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Res. 03480-2003 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 02/05/2003
OutcomeResultado
The Chamber denied the challenge for lack of reliable proof of overlap, but ordered MINAE to complete topographic studies within three months and recover the land if encroachment on the refuge was confirmed.La Sala rechazó la acción por falta de prueba cierta del traslape, pero ordenó al MINAE realizar estudios topográficos en tres meses y recuperar los terrenos si se confirmaba la invasión del refugio.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber denied the challenge to the Playa Platanares Coastal Tourism Sector Regulatory Plan because the available evidence did not establish with certainty that it overlapped the Preciosa-Platanares National Wildlife Refuge. A GPS survey indicated a possible overlap, but its margin of error could exceed the allegedly encroached area. The Chamber distinguished uncertainty about whether a risk-generating fact exists from scientific uncertainty about that fact’s environmental effects: the precautionary principle applies in the latter situation, where the fact is known but its harmfulness remains uncertain. It does not permit a restriction based solely on uncertain data about whether the underlying event occurred. Nevertheless, the Chamber ordered the Ministry of Environment and Energy to conduct suitable topographic studies within three months to determine whether the overlap existed. If an invasion of the protected area was confirmed, the Ministry was required to use all legally available means to recover the affected land promptly and effectively.La Sala Constitucional rechazó la acción contra el Plan Regulador del Sector Costero Turístico Playa Platanares porque la prueba disponible no demostraba con certeza que este se traslapara con el Refugio Nacional de Vida Silvestre Preciosa-Platanares. El levantamiento mediante GPS señalaba una posible superposición, pero su margen de error podía ser mayor que el área presuntamente invadida. La Sala distinguió entre la incertidumbre sobre la existencia del hecho generador del riesgo y la incertidumbre científica sobre sus efectos ambientales: el principio precautorio opera en este segundo supuesto, cuando el hecho se conoce pero no existe certeza sobre su peligrosidad. No permite imponer una limitación con base únicamente en datos inciertos acerca de si el hecho ocurrió. No obstante, la Sala ordenó al Ministerio de Ambiente y Energía efectuar, dentro de tres meses, estudios topográficos idóneos para determinar si existe el traslape y, en caso afirmativo, recuperar pronta y efectivamente los terrenos del área protegida.
Key excerptExtracto clave
It is clear that the precautionary principle requires the State to adopt all measures necessary not only to sanction injury to environmental assets, but also to prevent such harm from occurring. However, when imposing a particular restriction, this Chamber cannot rely on uncertain data such as those in the record, which, through the appropriate inquiries, could readily show that the alleged overlap does not exist in this case. Properly understood, the precautionary principle concerns the adoption of measures not when the existence of risk-generating facts is unknown, but when there is a lack of certainty as to whether those facts will actually produce harmful effects on the environment. In the present case, it is clear that we face the first situation: there is no certainty regarding the existence of an overlap between the Regulatory Plan and the Wildlife Refuge. The situation would be different if the fact were certain but its dangerousness to the environment remained in doubt. Accordingly, the Chamber must deny this constitutional challenge because neither an actual injury nor an imminent risk of violating Articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution has been proven. Nevertheless, the Ministry of Environment and Energy must be ordered to conduct immediately the field test needed to determine with complete certainty whether the alleged overlap actually exists and, if so, to take immediately all measures available under the legal system to recover the strip alleged to have been invaded.Es claro que el principio precautorio obliga al Estado a adoptar todas aquellas medidas necesarias para no sólo sancionar la lesión de los bienes ambientales, mas también para evitar que tales daños se produzcan. Sin embargo, al imponer una determinada limitación, no puede esta Sala basarse en datos inciertos como los constantes en el expediente, los cuales a través de la realización de las pesquisas correspondientes, podrían fácilmente demostrar que en la especie no existe el traslape acusado. Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente. En el presente caso, es claro que nos encontramos ante el primero de los supuestos, es decir, no existe certeza acerca de la existencia de la transposición entre el Plan Regulador y el Refugio de Vida Silvestre. Contrario sería el caso en que se tuviera certeza del hecho, pero duda acerca de su peligrosidad para el ambiente. Así las cosas, debe la Sala declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad, en vista de que no se comprueba que haya lesión efectiva ni riesgo inminente de violación, de las normas contenidas en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política. Debe sin embargo, ordenarse al Ministerio de Ambiente y Energía la inmediata realización de la prueba de campo que le permita determinar con toda certeza si el traslape acusado efectivamente se da, para entonces tomar de inmediato todas las medidas que el ordenamiento le permite a efecto de recuperar la franja que se alega invadida.
Pull quotesCitas destacadas
"Prevenir es anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos."
"Prevention means anticipating adverse effects and ensuring the protection, conservation, and proper management of resources."
Considerando VII
"Prevenir es anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos."
Considerando VII
"En caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una razonable posibilidad de que se produzca-, se debe actuar en forma célere para así evitar que el daño se produzca o se siga produciendo."
"Where there is a risk of serious or irreversible harm—or a reasonable possibility that it may occur—swift action must be taken to prevent the harm from occurring or continuing."
Considerando VII
"En caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una razonable posibilidad de que se produzca-, se debe actuar en forma célere para así evitar que el daño se produzca o se siga produciendo."
Considerando VII
"Esta resolución es dictada sin perjuicio de las conclusiones a las que puedan llegar las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía, mediante la realización de estudios topográficos empleando teodolito o cualquier otro método idóneo, si determinan con certeza o con suficiente grado de probabilidad, que la transposición entre el Plan Regulador de la Zona Costera de Playa Platanares y el Refugio Nacional de Vida Nombre116585 Categoría Mixta, efectivamente se da en el presente caso."
