← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
Res. 03480-2003 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 02/05/2003
OutcomeResultado
The unconstitutionality claim against the Playa Platanares Coastal Tourism Regulatory Plan is dismissed for lack of certainty regarding the overlap; MINAE is ordered to carry out topographic studies within three months.Se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad contra el Plan Regulador del Sector Costero Turístico Playa Platanares por falta de certeza sobre el traslape; se ordena al MINAE realizar estudios topográficos en tres meses.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber reviews a claim of unconstitutionality against the Playa Platanares Coastal Tourism Regulatory Plan, approved by the Municipality of Golfito in 1999. The claimant argues that the plan spatially overlaps with the Preciosa-Platanares National Wildlife Refuge, created by executive decree, and that this overlap amounts to an illegal declassification of a protected area and a violation of the constitutional right to a healthy environment (Articles 21, 50, and 89 of the Constitution). The Chamber analyzes the public-domain regime of protected areas, the impossibility of declassifying them by municipal act, and the precautionary principle. Given the lack of scientific certainty about the overlap—the GPS study has a significant margin of error—the Chamber concludes that unconstitutionality cannot be declared, because the precautionary principle requires certainty of the risk-generating fact, not merely doubt about its effects. It dismisses the claim but orders the Ministry of Environment and Energy to conduct precise topographic studies within three months and, if invasion is confirmed, to recover the lands.La Sala Constitucional examina una acción de inconstitucionalidad contra el Plan Regulador del Sector Costero Turístico Playa Platanares, aprobado por la Municipalidad de Golfito en 1999. La accionante alega que el plan se superpone territorialmente con el Refugio Nacional de Vida Silvestre Preciosa-Platanares, creado por decreto ejecutivo, y que tal traslape implica una desafectación ilegal de un área protegida y una violación del derecho constitucional al ambiente sano (artículos 21, 50 y 89 de la Constitución). La Sala analiza el régimen de dominio público de las áreas protegidas, la imposibilidad de desafectarlas por acto municipal, y el principio precautorio. Ante la falta de certeza científica sobre la superposición —el estudio con GPS presenta un margen de error significativo—, la Sala concluye que no se puede declarar la inconstitucionalidad, pues el principio precautorio exige certeza sobre la existencia del hecho generador de riesgo, no solo duda sobre sus efectos. Rechaza la acción, pero ordena al Ministerio de Ambiente y Energía realizar estudios topográficos precisos en un plazo de tres meses y, de comprobarse la invasión, recuperar los terrenos.
Key excerptExtracto clave
It is clear that the precautionary principle obliges the State to adopt all necessary measures not only to punish harm to environmental goods but also to prevent such damage from occurring. However, in imposing a particular limitation, this Chamber cannot rely on uncertain data such as those in the record, which, through appropriate inquiries, could easily demonstrate that the alleged overlap does not exist. Properly understood, the precautionary principle refers to the adoption of measures not in the absence of knowledge of risk-generating facts, but in the absence of certainty that such facts will actually produce harmful effects on the environment. In the present case, it is clear that we are in the first scenario, i.e., there is no certainty about the existence of overlap between the Regulatory Plan and the Wildlife Refuge. The opposite would be a case where there is certainty of the fact but doubt about its dangerousness to the environment. Consequently, the Chamber must dismiss this unconstitutionality claim, given that no effective harm or imminent risk of violation of the norms contained in Articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution is proven. However, the Ministry of Environment and Energy must be ordered to immediately carry out the field test that allows it to determine with full certainty whether the alleged overlap actually occurs, in order to then immediately take all measures that the legal order permits to recover the strip alleged to be invaded.Es claro que el principio precautorio obliga al Estado a adoptar todas aquellas medidas necesarias para no sólo sancionar la lesión de los bienes ambientales, mas también para evitar que tales daños se produzcan. Sin embargo, al imponer una determinada limitación, no puede esta Sala basarse en datos inciertos como los constantes en el expediente, los cuales a través de la realización de las pesquisas correspondientes, podrían fácilmente demostrar que en la especie no existe el traslape acusado. Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente. En el presente caso, es claro que nos encontramos ante el primero de los supuestos, es decir, no existe certeza acerca de la existencia de la transposición entre el Plan Regulador y el Refugio de Vida Silvestre. Contrario sería el caso en que se tuviera certeza del hecho, pero duda acerca de su peligrosidad para el ambiente. Así las cosas, debe la Sala declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad, en vista de que no se comprueba que haya lesión efectiva ni riesgo inminente de violación, de las normas contenidas en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política. Debe sin embargo, ordenarse al Ministerio de Ambiente y Energía la inmediata realización de la prueba de campo que le permita determinar con toda certeza si el traslape acusado efectivamente se da, para entonces tomar de inmediato todas las medidas que el ordenamiento le permite a efecto de recuperar la franja que se alega invadida.
Pull quotesCitas destacadas
"Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado... serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor..."
"Forest lands and forests that constitute the natural heritage of the State... shall be unseizable and inalienable; possession by private parties shall confer no right in their favor..."
Considerando V
"Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado... serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor..."
Considerando V
"El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales."
"The State must assume a double conduct, both of doing and of not doing; on the one hand, it must refrain from itself violating the right to a healthy and ecologically balanced environment, and on the other, it must undertake to issue measures that allow it to meet constitutional requirements."
Considerando VI
"El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales."
Considerando VI
"Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente."
"Properly understood, the precautionary principle refers to the adoption of measures not in the absence of knowledge of risk-generating facts, but in the absence of certainty that such facts will actually produce harmful effects on the environment."
Considerando VII
"Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente."
