Partial constitutionality of the Fisheries and Aquaculture BillConstitucionalidad parcial del proyecto de Ley de Pesca y Acuicultura

Constitutional Chamber Date of the Resolution: September 24, 2004 at 09:52 Type of case: Optional legislative consultation Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER Related Rulings Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL Topic: ENVIRONMENT Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Ley de Pesca y Acuicultura Res: 2004-10484 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours and fifty-two minutes on the twenty-fourth of September, two thousand four.- Optional legislative consultation on constitutionality filed by Deputies Carlos Salazar Ramírez, Ronaldo Alfaro García, Federico Malavassi Calvo, Carlos Herrera Calvo, Peter Guevara Guth, Gerardo Rojas Hidalgo, Federico Vargas Ulloa, José Miguel Corrales Bolaños, Ligia Zúñiga Clachar, Lilliana Salas Salazar, Emilia María Rodríguez Arias, José Francisco Salas Ramos, and Luis Gerard Villanueva Monge, regarding the draft of the "Ley de Pesca y Acuicultura," legislative file number 15.065.

Whereas:

1.- The consultation was received in the Secretariat of the Chamber at seventeen hours and twenty-three minutes on August nineteenth, two thousand four. The certified copy of legislative file number 15.065 was received in the Chamber on the twenty-fifth of August following. Consequently, the deadline to evacuate the consultation expires on September twenty-fifth, two thousand four.

2.- The deputies consult whether, regarding the draft of the Ley de Pesca y Acuicultura, articles 7, 9, 123 paragraph 2, 135, 136, 137, 140, 141, 142, 143, 144, 147, 148, 149, 150, 151, 152, and 173 are unconstitutional. Regarding article 7, by restricting the exercise of fishing to foreign vessels, they question whether said provision constitutes discrimination contrary to article 33 of the Constitution. They cite precedents of this Chamber and of the Constitutional Court of Spain in which differentiations based on mere nationality have been considered invalid. They also consider that, since it is a limitation on the exercise of a fundamental right, it must not only be established in a Law, but also requires logical, rational, and proportional support that justifies the imposition of that barrier. Regarding article 123.2 of the draft, which obligates the Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. to sell fuel to the sector at a price lower than the nominal price. They consider that said text could contain an excessive benefit in favor of one economic group to the detriment of others, and that it lacks objective or technical reasons to justify it. They also consider that "because RECOPE is an autonomous institution" (sic) its autonomy is violated, since the Law would be venturing into administrative matters, in which it is independent. Regarding articles 135, 136, 137, 140, 141, 142, 143, 144, 147, 148, 149, 150, 151, and 152 of the draft, which impose sanctions for the commission of certain conducts, they consult the reasonableness and proportionality of the fine parameter established in all the articles. They consider that by using the base salary (salario base) as a parameter, currently one hundred sixty-seven thousand colones, the minimum amounts of the fines are higher than the value of the most modest vessels. They will also not have a reparative consequence, since articles 134 and 156 provide for a distribution of what is collected from fines between the Servicio Nacional de Guardacostas and the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura. Specifically, in provisions 142, 143, and 144, they question that two sanctions are imposed: the fine and the cancellation of the license, thus preventing the dissuasive purpose of the fine from becoming effective, since the possibility of exercising said activity is completely severed. They are concerned that there is no alternativity or subsidiarity in the two types of sanctions. In relation to article 173 of the draft, which modifies section 120 of the Labor Code (Código de Trabajo) and adds an article 120 bis to it, they allege, regarding the first paragraph of article 120, that the obligation imposed therein is absurd, since the employment contract of a fisherman does not in all cases occur between the latter and the shipowner, given that vessel leasing cases are frequent. They question that paragraph 4 obligates the submission of a copy of each contract, modification, extension, or novation to the Dirección Nacional de Empleo of the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, within the term of fifteen days, without even specifying whether they are business or calendar days. They consider it absurd to force the delivery of that document within the indicated timeframe, especially considering that the existence and validity of the employment contract does not depend on its verification before the Ministry. It is an unnecessary obligation for the normal performance of labor relations in the fishing sector. Regarding article 120 bis, which obligates fishermen to present the "identity document for seafarers" upon contracting fishermen, which could constitute an excessive, irrational, and therefore disproportionate limitation on hiring, which is not justified by the protection of workers' rights, since the Labor Code contains pertinent and sufficient provisions for that purpose. They allege that in said activity, there is no need to demonstrate in advance any skill or technical knowledge, as in the case of motor vehicle drivers. They also question whether it is valid to require each of the fishing vessel workers to provide a medical certificate, since health is protected in Costa Rica by mandatory enrollment in the Caja Costarricense de Seguro Social, in addition to the existence of specific rules regarding occupational hazards. Paragraph 1 of the proposed article 120 bis of the Labor Code intends to empower a series of institutions to indicate new formalities and necessary contents for fishermen's employment contracts. They consider that the foregoing could be a delegation of regulatory powers. Regarding paragraph 5 of the same provision, which obligates providing a list of all persons on board, with their qualifications, and a copy of all of this before setting sail (zarpe), they consider this burden disproportionate, especially considering that these are not trips outside national territory. Finally, regarding article 9 of the consulted draft, they consider that the absolute prohibition of sport fishing in national parks, national monuments, and biological reserves is unreasonable, since in said activity, the fish are returned to the water after being caught, and furthermore, the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura can readily regulate it in detail.

3.- In the proceedings, the provisions of article 100 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional have been complied with, and this resolution is issued within the term established by article 101 ibidem.

Magistrate Vargas Benavides drafts; and,

Considering:

I.- Admissibility of the consultation. The present consultation was made by thirteen deputies of the Legislative Assembly after the approval in first debate of the present draft law (see folio 1470 of the legislative file) and before its final approval. In accordance with the provisions of article 96, subsection b) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this legislative consultation on constitutionality is admissible, and it is proceeded to evacuate it.

II.- Object of the consultation. The deputies consult regarding the constitutionality of articles 7, 9, 123 paragraph 2, 135, 136, 137, 140, 141, 142, 143, 144, 147, 148, 149, 150, 151, 152, and 173, all from the draft of the "Ley de Pesca y Acuicultura," legislative file number 15.065, considering them violative of the rules contained in articles 33 and 56 of the Political Constitution, as well as the constitutional principles of reasonableness and proportionality. Since the Chamber notes that the consultants made an error in recording the numbers of the articles whose validity they question, based on the transcription they make of their texts and the arguments they formulate, it must be clarified that in reality the provisions of the draft being consulted are the following: 7, 9, 123 paragraph 2, 136, 137, 138, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 149, 150, 151, 152, 153, and 173. The text of such articles is the following:

"ARTICLE 7.- Tuna purse-seine fishing activity by foreign vessels within the exclusive economic zone, but outside the territorial sea, shall be subject to the international treaties and agreements to which Costa Rica is a party, as well as to the special laws created for that purpose. Any other fishing activity by foreign vessels that is not tuna purse-seining is prohibited. For the exercise of this activity, said vessels shall require a license, the granting of which shall be governed by the provisions of this Law." "ARTICLE 9.- The exercise of fishing activity for commercial purposes and sport fishing is prohibited in national parks, natural monuments, and biological reserves.

The exercise of fishing activity in the continental and insular part, in forest reserves, protected zones (zonas protectoras), national wildlife refuges, and wetlands, shall be restricted in accordance with the management plans determined for each zone by the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), within the scope of its powers. To create or expand protected zones covering marine areas, except those approved by the Legislative Assembly in accordance with current laws, the Ministry must consult the opinion of INCOPESCA regarding the sustainable use of biological resources in these zones.

The opinion that INCOPESCA issues must be based on technical, social, economic, scientific, and ecological criteria, and be issued within a term of thirty calendar days, counted from the date the consultation is received.

The surveillance of fishing in the protected wild areas indicated in this article shall correspond to MINAE, which may coordinate operations with the Servicio Nacional de Guardacostas.

Vessels shall be permitted to remain in protected areas with or without marine portions, or without them, in cases of force majeure (caso fortuito y fuerza mayor), for the duration of such situations.

MINAE and INCOPESCA may jointly authorize the transit or anchoring of vessels in protected areas, when natural conditions strictly require it." "ARTICLE 123.- (...)

In compliance with the provisions of article 45 of Law No. 7384, of March 16, 1994, RECOPE shall sell fuel (regular gasoline and diesel) to the national fishing fleet, except for sport fishing activity, at a price competitive with the international price." "ARTICLE 136.- Whoever, in command of a fishing vessel with national or foreign registration and flag, carries out fishing operations in internal waters, in the territorial sea, or in the exclusive economic zone, without having the license or registrations granted by the Costa Rican authorities, or with the respective license, permit, or registration more than two months expired, shall be sanctioned with a fine of forty to sixty base salaries (salarios base), defined in article 2 of Law No. 7337, of May 5, 1993.

In the case of vessels defined in the preceding paragraph, engaged in tuna fishing, the applicable fine shall be twenty-five percent (25%) of the value of the vessel. The deposit of the fine may be in dollars, currency of the United States of America, or in colones, according to the exchange rate in effect on the date of effective payment.

Seventy percent (70%) of the amount collected from this fine shall be transferred to the Servicio Nacional de Guardacostas, for operational expenses of surveillance and patrolling against illegal fishing and the rescue of fishermen in national and international waters, and the remaining thirty percent (30%) to INCOPESCA. Both the Servicio Nacional de Guardacostas and INCOPESCA, in seeking to guarantee transparency in the proper handling of public funds, must render an annual report to the Contraloría General de la República, in which they shall include the exact amount received as collection of any fines, as well as the amount exclusively allocated to the execution of their own functions." "ARTICLE 137.- Whoever, in command of a fishing vessel with national or foreign registration and flag, carries out fishing operations in internal waters, in the territorial sea, or in the exclusive economic zone with an expired, lapsed, suspended, or revoked license, permit, concession, or authorization, provided that the expiration, lapsing, suspension, or revocation occurred within the immediately preceding two months, shall be sanctioned with a fine of five to forty base salaries (salarios base), defined in article 2 of Law No. 7337, of May 5, 1993. Otherwise, the provisions of article 136 of this Law shall apply.

The holder of the license, permit, or concession shall be sanctioned with the same penalty." "ARTICLE 138.- Whoever is in command and the holder of the right to the license, permit, or concession shall be sanctioned with a fine of thirty to sixty base salaries (salarios base), defined in article 2 of Law No. 7337, of May 5, 1993, when, in performing fishing acts, they cause intentional damage to populations of benthic resources, coral or rocky ecosystems, and seagrass beds." "ARTICLE 141.- Whoever fishes in closed seasons and zones or fishes prohibited species, with or without a fishing permit, license, or authorization, in internal waters, in the territorial sea, or in the exclusive economic zone, shall be sanctioned with a fine of ten to forty base salaries (salarios base), defined in article 2 of Law No. 7337, of May 5, 1993." "ARTICLE 142.- Whoever, with or without a fishing permit, license, or authorization, uses prohibited or illegal fishing gear (artes) when carrying out fishing operations in internal or continental waters, in the territorial sea, or in the exclusive economic zone, shall be sanctioned with a fine of twenty to sixty base salaries (salarios base), defined in article 2 of Law No. 7337, of May 5, 1993." "ARTICLE 143.- Whoever carries out fishing in the exclusive economic zone using poisonous, dangerous, toxic substances, or substances of any nature, explosive or poisonous materials that damage or endanger marine or aquatic ecosystems, or human life, shall be sanctioned with a fine of sixty to eighty base salaries (salarios base), defined in article 2 of Law No. 7337, of May 5, 1993, and cancellation of the respective license, without prejudice to the sanctions established in the legal system.