"This judgment is issued without prejudice to the conclusions that the authorities of the Ministry of Environment and Energy may reach through topographic studies using a theodolite or another suitable method, should they determine with certainty or a sufficient degree of probability that the Playa Platanares Coastal Zone Regulatory Plan and the Mixed-Ownership National Wildlife Refuge actually overlap in this case."
Conclusión
"Esta resolución es dictada sin perjuicio de las conclusiones a las que puedan llegar las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía, mediante la realización de estudios topográficos empleando teodolito o cualquier otro método idóneo, si determinan con certeza o con suficiente grado de probabilidad, que la transposición entre el Plan Regulador de la Zona Costera de Playa Platanares y el Refugio Nacional de Vida Nombre116585 Categoría Mixta, efectivamente se da en el presente caso."
Conclusión
"De haber ocurrido una invasión del área protegida, deberá emplear todos los medios que el ordenamiento le permite, para recuperar dichos terrenos en forma pronta y efectiva."
"If an invasion of the protected area has occurred, it must use all means available under the legal system to recover that land promptly and effectively."
Por tanto
"De haber ocurrido una invasión del área protegida, deberá emplear todos los medios que el ordenamiento le permite, para recuperar dichos terrenos en forma pronta y efectiva."
Por tanto
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Decision: 2003-03480 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen hours and two minutes on dos de mayo del dos mil tres.- Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by Nombre37248, identity card number CED17449, against the Plan Regulador Sector Costero Turístico Playa Platanares, adopted by resolution of the Consejo Municipal de Golfito at its regular session held on trece de marzo de mil novecientos noventa y nueve. Participating in the proceedings are the Procurador General Adjunto de la República, the Ministra de Ambiente y Energía, the Acting Minister of the same ministry, the General Manager of the Instituto Costarricense de Turismo, and Marco Durante Calvo, in his capacity as general judicial attorney-in-fact (apoderado general judicial) of the Municipalidad de Golfito.
Background:
Justice Vargas Benavides authored the opinion; and,
Whereas:
I.The rules governing standing (legitimación) in constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad). Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites determining the admissibility of constitutional challenges, requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which the claim of unconstitutionality is raised. This requirement is unnecessary in the exceptional cases provided for in the second and third paragraphs of that article—that is, where, due to the nature of the provision, there is no individual or direct injury; where the action is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or where it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority.
Based on the foregoing, the general rule is that a prior proceeding is required, and the circumstances in which the Constitutional Chamber may be petitioned directly are exceptional. Under the first circumstance provided for in paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be capable of concrete application that would subsequently permit a challenge to the implementing act and the consequent use of that proceeding as the underlying case. The text in question provides that such an action is proper when “due to the nature of the matter, there is no individual or direct injury”; that is, when, by virtue of that same nature, the injury is collective—the antonym of individual—and indirect. This would be the case with acts that harm the interests of particular groups or corporations as such, rather than directly harming their individual members.
Second, the possibility of bringing an action in defense of “diffuse interests” is provided for; this concept, whose content has gradually been delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this Court, issued at las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres)
“… Diffuse interests (intereses difusos), although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Chamber has already held—be merely collective interests; nor can they be so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, or so concrete that specific or readily identifiable persons or organized groups can be identified in relation to them, whose standing (legitimación) would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests, yet at the same time dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently suffer actual or potential harm that is more or less the same for all. It is therefore rightly said that they are the identical interests of groups of persons who find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each such person.
In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are at once collective—because they are common to the general public—and individual, and may therefore be asserted in that capacity.” In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, their consumption of a certain product, and so forth. In such cases, the interest is dispersed or diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. In these cases, of course, any challenge (impugnación) that a member of one of these sectors might bring under paragraph 2 of Article 75 must necessarily concern provisions affecting that person in such capacity. This Chamber has listed various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, the defense of the country’s territorial integrity, and the sound management of public expenditure, among others.
Two clarifications must be made in this regard: first, those legal interests extend beyond the sphere traditionally recognized as encompassing diffuse interests, because they concern, in principle, matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental damage does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but rather harms or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of humankind. Likewise, ensuring the sound management of the public funds authorized in the National Budget is an interest shared by all inhabitants of Costa Rica, not merely by any particular group among them. Second, the list drawn up by the Constitutional Chamber is no more than a simple description arising from its duty—as a judicial body—to confine itself to hearing the cases submitted to it, and it can in no way be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Chamber may be regarded as such.
Such an interpretation would entail an undesirable reversal of the scope of the rule of law and its correlative “State of rights,” which—as in the Costa Rican model—is based on the premise that limitations on freedoms must be express, since freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional) refers to interests “concerning the community as a whole,” it means the legally protected interests (bienes jurídicos) explained above, namely those held by the very holders of sovereignty: each of the inhabitants of the Republic. This does not mean that any person may apply to the Constitutional Chamber to protect just any interest—a citizen action (acción popular)—but rather that every individual may act in defense of those interests affecting the entire national community, and no attempt to establish an exhaustive list is valid in this area either.
II.The petitioner’s standing in this case. Based on the foregoing paragraph, it is clear that the action filed by Nombre37248 satisfies the standing requirements for direct filing, given that she seeks to defend the rights recognized in Articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution, namely rights pertaining to the entire national community, such as environmental protection, which is necessary to ensure the very preservation of our existence on the planet and the enjoyment of an adequate level of health and well-being. The environment therefore enjoys the same heightened protection through the possibility that any person, relying on the authorization conferred in that regard by Article 75, paragraph 2, of the Constitutional Jurisdiction Law, may challenge as unconstitutional any provisions that conflict with its integrity and full enjoyment.
III.Other aspects of admissibility. Having established that the petitioner has sufficient standing to bring this action, it remains to determine whether the challenged act is among those contemplated in Article 73 of the Constitutional Jurisdiction Law. In that regard, it is clear that this is a regulatory act—the Land-Use Regulation forming part of a Regulatory Plan—and may be challenged through these proceedings pursuant to the first paragraph of the aforementioned Article 73. Moreover, the petitioner filed her initiating pleading in compliance with the requirements set forth in Articles 78 and 79 of the applicable procedural law. In conclusion, this action is admissible, and its subject matter and merits must therefore be considered immediately.
