Sport Fishing and Penalties Under the Fisheries LawPesca deportiva y sanciones en la Ley de Pesca

Decision: 2004-10484 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine fifty-two a.m. on the twenty-fourth of September, two thousand four.- Optional legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad) filed by Deputies Carlos Salazar Ramírez, Ronaldo Alfaro García, Federico Malavassi Calvo, Carlos Herrera Calvo, Peter Guevara Guth, Gerardo Rojas Hidalgo, Federico Vargas Ulloa, José Miguel Corrales Bolaños, Ligia Zúñiga Clachar, Lilliana Salas Salazar, Emilia María Rodríguez Arias, José Francisco Salas Ramos, and Luis Gerard Villanueva Monge, concerning the bill entitled “Ley de Pesca y Acuicultura,” legislative expediente number 15.065.

Background:

1. 1The consultation was received by the Clerk’s Office of the Chamber at seventeen hours and twenty-three minutes on the nineteenth of August, two thousand four. The certified copy of legislative expediente number 15.065 was received by the Chamber on the following twenty-fifth of August. Consequently, the deadline for answering the consultation expires on the twenty-fifth of September, two thousand four.
2. 2The Deputies ask whether Articles 7°, 9°, 123 paragraph 2°, 135, 136, 137, 140, 141, 142, 143, 144, 147, 148, 149, 150, 151, 152 and 173 of the Ley de Pesca y Acuicultura bill are unconstitutional. With regard to Article 7°, because it restricts fishing by foreign vessels, they question whether that provision constitutes discrimination contrary to Article 33 of the Constitution. They cite precedents from this Chamber and the Tribunal Constitucional de España in which distinctions based solely on nationality have been held invalid. They also believe that, because this is a restriction on the exercise of a fundamental right, it must not only be established by statute but must also have a logical, rational, and proportionate basis justifying the imposition of that barrier. Regarding Article 123.2 of the bill, which requires Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. to sell fuel to the sector at a price lower than the nominal price, they believe that the text may contain an excessive benefit favoring one economic group to the detriment of others and that it lacks objective or technical justification.They further believe that, “because RECOPE is an autonomous institution” (sic), its autonomy is impaired, since the law would be intruding into administrative matters in which it is independent. Regarding Articles 135, 136, 137, 140, 141, 142, 143, 144, 147, 148, 149, 150, 151 and 152 of the bill, which impose penalties for engaging in certain conduct, they question the reasonableness and proportionality of the fine benchmark established in all those articles. They consider that, because the base salary—currently ciento sesenta y siete mil colones—is used as the benchmark, the minimum fine amounts exceed the value of the most modest vessels. Nor will they have a remedial effect, since Articles 134 and 156 provide for the proceeds collected from fines to be distributed between Servicio Nacional de Guardacostas and Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura. Specifically, with respect to Articles 142, 143 and 144, they question the imposition of two penalties: the fine and revocation of the license, thereby preventing the deterrent purpose of the fine from taking effect because the possibility of engaging in that activity is completely eliminated.They are concerned that there is neither alternation nor subsidiarity between the two types of penalties. Regarding Article 173 of the bill, which amends Article 120 of Código de Trabajo and adds an Article 120 bis, they argue, with respect to the first paragraph of Article 120, that the obligation imposed therein is absurd, since a fisher’s employment contract is not always entered into between the fisher and the vessel owner, as vessels are frequently leased. They question the fourth paragraph’s requirement that a copy of every contract, amendment, extension, or novation be submitted to Dirección Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social within fifteen days, without even specifying whether these are business or calendar days. They consider it absurd to require delivery of that document within the stated period, especially considering that the existence and validity of the employment contract do not depend on its verification before the Ministry.It is an unnecessary obligation for the normal conduct of labor relations in the fishing sector. With respect to Article 120 bis, which requires fishers to present the “seafarers’ identity document (documento de identidad para la gente de mar)” when fishers are hired, this could constitute an excessive, irrational, and therefore disproportionate restriction on hiring that is not justified by the protection of workers’ rights, since Código de Trabajo contains relevant and sufficient provisions for that purpose. They argue that this activity does not require prior proof of any skill or technical knowledge, as is required of drivers of motor vehicles. They further question whether it is valid to require a medical certificate from each worker on a fishing vessel, since health is protected in Costa Rica through mandatory enrollment in Caja Costarricense de Seguro Social, in addition to the existence of specific occupational-risk rules.The first paragraph of the proposed Article 120 bis of Código de Trabajo seeks to empower a number of institutions to prescribe new required formalities and content for fishers’ employment contracts. They believe that this could constitute a delegation of rulemaking authority. Regarding the fifth paragraph of the same provision, which requires submission of a list of all persons on board, including their personal particulars, and a copy of all such information before departure, they consider that burden disproportionate, particularly given that these are not voyages outside the national territory. Finally, regarding Article 9° of the bill under consultation, they believe that the absolute prohibition on sport fishing in national parks, national monuments, and biological reserves is unreasonable because, in that activity, fish are returned to the water after being caught, and Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura can regulate it in detail.
3. 3The provisions of Article 100 of Ley de la Jurisdicción Constitucional have been observed in these proceedings, and this decision is issued within the period established by Article 101 thereof.

Justice Vargas Benavides authors the opinion; and,

Considering:

I.Admissibility of the consultation. This consultation was submitted by thirteen Deputies of Asamblea Legislativa after the present bill was approved on first reading (see folio 1470 of the legislative expediente) and before its final approval. Pursuant to Article 96 subsection b) of Ley de la Jurisdicción Constitucional, this legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa de constitucionalidad) is admissible, and the Chamber proceeds to answer it.

II.Subject matter of the consultation. The Deputies inquire into the constitutionality of Articles 7°, 9°, 123 paragraph 2°, 135, 136, 137, 140, 141, 142, 143, 144, 147, 148, 149, 150, 151, 152 and 173, all from the bill entitled “Ley de Pesca y Acuicultura,” legislative expediente number 15.065, because they consider them contrary to the rules contained in Articles 33 and 56 of Constitución Política, as well as to the constitutional principles of reasonableness and proportionality. Because the Chamber finds that the petitioners made an error in stating the numbers of the articles whose validity they challenge, based on their transcription of the texts and the arguments they present, it must be clarified that the provisions of the bill actually submitted for consultation are the following: 7°, 9°, 123 paragraph 2°, 136, 137, 138, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 149, 150, 151, 152, 153 and 173. The text of those articles is as follows:

“ARTICLE 7.- Tuna purse-seine fishing (actividad pesquera cerquera de atún) by foreign vessels within the exclusive economic zone (zona económica exclusiva), but outside the territorial sea (mar territorial), shall be subject to the international treaties and agreements to which Costa Rica is a party, as well as to the special laws enacted for that purpose. Any other fishing activity by foreign vessels, other than tuna purse-seine fishing, is prohibited. To engage in this activity, such vessels shall require a license, the granting of which shall be governed by the provisions of this Law.” “ARTICLE 9.- Commercial fishing and sport fishing in national parks, natural monuments, and biological reserves are prohibited.

Fishing on the continental and insular portions of forest reserves, protected zones, national wildlife refuges, and wetlands shall be restricted in accordance with the management plans (planes de manejo) established for each area by Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), within the scope of its authority. To create or expand protected areas covering marine areas, except those approved by Asamblea Legislativa pursuant to the laws in force, the Ministry shall consult INCOPESCA regarding the sustainable use of biological resources in those areas.

The opinion issued by INCOPESCA shall be based on technical, social, economic, scientific, and ecological criteria and shall be issued within treinta días naturales from the date on which the consultation is received.

MINAE shall be responsible for monitoring fishing in the protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) specified in this article and may coordinate operations with Servicio Nacional de Guardacostas.

Vessels shall be permitted to remain in protected areas, whether or not such areas include a marine portion, in cases of fortuitous event (caso fortuito) and force majeure (fuerza mayor), for as long as those circumstances persist.

MINAE and INCOPESCA may jointly authorize the transit or anchoring of vessels in protected areas when strictly required by natural conditions.” “ARTICLE 123.- (...)

In compliance with Article 45 of Ley Nº 7384, de 16 de marzo de 1994, RECOPE shall sell fuel (gasoline, regular and diesel) to the national fishing fleet, except for sport fishing activities, at a price competitive with the international price.” “ARTICLE 136.- Any person who, while in command of a fishing vessel registered under and flying a national or foreign flag, conducts fishing operations (faenas de pesca) in inland waters, the territorial sea, or the exclusive economic zone without holding a license or registration granted by the Costa Rican authorities, or with the respective license, permit, or registration expired for more than two months, shall be punished by a fine of cuarenta a sesenta salarios base, as defined in Article 2 of Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993.

For the vessels defined in the preceding paragraph that are engaged in tuna fishing, the applicable fine shall be un veinticinco por ciento (25%) of the value of the vessel. The fine may be deposited in dollars, currency of Estados Unidos de América, or in colones, according to the exchange rate in effect on the date of actual payment.

Seventy percent (70%) of the proceeds collected from this fine shall be transferred to the Servicio Nacional de Guardacostas for operational expenses related to the surveillance and patrol of illegal fishing and the rescue of fishers in national and international waters, and the remaining thirty percent (30%) to INCOPESCA. To ensure transparency in the proper management of public funds, both the Servicio Nacional de Guardacostas and INCOPESCA shall submit an annual report to the Contraloría General de la República that includes the exact amount received from the collection of any fines, as well as the amount allocated exclusively to the performance of their respective functions.” “ARTICLE 137.- A fine of five to forty base salaries (salarios base), as defined in article 2 of Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, shall be imposed on any person who, while in command of a fishing vessel registered and flying the national or a foreign flag, engages in fishing operations (faenas de pesca) in inland waters (aguas interiores), the territorial sea (mar territorial), or the exclusive economic zone (zona económica exclusiva) under an expired, lapsed, suspended, or revoked license, permit, concession, or authorization, provided that such expiration, lapse, suspension, or revocation occurred within the immediately preceding two months. Otherwise, the provisions of article 136 of this Law shall apply.

The holder of the license, permit, or concession shall be subject to the same penalty.” “ARTICLE 138.- A fine of thirty to sixty base salaries, as defined in article 2 of Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, shall be imposed on the person in command and the holder of the right conferred by a license, permit, or concession when, in the course of fishing activities, they intentionally damage benthic resource populations (poblaciones de recursos bentónicos), coral or rocky ecosystems, or seagrass beds (bancos de pastos).” “ARTICLE 141.- A fine of ten to forty base salaries, as defined in article 2 of Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, shall be imposed on any person who fishes during closed seasons or in closed areas (épocas y zonas de veda), or fishes for protected species (especies vedadas), with or without a fishing permit, license, or authorization, in inland waters, the territorial sea, or the exclusive economic zone.” “ARTICLE 142.- A fine of twenty to sixty base salaries, as defined in article 2 of Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, shall be imposed on any person who, with or without a fishing permit, license, or authorization, uses prohibited or illegal fishing gear (artes prohibidos o ilegales) while conducting fishing operations in inland waters, continental waters (aguas continentales), the territorial sea, or the exclusive economic zone.” “ARTICLE 143.- A fine of sixty to eighty base salaries, as defined in article 2 of Ley N° 7337, de 5 de mayo de 1993, and revocation of the respective license shall be imposed on any person who conducts fishing operations in the exclusive economic zone using poisonous, hazardous, toxic, or other substances, or explosive or poisonous materials that harm or endanger marine or aquatic ecosystems or human life, without prejudice to the penalties established by the legal system.

