Use and Declassification of Municipal ParksUso y desafectación de parques municipales

Case: 01-005918-0007-CO Decision: 2001-08220 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours and forty-eight minutes on catorce de agosto del dos mil uno.- Action by Nombre377, filed by Nombre39558, of legal age, holder of identity card number CED7550, on her own behalf against the Municipal Council of Tibás.

Findings of Fact:

1. 1The petitioner states that the Municipal Council of Tibás recently considered an agreement drafted by the legal adviser of that municipal corporation, which purportedly seeks to donate part of –Parque la Florida- to the –Grupo de Alcohólicos Anónimos de la Florida, Tibás-; additionally, the donation of a park area in –Las Dalias- to a group involved in protecting older persons is being processed; that donations of areas designated as parks in residential developments are prohibited by the Ley de Planificación Urbana, particularly where an attempt is made to change the original use of those areas, and therefore she considers that the respondent authority has violated the fundamental right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. She states that the municipal president insists on proceeding with the donations despite the contents of this Chamber’s decision number 2000-4332. The local legal adviser takes the position that the Chamber exceeded its authority in issuing that judgment and disregarded municipal autonomy and the separation of powers. She requests that the action be granted, that the community be restored to the enjoyment of the green spaces, and, additionally, that the respondent be placed at the disposal of the criminal authorities.
2. 2Marta Sánchez Gómez, President of the Municipal Council of Tibás: With respect to the Alcohólicos anónimos group, what exists is a cooperation agreement concerning an already constructed building. At ordinary session n.174 of 12 de junio del año en curso, the Council over which she presides approved execution of that cooperation agreement, which does not transfer title to the property, as the petitioner irresponsibly claims. The final text of the agreement has not yet been signed by the Municipal Council. Nor is it true that it donated an area of land belonging to the Las Dalias residential development; a motion was approved to enter into a cooperation agreement concerning an already developed area where the PANI shelter had been located and which that institution returned. The legal adviser informed the Council that park areas could not be incorporated into arrangements such as those requested, citing this Chamber’s ruling in the Cipreses residential-development case; for that reason, the agreement was not finalized, and it must be made clear that no part of the park has been donated. The legal adviser takes the position that any change in designated use must be made by law, which is why several bills currently under consideration have been submitted to the legislature. She requests that the action be denied.
3. 3The statutory requirements have been observed in the proceedings conducted.

Opinion drafted by Justice Sancho González; and,

Legal Grounds:

I.The following facts are deemed duly established and relevant to the resolution of this matter: a) the Municipal Council of Tibás, at ordinary session n. 174 of 12 de junio del año en curso, approved execution of a cooperation agreement concerning the use, by a local Alcohólicos anónimos group, of a municipal building constructed in a communal area (zona comunal), which had previously been used by the patronato nacional de la Infancia (folios 14 et seq.).

II.Facts not established: that the Municipalidad de Tibás donated a communal area to the local Alcohólicos Anónimos group or to the older persons’ association las Nombre39559.

I.Merits. Because the position of the respondent municipality’s legal adviser appears in the case record, the Chamber must first state that municipal autonomy, although constitutionally protected, may in no way be used to deprive other fundamental rights of equal rank and force of their substance. Precisely for that reason, municipal action may not promote the use of areas that the law, in furtherance of the constitutional right to enjoy a healthy and balanced environment, has guaranteed to residents of the canton. Using its resources—the resources of all residents of the canton—the municipality may acquire land on which to construct public libraries, schools, etc.; such land will have the characteristics of public-domain property (demanio público). It may not, however, convert areas intended for the rest and enjoyment of a particular community—and paid for by that community—into projects other than community facilities (facilidades comunales) in the strictest sense of the term; moreover, such projects may not be of a size that deprives the community of green areas for recreation and rest.

II. In this Chamber’s decision n.4332-2000, the following was stated, insofar as relevant, regarding the matter before us

-Article 40 of the Ley de Planificación Urbana provides that “-No less than one-third of the area represented by the percentage established pursuant to the preceding paragraph shall mandatorily be allocated to park use, first reserving from that third the space or spaces necessary for a children’s playground or playgrounds, in a proportion of no less than ten square meters per family-. The remaining two-thirds of that percentage, or whatever portion thereof remains available after park needs have been met, shall be used to install community facilities initially proposed by the subdivider or developer-.” A mere reading of that provision makes it certain that the legislature, in furtherance of the supreme charter, has mandated the existence of green areas and parks for the community’s enjoyment. Accordingly, the construction of what the Municipality has called a community facility—such as the buildings planned by the associations favored by the challenged decisions—cannot be understood as compatible with that provision, because such an interpretation would deprive the residents’ right to enjoy a green recreational area of its essential content, which forms part of the quality of life guaranteed to them by the Constitution.