IV.Subject matter of the action. The action challenges as unconstitutional the Plan Regulador Sector Costero Turístico Playa Platanares, adopted by resolution of the Consejo Municipal de Golfito at its ordinary session held on trece de marzo de mil novecientos noventa y nueve and published in the Diario Oficial La Gaceta número 74, dated diecinueve de abril de mil novecientos noventa y nueve, because—in the petitioner’s view—its regulations extend over the same properties on which the Refugio Nacional de Vida Nombre116585 Categoría Mixta had previously been established. Accordingly, that Regulatory Plan approves two zones: the first for cooperatives, authorizing the construction of buildings to provide lodging and recreation for members of nonprofit trade organizations; and the second for tourist facilities, establishing an area designated for the sale of goods and services for local and tourist consumption and the provision of visitor services, and authorizing the construction of small eateries and restaurants, mini-supermarkets, pharmacies, public telephones, information facilities, bakeries, grocery stores and ice-cream parlors, car-rental businesses, and travel agencies.
The petitioner contends that the Regulatory Plan in question removes a wildlife refuge from protected status (desafecta), even though it constitutes a biological corridor between Parque Nacional Corcovado and Reserva Golfo Dulce, in violation of the provisions contained in Article 38 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), Article 82 of the Wildlife Law (Ley de Vida Silvestre), and Article 73 of the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), as well as Articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution. Accordingly, this Chamber must determine whether the alleged overlap occurred in the area between boundary markers 177 and 183 of the zone in question and, if so, whether it violates any of the constitutional provisions invoked.
On the merits.
V.Protected areas as public-domain property. Article 121, subsection 14, of the Political Constitution governs the subject of public-domain property (bienes de dominio público) in general terms by providing that property “belonging to the Nation” may be permanently removed from its ownership only with authorization from the Legislative Assembly. By virtue of their legal nature and ownership, insofar as they belong to the Nation and are intended to serve the public interest, such assets enjoy special legal protection. They therefore cannot be appropriated by private parties, or even by the Public Administration, for purposes other than those arising from their own essence and nature. Their protection and administration are entrusted to the State on behalf of the Nation (cf. volume III of the Proceedings of the National Constituent Assembly, Session number 168, p. 468). In its case law, this Chamber has established the basic principles governing the legal regime applicable to public-domain property; in particular, in judgment number 2306-91, issued at fourteen hours and forty-five minutes on seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno, it established the following rules, which have been consistently applied since that decision:
“…The public domain consists of assets expressly designated by the legislature for the special purpose of serving the community and the public interest.—These are known as State-owned assets, public-domain assets, public property or public things, which do not belong individually to private persons, are intended for public use, and are subject to a special regime outside private commerce.—That is, they are dedicated to that purpose by their very nature and intended use.—Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the term, are dedicated to the service they provide, and that service is invariably deemed essential by an express legal provision.—The defining characteristics of such assets are that they are inalienable, not subject to acquisitive prescription, immune from attachment, cannot be mortgaged or encumbered under civil law, and administrative action replaces possessory actions (interdictos) for recovery of ownership.—Because they are outside private commerce, these assets cannot be possessed, although a right of use may be acquired, but not a right of ownership.—A use permit (permiso de uso) is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions; what is placed in private hands is the beneficial ownership of the asset, while the State always retains direct ownership of it…” It follows from the foregoing that such assets may be removed from the special regime governing them only by statute, through removal from public-domain status (desafectación) and separation from the public purpose to which they are dedicated.
An express and specific legislative act is required, leaving no doubt whatsoever as to the legislature’s intent to remove a particular, individually identified asset from the public domain. Accordingly, the Chamber finds that an implied removal from public-domain status is not possible and that, because such removal is a legislative act, it is subject to the corresponding judicial review. (Cf. judgments numbers 2000-10466, issued at ten hours and seventeen minutes on veinticuatro de noviembre del dos mil, and 2002-8321, issued at fourteen hours and fifty-eight minutes on veinticuatro de abril del dos mil dos.) Article 14 of Ley Forestal, número 7575, dated trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, classifies forest lands and forests as public-domain property:
“Article 14.- Nonattachable and inalienable status of natural heritage The forest lands and forests constituting the State’s natural heritage, as specified in the preceding article, shall be immune from attachment and inalienable; their possession by private parties shall create no right in their favor, and the State’s action to recover title to such lands shall not be subject to any limitation period. Consequently, they may not be recorded in the Public Registry through possessory-information proceedings (información posesoria), and both their unlawful entry and their occupation shall be punished in accordance with this law.” According to the classification established by environmental regulations, the State’s forest or natural heritage (patrimonio forestal o natural del Estado) consists of forest reserves, biological reserves, protected zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Article 32 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), number 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco).
In the particular case of forest heritage (patrimonio forestal), in addition to the fact that its removal from public-domain status (desafectación), which in this case entails a reduction of the protected wildlife area (área silvestre protegida), may be carried out only by the Legislative Assembly, this may occur only after conducting the prior technical studies that justify the measure, as provided in Article 38 of the Organic Law of the Environment, number 7554, de cuatro de octubre de mil novecientos noventa y cinco. Accordingly, it is clear that the Costa Rican legal system affords special and heightened protection to property dedicated to public use or enjoyment and surrounds such protection with even greater safeguards when regulating public environmental property. The foregoing means that, if the overlap alleged by the plaintiff occurred in the Coastal Zone Land-Use Plan (Plan Regulador de la Zona Costera) for Playa Platanares and the Refugio Nacional de Vida Nombre116585 Categoría Mixta, the Land-Use Plan (Plan Regulador) would be contrary—at least insofar as it concerns regulation of the portion of the Refugio—to the rule arising from Articles 121, subsection 14, and 89 of the Political Constitution (Constitución Política), because a regulatory act would be removing part of public-domain property (bien dominial) from that status.
