con cédula CED75926; Domingo R., cédula CED75927, solicitan se les tenga como coadyuvantes activos, toda vez que estiman son víctimas de un humillante vasallaje a su dignidad humana, al imponerles limitaciones a sus derechos por habitar las reservas indígenas.Alegan que la Ley Indígena en lugar de dignificar, los humilla como si fueran animales en extinción, conservándolos en un zoológico, al que le llaman reservas indígenas, como si fueran los mismos primitivos habitantes de hace seiscientos años o más. Solicitan se declare con lugar la acción.
4. 4La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 52 a 80. Señala que esta acción fue admitida con base en lo que dispone el artículo 75, párrafo segundo, de la ley de la jurisdicción constitucional, sin indicar en el auto que le dio curso, si se trata de intereses difusos o colectivos. En todo caso, por tratarse de una acción donde se alega a favor de una comunidad específica, considera que se está en presencia de un interés colectivo. Estima que no se violentó el procedimiento para la aprobación de las leyes establecido en la Constitución Política, pues el legislador no abusó de su potestad de enmienda respecto del trámite de los proyectos. Tal es el sentido de la jurisprudencia constitucional sobre el tema. Lo que ha sentado la Sala es que el límite a la potestad de enmienda que tienen los diputados respecto de un proyecto de ley, es el procedimiento diseñado en la Constitución para la aprobación de las leyes.En particular, los dos debates que establece el numeral 124, que eran tres antes de la reforma a este artículo. En el presente asunto, si bien es cierto el proyecto de ley número 7290 pretendía la privatización de las reservas indígenas al disponer la entrega de título de propiedad a los indígenas poseedores de terrenos, la variación de este propósito se dio, no en los debates, sino en la Comisión de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa. Dicha comisión, según consta en el acta del ocho de agosto de mil novecientos setenta y siete de expediente legislativo, sustituyó el proyecto original por otro elaborado por la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), en el cual se declaraba como "propiedad comunal" de las comunidades indígenas a la reservas creadas mediante los decretos aquí impugnados, y se configuraba para éstas el mismo régimen jurídico actualmente vigente. Esta sustitución de un proyecto por otro en la fase de su estudio en comisión no constituye un ejercicio excesivo de la potestad de enmienda de los diputados, ni violenta el trámite para la aprobación de las leyes regulado en la constitución.La Comisión de Asuntos Jurídicos discutió el proyecto presentado por la CONAI, le introdujo algunas modificaciones y finalmente lo dictaminó afirmativamente, con lo cual, y en lo que interesa, el plenario entró a conocer en primer debate un proyecto de ley que contenía las mismas disposiciones que contiene la ley aprobada; particularmente y en lo que es objeto de esta acción, las relativas a la declaratoria de propiedad comunal de las reservas indígenas con el carácter de inalienables, imprescriptibles e intransferibles, la imposibilidad de negociar derechos relativos a dichas tierras entre indígenas y no indígenas, su administración por la propia comunidad y la prohibición a no indígenas de realizar actividades comerciales en las reservas, particular, aunque no exclusivamente, la venta de licor. Con base en lo anterior, estima que en la tramitación del proyecto de la ley número 6172, no se quebrantó el procedimiento legislativo.Por otra parte, y en lo que tiene que ver con el requisito exigido por el artículo 45 constitucional para la aprobación de las leyes que impongan limitaciones de interés social al derecho de propiedad privada, tampoco considera que se haya violentado dicha disposición, pues la ley impugnada no establece limitaciones al derecho de propiedad privada, sino que configura un tipo distinto de propiedad, la propiedad comunal de las reservas indígenas. En cuanto al fondo, el tema central es la constitucionalidad de la propiedad comunal indígena. Al respecto, opina que el tipo de propiedad configurado en la ley número 6172, así como las regulaciones que ella supone, no son lesivas de derecho fundamental alguno.

Hasta la entrada en vigencia de la actual ley indígena número 6172, fue posible, por parte de indígenas y no indígenas, adquirir a título de propiedad privada, y como resultado final de los procedimientos de parcelación, terrenos dentro de las áreas habitadas por los pueblos indígenas. Es decir, que con el ingreso de los terrenos donde habitaban -y habitan- los diversos pueblos indígenas al régimen jurídico de las reservas nacionales al ser promulgada la Ley de Tierras y Colonización, se dieron dos circunstancias: por un lado, los terrenos donde habitaban los diversos pueblos indígenas volvieron a pertenecer al Estado bajo la categoría de reservas nacionales y, por otro, perdieron su carácter de inalienables, lo cual no significó, y esto es importante tenerlo presente, que se privatizaran. Lo que sucedió en relación con este último aspecto es que, como propiedad pública no demanial, su privatización se posibilitó por medio de los procedimientos establecidos al efecto.

Entre el año 1976 y el año 1977, el Poder Ejecutivo promulgó varios decretos declarando reservas indígenas determinadas áreas en terrenos pertenecientes al Estado a título de reservas nacionales administradas por el ITCO -hoy IDA- y en terrenos sometidos a dominio privado. En esos decretos el Poder Ejecutivo declaró la propiedad de esos terrenos a favor de las comunidades indígenas y estableció su carácter inalienable; y, en relación con los terrenos sometidos a dominio privado o a posesión individual, estableció su expropiación. Tales decretos son los impugnados en la presente acción. El proceso iniciado con los decretos ejecutivos mencionados culminó con la promulgación de la ley indígena número 6172 de 29 de noviembre de 1977, la cual elevó a rango legal la declaratoria de las reservas indígenas como propiedad de las comunidades indígenas. Se trató de la culminación de un proceso durante el cual, nuevamente, los terrenos donde habitaban -y habitan- los diversos pueblos indígenas, adquirieron la condición de propiedad comunal, perteneciente a las comunidades indígenas, cuyas características más importantes son, aparte de pertenecer a las comunidades indígenas cuya capacidad jurídica es plenamente reconocida, su carácter inalienable, imprescriptible y no transferible, y el uso exclusivo de los terrenos comprendidos en las reservas, lo que incluye habitar y realizar actividades comerciales en ellas, a favor de dichas comunidades y sus miembros que, en cuanto tales y según la estructura organizativa que adquieran, pasaron a administrarlas, tal y como lo disponen los artículos 1 a 4 y 6 de la ley indígena número 6172.

La propiedad indígena como propiedad comunal ha sido elevada al rango de derecho fundamental por el convenio número 107 de la Organización Internacional del Trabajo, aprobado mediante ley número 2330 de 9 de abril de 1959, que obliga a los Estados signatarios a dictar las disposiciones normativas que garanticen a las comunidades indígenas el derecho de propiedad y uso exclusivo de los terrenos que tradicionalmente ocupan. Desde esta óptica, la Sala Constitucional ha declarado la validez del régimen jurídico de la propiedad comunal establecido en la Ley Indígena, en el tanto esta ley desarrolla lo dispuesto en el convenio mencionado.