If the offense is committed in internal marine waters, continental waters, or in the territorial sea, a prison sentence of two to ten years shall be imposed." "ARTICLE 144.- A fine of thirty to fifty base salaries (salarios base), defined in article 2 of Law No. 7337, of May 5, 1993, and cancellation of the respective authorization or concession, shall be imposed on whoever, for the development of aquaculture activities, causes the felling of mangroves, the poisoning of waters through circumjacent use or through illegal discharges of water laden with chemical waste, antibiotics, and other substances, products, or foods not authorized by INCOPESCA for the development of the aquaculture project, the care, and the cultivation of species, provided that a more serious crime is not established." "ARTICLE 145.- Whoever illegally handles, disposes of, or introduces into internal waters, in the territorial sea, in the exclusive economic zone, or in continental waters, species or materials for biological or chemical control that endanger the conservation of aquatic and marine resources, shall be sanctioned with a fine of thirty to sixty base salaries (salarios base), defined in article 2 of Law No. 7337, of May 5, 1993, and cancellation of the respective permit, license, concession, or authorization, if they possess them.

If damage is caused to aquatic or marine resources, the penalty shall increase by one third, and the responsible party shall be obligated to compensate for the environmental damage." "ARTICLE 148.- Whoever violates the provisions or regulations of a technical nature for carrying out fishing or aquaculture operations or tasks in jurisdictional marine waters, as required by each type of license, permit, authorization, or concession, shall be penalized with twenty-five to sixty base salaries (salarios base)." "ARTICLE 149.- A fine of five to fifteen base salaries (salarios base) shall be imposed on whoever engages in the following conducts:

• a)Transship or land fishery products in national territory, according to their competence, without the authorization of INCOPESCA, or at a site not expressly authorized by that institution, except in cases of fortuitous event or force majeure (caso fortuito o de fuerza mayor) duly verified; the foregoing without prejudice to the provisions of article 58 of this Law.
• b)Destroy the nests of sea turtles.
• c)Use fishing gear (artes de pesca) that impedes navigation.
• d)Carry out fishing activity without using the turtle excluder device (TED), in cases where it is required, in accordance with current legislation and international agreements.

In these cases, the fishing master (patrón de pesca) and the owner or permittee of the vessel shall also be civilly liable." "ARTICLE 150.- A fine of five to fifteen base salaries (salarios base) shall be imposed on whoever engages in the following conducts:

• a)Illegally possess, store, cultivate, transport, commercialize, or industrialize aquatic flora and fauna products.
• b)Practice fishing in internal or jurisdictional waters with vessels or fishing gear (artes) different from those authorized and registered with INCOPESCA.
• c)Simulate acts of scientific and sport fishing to profit from the products obtained from the catches. In this case, the respective permit shall be cancelled.
• d)Unload commercial fishing products in Costa Rican ports or introduce them through the borders, without the corresponding authorization from INCOPESCA.
• e)Fail to comply with the order to demolish or remove the infrastructure built in the aquaculture concession area." "ARTICLE 151.- A fine of five to fifteen base salaries (salarios base), in accordance with article 2 of Law No. 7337, shall be imposed on whoever engages in the conducts established in subsections a), b), c), d), e), f), g), i), j), k) and l) of article 38 of this Law." "ARTICLE 38.- The executing authority of this Law shall determine the prohibited methods, techniques, equipment, and fishing gear (artes de pesca). In the jurisdictional waters of the Costa Rican State, the following is prohibited:
• a)Using or carrying on board a vessel fishing gear (artes de pesca) not authorized by the executing authority.
• b)Using explosives of any nature, directed at fishing activity.
• c)Using acoustic equipment as fishing gear and toxic substances on vessels.
• d)Impeding the movement of fish in their natural migrations.
• e)Intercepting fish in watercourses through installations, shortcuts, and other procedures that threaten aquatic flora and fauna.
• f)Introducing live species declared by the State as harmful to fishery resources.
• g)Discharging into surface, underground, and territorial maritime waters, directly or indirectly, liquid, solid, gaseous, radioactive or non-radioactive residues or waste, black water, fuels in any state, hydrocarbons, toxic waste, biological waste resulting from the use of plant extracts to blind fish and other aquatic organisms, chemical substances, or substances of any nature, that alter the physical, chemical, and biological characteristics of the water and, consequently, make it dangerous for the health of persons, terrestrial and aquatic fauna and flora, or render it unusable for domestic, agricultural, industrial, or recreational uses.

(...)

• i)Using unauthorized dimensions and materials for mesh, hooks, nets, and fishing gear in general that, depending on the type of boat, fishing maneuver, or species, are not those established for catches.
• j)Using gillnets and pelagic trawl nets for high seas.
• k)Carrying out any practice that threatens the sustainability of the fishery resource.
• l)Using vessels without their corresponding fishing license up to date and that are not duly identified with their name, flag, and registration number on both sides of the bow." "ARTICLE 152.- INCOPESCA shall impose a fine of three to ten base salaries (salarios base), in accordance with article 2 of Law No. 7337, of May 5, 1993, on whoever performs the following actions:
• a)Fails to give INCOPESCA the notice of arrival or the information on extractions, harvests, or collections carried out, despite being obligated to do so according to the corresponding regulations.
• b)Does not carry on board the vessels the document or certified copies that certify the license, permit, or authorization to engage in fishing.
• c)Does not prove, at the location where the aquaculture project is developed, the concession or authorization documents that permit them to exercise the activity.
• d)Does not carry the fishing logbook (libro de bitácora de pesca) or does not record true information therein regarding operational activities.
• e)Does not report or conceals from INCOPESCA and the corresponding authorities, within a term of twenty-four hours from the occurrence of the event, failures or breakdowns that hinder the proper functioning of the satellite tracking system equipment, during the stay in port, the setting sail (zarpe), or the fishing operation, for tuna purse-seine vessels." "ARTICLE 153.- Whoever authorizes or engages in commercial fishing or sport fishing activity in the protected wild areas indicated in the first paragraph of article 9 of this Law shall be sanctioned with a fine of twenty to sixty base salaries (salarios base) and the cancellation of the respective license. If it concerns the public official who authorized the exercise of fishing in these areas, the respective disciplinary, administrative, and criminal sanctions shall be applied to them, with respect for due process.

In the case of sport fishing, those who, while engaged in this type of fishing activity in the protected wild areas indicated in article 9 of this Law, immediately and alive return the captured specimen to its natural habitat and comply with the regulations on sport fishing established in this Law, are excluded from the indicated sanction." "ARTICLE 173.- Article 120 of the Labor Code (Código de Trabajo) is reformed, to which a new article 120 bis is also added. The texts shall read:

'Article 120.- Every fisherman must sign a contract of engagement (contrato de enrolamiento) with the shipowner (armador) of the fishing boat or their authorized legal representative. A fisherman is understood to be any person who is to be employed or contracted on board any fishing boat, in any capacity, who appears on the crew list.

The contract of engagement (contrato de enrolamiento) shall observe the formalities appropriate to its legal nature and shall be drafted in understandable terms to guarantee that the fisherman understands the meaning of the contract's clauses.

The contract of engagement (contrato de enrolamiento) shall indicate the name of the fishing boat on board which the fisherman shall serve, as well as the voyage or voyages to be undertaken, if such information can be determined at the time of concluding the contract, or, failing that, the estimated dates of departure and return to port, the destination routes, and the form of remuneration. If the fisherman is remunerated based on a share of the catch (parte de captura) or piecework, the contract of engagement (contrato de enrolamiento) shall indicate the amount of their share and the method adopted for its calculation; if they are remunerated through a combination of salary and a share of the catch, their minimum remuneration in cash shall be specified, which may not be less than the legal minimum wage.

The Ministerio de Trabajo y Seguridad Social shall be responsible for providing the printed models in their various forms. Said contracts must be issued in triplicate: one for each party and another that the employer must send to the Dirección Nacional de Empleo of the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, within the fifteen days following their execution, modification, extension, or novation.

In the contract of engagement (contrato de enrolamiento), the shipowner (armador) of the fishing boat or their authorized legal representative shall declare under oath to be up to date in their employer-worker obligations with the CCSS, which must be proven before the Dirección Nacional de Empleo.

Likewise, the Dirección Nacional de Empleo is responsible for designing and issuing an identification document, which shall be called "identity document for seafarers" (documento de identidad para la gente del mar), which shall contain the following data relating to its holder: a) full name, b) place and date of birth, c) nationality, d) current place of domicile, e) photograph, and f) signature and thumbprint. This document shall be issued in favor of whoever requests it, regardless of their nationality, and shall be a necessary condition to subscribe to each contract of engagement (contrato de enrolamiento). A record of said contracts and of each identification document shall be kept by the Dirección Nacional de Empleo.' 'Article 120 bis.- The Dirección Nacional de Empleo of the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, in coordination with the Consejo de Salud Ocupacional, the Dirección Nacional de Inspección de Trabajo, the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, the Dirección de Seguridad Marítima y Portuaria of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, must provide for all other formalities and guarantees concerning the execution of the contract of engagement (contrato de enrolamiento) that are considered necessary to protect the interests of the fisherman and the adequate fulfillment of the contractual obligations on the part of the shipowner (armador) of the fishing boat, in relation to those contracts.

The Dirección de la Inspección General de Trabajo, in the exercise of its oversight power, is compelled to act ex officio or upon complaint by an interested party, in the strict application and faithful compliance of the regulations in question, proceeding to carry out the corresponding inspections and warnings to their offenders. Once the infringing act is verified, it shall grant the legal term so that the employer ceases the warned act and restores the conditions of normality that are lacking. In case of disregard, reticence, or refusal to comply with what is required, the corresponding action shall be filed before the competent labor courts.

The shipowner (armador) of the fishing boat or their legal representative, before subscribing to the contract of engagement (contrato de enrolamiento), must require from the fisherman the "identity document for seafarers" (documento de identidad para la gente del mar) and the medical certificate proving their physical fitness for the maritime work for which they are to be employed.

The port authority shall keep a permanent registry of fishing vessels and their registration, as well as of owners. Likewise, it shall maintain a registry of fishing permits and licenses per vessel and their respective validity.

To grant the departure clearance (permiso de zarpe), it shall be necessary, in addition to the previous registration, to have previously proven before the port authority the complete list of the crew and the persons on board in general, including the shipowner, and indicate their respective qualifications, as well as attach a copy of each person's identity documents.

The employment of children under sixteen years of age to provide services of any nature on board fishing vessels is prohibited; this is understood as all vessels, ships, and boats, whatever their class or ownership, public or private, that are dedicated to marine fishing. Duly accredited school-ships (buques-escuela) before the Costa Rican educational authorities and recognized in such condition are excepted from said prohibition.'" On the merits.

III.- The protection of hydrobiological resources. Various reasons compel the State to make use of its best efforts for the purpose of adequately safeguarding its immense expanses of territorial sea, exclusive economic zone, as well as its internal waters. On the one hand, it has an inescapable duty to ensure the preservation of the environment, and this of course includes the adoption of those necessary measures to avoid damage to maritime and aquatic ecosystems in general, protect the species of living beings that inhabit those environments, prevent the contamination of the seas and internal waters, as well as react energetically to actions that threaten the integrity of the aquatic environment. Likewise, the State is equally compelled by the Political Constitution to guarantee dignified and sufficient means of subsistence for all its inhabitants, procuring an adequate distribution of the wealth generated.