VI.The constitutional right to the environment. This Constitutional Court has widely recognized the duty to protect the right to enjoy a healthy and harmonious environment, enshrined in Articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution:
“ARTICLE 50. The State shall seek the greatest welfare of all the country’s inhabitants by organizing and encouraging production and the most appropriate distribution of wealth.
Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, every person has standing to report acts that violate that right and to seek reparation for the harm caused.
The State shall guarantee, defend, and preserve that right. The law shall determine the corresponding liabilities and penalties.” It is therefore pertinent to revisit certain considerations concerning this issue that this Constitutional Court has expressed on previous occasions:
“III.– Regarding the right. Article 50 of the Political Constitution establishes that every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. The right to a healthy environment has broad content equivalent to the aspiration to improve the setting in which human beings live; it therefore extends beyond standards of nature conservation and encompasses every sphere in which a person develops, whether the family sphere, the workplace, or the surroundings in which that person lives. It is therefore described as a cross-cutting right, meaning that it extends throughout the legal system, shaping and reinterpreting its legal institutions. The environment is defined by the Real Academia Española de la Lengua as the ‘set of physical circumstances surrounding living beings,’ which further underscores the general nature of the right. By contrast, the right to an ecologically balanced environment is a narrower concept referring to an important part of the setting in which human beings develop: the balance that must exist between societal advancement and the conservation of natural resources.
Both rights are expressly recognized in Article 50 of the Political Constitution, which defines the Social State under the Rule of Law (Estado Social de Derecho). The inclusion of the right to a healthy and ecologically balanced environment within the constitutional provisions governing the Social State under the Rule of Law is the starting point from which that right must be analyzed. The Social State under the Rule of Law gives rise to the incorporation into the fundamental text of a series of political objectives of great social significance and to the introduction of a substantial number of social rights that ensure the common good and the satisfaction of people’s basic needs. From this perspective, the Political Constitution emphasizes that protecting natural resources is an appropriate means of safeguarding and improving everyone’s quality of life, thereby making intervention by public authorities necessary with respect to factors that may disrupt the balance of natural resources and, more broadly, impede a person’s development and ability to live in a healthy environment.
Just as the principle of the Social State under the Rule of Law applies immediately, so too does the right to a healthy and ecologically balanced environment, which manifests itself both as an individual right of persons and as an objective or purpose of the actions of public authorities generally. The effect of the right to a healthy and ecologically balanced environment on State activity is based, first, on the fact that rights, by definition, are not confined to the private sphere of individuals but also have significance for the very structure of the State in its role as guarantor of those rights and, second, on the fact that State activity is directed toward satisfying the interests of the community. The Political Constitution establishes that the State must guarantee, defend, and preserve that right. Prima facie, to guarantee means to secure and protect the right against any risk or need; to defend means to bar, prohibit, and prevent any activity that infringes the right; and to preserve means taking action in advance to shield the right from potential dangers so that it may endure for future generations.
The State must assume the dual obligation to act and to refrain from acting; on the one hand, it must itself refrain from infringing the right to a healthy and ecologically balanced environment, and on the other, it must undertake the task of adopting measures that enable compliance with constitutional requirements.” (Judgment number 00644–99, de las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve; to the same effect, judgment number 4947-2002, de las nueve horas con veinticuatro minutos del veinticuatro de mayo de dos mil dos, may be consulted) Likewise, a recent judgment further stated:
“Our Political Constitution, in Article 50, expressly recognizes the right of all present and future inhabitants of this country to enjoy a healthy and perfectly balanced environment. Fulfillment of this requirement is a fundamental guarantee for protecting public life and health, not only for Costa Ricans but also for all members of the global community. Violation of these fundamental principles entails the possibility of injury to, or endangerment of, short-, medium-, and long-term interests. Environmental pollution is one of the means by which the integrity of the environment may be disrupted, with consequences that are most often permanent and cumulative. The Costa Rican State is obligated to act preventively by avoiding—through oversight and direct intervention—the commission of acts that harm the environment, and is subject to the corresponding and equally unavoidable prohibition against promoting its degradation” (Judgment number judgment number 2002-04830, de las dieciséis horas del veintiuno de mayo del dos mil, a criterion reiterated in judgment 2002-8996, de las diez horas con catorce minutos del seis de setiembre de dos mil dos) Consistent with its case law, this Chamber must conclude that, if the challenged overlap occurred, that encroachment upon a wildlife refuge would also be unconstitutional because it would place the environment at imminent risk of deterioration in an area of great environmental importance, in violation of the provisions contained in Articles 50 and 89 of the Political Constitution, since, far from protecting the area, the Administration would be jeopardizing its integrity by allowing its commercial exploitation.
VII.Case at issue in this action. Scope of the precautionary principle (principio precautorio). Throughout these proceedings, this Chamber has undertaken various measures to determine precisely whether the alleged overlap between the area covered by the Coastal Zone Land-Use Plan for Playa Platanares and the Refugio Nacional de Vida Nombre116585 Categoría Mixta has occurred in this case. In view of the divergence between the position of the Ministerio de Ambiente y Energía and that of the Instituto Costarricense de Turismo, by a ruling of the reporting Justice issued de las diez horas con cuarenta y nueve minutos del veinticinco de noviembre de dos mil dos, the Ministerio de Ambiente y Energía was asked to conduct field studies that would make it possible to determine with certainty whether the alleged overlap exists in this case. In inspection report number ACOSA-RVS-001-03, prepared by Luis Barquero B., an official of the Ministry, the Ministry states that it conducted a field inspection using “Garmin 12” satellite positioning equipment (GPS).