Considerando VII
Full documentDocumento completo
Resulting:
Drafted by Magistrate Vargas Benavides; and,
Considering:
Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law regulates the conditions that determine the admissibility of actions of unconstitutionality, requiring the existence of a matter pending resolution in an administrative or judicial venue in which the unconstitutionality is invoked, a requirement that is not necessary in the exceptional cases provided for in the second and third paragraphs of that article, that is, when by the nature of the norm there is no individual or direct injury; when it is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or those that concern the community as a whole; or when it is filed by the Attorney General (Procurador General de la República), the Comptroller General (Contralor General de la República), the Prosecutor General (Fiscal General de la República), or the Ombudsman (Defensor de los Habitantes), in these latter cases, within their respective spheres of competence.
Based on the foregoing, the general rule points to the necessity of having a prior matter, with the possibilities of directly appearing before the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) being exceptional. In accordance with the first of the scenarios provided for by paragraph 2 of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law, the challenged norm must not be susceptible to concrete application, which would later allow the impugning of the applicative act and its consequent use as a base matter. The text in question provides that it is applicable when "by the nature of the matter, there is no individual or direct injury," that is, when by that same nature, the injury is collective (the antonym of individual) and indirect. This would be the case for acts that injure the interests of certain groups or corporations as such, and not properly those of their members directly. Secondly, the possibility of appearing in defense of "diffuse interests" is provided for; this concept, the content of which has been gradually delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this court, issued at fifteen hundred hours on July thirtieth, nineteen ninety-three) "…
Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot be in our law - as this Chamber has already stated - merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that, in relation to them, determined persons or personalized groups are identified or easily identifiable, whose standing would derive not from diffuse interests, but from corporate interests concerning a community as a whole. It involves, then, individual interests, but simultaneously, diluted in more or less extensive and amorphous sets of persons who share an interest and, therefore, receive an actual or potential injury, more or less equal for all, for which reason it is rightly said that they are equal interests of the groups found in certain circumstances and, simultaneously, of each one of them. That is, diffuse interests partake of a dual nature, as they are simultaneously collective - because they are common to a generality - and individual, for which reason they can be claimed in such capacity." In summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of persons not formally organized, but united around a specific social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a specific personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is diffused, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects.
In these cases, clearly, the challenge that a member of one of these sectors could make, protected under paragraph 2 of Article 75, must necessarily refer to provisions that affect him/her as such. This Chamber has enumerated various rights to which it has given the qualifier "diffuse," such as the environment (medio ambiente), cultural heritage, the defense of the country's territorial integrity, and the sound management of public expenditure, among others. In this respect, two clarifications must be made: on one hand, the referred goods transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, as they refer in principle to aspects that affect the national community and not particular groups thereof; an environmental damage does not just affect the neighbors of a region or the consumers of a product, but injures or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of Humanity; likewise, the defense of the sound management of public funds authorized in the National Budget (Presupuesto de la República) is an interest of all the inhabitants of Costa Rica, not just of any group of them.
On the other hand, the enumeration made by the Constitutional Chamber does not go beyond a simple description proper to its obligation –as a jurisdictional body– to limit itself to hearing the cases submitted to it, without it being possible in any way to understand that only those rights that the Chamber has expressly recognized as such may be considered diffuse rights; the foregoing would imply an undesirable overturning of the scope of the Rule of Law (Estado de Derecho), and of its correlative "State of Rights" (Estado de derechos), which –as in the case of the Costa Rican model– starts from the premise that what must be explicit are the limits to liberties, since these underlie the human condition itself and therefore do not require official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law speaks of interests "that concern the community as a whole," it refers to the legal goods explained in the preceding lines, that is, those whose ownership rests with the very holders of sovereignty, with each one of the inhabitants of the Republic.
It is not therefore a matter of any person being able to appear before the Constitutional Chamber in protection of any interests (actio popularis), but rather that every individual can act in defense of those goods that affect the entire national community, without it being valid in this field to attempt any kind of exhaustive enumeration.
II.The standing of the plaintiff in this case. Based on what was stated in the preceding paragraph, it is clear that the action filed by Nombre37248 has sufficient standing to proceed directly with its filing, considering that she appears in defense of the rights recognized in Articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution (Constitución Política), that is, rights pertaining to the entire national community, such as the defense of the environment, elements necessary to guarantee the very preservation of our existence on the planet and the enjoyment of an adequate level of health and well-being. The environment, therefore, enjoys the same privileged protection through the possibility that any person, based on the authorization conferred in that regard by Article 75, paragraph 2 of the Constitutional Jurisdiction Law, may challenge the constitutionality of norms that oppose its integrity and full enjoyment.
III.Other aspects of admissibility. It being clear that the plaintiff has sufficient standing to promote this claim, it remains to be determined whether the challenged act is among those provided for in Article 73 of the Constitutional Jurisdiction Law. In that sense, it is clear that it is a normative act (Land Use Regulation part of a Regulatory Plan), challengeable via this route in accordance with the provisions of the first paragraph of the cited Article 73. Moreover, the plaintiff filed her brief in compliance with the requirements stipulated in numerals 78 and 79 of the Law of Rite. In conclusion, the present action is admissible, and therefore, the object and merits of the case must be immediately discussed.
IV.Object of the action. The action challenges as unconstitutional the Regulatory Plan for the Playa Platanares Tourist Coastal Sector, adopted by agreement of the Municipal Council of Golfito in an ordinary session held on March thirteenth, nineteen ninety-nine, and published in the Official Gazette La Gaceta number 74, of April nineteenth, nineteen ninety-nine, inasmuch as –in the plaintiff's opinion– its regulation extends over the same properties on which the Nombre116585 National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Nombre116585 Categoría Mixta) of Mixed Category was previously established. In this way, two zones are approved through that Regulatory Plan: the first, for cooperatives, authorizing the construction of buildings to facilitate lodging and recreation for the associates of non-profit union organizations; and the second, for tourist facilities, in which it establishes an area destined for the commerce of goods and services for local and tourist consumption, the provision of services to visitors, and authorizes the construction of sodas and restaurants, mini-supermarkets, pharmacies, public telephones, information, bakeries, pulperías and ice cream parlors, car rentals, and travel agencies.