In that context, the Administration must promote a sustainable use of natural resources, thereby ensuring that the country can develop economically without compromising the integrity of the environment. The fruits of that development must not remain in the hands of a few actors, but rather small and medium-sized producers must be allowed to benefit from access to the means of subsistence and enrichment. The Chamber understands that this is the spirit that generally animates the draft Law on Fishing and Aquaculture (Ley de Pesca y Acuicultura), legislative file number 15.065. On the one hand, it seeks to protect an ecosystem essential for the survival of the biosphere. At the same time, it recognizes that fishing and aquaculture activities constitute lawful economic activities of great importance for the population's food health and generate considerable benefits for those engaged in them and for the country, but which, due to the delicacy and importance of the environment in which they are carried out, must be subject to strict regulation. It also stems from the need to defend the public domain, particularly with regard to the hydrobiological resources that belong to the Nation as public goods. In this understanding, the articles of the draft aim to update the regulatory framework for fishing and aquaculture activities, which are currently regulated—fundamentally—by the Law on Maritime Fishing and Hunting (Ley de Pesca y Caza Marítima), number 190 of September twenty-eighth, nineteen forty-eight, as well as by some special regulations. Next, the validity of the consulted norms will be analyzed, and in accordance with the provisions of Article 101 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), of any other norms relevant from a constitutional point of view.

IV.- Foreign-flagged vessels. (Article 7°). The consultants question that Article 7° of the draft prohibits foreign-flagged vessels from engaging in fishing activity, with the exception of purse seine tuna fishing. They consider that this restriction constitutes discrimination contrary to Article 33 of the Political Constitution (Constitución Política), harmful to the right to work, and that it lacks any logical basis to legitimize it. In this regard, the Chamber finds that Costa Rica, in light of the provisions of Article 6°, paragraph 2 of the Constitution and current international regulations, is fully empowered to dispose of—within the framework of the principles of sustainable development—the hydrobiological resources present in its internal waters, as well as in the territorial sea and the exclusive economic zone. As for the cited constitutional provision, it provides that Costa Rica exercises special jurisdiction over its adjacent seas, within an extension of two hundred nautical miles from the baseline, "in order to protect, conserve and exclusively exploit all the natural resources and wealth existing in the waters, the soil and the subsoil of these zones…" In the same vein, the Convention on the Law of the Sea, or Montego Bay Convention, approved by Law number 7291 of March twenty-third, nineteen ninety-two, regulates the Exclusive Economic Zone in its Article 55, giving coastal States exclusive control over the resources existing within that strip, the dimensions of which are the same as those regulated by paragraph 2 of Article 6° of the Constitution. It is clear then that Costa Rica is authorized by the aforementioned rules to make use of the waters located in the exclusive economic zone in the manner that suits its economic and environmental interests. In the case of Article 7° of the initiative under consultation, by allowing foreign-flagged vessels only to engage in purse seine tuna fishing, it falls perfectly within the possibilities afforded by Article 6° of the Fundamental Law (Ley Fundamental) and Article 55 of the Montego Bay Convention. This is an extremely attractive and profitable economic activity, and the present draft allows even foreign-flagged vessels to exercise it, exploiting one of the main hydrobiological resources the country has. Hence, it cannot be considered a differentiation contrary to the Political Constitution, much less an illegitimate restriction on the right to work. The latter is reinforced by the possibility for any individual, regardless of their nationality, to obtain the "seafarer's identity document (documento de identidad para la gente del mar)" (Article 173 of the draft). Nor do the rules concerning shipowners (armadores) and fishing masters or captains (Article 116 of the draft) establish any exclusion based on nationality for holding either of these positions. Thus, regarding this point, the Chamber finds no vice of unconstitutionality.

V.- Sport fishing in protected areas. (Article 9°) The consultants understand that Article 9° of the draft is unconstitutional for prohibiting sport fishing (pesca deportiva) in national parks, natural monuments, and biological reserves. They allege that the norm is unreasonable, since in sport fishing the fish are returned alive to the water. In this regard, the first thing that must be said is that the promoters of this consultation are mistaken in their assertions. Among the definitions given by Article 2° of the draft, that of sport fishing states the following:

“30. Sport fishing (Pesca deportiva): Sport fishing is a fishing activity carried out by natural persons, nationals or foreigners, with the aim of capturing, with a personal fishing tackle appropriate for the purpose, aquatic species in continental, jurisdictional waters or in the exclusive economic zone, not for profit and for the purpose of sport, distraction, pleasure, recreation, tourism or pastime.” As can easily be seen, the return of live fish is not an essential element of the definition of sport fishing given in the draft, which is the one relevant for determining the validity of Article 9°. In any case, the duties to conserve the ecosystems existing in the different protection zones are not reduced to a mere preservation of the quantities of species and individuals of each species in said zones. The central State is the entity primarily entrusted with the defense of the environment, which is reaffirmed in the Organic Law on the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), number 7554 of October fourth, nineteen ninety-six, which delegates to the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE) a good part of the competencies in this matter, without discharging other public entities from their responsibilities in this field. Said Law recognizes the power of the Executive Branch (President of the Republic and the Minister of Environment and Energy) to establish protected areas, as can be deduced from the relationship of Articles 32, subsections e) and f) and 42 of Law number 7554. Similarly, the Wildlife Conservation Law (Ley de conservación de la vida silvestre), number 7317 of October thirtieth, nineteen ninety-two, in its Article 84, authorizes the Executive Branch to establish national wildlife refuges within forest reserves and on the lands of decentralized institutions, including municipalities. When the State decides to give an area the status of national park, natural monument, or biological reserve, it assumes unavoidable duties towards its inhabitants and towards the international community, among which is the integral preservation of the habitats present in those zones, preventing human activities (economic and much less those of simple recreation) from disturbing the intangibility of such ecosystems. If the referenced provision stated otherwise, it would be committing a transgression of what is ordered by Articles 50 and 89 of the Political Constitution, as well as various international law instruments in force in Costa Rica. Although national parks and natural monuments are intended not only for conservation, but also for recreation and environmental education, only activities that in no way disturb the natural life present in them must be allowed in such places. Thus, regarding this aspect, the Chamber also finds no vices of unconstitutionality as alleged.

VI.- Sale of fuel at a preferential price. (Article 123.2) In the opinion of the promoters of this consultation, paragraph 2° of Article 123 of the draft is contrary to Articles 33 and 188 of the Political Constitution, understanding that said measure discriminates against other productive sectors and also obliges RECOPE to sell fuel at a lower price, to the detriment of its autonomy. They are not correct for several reasons. To begin with, the duty of the Costa Rican Oil Refinery S.A. (Refinadora Costarricense de Petróleo S.A., RECOPE) to sell gasoline and diesel to the national fishing fleet at prices better than those of the domestic market is provided for in Article 45 of the Law creating the Costa Rican Institute of Fishing and Aquaculture (Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, INCOPESCA), meaning that it would not be imposed by this article if the draft under consultation becomes Law of the Republic. In any case, the provision is not discriminatory, since the aim is to grant an incentive to a productive activity that generates foreign currency and has a high impact on the labor market of the country's coastal areas, which precisely depends heavily on fuels to be carried out. In attention to the powers to stimulate production and better distribute wealth conferred by Article 50 of the Political Constitution, the State can grant incentives to certain especially sensitive activities, without this implying discrimination that in any way harms other human activities not favored by the benefit. The consultants have even less reason when invoking Article 188 of the Political Constitution as violated, which regulates the administrative and governmental independence characteristic of autonomous institutions. From the reading of laws number 5508 of April seventeenth, nineteen sixty-four and 6588 of July thirtieth, nineteen eighty-one, it can be inferred that the Costa Rican Oil Refinery S.A. is a public company constituted in the form of a commercial company, specifically a public limited company (sociedad anónima). It is erroneous to allege that an institution different from those expressly provided for in Article 189 of the Political Constitution must be recognized with the autonomy that is only proper and characteristic of autonomous institutions (State banks, State insurance institutions, and those established by the Constitution itself or by a Law approved by two-thirds of the members of the Legislative Assembly). Thus, entities of this type cannot be conferred a degree of independence different from that which the Fundamental Law and the Law recognize for them, without altering the system of competencies constitutionally assigned to the Executive and Legislative branches.

VII.- Amendments to the Labor Code (Código de Trabajo). (Article 173) Regarding Article 173 of the draft, the promoters of this consultation question that fishermen's employment contracts must be formal, signed by the shipowners (armadores) of the boats, and reported to the Ministry of Labor and Social Security (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) (new text of Article 120 of the Labor Code). They also consider it unconstitutional that fishermen are required to have a "seafarer's identity document" as well as a medical certificate accrediting their fitness for such work. Finally, they question that, to authorize sailing, a complete list of the persons on board, with their statuses and a copy of each person's identity document, must be presented (proposed Article 120 bis). Regarding the objections concerning Article 120, the Chamber finds no vice of unconstitutionality as alleged. To begin with, that employment contracts must be signed by the shipowner is in no way illogical or excessive. The consultants do not take into consideration what is provided in Article 2° of the same draft, which defines the shipowner as "whoever, on their own account, carries out the fitting out of a boat for its navigation, in its provisioning and hiring of fishermen. They may or may not be the owner of the vessel." It is clear then that it does not refer only to the owners of the vessels, but to those who effectively carry out, on their own account, the fitting out, provisioning, and hiring of the boat's personnel, even if they are lessees or any other subject who does not possess the status of owner of the vessel. The legislator's intention to ensure the protection of fishermen as workers is clear. The aim is for the contracts to be signed by the person who holds responsibility in the fishing operation, and not by third parties. That certain minimal formalities are required also obeys the same legitimate purpose. The draft, in fact, does nothing but list some very basic requirements, such as identification data of the parties and the vessel, routes to be followed, dates of the fishing operation, form of payment, clarity of their contents, etc. All these aspects tend to guarantee the obligations of employers towards the hired fishermen, so their requirement is not unreasonable, as the promoters of this action argue. The same criteria mentioned must be followed in the case of the obligation imposed on employers to deliver copies of the contracts to the Ministry of Labor and Social Security. Said measure tends to safeguard the rights of fishermen, the most vulnerable part of the employment relationship under discussion, so the establishment of basic guarantees for the fulfillment of obligations, such as those objected to by the consultants, is not contrary to the Law of the Constitution.

VIII.- Amendments to the Labor Code. (Article 173. Continuation) Regarding Article 120 bis of the Labor Code that the draft under consultation intends to add, the Chamber does not find that the requirement of the document called "seafarer's identity document" is unreasonable. Neither do the consultants outline any argument that justifies their claim, nor can the Chamber determine that it is excessive for persons engaged in fishing activities to be duly identified and registered with the Ministry of Labor and Social Security. On the contrary, this obligation acts for their protection, since said document merely identifies them for the purposes of formalizing their enrollment contract. Nor is the consultants' argument that no special skill or aptitude is required for fishing, being such a risky and specialized activity, admissible. Similar reasons lead the Chamber to dismiss the argument that the requirement of a medical certificate of fitness for fishing is unnecessary or excessive. The fishing operation is an activity of such danger that the imposition of certain basic health requirements is essential to guarantee the safety not only of the interested party, but of all those other persons who make up the boat's crew. It is not understood why this requirement could violate the invoked norms of social security and occupational health, which, on the contrary, are reinforced by the imposition of appropriate requirements for the type of work to be carried out. Nor is it unconstitutional for Article 120 bis to provide that other institutions may impose additional requirements and formalities for employment contracts. There is no delegation whatsoever in that. It is understood that, within the framework of competence of each public institution, the determination of particular formalities aimed at protecting the purposes entrusted to them by the legal system is perfectly valid. Finally, the Chamber does not find why it could be unconstitutional to require, before granting a sailing permit, that a list with the identification data of all crew members and passengers, as well as a copy of their identity documents, be delivered to the port authority. Internal and maritime waters are public domain assets, in which the uses given are subject to strict regulation, aimed at guaranteeing the safety of natural resources, of the persons on board, of other vessels in transit, as well as of any other persons. Thus, control over the persons found on vessels authorized to sail can serve to adopt measures aimed at safeguarding their safety and respect for the rights of crew members and passengers, as well as the avoidance of unlawful conduct. In summary, the consultants are not correct on this point either.