If the offense is committed in internal marine waters (aguas marinas interiores), continental waters, or the territorial sea, a prison sentence of two to ten years shall be imposed.” “ARTICLE 144.- A fine of thirty to fifty base salaries, as defined in article 2 of Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, and revocation of the respective authorization or concession shall be imposed on any person who, in carrying out aquaculture activities (actividades de acuicultura), causes the clearing of mangroves (tala del mangle), the poisoning of waters through surrounding uses or illegal discharges of water containing chemical waste, antibiotics, or other substances, products, or feed not authorized by INCOPESCA for the development of the aquaculture project or the care and cultivation of species, provided that the conduct does not constitute a more serious criminal offense.” “ARTICLE 145.- A fine of thirty to sixty base salaries, as defined in article 2 of Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, and revocation of the respective permit, license, concession, or authorization, if any, shall be imposed on any person who illegally handles, discards, or introduces into inland waters, the territorial sea, the exclusive economic zone, or continental waters any species or materials for biological or chemical control that endanger the conservation of aquatic and marine resources.

If damage is caused to aquatic or marine resources, the penalty shall be increased by one-third, and the responsible party shall be required to compensate for the environmental damage (daño ambiental).” “ARTICLE 148.- A fine of twenty-five to sixty base salaries shall be imposed on any person who violates technical provisions or regulations governing fishing or aquaculture operations in marine waters under national jurisdiction (aguas marinas jurisdiccionales), as required for each type of license, permit, authorization, or concession.” “ARTICLE 149.- A fine of five to fifteen base salaries shall be imposed on any person who engages in any of the following conduct:

• a)Transships or lands fishery products within the national territory, as applicable, without authorization from INCOPESCA, or at a location not expressly authorized by that institution, except in duly proven cases of unforeseen circumstances or force majeure (caso fortuito o fuerza mayor); the foregoing is without prejudice to the provisions of article 58 of this Law.
• b)Destroys sea turtle nests.
• c)Uses fishing gear that obstructs navigation.
• d)Engages in fishing without using a turtle excluder device (dispositivo excluidor de tortugas, TED) where required under applicable legislation and international agreements.

In these cases, the fishing master (patrón de pesca) and the vessel’s owner or permit holder shall also bear civil liability.” “ARTICLE 150.- A fine of five to fifteen base salaries shall be imposed on any person who engages in any of the following conduct:

• a)Illegally possesses, stores, cultivates, transports, markets, or processes aquatic flora and fauna products.
• b)Engages in fishing in inland waters or waters under national jurisdiction using vessels or fishing gear other than those authorized and registered with INCOPESCA.
• c)Falsely represents fishing activities as scientific or sport fishing in order to profit from the products obtained from the catches. In such a case, the respective permit shall be revoked.
• d)Unloads commercial fishery products at Costa Rican ports or brings them across the borders without the corresponding authorization from INCOPESCA.
• e)Fails to comply with an order to demolish or remove infrastructure constructed within the aquaculture concession area.” “ARTICLE 151.- A fine of five to fifteen base salaries, pursuant to article 2 of Ley Nº 7337, shall be imposed on any person who engages in the conduct established in subsections a), b), c), d), e), f), g), i), j), k), and l) of article 38 of this Law.” “ARTICLE 38.- The authority responsible for enforcing this Law shall determine the prohibited fishing methods, techniques, equipment, and gear. The following shall be prohibited in waters under the jurisdiction of the Costa Rican State:
• a)Using or carrying aboard a vessel any fishing gear not authorized by the enforcement authority.
• b)Using explosives of any kind for fishing activities.
• c)Using acoustic equipment as fishing gear or toxic substances aboard vessels.
• d)Obstructing the movement of fish during their natural migrations.
• e)Intercepting fish in waterways by means of structures, barriers, or other procedures that threaten aquatic flora and fauna.
• f)Introducing living species declared by the State to be harmful to fishery resources.
• g)Discharging, directly or indirectly, into surface waters, groundwater, or territorial marine waters any liquid, solid, gaseous, radioactive, or nonradioactive residues or waste; sewage; fuels in any state; hydrocarbons; toxic waste; biological waste resulting from the use of plant extracts to stun fish and other aquatic organisms; chemical substances; or substances of any kind that alter the physical, chemical, or biological characteristics of the water and consequently render it dangerous to human health or terrestrial and aquatic fauna and flora, or unsuitable for domestic, agricultural, industrial, or recreational uses.

(...)

• i)Using unauthorized dimensions or materials for mesh, hooks, nets, or fishing gear generally that, based on the type of vessel, fishing operation, or species, do not conform to those established for catches.
• j)Using gillnets and high-seas pelagic trawl nets.
• k)Engaging in any practice that threatens the sustainability of fishery resources.
• l)Using vessels that do not have a current fishing license and are not properly identified by name, flag, and registration number on both sides of the bow.” “ARTICLE 152.- INCOPESCA shall impose a fine of three to ten base salaries, pursuant to article 2 of Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, on any person who engages in any of the following actions:
• a)Fails to provide INCOPESCA with notice of arrival or information concerning extractions, harvests, or collections carried out, despite being required to do so under the applicable regulations.
• b)Fails to carry aboard the vessel the document and certified copies evidencing the license, permit, or authorization to engage in fishing.
• c)Fails to produce, at the location where the aquaculture project is being carried out, the documents evidencing the concession or authorization permitting the activity.
• d)Fails to carry the fishing logbook (libro de bitácora de pesca) or fails to record accurate information in it regarding operational activities.
• e)Fails to report, or conceals from INCOPESCA and the relevant authorities, within twenty-four hours after the event occurs, any failure or malfunction that impedes the proper operation of satellite tracking system equipment while in port, during departure, or during fishing operations, in the case of tuna purse-seine vessels.” “ARTICLE 153.- Any person who authorizes or engages in commercial or sport fishing in the protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas) identified in the first paragraph of article 9 of this Law shall be subject to a fine of twenty to sixty base salaries and revocation of the respective license. If the person is the public official who authorized fishing in those areas, the applicable disciplinary, administrative, and criminal penalties shall be imposed, with due process (debido proceso) being observed.

In the case of sport fishing, persons engaged in that type of fishing activity within the protected wildlife areas identified in article 9 of this Law shall be exempt from the stated penalty if they immediately return the captured specimen alive to its natural habitat and comply with the sport-fishing regulations established in this Law.” “ARTICLE 173.- Article 120 of the Código de Trabajo is hereby amended, and a new article 120 bis is also added thereto. The texts shall read:

‘Article 120.- Every fisher shall sign a crew engagement agreement (contrato de enrolamiento) with the fishing vessel owner (armador) or the owner’s authorized legal representative. A fisher shall mean any person who is to be employed or hired aboard any fishing vessel in any capacity and whose name appears on the crew list (rol de la tripulación).

The crew engagement agreement shall comply with the formalities appropriate to its legal nature and shall be drafted in comprehensible terms to ensure that the fisher understands the meaning of its clauses.

The enrollment agreement (contrato de enrolamiento) shall state the name of the fishing vessel aboard which the fisher will serve, as well as the voyage or voyages to be undertaken, if such information can be determined when the agreement is entered into, or, failing that, the estimated dates of departure from and return to port, the destination routes, and the method of remuneration. If the fisher is remunerated through a share of the catch (a la parte de captura) (sic) or on a piece-rate basis (destajo), the enrollment agreement shall state the amount of the fisher’s share and the method adopted for calculating it; if the fisher is remunerated through a combination of wages and a share of the catch, the minimum cash remuneration shall be specified, which may not be lower than the statutory minimum wage.

The Ministerio de Trabajo y Seguridad Social shall be responsible for providing printed templates in their various forms. Such agreements shall be executed in three counterparts: one for each party and another that the employer must submit to the Dirección Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social within fifteen days after its execution, amendment, extension, or novation.

In the enrollment agreement, the fishing-vessel owner (armador del barco de pesca) or the owner’s authorized legal representative shall declare under oath that the owner is current on employer and employee social-security obligations (obligaciones obrero patronales) with the CCSS, which must be demonstrated to the Dirección Nacional de Empleo.

The Dirección Nacional de Empleo shall also be responsible for designing and issuing an identification document to be known as the “seafarers’ identity document” (“documento de identidad para la gente del mar”), which shall contain the following information concerning its holder: a) full name, b) place and date of birth, c) nationality, d) current place of residence, e) photograph, and f) signature and thumbprint. This document shall be issued to any person who requests it, regardless of nationality, and shall be a necessary condition for entering into each enrollment agreement. The Dirección Nacional de Empleo shall maintain a registry of such agreements and of each identification document.’ ‘Article 120 bis.

The Dirección Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, in coordination with the Consejo de Salud Ocupacional, the Dirección Nacional de Inspección de Trabajo, the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, and the Dirección de Seguridad Marítima y Portuaria del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, shall establish all other formalities and safeguards concerning the execution of enrollment agreements that are considered necessary to protect the fisher’s interests and to ensure proper performance of the contractual obligations incumbent upon the fishing-vessel owner in connection with those agreements.

In exercising its oversight authority (potestad de fiscalización), the Dirección de la Inspección General de Trabajo is required to act on its own initiative or upon a complaint by an interested party to ensure the strict application of and faithful compliance with the regulations in question, conducting the appropriate inspections of violators and issuing the corresponding compliance orders (prevenciones). Once the violation has been established, it shall grant the statutory period so that the employer may cease the conduct identified in the order and restore the normal conditions that are lacking. In the event of noncompliance, resistance, or refusal to fulfill the requirements, the corresponding action shall be filed before the competent labor courts.

Before entering into the enrollment agreement, the fishing-vessel owner or the owner’s legal representative shall require the fisher to present the “seafarers’ identity document” and a medical certificate attesting to the fisher’s physical fitness for the maritime work for which the fisher is to be employed.

The port authority shall maintain a permanent registry of fishing vessels and their registrations, as well as of their owners. It shall likewise maintain a registry of fishing permits and licenses for each vessel and their respective periods of validity.

For clearance to sail (permiso de zarpe) to be granted, in addition to the foregoing registration, the complete list of the crew and of all persons on board, including the fishing-vessel owner, must first have been submitted to the port authority, together with their respective identifying particulars, and a copy of each person’s identity documents must be attached.

The employment of children under sixteen years of age to perform services of any nature aboard fishing vessels is prohibited; fishing vessels shall be understood to include all craft, ships, and boats, regardless of their class or whether they are publicly or privately owned, that engage in marine fishing. Duly accredited training ships (buques-escuela) registered with the Costa Rican educational authorities and recognized as such are exempt from this prohibition.’” On the merits.

III.Protection of hydrobiological resources (recursos hidrobiológicos). Various reasons require the State to use its best efforts to adequately safeguard its vast territorial-sea areas, exclusive economic zone, and internal waters. On the one hand, it has an unavoidable duty to ensure the preservation of the environment, and this of course includes adopting the measures necessary to prevent harm to marine and aquatic ecosystems in general, protect the species of living organisms inhabiting those environments, prevent pollution of the seas and internal waters, and respond forcefully to actions that threaten the integrity of the aquatic environment. The State is likewise compelled by the Constitución Política to guarantee dignified and sufficient means of subsistence for all its inhabitants, while seeking an appropriate distribution of the wealth generated. In that context, the Administration must promote the sustainable use of natural resources, thereby enabling the country to develop economically without compromising environmental integrity.

The benefits of that development must not remain in the hands of only a few participants; rather, small and medium-sized producers must be allowed to benefit from access to means of subsistence and wealth creation. The Chamber understands that this is the spirit generally underlying the proposed Ley de Pesca y Acuicultura, expediente legislativo número 15.065. On the one hand, it seeks to safeguard an ecosystem essential to the survival of the biosphere. At the same time, it recognizes that fishing and aquaculture are lawful economic activities of great importance to the population’s food security and generate considerable benefits for those engaged in them and for the country, but that, because of the fragility and importance of the environment in which they are conducted, they must be subject to strict regulation. It is also based on the need to defend public assets, particularly the hydrobiological resources belonging to the Nation as public property (bienes públicos).