The local municipality may not freely change the designated use of land devoted to parks, nor could the legislature do so—without designating in exchange a space that compensates for the loss of the park area—because that would render unconstitutional any decision or law so providing, as it would disregard the essential content of the residents’ right to enjoy such recreational areas, which, as stated, form part of the quality of life guaranteed to them by the Constitution. The term “community facilities” does not have the breadth sought to be attributed to it. It is obvious to this Chamber that the term refers to structures essential to the community’s enjoyment of property designated as a green area, park, and recreational space; consequently, the construction of buildings for public services—for example, libraries, schools, community halls, etc.—is incompatible with the designated use as parkland and green area that the legislature has required for certain land.

Undoubtedly, for the interested associations to undertake the construction of buildings such as those in which they are interested, they must bear the cost thereof—which involves all members or residents of the locality who will benefit from the public and general use of the property. The Chamber cannot permit the rights of the petitioner residents to enjoy the land belonging in its entirety to the community of Cipreses as a green area and park—which the Municipality merely holds in its capacity as administrator of local interests—to be disregarded through donations or construction authorizations such as those contemplated-.

III.In the case before us, it was not established before this Chamber that the municipality transferred—by donation—title to the properties referred to by the petitioner in her action. Because those properties contain structures that have been used by the local municipal corporation, the Chamber considers it appropriate to state that the local municipality may, through agreements, allow those structures to be used by groups that benefit the community. Under no circumstances, however, may it transfer to them title to the properties in question, which may be removed from the public domain (desafectados) only by law, provided that the law removing them from the public domain compensates the community for the loss of the space with another similar space. The municipality must satisfy this requirement with respect to those areas it plans to remove from the public domain and for which—as the respondent authority reported under oath—it has submitted the corresponding bills to the Asamblea Legislativa. Any contrary action would create a defect conflicting with the constitutional order, which may be declared by this Chamber through the proceeding established for that purpose at the request of interested parties.

IV.Because the respondent municipality has not ordered the transfer of title to the areas referred to in the action, the action must be denied. The respondent authority shall take note of what this Chamber has stated regarding removal from the public domain (desafectación).

Therefore:

The action is DENIED.

Luis Fernando Solano C Acting President Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

Adrián Vargas B. Susana Castro A.

Alejandro Batalla B. Gilbert Armijo S.

Res: 2001-08220 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas con cuarenta y ocho minutos del catorce de agosto del dos mil uno.- Recurso de Nombre377 interpuesto por Nombre39558, mayor, con cédula de identidad número CED7550; a favor suyo contra el consejo municipal de Tibás.

Resultando:

1. 1Indica la recurrente que el Consejo Municipal de Tibás conoció recientemente un convenio elaborado por el asesor legal de esa corporación municipal, en el que se pretende donar un parte del –Parque la Florida- al –Grupo de Alcohólicos Anónimos de la Florida, Tibás-; adicionalmente se tramita la donación de un área de parque las –Las Dalias- a un grupo relacionado con la protección de las personas mayores; que las donaciones de las zonas destinadas a parques en las urbanizaciones se encuentran prohibidas por la Ley de Planificación Urbana, en especial si el destino original de esas áreas pretende ser cambiado, por lo que considera que la autoridad recurrida a violentado el derecho fundamental a disfrutar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Señala que la presidenta municipal se empeña en continuar con las donaciones, ello a pesar del contenido del voto de esta Sala número 2000-4332. Que es criterio del asesor legal local que la Sala extralimitó sus funciones al dictar aquella sentencia, y que ha desconocido la autonomía municipal y la división de poderes. Pide se declare con lugar el recurso y restituya a la comunidad en el goce de los espacios verdes; adicionalmente, se ponga a la accionada a disposición de las autoridades penales.
2. 2Marta Sánchez Gómez, Presidenta del Consejo Municipal de Tibás: En relación con el grupo de Alcohólicos anónimos lo que existe es un convenio de cooperación, sobre un inmueble ya construido. El consejo que preside en sesión ordinaria n.174 del 12 de junio del año en curso aprobó la suscripción de ese convenio de cooperación que no traslada el dominio del inmueble, como manifiesta en forma irresponsable la recurrente. El texto final del convenio aún no ha sido firmado por el Consejo Municipal. Tampoco es cierto que haya donado un área de terreno que corresponde a la urbanización las Dalias; se aprobó una moción para suscribir un convenio de cooperación sobre un área ya construida en la que se encontraba afincado el albergue del PANI, que fue devuelto por dicha institución. El asesor legal informó al Consejo que era imposible integrar áreas de parque a situaciones como las pedidas, para lo que citó el fallo de esta Sala en el caso de la urbanización Cipreses, por tal motivo el convenio no se materializó y debe quedar claro que no se ha donado ninguna área del parque. Que es criterio del asesor legal que el cambio de destino debe ser por ley, razón por la cual han enviado al legislador algunos proyectos que se encuentran en trámite. Pide se declare sin lugar el recurso.
3. 3En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Sancho González; y,

Considerando:

I.De importancia para decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) que el Consejo Municipal de Tibás, es sesión ordinaria n. 174 del 12 de junio del año en curso, aprobó la suscripción de un convenio de cooperación relacionado con la utilización, por parte de un grupo comunal de alcohólicos anónimos, de un local municipal construido en zona comunal, que anteriormente fue utilizado por el patronato nacional de la Infancia (folios 14 y ss)

II.Hechos no acreditados: que la Municipalidad de Tibás haya donado zona comunal al grupo de alcohólicos Anónimos local o a la asociación de personas mayores las Nombre39559.