IX.- Criminal offenses provided for. (Articles 136, 137, 138, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 149, 150, 151, 152 and 153) The consultants claim that the criminal offenses (tipos penales) provided for in Articles 136, 137, 138, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 149, 150, 151, 152 and 153 of the draft are contrary to the principle of reasonableness, since the stipulated sanctions are, in their judgment, excessive, and the distribution of the proceeds from them lacks the reparative effect that, in their opinion, the exercise of this punitive power should have. Without prejudice to what will be said in the following two paragraphs regarding Articles 136 and 153, paragraph 2° of the draft, the Chamber finds no grounds to uphold the consultants' allegations. On the one hand, the promoters of this action do not substantively set forth the unreasonableness they believe exists in the referenced articles. On the contrary, after a careful review of the questioned criminal offenses, the Chamber observes that they are intended to sanction (and thereby prevent the occurrence of) conduct that is currently or potentially harmful to the environment and, in general, to the national hydrobiological domain and fishing in Costa Rican waters. In this way, the provided sanctions seek to deter the carrying out of furtive fishing activities (Articles 136 and 137); that intentionally damage populations of benthic resources, coral or rocky ecosystems, and seagrass beds (Article 138); fishing in closed zones and seasons (141); fishing through the use of illegal prohibited fishing gear (artes) (142); fishing with poisonous, harmful or dangerous substances (143); mangrove logging, poisoning of waters, or dumping of polluting substances for carrying out aquaculture (144); illegal management, disposal, or introduction of species or biological or chemical control materials that put aquatic and marine resources at risk (145); fishing in disregard of technical fishing or aquaculture regulations (148); transport or landing of fishery products in unauthorized places or without permission from the Costa Rican Institute of Fishing and Aquaculture, destruction of sea turtle nests, use of gear that impedes navigation, and fishing without using the Turtle Excluder Device (TED) (Article 149); illegal production and trade of hydrobiological products, use of gear or vessels different from those authorized, simulation of sport fishing or scientific fishing for profit purposes, landing in Costa Rican ports without the respective permit, failure to comply with the demolition or removal order of infrastructure built in the area of an aquaculture concession (150); use of unauthorized gear, use of explosives, fishing with acoustic equipment or toxic substances, impeding the migratory flows of fish, capturing fish in watercourses by means of devices that threaten aquatic flora and fauna, contamination of waters, use of nets and other gear different from those authorized for the type of boat in question, use of drift gillnets and pelagic midwater trawls, practices contrary to the sustainability of the fishery resource, and use of vessels that are not clearly identified on both sides of the bow (Article 151); omission to supply the required information to the Costa Rican Institute of Fishing and Aquaculture, fishing or aquaculture without carrying the necessary documents, without carrying the logbook, failure to report impediments to the use of the satellite tracking system (152); and carrying out commercial or sport fishing in national parks, natural monuments, and biological reserves (Article 153). As can easily be seen, these are serious conducts that damage or endanger the environment and the preservation of hydrobiological resources, with the consequent impact on the national economy and food security. The Chamber does not consider that the prohibition of such conduct and the provision of sanctions for their verification is unreasonable. Even the high penalty imposed is proportionate to the harmfulness or dangerousness of the sanctioned conduct. That in the case of Articles 142, 143, and 144, the loss of the respective license or concession is also imposed as a sanction obeys precisely the seriousness of the actions typified therein, which the legislator, in exercise of its criminal policy powers, determined necessary to attribute more burdensome legal consequences, in light of the legal interests at stake. Nor is the manner in which the destination of the funds collected from fines is regulated unconstitutional, much less for the reasons stated by the consultants. The purpose of criminal sanctions is the prevention of unlawful conduct and not necessarily reparation, so the disposition of the resources obtained in the manner determined by the legislator falls within the discretionary powers that Article 121, subsection 1) of the Political Constitution grants to the Legislative Assembly. In conclusion, and with the exceptions that will be set forth in the following two paragraphs, the vices of unconstitutionality claimed by the consultants are not found in the aforementioned articles.

X.- Specific case of Article 136 of the draft. Regarding very particularly the criminal offense provided for in Article 136 of the draft, the Chamber observes that although the draft in general, and Article 136 itself, are based on criteria of proportionality for imposing consequences for the offenses committed, the minimum amount of the offense contained in the provision in question could present a problem of inadequacy with respect to the constitutional principle of proportionality and the norm contained in Article 40 of the Political Constitution if applied to artisanal fishermen and those who carry out small-scale commercial fishing. Indeed, the minimum amount of forty base salaries and maximum of sixty base salaries, according to the method provided for in Article 2° of Law number 7337, for carrying out fishing without a license or with one expired for more than two months, is consistent with the importance of the resources sought to be protected. However, for those engaged in artisanal or small-scale commercial fishing, the imposition of the minimum sanction could mean not only the loss of the vessel, but even in some cases that of all or a good part of their assets. On the contrary, if this same conduct is committed—for example—through the use of tuna vessels, which due to the characteristics of this type of fishing are large and costly, the upper limit of the provided fine would be twenty-five percent of the vessel's value. While in the case of large vessels, the aim was to impose a serious but limited (maximum) sanction, in the case of small-scale fishermen, the (minimum) penalty under the terms of the consulted draft is clearly confiscatory. The foregoing was due to the fact that the Legislative Assembly did not provide a specific minimum sanction for those who fish on a small scale, or a mitigating factor based on the amount of damage that these small vessels are capable of causing to the legal interests protected by the norm. Thus, although the norm in question is not unconstitutional, its application is not appropriate in cases where fishing without a valid license is committed by artisanal or small-scale commercial fishermen. In order for these last two categories of activities to be sanctioned, a special norm must necessarily be provided that punishes said conduct or establishes a mitigating factor based on the type of vessel and its potential capacity to affect the protected legal interests. Evidently, it is not for the Constitutional Chamber to determine how to solve this problem, as it is the legislator who must decide on the technique that allows it to sanction the serious conduct provided for in Article 136 of the draft without violating the constitutional principles of proportionality and non-confiscation already cited.

XI.- Exclusion of liability in Article 153, paragraph 2°. In exercise of the powers conferred by Article 101 of the Law on Constitutional Jurisdiction, this Chamber observes a reason for unconstitutionality not alleged by the promoters of this legislative consultation. Following the same line of argument set forth by the Chamber in recital (considerando) V of this same resolution, it is considered that paragraph 2° of Article 153 of the draft is unconstitutional, because it excludes from penalty those who engage in sport fishing in national parks, natural monuments, and biological reserves, provided they return the captured specimen to its natural habitat, immediately and alive, and abide by the provisions regarding that type of fishing. As can easily be seen, this paragraph stems from the same erroneous presupposition as the consultants' challenge to Article 9° of this draft. Indeed, the protection that the State must ensure for zones it has declared as national parks, natural monuments, and biological reserves is not limited to maintaining the number of species or individuals of each species, but to promoting an integral preservation of the ecosystems in which such species develop, avoiding and sanctioning any conducts that threaten that delicate balance. It is not admissible that, having prohibited sport fishing in the referenced protected areas, said activity is tolerated if the fish are returned alive to the water, after having been harassed, wounded, captured, and exposed to the external environment for a certain time. This is clearly an activity entirely incompatible with the purpose of the protection zones, so the aforementioned exclusion of culpability becomes contrary to what Article 50 of the Political Constitution orders.

XII.- Conclusion. Based on the arguments expressed in the preceding paragraphs, this Chamber concludes that, regarding the draft "Law on Fishing and Aquaculture," legislative file number 15.065, paragraph 2° of Article 153 is unconstitutional. Likewise, Article 136 of the draft is not unconstitutional provided it is interpreted in the terms set forth in the considerative part of this judgment. In all other respects, no vices of unconstitutionality are found in the consulted draft.

Por tanto:

The consultation is resolved in the sense that, regarding the draft "Law on Fishing and Aquaculture," legislative file number 15.065, paragraph 2° of Article 153 is unconstitutional. Likewise, Article 136 of the draft is not unconstitutional provided it is interpreted in the terms set forth in recital XII of this judgment. In all other respects, no vices of unconstitutionality are found in the consulted draft.- Luis Fernando Solano C.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Susana Castro A. Fabián Volio E.

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Sala Constitucional Clase de asunto: Consulta legislativa facultativa Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

Ley de Pesca y Acuicultura Res: 2004-10484 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas con cincuenta y dos minutos del veinticuatro de setiembre del dos mil cuatro.- Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por los diputados Carlos Salazar Ramírez, Ronaldo Alfaro García, Federico Malavassi Calvo, Carlos Herrera Calvo, Peter Guevara Guth, Gerardo Rojas Hidalgo, Federico Vargas Ulloa, José Miguel Corrales Bolaños, Ligia Zúñiga Clachar, Lilliana Salas Salazar, Emilia María Rodríguez Arias, José Francisco Salas Ramos y Luis Gerard Villanueva Monge, respecto del proyecto de "Ley de Pesca y Acuicultura", expediente legislativo número 15.065.

Resultando:

1.- La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las diecisiete horas con veintitrés minutos del diecinueve de agosto de dos mil cuatro. La copia certificada del expediente legislativo número 15.065 se recibió en la Sala el día veinticinco de agosto siguiente. En consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el día veinticinco de setiembre de dos mil cuatro.

2.- Consultan las diputadas y diputados si respecto del proyecto de Ley de Pesca y Acuicultura, son inconstitucionales los artículos 7°, 9°, 123 párrafo 2°, 135, 136, 137, 140, 141, 142, 143, 144, 147, 148, 149, 150, 151, 152 y 173. En cuanto al artículo 7°, al restringir el ejercicio de la pesca a los barcos extranjeros, se cuestionan si dicho numeral, constituye una discriminación contraria al artículo 33 constitucional. Citan precedentes de esta Sala y del Tribunal Constitucional de España en que han sido consideradas inválidas diferenciaciones en razón de la simple nacionalidad. Estiman además que por tratarse de una limitación al ejercicio de un derecho fundamental, no solamente debe constar en una Ley, sino que además requiere de un sustento lógico, racional y proporcional que justifique la imposición de ese valladar. Sobre el artículo 123.2 del proyecto que obliga a la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. a vender combustible al sector a un precio menor que el nominal. Consideran que dicho texto podría contener un beneficio desmedido a favor de un grupo económico en perjuicio de los otros, y que carece de razones objetivas o técnicas que lo justifique. Estiman además que “por ser RECOPE una institución autónoma” (sic) se lesiona su autonomía, ya que la Ley estaría incursionando en materia administrativa, en la cual es independiente. Respecto de los artículos 135, 136, 137, 140, 141, 142, 143, 144, 147, 148, 149, 150, 151 y 152 del proyecto, que imponen sanciones por la comisión de ciertas conductas, consultan la razonabilidad y proporcionalidad del parámetro de multa establecido en todos los artículos. Consideran que al emplearse como parámetro el salario base, actualmente de ciento sesenta y siete mil colones, los montos mínimos de las multas resultan superiores al valor de las embarcaciones más modestas. Tampoco tendrán una consecuencia reparadora, pues los artículos 134 y 156 prevén una distribución de lo recaudado por multas entre el Servicio Nacional de Guardacostas y el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura. Concretamente en los numerales 142, 143 y 144 cuestionan que se impongan dos sanciones: la multa y la cancelación de la licencia, impidiendo así que el fin disuasivo de la multa se haga efectivo, ya que es cercenada por completo la posibilidad de ejercer dicha actividad. Les preocupa que no exista alternabilidad ni subsidiariedad en los dos tipos de sanciones. En relación con el artículo 173 del proyecto, que modifica el ordinal 120 del Código de Trabajo y le adiciona un artículo 120 bis, alegan, en cuanto al primer párrafo del artículo 120, que la obligación allí impuesta es absurda, ya que no en todos los casos el contrato de trabajo de un pescador ocurre entre éste y el armador del barco, pues se dan frecuentes casos de arrendamiento de embarcaciones. Cuestionan que el párrafo 4° obligue a presentar a la Dirección Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social una copia de cada contrato, modificación, ampliación o novación, en el plazo de quince días, sin especificar siquiera si se trata de días hábiles o naturales. Consideran absurdo forzar la entrega de ese documento en el plazo indicado, máxime si se considera que la existencia y vigencia del contrato de trabajo no depende de su constatación ante el Ministerio. Es una obligación innecesaria para el normal desempeño de las relaciones laborales en el sector pesquero. Respecto del artículo 120 bis, que obliga a los pescadores a presentar el “documento de identidad para la gente de mar” al efectuarse una contratación de pescadores, lo cual podría constituir una excesiva, irracional y por ende desproporcionada limitante para la contratación, que no se justifica por el resguardo de los derechos de los trabajadores, ya que el Código de trabajo contiene disposiciones atinentes y suficientes para ello. Alegan que en dicha actividad no se necesita demostrar en forma previa ninguna destreza o conocimiento técnico como en el caso de los conductores de vehículos automotores. Cuestionan además si es válido que se exija a cada uno de los trabajadores del pesquero un certificado médico, ya que la salud está protegida en Costa Rica por la adscripción forzosa a la Caja Costarricense de Seguro Social, además de existir normas concretas en materia de riesgos de trabajo. El párrafo 1° del artículo 120 bis del Código de Trabajo propuesto pretende facultar a una serie de instituciones para que indiquen nuevas formalidades y contenidos necesarios de los contratos de trabajo de los pescadores. Estiman que lo anterior podría ser una delegación de facultades normativas. En cuanto al párrafo 5° del mismo numeral, que obliga a dar una lista de todas las personas a bordo, con sus calidades y copia de todo ello antes del zarpe, consideran dicha carga desproporcionada, en especial si se considera que no se trata de viajes fuera del territorio nacional. Finalmente, respecto del artículo 9° del proyecto consultado, estiman que la prohibición absoluta de la pesca deportiva en parques nacionales, monumentos nacionales y reservas biológicas es irrazonable, ya que en dicha actividad, los peces son regresados al agua luego de capturados, además que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura bien la puede regular con detalle.