With that understanding, the provisions of the bill seek to update the regulatory framework governing fishing and aquaculture activities, which are currently regulated—primarily—by the Ley de Pesca y Caza Marítima, número 190 de veintiocho de setiembre de mil novecientos cuarenta y ocho, as well as by certain special provisions. The validity of the provisions submitted for consultation, and, in accordance with artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, of any others that are relevant from a constitutional perspective, will be analyzed below.

IV.Foreign-flagged vessels. (Article 7°). The parties requesting review question the prohibition in Article 7° of the bill against foreign-flagged vessels engaging in fishing activities, except for purse-seine tuna fishing (pesca cerquera de atún). They consider that this restriction constitutes discrimination contrary to artículo 33 de la Constitución Política, infringes the right to work, and moreover lacks any logical basis that would legitimize it. In this regard, the Chamber finds that, in light of artículo 6° párrafo 2° constitucional and the international rules currently in force, Costa Rica is fully authorized—within the framework of the principles of sustainable development—to make use of the hydrobiological resources found in its internal waters, territorial sea, and exclusive economic zone. The constitutional provision cited establishes that Costa Rica exercises special jurisdiction over its adjacent seas extending two hundred nautical miles from the baseline, “in order to protect, conserve, and exclusively exploit all natural resources and wealth existing in the waters, seabed, and subsoil of these zones...” Similarly, the Convención sobre Derechos del Mar, also known as the Convención de Montego Bay, approved by Ley número 7291 de veintitrés de marzo de mil novecientos noventa y dos, regulates the Exclusive Economic Zone in artículo 55, granting coastal States exclusive control over the resources existing within that area, whose dimensions are the same as those governed by párrafo 2° del ordinal 6° de la Constitución.

It is therefore clear that Costa Rica is authorized by the aforementioned provisions to use the waters located in the exclusive economic zone in the manner best suited to its economic and environmental interests. By allowing foreign-flagged vessels to engage only in tuna fishing with purse-seine nets (red de cerco), Article 7° of the bill under review falls squarely within the authority granted by artículo 6° de la Ley Fundamental and artículo 55 de la Convención de Montego Bay. This is a highly attractive and profitable economic activity, and the present bill allows even foreign-flagged vessels to engage in it, exploiting one of the principal hydrobiological resources available to the country. It therefore cannot be regarded as differentiation contrary to the Constitución Política, much less as an unlawful restriction on the right to work. This conclusion is further supported by the possibility that any individual, regardless of nationality, may obtain the “seafarers’ identity document” (artículo 173 del proyecto).

Nor do the rules concerning fishing-vessel owners and fishing masters or captains (patrones de pesca o capitanes) (artículo 116 del proyecto) establish any exclusion based on nationality from holding either status. Accordingly, the Chamber finds no constitutional defect in this respect.

V.Sport fishing in protected areas. (Article 9°) The parties requesting review understand Article 9° of the bill to be unconstitutional because it prohibits sport fishing (pesca deportiva) in national parks, natural monuments, and biological reserves. They argue that the provision is unreasonable because, in sport fishing, the fish are returned alive to the water. In this regard, the first point to be made is that the proponents of this consultation are mistaken in their assertions. Among the definitions set forth in Article 2° of the bill, the definition of sport fishing reads as follows:

“30. Sport fishing: Sport fishing is a fishing activity carried out by natural persons, whether Costa Rican or foreign, for the purpose of catching aquatic species in inland waters, jurisdictional waters, or the exclusive economic zone, using personal fishing tackle appropriate for that purpose, without profit and for purposes of sport, diversion, pleasure, recreation, tourism, or pastime.” As can readily be seen, the return of live fish is not an essential element of the definition of sport fishing (pesca deportiva) set forth in the bill, which is the relevant definition for purposes of determining the validity of Article 9. In any event, the duties to conserve the ecosystems existing in the various protected areas (zonas de protección) do not amount merely to preserving the numbers of species and individuals of each species in those areas. The central government is the entity primarily entrusted with protecting the environment, as reaffirmed in the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554 of four October nineteen ninety-six, which delegates a significant portion of the authority in this area to the Ministerio de Ambiente y Energía, without relieving other public entities of their responsibilities in this field.

That Law recognizes the authority of the Executive Branch (President of the Republic and Ministro de Ambiente y Energía) to establish protected areas (áreas protegidas), as follows from the relationship among Articles 32(e) and (f) and 42 of Law number 7554. Likewise, the Ley de conservación de la vida silvestre, number 7317 of thirty October nineteen ninety-two, in Article 84, authorizes the Executive Branch to establish national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre) within forest reserves (reservas forestales) and on land belonging to decentralized institutions, including municipalities. When the State decides to designate an area as a national park, natural monument, or biological reserve, it assumes inescapable duties toward its inhabitants and the international community, including the comprehensive preservation of the habitats found in those areas, thereby preventing human activities—whether economic and, much less, purely recreational—from disturbing the inviolability of those ecosystems.

If the provision in question were to provide otherwise, it would violate Articles 50 and 89 of the Political Constitution, as well as various instruments of International Law in force in Costa Rica. Although national parks and natural monuments are intended not only for conservation but also for recreation and environmental education, only activities that do not in any way disturb the natural life found there may be permitted in such places. Accordingly, the Chamber likewise finds none of the alleged constitutional defects with respect to this issue.

VI.Sale of fuel at a preferential price. (Article 123.2) In the opinion of the proponents of this consultation, paragraph 2 of Article 123 of the bill is contrary to Articles 33 and 188 of the Political Constitution because they understand that this measure discriminates against other productive sectors and also requires RECOPE to sell fuel at a lower price, to the detriment of its autonomy. They are mistaken for several reasons. To begin with, the duty of Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. to sell gasoline and diesel fuel to the national fishing fleet at prices more favorable than those in the domestic market is established in Article 45 of the Ley de creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA); in other words, it would not be imposed by this article if the bill under review were enacted as a Law of the Republic. In any event, the provision is not discriminatory, because its purpose is to provide an incentive to a productive activity that generates foreign currency and has a major impact on the labor market in the country’s coastal areas, and that depends heavily on fuel in order to be carried out.

Pursuant to the powers to promote production and improve the distribution of wealth conferred upon it by Article 50 of the Political Constitution, the State may grant incentives to certain particularly sensitive activities without this constituting discrimination that in any way harms other human activities not favored by the benefit. The parties requesting the consultation have even less grounds for invoking Article 188 of the Political Constitution—which governs the administrative and governmental independence of autonomous institutions—as having been violated. A reading of Laws numbers 5508 of seventeen April nineteen sixty-four and 6588 of thirty July nineteen eighty-one shows that Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. is a public enterprise incorporated as a commercial company, specifically as a corporation. It is erroneous to claim that an institution other than those expressly provided for in Article 189 of the Political Constitution must be accorded the autonomy that is unique and characteristic of autonomous institutions (State banks, State insurance institutions, and those established by the Constitution itself or by a Law approved by two-thirds of the members of the Legislative Assembly).

Accordingly, entities of this kind cannot be granted a degree of independence different from that recognized by the Fundamental Law and by statute without altering the system of powers constitutionally assigned to the Executive and Legislative Branches.

VII.Amendments to the Labor Code. (Article 173) With respect to Article 173 of the bill, the proponents of this consultation challenge the requirement that fishers’ employment contracts (contratos de trabajo) be formal, signed by the vessel operators (armadores), and reported to the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (new text of Article 120 of the Labor Code). They also consider it unconstitutional to require fishers to hold a “seafarers’ identity document” (“documento de identidad para la gente del mar”), as well as a medical certificate attesting to their fitness for such work. Finally, they challenge the requirement that, in order to authorize departure (zarpe), a complete list of the persons on board must be submitted, including their identifying particulars and a copy of each person’s identity document (proposed Article 120 bis). As to the objections concerning Article 120, the Chamber finds none of the alleged constitutional defects.

To begin with, requiring employment contracts to be signed by the vessel operator is neither illogical nor excessive. The parties requesting the consultation fail to consider Article 2 of the same bill, which defines the vessel operator as “the person who, on their own account, prepares a vessel for navigation, provisions it, and hires fishers. That person may or may not be the owner of the vessel.” It is therefore clear that this refers not only to vessel owners but also to those who, on their own account, actually prepare and provision the vessel and hire its personnel, even if they are lessees or any other persons who do not own the vessel. The legislature’s intent to ensure the protection of fishers as workers is clear. The purpose is for contracts to be signed by the person responsible for the fishing operation (faena), rather than by third parties. The requirement of certain minimum formalities also serves that same legitimate purpose.

Indeed, the bill merely lists some very basic requirements, such as identifying information for the parties and the vessel, routes to be followed, dates of the fishing operation, method of remuneration, clarity of the contract’s terms, and so forth. All these matters are intended to ensure that employers fulfill their obligations toward the fishers they hire; consequently, requiring them is not unreasonable, contrary to the arguments of the proponents of this proceeding. The same criteria must apply to the obligation imposed on employers to provide the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social with copies of the contracts. This measure is intended to safeguard the rights of fishers, who are the more vulnerable party in the employment relationship at issue; therefore, establishing basic guarantees for the fulfillment of obligations, such as those challenged by the parties requesting the consultation, is not contrary to Constitutional Law (Derecho de la Constitución).

VIII.Amendments to the Labor Code. (Article 173. Continued) With respect to Article 120 bis of the Labor Code, which the bill under review seeks to add, the Chamber does not find the requirement for the document known as the “seafarers’ identity document” to be unreasonable. The parties requesting the consultation offer no argument supporting their claim, nor can the Chamber determine that it is excessive to require persons engaged in fishing work to be duly identified and registered with the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. On the contrary, this obligation operates for their protection, because the document merely identifies them for purposes of formalizing their crew employment contract (contrato de enrolamiento). Nor is the argument of the parties requesting the consultation—that fishing requires no special skill or aptitude—persuasive, given that it is such a hazardous and specialized activity.

Similar reasons lead the Chamber to reject the argument that requiring a medical certificate of fitness for fishing is unnecessary or excessive. Fishing operations are so hazardous that imposing certain basic health requirements is essential to ensure the safety not only of the person concerned but also of all other members of the vessel’s crew. It is unclear how this requirement could conflict with the cited occupational health and social security standards, which are instead reinforced by the imposition of requirements appropriate to the type of work to be performed. Nor is it unconstitutional for Article 120 bis to provide that other institutions may impose additional requirements and formalities for employment contracts. This does not entail any delegation of authority. It is understood that, within the scope of each public institution’s authority, the establishment of specific formalities intended to safeguard the purposes assigned to it by the legal system is entirely valid.

Finally, the Chamber finds no basis for concluding that it could be unconstitutional to require, before granting departure clearance (permiso de zarpe), the submission to the port authority of a list containing the identifying information of all crew members and passengers, together with copies of their identity documents. Inland and maritime waters are public-domain property (bienes de dominio público), and their uses are subject to strict regulation intended to protect natural resources, the persons on board, other vessels in transit, and any other persons. Thus, oversight of the persons aboard vessels authorized to depart may facilitate the adoption of measures intended to safeguard their safety, ensure respect for the rights of crew members and passengers, and prevent unlawful conduct. In summary, the parties requesting the consultation are likewise mistaken on this point.

IX.Criminal offenses established. (Articles 136, 137, 138, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 149, 150, 151, 152 and 153) The petitioners claim that the criminal offenses (tipos penales) established in Articles 136, 137, 138, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 149, 150, 151, 152 and 153 of the bill violate the principle of reasonableness because, in their view, the prescribed penalties are excessive, and the manner in which the proceeds thereof are distributed lacks the remedial effect that they believe the exercise of this punitive authority should have. Without prejudice to what will be stated in the following two paragraphs regarding Article 136 and Article 153, paragraph 2°, of the bill, the Chamber finds no grounds for accepting the petitioners’ arguments. First, the proponents of this proceeding do not provide a substantiated explanation of the unreasonableness they believe exists in those articles.