The plaintiff estimates that the Regulatory Plan in question disaffects a wildlife refuge that constitutes a biological corridor between Corcovado National Park and the Golfo Dulce Reserve, in violation of the norms contained in Articles 38 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), 82 of the Wildlife Law (Ley de Vida Silvestre), and 73 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), as well as numerals 21, 50, and 89 of the Political Constitution. Matters being thus, this Chamber must determine whether in the area comprised between boundary markers 177 and 183 of the zone in question, the referred overlap occurred, and if so, whether it violates any of the invoked constitutional norms.
On the merits.
V.Protected zones as public domain goods. The Political Constitution, in its Article 121 subsection 14), generically regulates the topic of public domain goods (bienes de dominio público), by providing that goods "belonging to the Nation" may only definitively leave its domain through authorization from the Legislative Assembly. These are goods that, by their legal nature and ownership, insofar as they belong to the Nation and are destined to satisfy the general interest, enjoy special legal protection. For this reason, they are not susceptible to being appropriated by private individuals, nor even by the Public Administration, for purposes different from those derived from their own essence and nature. Their protection and administration correspond to the State, in the name of the Nation (cfr. Volume III of the Proceedings of the National Constituent Assembly, Session number 168, pg. 468). In its jurisprudence, this Chamber has established the basic principles of the legal regime of domainal goods; in particular, in judgment number 2306-91 of fourteen hours forty-five minutes on November sixth, nineteen ninety-one, it determined the following rules, which have continued to be consistently applied since said resolution:
"…The public domain is composed of goods that manifest, by the express will of the legislator, a special destiny to serve the community, the public interest.- They are the so-called dominical goods, domainal goods, public goods or things, or public assets, which do not individually belong to private individuals and which are destined for public use and subjected to a special regime, outside the commerce of men.- That is, affected by their own nature and vocation.- Consequently, these goods belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected to the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express norm.- Characteristic notes of these goods are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, they cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrance in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover the domain.- As they are outside commerce, these goods cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, though not a right to property.- The use permit is a unilateral legal act issued by the Administration, in the use of its functions, and what is placed in the hands of the private individual is the useful domain of the good, the State always reserving the direct domain over the thing…" A corollary of the foregoing is that only by law can they be deprived of the special regime that regulates them, disaffecting them, separating them from the public purpose to which they are linked.
An express and specific legislative act is required, in such a way that there is no doubt whatsoever of the legislator's will to remove a specific and individualized good from the public domain. For this reason, the Chamber considers that an implicit disaffection (desafectación) is not possible, and since this involves a legislative act, it will be subject to the corresponding jurisdictional controls. (Cfr. judgments numbers 2000-10466, of ten hours seventeen minutes on November twenty-fourth, two thousand, and number 2002-8321, of fourteen hours fifty-eight minutes on April twenty-fourth, two thousand two) Article 14 of the Forestry Law (Ley Forestal), number 7575, of February thirteenth, nineteen ninety-six, grants the character of domainal goods to forest lands and forests:
"Article 14.- Unseizable and inalienable condition of the natural heritage The forest lands and forests that constitute the natural heritage of the State, detailed in the preceding article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not create any right in their favor, and the State's reivindicatory action for these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Public Registry through possessory information, and both the invasion and the occupation of them shall be sanctioned in accordance with the provisions of this law." According to the classification given by environmental legislation, the forest or natural heritage of the State is comprised of forest reserves, biological reserves, protective zones (zonas protectoras), wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Article 32 of the Organic Environmental Law, number 7554, of September eighteenth, nineteen ninety-five).
In the particular case of the forest heritage, in addition to the fact that its disaffection, which in this case translates into the reduction of the protected wild area (área silvestre protegida), can only be carried out by the Legislative Assembly, this can only occur after prior technical studies justifying the measure have been performed, as provided in Article 38 of the Organic Environmental Law, number 7554, of October fourth, nineteen ninety-five. Matters being thus, it is clear that the Costa Rican legal system confers special and qualified protection to goods affected for public use or enjoyment, and invests said protection with even greater care when regulating public environmental goods. The foregoing implies that, if the overlap alleged by the plaintiff between the Regulatory Plan of the Coastal Zone of Playa Platanares and the Nombre116585 National Wildlife Refuge of Mixed Category had occurred, the Regulatory Plan would be contrary (at least with respect to the regulation of the part of the Refuge) to the norm originating from Articles 121 subsection 14 and 89 of the Political Constitution, as a regulatory act would be disaffecting part of a domainal good.
VI.The constitutional right to the environment. The duty of protection deserved by the right to enjoy a healthy and harmonious environment, enshrined in Articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution, has been widely recognized by this Constitutional Court:
"ARTICLE 50. The State shall procure the greatest well-being for all the inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth.
Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are entitled to denounce acts that infringe upon this right and to claim reparation for the harm caused.
The State shall guarantee, defend, and preserve this right. The law shall determine the corresponding responsibilities and sanctions." In this manner, it is of interest to revisit some considerations regarding this point, issued on previous occasions by this Constitutional Court:
"III.– On the right. Article 50 of the Political Constitution establishes that every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. The right to a healthy environment has a broad content equivalent to the aspiration of improving the living environment of the human being, such that it overflows conservation criteria to place itself within every sphere in which the person develops, be it the family, the labor, or the environment in which they live. Hence, it is affirmed that it is a cross-cutting right, that is, it moves throughout the entire legal system, modeling and reinterpreting its institutes. The environment is defined by the Royal Spanish Academy of Language as the 'set of physical circumstances that surround living beings,' which further emphasizes the general character of the right. In contrast, the right to an ecologically balanced environment is a more restricted concept referring to an important part of that environment in which the human being develops, to the balance that must exist between the advancement of society and the conservation of natural resources.
