← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
Res. 06322-2003 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 03/07/2003
OutcomeResultado
The Chamber retroactively annulled the amendments exempting certain municipal sanitary landfills from a prior environmental impact assessment, without prejudice to rights acquired in good faith.La Sala anuló retroactivamente las reformas que eximían ciertos rellenos sanitarios municipales del estudio de impacto ambiental previo, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber held unconstitutional the regulatory amendments that allowed municipalities to construct and operate manual sanitary landfills designed for populations of seventy-five thousand or fifty thousand inhabitants or fewer without a prior environmental impact assessment. It determined that such an assessment is the appropriate technical instrument for applying the precautionary principle, identifying waste-management risks in advance, and protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment under Article 50 of the Constitution. Subsequent oversight by the Ministry of Health, SETENA, and the relevant municipality cannot replace preventive assessment because environmental harm may already be irreversible by that stage. The Chamber also rejected municipal financial constraints as justification for reducing the protection of fundamental rights. It therefore annulled the exceptions introduced by Executive Decrees 27.443-S and 25.128-S, giving the judgment declaratory and retroactive effect from the respective effective dates of those amendments, without prejudice to rights acquired in good faith.La Sala Constitucional declaró inconstitucionales las reformas reglamentarias que permitían a las municipalidades construir y operar rellenos sanitarios manuales, destinados a poblaciones iguales o menores de setenta y cinco mil o cincuenta mil habitantes, sin un estudio de impacto ambiental previo. Determinó que el estudio constituye el instrumento técnico idóneo para aplicar el principio precautorio, identificar anticipadamente los riesgos del manejo de residuos y proteger el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado reconocido por el artículo 50 constitucional. La supervisión posterior del Ministerio de Salud, SETENA y la municipalidad no sustituye la evaluación preventiva, pues para entonces el daño ambiental podría ser irreversible. Tampoco admitió que las limitaciones económicas municipales justificaran una menor protección de derechos fundamentales. En consecuencia, anuló las excepciones introducidas por los decretos ejecutivos 27.443-S y 25.128-S, con efectos declarativos y retroactivos desde sus respectivas fechas de vigencia, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.
Key excerptExtracto clave
Article 39 of Executive Decree No. 19049-S, as amended by Decree No. 27443-S, exempts municipal corporations providing solid-waste collection and final-disposal services in intermediate and rural cities from the obligation to conduct the Environmental Impact Assessment at issue, provided that they are “Manual Sanitary Landfills” designed for a population of seventy-five thousand inhabitants or fewer. Nevertheless, the prior Environmental Impact Assessment is the appropriate technical instrument for fulfilling the precautionary principle governing environmental matters; consequently, dispensing with it entails omitting the prevention required when human intervention in the environment is involved. Allowing the construction and operation of “Manual Sanitary Landfills” without first requiring the corresponding Environmental Impact Assessment would place the environment in grave danger and contravene the constitutional parameters governing its use and disposition. Thus, the exception established by the challenged provision violates the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment because it is contrary to the State's duty to protect the environment under Article 50 of the Constitution—that is, to guarantee, secure, and protect the right to a healthy and ecologically balanced environment. The challenged provision is purportedly justified by the financial limitations that prevent municipal corporations from preparing such technical studies, but that argument is inconsistent with the Constitution because—as previously considered—a lack of financial resources cannot be invoked to exempt the Administration from its constitutional obligation to guarantee effective protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. Because exempting the Administration from the obligation to prepare Environmental Impact Assessments before the construction and operation of sanitary landfills violates the right to a healthy and ecologically balanced environment, the constitutional challenge must be granted; accordingly, the second paragraph of Article 39 of Executive Decree No. 19049-S, as introduced by the amendments contained in Article 1 of Executive Decree No. 27443-S of November 13, 1998, is annulled.El artículo 39 del Decreto Ejecutivo número 19049-S, reformado por Decreto #27443-S, exime a las corporaciones municipales que dan servicio de recolección y disposición final de desechos sólidos en ciudades intermedias y rurales, de la obligación de la realización del Estudio de Impacto Ambiental en cuestión, siempre que se trate de “Rellenos Sanitarios Manuales” con población de diseño igual o menor a los setenta y cinco mil habitantes. Sin embargo, el Estudio de Impacto Ambiental previo constituye el instrumento técnico idóneo para cumplir el principio precautorio que rige la materia ambiental, razón por la cual, prescindir de él implica omitir la prevención debida tratándose de la intervención humana en el medio. Permitir la construcción y operación de “Rellenos Sanitarios Manuales” sin exigir previamente la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental correspondiente, implicaría poner en grave peligro el ambiente y contravenir los parámetros constitucionales de uso y disposición del medio. Así, la excepción dispuesta en la norma impugnada viola el derecho fundamental al ambiente sano y ecológicamente equilibrado por ser contraria al principio de tutela del medio ambiente, a cargo del Estado, en los términos previstos en el artículo 50 de la Carta Fundamental, sea de garantizar, asegurar y proteger el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La norma impugnada se pretende justificada en la consideración de que las corporaciones municipales poseen limitaciones económicas que imposibilitan la elaboración de tales estudios técnicos pero tal argumento no es conforme con la Constitución, ya que –según se consideró anteriormente- no es posible esgrimir la falta de recursos económicos para eximir a la Administración de su obligación constitucional de garantizar la tutela efectiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Debido a que eximir a la Administración de la obligación de elaborar Estudios de Impacto Ambiental previos a la construcción y operación de rellenos sanitarios constituye una lesión del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, procede declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad, en virtud de lo cual se anula el párrafo segundo del artículo 39 del Decreto Ejecutivo número 19049-S, según fuera introducido por las reformas dispuestas en el artículo 1º del Decreto Ejecutivo #27443-S de trece de noviembre de 1998.
Pull quotesCitas destacadas
"Como bien lo indica el recurrente y los coadyuvantes en este amparo, el principio de in dubio pro natura debe ser salvaguardado con el fin de evitar daños irreversibles producidos al ambiente."
"As the petitioner and supporting parties in this amparo correctly indicate, the in dubio pro natura principle must be safeguarded to prevent irreversible environmental harm."
Considerando XI
"Como bien lo indica el recurrente y los coadyuvantes en este amparo, el principio de in dubio pro natura debe ser salvaguardado con el fin de evitar daños irreversibles producidos al ambiente."
Considerando XI
"En razón de todo lo anterior y siendo de conocimiento general que el manejo y tratamiento de desechos o basura siempre puede implicar un impacto negativo en el medio ambiente, es un deber emanado de la propia Constitución y de los Tratados Internaciones el exigir en este tipo de actividades como requisito previo el estudio de impacto ambiental."
"For all the foregoing reasons, and because it is generally known that handling and treating waste or garbage may always have a negative environmental impact, the Constitution and international treaties impose a duty to require a prior environmental impact assessment for this type of activity."
Considerando XI
"En razón de todo lo anterior y siendo de conocimiento general que el manejo y tratamiento de desechos o basura siempre puede implicar un impacto negativo en el medio ambiente, es un deber emanado de la propia Constitución y de los Tratados Internaciones el exigir en este tipo de actividades como requisito previo el estudio de impacto ambiental."
Considerando XI
"Asimismo, debe considerarse que la labor de control y fiscalización a cargo de la Administración, en este caso a cargo de la Secretaría Técnica Ambiental, el Ministerio de Salud y la Municipalidad correspondiente, se debe dar, tanto previa como posterior a la autorización de instalación del relleno sanitario."
"It must also be considered that the Administration's control and oversight—here entrusted to the Environmental Technical Secretariat, the Ministry of Health, and the corresponding municipality—must occur both before and after authorization to install the sanitary landfill."
Considerando XIV
"Asimismo, debe considerarse que la labor de control y fiscalización a cargo de la Administración, en este caso a cargo de la Secretaría Técnica Ambiental, el Ministerio de Salud y la Municipalidad correspondiente, se debe dar, tanto previa como posterior a la autorización de instalación del relleno sanitario."
Considerando XIV
"Se declaran CON LUGAR las acciones acumuladas."
"The consolidated constitutional challenges are GRANTED."
Por tanto
"Se declaran CON LUGAR las acciones acumuladas."
Por tanto
Full documentDocumento completo
Res: 2003-06322 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen hours and fourteen minutes on the third of July of two thousand three.- Consolidated constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad), the first—processed under expediente number 00-007814-0007-CO—filed by Nombre01, of legal age, divorced, Deputy, resident of San Ramón, identity card number CED01, and the second—processed under expediente number 01-011449-0007-CO—filed by Nombre02, of legal age, single, administrator, identity card number CED02; both against Executive Decree number 27.443-S, dated the thirteenth of November of nineteen ninety-eight, published in the Official Gazette “La Gaceta” number 29, dated the twenty-fifth of November of nineteen ninety-eight, which amends Article 39 of Executive Decree number 19.049-S, dated the twentieth of June of nineteen eighty-nine, entitled “Reglamento sobre manejo de basuras.” Nombre03, of legal age, married, attorney, resident of San José, identity card number CED03, participates in the action in his capacity as Procurador General de la República, pursuant to agreement of the Ministerio de Justicia, number 18, dated the third of May of nineteen eighty-nine, published in the Official Gazette “La Gaceta” number 92, dated the fifteenth of May of nineteen eighty-nine.
Findings of Fact (Resultando):
Magistrate Armijo Sancho drafts the opinion; and,
Considering:
A.- PROCEDURAL MATTERS AND ADMISSIBILITY OF THE ACTION.
Executive Decree number 27.443-S, dated trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho and published in the Official Gazette “La Gaceta,” number 229, dated veinticinco de noviembre de siguiente, is challenged on the grounds that it is contrary to Articles 11, 33, 21, and 50 of the Political Constitution, as well as to international environmental protection and regulatory instruments such as the Stockholm Charter, the World Charter for Nature, the Kyoto Protocol, the Rio Summit, the Declaration on Forests, the Convention on Biological Diversity, and the Convention on Climate Change, insofar as it seeks to exempt municipalities from the obligation to prepare prior environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) for the operation and functioning of manual sanitary landfills (rellenos sanitarios manuales) designed for populations of seventy-five thousand inhabitants or fewer, subject to a series of monitoring and oversight activities by the Secretaría Técnica Ambiental, the Ministerio de Ambiente y Energía, and the respective municipalities.
They consider this exemption to violate the precautionary principle (principio precautorio) governing environmental matters, pursuant to which all projects that produce hazardous and toxic waste must be subject to Environmental Impact Studies previously approved by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. In this regard, they argue that Article 50 of the Political Constitution grants every person the right to a healthy and ecologically balanced environment and standing (legitimación) to report acts that infringe that right and to seek redress for the resulting harm, a right that the State is obligated to guarantee, defend, and preserve; and that, in implementation of this constitutional provision, Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente establishes the obligation to conduct an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) before approving any project or human activity that alters or destroys elements of the environment, under the responsibility of the Secretaría Técnica Ambiental.