En síntesis, la propiedad comunal establecida y regulada en la ley indígena número 6172 de 29 de noviembre de 1977, y previamente en los decretos números 5904-G de 10 de abril de 1976, 6036-G de 12 de junio de 1976, 6037-G de 15 de junio de 1976, 7267-G y 7268-G de 20 de agosto de 1977, es el desarrollo legislativo de un derecho fundamental reconocido y garantizado en los convenios internacionales 107 y 169 de la Organización Internacional del Trabajo, este último aprobado mediante ley número 7616 de 3 de noviembre de 1992, razón por la cual su régimen jurídico, impugnado en esta acción y consistente en la inalienabilidad e imprescriptibilidad de los terrenos, su administración por la comunidad y su uso exclusivo por ésta y sus miembros, en principio es constitucionalmente legítimo. Esto conviene tenerlo presente de cara al análisis de los reparos hechos por los accionantes. Sobre la acusada violación a su capacidad jurídica, no se observa en qué medida la ley impugnada y, en particular, su artículo 2, niegan personalidad jurídica y la condición de sujetos de derecho a los indígenas.

Esta condición se les reconoce por las normas que lo hacen para toda persona física. Lo que establece el numeral impugnado es que las comunidades indígenas tendrán capacidad jurídica, no que los miembros de éstas no la tengan, lo cual es un medio jurídico indispensable para que el Estado costarricense pueda cumplir con los compromisos asumidos en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo citados. Este mismo artículo somete a las reservas indígenas establecidas en los decretos mencionados en el artículo 1° de la ley, a un régimen de propiedad comunal cuando las declara como propiedad de las comunidades indígenas, lo cual constituye, a juicio de los accionantes, más que el establecimiento de limitaciones, "una abierta violación al derecho de propiedad privada", con lo cual hemos de entender que, según aquellos, la ley indígena niega ese derecho a los indígenas. En realidad, y tal y como se ha visto líneas arriba, la ley indígena lo que hace es someter terrenos que eran propiedad del Estado a un régimen de propiedad comunal, cuyos titulares son las distintas comunidades indígenas.

Esto implica que dichos terrenos no pueden ser reducidos a dominio privado, particularmente por lo que dispone el artículo 3 de la Ley Indígena al declararlos inalienables, imprescriptibles e intransferibles, lo cual no significa que a los indígenas se les esté negando el derecho a la propiedad privada más que a cualquier otro costarricense o habitante del país, que tampoco pueden someter a su dominio tales terrenos. Es lo mismo que ocurre con los terrenos o bienes inmuebles de carácter demanial, que por su condición, definida así por ley, no son susceptibles de ser reducidos a dominio privado, como en los casos de los parques nacionales. Mientras el legislador no modifique el carácter demanial de dichos bienes, estos no pueden ser sometidos a dominio privado. El sometimiento de las reservas indígenas a un régimen de propiedad comunal que excluye la posibilidad de su privatización no es en sí mismo violatorio del derecho de propiedad privada, ya que ni elimina a este derecho como institución jurídica, ni lo desconoce o lo limita afectando su contenido esencial como derecho subjetivo, porque en su mayoría esos terrenos no han sido sometidos a dominio privado, y para los casos en que lo fue, el artículo 5 de la ley indígena contempla su expropiación con la correspondiente indemnización.

Respecto de los artículos 4 y 6, la imposibilidad de los indígenas de negociar los derechos de posesión o usufructo con no indígenas, es una limitación a derechos fundamentales que es racional y proporcional en función de la propiedad comunal como derecho fundamental, cuyo titular es la comunidad indígena. El propósito de esta disposición es mantener el carácter exclusivo en cuanto a su uso para los miembros de la comunidad indígena, y en ello reside su justificación y legitimidad constitucional amparada en los convenios internacionales 107 y 169 de la Organización Internacional del Trabajo. En cuanto a la prohibición de venta de licor establecida en el artículo 6 de la ley, la Sala Constitucional ya declaró su constitucionalidad en relación con la libertad de empresa en la sentencia número 01608-96, tesis ratificada en la sentencia número 2843-99 de veintiuno de abril de mil novecientos noventa y nueve.

En cuanto al artículo 5º, no ve ese órgano cómo este artículo pueda impedir el matrimonio entre indígenas y no indígenas. La propiedad comunal indígena es de uso exclusivo de estas comunidades y sus miembros. Esa exclusividad implica que no puede haber poseedores no indígenas en esas tierras, y el numeral 5 establece los procedimientos para garantizar esa exclusividad, sin menoscabo de los derechos de los propietarios y poseedores de buena fe no indígenas, que deben ser reubicados o expropiados con la correspondiente indemnización. Nada dispone este numeral respecto de los matrimonios entre indígenas y no indígenas, ni sobre los derechos de sus descendientes, que se verían afectados con la aplicación de esta disposición según como se interprete el numeral 1° respecto de la condición de indígena, que en opinión de este órgano asesor, no podría excluir a los hijos de parejas mixtas por esta circunstancia, ya que ello sí sería discriminatorio y violatorio de derechos fundamentales.

En cuanto al principio de igualdad, el argumento central de los accionantes al respecto, es que la ley indígena es discriminatoria en relación con los indígenas, porque les niega el ejercicio de determinados derechos fundamentales (propiedad privada, libre contratación, libertad de asociación, libertad de empresa y personalidad jurídica), todos garantizados en instrumentos internacionales y en la constitución. Además, alegan que las disposiciones impugnadas violan el principio de igualdad en relación con los no indígenas, dada la imposibilidad legal de estos de negociar con los indígenas y realizar actividades comerciales en las reservas indígenas. En relación con el derecho de propiedad privada y el reconocimiento de personalidad jurídica, alega que ya ha demostrado que tales derechos no son violentados por la ley indígena. El régimen jurídico de la propiedad comunal indígena excluye la posibilidad de su reducción a dominio privado, tanto para los indígenas como para los no indígenas.

No hay en esto trato discriminatorio, pues estamos ante una característica de este tipo de propiedad que afecta a todos los habitantes del país por igual. Además, los indígenas, al igual que los no indígenas, pueden ejercer el derecho de propiedad privada respecto de bienes no incluidos en las reservas indígenas, pues no hay disposición en la ley indígena que lo impida, lo cual sería inconstitucional. La ley indígena al someter a las reservas indígenas a un régimen de propiedad comunal cuyo titular es la propia comunidad, no niega a los indígenas el derecho de propiedad privada, como no se los niega a los no indígenas. No hay, por tanto, trato discriminatorio en relación con este derecho. Estamos frente a limitaciones que son razonables y proporcionadas en atención a la tutela del derecho a la propiedad comunal indígena como derecho fundamental reconocido en instrumentos internacionales y que la ley indígena desarrolla. Recomienda declarar sin lugar la acción.