Both rights are expressly recognized in Article 50 of the Political Constitution, which outlines the Social State of Law (Estado Social de Derecho). The placement of the right to a healthy and ecologically balanced environment within the constitutional regulations of the Social State of Law is the point from which it must be analyzed. The Social State of Law produces the phenomenon of incorporating into the fundamental text a series of political objectives of great social relevance and the introduction of an important number of social rights that ensure the common good and the satisfaction of the basic needs of individuals. In this perspective, the Political Constitution emphasizes that the protection of natural resources is an adequate means to protect and improve everyone's quality of life, which makes necessary the intervention of public powers over factors that can alter the balance of natural resources and, more broadly, hinder the person's development and unfolding in a healthy environment.
Just as the principle of the Social State of Law is of immediate application, so too is the right to a healthy and ecologically balanced environment, such that it manifests in the dual aspect of a subjective right of individuals and its configuration as a goal or end of the action of public powers in general. The incidence that the right to a healthy and ecologically balanced environment has within the State's activity finds its primary reason in that, by definition, rights are not limited to the private sphere of individuals but also have transcendence in the very structure of the State in its role as guarantor thereof and, secondly, because the State's activity is directed toward satisfying the interests of the community. The Political Constitution establishes that the State must guarantee, defend, and preserve this right. Prima facie, to guarantee is to secure and protect the right against some risk or necessity, to defend is to ban, prohibit, and impede any activity that threatens the right, and to preserve is an action directed at anticipatorily safeguarding the right from possible dangers in order to make it endure for future generations.
The State must assume a dual behavior of doing and not doing; on one hand, it must refrain from itself threatening the right to a healthy and ecologically balanced environment, and on the other hand, it must assume the task of issuing the measures that allow compliance with constitutional requirements." (Judgment number 00644–99 of eleven hours twenty-four minutes on January twenty-ninth, nineteen ninety-nine; in the same sense, number 4947-2002 of nine hours twenty-four minutes on May twenty-fourth, two thousand two, may be consulted) Likewise, in a recent judgment, the following was broadened:
"Our Political Constitution, in its Article 50, expressly recognizes the right of all present and future inhabitants of this country to enjoy a healthy and perfectly balanced environment. Compliance with this requirement is a fundamental guarantee for the protection of public life and health, not only of Costa Ricans but also of all members of the world community. The violation of these fundamental precepts entails the possibility of injury or endangerment of short, medium, and long-term interests. Contamination of the environment is one of the forms through which the integrity of the environment can be broken, with results that are most of the time everlasting and cumulative. The Costa Rican State is under the obligation to act preventively, avoiding –through oversight and direct intervention– the carrying out of acts that injure the environment, and in the correlative and equally inescapable prohibition against promoting its degradation" (Judgment number 2002-04830 of sixteen hours on May twenty-first, two thousand, criterion reiterated in judgment 2002-8996 of ten hours fourteen minutes on September sixth, two thousand two) In line with its jurisprudence, this Chamber must conclude that if the challenged overlap had occurred, such an invasion of a wildlife refuge would also be unconstitutional for placing the environment at imminent risk of deterioration in an area of great environmental importance, transgressing the norms contained in Articles 50 and 89 of the Political Constitution, since far from protecting, the Administration would be endangering the integrity of said zone by allowing its commercial exploitation.
VII.Case object of this action. Scope of the precautionary principle. Throughout this process, this Chamber has undertaken various proceedings with the aim of determining with precision whether, in this species, the alleged overlap between the area covered by the Regulatory Plan of the Coastal Zone of Playa Platanares and the Nombre116585 National Wildlife Refuge of Mixed Category has occurred. In view of the existing divergence between the criterion of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE) and the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo, ICT), through a resolution of the Reporting Magistrate at ten hours forty-nine minutes on November twenty-fifth, two thousand two, the Ministry of Environment and Energy was requested to carry out field studies that would allow for the certain determination of whether, in this species, the alleged overlap occurs.
Through inspection report number ACOSA-RVS-001-03, carried out by Luis Barquero B., an official of the Ministry, the Ministry indicates that a field inspection was conducted using "Garmin 12" satellite location (GPS) equipment. It indicates that due to factors such as cloud cover, forest cover (cobertura forestal), and other external factors, the data obtained in said study may vary by approximately one hundred fifty meters. GPS points were taken between boundary markers 177 and 183, covering a distance of nearly two hundred fifty linear meters. After performing the conversion from geographic coordinates to Lambert coordinates, it is observed that there exists an overlap between the Refuge and the area covered by the Regulatory Plan of approximately two hundred meters of frontage by one hundred fifty meters in width, where the Playa Preciosa Lodge hotel is located. It recommends requesting the carrying out of a field survey by a surveyor using a theodolite in order to reduce the margin of error presented.