Likewise, Article 68 of the aforementioned law establishes the obligation of persons—whether natural or legal, public or private—to prevent soil contamination. The cited provisions give rise to the principle of environmental prevention (principio de prevención ambiental), which this Chamber has recognized in various rulings; they assert that this constitutes a preventive guarantee that can be fulfilled only if environmental impact studies are available specifying the composition of the ecosystem, subsurface water dynamics, the fragility and composition of the soil, the type of work to be performed, and the technical and scientific methods to be used to minimize the environmental harm that may result from the activities and works to be undertaken. In this regard, they assert that an environmental impact study ensures genuine sustainable development, since well-defined objective and scientific studies make it possible to measure and prevent any environmental impact that the construction of any type of sanitary landfill might produce; it constitutes the appropriate scientific and technical mechanism for obtaining projections with minimal margins of error, thereby enabling persons knowledgeable in the field to take the necessary precautions to determine the feasibility of constructing the sanitary landfill and ensuring its proper operation.
In this regard, they assert that the only way to prevent long-term destruction and contamination is through technology and science; for this purpose, the “Environmental Impact Study” has been legally established as a means of detecting what cannot be seen with the naked eye and what produces unpredictable and nearly irreversible effects on ecosystems. They contend that if the environmental impact study is not prepared before the activity in question is approved and implemented, it is illogical to require it “a posteriori,” that is, after sanitary-landfill operations have begun, because at that stage of the work the impact of the works on the environment cannot be effectively assessed. Likewise, the applicants question what types of health and environmental standards the authorities could use for effective project oversight and the prevention of environmental harm, since the type of works governed by the Regulation—sanitary landfills—involve earthworks (movimientos de suelo), subsurface disturbance, vegetation disturbance, and, in general, alteration of ecosystems, whose environmental impact cannot be measured with the naked eye.
Accordingly, creating an exception to the obligation to submit prior technical environmental impact studies is manifestly unconstitutional. Lastly, they consider that although the challenged Executive Decree seeks to solve the waste problem, the mechanism used is not only inadequate but also unconstitutional, because the construction of manual sanitary landfills—without a prior environmental impact study—would increase rather than reduce the contamination problem, since moving waste from one place to another under such conditions would create circumstances conducive to outbreaks of epidemics and would not only contaminate aquifers and protection zones but would also alter the natural ecosystem, without any regulation or effective control. With respect to the violation of regulatory authority (potestad reglamentaria), the applicants state that such authority is limited to implementing those principles generally established by the legislature and may neither exceed nor contradict what has been enacted (in this regard, see Constitutional Chamber judgment number 1130-90).
Accordingly, the challenged Executive Decree also violates Article 11 ibídem, because the challenged amendment opens a loophole that the law had closed and causes collective harm that is difficult to quantify, which would have been avoided had the provisions issued by the Asamblea Legislativa, rather than those of the Poder Ejecutivo, been applied. Lastly, with respect to the violation of the principle of equality (principio de igualdad)—contained in constitutional Article 33—they argue that unequal treatment has been established, because populations exceeding seventy-five thousand inhabitants receive preferential treatment with respect to health, insofar as a prior environmental impact study is required for those populations.
The representatives of the Procuraduría General de la República agree with the position advanced by the applicants in their respective filings instituting these actions. Accordingly, they consider the petitioners duly authorized to bring a direct action pursuant to the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because the action concerns the defense of a diffuse interest (interés difuso), namely the defense and protection of the environment, which constitutional case law has classified as a fundamental right subject to both collective and individual protection. On the merits, they request that the action be granted and that Executive Decree number 27443-S be declared unconstitutional, because they consider that it exempts the Public Administration from submitting Environmental Impact Studies before constructing and operating manual sanitary landfills designed for populations of seventy-five thousand inhabitants or fewer, thereby violating the precautionary principle, the in dubio pro natura principle (principio in dubio pro natura), and, generally, the right to a healthy and ecologically balanced environment.
In this regard, they consider it impermissible to diminish the environmental protection afforded by requiring environmental impact studies for the construction of sanitary landfills without any justification beyond the financial constraints of municipal corporations, because a lack of financial resources cannot be invoked where the effective protection of fundamental rights and freedoms is concerned. Lastly, they consider that the challenged Executive Decree conflicts with the obligations assumed by the State under the Political Constitution, various international treaties, and several statutory provisions, particularly Articles 17, 60 subsection c), and 68 of the Ley Orgánica del Ambiente, as well as Articles 262 and 263 of the Ley General de Salud, because those provisions establish environmental impact assessment as an indispensable prerequisite for commencing activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials, a category that unquestionably includes sanitary landfills.
Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the admissibility requirements (presupuestos de admisibilidad) for constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad). Accordingly, the first paragraph requires the existence of a prior proceeding (asunto previo), either judicial—including amparo proceedings (recursos de amparo) or habeas corpus proceedings (recursos de hábeas corpus)—or administrative—in proceedings for the exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía)—in which the unconstitutionality of the provision is invoked as a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed. This establishes the general rule requiring a prior proceeding, with direct recourse to the Chamber being permitted only exceptionally, as provided in the second paragraph for cases in which “[...] because of the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or the case concerns the defense of diffuse interests, or interests affecting the community as a whole”; and in the third paragraph of the same provision, which contemplates proceedings brought by certain officials (the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Defensor de los Habitantes, and the Fiscal General).
Pursuant to the foregoing and through judicial interpretation, given the subject of the challenge and the matter involved—here, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment—the Chamber has recognized direct standing to appear before this jurisdiction, insofar as such standing is founded specifically on the status of the human person, it being understood that an infringement of this fundamental right is suffered both by the community and by each individual, under the following considerations:
“[...] the procedural prerequisite of standing (legitimación) tends to broaden and expand to such an extent that it necessarily entails abandoning the traditional concept; it must be understood that, in general terms, any person may be a party and that the person’s right does not arise from property titles, rights, or specific causes of action that the person could assert under the rules of conventional law, but rather that the person’s participation in the proceedings responds to what modern legal scholars call a diffuse interest (interés difuso), whereby the original standing of a person with a legitimate interest, or even of a merely interested person, is diffused among all members of a particular category of persons who are thus equally affected by the unlawful acts that infringe their rights. In matters concerning environmental protection, the typically diffuse interest that grants a person standing to bring an action is transformed, by virtue of its inclusion among the rights of the human person, into a true ‘right of response’ (derecho reaccional), which, as its name indicates, empowers its holder to ‘respond’ to a violation arising from unlawful acts or omissions.
Accordingly, infringement of that fundamental right constitutes constitutional unlawfulness, that is, a specific ground for an amparo proceeding (amparo) against specific acts or self-executing rules (normas autoaplicativas), or, as applicable, for an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) against all rules or against acts not subject to amparo, and even against omissions. This latter category becomes especially important in the case of the right to the environment because, where the aim is to preserve the environment that nature has given us, the most frequent violation results from the failure of public authorities to take the measures necessary to protect it. Constitutional Jurisdiction (Jurisdicción Constitucional), as the legally appropriate and necessary means of guaranteeing the supremacy of Constitutional Law, is not only supreme but also an essential matter of public policy; this generally means that much more flexible and less formalistic rules of standing are necessary to associate citizens with the interest of the Rule of Law itself in overseeing and, where appropriate, restoring its own legality.” (Judgment number 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).
Thus, environmental protection has been accommodated through the concept of diffuse interests (intereses difusos), whose content has gradually been delineated by constitutional case law and could be summarized in the terms used in judgment number 3705-93 (cited above):
“[...] Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Chamber has already held—be merely collective interests; nor can they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or defined groups are identified or readily identifiable in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests that are, at the same time, dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently sustain actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore rightly said that these are equal interests belonging both to groups situated in particular circumstances and, simultaneously, to each person within them.
In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are both collective—because they are common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted in that capacity”; that is, on the understanding that it constitutes an individual and simultaneously collective interest, since effective protection of this right has consequences not only for persons considered individually, but also for the community in general, whether at the local, regional, national, or even international level. In this regard, the Chamber recently made further observations in judgment number 2001-08239, de las dieciséis horas siete minutos del catorce de agosto del dos mil uno, in order to define the content and meaning of this concept more precisely:
“In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is dispersed or diluted—diffuse—among an unidentified plurality of persons. In these cases, of course, a challenge brought by a member of one of these sectors pursuant to paragraph 2° of article 75 must necessarily concern provisions that affect that person in such capacity.” Accordingly, through its various decisions, this Chamber has recognized the existence of a diffuse interest in claims concerning environmental violations, precisely in accordance with article 50 of the Political Constitution, and on that basis has developed a theory of direct standing in such cases:
“This Chamber has identified various rights that it has characterized as ‘diffuse,’ including the environment, cultural heritage, the defense of the country’s territorial integrity, and the proper management of public expenditure, among others. Two clarifications must be made in this regard. First, those legally protected interests extend beyond the sphere traditionally recognized as encompassing diffuse interests because, in principle, they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but harms or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of Humanity. Similarly, the defense of the proper management of public funds authorized in the National Budget is an interest of all inhabitants of Costa Rica, not merely of any one group among them.
Second, the list provided by the Constitutional Chamber is no more than a simple description arising from its obligation—as a judicial body—to confine itself to deciding the cases submitted to it. It cannot in any way be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Chamber may be regarded as such. Such an interpretation would produce an undesirable reversal in the scope of the Rule of Law and its correlative ‘State of rights,’ which—as in the Costa Rican model—is based on the premise that restrictions on freedoms must be express, since those freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2° of article 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction refers to interests ‘that concern the community as a whole,’ it means the legally protected interests explained above, namely, those held by the very bearers of sovereignty, each and every inhabitant of the Republic.
This does not mean, therefore, that any person may petition the Constitutional Chamber to protect any interest whatsoever through a popular action (acción popular); rather, every individual may act in defense of those interests that affect the entire national community, and no attempt to provide an exhaustive list is valid in this area either” (judgment number 2001-08239, cited above).
For its part, and recently to the same effect, judgment number 2002-01220, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del año en curso, stated that the right to a healthy and ecologically balanced environment has been conceptualized as a “third-generation” right, which is both a right and a duty of every inhabitant and whose underlying values, as such, enjoy special protection whereby any person may seek their protection, based precisely on the authorization conferred in this regard by article 75 paragraph 2° of the Law on Constitutional Jurisdiction. Such a person may therefore bring an action of unconstitutionality directly; consequently, where neither the interested party nor the order admitting the action indicates such special standing, the action filed is nevertheless admissible insofar as it becomes a means of protecting interests of this kind when the relief sought is the protection of the environment and natural resources.
To establish their standing to bring this action of unconstitutionality, the claimants rely on article 50 of the Political Constitution, which recognizes general standing both to report violations of environmental conservation requirements and to claim compensation for the harm caused. Indeed, in light of the foregoing considerations and given that the application under review challenges an environmental violation arising from the approval of an Executive Decree exempting the Administration—in this case, the municipalities—from conducting environmental impact studies (Estudios de Impacto Ambiental) before the construction and operation of manual sanitary landfills designed to serve a population equal to or less than seventy-five thousand inhabitants, it is clear that the action must be admitted for a decision on the merits because the claimants are deemed to have proper standing, precisely on the ground that this case involves a true “diffuse interest or one concerning the community as a whole,” as provided in the second paragraph of article 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction.