3.- En los procedimientos han sido acatadas las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 ibídem.

Redacta el Magistrado Vargas Benavides; y,

Considerando:

I.- Admisibilidad de la consulta. La presente consulta fue efectuada por trece diputadas y diputados de la Asamblea Legislativa luego de la aprobación en primer debate del presente proyecto de ley (ver folio 1470 del expediente legislativo) y antes de su aprobación definitiva. De conformidad con lo establecido en el artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta consulta legislativa de constitucionalidad resulta admisible, y se procede a evacuarla.

II.- Objeto de la consulta. Consultan los diputados acerca de la constitucionalidad de los artículos 7°, 9°, 123 párrafo 2°, 135, 136, 137, 140, 141, 142, 143, 144, 147, 148, 149, 150, 151, 152 y 173, todos del proyecto de "Ley de Pesca y Acuicultura”, expediente legislativo número 15.065, por entenderlos violatorios de las normas contenidas en los artículos 33 y 56 de la Constitución Política, así como de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad. Por constatar la Sala que los consultantes cometieron un error en la consignación de los números de los artículos cuya validez cuestionan, a partir de la transcripción que hacen de sus textos y de los argumentos que formulan, debe aclararse que en realidad los numerales del proyecto que se consultan los siguientes: 7°, 9°, 123 párrafo 2°, 136, 137, 138, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 149, 150, 151, 152, 153 y 173. El texto de tales artículos es el siguiente:

“ARTÍCULO 7.- La actividad pesquera cerquera de atún por parte de embarcaciones extranjeras dentro de la zona económica exclusiva, pero fuera del mar territorial, estará sujeta a los tratados y acuerdos internacionales de los que Costa Rica sea parte, así como a las leyes especiales creadas para el efecto. Se prohíbe cualquier otra actividad pesquera por parte de embarcaciones extranjeras, que no sea cerquera de atún. Para el ejercicio de esta actividad, dichas embarcaciones requerirán una licencia, cuyo otorgamiento se regirá por lo dispuesto en la presente Ley.” “ARTÍCULO 9.- Prohíbese el ejercicio de la actividad pesquera con fines comerciales y la pesca deportiva en parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas.

El ejercicio de la actividad pesquera en la parte continental e insular, en las reservas forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre y humedales, estará restringido de conformidad con los planes de manejo, que determine para cada zona el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), en el ámbito de sus atribuciones. Para crear o ampliar zonas protegidas que cubran áreas marinas, salvo las que apruebe la Asamblea Legislativa de conformidad con las leyes vigentes, el Ministerio deberá consultar el criterio del INCOPESCA, acerca del uso sostenible de los recursos biológicos en estas zonas.

La opinión que el INCOPESCA externe deberá estar fundamentada en criterios técnicos, sociales y económicos, científicos y ecológicos, y ser emitida dentro del plazo de treinta días naturales, contados a partir de la fecha de recibida la consulta.

La vigilancia de la pesca en las áreas silvestres protegidas indicadas en este artículo, le corresponderá al MINAE, que podrá coordinar los operativos con el Servicio Nacional de Guardacostas.

Se permitirá a las embarcaciones permanecer en las áreas protegidas con o sin porción marina o sin ella, en los supuestos de caso fortuito y fuerza mayor, mientras duren tales situaciones.

El MINAE y el INCOPESCA podrán autorizar, conjuntamente, el tránsito o fondeo de embarcaciones en áreas protegidas, cuando las condiciones naturales estrictamente lo requieran.” “ARTÍCULO 123.- (...)

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Nº 7384, de 16 de marzo de 1994, RECOPE venderá el combustible (gasolina, regular y diesel) a la flota pesquera nacional, excepto para la actividad de pesca deportiva, a un precio competitivo con el precio internacional.” “ARTÍCULO 136.- Será sancionado con multa de cuarenta a sesenta salarios base, definidos en el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, quien, al mando de una embarcación de pesca con registro y bandera nacional o extranjera, realice faenas de pesca en aguas interiores, en el mar territorial o en zona económica exclusiva, sin contar con la licencia o los registros otorgados por las autoridades costarricenses o con más de dos meses de vencida la licencia, el permiso o el registro respectivo.

En el caso de las embarcaciones definidas en el párrafo anterior, dedicadas a la pesca de atún, la multa aplicable será de un veinticinco por ciento (25%) del valor de la embarcación. El depósito de la multa podrá ser en dólares, moneda de los Estados Unidos de América, o en colones, de acuerdo con el tipo de cambio vigente a la fecha del pago efectivo.

El setenta por ciento (70%) de lo recaudado por concepto de esta multa se girará al Servicio Nacional de Guardacostas, para gastos operativos de vigilancia y patrullaje de pesca ilegal y salvamento de pescadores en aguas nacionales e internacionales, y el restante treinta por ciento (30%) aI INCOPESCA. Tanto el Servicio Nacional de Guardacostas como el INCOPESCA, en procura de garantizar la transparencia en el adecuado manejo de los fondos públicos, deberán rendir un informe anual a la Contraloría General de la República, en el que incluirán el monto exacto recibido a título de cobro de cualesquiera multas, así como el monto destinado en forma exclusiva a la ejecución de sus funciones propias.” “ARTÍCULO 137.- Será sancionado con pena de multa de cinco a cuarenta salarios base, definidos en el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, quien, al mando de una embarcación de pesca con registro y bandera nacional o extranjera, realice faenas de pesca en aguas interiores, en el mar territorial o en la zona económica exclusiva con la licencia, el permiso, la concesión o la autorización vencida, caduca, suspendida o revocada siempre que el vencimiento, la caducidad, la suspensión o la revocación se hayan producido dentro de los dos meses inmediatos anteriores. De lo contrario, se aplicará lo dispuesto en el artículo 136 de esta Ley.

Con igual pena será sancionado el titular de la licencia, permiso o concesión.” “ARTÍCULO 138.- Será sancionado con pena de multa de treinta a sesenta salarios base, definidos en el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, quien esté al mando y el titular del derecho de licencia, permiso o concesión, cuando, ejerciendo actos de pesca, provoquen daño intencional a las poblaciones de recursos bentónicos, ecosistemas coralinos o rocosos y bancos de pastos.” “ARTÍCULO 141.- Será sancionado con pena de multa de diez a cuarenta salarios base, definidos en el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, quien pesque en épocas y zonas de veda o pesque especies vedadas con permiso, licencia o autorización de pesca o sin estos, en aguas interiores, en el mar territorial o en la zona económica exclusiva.” “ARTÍCULO 142.- Será sancionado con pena de multa de veinte a sesenta salarios base, definidos en el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, quien, con permiso, licencia o autorización de pesca o sin estos, utilice artes prohibidos o ilegales, al realizar faenas de pesca en aguas interiores, continentales, en el mar territorial o en la zona económica exclusiva.” “ARTÍCULO 143.- Será sancionado con pena de multa de sesenta a ochenta salarios base, definidos en el artículo 2 de la Ley N° 7337, de 5 de mayo de 1993, y cancelación de la respectiva licencia, quien realice labores de pesca en la zona económica exclusiva empleando sustancias venenosas, peligrosas, tóxicas o de cualquier naturaleza, materiales explosivos o venenosos que dañen o pongan en peligro los ecosistemas marinos o acuáticos, o la vida humana, sin perjuicio de las sanciones establecidas en el ordenamiento jurídico.

Si la falta es cometida en aguas marinas interiores, continentales o en el mar territorial, se impondrá pena de prisión de dos a diez años.” “ARTÍCULO 144.- Se impondrá pena de multa de treinta a cincuenta salarios base, definidos en el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, y cancelación de la respectiva autorización o concesión, a quien, para el desarrollo de actividades de acuicultura, cause la tala del mangle, el envenenamiento de aguas por el uso circunstante o por vertidos ilegales de aguas cargadas de desechos químicos, antibióticos y demás sustancias, productos o alimentos no autorizados por el INCOPESCA para el desarrollo del proyecto acuícola, el cuido y el cultivo de las especies, siempre y cuando no se configure un delito de mayor gravedad.” “ARTÍCULO 145.- Será sancionado con pena de multa de treinta a sesenta salarios base, definidos en el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, y cancelación del respectivo permiso, licencia, concesión o autorización, si cuenta con ellos, quien maneje, ilegalmente, deseche o introduzca en aguas interiores, en el mar territorial, en la zona económica exclusiva o en aguas continentales, especies o materiales para el control biológico o químico que pongan en peligro la conservación de los recursos acuáticos y marinos.

Si se causa un daño a los recursos acuáticos o marinos, la pena aumentará en un tercio y el responsable será obligado a resarcir el daño ambiental.” “ARTÍCULO 148.- Será reprimido con veinticinco a sesenta salarios base, quien viole las disposiciones o regulaciones de naturaleza técnica para realizar las faenas o labores de pesca o acuicultura en aguas marinas jurisdiccionales, según lo exija cada tipo de licencia, permiso, autorización o concesión.” “ARTÍCULO 149.- Se impondrá multa de cinco a quince salarios base, a quien incurra en las siguientes conductas:

• a)Transborde o desembarque productos pesqueros en el territorio nacional, según su competencia, sin contar con la autorización del INCOPESCA, o en un sitio no autorizado expresamente por esa institución, salvo en el caso fortuito o de fuerza mayor debidamente comprobado; lo anterior sin perjuicio de lo establecido en el artículo 58 de esta Ley.
• b)Destruya los nidos de tortugas marinas.
• c)Utilice artes de pesca que impidan la navegación.
• d)Realice la actividad pesquera sin utilizar el dispositivo excluidor de tortugas (TED), en los casos en que se requiera, de conformidad con la legislación y convenios internacionales vigentes.