It indicates that, because of factors such as cloud cover, forest cover (cobertura forestal), and other external factors, the data obtained in that study may vary by approximately ciento cincuenta metros. GPS points were taken between boundary markers (mojones) 177 a 183, covering a distance of approximately doscientos cincuenta metros lineales. After converting geographic coordinates to Lambert coordinates, an overlap can be observed between the Refugio and the area covered by the Land-Use Plan, measuring approximately doscientos metros de frente por ciento cincuenta de ancho, where the Playa Preciosa Lodge hotel is located. It recommends requesting that a surveyor conduct a field survey (levantamiento de campo) using a theodolite in order to reduce the reported margin of error. As may be seen, there is no certainty as to whether the overlap actually exists, because the measurement method used has a margin of error that may exceed the area allegedly encroached upon.
In light of this uncertainty, the Chamber must analyze whether, in the present case, application of the precautionary principle would permit this action to be granted even under the circumstances already described. It must therefore begin by stating that the precautionary principle, or prudent avoidance principle (principio de evitación prudente), was defined in the Rio Declaration, resulting from the United Nations Conference on Environment and Development of 1.993, as follows:
“Principle 15.- In order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a risk of serious and irreversible harm, lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” (Article 11 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) provides similarly) To prevent is to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the guiding prevention principle (principio de prevención) is founded on the need to take and implement all precautionary measures necessary to prevent or contain potential harm to the environment or human health. Where there is a risk of serious or irreversible harm—or a reasonable possibility that it may occur—swift action must be taken to prevent the harm from occurring or continuing. The Chamber so ruled in a matter no less serious than the one examined in this case, holding as follows in judgment number 02806-98, issued at catorce horas con treinta minutos del veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho:
“...In the case before us, the Chamber could do nothing other than grant the petition of the claimants (who understand prudent avoidance (evitación prudente) as an absolute impediment to constructing works such as those planned in their community) if it were clear that human health and environmental integrity were subject to a real and imminent threat (it should be noted that this in no way goes so far as to require proof of actual harm) from the effects of the magnetic field that will be generated by the transmission lines that the Instituto Costarricense de Electricidad intends to erect. However, in light of the evidence gathered thus far, no such danger is apparent; therefore, the application of prudent avoidance must necessarily proceed along a different course from the one sought by the petitioners, as explained below. Nor is there any contradiction here with the statements of the aforementioned Rio Declaration, because this decision is not intended to avoid the costs that would result from granting the action filed (an aspect that is, moreover, irrelevant to the Chamber with regard to respect for human rights, as reiterated in various judgments; see, for example, judgment nº 2728-91, issued at 8:54 horas del 24 de diciembre de 1991), but instead proceeds from the position that there is no evidence that we are facing the ‘danger of serious or irreversible harm’ referred to in that declaration.” It is clear that the precautionary principle (principio precautorio) requires the State to adopt all measures necessary not only to penalize harm to environmental assets (bienes ambientales), but also to prevent such harm from occurring.
However, when imposing a particular restriction, this Chamber cannot rely on uncertain information such as that contained in the case file (expediente), because the appropriate investigations could readily demonstrate that the alleged overlap (traslape) does not exist in this instance. Properly understood, the precautionary principle concerns the adoption of measures not when the facts giving rise to a risk are unknown, but when there is uncertainty as to whether those facts will actually produce harmful effects on the environment. In the present case, it is clear that we are faced with the first situation; that is, there is no certainty regarding the existence of an overlap between the Regulatory Plan (Plan Regulador) and the Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre). The situation would be different if the fact were certain but there were doubt as to whether it posed a danger to the environment.
Accordingly, the Chamber must deny this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), since neither actual harm nor an imminent risk of violation of the provisions contained in Articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution (Constitución Política) has been established. Nevertheless, the Ministerio de Ambiente y Energía must be ordered to conduct immediately the field test necessary to determine with complete certainty whether the alleged overlap actually exists and, if it does, to take immediately all measures permitted by the legal system to recover the strip of land alleged to have been encroached upon.
VIII.Conclusion. Based on the arguments set forth in the preceding paragraphs, this Chamber has concluded that the Playa Platanares Tourism Coastal Sector Regulatory Plan (Plan Regulador Sector Costero Turístico Playa Platanares), adopted by resolution of the Consejo Municipal de Golfito at the ordinary session held on trece de marzo de mil novecientos noventa y nueve, and published in the Diario Oficial La Gaceta number 74, dated diecinueve de abril de mil novecientos noventa y nueve, is not unconstitutional for the reasons invoked by the plaintiff; therefore, pursuant to Article 87 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the proper course is to deny this constitutional challenge in its entirety. This decision is issued without prejudice to the conclusions that the authorities of the Ministerio de Ambiente y Energía may reach through topographical surveys using a theodolite or any other suitable method, should they determine with certainty or a sufficient degree of probability that an overlap between the Plan Regulador de la Zona Costera de Playa Platanares and the Refugio Nacional de Vida Nombre116585 Categoría Mixta does in fact exist in the present case.
To that end, the Ministro de Ambiente y Energía is ordered to conduct, within a maximum period of three months following service of this judgment, the topographical surveys required to determine with certainty whether the alleged overlap actually occurs in this case. If an encroachment upon the protected area (área protegida) has occurred, the Minister must use all means permitted by the legal system to recover those lands promptly and effectively.
Por tanto:
The action is DENIED. The Ministerio de Ambiente y Energía shall proceed immediately to order the topographical surveys required to determine with certainty whether the alleged overlap actually occurs in this case; those surveys must be completed within a maximum period of three months following service of this decision. If an encroachment upon the protected area has occurred, it shall use all means permitted by the legal system to recover those lands promptly and effectively.- <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Nombre74464.
Chief Justice <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Luis Paulino Mora M. Carlos M. Arguedas R.
<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.
<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
MACP/oc/5céd.- .