The challenge concerns article 39 of the Regulations on Waste Management, Executive Decree number 19.049-S, de veinte de junio de mil novecientos ochenta y nueve, entitled “Regulations on Waste Management,” as amended by Executive Decree number 27.443-S, de trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, because it exempts manual sanitary landfills designed to serve a population equal to or less than seventy-five thousand inhabitants from the environmental impact study required to authorize their operation. It provides as follows:
“THE PRESIDENT OF THE REPUBLIC AND THE MINISTER OF HEALTH ... Whereas:
II.The proper final disposal of solid waste in the country is a serious problem that gravely threatens public health, life, and a healthy and ecologically balanced environment.
III.The Municipal Corporations that provide solid-waste collection and final-disposal services to intermediate-sized cities and rural communities face financial constraints that prevent them from preparing environmental impact studies, thereby increasing the operating costs of a sanitary landfill.
IV.Manual sanitary landfills have been shown to constitute a technically and economically viable alternative for solid-waste management in communities where the service is provided to populations of fewer than 75.000 inhabitants.
V.The implementation of sanitary-landfill projects throughout the country is urgent, making it necessary and timely to amend the Regulations on Waste Management. Therefore,
Article 1.- Article 39 of Executive Decree No. 19040-S de 20 de junio de 1989, ‘Regulations on Waste Management,’ is hereby amended to read as follows:
Article 39.- Every project for the sanitary disposal of garbage or solid waste under the ordinary service shall be submitted to the Ministry of Health (Ministerio de Salud), accompanied by an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) for evaluation, duly approved by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional del Ambiente, SETENA) of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía).
Solid-waste final-disposal projects using the Manual Sanitary Landfill technique (Rellenos Sanitarios Manuales), with a design population equal to or less than 75.000 inhabitants, are exempt from submitting the environmental impact study referred to in the preceding paragraph, provided that the following conditions are met:
1. Throughout the entire landfill construction process, both the health authorities and the authorities of the Environmental Technical Secretariat or the Ministry of Environment and Energy shall conduct weekly visits to supervise compliance with the applicable health and environmental standards during construction.
2. The responsible municipal authorities and those in charge of the landfill’s construction and operation shall undertake and be obligated to comply with the health and environmental standards in force, as well as with all directives issued by both the environmental authorities and the Ministry of Environment and Energy.
3. The respective municipal authorities shall undertake and be obligated to submit the corresponding environmental impact study whenever requested by the health authorities and at any time.” It is noted that this provision was expressly repealed by Executive Decree number 30.836-S, dated tres de octubre del dos mil dos, which repeal became effective (in force) as of the date of its publication, namely, veinticinco de noviembre (del dos mil dos); however, the action is admissible because the provision produced legal effects while it was in force, namely, from veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho to veinticinco de noviembre del dos mil dos.
During the processing of this action, the petitioner Nombre02 filed a series of submissions, all intended to provide information, as well as official communications and circulars from various administrative agencies (AYA, Municipalidad de Limón, and the Environmental Technical Secretariat) demonstrating the serious environmental problem caused by the lack of planning and technical-environmental studies in the operation of landfills, whose activities are authorized without even having environmental impact studies, all pursuant to the challenged provision. Specifically, in the brief submitted to the Secretariat of this Court at trece horas cuarenta y cuatro minutos del veintidós de julio último (appearing at folios 82 to 97), he alleges that the authorities of the Ministry of Health continued to apply the challenged provision even though the Chamber had published, in the Judicial Bulletin, the notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional)—numbers 210, 211 and 212, dated dos, tres y cuatro de noviembre del dos mil—together with the decision admitting this action for consideration, which ordered—with erga omnes effect—that they refrain from processing any matter related to the application of the challenged provision until a final decision was issued in the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) processed under expediente número 00-007814-0007-CO.
This Chamber considers the submission inadmissible because the alleged noncompliance is limited to specific authorizations issued by the Ministry of Health and the Municipalidad de Limón and conclusively adjudicated by this Court in judgments number 5977-2002, at once horas veintitrés minutos del catorce de junio, and number 6782-2002, at quince horas veintinueve minutos del nueve de julio, both of dos mil dos. Accordingly, the appropriate course is to detach that brief so that it may be added to the amparo proceedings (recursos de amparo) at issue, processed under expedientes número 02-002350-0007-CO and número 02-003743-0007-CO, where the alleged noncompliance shall be adjudicated.
To facilitate the examination of the challenged regulations, the judgment is divided into two sections. The first sets forth the doctrinal and jurisprudential foundations concerning the substantive issues raised; accordingly, it refers to constitutional case law regarding the definition of the right to a healthy and ecologically balanced environment, the content of that right, and the constitutional principles governing environmental matters. The second analyzes the unconstitutionality of the challenged provision insofar as it creates an exception to the application of several constitutional principles in environmental matters: the effective protection of the environment by the State; the responsibility of municipalities for protecting the environment; and, of course, the precautionary principle (principio precautorio), as analyzed in detail below.
B.- DOCTRINAL AND JURISPRUDENTIAL BACKGROUND REGARDING THE SUBSTANTIVE ISSUE RAISED.
CONSTITUTIONAL BASIS AND JURISPRUDENTIAL DEVELOPMENT OF THIS RIGHT. Before Article 50 of the Political Constitution (Constitución Política) was amended, this Court’s case law recognized the protection and preservation of the environment as a fundamental right (judgment number 2233-93), deriving it from Articles 21 (right to health), 69 (constitutional requirement of the “rational use of land”) and 89 (protection of natural beauty), all of the Political Constitution, based on the following considerations:
“V.)- Human life is possible only in solidarity with the nature that sustains and supports us, not only by providing physical nourishment but also psychological well-being: this constitutes the right of all citizens to live in an environment free of pollution, which is the foundation of a just and productive society. Thus, Article 21 of the Political Constitution states: ‘Human life is inviolable.’ It is undeniably from this constitutional principle that the right to health and to physical, mental, and social well-being arises, a human right that is inextricably linked to the right to health and to the State’s obligation to protect human life.
Likewise, from the psychological and intellectual standpoint, a person’s state of mind also depends on nature; therefore, because the landscape also serves as a useful space for rest and leisure, its preservation and conservation are mandatory. This latter aspect is protected by Article 89 of the Constitution, which literally states: ‘The cultural purposes of the Republic include protecting natural beauty, preserving and developing the Nation’s historical and artistic heritage, and supporting private initiative for scientific and artistic progress.’ Protecting nature from an aesthetic standpoint does not mean commercializing it or turning it into a commodity; it means educating citizens so that they learn to appreciate the aesthetic landscape for its intrinsic value” (judgment number 3705-93, at quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).
“XIII.- The term ‘natural beauty’ was the term used when the Constitution was promulgated (7 de noviembre de 1949), and it has since developed into a specialized field of law: environmental law, which recognizes the need to preserve the surroundings not solely as a cultural purpose but as a vital necessity for every human being. In this regard, the concept of the right to a healthy environment extends beyond recreational or cultural interests, which are also important aspects of life in society, and additionally constitutes an essential requirement for life itself. [...]
[...]
It is therefore clear that there is no longer any doubt concerning the constitutional protection of the right to health, arising from the right to life and, through it, the right to a healthy environment. By way of example, we may cite judgments 1580-90; 1833-91, 2362-91; 2728-91; 2233-93; 4894-93, which recognized the right to health and to a healthy environment as an individual constitutionally protected right” (judgment number 6240-93, at catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres).
“Article 69 of the Political Charter refers to the ‘rational use of land,’ which constitutes a fundamental principle. Consequently, such protection and preservation, as well as the rational use of the aforementioned resources, are precepts of the constitutional order” (judgment number 2233-93).
“And this is so because the legally protected interest is the ‘forest resource’ (recurso forestal), a term meaning ‘the protection and preservation of the integrity of the natural environment’ [...] existing in the area declared a national park and recognized by international legislation, by the laws enacted for that purpose, by the laws enacted for that purpose, and by political charters. In this regard, Article 69 of the Constitution refers to the ‘rational use of land,’ thereby constituting a fundamental principle for its protection” (judgment number 5399-93).
The principle of rational use of land derives from Article 69 of the Political Constitution, imposing upon both private parties and the State, in its broadest sense, the obligation to protect and preserve renewable natural resources (recursos naturales renovables):
“II. Protecting the environment is a task that falls equally upon everyone: public institutions, by enforcing the legislation in force and promoting efforts to prevent or eliminate environmental hazards; and private parties, by complying with those provisions and cooperating in the protection of soil, air, and water, because any harmful change resulting from human activity in their composition, content, or quality will also be detrimental to the quality of human life” (judgment number 4480-94, at diez horas cuarenta y un minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro).
Article 50 of the Political Constitution was amended by Law number 7412, dated tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, specifically to expressly declare the State’s obligation to protect the environment and to grant citizens a full right of action to defend it, thereby expressly incorporating into the Fundamental Charter the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, which this Chamber, through the development of its case law, had recognized as derived from Articles 21, 69, and 89 of the Constitution:
“[...], this Chamber has established that the right to a healthy and ecologically balanced environment is a fundamental right and, as such, is already enshrined and guaranteed by Constitutional Law (Derecho de la Constitución), [for which reason] it does not consider it pointless, much less objectionable, for that right to be expressly and clearly recognized as an individual right, [...]” (judgment number 1394-94, at quince horas veintiún minutos del dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro).
“II.- It follows, then, that the position adopted by this Court in this regard is now confirmed by the aforementioned constitutional amendment, which merely reflects the understanding that, although human beings have the right to use the environment, they also have the obligation to protect and preserve it for the enjoyment of future generations” (judgment number 5668-94, at dieciocho horas del veintiocho de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro).
Thus, since the amendment of Article 50 of the Constitution, every person has had the right to a healthy and ecologically balanced environment. Both rights are expressly recognized in Article 50 of the Political Constitution, which defines the Social Rule-of-Law State (Estado Social de Derecho); accordingly, the Political Constitution emphasizes that environmental protection is an appropriate mechanism for safeguarding and improving everyone’s quality of life, thereby making intervention by the Public Authorities necessary with respect to factors that may disrupt its balance and prevent persons from developing and thriving in a healthy environment. Just as the principle of the Social Rule-of-Law State is immediately applicable, so too is the right to a healthy and ecologically balanced environment, which has the dual character of an individual right and a goal or objective of the actions of public authorities generally.
The significance of the right to a healthy and ecologically balanced environment within State activity arises, first, because rights, by definition, are not limited to the private sphere of individuals but also extend to the very structure of the State in its role as guarantor of those rights and, second, because State activity is directed toward satisfying the interests of the community. It is likewise important to emphasize that, in constitutional case law (jurisprudencia constitucional), the concept of the “environment” has not been limited to the primary elements of nature—namely, soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and the landscape—which form the environmental framework without which basic needs such as food, energy, housing, sanitation, and recreation would be impossible to meet. It is important to emphasize that this term has been understood more comprehensively through the establishment of a “macro-environmental” concept, which also encompasses economic aspects relating to the generation of foreign currency through tourism and/or agricultural exploitation:
“For the foregoing reasons, Environmental Law (Derecho Ambiental) must not be associated solely with nature, since nature is only part of the environment. Nature-protection policy also extends to other aspects, such as the protection of hunting, forests, natural parks, and natural resources. It is therefore a macro-environmental concept, intended to ensure that important concepts are not excluded and thus to unify the body of law that we call Environmental Law” (judgment number 5893-95, issued at nine forty-eight a.m. on the twenty-seventh of October, nineteen ninety-five; and, to the same effect, numbers 3705-93, cited above, and 2988-99, issued at eleven fifty-seven a.m. on the twenty-third of April, nineteen ninety-nine).