As can be appreciated, there is no certainty as to whether the overlap effectively occurs, since the measurement method used has a margin of error potentially larger than the supposedly invaded area. Faced with such uncertainty, the Chamber must analyze whether in the present case the application of the precautionary principle (principio precautorio) would allow granting the present action even under the circumstances already indicated. Thus, it should begin by stating that the precautionary principle, or principle of prudent avoidance, was defined in the Rio Declaration, a product of the United Nations Conference on Environment and Development of 1993, in the following terms:
"Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." (Article 11 of the Biodiversity Law provides in a similar sense) To prevent is to anticipate negative effects and to ensure protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible affectation of the environment or the health of persons. In the event that there is a risk of serious or irreversible damage –or a reasonable possibility that it will occur–, swift action must be taken to thus prevent the damage from occurring or continuing to occur. In this sense, the Chamber ruled on a matter of no less seriousness than the one studied in this case, determining in judgment number 02806-98, of fourteen hours thirty minutes on April twenty-eighth, nineteen ninety-eight, the following:
“...In the case at hand, the Chamber could do no more than grant the petition of the plaintiffs (who understand prudent avoidance as an absolute impediment to building works like the one planned in their community) if it were clear that the health of persons and the integrity of the environment are subjected to a real and imminent threat (note that in no way does it go to the extreme of requiring the demonstration of effective damage) from the effects of the magnetic field that the transmission lines the Costa Rican Electricity Institute (Instituto Costarricense de Electricidad, ICE) intends to erect will generate. But the truth is that, in light of the elements of judgment gathered thus far, the existence of such a danger is not perceived, and therefore, the application of prudent avoidance will necessarily have to run a different course than the one the petitioners would wish, as will be stated below.
And in this, no contradiction is seen with the statements of the cited Rio Declaration, because what is resolved here does not have the purpose of avoiding the costs that would derive from granting the filed action (an aspect in other respects irrelevant to the Chamber with regard to the respect of human rights, as has been reiterated in various rulings; consult, for example, judgment no. 2728-91 of 8:54 hours on December 24, 1991), but rather starts from the position that there is no evidence that we are in the presence of the 'threat of serious or irreversible damage' to which that pronouncement refers.” It is clear that the precautionary principle obligates the State to adopt all those necessary measures not only to sanction the injury to environmental goods but also to prevent such damages from occurring. However, in imposing a specific limitation, this Chamber cannot base itself on uncertain data such as those contained in the case file, which, through the carrying out of the corresponding investigations, could easily demonstrate that the alleged overlap does not exist in this species.
Properly understood, the precautionary principle refers to the adoption of measures not in the face of ignorance of risk-generating facts, but in the face of a lack of certainty that such facts will effectively produce harmful effects on the environment. In the present case, it is clear that we find ourselves before the first of the scenarios, that is, there is no certainty regarding the existence of the overlap between the Regulatory Plan and the Wildlife Refuge. The case would be contrary if there were certainty of the fact, but doubt about its dangerousness to the environment. Matters being thus, the Chamber must declare the present action of unconstitutionality without merit, given that it is not proven that there is an effective injury or imminent risk of violation of the norms contained in Articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution. It must, however, order the Ministry of Environment and Energy to immediately conduct the field test that allows it to determine with full certainty whether the alleged overlap effectively occurs, in order to then immediately take all measures that the legal system allows it for the purpose of recovering the strip that is alleged to have been invaded.
Based on the arguments contained in the preceding paragraphs, this Chamber has reached the conclusion that the Playa Platanares Tourist Coastal Sector Regulatory Plan, adopted by agreement of the Municipal Council of Golfito in an ordinary session held on March thirteenth, nineteen ninety-nine, and published in La Gaceta Official Gazette number 74, of April nineteenth, nineteen ninety-nine, is not unconstitutional for the reasons invoked by the plaintiff, and therefore, in accordance with the provisions of article 87 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the appropriate course is to dismiss the present action of unconstitutionality in its entirety. This resolution is issued without prejudice to the conclusions that the authorities of the Ministry of Environment and Energy may reach, by conducting topographic surveys using a theodolite or any other suitable method, if they determine with certainty or a sufficient degree of probability, that the transposition between the Regulatory Plan of the Coastal Zone of Playa Platanares and the National Wildlife Refuge Nombre116585 Mixed Category, in fact occurs in the present case.
To this end, the Minister of Environment and Energy is ordered to carry out, within a maximum period of three months from the notification of this judgment, the topographic surveys required to determine with certainty whether the alleged overlap actually occurs in this case. Should an invasion of the protected area have occurred, they must employ all means permitted by the legal system to recover said lands promptly and effectively.
Por tanto:
Se declara SIN LUGAR the action. The Ministry of Environment and Energy shall immediately proceed to order the performance of the topographic surveys required to determine with certainty whether the alleged overlap actually occurs in this case, which must be completed within a maximum period of three months from the notification of this resolution. Should an invasion of the protected area have occurred, they must employ all means permitted by the legal system to recover said lands promptly and effectively.- Nombre74464.
Luis Paulino Mora M. Carlos M. Arguedas R.
Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.
Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
MACP/oc/5céd.- .
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONAL del Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
Control constitucional: Sentencia desestimatoria Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: MUNICIPALIDAD.
Subtemas:
NO APLICA.
3480-03. PLAN REGULADOR DE PLAYA PLATANARES EN GOLFITO.Plan Regulador Sector Costero Turístico Playa Platanares. Adoptado mediante acuerdo del Consejo Municipal de Golfito en sesión ordinaria celebrada el trece de marzo de mil novecientos noventa y nueve. .
Res: 2003-03480 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con dos minutos del dos de mayo del dos mil tres.- Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre37248, cédula de identidad número CED17449; contra el Plan Regulador Sector Costero Turístico Playa Platanares, adoptado mediante acuerdo del Consejo Municipal de Golfito en sesión ordinaria celebrada el trece de marzo de mil novecientos noventa y nueve. Intervienen en el proceso el Procurador General Adjunto de la República, la Ministra de Ambiente y Energía, el Ministro a.i. del mismo ministerio, la Gerente del Instituto Costarricense de Turismo y Marco Durante Calvo, en su condición de apoderado general judicial de la Municipalidad de Golfito.