On the contrary, after carefully reviewing the challenged criminal offenses, the Chamber observes that they are intended to punish—and thereby prevent—the occurrence of conduct that currently or potentially harms the environment and, in general, Costa Rica’s hydrobiological resources and fishing in Costa Rican waters. Thus, the prescribed penalties seek to deter poaching activities (articles 136 and 137); the intentional harming of populations of benthic resources, coral or rocky ecosystems, and seagrass beds (article 138); fishing in closed areas and during closed seasons (141); fishing through the use of prohibited or illegal fishing gear (142); fishing with poisonous, harmful, or dangerous substances (143); the clearing of mangroves, poisoning of waters, or discharge of pollutants for aquaculture purposes (144); the unlawful handling, disposal, or introduction of species or biological- or chemical-control materials that endanger aquatic and marine resources (145); fishing in violation of technical fishing or aquaculture regulations (148); transporting or landing fishery products at unauthorized locations or without a permit from the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, destroying sea-turtle nests, using fishing gear that obstructs navigation, and fishing without using a turtle excluder device (TED) (article 149); the unlawful production and trade of hydrobiological products, the use of fishing gear or vessels other than those authorized, falsely presenting fishing conducted for profit as sport or scientific fishing, unloading at Costa Rican ports without the corresponding permit, and failure to comply with an order to demolish or remove infrastructure built within an aquaculture concession area (150); the use of unauthorized fishing gear, use of explosives, fishing with acoustic equipment or toxic substances, obstruction of fish migration, capture of fish in waterways by means of devices that threaten aquatic flora and fauna, water pollution, use of mesh nets and other fishing gear not authorized for the type of vessel concerned, use of gillnets and offshore pelagic trawl nets, practices contrary to the sustainability of fishery resources, and use of vessels that are not properly identified on both sides of the bow (article 151); failure to provide the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura with required information, fishing or conducting aquaculture without carrying the necessary documents, failure to carry the logbook, and failure to report impediments to the use of the satellite-tracking system (152); and conducting commercial or sport fishing in national parks, natural monuments, and biological reserves (article 153).

As can readily be seen, these are serious forms of conduct that harm or endanger the environment and the preservation of hydrobiological resources, consequently affecting the national economy and food security. The Chamber does not consider the prohibition of such conduct or the establishment of penalties for its commission to be unreasonable. Even the severity of the penalties imposed is proportionate to the harmfulness or dangerousness of the conduct being punished. The additional penalty under Articles 142, 143 and 144 of forfeiture of the respective license or concession is attributable precisely to the seriousness of the acts criminalized therein, for which the legislature, in the exercise of its criminal-policy powers, deemed it necessary to impose more severe legal consequences in view of the legally protected interests at stake. Nor is the manner in which the disposition of funds collected from fines is regulated unconstitutional, much less for the reasons stated by the petitioners.

The purpose of criminal penalties is to prevent unlawful conduct and not necessarily to provide reparation; therefore, the allocation of the proceeds in the manner determined by the legislature falls within the discretionary powers conferred upon the Asamblea Legislativa by Article 121, subsection 1), of the Political Constitution. In conclusion, subject to the qualifications set forth in the following two paragraphs, the Chamber finds none of the constitutional defects alleged by the petitioners in the aforementioned articles.

X.Specific case of Article 136 of the bill. With particular regard to the criminal offense established in section 136 of the bill, the Chamber observes that, although the bill generally—and Article 136 itself—uses proportionality criteria when imposing consequences for violations, the minimum amount prescribed for the offense in question could be inconsistent with the constitutional principle of proportionality and with the provision contained in Article 40 of the Political Constitution if applied to artisanal fishers and persons engaged in small-scale commercial fishing. Indeed, the minimum amount of forty base salaries and maximum of sixty base salaries, calculated according to the method established in Article 2° of Law number 7337, for fishing without a license or with a license that has been expired for more than two months is commensurate with the importance of the resources sought to be protected.

Nevertheless, for persons engaged in artisanal or small-scale commercial fishing, imposition of the minimum penalty could mean not only the loss of the vessel but, in some cases, the loss of all or a substantial portion of their assets. By contrast, if this same conduct is committed—for example—through the use of tuna vessels, which, because of the characteristics of this type of fishing, are large and costly, the upper limit of the prescribed fine would amount to twenty-five percent of the vessel’s value. Whereas the intent in the case of large vessels was to impose a severe but limited (maximum) penalty, in the case of small-scale fishers the (minimum) penalty under the terms of the bill under review is clearly confiscatory. This resulted from the Asamblea Legislativa’s failure to establish a specific minimum penalty for those who fish on a small scale or a mitigating circumstance based on the extent of the harm that these small vessels are capable of causing to the legally protected interests safeguarded by the provision.

Accordingly, although the provision in question is not unconstitutional, it may not be applied in cases where fishing without a valid license is committed by artisanal or small-scale commercial fishers. For these latter two categories of activities to be penalized, a special provision would necessarily have to be enacted that punishes such conduct or establishes a mitigating circumstance based on the type of vessel and its potential capacity to harm the legally protected interests. The Constitutional Chamber clearly may not determine how this problem should be resolved, because it is the legislature that must decide upon the legal mechanism that will allow it to punish the serious conduct established in Article 136 of the bill without violating the aforementioned constitutional principles of proportionality and non-confiscation.

XI.Exclusion of liability under Article 153, paragraph 2°. In exercising the powers conferred upon it by Article 101 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), this Chamber identifies a ground of unconstitutionality not alleged by the proponents of this legislative consultation. Following the same line of reasoning set forth by the Chamber in “considerando” V of this same decision, it finds paragraph 2° of Article 153 of the bill unconstitutional because it exempts from punishment persons who engage in sport fishing in national parks, natural monuments, and biological reserves, provided that they immediately return the captured specimen alive to its natural habitat and comply with the provisions governing that type of fishing. As can readily be seen, this paragraph rests on the same erroneous premise underlying the petitioners’ challenge to Article 9° of this bill.

Indeed, the protection that the State must ensure for areas it has designated as national parks, natural monuments, and biological reserves does not consist merely of maintaining the number of species or the number of individuals of each species, but rather of promoting the comprehensive preservation of the ecosystems in which such species develop by preventing and punishing any conduct that threatens that delicate balance. It is unacceptable, after sport fishing has been prohibited in the aforementioned protected areas, to tolerate that activity if the fish are returned alive to the water after having been pursued, injured, captured, and exposed to the outside environment for a certain period. This is clearly an activity wholly incompatible with the purpose of protected areas; consequently, the aforementioned exclusion of culpability (exclusión de culpabilidad) violates Article 50 of the Political Constitution.

XII.Conclusion. On the basis of the arguments set forth in the preceding paragraphs, this Chamber concludes that, with respect to the “Fisheries and Aquaculture Law” bill, legislative expediente number 15.065, paragraph 2° of Article 153 is unconstitutional. Likewise, Article 136 of the bill is not unconstitutional, provided that it is interpreted in accordance with the terms set forth in the reasoning of this judgment. In all other respects, no constitutional defects are found in the bill under review.

Por tanto:

The consultation submitted is answered as follows: with respect to the “Fisheries and Aquaculture Law” bill, legislative expediente number 15.065, paragraph 2° of Article 153 is unconstitutional. Likewise, Article 136 of the bill is not unconstitutional, provided that it is interpreted in accordance with the terms set forth in considerando XII of this judgment. In all other respects, no constitutional defects are found in the bill under review.- Luis Fernando Solano C.

President Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Susana Castro A. Fabián Volio E.

MCP/oc.-

Res: 2004-10484 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas con cincuenta y dos minutos del veinticuatro de setiembre del dos mil cuatro.- Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por los diputados Carlos Salazar Ramírez, Ronaldo Alfaro García, Federico Malavassi Calvo, Carlos Herrera Calvo, Peter Guevara Guth, Gerardo Rojas Hidalgo, Federico Vargas Ulloa, José Miguel Corrales Bolaños, Ligia Zúñiga Clachar, Lilliana Salas Salazar, Emilia María Rodríguez Arias, José Francisco Salas Ramos y Luis Gerard Villanueva Monge, respecto del proyecto de "Ley de Pesca y Acuicultura", expediente legislativo número 15.065.

Resultando:

1. 1La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las diecisiete horas con veintitrés minutos del diecinueve de agosto de dos mil cuatro. La copia certificada del expediente legislativo número 15.065 se recibió en la Sala el día veinticinco de agosto siguiente. En consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el día veinticinco de setiembre de dos mil cuatro.
2. 2Consultan las diputadas y diputados si respecto del proyecto de Ley de Pesca y Acuicultura, son inconstitucionales los artículos 7°, 9°, 123 párrafo 2°, 135, 136, 137, 140, 141, 142, 143, 144, 147, 148, 149, 150, 151, 152 y 173. En cuanto al artículo 7°, al restringir el ejercicio de la pesca a los barcos extranjeros, se cuestionan si dicho numeral, constituye una discriminación contraria al artículo 33 constitucional. Citan precedentes de esta Sala y del Tribunal Constitucional de España en que han sido consideradas inválidas diferenciaciones en razón de la simple nacionalidad. Estiman además que por tratarse de una limitación al ejercicio de un derecho fundamental, no solamente debe constar en una Ley, sino que además requiere de un sustento lógico, racional y proporcional que justifique la imposición de ese valladar. Sobre el artículo 123.2 del proyecto que obliga a la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. a vender combustible al sector a un precio menor que el nominal.Consideran que dicho texto podría contener un beneficio desmedido a favor de un grupo económico en perjuicio de los otros, y que carece de razones objetivas o técnicas que lo justifique. Estiman además que “por ser RECOPE una institución autónoma” (sic) se lesiona su autonomía, ya que la Ley estaría incursionando en materia administrativa, en la cual es independiente. Respecto de los artículos 135, 136, 137, 140, 141, 142, 143, 144, 147, 148, 149, 150, 151 y 152 del proyecto, que imponen sanciones por la comisión de ciertas conductas, consultan la razonabilidad y proporcionalidad del parámetro de multa establecido en todos los artículos. Consideran que al emplearse como parámetro el salario base, actualmente de ciento sesenta y siete mil colones, los montos mínimos de las multas resultan superiores al valor de las embarcaciones más modestas. Tampoco tendrán una consecuencia reparadora, pues los artículos 134 y 156 prevén una distribución de lo recaudado por multas entre el Servicio Nacional de Guardacostas y el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura.Concretamente en los numerales 142, 143 y 144 cuestionan que se impongan dos sanciones: la multa y la cancelación de la licencia, impidiendo así que el fin disuasivo de la multa se haga efectivo, ya que es cercenada por completo la posibilidad de ejercer dicha actividad. Les preocupa que no exista alternabilidad ni subsidiariedad en los dos tipos de sanciones. En relación con el artículo 173 del proyecto, que modifica el ordinal 120 del Código de Trabajo y le adiciona un artículo 120 bis, alegan, en cuanto al primer párrafo del artículo 120, que la obligación allí impuesta es absurda, ya que no en todos los casos el contrato de trabajo de un pescador ocurre entre éste y el armador del barco, pues se dan frecuentes casos de arrendamiento de embarcaciones. Cuestionan que el párrafo 4° obligue a presentar a la Dirección Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social una copia de cada contrato, modificación, ampliación o novación, en el plazo de quince días, sin especificar siquiera si se trata de días hábiles o naturales.Consideran absurdo forzar la entrega de ese documento en el plazo indicado, máxime si se considera que la existencia y vigencia del contrato de trabajo no depende de su constatación ante el Ministerio. Es una obligación innecesaria para el normal desempeño de las relaciones laborales en el sector pesquero. Respecto del artículo 120 bis, que obliga a los pescadores a presentar el “documento de identidad para la gente de mar” al efectuarse una contratación de pescadores, lo cual podría constituir una excesiva, irracional y por ende desproporcionada limitante para la contratación, que no se justifica por el resguardo de los derechos de los trabajadores, ya que el Código de trabajo contiene disposiciones atinentes y suficientes para ello. Alegan que en dicha actividad no se necesita demostrar en forma previa ninguna destreza o conocimiento técnico como en el caso de los conductores de vehículos automotores.Cuestionan además si es válido que se exija a cada uno de los trabajadores del pesquero un certificado médico, ya que la salud está protegida en Costa Rica por la adscripción forzosa a la Caja Costarricense de Seguro Social, además de existir normas concretas en materia de riesgos de trabajo. El párrafo 1° del artículo 120 bis del Código de Trabajo propuesto pretende facultar a una serie de instituciones para que indiquen nuevas formalidades y contenidos necesarios de los contratos de trabajo de los pescadores. Estiman que lo anterior podría ser una delegación de facultades normativas. En cuanto al párrafo 5° del mismo numeral, que obliga a dar una lista de todas las personas a bordo, con sus calidades y copia de todo ello antes del zarpe, consideran dicha carga desproporcionada, en especial si se considera que no se trata de viajes fuera del territorio nacional. Finalmente, respecto del artículo 9° del proyecto consultado, estiman que la prohibición absoluta de la pesca deportiva en parques nacionales, monumentos nacionales y reservas biológicas es irrazonable, ya que en dicha actividad, los peces son regresados al agua luego de capturados, además que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura bien la puede regular con detalle.
3. 3En los procedimientos han sido acatadas las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 ibídem.