To prevent the existence of the right to a healthy and ecologically balanced environment from being confined to the semantic plane of legal reality, environmental law has incorporated a series of guiding principles (principios rectores) that guarantee the effective protection of this right. Those principles are mandatory for both private parties and State institutions—as indicated above—in their utilization of natural resources, and they will be discussed below. It should be noted that this enumeration does not in any way constitute a closed list (numerus clausus), since the evolution of this body of law itself will frame and define others. For the time being, the following principles concerning the substantive issue before us may be derived from legal scholarship, current legislation, and constitutional case law:
“Prima facie, to guarantee means to secure and protect the right against any risk or need; to defend means to bar, prohibit, and prevent any activity that threatens the right; and to preserve is an action aimed at shielding the right in advance from possible dangers so that it may endure for future generations. The State must adopt a dual course of action and restraint: on the one hand, it must refrain from itself violating the right to a healthy and ecologically balanced environment; and, on the other, it must undertake the task of issuing the measures necessary to satisfy constitutional requirements” (judgment number 9193-2000, issued at four twenty-eight p.m. on the seventeenth of October, two thousand).
In this connection, it must be considered that the legislation designates the Ministry of Environment and Energy as the governing body (órgano rector) for the natural resources, energy, and mining sector, pursuant to Article 2 of the Organic Law (Ley Orgánica) of that Ministry, number 7152, dated the fourth of June, nineteen ninety:
“The functions of the Ministry of Environment and Energy shall be as follows:
ch) To issue, by executive decree, mandatory standards and regulations concerning the rational use and protection of natural resources, energy, and mines.
Those regulations are mandatory pursuant to Articles 20 of Ley Forestal 7575, 14 and 16 of the Regulations to Ley Forestal (Reglamento a la Ley Forestal), and 1° and 2 of Executive Decree number 27.388-MINAE. Rather, and above all, this function also encompasses the control and oversight (control y fiscalización) intended to verify compliance with the environmental legal framework (ordenamiento ambiental), first by the various administrative agencies and, second—and no less importantly—by the general public and, above all, by the owners of properties subject to an environmental restriction (afectación ambiental), pursuant to subsection a) of Article 2 of the Organic Law of the Ministry of Environment and Energy, transcribed above. In this regard, the control and oversight of environmental matters and activities constitute an essential function of the State pursuant to Article 50 of the Constitution, insofar as its third paragraph provides, in relevant part:
“The State shall guarantee, defend, and preserve that right”; this is consistent with the constitutional principle established in the second paragraph of Article 9 of the Political Constitution, which expressly prohibits the Branches of Government from delegating the exercise of their own functions, particularly when those functions are essential. In this regard, constitutional case law has held that “Articles 9, 10, 121, 140, and 152 of the Constitution, among others, clearly assign specialized functions to different organs—Branches—of Government and have designed a complex system of checks and balances as a guarantee, perhaps the most important guarantee, of liberty. From this perspective, the separation of functions, reciprocal oversight, and self-restraint of those branches stand as a protective barrier for constitutional values, principles, and rules, directly benefiting all inhabitants of the country” (Judgment number 4091-94, issued at three twelve p.m. on the ninth of August, nineteen ninety-four).
Therefore, given the subject matter involved—environmental protection—and the consequences of failing to protect it—environmental pollution and health problems among the population—this Court holds that the delegation to private parties of the functions of governance, control, and oversight in environmental matters can never be constitutional. Those functions are reserved exclusively to the State and entrusted to its various administrative agencies.
“This Chamber has also recognized that both the right to health and the right to an environment free from pollution, without which the former could not be made effective, are fundamental rights, such that the State is obligated to provide for their protection, whether through general policies aimed at achieving that purpose or through specific acts by the Administration. Sustainable development is one of those general policies established by the State to expand the opportunities for all persons to fulfill their aspirations for a better life, by increasing production capacity or expanding the possibilities of achieving equitable progress between population growth, or between such growth and natural systems. Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, the direction of investments, the channeling of technological development, institutional changes, and everything that contributes to meeting present and future human needs” (judgment number 1763-94, at sixteen hours forty-five minutes on the thirteenth of April of one thousand nine hundred ninety-four).
“Article 11.- Right to a healthy environment.- Everyone has the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services. The States Parties shall promote the protection, preservation, and improvement of the environment.” Similarly, the first principle of the Stockholm Declaration on the Human Environment establishes:
“Human beings have the fundamental right to freedom, equality, and the enjoyment of adequate living conditions in an environment of such quality as to permit a life of dignity and well-being, and bear a solemn obligation to protect and improve the environment for present and future generations.”
“Principle 15.- In order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible harm, lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” (Similarly, see Article 11 of the Ley de Biodiversidad).
The term prevention (prevención) derives from the Latin “praeventio,” which refers to the action and effect of preventing, and to preparations and arrangements made in advance to avoid a risk or carry something out. Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention (principio rector de prevención) is based on the need to take and adopt all precautionary measures to prevent or contain potential harm to the environment or human health. Thus, when there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponement of the activity concerned. This is because, in environmental matters, ex post enforcement is ineffective, since once biologically and socially harmful consequences have already occurred, punishment may have moral significance but is unlikely to compensate for the damage caused to the environment.
“[...] human activities that alter or destroy environmental elements or generate toxic or hazardous material waste shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created by this Law. Prior approval by that body shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects.” (Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of the eighteenth of September of one thousand nine hundred ninety-five).
Thus, protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment obligates the State to take preventive measures to avoid harm thereto; among the principal measures established by the legislature for this purpose are Environmental Impact Studies, which are grounded in the aforementioned Article 17 of the Ley Orgánica dl Ambiente. To this end, it is important to emphasize that, pursuant to the constitutional mandate—Article 50—and the Law—Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente—a general principle is established whereby every human activity that modifies the surroundings requires an environmental impact study. Accordingly, the characteristics of the project or works shall determine in each case whether that technical study is required, rather than the imposition of arbitrary conditions, whether administrative or regulatory (as stated by this Court in judgment number 1220-2002, at fourteen hours forty-eight minutes on the sixth of February of two thousand two).
Pursuant to this provision, constitutional case law has recently required this technical study before the implementation of any project that may affect the environment, as a safeguard for giving effect to the right to the environment. By way of example, it has required the study for the following activities, with the caveat that this list may in no way be deemed exhaustive (numerus clausus): tree felling in a wildlife refuge (judgment number 1888-95, cited supra); siting of a “waste transfer center” (judgment number 2671-95, at sixteen hours forty-five minutes on the twenty-fourth of May of one thousand nine hundred ninety-five); a decision determining whether to close or continue operating the “Río Azul waste dump” (judgment number 1154-96, at sixteen hours on the sixth of March of one thousand nine hundred ninety-six); reduction in the area of a protected zone (judgment number 7294-98, at sixteen hours fifteen minutes on the thirteenth of October of one thousand nine hundred ninety-eight); treatment of orange peels on plantations (judgment 1999-2219, at fifteen hours eighteen minutes on the twenty-fourth of March of one thousand nine hundred ninety-nine); urban planning and approval of residential developments (judgments number 2001-3694, at sixteen hours twenty-six minutes on the fifteenth of May of two thousand one, and number 2002-1220, at fourteen hours forty-eight minutes on the sixth of February of two thousand two); construction of hydroelectric plants (judgment number 2000-10466, at ten hours seventeen minutes on the twenty-fourth minute of two thousand); construction of river dikes (judgment number 2001-6503, at nine hours twenty-six minutes on the sixth of July of two thousand one); construction and operation of manual sanitary landfills (judgments number 2002-5977 and 2002-6782); operation of a nursery and cultivation of ferns (judgments number 2000-9735 and 2001-3840).
Accordingly, it may properly be said that completion of this technical study constitutes a constitutional principle and, consequently, is mandatory for private parties and, all the more so, for State institutions, as this Court has previously held:
“III.- Obligation of State institutions to comply with environmental legislation in their ordinary activities: The third paragraph of constitutional Article 50 states with complete clarity that the State must guarantee, defend, and preserve every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment; this means that public entities are not only obligated to enforce environmental legislation against private parties and other public entities, but also, above all, must conform their own conduct to the requirements of those protective bodies of law. State institutions are the first entities called upon to comply with protective environmental legislation, and there is no justification whatsoever for exempting them from compliance with environmental requirements such as, by way of example, the environmental impact study required by the Ley Orgánica del Ambiente for activities undertaken by public entities that, by their nature, may alter or destroy the environment.” (judgment number 2001-6503, cited supra).
The legislature entrusted the "Secretaría Técnica Nacional Ambiental" with assessments conducted by "an interdisciplinary team of professionals registered with and authorized by the Secretaría… in accordance with the guidelines prepared by it. The cost of environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) shall be borne by the interested party." Article 19 of the Ley Orgánica del Ambiente established that "the decisions of the Secretaría Técnica Ambiental must state the grounds and reasons on which they are based," thereby incorporating into this area the general principle that administrative acts must state their grounds (fundamentación de los actos administrativos), which was also developed by the Ley General de la Administración Pública and is, in turn, a guarantee forming part of substantive due process (debido proceso sustantivo). In accordance with the international commitments undertaken by Costa Rica and entrusted to SETENA, approval of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) requires a detailed analysis that includes, as required by Article 24 of the Ley del Ambiente, the technical criteria and weighting percentages that make approval of the study possible.
Furthermore, it must comply with the environmental regulations, planning objectives, and priorities of the national State and local government, as set forth in Principle 11 of the Rio Declaration. Damage that may be caused to the environment is always difficult or impossible to repair, and approval of an environmental impact study requires absolute certainty that natural resources will be affected as little as possible, as mandated by the inherent force of Article 50 of the Carta Política. In any event, it must be noted that the preparation and approval of an environmental impact study does not in itself entail commencement of the project in question, since it is merely one of the requirements that must be met to complete the authorization process (Judgment number 5321-96, cited supra), which in some cases will include obtaining a health permit, approval of the development plans by the respective municipality, endorsement of the concession by the Instituto Costarricense de Electricidad, the granting of commercial licenses, etc. This is because, in environmental matters, there can be no talk of immutable variables; quite the contrary, by its very nature the environment is subject to change, both on its own and, to an even greater extent, through human intervention.
Nor does approval of an environmental impact study under the terms established by the Ley Orgánica del Ambiente constitute an immutable authorization to carry out a particular human project, since, through the Administration’s oversight activities (fiscalización), if environmental damage is detected, the permit must be revoked in order to safeguard the right established in Article 50 of the Constitución Política.