Res: 2003-03480 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con dos minutos del dos de mayo del dos mil tres.- Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre37248, cédula de identidad número CED17449; contra el Plan Regulador Sector Costero Turístico Playa Platanares, adoptado mediante acuerdo del Consejo Municipal de Golfito en sesión ordinaria celebrada el trece de marzo de mil novecientos noventa y nueve. Intervienen en el proceso el Procurador General Adjunto de la República, la Ministra de Ambiente y Energía, el Ministro a.i. del mismo ministerio, la Gerente del Instituto Costarricense de Turismo y Marco Durante Calvo, en su condición de apoderado general judicial de la Municipalidad de Golfito.
Resultando:
Redacta el magistrado Vargas Benavides; y,
Considerando:
I.Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos de excepción previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, que por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; que se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o que sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales.
A partir de lo antes dicho, se tiene que la regla general apunta a la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir a la Sala Constitucional en forma directa. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres)
"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.
Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.
Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.
Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.
II.La legitimación de la accionante en este caso. A partir de lo dicho en el párrafo anterior, es claro que la acción interpuesta por Nombre37248 tiene legitimación suficiente para proceder en forma directa a su interposición, teniendo en cuenta que acude en defensa de los derechos reconocidos en los artículos 21 y 50 y 89 de la Constitución Política, es decir, de derechos atinentes a toda la colectividad nacional, como es la defensa del medio ambiente, elementos necesarios para garantizar la misma preservación de nuestra existencia en el planeta y el disfrute de un adecuado nivel de salud y bienestar. El ambiente, por tanto, goza de la misma protección privilegiada mediante la posibilidad de que cualquier persona, basada en la autorización que al respecto confiere el artículo 75 párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, acuse la inconstitucionalidad de las normas que a la integridad y pleno disfrute de aquel se opongan.
III.Otros aspectos de admisibilidad. Estando claro que la actora cuenta con legitimación suficiente para promover esta demanda, resta determinar si el acto impugnado está entre los previstos en el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En ese sentido, es claro que se trata de un acto normativo (Reglamento de uso de suelo parte de un Plan Regulador), impugnable en esta vía de conformidad con lo dispuesto en el párrafo primero del citado artículo 73. Por otra parte, la actora presentó su escrito de interposición cumpliendo con los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo de la misma.
IV.Objeto de la acción. En la acción se impugna por inconstitucional el Plan Regulador Sector Costero Turístico Playa Platanares, adoptado mediante acuerdo del Consejo Municipal de Golfito en sesión ordinaria celebrada el trece de marzo de mil novecientos noventa y nueve, y publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 74, de diecinueve de abril de mil novecientos noventa y nueve, por cuanto –a juicio de la actora- su regulación se extiende sobre los mismos inmuebles en que fue constituido anteriormente el Refugio Nacional de Vida Nombre116585 Categoría Mixta. De esta forma, a través de ese Plan Regulador se aprueban dos zonas: la primera, para las cooperativas, autorizándole la construcción de edificios para facilitar el hospedaje y recreación de los asociados de las organizaciones gremiales sin fines de lucro, y la segunda, para facilidades turísticas, en la que establece un área destinada al comercio de bienes y servicios del consumo local y turístico, la provisión de servicios al visitante y autoriza la construcción de sodas y restaurantes, minisupermercados, farmacias, teléfonos públicos, información, panaderías, pulperías y heladerías, alquileres de automóviles y agencias de viajes.
Estima la accionante que el Plan Regulador en cuestión desafecta un refugio de vida silvestre que constituye un corredor biológico entre el Parque Nacional Corcovado y la Reserva Golfo Dulce, con infracción de las normas contenidas en los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, 82 de la Ley de Vida Silvestre y 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, así los numerales 21, 50 y 89 de la Constitución Política. Así las cosas, deberá esta Sala determinar si en el área comprendida entre los mojones 177 y 183 de la zona en cuestión, se dio el referido traslape, y de haberlo, si el mismo viola alguna de las normas constitucionales invocadas.
Sobre el fondo.
V.Las zonas protegidas como bienes de dominio público. La Constitución Política, en su artículo 121 inciso 14), regula en forma genérica el tema de los bienes de dominio público, al disponer que los bienes “propios de la Nación”, solo podrán salir definitivamente de su dominio por medio de autorización de la Asamblea Legislativa. Se trata de bienes que por su naturaleza jurídica y titularidad, en tanto pertenecen a la Nación y están destinados a satisfacer el interés general, gozan de una especial protección jurídica. Por ello, no son susceptibles de ser apropiados por particulares, y ni siquiera por la Administración Pública, para fines distintos de los que se derivan de su propia esencia y naturaleza. Su tutela y administración corresponden al Estado, en nombre de la Nación (cfr. tomo III. de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Sesión número 168, pag. 468). En su jurisprudencia, esta Sala ha sentado los principios básicos del régimen jurídico de los bienes dominiales; en particular, en la sentencia número 2306-91 de las catorce horas con cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno, determinó las siguientes reglas, que han seguido siendo aplicadas en forma consistente a partir de dicha resolución:
"…El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.- El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa…" Corolario de lo anterior es que solamente por ley se les pueda privar del régimen especial que los regula, desafectándolos, separándolos del fin público al que están vinculados.
Se requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del dominio público un bien determinado e individualizado. En razón de lo anterior, la Sala estima que no es posible una desafectación implícita, y por tratarse de un acto legislativo, estará sujeta a los controles jurisdiccionales correspondientes. (Cfr. sentencias números 2000-10466, de las diez horas con diecisiete minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil y número 2002-8321, de las catorce horas cincuenta y ocho minutos del veinticuatro de abril del dos mil dos) El artículo 14 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, da a los terrenos forestales y bosques el carácter de bienes dominiales:
“Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.” Según la clasificación dada por la normativa ambiental, el patrimonio forestal o natural del Estado está conformado por reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco).