Resultando:
Redacta el magistrado Vargas Benavides; y,
Considerando:
I.Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos de excepción previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, que por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; que se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o que sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales.
A partir de lo antes dicho, se tiene que la regla general apunta a la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir a la Sala Constitucional en forma directa. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres)
"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.
Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.
Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.
Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.
II.La legitimación de la accionante en este caso. A partir de lo dicho en el párrafo anterior, es claro que la acción interpuesta por Nombre37248 tiene legitimación suficiente para proceder en forma directa a su interposición, teniendo en cuenta que acude en defensa de los derechos reconocidos en los artículos 21 y 50 y 89 de la Constitución Política, es decir, de derechos atinentes a toda la colectividad nacional, como es la defensa del medio ambiente, elementos necesarios para garantizar la misma preservación de nuestra existencia en el planeta y el disfrute de un adecuado nivel de salud y bienestar. El ambiente, por tanto, goza de la misma protección privilegiada mediante la posibilidad de que cualquier persona, basada en la autorización que al respecto confiere el artículo 75 párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, acuse la inconstitucionalidad de las normas que a la integridad y pleno disfrute de aquel se opongan.
III.Otros aspectos de admisibilidad. Estando claro que la actora cuenta con legitimación suficiente para promover esta demanda, resta determinar si el acto impugnado está entre los previstos en el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En ese sentido, es claro que se trata de un acto normativo (Reglamento de uso de suelo parte de un Plan Regulador), impugnable en esta vía de conformidad con lo dispuesto en el párrafo primero del citado artículo 73. Por otra parte, la actora presentó su escrito de interposición cumpliendo con los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo de la misma.
IV.Objeto de la acción. En la acción se impugna por inconstitucional el Plan Regulador Sector Costero Turístico Playa Platanares, adoptado mediante acuerdo del Consejo Municipal de Golfito en sesión ordinaria celebrada el trece de marzo de mil novecientos noventa y nueve, y publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 74, de diecinueve de abril de mil novecientos noventa y nueve, por cuanto –a juicio de la actora- su regulación se extiende sobre los mismos inmuebles en que fue constituido anteriormente el Refugio Nacional de Vida Nombre116585 Categoría Mixta. De esta forma, a través de ese Plan Regulador se aprueban dos zonas: la primera, para las cooperativas, autorizándole la construcción de edificios para facilitar el hospedaje y recreación de los asociados de las organizaciones gremiales sin fines de lucro, y la segunda, para facilidades turísticas, en la que establece un área destinada al comercio de bienes y servicios del consumo local y turístico, la provisión de servicios al visitante y autoriza la construcción de sodas y restaurantes, minisupermercados, farmacias, teléfonos públicos, información, panaderías, pulperías y heladerías, alquileres de automóviles y agencias de viajes.
Estima la accionante que el Plan Regulador en cuestión desafecta un refugio de vida silvestre que constituye un corredor biológico entre el Parque Nacional Corcovado y la Reserva Golfo Dulce, con infracción de las normas contenidas en los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, 82 de la Ley de Vida Silvestre y 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, así los numerales 21, 50 y 89 de la Constitución Política. Así las cosas, deberá esta Sala determinar si en el área comprendida entre los mojones 177 y 183 de la zona en cuestión, se dio el referido traslape, y de haberlo, si el mismo viola alguna de las normas constitucionales invocadas.
Sobre el fondo.
V.Las zonas protegidas como bienes de dominio público. La Constitución Política, en su artículo 121 inciso 14), regula en forma genérica el tema de los bienes de dominio público, al disponer que los bienes “propios de la Nación”, solo podrán salir definitivamente de su dominio por medio de autorización de la Asamblea Legislativa. Se trata de bienes que por su naturaleza jurídica y titularidad, en tanto pertenecen a la Nación y están destinados a satisfacer el interés general, gozan de una especial protección jurídica. Por ello, no son susceptibles de ser apropiados por particulares, y ni siquiera por la Administración Pública, para fines distintos de los que se derivan de su propia esencia y naturaleza. Su tutela y administración corresponden al Estado, en nombre de la Nación (cfr. tomo III. de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Sesión número 168, pag. 468). En su jurisprudencia, esta Sala ha sentado los principios básicos del régimen jurídico de los bienes dominiales; en particular, en la sentencia número 2306-91 de las catorce horas con cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno, determinó las siguientes reglas, que han seguido siendo aplicadas en forma consistente a partir de dicha resolución:
"…El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.- El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa…" Corolario de lo anterior es que solamente por ley se les pueda privar del régimen especial que los regula, desafectándolos, separándolos del fin público al que están vinculados.
Se requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del dominio público un bien determinado e individualizado. En razón de lo anterior, la Sala estima que no es posible una desafectación implícita, y por tratarse de un acto legislativo, estará sujeta a los controles jurisdiccionales correspondientes. (Cfr. sentencias números 2000-10466, de las diez horas con diecisiete minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil y número 2002-8321, de las catorce horas cincuenta y ocho minutos del veinticuatro de abril del dos mil dos) El artículo 14 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, da a los terrenos forestales y bosques el carácter de bienes dominiales:
“Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.” Según la clasificación dada por la normativa ambiental, el patrimonio forestal o natural del Estado está conformado por reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco).