"[...] exceptional treatment is not admissible for carrying out an ordinary activity of the Administration, even if that activity is urgent; [...]" (Judgment number 2001-6503, cited supra).
In this regard, a distinction must be drawn between "mere urgency" (mera urgencia), a term that serves as a qualifier and that in many cases is not even necessarily fundamental or imminent, insofar as "[...] it is nothing more [than] the prompt implementation of or remedy for a given situation that originated in the effects of how that very situation was managed, [...]" (Judgment number 3410-92, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos); it may therefore properly be understood as the Administration’s need to act in a particular situation and, in most cases, results from its inertia in finding a solution using the instruments provided to it by the legal system; and a "state of necessity," understood as contingent situations—that is, situations arising outside the framework of normality—and of such magnitude that they may imminently affect life and property, the public interest and public order, or public safety, such that they cannot be controlled, managed, or brought under control through the ordinary regulations available to the Government and make administrative intervention inevitable and incapable of postponement, even outside the bounds of the law.
For that reason, not only regulations but also actions by public institutions that waive ordinary formalities and procedures for the Administration’s ordinary activities are contrary to Constitutional Law; in this case, this refers to waiving environmental regulations, such as—for example—the preparation of an environmental impact study or the application for health permits. In situations of necessity that are nevertheless foreseeable in the long, medium, or short term, no exception to compliance with environmental obligations may be claimed, since such situations become part of the Administration’s ordinary activities (as in the construction of river levees to protect the population from flooding (Judgment number 2001-6503). In this regard, it must be clear that, for an emergency measure to be deemed constitutionally valid, it must be directed solely and exclusively toward resolving the emergency that prompted it and must also pursue the common good; that is, it must be just and reasonable (proportionality in the strict sense (proporcionalidad en sentido estricto)).
"[...] this Court considers the administrative action aimed at remedying the pollution problem, which the interested parties emphatically allege, to be insufficient. The Ministerio has stated, more or less expressly, that the persistence of the problem under examination is due solely to a shortage of human and material resources. However, that is not a valid excuse. On other occasions, this Chamber has already held that, given the rank and significance of the human and constitutional value at stake—namely, people’s health, as well as their right to a healthy environment and, ultimately, their right to breathe and live in an atmosphere that complies with health standards—the mere excuse that the State lacks the material means to address the problems is inadmissible, because [in] these cases the Administration has an obligation to give priority to solutions and, using its limited resources, to do whatever is necessary under the legal system to implement them promptly.-" (Judgment number 0695-96, de las quince horas cuarenta y dos minutos del siete de febrero de mil novecientos noventa y seis).
To the same effect, reference may be made to Judgments number 4504-93, de las diecisiete horas treinta y seis minutos del ocho de septiembre de mil novecientos noventa y tres; 3705-93, de las quince horas del treinta de mayo de mil novecientos noventa y tres, number 7154-94, de las dieciséis horas cuarenta y ocho minutos del dos de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, number 0915-95, de las dieciséis horas seis minutos del quince de febrero, number 4149-95, de las nueve horas treinta minutos del veintiocho de julio; both from mil novecientos noventa y cinco, number 0459-96, de las quince horas nueve minutos del veintidós de enero de mil novecientos noventa y seis, and number Telf01, de las doce horas veintiún horas del seis de febrero de mil novecientos noventa y ocho.
“Thus, coordination is the ordering of the relationships among these various independent activities, accounting for their convergence upon the same object or entity so as to make that convergence useful to an overall public plan, without eliminating the reciprocal independence of the acting entities. Because there is no hierarchical relationship among decentralized institutions, or between the State itself and municipalities, specific conduct cannot be imposed upon the latter. This gives rise to the indispensable interinstitutional ‘concerted action,’ strictly understood, whereby autonomous and independent centers of action agree upon that preventive and comprehensive framework, within which each fulfills a role with a view to a mission entrusted to the others. Accordingly, relations between municipalities and other public entities may be conducted only on an equal footing, resulting in agreed forms of coordination and excluding any compulsory arrangement that undermines municipal autonomy by subjecting corporate entities (entes corporativos) to a coordination framework without or against their will; this does, however, permit the necessary subordination of those entities to the State and in its interest (through the State’s ‘administrative oversight’ (tutela administrativa), specifically the function of legality review entrusted to it, with powers of general supervision over the entire sector).
The defined cooperative relationship has been recognized by the Sala Constitucional, which has repeatedly held that projects of the various public institutions must be carried out in accordance with the legal system: first, rules of constitutional rank, and thereafter statutory and regulatory rules. Thus, for the Executive Branch or other public entities to undertake projects on their own initiative in a particular locality, they must obtain the corresponding municipal permits and licenses, where applicable, as stated in amparo judgment number 02231-96, transcribed, insofar as relevant, in Considerando VIII of this judgment.
This obligation of coordination between State institutions and municipalities is implicit in the Constitución Política itself. For example, with regard to municipal taxing authority, the initiative must originate with the Councils themselves, both for approval by the Asamblea Legislativa and for tax exemptions, even where State economic policy is involved, as stated in judgment number 2311-95, cited supra. This means that proper and mandatory coordination must exist between the State and local corporate entities, thereby complying with the requirements of this provision without entailing an encroachment upon municipal autonomy. Likewise, the Chamber considers that the same coordination relationship must exist in matters of urban planning (planificación urbana), even though constitutional provisions define urban planning as falling within the authority of local governments. Such planning should be organized in accordance with the general directives and guidelines of the Plan Nacional de Urbanismo prepared by the Executive Branch (at the proposal of the Dirección de Urbanismo del INVU and the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) and incorporated into the Plan Nacional de Desarrollo referred to in the Ley de Planificación Nacional, with the understanding that this Plan must be enacted through an ordinary statute.” Accordingly, because the protection, implementation, and development of environmental matters are of the utmost interest to the Nation, all public agencies, including municipalities, are obligated to “coordinate their responsibilities” in order to give effect to environmental law (derecho ambiental) and guarantee citizens genuine protection of the right to an environment (derecho al ambiente). Article 3 of the Ley Orgánica del Ambiente specifically recognizes this principle by providing:
“Article 3. Joint participation in achieving objectives The Government shall establish a harmonious and interrelated set of objectives aimed at improving the environment and properly managing natural resources.
These objectives shall incorporate specific decisions and actions intended to achieve them, supported by rules, institutions, and procedures that enable those policies to function effectively.” In application of the foregoing, in judgment number 1888-95, cited supra, when the Chamber considered violations of environmental-law regulations and the damage caused within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, it held:
“[...] nevertheless, it considers that there has indeed been negligence on the part of the State as a whole, because despite the time that has elapsed, the underlying problem giving rise to this amparo proceeding has not been resolved. From the reports submitted to this Chamber by the other respondent entities in this matter, it may be concluded that there is no coordination among them to ensure the protection and oversight of such a rich and diverse area, with each bearing responsibility—which must be shared—for the comprehensive management of that environment. This is demonstrated by the fact that, within the Refugio de Gandoca-Manzanillo, for those wishing to carry out activities or projects, the treatment of water and solid waste forms part of the requirements to be considered, which clearly must be overseen by the Ministerio de Salud.” Consistent with this same approach, in judgment number 2002-4830, de las dieciséis horas del veintiuno de mayo del dos mil dos, the Chamber ordered coordination between the municipality of the respective canton and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to find a solution to the lack of planning concerning the treatment of sewage or wastewater in that locality:
“X.- Conclusion. Based on the matters set forth in the preceding paragraphs, this Chamber concludes that the inexcusable inaction of the Municipalidad de Garabito and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados has caused—or at least aggravated—the extremely serious environmental and public-health problem alleged by the petitioners. Therefore, pursuant to Article 29 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this amparo petition must be granted with respect to these two institutions. Consequently, both institutions are ordered to coordinate the necessary measures so that, within one year from service of this decision, they have definitively resolved the lack of a sanitary sewerage system (alcantarillado sanitario) in Jacó, either through its construction by the Corporation, with the support and guidance of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, or through the Instituto’s assumption of the service, in accordance with the terms of Article 2° subsection g) of Ley número 7226 de catorce de abril de mil novecientos sesenta y uno.” To the same effect, see judgments number 4480-94, de las diez horas cincuenta y un minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; number 2671-95, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y cinco; 1499-96, de las nueve horas del veintinueve de marzo de mil novecientos noventa y seis; 1360-97, de las quince horas dieciocho minutos del cinco de marzo de mil novecientos noventa y siete; 1886-95, de las nueve horas doce minutos del siete de abril de mil novecientos noventa y cinco; and 2863-97, de las quince horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de mayo de mil novecientos noventa y siete.
The duty of coordination among the various public agencies was recognized in the Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano, in its principle number 13—albeit from the perspective of the interrelationship among disciplines, in order to give the environmental legal framework greater specificity and stability—which established:
“To achieve a more rational management of resources and improve environmental conditions, States should adopt an integrated and coordinated approach to their development planning so as to ensure that development is compatible with the need to protect and improve the human environment for the benefit of their population.”
“[...] thus, positive administrative silence cannot be understood to apply merely because the period within which the Administration should have ruled on the forestry exploitation permit elapsed without it doing so, since this would place the country’s forest heritage in imminent danger by allowing its irrational and indiscriminate exploitation through that means” (judgment number 6836-93, cited supra).
Recently, this principle was incorporated into the first paragraph of Article 4 of Ley Forestal, number 7575, of trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, which, insofar as relevant, provides verbatim:
“In matters concerning natural resources, the positive administrative silence contemplated in Articles 330 and 331 of the Ley General de la Administración Pública shall not apply.”
“Environmental issues are best handled with the participation of all interested citizens, at the appropriate level. At the national level, every person must have adequate information concerning the environment held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, as well as the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access shall be provided to judicial and administrative proceedings, including compensation for harm and the relevant remedies.” This principle clearly demonstrates the importance accorded internationally to environmental issues and, above all, to civil society’s participation in decisions of great significance to the community. As Costa Rica is a signatory State, this instrument unquestionably binds and conditions it, since that is the consequence of its signature, as this Tribunal held in judgment number 8319-2000, of diez horas dieciocho minutos del ocho de setiembre del dos mil:
“Thus, its purpose is to ensure that governmental decisions result from a discussion that is not confined to small official circles or groups with partial interests, but instead takes other opinions into account, with the openness necessary to create a broader debate, while still complying, of course, with the requirements established by the applicable legislation. This does not entail stripping the Public Administration’s principle of legality of constitutional status, but it does entail a more democratic form of government that expands forums for debate on matters such as environmental protection and, by virtue thereof, opens them to citizen intervention and opinion. We are therefore dealing with an approach that is already widely accepted in the evolution of the concept of democracy, and this amparo proceeding (amparo) offers an excellent opportunity to give it clear and effective force so that it does not remain mere rhetoric. For this very reason, the Chamber has already recognized environmental matters as among those that grant individuals special standing (legitimación), which is recognized as a ‘right of reaction’ (derecho reaccional) (see judgments 2233-93 and 3705-93 of this Chamber).