En el caso particular del patrimonio forestal, además de que su desafectación, que en este caso se traduce en la reducción del área silvestre protegida, sólo puede ser efectuada por la Asamblea Legislativa, ello solo puede ocurrir después de realizarse los estudios técnicos previos que justifiquen la medida, según dispone el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de cuatro de octubre de mil novecientos noventa y cinco. Así las cosas, es claro que el ordenamiento jurídico costarricense confiere una especial y calificada protección a los bienes afectados al uso o disfrute público, y reviste dicha tutela de mayores cuidados todavía al regular los bienes públicos ambientales. Lo anterior implica que de haber ocurrido la transposición acusada por la actora en el Plan Regulador de la Zona Costera de Playa Platanares y el Refugio Nacional de Vida Nombre116585 Categoría Mixta, el Plan Regulador sería contrario (al menos en lo que atañe a la regulación de la parte del Refugio) a la norma proveniente de los artículos 121 inciso 14 y 89 de la Constitución Política, pues un acto reglamentario estaría desafectando parte de un bien dominial.
VI.El derecho constitucional al medio ambiente. Ha sido ampliamente reconocido por este Tribunal Constitucional el deber de protección que merece el derecho a disfrutar de un medio ambiente sano y armonioso, consagrado en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política:
“ARTICULO 50. El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.
Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.
El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.” De esta manera, resulta de interés retomar algunas consideraciones respecto a este punto, emitidas en anteriores ocasiones por este Tribunal Constitucional:
“III.– Sobre el derecho. El artículo 50 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El derecho a un ambiente sano tiene un contenido amplio que equivale a la aspiración de mejorar el entorno de vida del ser humano, de manera que desborda los criterios de conservación natural para ubicarse dentro de toda esfera en la que se desarrolle la persona, sea la familiar, la laboral o la del medio en el cual habita. De ahí que se afirme que se trata de un derecho transversal, es decir, que se desplaza a todo lo largo del ordenamiento jurídico, modelando y reinterpretando sus institutos. El ambiente es definido por la Real Academia Española de la Lengua como el ‘conjunto de circunstancias físicas que rodean a los seres vivos’, lo que recalca aún más el carácter general del derecho. En cambio el derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado es un concepto más restringido referido a una parte importante de ese entorno en el que se desarrolla el ser humano, al equilibrio que debe existir entre el avance de la sociedad y la conservación de los recursos naturales.
Ambos derechos se encuentran reconocidos expresamente en el artículo 50 de la Constitución Política, que perfila el Estado Social de Derecho. La ubicación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de las regulaciones constitucionales del Estado Social de Derecho es el punto a partir del cual debe éste ser analizado. El Estado Social de Derecho produce el fenómeno de incorporación al texto fundamental de una serie de objetivos políticos de gran relevancia social y de la introducción de un importante número de derechos sociales que aseguran el bien común y la satisfacción de las necesidades elementales de las personas. En esta perspectiva, la Constitución Política enfatiza que la protección de los recursos naturales es un medio adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los poderes públicos sobre los factores que pueden alterar el equilibrio de los recursos naturales y, más ampliamente, obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano.
De igual forma que el principio del Estado Social de Derecho es de aplicación inmediata, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado también lo es, de manera que se manifiesta en la doble vertiente de derecho subjetivo de las personas y configuración como meta o fin de la acción de los poderes públicos en general. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad. La Constitución Política establece que el Estado debe garantizar, defender y preservar ese derecho.
Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales.” (Sentencia número 00644–99 de las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve; en el mismo sentido se puede consultar la número 4947-2002 de las nueve horas con veinticuatro minutos del veinticuatro de mayo de dos mil dos) Asimismo, en una sentencia de fecha reciente se acrecentó lo siguiente:
"Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación" (Sentencia número sentencia número 2002-04830 de las dieciséis horas del veintiuno de mayo del dos mil, criterio reiterado en la sentencia 2002-8996 de las diez horas con catorce minutos del seis de setiembre de dos mil dos) En consonancia con su jurisprudencia, esta Sala debe concluir que de haber ocurrido el traslape impugnado, dicha invasión de un refugio de vida silvestre sería inconstitucional también por poner en inminente riesgo de deterioro el medio ambiente, en una zona de gran importancia ambiental, transgrediendo las normas contenidas en los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, pues lejos de tutelar, la Administración estaría poniendo en peligro la integridad de dicha zona, al permitir su explotación comercial.
VII.Caso objeto de esta acción. Alcances del principio precautorio. A lo largo de este proceso, esta Sala ha efectuado diversas gestiones con la finalidad de determinar con precisión si en la especie ha ocurrido la acusada transposición entre el área comprendida por el Plan Regulador de la Zona Costera de Playa Platanares y el Refugio Nacional de Vida Nombre116585 Categoría Mixta. En vista de la divergencia existente entre el criterio del Ministerio de Ambiente y Energía y el Instituto Costarricense de Turismo, mediante resolución de Magistrado ponente de las diez horas con cuarenta y nueve minutos del veinticinco de noviembre de dos mil dos, se solicitó al Ministerio de Ambiente y Energía la realización de estudios de campo que permitieran certeramente determinar si en la especie se da la transposición acusada. Mediante el informe de inspección número ACOSA-RVS-001-03, efectuado por Luis Barquero B., funcionario del Ministerio, el Ministerio señala que se realizó una inspección de campo utilizando equipo de localización satelital (GPS) “Garmin 12”.