1. 5Bonifacio Díaz Díaz, cédula CED75928; Nombre132060., cédula CED75929; Cleto Díaz González, cédula CED75930; Eva Viviana Elizondo Elizondo, cédula CED75931; Nombre132061, cédula CED75932; Nombre132062( no indica cédula; Olga Mayorga Beíta, no indica cédula; Marjorie Ortiz Ortiz, no indica cédula; Isaías Ortiz Torres, cédula CED75933, María Heriberta Torres Ortiz, cédula CED75934; Yamileth Figueroa, cédula CED75935; Nombre132063, cédula CED75936; Nombre132064, cédula CED75937; Nombre23907, no indica Nombre132065; cédula CED75938; Nombre132066, cédula CED75939; Demecia Delgado C., no indica cédula; Berny Ávalos D., no indica cédula; Lidia Ortiz Ortiz, cédula CED75940; Bernavela Zúñiga Fernández, cédula CED75941; Silvia Morales Castillo, cédula CED75942; Romilio Morales Castillo, cédula CED75943; Benedicta Castillo Ortiz, cédula CED75944; Alfonso Morales, cédula CED75945; Sabina Morales Ortiz; cédula CED75946; Juvenal Mayorga Morales; cédula CED75947, a folio 82, solicitan que se les tenga como coadyuvantes activos.Indican que la Ley Indígena violenta el artículo 45 constitucional, ya que impone limitaciones a la propiedad que la misma sea aprobada por mayoría calificada. Señalan que violenta el principio de conexidad, pues un proyecto puede ser modificado durante el trámite legislativo sin que esta práctica quebrante normas constitucionales, sin embargo la misma no puede alterar de modo esencial al punto de desvirtuar jurídicamente la intención del proponente. Asimismo, alegan que violenta el principio de igualdad y dignidad humana, el derecho al trabajo, protección a la familia y el derecho de petición. Consideran que les niega el intercambio de cultura. Solicitan que se declare con lugar la acción.
2. 3A folio 113, Sergio Rojas Ortiz, Felipe Vargas Morales, Wilber Ortiz Rojas, José René Figueroa, María Ligia Torres Ortiz; Santiago Figueroa Figueroa; Maritza Ortiz Ortiz; Luz Milda Figueroa Figueroa; Donato Morales Vargas; María Figueroa Ortiz, Orlando Morales Figueroa; Maximino Figueroa Rojas, Elidí Mayorga Figueroa; Nombre5138 de apellido ilegible, todos miembros de del Territorio Indígena de Salitre de Buenos Aires, se apersonan como coadyuvantes pasivos, indicando que el Estado lo que ha hecho es reconocer el verdadero derecho que tienen los indígenas sobre sus tierras, los cuales habían sido arrebatados con la llegada de los españoles. Consideran que la ley y decretos cuestionados no son discriminatorios, ya que garantizan una propiedad colectiva e individual a todos los indígenas. Indican que hay suficiente fundamento al amparo del régimen jurídico que los rige tanto nacional e internacional, que les garantizan sus tierras.
3. 8Por escrito presentado a folio 115, Rubén Chacón Castro en su condición de apoderado judicial especial de Nombre132067, con cédula CED75948, como Presidente de la Junta Directiva de la Asociación de Desarrollo Integral Indígenas Rey de Curré y de Rafael Delgado Delgado en su condición de Presidente de la Asociación Integral Indígena de Cabagra, solicita que se les tenga como coadyuvantes pasivos. Señala que la normativa impugnada reconoce los derechos de los pueblos indígenas, y lo que hay detrás es desconocimiento. Los territorios indígenas son el legado de una cultura que merece un reconocimiento y en tal sentido el ordenamiento jurídico nacional, consecuente con el sistema internacional de tutela de los derechos de estos pueblos, ha emitido una legislación cuyo objetivo esencial es dicho reconocimiento. Las disposiciones impugnadas son expresión de la relación de correspondencia y conformidad que debe existir entre un grado inferior y el superior del ordenamiento jurídico.La gran mayoría de las pérdidas de tierras que han sufrido los indígenas, han sido producto de actos de usurpación por parte de no indígenas. La pretensión de los accionantes es legitimar a los usurpadores y acaparadores de tierras en sus espurios derechos. La Ley no prohíbe que personas indígenas adquieran derechos sobre inmuebles o muebles en jurisdicciones fuera de los territorios indígenas, si eso fuera dispuesto entonces sí que se cercenaría tal derecho a los miembros de estas comunidades. Las tierras indígenas nunca han sido estatales, y la Ley Indígena lo que hizo fue reconocer un régimen de propiedad colectiva que era parte de la realidad indígena. Estima que la ley en cuestión no viola la autonomía de la voluntad ni la libertad contractual, por los mismos fundamentos dados por la Procuraduría General de la República. Las tierras indígenas no están dentro del comercio de las personas no indígenas.El derecho de una persona indígena sobre los bienes que posee puede ser transmisible a cualquier persona indígena, siempre que no se refiera a la tierra, cuya propiedad es de la comunidad indígena, y cuya posesión está limitada únicamente a la posibilidad de no poder ceder esa a persona no indígena. Cualquier persona indígena puede convivir en "relación de hecho", o por medio de un vínculo matrimonial, con persona no indígena, y esta última adquiere los derechos que la ley prevé como cualquier otro ciudadano respecto a todos los bienes que sean concebidos como "gananciales" o como "bienes societarios", siendo la única limitación la que impone la Ley Indígena. En cuanto a los derechos de las personas que son nacidas de un matrimonio entre indígena y no indígena, o de una relación de hecho, del mismo modo esta persona heredera no puede suponer que respecto a la tierra adquiere algún derecho.Lo que sí es cierto es que en caso de que se demuestre que esta persona es un poseedor de buena fe, y la comunidad indígena decida que no puede continuar en esas tierras, con base en el numeral 5 de la Ley Indígena deberá indemnizársele antes de exigir su salida del territorio. Aclara que una persona que nació de la unión de un indígena y un no indígena, no necesariamente debe ser considerada persona no indígena, hay factores culturales internos en la comunidad que determinan esto.
4. 9Por escrito presentado a folio 149, los accionantes rebaten los argumentos contenidos en el informe rendido por la Procuraduría General de la República.
5. 10Por resolución de las quince horas treinta minutos del treinta de abril del dos mil cuatro, la Sala resolvió que vistos los memoriales de folios 49, 82, 113, 115 y 149, presentados por Nombre132029 y Otros, Bonifacio Díaz Díaz y Otros, Sergio Rojas Ortíz y Otros y Rubén Chacón Castro en su condición de Apoderado Judicial Especial de Nombre132067, Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral Indígenas de Rey Curré y de Rafael Delgado Delgado, Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral Indígena de Cabagra, mediante escritos de 20 de febrero, 2, 10 y 18 de marzo, en que se apersonan a coadyuvar en favor de la inconstitucionalidad según se alega a folios 49, 82, y en contra de la impugnación a folios 113 y 115. Fue constatado el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que se admitió a los firmantes de los escritos a folios 49, 82, 113 y 115, como coadyuvantes dentro de este asunto.
6. 11Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 40, 41 y 42 del Boletín Judicial de los días 26, 27 de febrero y 1º de marzo de 2004. (Folio 81)
7. 12Esta Sala consideró innecesario efectuar la audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por cuanto en el expediente se cuenta con elementos suficientes para resolver la presente acción de inconstitucionalidad.
8. 15En los procedimientos seguidos han sido observadas las prescripciones de Ley.