En el caso particular del patrimonio forestal, además de que su desafectación, que en este caso se traduce en la reducción del área silvestre protegida, sólo puede ser efectuada por la Asamblea Legislativa, ello solo puede ocurrir después de realizarse los estudios técnicos previos que justifiquen la medida, según dispone el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de cuatro de octubre de mil novecientos noventa y cinco. Así las cosas, es claro que el ordenamiento jurídico costarricense confiere una especial y calificada protección a los bienes afectados al uso o disfrute público, y reviste dicha tutela de mayores cuidados todavía al regular los bienes públicos ambientales. Lo anterior implica que de haber ocurrido la transposición acusada por la actora en el Plan Regulador de la Zona Costera de Playa Platanares y el Refugio Nacional de Vida Nombre116585 Categoría Mixta, el Plan Regulador sería contrario (al menos en lo que atañe a la regulación de la parte del Refugio) a la norma proveniente de los artículos 121 inciso 14 y 89 de la Constitución Política, pues un acto reglamentario estaría desafectando parte de un bien dominial.
VI.El derecho constitucional al medio ambiente. Ha sido ampliamente reconocido por este Tribunal Constitucional el deber de protección que merece el derecho a disfrutar de un medio ambiente sano y armonioso, consagrado en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política:
“ARTICULO 50. El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.
Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.
El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.” De esta manera, resulta de interés retomar algunas consideraciones respecto a este punto, emitidas en anteriores ocasiones por este Tribunal Constitucional:
“III.– Sobre el derecho. El artículo 50 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El derecho a un ambiente sano tiene un contenido amplio que equivale a la aspiración de mejorar el entorno de vida del ser humano, de manera que desborda los criterios de conservación natural para ubicarse dentro de toda esfera en la que se desarrolle la persona, sea la familiar, la laboral o la del medio en el cual habita. De ahí que se afirme que se trata de un derecho transversal, es decir, que se desplaza a todo lo largo del ordenamiento jurídico, modelando y reinterpretando sus institutos. El ambiente es definido por la Real Academia Española de la Lengua como el ‘conjunto de circunstancias físicas que rodean a los seres vivos’, lo que recalca aún más el carácter general del derecho. En cambio el derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado es un concepto más restringido referido a una parte importante de ese entorno en el que se desarrolla el ser humano, al equilibrio que debe existir entre el avance de la sociedad y la conservación de los recursos naturales.
Ambos derechos se encuentran reconocidos expresamente en el artículo 50 de la Constitución Política, que perfila el Estado Social de Derecho. La ubicación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de las regulaciones constitucionales del Estado Social de Derecho es el punto a partir del cual debe éste ser analizado. El Estado Social de Derecho produce el fenómeno de incorporación al texto fundamental de una serie de objetivos políticos de gran relevancia social y de la introducción de un importante número de derechos sociales que aseguran el bien común y la satisfacción de las necesidades elementales de las personas. En esta perspectiva, la Constitución Política enfatiza que la protección de los recursos naturales es un medio adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los poderes públicos sobre los factores que pueden alterar el equilibrio de los recursos naturales y, más ampliamente, obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano.
De igual forma que el principio del Estado Social de Derecho es de aplicación inmediata, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado también lo es, de manera que se manifiesta en la doble vertiente de derecho subjetivo de las personas y configuración como meta o fin de la acción de los poderes públicos en general. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad. La Constitución Política establece que el Estado debe garantizar, defender y preservar ese derecho.
Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales.” (Sentencia número 00644–99 de las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve; en el mismo sentido se puede consultar la número 4947-2002 de las nueve horas con veinticuatro minutos del veinticuatro de mayo de dos mil dos) Asimismo, en una sentencia de fecha reciente se acrecentó lo siguiente:
"Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación" (Sentencia número sentencia número 2002-04830 de las dieciséis horas del veintiuno de mayo del dos mil, criterio reiterado en la sentencia 2002-8996 de las diez horas con catorce minutos del seis de setiembre de dos mil dos) En consonancia con su jurisprudencia, esta Sala debe concluir que de haber ocurrido el traslape impugnado, dicha invasión de un refugio de vida silvestre sería inconstitucional también por poner en inminente riesgo de deterioro el medio ambiente, en una zona de gran importancia ambiental, transgrediendo las normas contenidas en los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, pues lejos de tutelar, la Administración estaría poniendo en peligro la integridad de dicha zona, al permitir su explotación comercial.
VII.Caso objeto de esta acción. Alcances del principio precautorio. A lo largo de este proceso, esta Sala ha efectuado diversas gestiones con la finalidad de determinar con precisión si en la especie ha ocurrido la acusada transposición entre el área comprendida por el Plan Regulador de la Zona Costera de Playa Platanares y el Refugio Nacional de Vida Nombre116585 Categoría Mixta. En vista de la divergencia existente entre el criterio del Ministerio de Ambiente y Energía y el Instituto Costarricense de Turismo, mediante resolución de Magistrado ponente de las diez horas con cuarenta y nueve minutos del veinticinco de noviembre de dos mil dos, se solicitó al Ministerio de Ambiente y Energía la realización de estudios de campo que permitieran certeramente determinar si en la especie se da la transposición acusada. Mediante el informe de inspección número ACOSA-RVS-001-03, efectuado por Luis Barquero B., funcionario del Ministerio, el Ministerio señala que se realizó una inspección de campo utilizando equipo de localización satelital (GPS) “Garmin 12”.
Indica que debido a factores como nubosidad, cobertura forestal y otros factores externos, los datos obtenidos en dicho estudio pueden variar en aproximadamente ciento cincuenta metros. Se tomaron puntos de GPS entre los mojones 177 a 183, que cubren una distancia de cerca de doscientos cincuenta metros lineales. Luego de efectuada la conversión de coordenadas geográficas a coordenadas Lambert, se observa que existe un traslape entre el Refugio y el área comprendida por el Plan Regulador, de cerca de doscientos metros de frente por ciento cincuenta de ancho, donde se ubica el hotel Playa Preciosa Lodge. Recomienda solicitar la realización de un levantamiento de campo por parte de un topógrafo utilizando teodolito, con el objeto de disminuir el margen de error presentado. Como se puede apreciar, no existe certeza acerca de si efectivamente la transposición se da, ya que el método de medición empleado tiene un margen de error eventualmente mayor que el área supuestamente invadida.