‘In environmental law, the procedural prerequisite of standing tends to extend and expand to such a degree that it necessarily entails abandoning the traditional concept. It must be understood that, generally speaking, any person may be a party and that the person’s right does not arise from property titles, rights, or specific causes of action that might be exercised under the rules of conventional law; rather, the person’s procedural action is based on what modern commentators call a diffuse interest (interés difuso), through which the original standing of the party having a legitimate interest, or even of a merely interested party, is diffused among all members of a given category of persons who are thereby equally affected by the unlawful acts that infringe their rights. In matters involving environmental protection, the typically diffuse interest that gives a person standing to bring an action is transformed, by virtue of its inclusion among human rights, into a true “right of reaction,” which, as its name indicates, empowers its holder to “react” against a violation originating in unlawful acts or omissions.’ (see judgment 3705-93) It is for this reason that, through Ley 7412 del 03 de junio de 1994, the Asamblea Legislativa amended Article 50 of the Constitución Política, guaranteeing every person the right to a healthy and ecologically balanced environment.
In this area, therefore, there is standing to report acts that infringe that right and to seek reparation for the harm caused, through effective access to judicial and administrative proceedings. Thus, when the Constitución Política states that the Government of the Republic is popular, representative, alternating, and responsible, it must be clearly understood that citizen participation is not limited merely to exercising the right to vote or aspiring to attain elective public office; rather, under this new vision, it also requires that people be afforded a genuine opportunity to contribute to the State’s political decision-making, especially when such decisions are nationally significant or might eventually affect the fundamental rights of certain sectors of the population. Articles 1 and 50 of the Constitution thus reflect the consideration owed to citizens in a democratic state, in which they must at least have access to environmental information held by public authorities, as the petitioners point out.
The provision under discussion therefore incorporates the cited principle through access to available information and its disclosure, so that decision-making is not confined to a limited group of interests. Indeed, in the matter now under review, our legal system already provides that private parties may request that SETENA hold public hearings (audiencias públicas), so that the positions presented by communities interested in decisions affecting the environment may be taken into account, as established in the Ley Orgánica del Ambiente and its Reglamento, according to the respondent authority.” Specifically, the Ley Orgánica del Ambiente recognizes this principle in Articles 6 and 23, which, insofar as relevant, provide verbatim:
“Article 6. Participation of inhabitants The State and the municipalities shall encourage the active and organized participation of the inhabitants of the Republic in decision-making and actions aimed at protecting and improving the environment.” “Article 23. Public availability of information The information contained in the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) case file shall be public and shall be available for consultation by any person or organization.” Likewise, the Reglamento sobre procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental also incorporates this principle, providing in Chapter IV—which governs the public hearing contemplated within the environmental impact study procedure (Articles 35 to 40)—for the active participation of both civil society and the municipalities, in their capacity as an entity “[...] constituted by the body of residents living in the same canton who promote and administer their own interests through the municipal government” (Article 1° of the Código Municipal).
The Ley de Planificación Urbana contains a similar provision regarding municipal approval of regulatory plans, requiring the municipality to “1) Convene a public hearing through the Diario Oficial and any necessary additional publicity, specifying the venue, date, and time for considering the project and any oral or written comments that residents or interested parties may wish to submit. Notice shall be given no fewer than fifteen business days in advance” (Article 17 of the Ley de Planificación Urbana).
This principle of citizen participation (participación ciudadana) in environmental matters arises and is justified precisely by the codification of the democratic principle—enshrined in Article 1 of the Constitución Política. It is important to emphasize that such participation may be achieved individually, through private associations, as well as through local governments, which, by virtue of the authority assigned to them under Article 169 of the Constitution, are recognized as having full authority to promote it in matters that may in some way affect the community within their jurisdiction. Indeed, if they fail to do so, they would be neglecting one of the duties assigned to them by the constituent assembly and developed in ordinary legislation:
“Municipalities shall encourage the active, informed, and democratic participation of the people in local-government decision-making. Public institutions shall be required to cooperate so that these decisions are duly implemented” (Article 5 of the Código Municipal).
It is clear that participation by citizens and municipalities is of paramount importance in raising awareness of environmental problems and assisting the decision-making of the institutions responsible for preserving, monitoring, and protecting the environment and natural resources. This principle had already been recognized in the dissenting opinion of Justices Piza, Solano, and Arguedas in judgment number 4423-93, cited above, not only as a right of participation but also as a duty of the community and the municipality in decisions and discussions concerning the location of a sanitary landfill (relleno sanitario) in Esparza. In the same vein, in judgment number 10466-2000, issued at ten seventeen a.m. on the twenty-fourth of November of two thousand, the Chamber stated that under no circumstances “[...] may the human beings who will experience the effects of governmental decisions on environmental matters be excluded from participating in decisions on matters related to this field.” Previously, this Court recognized the importance of local-government participation in proceedings of this kind—environmental impact studies (estudios de impacto ambiental)—on the following grounds:
“[...] it is clear to the Chamber that, in proceedings involving environmental impact studies and the environmental viability declaration (declaratoria de viabilidad ambiental) for projects intended to exploit natural resources, municipal participation must be active; under no circumstances, however, may municipalities seek to replace the body directing those proceedings—in this case, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. In this specific case, such participation means that local governments participate throughout the proceedings, and accordingly their submissions are fully admissible in those proceedings, although they participate as merely one party among others; for this reason, they are notified of all actions taken within the proceedings. In any event, the procedure established in Articles 35 through 40 of the Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Decreto Ejecutivo número 25.705-MINAE, provides not only for the participation of civil society, but above all for that of the municipalities, with which the Secretaría Técnica Nacional Ambiental shall coordinate the holding of the public hearing (audiencia pública) (Article 36); the municipalities, however, act as collaborators with the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and may under no circumstances seek to make the decisions themselves.
Furthermore, municipal powers concerning the preservation and protection of the environment cannot be limited to organizing the public hearing—which, by law, is the responsibility of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental—but extend much further, including raising awareness among municipal residents regarding citizen participation; filing complaints—supported by technical evidence—with administrative entities and courts of justice; properly managing garbage and industrial waste; overseeing and monitoring compliance with environmental laws; and pursuing the appropriate legal remedies, such as requests for the suspension of administrative acts considered harmful to the environment, not through constitutional proceedings, but before the contentious-administrative and civil jurisdiction for Treasury matters, among other duties” (judgment number 2001-5737, issued at two forty-one p.m. on the twenty-seventh of June of two thousand one).
In this regard, it is essential that the hearing be held in a place where local residents can attend, preferably at the site in question; otherwise, the hearing ordered by the Administration would fail to fulfill its purpose. Clearly, a lack of resources cannot constitute an obstacle to including in the case file all the evidence required by the Administration to make a decision on matters of such fundamental importance, since the decision will necessarily have implications for the environment and the community. Likewise, the importance of municipal participation in preparing environmental impact studies has been recognized in the Ley Orgánica Ambiental itself, in the second paragraph of Article 22, which provides:
“Within five business days following receipt of an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), the Secretaría Técnica Nacional Ambiental shall send an extract thereof to the municipalities within whose jurisdiction the work, activity, or project will be carried out. It shall also widely publicize, through the mass media, the list of studies submitted for its consideration.” This underscores that community participation in environmental decision-making forms part of the procedure with which the State must comply and, at the same time, is an integral component of every person’s fundamental right under Article 50 of the Constitución Política. Accordingly, constitutional case law has repeatedly held that the right to a hearing (derecho de audiencia) forms part of substantive due process (debido proceso sustantivo) and constitutes a form of participatory democracy (democracia participativa) (in this regard, see, among others, the dissenting opinion of Justices Piza, Solano, and Arguedas in judgment number 4423-93, issued at twelve noon on the seventh of September of one thousand nine hundred ninety-three; 2331-96, issued at two thirty-three p.m. on the fourteenth of May of one thousand nine hundred ninety-six; 3521-95, issued at five three p.m. on the tenth of July of one thousand nine hundred ninety-six; 6640-00, issued at nine sixteen a.m. on the twenty-eighth of July of two thousand; and 10466-2000, issued at ten sixteen a.m. on the twenty-fourth of November of two thousand). Regarding access to environmental information, it has been stated:
“In environmental matters, we must apply this concept of the right to information (derecho de información) from a new perspective: every individual or group has the right to request information and to be informed by any State entity. State institutions may not obstruct access to information concerning any project that could affect the enjoyment of the right to a healthy and ecologically balanced environment. This, then, is the guarantee that will enable any individual or group, through the diffuse interests (intereses difusos) underlying access to participation, to participate in decision-making processes that affect that right; otherwise, such participation would be illusory and the constitutional provision would be superfluous [...]” (judgment number 2331-96, cited above).
In this particular field, every person must have adequate information regarding materials and activities or projects that may pose a danger or threat to communities—the right to health—and to the conservation and preservation of the environment—the right to a healthy and ecologically balanced environment—as well as an effective opportunity to participate in the processes through which such decisions are adopted. This is because, with respect to the right to the environment, standing (legitimación) belongs to every human being as such, since infringement of this fundamental right is suffered both by the community as a whole and by each individual. Accordingly, the Administration must facilitate and promote public awareness and participation by making information available to everyone, not only to members of the community but also to the general public, since environmental matters have been deemed to involve a genuine diffuse interest, as previously noted in this judgment.
C.- UNCONSTITUTIONALITY OF THE CHALLENGED DECRETO EJECUTIVO.
Previously, and recently, in judgment number 1220-2002, cited above, this Chamber addressed the requirement to conduct an environmental impact study. On that occasion, it held that no exception from that requirement could be made on the basis of general criteria or conditions established in statutes and regulations, because doing so would deprive the right to a healthy and ecologically balanced environment, governed by Article 50 of the Constitución Política, of its substance, on the following grounds:
“Constitutional Article 50 is a direct source of the right of ‘every person’ to a healthy and ecologically balanced environment, thereby binding the Public Authorities, in protecting the environment—understood in the broadest possible sense—to apply the protective rule. This Chamber has repeatedly held that the development of fundamental rights and public freedoms is subject to statutory reservation (reserva de ley); therefore, in this field, the regulatory authority (potestad reglamentaria) that the Constitution itself reserves to the Executive Branch is inconceivable without the existence of a statute. As noted above, Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, in implementation of constitutional Article 50, establishes the obligation to obtain an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) before carrying out activities or projects that, by their nature, may alter or pollute the environment.
As the Office of the Attorney General correctly notes in its report, the legislature conceived the environmental impact study as a technical procedure that makes it possible to control a potential environmental alteration and the resulting impact on ecosystems. This is undoubtedly a technical matter, the detailed regulation of which falls outside the logic of the legislative process and may, as a matter of principle and within the existing legal framework, be regulated by the Executive Branch. The Ley Orgánica del Ambiente clearly states that ‘... Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) established by this law ...,’ which, properly construed, means that no human activity capable of altering or polluting the environment may dispense with the aforementioned environmental impact study.
The mechanism devised by the Executive Branch to determine, ‘prima facie,’ whether a proposed human activity may alter or destroy the environment is the filing of the form known as the ‘Preliminary Environmental Assessment’ (‘Evaluación Ambiental Preliminar’). Thus, contrary to the position taken by the Environmental Administrative Tribunal in its report, the Executive Branch does not have absolute discretion to designate the projects that must undergo an environmental impact study because, under the Constitution itself (art. 50) and the Ley Orgánica del Ambiente, as a general principle, every human activity that modifies the surroundings ‘shall require’ that study. Accordingly, it is the characteristics of the project or works that will determine, in each case, whether an environmental impact study is required, rather than arbitrary conditions established through regulations. The regulations must establish only the manner in which the project’s characteristics will be ascertained, and those characteristics will determine whether the environmental impact study is warranted.