Redacta el Magistrado Vargas Benavides; y,

Considerando:

I.Admisibilidad de la consulta. La presente consulta fue efectuada por trece diputadas y diputados de la Asamblea Legislativa luego de la aprobación en primer debate del presente proyecto de ley (ver folio 1470 del expediente legislativo) y antes de su aprobación definitiva. De conformidad con lo establecido en el artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta consulta legislativa de constitucionalidad resulta admisible, y se procede a evacuarla.

II.Objeto de la consulta. Consultan los diputados acerca de la constitucionalidad de los artículos 7°, 9°, 123 párrafo 2°, 135, 136, 137, 140, 141, 142, 143, 144, 147, 148, 149, 150, 151, 152 y 173, todos del proyecto de "Ley de Pesca y Acuicultura”, expediente legislativo número 15.065, por entenderlos violatorios de las normas contenidas en los artículos 33 y 56 de la Constitución Política, así como de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad. Por constatar la Sala que los consultantes cometieron un error en la consignación de los números de los artículos cuya validez cuestionan, a partir de la transcripción que hacen de sus textos y de los argumentos que formulan, debe aclararse que en realidad los numerales del proyecto que se consultan los siguientes: 7°, 9°, 123 párrafo 2°, 136, 137, 138, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 149, 150, 151, 152, 153 y 173. El texto de tales artículos es el siguiente:

“ARTÍCULO 7.- La actividad pesquera cerquera de atún por parte de embarcaciones extranjeras dentro de la zona económica exclusiva, pero fuera del mar territorial, estará sujeta a los tratados y acuerdos internacionales de los que Costa Rica sea parte, así como a las leyes especiales creadas para el efecto. Se prohíbe cualquier otra actividad pesquera por parte de embarcaciones extranjeras, que no sea cerquera de atún. Para el ejercicio de esta actividad, dichas embarcaciones requerirán una licencia, cuyo otorgamiento se regirá por lo dispuesto en la presente Ley.” “ARTÍCULO 9.- Prohíbese el ejercicio de la actividad pesquera con fines comerciales y la pesca deportiva en parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas.

El ejercicio de la actividad pesquera en la parte continental e insular, en las reservas forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre y humedales, estará restringido de conformidad con los planes de manejo, que determine para cada zona el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), en el ámbito de sus atribuciones. Para crear o ampliar zonas protegidas que cubran áreas marinas, salvo las que apruebe la Asamblea Legislativa de conformidad con las leyes vigentes, el Ministerio deberá consultar el criterio del INCOPESCA, acerca del uso sostenible de los recursos biológicos en estas zonas.

La opinión que el INCOPESCA externe deberá estar fundamentada en criterios técnicos, sociales y económicos, científicos y ecológicos, y ser emitida dentro del plazo de treinta días naturales, contados a partir de la fecha de recibida la consulta.

La vigilancia de la pesca en las áreas silvestres protegidas indicadas en este artículo, le corresponderá al MINAE, que podrá coordinar los operativos con el Servicio Nacional de Guardacostas.

Se permitirá a las embarcaciones permanecer en las áreas protegidas con o sin porción marina o sin ella, en los supuestos de caso fortuito y fuerza mayor, mientras duren tales situaciones.

El MINAE y el INCOPESCA podrán autorizar, conjuntamente, el tránsito o fondeo de embarcaciones en áreas protegidas, cuando las condiciones naturales estrictamente lo requieran.” “ARTÍCULO 123.- (...)

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Nº 7384, de 16 de marzo de 1994, RECOPE venderá el combustible (gasolina, regular y diesel) a la flota pesquera nacional, excepto para la actividad de pesca deportiva, a un precio competitivo con el precio internacional.” “ARTÍCULO 136.- Será sancionado con multa de cuarenta a sesenta salarios base, definidos en el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, quien, al mando de una embarcación de pesca con registro y bandera nacional o extranjera, realice faenas de pesca en aguas interiores, en el mar territorial o en zona económica exclusiva, sin contar con la licencia o los registros otorgados por las autoridades costarricenses o con más de dos meses de vencida la licencia, el permiso o el registro respectivo.

En el caso de las embarcaciones definidas en el párrafo anterior, dedicadas a la pesca de atún, la multa aplicable será de un veinticinco por ciento (25%) del valor de la embarcación. El depósito de la multa podrá ser en dólares, moneda de los Estados Unidos de América, o en colones, de acuerdo con el tipo de cambio vigente a la fecha del pago efectivo.

El setenta por ciento (70%) de lo recaudado por concepto de esta multa se girará al Servicio Nacional de Guardacostas, para gastos operativos de vigilancia y patrullaje de pesca ilegal y salvamento de pescadores en aguas nacionales e internacionales, y el restante treinta por ciento (30%) aI INCOPESCA. Tanto el Servicio Nacional de Guardacostas como el INCOPESCA, en procura de garantizar la transparencia en el adecuado manejo de los fondos públicos, deberán rendir un informe anual a la Contraloría General de la República, en el que incluirán el monto exacto recibido a título de cobro de cualesquiera multas, así como el monto destinado en forma exclusiva a la ejecución de sus funciones propias.” “ARTÍCULO 137.- Será sancionado con pena de multa de cinco a cuarenta salarios base, definidos en el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, quien, al mando de una embarcación de pesca con registro y bandera nacional o extranjera, realice faenas de pesca en aguas interiores, en el mar territorial o en la zona económica exclusiva con la licencia, el permiso, la concesión o la autorización vencida, caduca, suspendida o revocada siempre que el vencimiento, la caducidad, la suspensión o la revocación se hayan producido dentro de los dos meses inmediatos anteriores. De lo contrario, se aplicará lo dispuesto en el artículo 136 de esta Ley.

Con igual pena será sancionado el titular de la licencia, permiso o concesión.” “ARTÍCULO 138.- Será sancionado con pena de multa de treinta a sesenta salarios base, definidos en el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, quien esté al mando y el titular del derecho de licencia, permiso o concesión, cuando, ejerciendo actos de pesca, provoquen daño intencional a las poblaciones de recursos bentónicos, ecosistemas coralinos o rocosos y bancos de pastos.” “ARTÍCULO 141.- Será sancionado con pena de multa de diez a cuarenta salarios base, definidos en el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, quien pesque en épocas y zonas de veda o pesque especies vedadas con permiso, licencia o autorización de pesca o sin estos, en aguas interiores, en el mar territorial o en la zona económica exclusiva.” “ARTÍCULO 142.- Será sancionado con pena de multa de veinte a sesenta salarios base, definidos en el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, quien, con permiso, licencia o autorización de pesca o sin estos, utilice artes prohibidos o ilegales, al realizar faenas de pesca en aguas interiores, continentales, en el mar territorial o en la zona económica exclusiva.” “ARTÍCULO 143.- Será sancionado con pena de multa de sesenta a ochenta salarios base, definidos en el artículo 2 de la Ley N° 7337, de 5 de mayo de 1993, y cancelación de la respectiva licencia, quien realice labores de pesca en la zona económica exclusiva empleando sustancias venenosas, peligrosas, tóxicas o de cualquier naturaleza, materiales explosivos o venenosos que dañen o pongan en peligro los ecosistemas marinos o acuáticos, o la vida humana, sin perjuicio de las sanciones establecidas en el ordenamiento jurídico.

Si la falta es cometida en aguas marinas interiores, continentales o en el mar territorial, se impondrá pena de prisión de dos a diez años.” “ARTÍCULO 144.- Se impondrá pena de multa de treinta a cincuenta salarios base, definidos en el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, y cancelación de la respectiva autorización o concesión, a quien, para el desarrollo de actividades de acuicultura, cause la tala del mangle, el envenenamiento de aguas por el uso circunstante o por vertidos ilegales de aguas cargadas de desechos químicos, antibióticos y demás sustancias, productos o alimentos no autorizados por el INCOPESCA para el desarrollo del proyecto acuícola, el cuido y el cultivo de las especies, siempre y cuando no se configure un delito de mayor gravedad.” “ARTÍCULO 145.- Será sancionado con pena de multa de treinta a sesenta salarios base, definidos en el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, y cancelación del respectivo permiso, licencia, concesión o autorización, si cuenta con ellos, quien maneje, ilegalmente, deseche o introduzca en aguas interiores, en el mar territorial, en la zona económica exclusiva o en aguas continentales, especies o materiales para el control biológico o químico que pongan en peligro la conservación de los recursos acuáticos y marinos.

Si se causa un daño a los recursos acuáticos o marinos, la pena aumentará en un tercio y el responsable será obligado a resarcir el daño ambiental.” “ARTÍCULO 148.- Será reprimido con veinticinco a sesenta salarios base, quien viole las disposiciones o regulaciones de naturaleza técnica para realizar las faenas o labores de pesca o acuicultura en aguas marinas jurisdiccionales, según lo exija cada tipo de licencia, permiso, autorización o concesión.” “ARTÍCULO 149.- Se impondrá multa de cinco a quince salarios base, a quien incurra en las siguientes conductas:

• a)Transborde o desembarque productos pesqueros en el territorio nacional, según su competencia, sin contar con la autorización del INCOPESCA, o en un sitio no autorizado expresamente por esa institución, salvo en el caso fortuito o de fuerza mayor debidamente comprobado; lo anterior sin perjuicio de lo establecido en el artículo 58 de esta Ley.
• b)Destruya los nidos de tortugas marinas.
• c)Utilice artes de pesca que impidan la navegación.
• d)Realice la actividad pesquera sin utilizar el dispositivo excluidor de tortugas (TED), en los casos en que se requiera, de conformidad con la legislación y convenios internacionales vigentes.