Ante tal incerteza, debe la Sala analizar si en el presente caso la aplicación del principio precautorio permitiría declarar con lugar la presente acción aun en las circunstancias ya indicadas. Así, debe empezar por decirse que el principio precautorio o principio de evitación prudente, fue definido en la Declaración de Río, producto de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, de 1.993, en los términos siguientes:
"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". (En sentido análogo dispone el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad) Prevenir es anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. En caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una razonable posibilidad de que se produzca-, se debe actuar en forma célere para así evitar que el daño se produzca o se siga produciendo. En este sentido se pronunció la Sala ante un asunto de no menor gravedad que la estudiada en este caso, determinando en la sentencia número 02806-98, de las catorce horas con treinta minutos del veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho, lo siguiente:
“...En el caso que nos ocupa, la Sala no podría más que acoger la gestión de los accionantes (quienes entienden la evitación prudente como un impedimento absoluto de edificar obras como la proyectada en su comunidad) si estuviese claro que la salud de las personas y la integridad del ambiente se encuentran sometidas a una amenaza real e inminente (nótese que en modo alguno se llega al extremo de exigir la demostración de daño efectivo) de los efectos del campo magnético que generarán las líneas de transmisión que pretende erigir el Instituto Costarricense de Electricidad. Pero lo cierto es que a la luz de los elementos de juicio recabados hasta aquí, no se percibe la existencia de un peligro tal, por lo que la aplicación de la evitación prudente tendrá que discurrir necesariamente por un cauce distinto al que quisieran los gestionantes, como se dirá más abajo. Y en esto no se ve contradicción alguna con los enunciados de la citada Declaración de Río, porque lo que aquí se resuelve no tiene el propósito de eludir los costos que derivarían de acoger la acción planteada (aspecto por demás irrelevante para la Sala en lo que toca al respeto de los derechos humanos, como se ha reiterado en diversos fallos; consúltese, por ejemplo, la sentencia nº 2728-91 de las 8:54 horas del 24 de diciembre de 1991), sino que parte de la postura de que no hay evidencia de que estemos en presencia del "peligro de daño grave o irreversible" a que se refiere aquel pronunciamiento.” Es claro que el principio precautorio obliga al Estado a adoptar todas aquellas medidas necesarias para no sólo sancionar la lesión de los bienes ambientales, mas también para evitar que tales daños se produzcan.
Sin embargo, al imponer una determinada limitación, no puede esta Sala basarse en datos inciertos como los constantes en el expediente, los cuales a través de la realización de las pesquisas correspondientes, podrían fácilmente demostrar que en la especie no existe el traslape acusado. Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente. En el presente caso, es claro que nos encontramos ante el primero de los supuestos, es decir, no existe certeza acerca de la existencia de la transposición entre el Plan Regulador y el Refugio de Vida Silvestre. Contrario sería el caso en que se tuviera certeza del hecho, pero duda acerca de su peligrosidad para el ambiente. Así las cosas, debe la Sala declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad, en vista de que no se comprueba que haya lesión efectiva ni riesgo inminente de violación, de las normas contenidas en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política.
Debe sin embargo, ordenarse al Ministerio de Ambiente y Energía la inmediata realización de la prueba de campo que le permita determinar con toda certeza si el traslape acusado efectivamente se da, para entonces tomar de inmediato todas las medidas que el ordenamiento le permite a efecto de recuperar la franja que se alega invadida.
VIII.Conclusión. A partir de los argumentos contenidos en los párrafos que anteceden, esta Sala ha llegado a la conclusión de que el Plan Regulador Sector Costero Turístico Playa Platanares, adoptado mediante acuerdo del Consejo Municipal de Golfito en sesión ordinaria celebrada el trece de marzo de mil novecientos noventa y nueve, y publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 74, de diecinueve de abril de mil novecientos noventa y nueve, no es inconstitucional por las razones invocadas por la actora, por lo que de conformidad con lo establecido en el artículo 87 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo que procede es declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos. Esta resolución es dictada sin perjuicio de las conclusiones a las que puedan llegar las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía, mediante la realización de estudios topográficos empleando teodolito o cualquier otro método idóneo, si determinan con certeza o con suficiente grado de probabilidad, que la transposición entre el Plan Regulador de la Zona Costera de Playa Platanares y el Refugio Nacional de Vida Nombre116585 Categoría Mixta, efectivamente se da en el presente caso.
Para ello, se ordena al Ministro de Ambiente y Energía a efectuar, en el plazo máximo de tres meses a partir de la notificación de esta sentencia, los estudios topográficos requeridos para determinar con certeza si el traslape acusado efectivamente ocurre en este caso. De haber ocurrido una invasión del área protegida, deberá emplear todos los medios que el ordenamiento le permite, para recuperar dichos terrenos en forma pronta y efectiva.
Por tanto:
Se declara SIN LUGAR la acción. Proceda de inmediato el Ministerio de Ambiente y Energía a ordenar la realización de los estudios topográficos requeridos para determinar con certeza si el traslape acusado efectivamente ocurre en este caso, los cuales deberán estar completos en el plazo máximo de tres meses a partir de la notificación de esta resolución. De haber ocurrido una invasión del área protegida, deberá emplear todos los medios que el ordenamiento le permite, para recuperar dichos terrenos en forma pronta y efectiva.- <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Nombre74464.
<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Luis Paulino Mora M. Carlos M. Arguedas R.
<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.
<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
MACP/oc/5céd.- .
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
Document not found. Documento no encontrado.