This means that the defense and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, embodied in constitutional Article 50, is a fundamental right of every person and operates as an unavoidable general principle. Consequently, generic exceptions cannot be made in this field (with respect to urban planning and the other matters addressed by Articles 19 and 20) to exempt compliance with environmental obligations, because doing so risks stripping the guarantee of a governmental response in defense of the environment of its constitutional status. Accordingly, the mechanism used by the Executive Decree to designate ‘a priori’ activities or works exempt from the environmental impact study on the basis of the size of the works, the existence of regulatory plans (planes reguladores), the number of persons involved in the operation or activity, the number of rooms, the project’s classification (social interest), or land use (uso del suelo), demonstrates an overreach in the exercise of regulatory authority.
It exceeds the referral made in Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente and deprives residents of their right to have the Public Authorities exercise direct environmental oversight—not oversight delegated to environmental managers (regencias)—in applying protective legislation. This does not mean that the Executive Branch may not, through regulations and on the basis of precise technical studies, determine that a particular activity or project does not require environmental impact studies; rather, such a determination must be duly reasoned and justified. It must be remembered that when an exemption is made from a higher-ranking control (a constitutional one), the reasonableness and proportionality of the exceptional circumstance are subject to judicial review, whether through ordinary legal proceedings or constitutional review. However, under the general regime conceived by the derivative constituent authority (Constituyente derivado), a generalized exception whose only reasoning or basis is the very existence of the rule declaring it is inadmissible.” For the foregoing reasons, the provision contained in the final sentence of Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which states verbatim:
“Statutes and regulations shall specify which activities, works, or projects will require an environmental impact assessment,” must be understood in the context and manner addressed in the judgment cited above; that is, it cannot in any way be claimed or legitimized that a statutory provision—and still less a regulatory provision—may exempt compliance with and observance of environmental law where doing so would strip this right of its constitutional status or, equivalently, deprive it of its substance, as explained in the preceding Recitals (Considerandos).
In this regard, it must be borne in mind that, in judgment number 5977-2002, issued at eight thirty in the morning on the fourteenth of June of two thousand two, and reiterated in judgment number 6782-2002, issued at three twenty in the afternoon on the ninth of July of two thousand two, the Chamber expressly changed its position regarding statutory and regulatory referral for determining which activities require an environmental impact study, finding that an exception of this kind violates Article 50 of the Constitution, based on the following considerations:
“III.- Furthermore, in light of the latest developments in the case under review and the SETENA report issued only on November 2, 2001, by official letter SG-2336-2001, the Chamber reconsiders the positions expressed in its case law concerning the application of Executive Decree No. 27443-S and holds that ALL SANITARY-LANDFILL PROJECTS MUST BE SUBJECT TO AN ENVIRONMENTAL IMPACT STUDY. As Article 17 of the Ley Orgánica de Ambiente correctly provides, human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, a prerequisite for commencing the activities, works, or projects. Although the law itself provides that statutes and regulations shall specify which activities, works, or projects will require such a study, this Tribunal considers that, in the case of sanitary landfills (rellenos sanitarios), exclusion from this study cannot be stipulated on the basis of population size, given the extremely harmful effects caused by the large-scale disposal of waste in contact with the environment.
As the petitioner and the supporting parties (coadyuvantes) in this amparo proceeding correctly indicate, the in dubio pro natura principle must be safeguarded to prevent irreversible environmental harm. Improper solid-waste management can have significant adverse effects on human health because such waste is a source of disease transmission; it pollutes water resources used for consumption and daily needs; it also causes flooding by obstructing drainage channels and sewers, destroys flora and fauna by preventing their growth, and pollutes the soil, air, and the ecosystem itself. In view of these impacts, the Ministry of Health cannot be left to decide at its discretion whether a sanitary landfill requires an environmental impact study when the population of the place where the waste is intended to be disposed of does not exceed 75.000 inhabitants, as provided by this Decree. Such a decision, which in many cases may be negligent or insufficiently predictable, may cause irreversible harm, after which nothing could be done except lament the damage and attempt to mitigate some of its effects, even though the situation could have been prevented.
This precaution is, in any event, established in the 1992 United Nations Conference on Environment and Development, at which Costa Rica, together with other nations, signed the Rio Declaration. In this regard, principle 15 must be noted: ‘In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible damage, a lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.’ And principle 17: ‘An environmental impact assessment shall be undertaken, as a national instrument, for any proposed activity that is likely to have a significant adverse impact on the environment and is subject to a decision by a competent national authority.’ In view of all the foregoing, and because it is generally known that the management and treatment of waste or garbage may always have an adverse environmental impact, the Constitution itself and international treaties impose a duty to require an environmental impact study as a prerequisite for this type of activity.”
XII.The examination of the constitutionality of the challenged provision requires a substantive assessment of its reasonableness (razonabilidad). As the Chamber has stated in repeated rulings, reasonableness consists essentially of three elements: suitability (idoneidad), necessity (necesidad), and proportionality (proporcionalidad). Suitability means that the means must be appropriate to the end; that is, the provision must be capable of effectively achieving the intended objective. Necessity refers to the nature or extent of the restriction that a right or freedom must bear as a result of those means, such that, among a variety of possible means, the one chosen must be that which imposes the least restriction. Proportionality means that, although the means chosen may impose the least restriction, that restriction must be proportionate; that is, it may not be so extensive as to deprive the right in question of its minimum essential content.
Legal reasonableness (razonabilidad jurídica) requires that the act, whose technical reasonableness (razonabilidad técnica) has been examined, be measured against Constitutional Law (Derecho de la Constitución). Finally, axiological reasonableness (razonabilidad axiológica) requires that provisions possess a basic degree of intrinsic justice, such that manifestly unjust provisions are unconstitutional. XIII.- Article 39 of Executive Decree No. 19049-S, as amended by Decree #27443-S, exempts municipal corporations providing solid-waste collection and final-disposal services in intermediate-sized cities and rural areas from the obligation to conduct the environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental) at issue, provided that they are “Manual Sanitary Landfills” (“Rellenos Sanitarios Manuales”) with a design population equal to or less than seventy-five thousand inhabitants. However, the prior environmental impact study is the appropriate technical instrument for complying with the precautionary principle (principio precautorio) governing environmental matters; consequently, dispensing with it entails omitting the prevention required when human intervention in the environment is involved.
Allowing the construction and operation of “Manual Sanitary Landfills” without first requiring the preparation of the corresponding environmental impact study would seriously endanger the environment and contravene the constitutional parameters governing its use and disposition. Thus, the exception established in the challenged provision violates the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho fundamental al ambiente sano y ecológicamente equilibrado), because it is contrary to the principle of environmental protection (principio de tutela del medio ambiente) incumbent upon the State under the terms set forth in Article 50 of the Fundamental Charter (Carta Fundamental), namely, to guarantee, ensure, and protect the right to a healthy and ecologically balanced environment. The challenged provision is purportedly justified on the ground that municipal corporations face financial constraints that make it impossible to prepare such technical studies, but that argument is inconsistent with the Constitution because—as previously considered—a lack of financial resources cannot be invoked to exempt the Administration from its constitutional obligation to guarantee the effective protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment.
XIV.It must likewise be considered that the oversight and enforcement duties (control y fiscalización) incumbent upon the Administration—in this case, the Secretaría Técnica Ambiental, the Ministerio de Salud, and the corresponding Municipality—must be performed both before and after authorization is granted for the installation of the sanitary landfill (relleno sanitario). In other words, once it has begun operating, it must be subject to the technical and objective supervision of the corresponding administrative agencies, a duty which, as previously noted, may not be delegated, given the subject matter involved, namely, the protection and preservation of the environment, as well as the health of the population.
Because exempting the Administration from the obligation to prepare environmental impact studies before the construction and operation of sanitary landfills constitutes an infringement of the right to a healthy and ecologically balanced environment, the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must be granted, and accordingly the second paragraph of Article 39 of Executive Decree No. 19049-S, as introduced by the amendments established in Article 1 of Executive Decree #27443-S of trece de noviembre de 1998, is annulled.
This judgment has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled provision, namely, veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho.
Likewise, by connection and consequence (conexidad y consecuencia), the amendment to the same Article 39 of the Regulations on Waste Management (Reglamento sobre manejo de basuras), introduced by Executive Decree No. 25.128-S of veintidós de abril de mil novecientos noventa y seis, is annulled for the same reasons stated with respect to Executive Decree No. 27.443-S, since that amendment had also created an exception from conducting the environmental impact study when the sanitary landfill had a design population equal to or less than fifty thousand inhabitants.
This declaration of unconstitutionality has declaratory and retroactive effect as of the provision’s effective date, namely, quince de mayo de mil novecientos noventa y seis, without prejudice to rights acquired in good faith (derechos adquiridos de buena fe).
Por tanto:
The consolidated actions are GRANTED. Consequently, the second paragraph of Article 39 of Executive Decree No. 19049-S of 20 de junio de 1989, “Regulations on Waste Management” (“Reglamento sobre Manejo de Basuras”), as introduced by the amendments established in Article 1 of Executive Decree No. 27.443-S of trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho and in Article 1 of Executive Decree No. 25.128-S of veintidós de abril de mil novecientos noventa y seis, is annulled. This judgment has declaratory and retroactive effect as of the effective dates of those amendments: veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho for the amendment introduced by Executive Decree No. 27.443-S, and quince de mayo de mil novecientos noventa y seis for the amendment introduced by Executive Decree No. 25.128-S, all without prejudice to rights acquired in good faith.
With respect to the noncompliance alleged by petitioner Nombre02, after the corresponding certification has been entered in the record, the brief appearing at folios 82 to 97 shall be severed and added to the amparo proceedings (recursos de amparo) being processed under case numbers 02-002350-0007-CO and 02-003743, for the appropriate action.
A summary of this ruling shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be given. The ruling shall be communicated to the Ministerio de Ambiente y Energía, the Ministerio de Salud, and the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM).
<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Luis Fernando Solano C.
Presiding Judge <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Luis Paulino Mora M. Carlos M. Arguedas R.
<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.
<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Res: 2003-06322 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con catorce minutos del tres de julio del dos mil tres.- Acciones de inconstitucionalidad acumuladas, promovidas la primera -tramitada en expediente número 00-007814-0007-CO- por Nombre01, mayor, divorciado, Diputado, vecino de San Ramón, cédula de identidad número CED01, y la segunda –la tramitada en expediente número 01-011449-0007-CO- por Nombre02, mayor, soltero, administrador, cédula número CED02; ambas contra el Decreto Ejecutivo número 27.443-S, de trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, publicado en el Diario Oficial “La Gaceta” número 29, de veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, que reforma el articulo 39 del Decreto Ejecutivo numero 19.049-S, de veinte de junio de mil novecientos ochenta y nueve, denominado “Reglamento sobre manejo de basuras”. Interviene en la acción Nombre03, mayor, casado, abogado, vecino de San José, cédula de identidad número CED03, en su condición de Procurador General de la República, según acuerdo del Ministerio de Justicia, número 18, de tres de mayo de mil novecientos ochenta y nueve en el Diario Oficial “La Gaceta” número 92, del quince de mayo de mil novecientos ochenta y nueve.