Redacta el Magistrado Vargas Benavides; y,

Considerando:

I.Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base.

Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres)

"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.

Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que -como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.

Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.

II.La legitimación de los accionantes en este caso. Los actores invocan el párrafo 2º del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, mencionando que por la naturaleza de la norma impugnada, acuden en defensa de intereses corporativos. No obstante, en el presente caso, resulta evidente que los actores no se encuentran habilitados para impugnar en forma directa las normas impugnadas. Todas estas son susceptibles de aplicación individual y directa, de modo que las personas directamente afectadas pueden iniciar procedimientos administrativos o procesos jurisdiccionales contra actos de aplicación de las normas impugnadas, que les permitan contar con un asunto base, a los efectos de cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 75 párrafo 1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Los efectos de las decisiones de la Sala al desempeñar funciones de contralor de constitucionalidad son de gravedad tal que la Ley de la Jurisdicción Constitucional ha establecido estrictas reglas de legitimación y admisibilidad.

Al negar el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional la existencia de una acción popular para los procesos de control, impuso que necesariamente toda persona que acudiera ante la Sala a requerir la anulación de un dispositivo (u omisión) inconstitucional, acudiera en defensa de alguno de los intereses expresamente detallados en los dos primeros párrafos del referido numeral: un interés directo e individual, un interés colectivo, un interés difuso o un interés que ataña a la colectividad nacional en su conjunto. La idea es que las normas susceptibles de control en un determinado momento fueran aquellas que estuvieran lesionando intereses en alguno de los cuatro amplios supuestos mencionados. Esa es la razón que justifica poner en marcha el sistema de control de constitucionalidad, cuyas consecuencias (en caso de estimar las pretensiones de la parte actora) pueden ser altamente traumáticas para la institucionalidad nacional, al hacer desaparecer normas que durante mucho tiempo se formaron parte del ordenamiento jurídico, y fueron en muchos casos aplicadas por las personas.

III.Conclusión. En vista de las consideraciones contenidas en los párrafos que anteceden, esta Sala llega a la conclusión de que los actores no están legitimado para promover la presente acción de inconstitucionalidad, por lo que de conformidad con lo establecido en los artículos 10 de la Constitución Política, 9° y 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo que corresponde es rechazar de plano la presente acción en todos sus extremos, como en efecto se hace.n La Magistrada Calzada salva el voto y declara con lugar la acción. El Magistrado Batalla salva el voto y declara sin lugar la acción.-

Por tanto:

Se rechaza de plano la acción.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

Nombre821. Ernesto Jinesta L.

Alejandro Batalla B. Rosa María Abdelnour G.

La Magistrada Calzada salva el voto y declara con lugar la acción, con fundamento en las consideraciones siguientes:

A diferencia del criterio de mayoría, considero que los accionantes sí tienen legitimación para interponer la presente acción de inconstitucionalidad, por estimar que ostentan un interés colectivo, al tratarse de una comunidad específica -la indígena- y las normas alegadas les afecta en dicha condición. Aunado a lo anterior, debo manifestar que en la sentencia No. 0836-M-97 de este Tribunal, la Sala ya se había pronunciado respecto a las normas impugnadas rechazando por el fondo la acción, en la cual suscribí una nota separada, por cuanto aún y cuando coincidí con el Tribunal en aquel momento, en cuanto a la existencia de una propiedad comunal a favor de los indígenas sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por ellos, externé que dicho régimen sólo podía tener efecto temporal, pues considerando que se trata de una limitación impuesta, ésta no debe ser permanente. De lo contrario, significaría que los indígenas no tendrían acceso a la propiedad privada, lo que en mi criterio resulta discriminatorio con relación a los no indígenas.

Pues bien, siendo que dicho análisis fue en el año 1997, o sea hace 8 años, considero que ya ha transcurrido cualquier plazo que se pudiera considerar razonable para limitarles a los indígenas ser considerados propietarios de sus propias tierras, soportando todas las limitaciones que la propiedad comunal ha implicado. Bajo este razonamiento es que estimo que la presente acción de inconstitucionalidad se debe declarar con lugar por violación a los artículos 33 y 45 de la Constitución Política.

Ana Virginia Calzada M.

Voto salvado del Magistrado Batalla Bonilla Considero que los accionantes están legitimados para entablar esta acción de inconstitucionalidad por su condición de personas indígenas, que se presentan en defensa de intereses que atañen a la colectividad indígena. En cuanto al fondo, esta Sala Constitucional ya resolvió en su mayoría los extremos planteados en esta acción. Específicamente sobre los aspectos de forma aquí alegados y con relación a las violaciones acusadas al derecho de propiedad, la Sala en sentencia No. 836-98 de las diecisiete horas treinta y seis minutos del diez de febrero de mil novecientos noventa y ocho, dispuso:

“...II. LEY INDÍGENA: Impugna también el párrafo 1) del artículo 1 y el párrafo 2) del artículo 2, de la Ley Indígena número 6172 del dieciséis de noviembre de mil novecientos setenta y siete, que señala en su orden lo siguiente:

“Se declaran reservas indígenas las establecidas en los decretos ejecutivos números 5904-G del 10 de abril de mil novecientos setenta y seis, 6036-G del doce de junio de mil novecientos setenta y seis, 6037-G del quince de junio de mil novecientos setenta y seis, 7267-G y 7268-G del veinte de agosto de mil novecientos setenta y siete, así como la Reserva Indígena Guaymí de Burica” “Declárese propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta Ley” Señala el accionante que mediante esa legislación se crea un modelo de propiedad no conocido por la doctrina del derecho, cual es, propiedad de una colectividad, en donde la titularidad corresponde a una persona jurídica comunal que la misma Ley crea, pero a su vez, el título se concede a personas físicas individuales. Con relación a ello debe decirse que ya en la Ley de Terrenos Baldíos número 13 de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve al establecer en su artículo 8 que “… se declara inalienable y de propiedad exclusiva de los indígenas, una zona prudencial a juicio del Poder Ejecutivo en los lugares en donde exista tribus de éstos, a fin de que conserven nuestra raza autóctona y de liberarlos de futuras injusticias”, se habían creado las reservas indígenas.

Esta norma, que pudiera entenderse como programática, fue ampliada por el Decreto número 45 de tres de diciembre de mil novecientos cuarenta y cinco, al crear la Junta de Protección de las Razas Aborígenes de la Nación, cuya función básica era la protección de las tierras de los aborígenes. Posteriormente, por Decreto Ejecutivo número 34 de quince de noviembre de mil novecientos cincuenta y seis de declararon las Reservas Indígenas Boruca, Térraba, Salitre Cabagra y China Kichá. Estas disposiciones adquirieron rango superior incluso a la Ley, al tenor del artículo 7 de la Constitución Política, en cuanto la Asamblea Legislativa por ley número 2330 de nueve de abril de mil novecientos cincuenta y nueve (La Gaceta número 84 de 17 de abril de 1959) aprobó el convenio número 107 de la Organización Mundial del Trabajo relativo a la “Protección e integración de las poblaciones tribales y semitribales”, el cual, entre otras cosas, les reconoce su legítimo derecho a tener bajo su dominio las tierras de propiedad, sea ello en forma individual o colectiva, y que la sucesión se regirá por los principios de las costumbres de sus pueblos.