I.Sobre el fondo. En virtud de que el criterio del asesor legal de la municipalidad accionada consta en el expediente, la Sala debe indicar, en primer término, que la autonomía municipal que tiene rango constitucional, de manera alguna puede servir para vaciar de contenido otros derechos fundamentales de igual rango y potencia, precisamente por ello la acción municipal no puede ir en pro de la utilización de zonas que la ley, en desarrollo del derecho constitucional de gozar de un ambiente sano y equilibrado, ha garantizado a los vecinos del cantón. La municipalidad podrá con sus recursos –recursos de todos los vecinos del cantón- adquirir terrenos para construir bibliotecas públicas, escuelas, etc. ; terrenos que gozarán de las características del demanio público, sin embargo, no podrá convertir las zonas destinadas al descanso y disfrute de una determinada comunidad –y que han sido costeadas por ésta- en obras que no sean facilidades comunales en el más estricto sentido del término pues, además, éstas obras no podrán tener dimensiones que priven a la comunidad de áreas verdes para esparcimiento y descanso.

II. En el voto de esta Sala n.4332-2000, se indicó con relación con el tema que nos ocupa, en lo conducente, lo siguiente

-El artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone que “-No menos de una tercera de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior, será aplicada indefectiblemente al uso del parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juegos infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia-. Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque servirán para instalar facilidades comunales que en principio proponga el fraccionador u urbanizador-“. La sola La sola lectura de esa norma permite arribar a la certeza de que el legislador, en desarrollo de la carta suprema, ha establecido la obligada existencia de zonas verdes y parques para el disfrute de la comunidad, de ahí que no podría entenderse que la construcción de lo que la Municipalidad ha llamado una facilidad comunal –como el levantamiento de edificios que planean las asociaciones que se han visto favorecidas con los acuerdos que se cuestionan- sea compatible con aquella norma, pues esa interpretación vaciaría el contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de una zona verde de esparcimiento, lo que hace parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza.

La municipalidad local no puede libremente eliminar el destino de los terrenos dedicados a parque, tampoco podría hacerlo el legislador –sin definir a cambio un espacio que compense la pérdida del área de parque-, pues ello convertiría en inconstitucional el acuerdo o la ley que así lo disponga, por irrespeto del contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de esas zonas de esparcimiento, que como se indicó, hacen parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza. El término “facilidades comunales” no tiene la amplitud que se le quiere implicar. Resulta obvio para esta Sala que se refiere a construcciones indispensables para el disfrute comunal del bien destinado a área verde, parque y esparcimiento; consiguientemente, la construcción de edificios para servicios públicos a manera de ejemplo bibliotecas, escuelas, salones comunales, etc., resultan incompatibles con el destino de áreas de parque y zona verde que el legislador ha exigido para algunos terrenos, y sin duda, para que las asociaciones interesadas puedan emprender la construcción de edificaciones como las que resultan de su interés, deben sufragar –lo que involucra a todos los miembros o vecinos de la localidad que se van a beneficiar con el uso público y general del inmueble- el costo de mismo.

La Sala no puede admitir que por la vía de donación o autorizaciones de construcción como las que se intentan, se desconozca el derecho de los vecinos accionantes a disfrutar del terreno que en forma íntegra pertenece a la comunidad de cipreses como zona verde y parque y que la Municipalidad únicamente posee en administración de los intereses locales-.

III.En el caso que nos ocupa no se logró acreditar ante esta Sala que la municipalidad haya cedido –por donación- el dominio de los inmuebles que refiere la gestionante en su recurso, y en razón de que esos inmuebles hay construcciones que han venido utilizando la corporación local, la Sala estima procedente indicar que la comuna local puede a través de convenios, permitir la utilización de esas construcciones por grupos que beneficien a la comunidad, a los que de manera alguna podrá traspasarle el dominio de los referidos inmuebles que solo podrán ser desafectados por ley, a condición de que la ley que los desafecte compense a la comunidad la pérdida del espacio con otro similar, requisito con el que deberá cumplir la municipalidad en las aquellas áreas que planea desafectar y para lo que –según informó bajo juramento la autoridad accionada-, ha enviado a la Asamblea Legislativa los proyectos de ley correspondientes; el proceder contrario produciría un vicio que se enfrentaría el orden constitucional, lo que puede ser declarado por esta Sala a través del proceso establecido al efecto por los interesados.

IV.En razón de que la municipalidad accionada no ha dispuesto la transmisión del dominio de las áreas referidas en el recurso, el mismo debe declararse sin lugar. La autoridad accionada deberá tomar nota de lo indicado por esta Sala sobre desafectación.

Por tanto:

Se declara SIN LUGAR el recurso.

Luis Fernando Solano C Presidente a.i.

Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

Adrián Vargas B. Susana Castro A.

Alejandro Batalla B. Gilbert Armijo S.