En estos casos, también serán civilmente responsables el patrón de pesca y el dueño o permisionario de la embarcación.” “ARTÍCULO 150.- Se impondrá multa de cinco a quince salarios base, a quien incurra en las siguientes conductas:

• a)Posea, almacene, cultive, transporte, comercialice o industrialice, en forma ilegal, productos de flora y fauna acuáticos.
• b)Practique la pesca en aguas interiores o jurisdiccionales con embarcaciones o artes distintos de los autorizados y registrados ante el INCOPESCA.
• c)Simule actos de pesca científica y deportiva para lucrar con los productos obtenidos de las capturas. En este caso, se procederá a la cancelación del permiso respectivo.
• d)Descargue en puertos costarricenses o introduzca por las fronteras productos de pesca comercial, sin la correspondiente autorización del INCOPESCA.
• e)Incumpla la orden de demoler o retirar la infraestructura construida en el área de concesión acuícola.” “ARTÍCULO 151.- Se impondrá multa de cinco a quince salarios base, de conformidad con el artículo 2 de la Ley Nº 7337, a quien incurra en las conductas establecidas en los incisos a), b), c), d), e), f), g), i), j), k) y l) del artículo 38 de esta Ley.” “ARTÍCULO 38.- La autoridad ejecutora de la presente Ley determinará los métodos, las técnicas, los equipos y las artes de pesca prohibidos. En las aguas jurisdiccionales del Estado costarricense, se prohíbe lo siguiente:
• a)Utilizar o llevar a bordo de una embarcación artes de pesca no autorizados por la autoridad ejecutora.
• b)Usar explosivos de cualquier naturaleza, dirigidos a la actividad pesquera.
• c)Emplear equipos acústicos como artes de pesca y sustancias tóxicas en las embarcaciones.
• d)Impedir el desplazamiento de los peces en sus migraciones naturales.
• e)Interceptar peces en los cursos de agua mediante instalaciones, atajos y otros procedimientos que atenten contra la flora y fauna acuáticas.
• f)Introducir especies vivas declaradas por el Estado como perjudiciales para los recursos pesqueros.
• g)Arrojar a las aguas superficiales, subterráneas y marítimas territoriales, directa o indirectamente, residuos o desechos líquidos, sólidos, gaseosos, radiactivos o no radiactivos, aguas negras, combustibles en cualquier estado, hidrocarburos, desechos tóxicos, desechos biológicos producto de la utilización de extractos de plantas para cegar peces y otros organismos acuáticos, sustancias químicas o sustancias de cualquier naturaleza, que alteren las características físicas, químicas y biológicas del agua y, consecuentemente, la hagan peligrosa para la salud de las personas, la fauna y flora terrestre y acuática, o la tornen inservible para usos domésticos, agrícolas, industriales o de recreación.

(...)

• i)Utilizar dimensiones y materiales no autorizados para las mallas, los anzuelos, las redes y las artes de pesca en general que, en función del tipo de barco, maniobra de pesca o especie, no sean los fijados para las capturas.
• j)Emplear redes agalleras y redes de arrastre pelágicas de altura.
• k)Realizar toda práctica que atente contra la sustentabilidad del recurso pesquero.
• l)Utilizar embarcaciones sin su correspondiente licencia de pesca al día y que no estén debidamente identificadas con nombre, bandera y número de matrícula por ambos lados de la proa.” “ARTÍCULO 152.- El INCOPESCA impondrá una multa de tres a diez salarios base, de conformidad con el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, a quien realice las siguientes acciones:
• a)Omita dar al INCOPESCA el aviso de arribo o la información de las extracciones, la cosecha o la recolección realizadas, pese a estar obligado a hacerlo según la normativa correspondiente.
• b)No porte a bordo de las embarcaciones el documento ni las copias certificadas que acrediten la licencia, el permiso o la autorización para ejercer la pesca.
• c)No acredite, en el lugar donde se desarrolla el proyecto acuícola, los documentos de la concesión o autorización que le permite ejercer la actividad.
• d)No porte el libro de bitácora de pesca o no registre en él la información verdadera respecto de las actividades de operación.
• e)No reporte u oculte al INCOPESCA y a las autoridades correspondientes, en un plazo de veinticuatro horas a partir de acaecido el suceso, fallas o averías que obstaculicen el funcionamiento adecuado de los equipos del sistema de seguimiento satelital, durante la permanencia en puerto, el zarpe o la faena de pesca, para embarcaciones cerqueras de atún.” “ARTÍCULO 153.- Quien autorice o ejerza la actividad de pesca comercial o de pesca deportiva en las áreas silvestres protegidas indicadas en el primer párrafo del artículo 9 de esta Ley, se sancionará con multa de veinte a sesenta salarios base y la cancelación de la respectiva licencia. Si corresponde al funcionario público que autorizó el ejercicio de la pesca en estas áreas, se le aplicarán las sanciones disciplinarias, administrativas y penales respectivas, con respeto al debido proceso.

En el caso de la pesca deportiva, se excluye de la sanción indicada a quienes, hallándose en el ejercicio de este tipo de actividad pesquera, en las áreas silvestres protegidas indicadas en el artículo 9 de esta Ley, devuelvan a su hábitat natural, en forma inmediata y con vida, el ejemplar capturado y acaten las regulaciones sobre la pesca deportiva establecidas en la presente Ley.” “ARTÍCULO 173.- Refórmase el artículo 120 del Código de Trabajo, al que se le adiciona, además, un nuevo artículo 120 bis. Los textos dirán:

‘Artículo 120.- Todo pescador deberá firmar un contrato de enrolamiento con el armador del barco de pesca o su representante legal autorizado. Se entenderá como pescador toda persona que vaya a ser empleada o contratada a bordo de cualquier barco de pesca, en cualquier calidad, que figure en el rol de la tripulación.

El contrato de enrolamiento observará las formalidades apropiadas a su naturaleza jurídica y será redactado en términos comprensibles para garantizar que el pescador comprenda el sentido de las cláusulas del contrato.

El contrato de enrolamiento indicará el nombre del barco de pesca a bordo del cual servirá el pescador, así como el viaje o los viajes que deba emprender, si tal información puede determinarse al celebrar el contrato o, en su defecto, el estimado de las fechas de salida y de regreso a puerto, las rutas de destino y la forma de remuneración. Si el pescador es remunerado a la parte de captura (sic) o destajo, el contrato de enrolamiento indicará el importe de su participación y el método adoptado para el cálculo de ella; si es remunerado mediante una combinación de salario y a la parte de captura, se especificará su remuneración mínima en numerario, la cual no podrá ser inferior al salario mínimo legal.

El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social será responsable de proveer los modelos impresos en sus diversas modalidades. Dichos contratos deberán extenderse en tres tantos: uno para cada parte y otro que el patrono deberá hacer llegar a la Dirección Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, dentro de los quince días posteriores a su celebración, modificación, ampliación o novación.

En el contrato de enrolamiento, el armador del barco de pesca o su representante legal autorizado declarará bajo juramento, estar al día en sus obligaciones obrero patronales con la CCSS, lo cual deberá acreditar ante la Dirección Nacional de Empleo.

Asimismo, a la Dirección Nacional de Empleo le corresponde diseñar y expedir un documento de identificación, que se denominará “documento de identidad para la gente del mar”, el cual contendrá los siguientes datos relativos a su titular: a) nombre completo, b) lugar y fecha de nacimiento, c) nacionalidad, d) lugar de domicilio actual, e) fotografía y f) firma e impresión del dedo pulgar. Este documento se expedirá a favor de quien lo solicite, indistintamente de su nacionalidad, y será condición necesaria para suscribir cada contrato de enrolamiento. De dichos contratos y de cada documento de identificación se llevará un registro por parte de la Dirección Nacional de Empleo.’ ‘Artículo 120 bis.

La Dirección Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en coordinación con el Consejo de Salud Ocupacional, la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo, el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, la Dirección de Seguridad Marítima y Portuaria del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, deberán prever todas las demás formalidades y garantías concernientes a la celebración del contrato de enrolamiento que se consideren necesarias para proteger los intereses del pescador y el adecuado cumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo del armador del barco de pesca, en relación con esos contratos.

La Dirección de la Inspección General de Trabajo, en el ejercicio de su potestad de fiscalización, está compelida a actuar de oficio o por denuncia de parte interesada, en la estricta aplicación y fiel cumplimiento de la normativa en mención, procediendo a realizar a sus infractores las inspecciones y prevenciones que corresponda. Constatado el hecho infractor, otorgará el plazo de ley, a fin de que el empleador cese el acto prevenido y restituya las condiciones de normalidad que se extrañan. En caso de desacato, reticencia o renuencia a cumplir lo exigido, se interpondrá la acción correspondiente ante los tribunales de trabajo competentes.

El armador del barco de pesca o su representante legal, antes de suscribir el contrato de enrolamiento, deberá exigir al pescador el “documento de identidad para la gente del mar” y el certificado médico que acredite su aptitud física para el trabajo marítimo para el cual va a ser empleado.

La autoridad portuaria llevará un registro permanente de navíos de pesca y su matrícula, así como de propietarios. Igualmente mantendrá un registro de permisos y licencias de pesca por navío y su respectiva vigencia.

Para otorgar el permiso de zarpe, será necesario, además del registro anterior, haber acreditado previamente ante la autoridad portuaria la lista completa de la tripulación y de las personas abordo en general, incluso al armador, e indicar sus respectivas calidades, así como adjuntar una copia de los documentos de identidad de cada uno.

Prohíbese el empleo de niños menores de dieciséis años para prestar servicios de cualquier naturaleza a bordo de navíos de pesca; se entiende como tales todas las embarcaciones, los buques y los barcos, cualesquiera sean su clase o su propiedad, pública o privada, que se dediquen a la pesca marítima. De dicha prohibición se exceptúan los buques-escuela debidamente acreditados ante las autoridades educativas costarricenses y reconocidos en dicha condición.’” Sobre el fondo.

III.La protección de los recursos hidrobiológicos. Diversas razones obligan al Estado a hacer uso de sus mejores esfuerzos con el objeto de tutelar en forma adecuada sus inmensos espacios de mar territorial, de zona económica exclusiva, así como sus aguas internas. Por un lado, tiene un deber ineludible de velar por la preservación del medio ambiente, y ello por supuesto incluye la adopción de aquellas medidas necesarias para evitar daños en los ecosistemas marítimos y acuáticos en general, proteger las especies de seres vivos que habiten dichos medios, prevenir la contaminación de los mares y aguas internas, así como reaccionar con energía ante las actuaciones que atenten contra la integridad del medio ambiente acuático. Asimismo, el Estado está igualmente compelido por la Constitución Política a garantizar medios de subsistencia dignos y suficientes para todos sus habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza generada.

En ese contexto, debe la Administración propiciar un uso sustentable de los recursos naturales, logrando con ello que el país pueda desarrollarse económicamente, sin comprometer la integridad del medio ambiente. Los frutos de ese desarrollo no deben quedar en manos de unos pocos actores, sino que debe permitirse a los pequeños y medianos productores beneficiarse del acceso a los medios de subsistencia y enriquecimiento. Entiende la Sala que ese es el espíritu que anima en general el proyecto de Ley de Pesca y Acuicultura, expediente legislativo número 15.065. Por un lado, se busca tutelar un ecosistema esencial para la sobrevivencia de la biosfera. Al mismo tiempo, reconoce que la actividad pesca y acuicultura constituyen actividades económicas lícitas y de gran importancia para la salud alimentaria de la población y generadoras de considerables beneficios para quienes a ellas se dedican y para el país, pero que por la delicadeza e importancia del medio en que se desarrollan, deben estar sometidas a una estricta regulación.

Parte asimismo de la necesidad de defender el patrimonio público, en particular en lo concerniente a los recursos hidrobiológicos que le pertenecen a la Nación en su condición de bienes públicos. En esa inteligencia, el articulado del proyecto pretende actualizar el marco normativo de las actividades pesquera y acuícola, que actualmente son reguladas –en lo fundamental- por la Ley de Pesca y Caza Marítima, número 190 de veintiocho de setiembre de mil novecientos cuarenta y ocho, así como por algunas normas especiales. A continuación, se analizará la validez de las normas consultadas, y de conformidad con lo establecido en el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de cualesquiera otros relevantes desde el punto de vista constitucional.