La Ley de Tierras y Colonización número 2825 de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno también incorporó todo un capítulo referido al tema, con el objeto de proteger esas tierras y a las razas autóctonas. Fue a partir de esta normativa que por decretos ejecutivos de mil novecientos sesenta y seis, número 11 del dos de abril y número 26 de doce de noviembre, se ordenó inscribir a nombre del Instituto de Tierras y Colonización, hoy Instituto de Desarrollo Agrario, las tres reservas indígenas creadas en mil novecientos sesenta y seis, esto es, desde antes que se promulgara la Ley creadora de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas número 5251 de once de julio de mil novecientos setenta y tres. En esta última, se establece en su transitorio que el Instituto de Tierras y Colonización entregaría las tierras por medio del trámite de información posesoria a los indígenas. Este transitorio fue el que se reformó por la Ley número 5651 de trece de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro, en donde se retoman los conceptos de la inalienabilidad, según se indicó en el considerando anterior.

Esto quiere decir también, que la Reserva Indígena Boruca Térraba tuvo un régimen especial mucho antes de la acción del Estado por legalizar la situación de las reservas indígenas a través del decreto ejecutivo número 5904-G del once de marzo de mil novecientos setenta y seis (para las del Chirripó, Guaymí de Coto Brus, Estrella, Guatuso y Talamanca), o el mismo Decreto ejecutivo número 6037-G del veintiséis de marzo de ese año. Lo que se hace por medio de las normas que el accionante impugna es otorgar rango legal a esas Reservas al citarse expresamente en el artículo 1) párrafo 1) los decretos constitutivos de ellas, otorgándosele un tratamiento más detallado a través del Reglamento de la Ley Indígena (Decreto ejecutivo número 8487-G del 26 de abril de 1978). El artículo 2 párrafo 2 lo que hace es trasladar la propiedad a esas reservas, que pertenecían al Instituto de Tierras y Colonización a las comunidades indígenas.

Con esa normativa, el Estado lo que hizo fue dar cumplimiento cabal a lo dispuesto en el Convenio 107 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por la Ley número 2330 del nueve de abril de mil novecientos cincuenta y nueve, en donde se establece en el artículo 11 que: “Se deberá reconocer el derecho de propiedad, colectivo o individual, a favor de los miembros de las poblaciones en cuestión sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por ellas”, y en el artículo 13, inciso 2): “Se deberán adoptar medidas para impedir que personas extrañas a dichas poblaciones puedan aprovecharse de esas costumbres o de la ignorancia de las leyes por parte de sus miembros para obtener la propiedad o el uso de las tierras que les pertenezcan.” Con relación la Ley Indígena, ya esta Sala señaló como ésta lo que hace es adecuar la legislación al Convenio 107, cuando al evacuar una Consulta Legislativa (resolución 3003-92) indicó:

“Costa Rica ha suscrito gran número de instrumentos internacionales que directa o indirectamente protegen los derechos de las minorías en general y en especial los de los pueblos indígenas. En cuanto a esto último, nuestro país suscribió el Convenio 107 de la O.I.T. denominado "Convenio Relativo a los Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes", adoptado en 1957 y aprobado en 1959 por la Asamblea Legislativa de nuestro país, por Ley No. 2330, primer paso hacia la protección de las poblaciones indígenas, colocando al Gobierno como principal responsable del proceso. Ese Convenio, modificado ahora por el 169 que se ha enviado, en consulta por la Asamblea Legislativa, fortalece aquella protección y respeto, con una concepción más universal de igualdad material y jurídica. De la misma forma, la Ley Indígena, 6172 de 29 de noviembre de 1977, desarrolló, y en algunos aspectos superó las obligaciones internacionales contraídas por Costa Rica; pues reservó importantes porciones de su territorio para los indígenas, tratando de evitar que se inscribieran como propiedad privada de otros.

Otorgó plena personería y capacidad jurídica a sus comunidades para dirigir sus actividades y decidir sobre sus bienes; les permitió explotar las reservas naturales dentro de sus territorios y prohibió la extracción de objetos arqueológicos de sus cementerios.” En definitiva, el artículo 1 párrafo 1) y el artículo 2 párrafo 2) de la Ley Indígena que se cuestionan, no son inconstitucionales.

El accionante impugna también el artículo 3 de la Ley Indígena que señala:

“Las reservas indígenas son inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. Los no indígenas no podrán alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas reservas. Los indígenas sólo podrán negociar sus tierras con otros indígenas. Todo traspaso o negociación de tierras o mejoras de éstas en las reservas indígenas, entre indígenas y no indígenas, es absolutamente nulo, con las consecuencias legales del caso.” Señala que esa norma establece restricciones a la propiedad porque contiene una prohibición absoluta de enajenar la propiedad ubicada dentro de las reservas Indígenas entre indígenas y no indígenas, prohibición al costarricense no indígena de la posibilidad de adquirir un inmueble dentro de una reserva indígena, se niega el derecho de disposición del inmueble al indígena, pese a que se le reconoce la posesión.

Indica que tales limitaciones a la propiedad debieron aprobarse con mayoría calificada que debe constar expresamente. No es adecuado el planteamiento que hace el accionante. Por medio de la Ley Indígena, según se dijo, lo que se hace es traspasar las reservas indígenas que se encontraban inscritas a nombre del instituto de Tierras y Colonización a las comunidades indígenas. De manera que no se está hablando de imponer limitaciones de interés social a la propiedad privada, sino de terrenos estatales que se adjudican a nombre de los indígenas, por lo que el análisis respecto de la mayoría calificada es innecesario. La Sala estima –conforme se señaló- que esa norma lo que hace es desarrollar conceptos contenidos en el Convenio 107 de la O.I.T. en donde surge toda una preocupación porque los pueblos indígenas considerados como una colectividad puedan efectivamente conservar sus derechos sobre los territorios ancestrales, comprendiendo no sólo la tierra en sí misma, sino también las aguas, zonas marinas, plantas, animales y otros recursos naturales que en total forman los nexos sociales, culturales, materiales y espirituales de la vida del indígena.

Lo que se pretende a través de esas normas es evitar el despojo, ya por remoción física o degradación ambiental que ha causado efectos catastróficos a los pueblos indígenas y defender así el derecho de los pueblos a conservar sus territorios para las generaciones siguientes. Cuestiona el accionante también el artículo 5 de la Ley Indígena que señala:

“En el caso de personas no indígenas que sean propietarias o poseedoras de buena fe dentro de las reservas indígenas, el ITCO deberá reubicarlas en otras tierras similares, si ellas lo desearen; si no fuere posible reubicarlas o ellas no aceptaren la reubicación, deberá expropiarlas e indemnizarlas conforme a los procedimientos establecidos en la Ley número 2825 del catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno.” “Las expropiaciones e indemnizaciones serán financiadas con el aporte de cien millones de colones en efectivo, que se consignarán mediante cuatro cuotas anuales de veinticinco millones de colones cada una, comenzando la primera en el año de mil novecientos setenta y nueve.” ...El accionante señala además que impugna en su totalidad la Ley Indígena, pues en ella se establecen limitaciones a la propiedad y no se hace constar que fue aprobada por mayoría calificada. Según se indicó, no tiene sentido entrar a valorar ese aspecto, porque las tierras declaradas reservas indígenas eran propiedad del Estado y por ende no se establecen limitaciones a la propiedad privada que requieran la votación por mayoría calificada.