En estos casos, también serán civilmente responsables el patrón de pesca y el dueño o permisionario de la embarcación.” “ARTÍCULO 150.- Se impondrá multa de cinco a quince salarios base, a quien incurra en las siguientes conductas:

• a)Posea, almacene, cultive, transporte, comercialice o industrialice, en forma ilegal, productos de flora y fauna acuáticos.
• b)Practique la pesca en aguas interiores o jurisdiccionales con embarcaciones o artes distintos de los autorizados y registrados ante el INCOPESCA.
• c)Simule actos de pesca científica y deportiva para lucrar con los productos obtenidos de las capturas. En este caso, se procederá a la cancelación del permiso respectivo.
• d)Descargue en puertos costarricenses o introduzca por las fronteras productos de pesca comercial, sin la correspondiente autorización del INCOPESCA.
• e)Incumpla la orden de demoler o retirar la infraestructura construida en el área de concesión acuícola.” “ARTÍCULO 151.- Se impondrá multa de cinco a quince salarios base, de conformidad con el artículo 2 de la Ley Nº 7337, a quien incurra en las conductas establecidas en los incisos a), b), c), d), e), f), g), i), j), k) y l) del artículo 38 de esta Ley.” “ARTÍCULO 38.- La autoridad ejecutora de la presente Ley determinará los métodos, las técnicas, los equipos y las artes de pesca prohibidos. En las aguas jurisdiccionales del Estado costarricense, se prohíbe lo siguiente:
• a)Utilizar o llevar a bordo de una embarcación artes de pesca no autorizados por la autoridad ejecutora.
• b)Usar explosivos de cualquier naturaleza, dirigidos a la actividad pesquera.
• c)Emplear equipos acústicos como artes de pesca y sustancias tóxicas en las embarcaciones.
• d)Impedir el desplazamiento de los peces en sus migraciones naturales.
• e)Interceptar peces en los cursos de agua mediante instalaciones, atajos y otros procedimientos que atenten contra la flora y fauna acuáticas.
• f)Introducir especies vivas declaradas por el Estado como perjudiciales para los recursos pesqueros.
• g)Arrojar a las aguas superficiales, subterráneas y marítimas territoriales, directa o indirectamente, residuos o desechos líquidos, sólidos, gaseosos, radiactivos o no radiactivos, aguas negras, combustibles en cualquier estado, hidrocarburos, desechos tóxicos, desechos biológicos producto de la utilización de extractos de plantas para cegar peces y otros organismos acuáticos, sustancias químicas o sustancias de cualquier naturaleza, que alteren las características físicas, químicas y biológicas del agua y, consecuentemente, la hagan peligrosa para la salud de las personas, la fauna y flora terrestre y acuática, o la tornen inservible para usos domésticos, agrícolas, industriales o de recreación.

(...)

• i)Utilizar dimensiones y materiales no autorizados para las mallas, los anzuelos, las redes y las artes de pesca en general que, en función del tipo de barco, maniobra de pesca o especie, no sean los fijados para las capturas.
• j)Emplear redes agalleras y redes de arrastre pelágicas de altura.
• k)Realizar toda práctica que atente contra la sustentabilidad del recurso pesquero.
• l)Utilizar embarcaciones sin su correspondiente licencia de pesca al día y que no estén debidamente identificadas con nombre, bandera y número de matrícula por ambos lados de la proa.” “ARTÍCULO 152.- El INCOPESCA impondrá una multa de tres a diez salarios base, de conformidad con el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, a quien realice las siguientes acciones:
• a)Omita dar al INCOPESCA el aviso de arribo o la información de las extracciones, la cosecha o la recolección realizadas, pese a estar obligado a hacerlo según la normativa correspondiente.
• b)No porte a bordo de las embarcaciones el documento ni las copias certificadas que acrediten la licencia, el permiso o la autorización para ejercer la pesca.
• c)No acredite, en el lugar donde se desarrolla el proyecto acuícola, los documentos de la concesión o autorización que le permite ejercer la actividad.
• d)No porte el libro de bitácora de pesca o no registre en él la información verdadera respecto de las actividades de operación.
• e)No reporte u oculte al INCOPESCA y a las autoridades correspondientes, en un plazo de veinticuatro horas a partir de acaecido el suceso, fallas o averías que obstaculicen el funcionamiento adecuado de los equipos del sistema de seguimiento satelital, durante la permanencia en puerto, el zarpe o la faena de pesca, para embarcaciones cerqueras de atún.” “ARTÍCULO 153.- Quien autorice o ejerza la actividad de pesca comercial o de pesca deportiva en las áreas silvestres protegidas indicadas en el primer párrafo del artículo 9 de esta Ley, se sancionará con multa de veinte a sesenta salarios base y la cancelación de la respectiva licencia. Si corresponde al funcionario público que autorizó el ejercicio de la pesca en estas áreas, se le aplicarán las sanciones disciplinarias, administrativas y penales respectivas, con respeto al debido proceso.

En el caso de la pesca deportiva, se excluye de la sanción indicada a quienes, hallándose en el ejercicio de este tipo de actividad pesquera, en las áreas silvestres protegidas indicadas en el artículo 9 de esta Ley, devuelvan a su hábitat natural, en forma inmediata y con vida, el ejemplar capturado y acaten las regulaciones sobre la pesca deportiva establecidas en la presente Ley.” “ARTÍCULO 173.- Refórmase el artículo 120 del Código de Trabajo, al que se le adiciona, además, un nuevo artículo 120 bis. Los textos dirán:

‘Artículo 120.- Todo pescador deberá firmar un contrato de enrolamiento con el armador del barco de pesca o su representante legal autorizado. Se entenderá como pescador toda persona que vaya a ser empleada o contratada a bordo de cualquier barco de pesca, en cualquier calidad, que figure en el rol de la tripulación.

El contrato de enrolamiento observará las formalidades apropiadas a su naturaleza jurídica y será redactado en términos comprensibles para garantizar que el pescador comprenda el sentido de las cláusulas del contrato.

El contrato de enrolamiento indicará el nombre del barco de pesca a bordo del cual servirá el pescador, así como el viaje o los viajes que deba emprender, si tal información puede determinarse al celebrar el contrato o, en su defecto, el estimado de las fechas de salida y de regreso a puerto, las rutas de destino y la forma de remuneración. Si el pescador es remunerado a la parte de captura (sic) o destajo, el contrato de enrolamiento indicará el importe de su participación y el método adoptado para el cálculo de ella; si es remunerado mediante una combinación de salario y a la parte de captura, se especificará su remuneración mínima en numerario, la cual no podrá ser inferior al salario mínimo legal.

El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social será responsable de proveer los modelos impresos en sus diversas modalidades. Dichos contratos deberán extenderse en tres tantos: uno para cada parte y otro que el patrono deberá hacer llegar a la Dirección Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, dentro de los quince días posteriores a su celebración, modificación, ampliación o novación.

En el contrato de enrolamiento, el armador del barco de pesca o su representante legal autorizado declarará bajo juramento, estar al día en sus obligaciones obrero patronales con la CCSS, lo cual deberá acreditar ante la Dirección Nacional de Empleo.

Asimismo, a la Dirección Nacional de Empleo le corresponde diseñar y expedir un documento de identificación, que se denominará “documento de identidad para la gente del mar”, el cual contendrá los siguientes datos relativos a su titular: a) nombre completo, b) lugar y fecha de nacimiento, c) nacionalidad, d) lugar de domicilio actual, e) fotografía y f) firma e impresión del dedo pulgar. Este documento se expedirá a favor de quien lo solicite, indistintamente de su nacionalidad, y será condición necesaria para suscribir cada contrato de enrolamiento. De dichos contratos y de cada documento de identificación se llevará un registro por parte de la Dirección Nacional de Empleo.’ ‘Artículo 120 bis.

La Dirección Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en coordinación con el Consejo de Salud Ocupacional, la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo, el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, la Dirección de Seguridad Marítima y Portuaria del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, deberán prever todas las demás formalidades y garantías concernientes a la celebración del contrato de enrolamiento que se consideren necesarias para proteger los intereses del pescador y el adecuado cumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo del armador del barco de pesca, en relación con esos contratos.

La Dirección de la Inspección General de Trabajo, en el ejercicio de su potestad de fiscalización, está compelida a actuar de oficio o por denuncia de parte interesada, en la estricta aplicación y fiel cumplimiento de la normativa en mención, procediendo a realizar a sus infractores las inspecciones y prevenciones que corresponda. Constatado el hecho infractor, otorgará el plazo de ley, a fin de que el empleador cese el acto prevenido y restituya las condiciones de normalidad que se extrañan. En caso de desacato, reticencia o renuencia a cumplir lo exigido, se interpondrá la acción correspondiente ante los tribunales de trabajo competentes.

El armador del barco de pesca o su representante legal, antes de suscribir el contrato de enrolamiento, deberá exigir al pescador el “documento de identidad para la gente del mar” y el certificado médico que acredite su aptitud física para el trabajo marítimo para el cual va a ser empleado.

La autoridad portuaria llevará un registro permanente de navíos de pesca y su matrícula, así como de propietarios. Igualmente mantendrá un registro de permisos y licencias de pesca por navío y su respectiva vigencia.

Para otorgar el permiso de zarpe, será necesario, además del registro anterior, haber acreditado previamente ante la autoridad portuaria la lista completa de la tripulación y de las personas abordo en general, incluso al armador, e indicar sus respectivas calidades, así como adjuntar una copia de los documentos de identidad de cada uno.

Prohíbese el empleo de niños menores de dieciséis años para prestar servicios de cualquier naturaleza a bordo de navíos de pesca; se entiende como tales todas las embarcaciones, los buques y los barcos, cualesquiera sean su clase o su propiedad, pública o privada, que se dediquen a la pesca marítima. De dicha prohibición se exceptúan los buques-escuela debidamente acreditados ante las autoridades educativas costarricenses y reconocidos en dicha condición.’” Sobre el fondo.

III.- La protección de los recursos hidrobiológicos. Diversas razones obligan al Estado a hacer uso de sus mejores esfuerzos con el objeto de tutelar en forma adecuada sus inmensos espacios de mar territorial, de zona económica exclusiva, así como sus aguas internas. Por un lado, tiene un deber ineludible de velar por la preservación del medio ambiente, y ello por supuesto incluye la adopción de aquellas medidas necesarias para evitar daños en los ecosistemas marítimos y acuáticos en general, proteger las especies de seres vivos que habiten dichos medios, prevenir la contaminación de los mares y aguas internas, así como reaccionar con energía ante las actuaciones que atenten contra la integridad del medio ambiente acuático. Asimismo, el Estado está igualmente compelido por la Constitución Política a garantizar medios de subsistencia dignos y suficientes para todos sus habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza generada. En ese contexto, debe la Administración propiciar un uso sustentable de los recursos naturales, logrando con ello que el país pueda desarrollarse económicamente, sin comprometer la integridad del medio ambiente. Los frutos de ese desarrollo no deben quedar en manos de unos pocos actores, sino que debe permitirse a los pequeños y medianos productores beneficiarse del acceso a los medios de subsistencia y enriquecimiento. Entiende la Sala que ese es el espíritu que anima en general el proyecto de Ley de Pesca y Acuicultura, expediente legislativo número 15.065. Por un lado, se busca tutelar un ecosistema esencial para la sobrevivencia de la biosfera. Al mismo tiempo, reconoce que la actividad pesca y acuicultura constituyen actividades económicas lícitas y de gran importancia para la salud alimentaria de la población y generadoras de considerables beneficios para quienes a ellas se dedican y para el país, pero que por la delicadeza e importancia del medio en que se desarrollan, deben estar sometidas a una estricta regulación. Parte asimismo de la necesidad de defender el patrimonio público, en particular en lo concerniente a los recursos hidrobiológicos que le pertenecen a la Nación en su condición de bienes públicos. En esa inteligencia, el articulado del proyecto pretende actualizar el marco normativo de las actividades pesquera y acuícola, que actualmente son reguladas –en lo fundamental- por la Ley de Pesca y Caza Marítima, número 190 de veintiocho de setiembre de mil novecientos cuarenta y ocho, así como por algunas normas especiales. A continuación, se analizará la validez de las normas consultadas, y de conformidad con lo establecido en el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de cualesquiera otros relevantes desde el punto de vista constitucional.