Indica que debido a factores como nubosidad, cobertura forestal y otros factores externos, los datos obtenidos en dicho estudio pueden variar en aproximadamente ciento cincuenta metros. Se tomaron puntos de GPS entre los mojones 177 a 183, que cubren una distancia de cerca de doscientos cincuenta metros lineales. Luego de efectuada la conversión de coordenadas geográficas a coordenadas Lambert, se observa que existe un traslape entre el Refugio y el área comprendida por el Plan Regulador, de cerca de doscientos metros de frente por ciento cincuenta de ancho, donde se ubica el hotel Playa Preciosa Lodge. Recomienda solicitar la realización de un levantamiento de campo por parte de un topógrafo utilizando teodolito, con el objeto de disminuir el margen de error presentado. Como se puede apreciar, no existe certeza acerca de si efectivamente la transposición se da, ya que el método de medición empleado tiene un margen de error eventualmente mayor que el área supuestamente invadida.
Ante tal incerteza, debe la Sala analizar si en el presente caso la aplicación del principio precautorio permitiría declarar con lugar la presente acción aun en las circunstancias ya indicadas. Así, debe empezar por decirse que el principio precautorio o principio de evitación prudente, fue definido en la Declaración de Río, producto de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, de 1.993, en los términos siguientes:
"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". (En sentido análogo dispone el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad) Prevenir es anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. En caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una razonable posibilidad de que se produzca-, se debe actuar en forma célere para así evitar que el daño se produzca o se siga produciendo. En este sentido se pronunció la Sala ante un asunto de no menor gravedad que la estudiada en este caso, determinando en la sentencia número 02806-98, de las catorce horas con treinta minutos del veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho, lo siguiente:
“...En el caso que nos ocupa, la Sala no podría más que acoger la gestión de los accionantes (quienes entienden la evitación prudente como un impedimento absoluto de edificar obras como la proyectada en su comunidad) si estuviese claro que la salud de las personas y la integridad del ambiente se encuentran sometidas a una amenaza real e inminente (nótese que en modo alguno se llega al extremo de exigir la demostración de daño efectivo) de los efectos del campo magnético que generarán las líneas de transmisión que pretende erigir el Instituto Costarricense de Electricidad. Pero lo cierto es que a la luz de los elementos de juicio recabados hasta aquí, no se percibe la existencia de un peligro tal, por lo que la aplicación de la evitación prudente tendrá que discurrir necesariamente por un cauce distinto al que quisieran los gestionantes, como se dirá más abajo. Y en esto no se ve contradicción alguna con los enunciados de la citada Declaración de Río, porque lo que aquí se resuelve no tiene el propósito de eludir los costos que derivarían de acoger la acción planteada (aspecto por demás irrelevante para la Sala en lo que toca al respeto de los derechos humanos, como se ha reiterado en diversos fallos; consúltese, por ejemplo, la sentencia nº 2728-91 de las 8:54 horas del 24 de diciembre de 1991), sino que parte de la postura de que no hay evidencia de que estemos en presencia del "peligro de daño grave o irreversible" a que se refiere aquel pronunciamiento.” Es claro que el principio precautorio obliga al Estado a adoptar todas aquellas medidas necesarias para no sólo sancionar la lesión de los bienes ambientales, mas también para evitar que tales daños se produzcan.
Sin embargo, al imponer una determinada limitación, no puede esta Sala basarse en datos inciertos como los constantes en el expediente, los cuales a través de la realización de las pesquisas correspondientes, podrían fácilmente demostrar que en la especie no existe el traslape acusado. Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente. En el presente caso, es claro que nos encontramos ante el primero de los supuestos, es decir, no existe certeza acerca de la existencia de la transposición entre el Plan Regulador y el Refugio de Vida Silvestre. Contrario sería el caso en que se tuviera certeza del hecho, pero duda acerca de su peligrosidad para el ambiente. Así las cosas, debe la Sala declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad, en vista de que no se comprueba que haya lesión efectiva ni riesgo inminente de violación, de las normas contenidas en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política.
Debe sin embargo, ordenarse al Ministerio de Ambiente y Energía la inmediata realización de la prueba de campo que le permita determinar con toda certeza si el traslape acusado efectivamente se da, para entonces tomar de inmediato todas las medidas que el ordenamiento le permite a efecto de recuperar la franja que se alega invadida.
VIII.Conclusión. A partir de los argumentos contenidos en los párrafos que anteceden, esta Sala ha llegado a la conclusión de que el Plan Regulador Sector Costero Turístico Playa Platanares, adoptado mediante acuerdo del Consejo Municipal de Golfito en sesión ordinaria celebrada el trece de marzo de mil novecientos noventa y nueve, y publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 74, de diecinueve de abril de mil novecientos noventa y nueve, no es inconstitucional por las razones invocadas por la actora, por lo que de conformidad con lo establecido en el artículo 87 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo que procede es declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos. Esta resolución es dictada sin perjuicio de las conclusiones a las que puedan llegar las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía, mediante la realización de estudios topográficos empleando teodolito o cualquier otro método idóneo, si determinan con certeza o con suficiente grado de probabilidad, que la transposición entre el Plan Regulador de la Zona Costera de Playa Platanares y el Refugio Nacional de Vida Nombre116585 Categoría Mixta, efectivamente se da en el presente caso.
Para ello, se ordena al Ministro de Ambiente y Energía a efectuar, en el plazo máximo de tres meses a partir de la notificación de esta sentencia, los estudios topográficos requeridos para determinar con certeza si el traslape acusado efectivamente ocurre en este caso. De haber ocurrido una invasión del área protegida, deberá emplear todos los medios que el ordenamiento le permite, para recuperar dichos terrenos en forma pronta y efectiva.
Por tanto:
Se declara SIN LUGAR la acción. Proceda de inmediato el Ministerio de Ambiente y Energía a ordenar la realización de los estudios topográficos requeridos para determinar con certeza si el traslape acusado efectivamente ocurre en este caso, los cuales deberán estar completos en el plazo máximo de tres meses a partir de la notificación de esta resolución. De haber ocurrido una invasión del área protegida, deberá emplear todos los medios que el ordenamiento le permite, para recuperar dichos terrenos en forma pronta y efectiva.- <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Nombre74464.
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