Afirma también que se violaron normas de procedimiento legislativo en la tramitación del proyecto de Ley que dio origen a la Ley Indígena, que se publicó un proyecto de Ley completamente distinto del que se sometió a discusión. Con relación a este aspecto, lleva razón el accionante en cuanto a que el proyecto al que se dio trámite inicial y que fue publicado en La Gaceta, en el Alcance 127 del doce de agosto de mil novecientos setenta y cinco, consistió en una iniciativa de la Junta Directiva del Colegio de Abogados –según se desprende del expediente legislativo 7290-, en donde se pretendía remediar el problema del despojo de tierras a los indígenas dentro de las reservas indígenas; el cual fue sustituido integralmente por otro de iniciativa de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, por moción aprobada en sesión de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, del ocho de agosto de mil novecientos setenta y siete.

No obstante ello, en criterio de esta Sala, la diferencia entre ambos textos no resulta esencial, puesto que en los dos proyectos, se pretende regular el tema de los territorios indígenas y el despojo por parte de terceros. Con relación a ese aspecto, esta Sala ha señalado que:

“...si por la vía de enmienda del proyecto, mediante mociones de fondo, éste se altera de modo esencial, al punto de no reconocerse jurídicamente un texto en el otro, el caso constituye una infracción que invalida el procedimiento, puesto que en realidad se estaría ante un nuevo proyecto, con entidad propia y distinta del otro...” (sentencia 5833-93 de las diez horas tres minutos del doce de noviembre de mil novecientos noventa y tres).

En esa oportunidad se trató de una alteración esencial pues no sólo eran proyectos diferentes, sino opuestos entre sí, por cuanto el primero de ellos era contrario a las disposiciones de la Ley de la Administración Financiera de la República y consistía en un procedimiento para autorizar la contratación de obras de construcción de un puente sobre el Río Tempisque, y el segundo era más bien una adición al artículo 102 bis de la Ley de la Administración Financiera. En el caso que se examina, la situación es diversa, por cuanto, pese a que se sustituyó el proyecto, el tema –su materia- es el mismo y por ello no se invalida el procedimiento legislativo...” Analizando los aspectos que han movido al Estado a tutelar las tierras de los indígenas, este Tribunal ha seguido reiterando dicho criterio:

“IV.- El Estado costarricense al promulgar el Decreto Ejecutivo número 5904-G de 11 de marzo de 1976, estableció las Reservas Indígenas de Chirripó, Estrella, Guatuso, Guaymi y Talamanca y determinó los territorios de cada una de ellas... En los considerandos del decreto, el Poder Ejecutivo reconoce que la población indígena de Costa Rica está gravemente amenazada en su existencia por un despojo continuo y arbitrario de sus tierras. Reconoció también que el fenómeno se ha incrementado y que obedece a que los indígenas no tienen respaldo legal de propiedad de las tierras que ocupan desde tiempos inmemoriales. Por ello, los indígenas han venido solicitando desde hace mucho tiempo la legalización de Reservas inalienables y el reconocimiento de su derecho a la garantía de la tierra. Concluye que, en atención a la obligación del Estado de garantizar la seguridad de sus ciudadanos e impedir las injusticias, especialmente de minorías tradicionalmente marginadas, como las poblaciones indígenas, decreta el establecimiento de las reservas, las declara propiedad de las comunidades indígenas y dispone su inscripción en el Registro Público.

De gran importancia es que se establece que las Reservas Indígenas son inalienables, incedibles y exclusivas para las comunidades aborígenes que las habitan y que por ello debía expropiarse a los no indígenas que fueran propietarios o poseedores de fundos ubicados en la reserva.

IX.Si posteriormente, las autoridades gubernamentales, tuvieron conciencia de que dentro de esas tierras - tradicionalmente ocupadas por los indígenas cuyos límites habían sido fijados por el Decreto 5904- existían poblaciones no indígenas, el procedimiento a seguir para lograr la separación de tales poblaciones debió haber sido diferente al utilizado en el decreto reformista, pues lo que allí se contempló fue la exclusión de la Reserva Indígena de Guatuso, de los poblados de Los Angeles y San Jerónimo (Cucaracha) lo que trajo como consecuencia y según se desprende del contenido de los Decretos Ejecutivos N° 5904-G y 7962-G, que éste último disminuye la cabida de la Reserva en cerca de 250 hectáreas, que formaban parte de las tierras tradicionalmente ocupadas por los indígenas. Con tal actuación violentaron el artículo 11 del Convenio Internacional de la Organización Internacional del Trabajo "Relativo a la Protección e Integración de las Poblaciones Indígenas y de otras Poblaciones Tribales".

Se trata, entonces, de una violación, vía decreto, de los derechos de los indígenas reconocidos en un convenio internacional, ya que si por decreto 5904-G y por la Ley N°6172 se había establecido cuál era el territorio que los indígenas habían venido ocupando tradicionalmente, no podía luego, reducirse su cabida por decreto, toda vez que de conformidad con la Convención citada, a favor de los indígenas surgió un derecho a un territorio cuya extensión fue fijada y concretada en esas normas. Debe tenerse presente, que no estamos simplemente ante la modificación de un decreto por otro, sino ante la violación de una norma internacional de derechos humanos, la cual conforme al artículo 48 de la Constitución Política, también tiene rango constitucional. A mayor abundamiento, si el convenio citado urgía a los Estados a reconocer a los indígenas las tierras que estos habían ocupado tradicionalmente, y, en cumplimiento de ello el Estado costarricense por decreto 5904-G y mediante la Ley N°6172 reconoció un área determinada como el territorio que los indios malekus habían venido ocupando tradicionalmente, con ello hizo efectivo el derecho contemplado en la Convención, que no puede ser modificado por decreto, ya que esto implica una violación a la Convención misma.” (sentencia No. 6229-99).

La constitucionalidad y protección de esta propiedad comunal, también fue reiterada por la Sala en la sentencia No. 3468-02:

“...Así, puede la Sala partir como premisa del reconocimiento constitucional hecho a favor de la identidad cultural y protección de los pueblos indígenas que habitan el país. El Derecho Internacional, por su parte, ha sido profuso en el reconocimiento de derechos de estas comunidades, destacando en ese sentido lo establecido en los siguientes instrumentos: Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículos 1, 2.1, 7, 17.1 y 27), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (27), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1.1 y 2), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (2, 13 y 23), Convención Americana sobre Derechos Humanos (24 y 26). En forma concreta, ha sido la Organización Internacional del Trabajo la que ha generado la regulación más específica respecto de los derechos de los pueblos indígenas. En ese sentido, los convenios números 107 y 169 contienen una detallada enumeración de derechos reconocidos a estos pueblos. Del Convenio número 107, resulta especialmente importante para el caso en estudio lo establecido en la Parte II (régimen de propiedad de las tierras indígenas). Del 169, también la Parte II regula lo atinente a las tierras indígenas. De especial relevancia para este caso resulta lo estipulado por el artículo 14 de dicho Convenio:

“Artículo 14 1.Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.