IV.- Las naves de bandera extranjera. (Artículo 7°). Cuestionan los y las consultantes que el artículo 7° del proyecto prohíba a los barcos de bandera extranjera el ejercicio de la actividad pesquera, con excepción de la pesca cerquera de atún. Consideran que dicha restricción constituye una discriminación contraria al artículo 33 de la Constitución Política, lesiva del derecho al trabajo, y que además carece de cualquier sustento lógico que la legitime. Al respecto, estima la Sala que Costa Rica, a la luz de lo que disponen el artículo 6° párrafo 2° constitucional y la normativa internacional vigente, está plenamente habilitado para disponer –en del marco de los principios del desarrollo sostenible- de los recursos hidrobiológicos presentes en sus aguas interiores, así como en el mar territorial y la zona económica exclusiva. En cuanto al numeral constitucional citado, este dispone que Costa Rica ejerce una jurisdicción especial en sus mares adyacentes, en una extensión de doscientas millas náuticas a partir de la línea de base, “a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de estas zonas...” En el mismo sentido, la Convención sobre Derechos del Mar, o Convención de Montego Bay, aprobada mediante Ley número 7291 de veintitrés de marzo de mil novecientos noventa y dos, regula en su artículo 55 la Zona Económica Exclusiva, dando a los Estados ribereños un poder de control exclusivo sobre los recursos existentes en dicha franja, cuyas dimensiones son las mismas reguladas por el párrafo 2° del ordinal 6° de la Constitución. Es claro entonces que Costa Rica está autorizado por las referidas normas para hacer uso de las aguas ubicadas en la zona económica exclusiva en la forma en que le convenga a sus intereses económicos y ambientales. En el caso del artículo 7° de la iniciativa en consulta, al permitir a las embarcaciones de bandera extranjera únicamente el ejercicio de la pesca de atún con red de cerco, se enmarca perfectamente dentro de las posibilidades que le dan el artículo 6° de la Ley Fundamental y el 55 de la Convención de Montego Bay. Se trata de una actividad económica sumamente atractiva y rentable, y el presente proyecto permite que incluso barcos de bandera extranjera la ejerzan, explotando uno de los principales recursos hidrobiológicos con que cuenta en país. De ahí que no se pueda considerar como una diferenciación contraria a la Constitución Política, ni mucho menos una restricción ilegítima al derecho al trabajo. Esto último se ve reforzado por la posibilidad de que cualquier individuo, sin importar su nacionalidad, pueda obtener el “documento de identidad para la gente del mar” (artículo 173 del proyecto). Tampoco las reglas referentes a los armadores y patrones de pesca o capitanes (artículo 116 del proyecto) determinan cualquier exclusión basada en razón de la nacionalidad para poseer cualquiera de ambas condiciones. Es así como en cuanto a este extremo la Sala no observa ningún vicio de inconstitucionalidad.

V.- Pesca deportiva en zonas protegidas. (Artículo 9°) Entienden las y los consultantes que el artículo 9° del proyecto es inconstitucional, por prohibir el ejercicio de la pesca deportiva en los parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas. Alegan que la norma es irrazonable, pues en la pesca deportiva los peces son devueltos vivos al agua. Al respecto, lo primero que debe decirse es que se equivocan los promotores de esta consulta en sus afirmaciones. Entre las definiciones dadas por el artículo 2° del proyecto, la de pesca deportiva dice lo siguiente:

“30. Pesca deportiva: La pesca deportiva es una actividad de pesca que realizan personas físicas, nacionales o extranjeras, con el fin de capturar, con un aparejo de pesca personal apropiado para el efecto, especies acuáticas en aguas continentales, jurisdiccionales o en la zona económica exclusiva, sin fines de lucro y con propósito de deporte, distracción, placer, recreo, turismo o pasatiempo.” Como fácilmente se puede apreciar, la devolución de los peces vivos no es un elemento esencial de la definición de pesca deportiva dada por el proyecto, que es la que interesa a efectos de determinar la validez del artículo 9°. En todo caso, los deberes de conservación de los ecosistemas existentes en las diferentes zonas de protección existentes no se resume a una plana preservación de las cantidades de especies e individuos de cada especie en dichas zonas. El Estado central es el ente primariamente encomendado para la defensa del medio ambiente, lo que es reafirmado en la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554 de cuatro de octubre de mil novecientos noventa y seis, que delega en el Ministerio de Ambiente y Energía buena parte de las competencias en esta materia, sin descargar a los otros entes públicos de sus responsabilidades en este campo. Dicha Ley reconoce la potestad del Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro de Ambiente y Energía) para establecer áreas protegidas, según se desprende de la relación de los artículos 32 incisos e) y f) y 42 de la Ley número 7554. Del mismo modo, la Ley de conservación de la vida silvestre, número 7317 de treinta de octubre de mil novecientos noventa y dos, en su artículo 84, autoriza al Poder Ejecutivo para establecer refugios nacionales de vida silvestre dentro de las reservas forestales y en los terrenos de las instituciones descentralizadas, incluidas las municipalidades. Cuando el Estado decide dar a un sector la condición de parque nacional, monumento natural o reserva biológica, asume frente a sus habitantes y frente a la comunidad internacional deberes ineludibles, entre los que se encuentra la preservación integral de los hábitat presentes en dichas zonas, impidiendo que actividades humanas (económicas y mucho menos de simple recreo) puedan perturbar la intangibilidad de tales ecosistemas. De disponer el numeral referido lo contrario, estaría incurriendo en una transgresión de lo que ordenan los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, así como en diversos instrumentos de Derecho Internacional vigentes en Costa Rica. Si bien los parques nacionales y monumentos naturales están destinados no solamente a la conservación, sino también a la recreación y educación ambiental, en tales sitios se deben permitir únicamente actividades que en nada perturben la vida natural presente en éstos. Así las cosas, tampoco en cuanto a este aspecto la Sala observa los vicios de inconstitucionalidad acusados.

VI.- Venta de combustible a precio preferencial. (Artículo 123.2) En opinión de las y los promotores de esta consulta, el párrafo 2° del artículo 123 del proyecto es contrario a los artículos 33 y 188 de la Constitución Política, por entender que dicha medida discrimina a los otros sectores productivos y además se obliga a RECOPE a vender el combustible a un precio menor, en detrimento de su autonomía. No llevan razón por varias razones. Para comenzar, el deber de la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. de vender gasolina y diesel a la flota pesquera nacional a precios mejores que los del mercado interno está prevista en el artículo 45 de la Ley de creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), es decir que no sería impuesta por este artículo en caso de que el proyecto en consulta se convirtiera en Ley de la República. De todos modos, la disposición no resulta discriminatoria, pues lo que se pretende es otorgar un incentivo a una actividad productiva generadora de divisas y de alto impacto en el mercado laboral de las zonas costeras del país, que precisamente depende en mucho de los combustibles para poder ser llevada a cabo. En atención de las potestades de estímulo de la producción y mejor reparto de la riqueza que le confiere el artículo 50 de la Constitución Política, el Estado puede conferir incentivos a ciertas actividades especialmente sensibles, sin que ello implique una discriminación que en modo alguno perjudique a las otras actividades humanas que no son favorecidas por el beneficio. Mucho menor razón llevan las y los consultantes al invocar como violado el artículo 188 de la Constitución Política, que regula la independencia administrativa y de gobierno propia de las instituciones autónomas. De la lectura de las leyes números 5508 de diecisiete de abril de mil novecientos sesenta y cuatro y 6588 de treinta de julio de mil novecientos ochenta y uno, se colige que la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. es una empresa pública constituida bajo la forma de una sociedad mercantil, específicamente de una sociedad anónima. Resulta erróneo alegar que a una institución distinta de las expresamente previstas en el artículo 189 de la Constitución Política se le deba reconocer la autonomía que solamente es propia y característica de las instituciones autónomas (los bancos del Estado, las instituciones aseguradoras de éste y aquéllas establecidas por la propia Constitución o por Ley aprobada por dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Legislativa). Así las cosas, no se puede conferir a entidades de este tipo un grado de independencia diverso del que la Ley Fundamental y la Ley le reconocen, sin alterar el sistema de competencias asignadas constitucionalmente a los poderes Ejecutivo y Legislativo.

VII.- Modificaciones al Código de Trabajo. (Artículo 173) Del artículo 173 del proyecto, cuestionan los y las promotoras de esta consulta que los contratos de trabajo de los pescadores deban ser formales, suscritos por los armadores de los barcos y reportados al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (nuevo texto del artículo 120 del Código de Trabajo). Estiman inconstitucional asimismo que se exija a los pescadores contar con el “documento de identidad para la gente del mar” así como con un certificado médico que acredite su aptitud para dicho trabajo. Finalmente, cuestionan que para autorizar el zarpe, se deba presentar una lista completa de las personas abordo, con sus calidades y la copia del documento de identidad de cada uno (artículo 120 bis propuesto). En cuanto a las objeciones referentes al artículo 120, no observa la Sala ningún vicio de inconstitucionalidad de los alegados. Para comenzar, que los contratos de trabajo deban ser suscritos por el armador en nada resulta ilógico ni excesivo. Los y las consultantes no toman en consideración lo que dispone el artículo 2° del mismo proyecto, que define al armador como “quien realiza por cuenta propia el aprestamiento de un barco para su navegación en su avituallamiento y contratación de pescadores. Puede ser o no el propietario de la embarcación.” Es claro entonces que no se trata únicamente de los propietarios de las embarcaciones, sino de quienes en efecto efectúan por su cuenta el aprestamiento, avituallamiento y contratación de personal del barco, incluso si se trata de arrendatarios o de cualquier otro sujeto que no posea la calidad de propietario de la embarcación. Es clara la intención del legislador de asegurar la protección de los pescadores como trabajadores. Se pretende que los contratos sean suscritos por quien ostenta la responsabilidad en la faena, y no por terceros. Que se exijan ciertas formalidades mínimas también obedece a la misma finalidad legítima. El proyecto de hecho no hace sino enumerar algunos requisitos muy básicos, tales como datos de identificación de las partes y de la embarcación, rutas a seguir, fechas de la faena, forma de remuneración, claridad de sus contenidos, etc. Todos estos aspectos tienden a garantizar las obligaciones de los patronos para con los pescadores contratados, por lo que su exigencia no resulta irrazonable, tal y como argumentan los promotores de esta gestión. Los mismos criterios mencionados deben seguirse en el caso de la obligación impuesta a los patronos de entregar al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social copias de los contratos. Dicha medida tiende a resguardar los derechos de los pescadores, parte más vulnerable de la relación de trabajo que se comenta, por lo que el establecimiento de garantías básicas para el cumplimiento de las obligaciones, como las que objetan los consultantes, no es contraria al Derecho de la Constitución.