IV.Las naves de bandera extranjera. (Artículo 7°). Cuestionan los y las consultantes que el artículo 7° del proyecto prohíba a los barcos de bandera extranjera el ejercicio de la actividad pesquera, con excepción de la pesca cerquera de atún. Consideran que dicha restricción constituye una discriminación contraria al artículo 33 de la Constitución Política, lesiva del derecho al trabajo, y que además carece de cualquier sustento lógico que la legitime. Al respecto, estima la Sala que Costa Rica, a la luz de lo que disponen el artículo 6° párrafo 2° constitucional y la normativa internacional vigente, está plenamente habilitado para disponer –en del marco de los principios del desarrollo sostenible- de los recursos hidrobiológicos presentes en sus aguas interiores, así como en el mar territorial y la zona económica exclusiva. En cuanto al numeral constitucional citado, este dispone que Costa Rica ejerce una jurisdicción especial en sus mares adyacentes, en una extensión de doscientas millas náuticas a partir de la línea de base, “a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de estas zonas...” En el mismo sentido, la Convención sobre Derechos del Mar, o Convención de Montego Bay, aprobada mediante Ley número 7291 de veintitrés de marzo de mil novecientos noventa y dos, regula en su artículo 55 la Zona Económica Exclusiva, dando a los Estados ribereños un poder de control exclusivo sobre los recursos existentes en dicha franja, cuyas dimensiones son las mismas reguladas por el párrafo 2° del ordinal 6° de la Constitución.

Es claro entonces que Costa Rica está autorizado por las referidas normas para hacer uso de las aguas ubicadas en la zona económica exclusiva en la forma en que le convenga a sus intereses económicos y ambientales. En el caso del artículo 7° de la iniciativa en consulta, al permitir a las embarcaciones de bandera extranjera únicamente el ejercicio de la pesca de atún con red de cerco, se enmarca perfectamente dentro de las posibilidades que le dan el artículo 6° de la Ley Fundamental y el 55 de la Convención de Montego Bay. Se trata de una actividad económica sumamente atractiva y rentable, y el presente proyecto permite que incluso barcos de bandera extranjera la ejerzan, explotando uno de los principales recursos hidrobiológicos con que cuenta en país. De ahí que no se pueda considerar como una diferenciación contraria a la Constitución Política, ni mucho menos una restricción ilegítima al derecho al trabajo.

Esto último se ve reforzado por la posibilidad de que cualquier individuo, sin importar su nacionalidad, pueda obtener el “documento de identidad para la gente del mar” (artículo 173 del proyecto). Tampoco las reglas referentes a los armadores y patrones de pesca o capitanes (artículo 116 del proyecto) determinan cualquier exclusión basada en razón de la nacionalidad para poseer cualquiera de ambas condiciones. Es así como en cuanto a este extremo la Sala no observa ningún vicio de inconstitucionalidad.

V.Pesca deportiva en zonas protegidas. (Artículo 9°) Entienden las y los consultantes que el artículo 9° del proyecto es inconstitucional, por prohibir el ejercicio de la pesca deportiva en los parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas. Alegan que la norma es irrazonable, pues en la pesca deportiva los peces son devueltos vivos al agua. Al respecto, lo primero que debe decirse es que se equivocan los promotores de esta consulta en sus afirmaciones. Entre las definiciones dadas por el artículo 2° del proyecto, la de pesca deportiva dice lo siguiente:

“30. Pesca deportiva: La pesca deportiva es una actividad de pesca que realizan personas físicas, nacionales o extranjeras, con el fin de capturar, con un aparejo de pesca personal apropiado para el efecto, especies acuáticas en aguas continentales, jurisdiccionales o en la zona económica exclusiva, sin fines de lucro y con propósito de deporte, distracción, placer, recreo, turismo o pasatiempo.” Como fácilmente se puede apreciar, la devolución de los peces vivos no es un elemento esencial de la definición de pesca deportiva dada por el proyecto, que es la que interesa a efectos de determinar la validez del artículo 9°. En todo caso, los deberes de conservación de los ecosistemas existentes en las diferentes zonas de protección existentes no se resume a una plana preservación de las cantidades de especies e individuos de cada especie en dichas zonas. El Estado central es el ente primariamente encomendado para la defensa del medio ambiente, lo que es reafirmado en la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554 de cuatro de octubre de mil novecientos noventa y seis, que delega en el Ministerio de Ambiente y Energía buena parte de las competencias en esta materia, sin descargar a los otros entes públicos de sus responsabilidades en este campo.

Dicha Ley reconoce la potestad del Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro de Ambiente y Energía) para establecer áreas protegidas, según se desprende de la relación de los artículos 32 incisos e) y f) y 42 de la Ley número 7554. Del mismo modo, la Ley de conservación de la vida silvestre, número 7317 de treinta de octubre de mil novecientos noventa y dos, en su artículo 84, autoriza al Poder Ejecutivo para establecer refugios nacionales de vida silvestre dentro de las reservas forestales y en los terrenos de las instituciones descentralizadas, incluidas las municipalidades. Cuando el Estado decide dar a un sector la condición de parque nacional, monumento natural o reserva biológica, asume frente a sus habitantes y frente a la comunidad internacional deberes ineludibles, entre los que se encuentra la preservación integral de los hábitat presentes en dichas zonas, impidiendo que actividades humanas (económicas y mucho menos de simple recreo) puedan perturbar la intangibilidad de tales ecosistemas.

De disponer el numeral referido lo contrario, estaría incurriendo en una transgresión de lo que ordenan los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, así como en diversos instrumentos de Derecho Internacional vigentes en Costa Rica. Si bien los parques nacionales y monumentos naturales están destinados no solamente a la conservación, sino también a la recreación y educación ambiental, en tales sitios se deben permitir únicamente actividades que en nada perturben la vida natural presente en éstos. Así las cosas, tampoco en cuanto a este aspecto la Sala observa los vicios de inconstitucionalidad acusados.

VI.Venta de combustible a precio preferencial. (Artículo 123.2) En opinión de las y los promotores de esta consulta, el párrafo 2° del artículo 123 del proyecto es contrario a los artículos 33 y 188 de la Constitución Política, por entender que dicha medida discrimina a los otros sectores productivos y además se obliga a RECOPE a vender el combustible a un precio menor, en detrimento de su autonomía. No llevan razón por varias razones. Para comenzar, el deber de la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. de vender gasolina y diesel a la flota pesquera nacional a precios mejores que los del mercado interno está prevista en el artículo 45 de la Ley de creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), es decir que no sería impuesta por este artículo en caso de que el proyecto en consulta se convirtiera en Ley de la República. De todos modos, la disposición no resulta discriminatoria, pues lo que se pretende es otorgar un incentivo a una actividad productiva generadora de divisas y de alto impacto en el mercado laboral de las zonas costeras del país, que precisamente depende en mucho de los combustibles para poder ser llevada a cabo.

En atención de las potestades de estímulo de la producción y mejor reparto de la riqueza que le confiere el artículo 50 de la Constitución Política, el Estado puede conferir incentivos a ciertas actividades especialmente sensibles, sin que ello implique una discriminación que en modo alguno perjudique a las otras actividades humanas que no son favorecidas por el beneficio. Mucho menor razón llevan las y los consultantes al invocar como violado el artículo 188 de la Constitución Política, que regula la independencia administrativa y de gobierno propia de las instituciones autónomas. De la lectura de las leyes números 5508 de diecisiete de abril de mil novecientos sesenta y cuatro y 6588 de treinta de julio de mil novecientos ochenta y uno, se colige que la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. es una empresa pública constituida bajo la forma de una sociedad mercantil, específicamente de una sociedad anónima.

Resulta erróneo alegar que a una institución distinta de las expresamente previstas en el artículo 189 de la Constitución Política se le deba reconocer la autonomía que solamente es propia y característica de las instituciones autónomas (los bancos del Estado, las instituciones aseguradoras de éste y aquéllas establecidas por la propia Constitución o por Ley aprobada por dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Legislativa). Así las cosas, no se puede conferir a entidades de este tipo un grado de independencia diverso del que la Ley Fundamental y la Ley le reconocen, sin alterar el sistema de competencias asignadas constitucionalmente a los poderes Ejecutivo y Legislativo.

VII.Modificaciones al Código de Trabajo. (Artículo 173) Del artículo 173 del proyecto, cuestionan los y las promotoras de esta consulta que los contratos de trabajo de los pescadores deban ser formales, suscritos por los armadores de los barcos y reportados al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (nuevo texto del artículo 120 del Código de Trabajo). Estiman inconstitucional asimismo que se exija a los pescadores contar con el “documento de identidad para la gente del mar” así como con un certificado médico que acredite su aptitud para dicho trabajo. Finalmente, cuestionan que para autorizar el zarpe, se deba presentar una lista completa de las personas abordo, con sus calidades y la copia del documento de identidad de cada uno (artículo 120 bis propuesto). En cuanto a las objeciones referentes al artículo 120, no observa la Sala ningún vicio de inconstitucionalidad de los alegados. Para comenzar, que los contratos de trabajo deban ser suscritos por el armador en nada resulta ilógico ni excesivo.

Los y las consultantes no toman en consideración lo que dispone el artículo 2° del mismo proyecto, que define al armador como “quien realiza por cuenta propia el aprestamiento de un barco para su navegación en su avituallamiento y contratación de pescadores. Puede ser o no el propietario de la embarcación.” Es claro entonces que no se trata únicamente de los propietarios de las embarcaciones, sino de quienes en efecto efectúan por su cuenta el aprestamiento, avituallamiento y contratación de personal del barco, incluso si se trata de arrendatarios o de cualquier otro sujeto que no posea la calidad de propietario de la embarcación. Es clara la intención del legislador de asegurar la protección de los pescadores como trabajadores. Se pretende que los contratos sean suscritos por quien ostenta la responsabilidad en la faena, y no por terceros. Que se exijan ciertas formalidades mínimas también obedece a la misma finalidad legítima.

El proyecto de hecho no hace sino enumerar algunos requisitos muy básicos, tales como datos de identificación de las partes y de la embarcación, rutas a seguir, fechas de la faena, forma de remuneración, claridad de sus contenidos, etc. Todos estos aspectos tienden a garantizar las obligaciones de los patronos para con los pescadores contratados, por lo que su exigencia no resulta irrazonable, tal y como argumentan los promotores de esta gestión. Los mismos criterios mencionados deben seguirse en el caso de la obligación impuesta a los patronos de entregar al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social copias de los contratos. Dicha medida tiende a resguardar los derechos de los pescadores, parte más vulnerable de la relación de trabajo que se comenta, por lo que el establecimiento de garantías básicas para el cumplimiento de las obligaciones, como las que objetan los consultantes, no es contraria al Derecho de la Constitución.

VIII.Modificaciones al Código de Trabajo. (Artículo 173. Continuación) En lo que se refiere al artículo 120 bis del Código de Trabajo que el proyecto en consulta pretende adicionar, no encuentra la Sala que resulte irrazonable la exigencia del documento llamado “documento de identidad para la gente del mar”. Ni los consultantes esbozan ningún argumento que justifique su alegato ni logra la Sala determinar que sea excesivo que las personas que se dediquen a labores de pesca se encuentren debidamente identificados y registrados ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Por el contrario, esta obligación actúa en su protección, pues dicho documento no hace sino identificarlo para efectos de la formalización de su contrato de enrolamiento. Tampoco resulta atendible el alegato de las y los consultantes en el sentido que para la pesca no se requiere ninguna destreza o aptitud especial, tratándose de una actividad tan riesgosa y especializada.