2.Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión.

3.Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para decidir las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.” En desarrollo de esta disposición, la Ley Indígena (número 6172 de veintinueve de noviembre de mil novecientos setenta y siete), ordena en su artículo 9°, respecto de las tierras pertenecientes a los pueblos borucas lo siguiente:

“Artículo 9º.- Los terrenos pertenecientes al ITCO incluidos en la demarcación de las reservas indígenas, y las Reservas de Boruca-Térraba, Ujarrás-Salitre-Cabagra, deberán ser cedidos por esa institución a las comunidades indígenas “ ...V.- No cabe duda, por ende, que el Estado costarricense ha reconocido en forma amplia los derechos que corresponden a los grupos indígenas que habitan el país. Lo mismo se puede decir respecto del específico derecho de propiedad comunal que corresponde a tales comunidades en razón de su pertenencia tradicional. Los grupos de personas pertenecientes a las comunidades autóctonas tienen el derecho de vivir en las tierras donde históricamente han estado asentados, y el Estado debe garantizar plenamente el disfrute de este derecho fundamental. Para ello, la legislación nacional dispuso el traspaso registral de tales tierras a las respectivas comunidades indígenas (Ley número 6172, artículo 9°, antes transcrito), imponiéndose al Instituto de Desarrollo Agrario el deber de proceder a efectuar todos los trámites necesarios a fin de garantizar la efectiva verificación de dicho traspaso...” Entonces no hay motivo alguno para revertir los criterios expuestos, según ha quedado claramente establecido, no se ha violentado el artículo 45 de la Constitución Política, así como tampoco las violaciones de forma accionadas, según quedó claramente establecido en la sentencia No. 836-98.

Aunado a lo anterior y siguiendo la misma línea jurisprudencial, tampoco considero que el artículo 3 de la Ley Indígena lesione la libertad de comercio de los indígenas, pues siendo la naturaleza jurídica de estas tierras especial por el carácter comunal atendiendo a su protección por razones culturales, no resultan irrazonables ni desproporcionadas las limitaciones impuestas, pues son bienes que por disposición del Convenio Internacional No. 169 deben ser protegidos para salvaguardar las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados, en los que el territorio juega un papel colectivo esencial (ver artículo 13). De ahí que los Estados están obligados a tomar las medidas necesarias para determinar las tierras que los pueblos han ocupado tradicionalmente, y a la vez, deben asegurarles el derecho a esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos (ver artículos 14 y 15 del Convenio citado).

Lo anterior explica razonablemente el motivo por el cual las reservas están destinadas exclusivamente para el uso y dominio de los indígenas, lo que también implica un trato desigual respecto los no indígenas, por no encontrarse éstos en la misma situación jurídica. Por otro lado, tales restricciones a la libertad de comercio, operan únicamente dentro de las reservas por las razones ya expuestas, no así en el resto del territorio del país, donde el indígena tiene plena capacidad de actuar y contratar con indígenas o no indígenas indiferentemente (tal es el caso de la restricción establecida en el artículo 6 de la Ley Indígena sobre la que este Tribunal en sentencia No. 2843-99 resolvió que no lesiona la libertad de comercio).

IV.Los accionantes estiman que los artículos 2 y 4 de la Ley Indígena lesionan la libertad de asociación, porque en su criterio los obliga a formar parte de una organización para poder tener capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones. El artículo 2 de la Ley citada en lo que interesa dispone:

“Las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase. No son entidades estatales.” Por su parte, el artículo 4 dice:

“Las reservas serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes de la República que los rijan, bajo la coordinación y asesoría de CONAI.

La población de cada una de las reservas constituye una sola comunidad administrada por un Consejo directivo representante de toda la población; del consejo principal dependerán comités auxiliares si la extensión geográfica lo amerita.” Con la normativa citada no se está lesionando la libertad de asociación de los indígenas, lo que se hace es respetar sus estructuras comunitarias jerárquicas culturales y delegar en éstas su organización, así como también reconocerles la capacidad jurídica para actuar. Las normas no imponen ninguna obligatoriedad de afiliación para tener capacidad jurídica como acusan los accionantes, sino que como toda comunidad debe ser organizada por una estructura común, que no conlleva en modo alguno a una obligación de asociación como acusan los amparados, o al menos ésta no se desprende así de las normas impugnadas. Lo que sí debe establecerse es un orden como lo requieren todas las cosas, pues de otro modo, se haría nugatorio el ejercicio de los demás derechos fundamentales. La Sala en la sentencia No. 2253-96, consideró:

"Como ya la Sala señaló, el Derecho de la Constitución, instaura la responsabilidad del Estado de dotar a los pueblos indígenas de instrumentos adecuados que les garanticen su derecho a participar en la toma de decisiones que les atañen, y a organizarse en instituciones electivas, organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan (artículos 6 y 33 del Convenio Nº 169 de OIT). Resulta entonces que el legislador debe diseñar mecanismos jurídicos que les permitan ejercer plenamente ese derecho. Las normas en esta materia han de orientarse en el sentido de permitir una amplia y organizada participación de los indígenas.".

Así las cosas, el Estado debe garantizar el derecho de los pueblos indígenas a organizarse y a participar en la toma de decisiones que les atañen y que tienen derecho a constituir órganos de representación, a participar en la elección de las personas que ocuparán esos cargos, como parte del derecho a elegir y a ser elegido, que establece el Derecho de la Constitución. Sobre estos aspectos es que se basan las normas cuestionadas, no sobre la capacidad individual de cada indígena para actuar. De hecho cada indígena es ciudadano costarricense, así puede ser inscrito y ejercer plenamente sus derechos en el territorio costarricense. Claro ningún derecho fundamental es absoluto, por lo que el ejercicio de los derechos encuentra limitaciones, como sucede dentro de las Reservas Indígenas. Es importante hacer ver a los accionantes, que la intención del legislador con la normativa impugnada, es cumplir con el reconocimiento internacional que ha suscrito el Estado respecto a los Convenios Internacionales Números 107 y 169, que tienen como única intención reconocer, proteger y reivindicarles los derechos a los indígenas, respetando su propia cultura y estructuras permitiéndoles desarrollarla paralelamente a una sociedad civil ordinaria.

Ese es el motivo por el cual el Estado reivindicó sus territorios y ha reconocido en sus comunidades su propia organización. Sin embargo, como ya se indicó, las normas impugnadas no obligan a los indígenas a pertenecer a esas estructuras, son libres de hacerlo, sin que ello implique la pérdida de sus derechos como miembros de la comunidad indígena a la que pertenecen.