VIII.- Modificaciones al Código de Trabajo. (Artículo 173. Continuación) En lo que se refiere al artículo 120 bis del Código de Trabajo que el proyecto en consulta pretende adicionar, no encuentra la Sala que resulte irrazonable la exigencia del documento llamado “documento de identidad para la gente del mar”. Ni los consultantes esbozan ningún argumento que justifique su alegato ni logra la Sala determinar que sea excesivo que las personas que se dediquen a labores de pesca se encuentren debidamente identificados y registrados ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Por el contrario, esta obligación actúa en su protección, pues dicho documento no hace sino identificarlo para efectos de la formalización de su contrato de enrolamiento. Tampoco resulta atendible el alegato de las y los consultantes en el sentido que para la pesca no se requiere ninguna destreza o aptitud especial, tratándose de una actividad tan riesgosa y especializada. Similares razones llevan a la Sala a desestimar el argumento según el cual el requerimiento de un certificado médico de aptitud para la pesca resulte innecesario o excesivo. La faena de pesca es una actividad de tal peligrosidad que la imposición de ciertos requerimientos básicos de salud es esencial para garantizar la seguridad no solamente del interesado, sino de todas aquellas otras personas que forman la tripulación del barco. No se comprende por qué podría este requerimiento atentar contra las normas de seguridad social y salud ocupacional invocadas, las cuales por el contrario se ven reforzadas por la imposición de exigencias adecuadas al tipo de labor que se pretende desarrollar. Tampoco es inconstitucional que el artículo 120 bis prevea que otras instituciones puedan imponer requisitos adicionales y formalidades para los contratos de trabajo. No hay delegación alguna en ello. Se entiende que dentro el marco de competencia de cada institución pública, la determinación de particulares formalidades destinadas a tutelar los fines que les fueron encomendados por el ordenamiento es perfectamente válida. Finalmente, no encuentra la Sala por qué podría ser inconstitucional que se obligue, antes de dar un permiso de zarpe, entregar a la autoridad portuaria una lista con los datos de identificación de todos los tripulantes y pasajeros, así como copia de sus documentos de identidad. Las aguas interiores y marítimas son bienes de dominio público, en las cuales los usos que se den están sometidos a una estricta regulación, tendiente a garantizar la seguridad de los recursos naturales, de las propias personas a bordo, de los otros navíos en tránsito, así como de cualesquiera otras personas. Así, el control respecto de las personas que se encuentren en los navíos autorizados para zarpar puede servir para adoptar medidas tendientes a resguardar su seguridad y el respeto de los derechos de los tripulantes y pasajeros, así como la evitación de conductas ilícitas. En síntesis, no llevan razón los y las consultantes tampoco en cuanto a este extremo.

IX.- Tipos penales previstos. (Artículos 136, 137, 138, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 149, 150, 151, 152 y 153) Reclaman los consultantes que los tipos penales previstos en los artículos 136, 137, 138, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 149, 150, 151, 152 y 153 del proyecto son contrarios al principio de razonabilidad, pues las sanciones estipuladas resultan a su juicio excesivas, así como la distribución del producto de las mismas carece del efecto reparador que en su opinión debe tener el ejercicio de esta potestad punitiva. Sin perjuicio de lo que se dirá en los dos párrafos siguientes respecto de los artículo 136 y 153 párrafo 2° del proyecto, no encuentra la Sala motivos para acoger los alegatos de los consultantes. Por un lado, los promotores de esta gestión no exponen fundadamente la irrazonabilidad que estiman existe en los referidos artículos. Al contrario, luego de una cuidadosa revisión de los tipos penales cuestionados, observa la Sala que con ellos se pretende sancionar (y con ello prevenir la ocurrencia) de conductas actual o potencialmente lesivas del medio ambiente y en general del patrimonio hidrobiológico nacional y la pesca en aguas costarricenses. De esa forma, las sanciones previstas buscan disuadir la realización de actividades furtivas de pesca (artículos 136 y 137); que dañen intencionalmente las poblaciones de recursos bentónicos, ecosistemas coralinos o rocosos y bancos de pastos (artículo 138); pesca en zonas y épocas de veda (141); pesca mediante la utilización de artes prohibidos ilegales (142); pesca con sustancias venenosas, lesivas o peligrosas (143); tala de manglares, envenenamiento de aguas o vertido de sustancias contaminantes para la realización de la acuicultura (144); manejo ilegal, desecho o introducción de especies o materiales de control biológico o químico que pongan en riesgo los recursos acuáticos y marinos (145); pesca en desatención de regulaciones técnicas de pesca o acuicultura (148); transporte o desembarque de productos pesqueros en sitios no autorizados o sin permiso del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, destrucción de nidos de tortugas marinas, empleo de artes que impidan la navegación, y pesca sin utilización del dispositivo excluidos de tortugas TED (artículo 149); producción y comercio ilegal de productos hidrobiológicos, uso de artes o navíos distintos de los autorizados, simulación de pesca deportiva o científica con fines de lucro, descarga en puertos costarricenses sin el respectivos permiso, incumplimiento de la orden de demolición o retiro de infraestructura construida en el área de una concesión acuícola (150); empleo de artes no autorizados, uso de explosivos, pesca con equipos acústicos o sustancias tóxicas, impedimento de los flujos migratorios de peces, captura de peces en cursos de agua por medio de artefactos que atenten contra la flora y fauna acuática, contaminación de las aguas, utilización de mallas y otras artes distintas de las autorizadas para el tipo de barco de que se trate, empleo de redes agalleras y redes de arrastre pelágicas de altura, prácticas contrarias a la sutentabilidad del recurso pesquero y utilización de embarcaciones que no estén bien identificadas a ambos lados de la proa (artículo 151); omisión de suministrar al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura la información requerida, pesca o acuicultura sin portar los documentos necesarios, sin portar el libro de bitácora, no reporte de impedimentos para el uso del sistema de seguimiento satelital (152); y realización de pesca comercial o deportiva en parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas (artículo 153). Como fácilmente se puede apreciar, se trata de conductas graves que dañan o ponen en riesgo el medio ambiente y la preservación de los recursos hidrobiológicos, con la consecuente afectación de la economía y la seguridad alimentaria nacionales. No estima la Sala que la prohibición de tales conductas y la previsión de sanciones por su verificación resulte irrazonable. Incluso la alta penalidad impuesta resulta proporcionada a la lesividad o peligrosidad de las conductas sancionadas. Que en el caso de los artículos 142, 143 y 144 se imponga además como sanción la pérdida de la licencia o concesión respectiva obedece precisamente a la gravedad de las actuaciones allí tipificadas, que el legislador, en ejercicio de sus potestades de política criminal, determinó necesario atribuir consecuencias jurídicas más gravosas, en atención de los bienes jurídicos en juego. Tampoco es inconstitucional la forma como se regula el destino de los fondos recaudados por concepto de multas, y mucho menos por las razones expuestas por los y las consultantes. La finalidad de las sanciones penales es la prevención de conductas ilícitas y no necesariamente la reparación, por lo que la disposición de los recursos obtenidos en la forma determinada por el legislador se enmarca dentro de las potestades discrecionales que el artículo 121 inciso 1) de la Constitución Política confiere a la Asamblea Legislativa. En conclusión, y con las salvedades que se expondrán en los dos siguientes párrafos, en los artículos mencionados no se observan los vicios de inconstitucionalidad reclamados por los y las consultantes.

X.- Caso concreto del artículo 136 del proyecto. En lo que se refiere muy particularmente al tipo penal previsto en el numeral 136 del proyecto, observa la Sala que si bien en el proyecto en general y el mismo artículo 136 se parte de criterios de proporcionalidad para la imposición de consecuencias ante las faltas cometidas, el monto mínimo del tipo contenido en el numeral en cuestión podría presentar un problema de inadecuación al principio constitucional de proporcionalidad y a la norma contenida en el artículo 40 de la Constitución Política si se aplicara a pescadores artesanales y a quienes ejerzan la pesca comercial en pequeña escala. En efecto, el monto mínimo de cuarenta salarios base y máximo de sesenta salarios base según el método previsto en el artículo 2° de la Ley número 7337 para la realización de la pesca sin licencia o con ésta vencida por más de dos meses es consecuente con la importancia de los recursos que se pretende proteger. No obstante, para quienes se dediquen a la pesca artesanal o comercial en pequeña escala, la imposición de la sanción mínima podría significar no solamente la pérdida de la embarcación, sino incluso en algunos casos la de todo o buena parte de su haber patrimonial. Por el contrario, si esta misma conducta es cometida –por ejemplo- mediante el uso de embarcaciones atuneras, que por las características de este tipo de pesca son de grandes dimensiones y alto costo, el límite superior de la multa prevista sería de un veinticinco por ciento del valor del navío. Mientras que en el caso de las grandes embarcaciones se buscó imponer una sanción (máxima) grave pero limitada, en el de los pequeños pescadores, la penalidad (mínima) en los términos del proyecto consultado resulta claramente confiscatoria. Lo anterior se debió a que la Asamblea Legislativa no previó una sanción mínima específica para quienes pesquen en pequeña escala, o una causa de atenuación en razón del importe del daño que estas embarcaciones pequeñas son capaces de causar en los bienes jurídicos tutelados por la norma. Así las cosas, si bien la norma en cuestión no es inconstitucional, no procede su aplicación a los casos en que la pesca sin licencia vigente sea cometida por pescadores artesanales o comerciales en pequeña escala. Para que estas dos últimas categorías de actividades sean sancionadas, necesariamente debería ser prevista una norma especial que castigue dicha conducta o establezca una atenuante en razón del tipio de embarcación y su capacidad potencial de afectación de los bienes jurídicos tutelados. Evidentemente no cabe a la Sala Constitucional determinar la forma de solucionar este problema, ya que es el legislador quien deberá decidir la técnica que le permita sancionar las graves conductas previstas en el artículo 136 del proyecto sin lesionar los principios constitucionales de proporcionalidad y no consfiscatoriedad ya citados.

XI.- Exclusión de responsabilidad del artículo 153 párrafo 2°. En ejercicio de las potestades que le confiere el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta Sala observa una razón de inconstitucionalidad no alegada por los y las promotoras de esta consulta legislativa. Siguiendo la misma línea argumentativa expuesta por la Sala en el “considerando” V de esta misma resolución, se estima que el párrafo 2° del artículo 153 del proyecto es inconstitucional, pues excluye de penalidad a quienes efectúen pesca deportiva en los parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas, siempre que devuelvan a su hábitat natural, en forma inmediata y con vida, al ejemplar capturado, y acaten las disposiciones referentes a ese tipo de pesca. Como se puede fácilmente apreciar, este párrafo parte del mismo errado presupuesto que el cuestionamiento que los consultantes hacen del artículo 9° de este proyecto. En efecto, la protección que el Estado debe asegurar a las zonas que ha declarado como parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas no se resume a mantener la cantidad de especies ni individuos de cada especie, sino a promover una preservación integral de los ecosistemas en los que tales especies se desarrollan, evitando y sancionando cualesquiera conductas que atenten contra ese delicado equilibrio. No es admisible que habiendo prohibido la pesca deportiva en las referidas zonas protegidas, se tolere dicha actividad si los peces son regresados vivos al agua, luego de haber sido acosados, heridos, capturados y expuestos al ambiente externo por un tiempo determinado. Se trata claramente de una actividad del todo incompatible con la finalidad de las zonas de protección, por lo que la mencionada exclusión de culpabilidad deviene contraria a lo que ordena el artículo 50 de la Constitución Política.

XII.- Conclusión. A partir de los argumentos expresados en los párrafos que anteceden, esta Sala concluye que respecto del proyecto de "Ley de Pesca y Acuicultura", expediente legislativo número 15.065, es inconstitucional el párrafo 2° del artículo 153. Asimismo, el artículo 136 del proyecto no es inconstitucional siempre que se interprete en los términos expuestos en la parte considerativa de esta sentencia. En lo demás, no se advierten vicios de inconstitucionalidad en el proyecto consultado.

Por tanto:

Se evacua la consulta formulada en el sentido que, respecto del proyecto de "Ley de Pesca y Acuicultura", expediente legislativo número 15.065, es inconstitucional el párrafo 2° del artículo 153. Asimismo, el artículo 136 del proyecto no es inconstitucional siempre que se interprete en los términos expuestos en el considerando XII de esta sentencia. En lo demás, no se advierten vicios de inconstitucionalidad en el proyecto consultado.- Luis Fernando Solano C.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Susana Castro A. Fabián Volio E.

MCP/oc.- Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.