Similares razones llevan a la Sala a desestimar el argumento según el cual el requerimiento de un certificado médico de aptitud para la pesca resulte innecesario o excesivo. La faena de pesca es una actividad de tal peligrosidad que la imposición de ciertos requerimientos básicos de salud es esencial para garantizar la seguridad no solamente del interesado, sino de todas aquellas otras personas que forman la tripulación del barco. No se comprende por qué podría este requerimiento atentar contra las normas de seguridad social y salud ocupacional invocadas, las cuales por el contrario se ven reforzadas por la imposición de exigencias adecuadas al tipo de labor que se pretende desarrollar. Tampoco es inconstitucional que el artículo 120 bis prevea que otras instituciones puedan imponer requisitos adicionales y formalidades para los contratos de trabajo. No hay delegación alguna en ello. Se entiende que dentro el marco de competencia de cada institución pública, la determinación de particulares formalidades destinadas a tutelar los fines que les fueron encomendados por el ordenamiento es perfectamente válida.

Finalmente, no encuentra la Sala por qué podría ser inconstitucional que se obligue, antes de dar un permiso de zarpe, entregar a la autoridad portuaria una lista con los datos de identificación de todos los tripulantes y pasajeros, así como copia de sus documentos de identidad. Las aguas interiores y marítimas son bienes de dominio público, en las cuales los usos que se den están sometidos a una estricta regulación, tendiente a garantizar la seguridad de los recursos naturales, de las propias personas a bordo, de los otros navíos en tránsito, así como de cualesquiera otras personas. Así, el control respecto de las personas que se encuentren en los navíos autorizados para zarpar puede servir para adoptar medidas tendientes a resguardar su seguridad y el respeto de los derechos de los tripulantes y pasajeros, así como la evitación de conductas ilícitas. En síntesis, no llevan razón los y las consultantes tampoco en cuanto a este extremo.

IX.Tipos penales previstos. (Artículos 136, 137, 138, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 149, 150, 151, 152 y 153) Reclaman los consultantes que los tipos penales previstos en los artículos 136, 137, 138, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 149, 150, 151, 152 y 153 del proyecto son contrarios al principio de razonabilidad, pues las sanciones estipuladas resultan a su juicio excesivas, así como la distribución del producto de las mismas carece del efecto reparador que en su opinión debe tener el ejercicio de esta potestad punitiva. Sin perjuicio de lo que se dirá en los dos párrafos siguientes respecto de los artículo 136 y 153 párrafo 2° del proyecto, no encuentra la Sala motivos para acoger los alegatos de los consultantes. Por un lado, los promotores de esta gestión no exponen fundadamente la irrazonabilidad que estiman existe en los referidos artículos. Al contrario, luego de una cuidadosa revisión de los tipos penales cuestionados, observa la Sala que con ellos se pretende sancionar (y con ello prevenir la ocurrencia) de conductas actual o potencialmente lesivas del medio ambiente y en general del patrimonio hidrobiológico nacional y la pesca en aguas costarricenses.

De esa forma, las sanciones previstas buscan disuadir la realización de actividades furtivas de pesca (artículos 136 y 137); que dañen intencionalmente las poblaciones de recursos bentónicos, ecosistemas coralinos o rocosos y bancos de pastos (artículo 138); pesca en zonas y épocas de veda (141); pesca mediante la utilización de artes prohibidos ilegales (142); pesca con sustancias venenosas, lesivas o peligrosas (143); tala de manglares, envenenamiento de aguas o vertido de sustancias contaminantes para la realización de la acuicultura (144); manejo ilegal, desecho o introducción de especies o materiales de control biológico o químico que pongan en riesgo los recursos acuáticos y marinos (145); pesca en desatención de regulaciones técnicas de pesca o acuicultura (148); transporte o desembarque de productos pesqueros en sitios no autorizados o sin permiso del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, destrucción de nidos de tortugas marinas, empleo de artes que impidan la navegación, y pesca sin utilización del dispositivo excluidos de tortugas TED (artículo 149); producción y comercio ilegal de productos hidrobiológicos, uso de artes o navíos distintos de los autorizados, simulación de pesca deportiva o científica con fines de lucro, descarga en puertos costarricenses sin el respectivos permiso, incumplimiento de la orden de demolición o retiro de infraestructura construida en el área de una concesión acuícola (150); empleo de artes no autorizados, uso de explosivos, pesca con equipos acústicos o sustancias tóxicas, impedimento de los flujos migratorios de peces, captura de peces en cursos de agua por medio de artefactos que atenten contra la flora y fauna acuática, contaminación de las aguas, utilización de mallas y otras artes distintas de las autorizadas para el tipo de barco de que se trate, empleo de redes agalleras y redes de arrastre pelágicas de altura, prácticas contrarias a la sutentabilidad del recurso pesquero y utilización de embarcaciones que no estén bien identificadas a ambos lados de la proa (artículo 151); omisión de suministrar al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura la información requerida, pesca o acuicultura sin portar los documentos necesarios, sin portar el libro de bitácora, no reporte de impedimentos para el uso del sistema de seguimiento satelital (152); y realización de pesca comercial o deportiva en parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas (artículo 153).

Como fácilmente se puede apreciar, se trata de conductas graves que dañan o ponen en riesgo el medio ambiente y la preservación de los recursos hidrobiológicos, con la consecuente afectación de la economía y la seguridad alimentaria nacionales. No estima la Sala que la prohibición de tales conductas y la previsión de sanciones por su verificación resulte irrazonable. Incluso la alta penalidad impuesta resulta proporcionada a la lesividad o peligrosidad de las conductas sancionadas. Que en el caso de los artículos 142, 143 y 144 se imponga además como sanción la pérdida de la licencia o concesión respectiva obedece precisamente a la gravedad de las actuaciones allí tipificadas, que el legislador, en ejercicio de sus potestades de política criminal, determinó necesario atribuir consecuencias jurídicas más gravosas, en atención de los bienes jurídicos en juego. Tampoco es inconstitucional la forma como se regula el destino de los fondos recaudados por concepto de multas, y mucho menos por las razones expuestas por los y las consultantes.

La finalidad de las sanciones penales es la prevención de conductas ilícitas y no necesariamente la reparación, por lo que la disposición de los recursos obtenidos en la forma determinada por el legislador se enmarca dentro de las potestades discrecionales que el artículo 121 inciso 1) de la Constitución Política confiere a la Asamblea Legislativa. En conclusión, y con las salvedades que se expondrán en los dos siguientes párrafos, en los artículos mencionados no se observan los vicios de inconstitucionalidad reclamados por los y las consultantes.

X.Caso concreto del artículo 136 del proyecto. En lo que se refiere muy particularmente al tipo penal previsto en el numeral 136 del proyecto, observa la Sala que si bien en el proyecto en general y el mismo artículo 136 se parte de criterios de proporcionalidad para la imposición de consecuencias ante las faltas cometidas, el monto mínimo del tipo contenido en el numeral en cuestión podría presentar un problema de inadecuación al principio constitucional de proporcionalidad y a la norma contenida en el artículo 40 de la Constitución Política si se aplicara a pescadores artesanales y a quienes ejerzan la pesca comercial en pequeña escala. En efecto, el monto mínimo de cuarenta salarios base y máximo de sesenta salarios base según el método previsto en el artículo 2° de la Ley número 7337 para la realización de la pesca sin licencia o con ésta vencida por más de dos meses es consecuente con la importancia de los recursos que se pretende proteger.

No obstante, para quienes se dediquen a la pesca artesanal o comercial en pequeña escala, la imposición de la sanción mínima podría significar no solamente la pérdida de la embarcación, sino incluso en algunos casos la de todo o buena parte de su haber patrimonial. Por el contrario, si esta misma conducta es cometida –por ejemplo- mediante el uso de embarcaciones atuneras, que por las características de este tipo de pesca son de grandes dimensiones y alto costo, el límite superior de la multa prevista sería de un veinticinco por ciento del valor del navío. Mientras que en el caso de las grandes embarcaciones se buscó imponer una sanción (máxima) grave pero limitada, en el de los pequeños pescadores, la penalidad (mínima) en los términos del proyecto consultado resulta claramente confiscatoria. Lo anterior se debió a que la Asamblea Legislativa no previó una sanción mínima específica para quienes pesquen en pequeña escala, o una causa de atenuación en razón del importe del daño que estas embarcaciones pequeñas son capaces de causar en los bienes jurídicos tutelados por la norma.

Así las cosas, si bien la norma en cuestión no es inconstitucional, no procede su aplicación a los casos en que la pesca sin licencia vigente sea cometida por pescadores artesanales o comerciales en pequeña escala. Para que estas dos últimas categorías de actividades sean sancionadas, necesariamente debería ser prevista una norma especial que castigue dicha conducta o establezca una atenuante en razón del tipio de embarcación y su capacidad potencial de afectación de los bienes jurídicos tutelados. Evidentemente no cabe a la Sala Constitucional determinar la forma de solucionar este problema, ya que es el legislador quien deberá decidir la técnica que le permita sancionar las graves conductas previstas en el artículo 136 del proyecto sin lesionar los principios constitucionales de proporcionalidad y no consfiscatoriedad ya citados.

XI.Exclusión de responsabilidad del artículo 153 párrafo 2°. En ejercicio de las potestades que le confiere el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta Sala observa una razón de inconstitucionalidad no alegada por los y las promotoras de esta consulta legislativa. Siguiendo la misma línea argumentativa expuesta por la Sala en el “considerando” V de esta misma resolución, se estima que el párrafo 2° del artículo 153 del proyecto es inconstitucional, pues excluye de penalidad a quienes efectúen pesca deportiva en los parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas, siempre que devuelvan a su hábitat natural, en forma inmediata y con vida, al ejemplar capturado, y acaten las disposiciones referentes a ese tipo de pesca. Como se puede fácilmente apreciar, este párrafo parte del mismo errado presupuesto que el cuestionamiento que los consultantes hacen del artículo 9° de este proyecto.

En efecto, la protección que el Estado debe asegurar a las zonas que ha declarado como parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas no se resume a mantener la cantidad de especies ni individuos de cada especie, sino a promover una preservación integral de los ecosistemas en los que tales especies se desarrollan, evitando y sancionando cualesquiera conductas que atenten contra ese delicado equilibrio. No es admisible que habiendo prohibido la pesca deportiva en las referidas zonas protegidas, se tolere dicha actividad si los peces son regresados vivos al agua, luego de haber sido acosados, heridos, capturados y expuestos al ambiente externo por un tiempo determinado. Se trata claramente de una actividad del todo incompatible con la finalidad de las zonas de protección, por lo que la mencionada exclusión de culpabilidad deviene contraria a lo que ordena el artículo 50 de la Constitución Política.

XII.Conclusión. A partir de los argumentos expresados en los párrafos que anteceden, esta Sala concluye que respecto del proyecto de "Ley de Pesca y Acuicultura", expediente legislativo número 15.065, es inconstitucional el párrafo 2° del artículo 153. Asimismo, el artículo 136 del proyecto no es inconstitucional siempre que se interprete en los términos expuestos en la parte considerativa de esta sentencia. En lo demás, no se advierten vicios de inconstitucionalidad en el proyecto consultado.

Por tanto:

Se evacua la consulta formulada en el sentido que, respecto del proyecto de "Ley de Pesca y Acuicultura", expediente legislativo número 15.065, es inconstitucional el párrafo 2° del artículo 153. Asimismo, el artículo 136 del proyecto no es inconstitucional siempre que se interprete en los términos expuestos en el considerando XII de esta sentencia. En lo demás, no se advierten vicios de inconstitucionalidad en el proyecto consultado.- Luis Fernando Solano C.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Susana Castro A. Fabián Volio E.

MCP/oc.-