Los accionantes acusan la violación al principio de igualdad establecido en el artículo 33 de la Constitución Política, artículo 2 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Sin embargo, deben tener presente, que según este principio, debe darse un mismo trato a los iguales, y un trato diferente a los desiguales; debido a que las diferencias existentes entre los sujetos, justifican dar un trato diverso. Estas diferencias o situaciones particulares, constituyen lo que la Sala ha denominado en su reiterada jurisprudencia (ver sentencia Nº 337-91 de las 14:56 horas del 8 de febrero de 1991), “elementos objetivos de diferenciación” que justifican y ameritan un trato diferente, conocido en la doctrina constitucional como “discriminación positiva”, que consiste en dar un tratamiento especial a aquellas personas o grupos, que se encuentren en una situación de desventaja con respecto a los demás.

Este tratamiento diferenciado busca compensar esa situación de desigualdad original; y se orienta al logro de una “igualdad real” entre los sujetos. Debe resaltarse que, esa diferencia de trato no quebranta el principio de igualdad; más bien, resulta de la aplicación del mismo, y de una adecuada interpretación del Derecho de la Constitución. Existen diversos instrumentos jurídicos tendientes a fomentar esa igualdad real entre los sujetos; entre ellos, está precisamente la situación particular de los aborígenes, quienes tradicionalmente han sido marginados, por razones históricas, sociales, económicas y culturales. Ellos sufrieron las consecuencias de una sociedad que no comprendió ni respetó sus diferencias. Ante esa situación, la comunidad internacional sintió la necesidad de adoptar medidas a favor de los indígenas. Así, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, denominado “Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes”, incorporado a nuestro ordenamiento jurídico mediante Ley Nº 7316 de 3 de noviembre de 1992, estableció la especial protección de los indígenas y de su cultura.

Dicho Convenio como ya indicamos, intenta dotar a los indígenas de medidas de protección, tanto a nivel individual como colectivo. Este Convenio fue objeto de una consulta legislativa preceptiva, y en esa ocasión la Sala consideró:

«I.- El Convenio consultado, dentro del ámbito general de las materias encomendadas a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) plasma en un instrumento internacional jurídicamente exigible una serie de derechos, libertades y condiciones económicas, sociales y culturales tendentes, no sólo a fortalecer la dignidad y atributos esenciales a los indígenas como seres humanos, sino también, principalmente, a proveer medios específicos para que su condición de seres humanos se realice plenamente a la vista de la situación deprimida, a veces incluso explotada y maltratada, en que viven los aborígenes de muchas naciones; situación que no es del todo ajena al Continente Americano, donde las minorías, y a veces mayorías indígenas se encuentran prácticamente marginadas de la civilización predominante, mientras, por otra parte, sufren la depresión y el abandono de sus propias tradiciones y culturas. Hoy, en el campo de los derechos humanos, se reconoce, en resumen:

• a)Que es necesario reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se logren compensar la desigualdad y discriminación a que están sometidos, con el propósito de garantizar su real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social; b) Que es también necesario garantizar el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por el mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos sólo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas, como el canibalismo-; c) Sin perjuicio de lo anterior, debe también reconocerse a los indígenas los derechos y medios necesarios para acceder, libre y dignamente, a los beneficios espirituales y materiales de la civilización predominante ...» En atención a lo anterior, es que no se está produciendo discriminación ilegítima alguna, pues existen circunstancias diferentes como las socialmente vividas por los indígenas que motivan un trato diferenciado, una protección especial.

Ello no quiere decir como lo entienden los accionantes que se les esté valorando como personas con una capacidad disminuida, sino que se pretende hacer respetar la comunidad de sus territorios y de sus costumbres, otorgándoles a través de la ley, los instrumentos necesarios para expulsar a aquellos que amenacen sus derechos. Por otro lado, la capacidad jurídica de los indígenas no está circunscrita a las reservas indígenas como los accionantes intentan hacer creer, sino que mantienen la personalidad y capacidad jurídica que le reconocen las leyes civiles de este país. Las normas cuestionadas lo que establecen es una protección mayor, pero esta nunca ha sido en detrimento de sus derechos civiles como ciudadanos costarricenses. Por consiguiente, la Ley Indígena per se no establece una violación al principio de igualdad ni otorga un trato indigno.

Los accionantes alegaron que el artículo 5 de la Ley Indígena violenta el artículo 51 de la Constitución Política, pues indican que lesiona el derecho a heredar y les impide unirse en matrimonio con un no indígena, pues luego de la muerte del padre o madre indígena, éstos tendrían que ser reubicados o expulsados de las tierras, por no ser indígenas. El artículo impugnado en lo que interesa dice:

“En el caso de personas no indígenas que sean propietarias o poseedoras de buena fe dentro de las reservas indígenas, el ITCO deberá reubicarlas en otras tierras similares, si ellas lo desearen; si no fuere posible reubicarlas o ellas no aceptaren la reubicación, deberá expropiarlas e indemnizarlas conforme a los procedimientos establecidos en la Ley de Expropiaciones...” De previo a analizar los alegatos propiamente, es importante rescatar que la norma impugnada fue dispuesta con el fin de otorgar de un instrumento legal a las comunidades indígenas para hacer respetar y recuperar sus territorios frente a los no indígenas que usurpaban sus tierras, esa fue la intención del legislador. Aclarado ello, es necesario precisar la definición de la condición de indígena establecida en la legislación. El Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y tribales en Países Independientes dispone en el artículo 1:

1. El presente Convenio se aplica: a) A los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial; b) a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.

2. La conciencia de su identidad indígena o tribal debe considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente convenio.” En atención a lo anterior es que la Ley Indígena en el artículo 1 indica:

“Son indígenas las personas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad...” Tal concepción de la condición de indígena y el artículo 5 impugnado no discrimina a los hijos de indígenas con no indígenas, ni impide en modo alguno el matrimonio de un indígena con un no indígena, como tampoco implica necesariamente la imposibilidad de heredar a los hijos consecuencia de dicho matrimonio. Ahora bien, la Sala ha indicado que deben ser las mismas comunidades autóctonas las que definan quienes son sus integrantes, aplicando sus propios criterios y no los que sigue la legislación para el resto de los ciudadanos. De allí que daban respetarse esos criterios y procedimientos para estimar a una persona como miembro de una comunidad indígena (ver sentencia No. 1786-93). No obstante el respeto a dichos procedimientos, su aplicación no puede contrariar los derechos humanos, así lo dispone el Convenio No. 169 citado en el artículo 8:

“1. Al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario.

2. Dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Siempre que sea necesario, deberán establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicación de este principio.” Por consiguiente, no es la norma impugnada la que lesiona los derechos fundamentales acusados por los accionantes, sino que podría ser eventualmente la aplicación del derecho propio de las comunidades la que estuviera produciendo alguna discriminación que viole los derechos humanos. Sin embargo ello tendría que ser objeto de un posterior análisis en un caso concreto y por la vía de amparo, ya que no es materia de estudio en una acción de inconstitucionalidad. En razón de todo lo anteriormente considerado y siendo que no se constató que la normativa impugnada sea contraria a la Constitución Política según los parámetros analizados, mi voto es por desestimar la acción.

Alejandro Batalla Bonilla.