Resultando:
Redacta el magistrado Armijo Sancho; y,
Considerando:
A.- CUESTIONES DE TRÁMITE Y ADMISIÓN DE LA ACCIÓN.
Se impugna el Decreto Ejecutivo número 27.443-S, de trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, publicado en el Diario Oficial “La Gaceta”, número 229, de veinticinco de noviembre de siguiente, por estimarlo contrario a lo dispuesto en los artículos 11, 33, 21 y 50 de la Constitución Política, así como también de instrumentos internacionales de protección y regulación ambiental, tales como la Carta de Estocolmo, la Carta de la Naturaleza, el Protocolo de Kyoto, la Cumbre de Río, la Declaración sobre los Bosques, la Convención sobre la Biodiversidad Biológica y la Convención sobre el cambio climático, toda vez que pretende excluir a las municipalidades de la obligación de elaborar estudios de impacto ambiental previos, cuando se trate de la operación y funcionamiento de rellenos sanitarios manuales, con población de diseño igual o menor a los setenta y cinco mil habitantes, sujeto a una serie de actividades de control y fiscalización de la Secretaría Técnica Ambiental, del Ministerio de Ambiente y Energía y de las municipalidades respectivas; exclusión que estiman violatoria del principio precautorio que rige la materia ambiental, en virtud del cual todos los proyectos que produzcan desechos peligrosos y tóxicos deben estar sujetos a Estudios de Impacto Ambiental previamente aprobados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
En este sentido, alegan que a partir de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, se deriva, para todas las personas, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y la legitimación para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado, derecho que el Estado tiene la obligación de garantizar, defender y preservar; y que en desarrollo de esta norma constitucional, el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente establece la obligación de realizar una evaluación de impacto ambiental previa a la aprobación de cualquier proyecto o actividad humana que altere o destruya los elementos del ambiente, a cargo de la Secretaría Técnica Ambiental. Asimismo, en el artículo 68 de la citada ley, se establece la obligación que tienen las personas -sean físicas o jurídicas, públicas o privadas-, de prevenir la contaminación del suelo.
De la normativa citada, se derivan el principio de prevención ambiental, reconocido por esta Sala en diversos pronunciamientos; el cual afirman, se trata de una garantía de prevención que sólo es posible cumplirla si se cuenta con los estudios de impacto ambiental, en los cuales se indique la composición del ecosistema, la mecánica hídrica bajo el subsuelo, la fragilidad y composición del suelo, el tipo de labor a realizar y los métodos técnicos y científicos a utilizar, para minimizar los daños ambientales que puedan ser objeto de las actividades y de las obras a desarrollar. En este sentido, afirman que el estudio de impacto ambiental garantiza un verdadero desarrollo sostenido, pues con estudios (objetivos y científicos) bien definidos es que se puede medir y prevenir cualquier impacto ambiental que produciría la construcción de un relleno sanitario de cualquier tipo; toda vez que se constituye en el mecanismo científico-técnico idóneo para obtener conocimientos futuros con márgenes de error mínimos, lo que permitiría a los conocedores en la materia, hacer las prevenciones necesarias para determinar la viabilidad de la construcción del relleno sanitario y el buen funcionamiento del mismo.
En este sentido, afirman que la única forma de prevenir la destrucción y contaminación a largo plazo es por medio de la técnica y de la ciencia, para ello se ha consolidado jurídicamente el “Estudio de Impacto Ambiental”, con el cual se pretende detectar lo que es imposible a simple vista y que produce efectos impredecibles y casi irreversibles en los ecosistemas. Reclaman, que si el estudio de impacto ambiental no es preparado con anterioridad a la aprobación y puesta en ejecución de la actividad en cuestión, no resulta lógico exigirlo “a posteriori", es decir, una vez empezadas las labores del relleno sanitario, por cuanto a esa etapa del trabajo, no puede efectivamente evaluarse el impacto de las obras sobre el ambiente. Asimismo, los accionantes se cuestionan sobre el tipo de normas sanitarias y ambientales que podrían las autoridades utilizar para la efectiva supervisión de los proyectos y la prevención del daño ambiental; toda vez que en el tipo de obras que se regulan en el Reglamento –rellenos sanitarios- se hacen movimientos de suelo, de subsuelo, de vegetación y, en general, variación de los ecosistemas, cuyo impacto ambiental no es medible a simple vista; motivo por el cual crear una excepción a la obligación de presentar estudios técnicos previos de impacto ambiental resulta evidentemente inconstitucional.
Por último, consideran que aunque el Decreto Ejecutivo impugnado pretende dar solución al problema de la basura, el mecanismo utilizado, además de inadecuado es inconstitucional; por cuanto la realización de rellenos sanitarios manuales –sin estudio de impacto ambiental previo- lejos de disminuir el problema de la contaminación, lo incrementaría, ya que trasladar en tales condiciones la basura de un lugar a otro, propiciaría los medios adecuados para el desenlace de epidemias, y generaría no sólo la contaminación de los mantos acuíferos y de las zonas de protección, sino que causaría además una variabilidad al ecosistema natural, sin regulación alguna ni control efectivo alguno. En lo que respecta a la infracción de potestad reglamentaria, los accionantes manifiestan que está condicionada al desarrollo de aquellos principios que, de manera general, dispuso el legislador, sin que pueda ir más allá o contra lo legislado (en este sentido ver sentencia de la Sala Constitucional número 1130-90); motivo por el cual el Decreto Ejecutivo impugnado lesiona también lo dispuesto en el artículo 11 ibídem; toda vez que con la reforma impugnada se abre un portillo que la ley había cerrado, y se genera un perjuicio colectivo de difícil medición, el cual se hubiese evitado si se aplican las disposiciones emanadas de la Asamblea Legislativa y no las del Poder Ejecutivo.
Por último, en lo que respecta a la infracción del principio de igualdad –contenido en el artículo 33 constitucional-, alegan que se dispone de un trato desigual, por cuanto se está dando un trato preferencial respecto de la salud, a las poblaciones que tengan más habitantes de los setenta y cinco mil, por cuanto, respecto de estas poblaciones sí se exige la realización previa del estudio de impacto ambiental.
La representación de la Procuraduría General de la República comparte el criterio esgrimido por los accionantes en sus respectivos escritos de interposición de sus acciones. De esta suerte, considera debidamente legitimados a los gestionantes para accionar en forma directa, al tenor de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de la defensa de un interés difuso, como lo es la defensa y tutela del medio ambiente, el cual ha sido calificado por la jurisprudencia constitucional como un derecho fundamental de tutela tanto colectiva como individual. En cuanto al fondo del asunto, solicita acoger la acción de manera que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo número 27443-S, al estimar que éste exime a la Administración Pública de la presentación de Estudios de Impacto Ambiental previos a la construcción y operación de rellenos sanitarios manuales con población de diseño igual o menor a las setenta y cinco mil habitantes, lo que lesiona el principio precautorio, el principio in dubio pro natura y, en general, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
En este sentido, estima que desmejorar la protección del ambiente, que brindaba la exigencia de estudios de impacto ambiental para la construcción de rellenos sanitarios, sin mayor justificación que las limitaciones económicas de las corporaciones municipales no es admisible, pues la falta de recursos económicos no es posible de alegar cuando se trata de la tutela efectiva de derechos y libertades fundamentales. Por último estima que el Decreto Ejecutivo cuestionado se contrapone a las obligaciones asumidas por el Estado en la Constitución Política, diversos tratados internacionales y varias disposiciones legales, particularmente lo dispuesto en los artículos 17, 60 inciso c), 68 de la Ley Orgánica del Ambiente, así como en los artículos 262 y 263 de la Ley General de Salud; por cuanto en ello se establece la evaluación de impacto ambiental como requisito previo indispensable para iniciar actividades que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, ámbito dentro del cual, indiscutiblemente, entrarían los rellenos sanitarios.
El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad. De esta suerte, en el párrafo primero se exige la existencia de un asunto previo, en sede jurisdiccional (admitiéndose, inclusive los recursos de amparo o de hábeas corpus) o administrativa (en el procedimiento de agotamiento de la vía), en que se invoque la inconstitucionalidad de la norma, como medio razonable de amparar el derecho o interés considerado lesionado. Se conceptúa así, la regla general de la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir en forma directa a la Sala, y que se encuentran regulados en el párrafo segundo en aquellos supuestos en que "[...] por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto"; y en el párrafo tercero de la misma norma, que prevé la situación de que la gestión sea promovida por determinados funcionarios (el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Defensor de los Habitantes y el Fiscal General).
Al tenor de lo anterior, y por interpretación jurisprudencial, es que en razón del objeto de impugnación y de la materia de que se trata, en este caso del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la Sala ha dado cabida a la legitimación directa para acudir a esta jurisdicción, toda vez que se sustenta propiamente en la condición de la persona humana, al estimarse que la lesión a ese derecho fundamental la sufre tanto la comunidad como el individuo en particular, bajo las siguientes consideraciones:
"[...] el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran. Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero «derecho reaccional», que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para «reaccionar» frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos.
Es por ello que la vulneración de ese derecho fundamental, constituye una ilegalidad constitucional, es decir, una causal específica de amparo contra los actos concretos o normas autoaplicativas o, en su caso, en la acción de inconstitucionalidad, contra todas las normas o contra los actos no susceptibles de amparo, e incluso, contra las omisiones, categoría ésta que en el caso del derecho al ambiente se vuelve especialmente importante, porque al tratarse de conservar el medio que la naturaleza nos ha dado, la violación más frecuente se produce por la inercia de las autoridades públicas en realizar los actos necesarios para protegerlos. La Jurisdicción Constitucional, como medio jurídicamente idóneo y necesario para garantizar la supremacía del Derecho de la Constitución es, además de supremo, de orden público esencial, y ello implica, en general, que una legitimación mucho más flexible y menos formalista, es necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, restablecer su propia juridicidad." (Sentencia número 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).
Es así como través del concepto de intereses difusos, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por la jurisprudencia constitucional, y que podría ser resumida en los términos empleados en la sentencia número 3705-93 (supra citada) "[...] Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.
Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter"; que se le ha dado cabida a la protección ambiental; es decir, bajo la consideración de que constituye un interés individual y al mismo tiempo colectivo, toda vez que se la efectiva tutela de este derecho tiene repercusiones no sólo para las personas, individualmente consideradas, sino también a la colectividad en general, sea, a nivel local, regional, nacional, e inclusive internacional. En este sentido, recientemente, en sentencia número 2001-08239, de las dieciséis horas siete minutos del catorce de agosto del dos mil uno, la Sala hizo nuevas consideraciones al respecto, a fin de concretar más su contenido y definición de este concepto:
"En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal." De suerte que a través de las diversas resoluciones de esta Sala se ha reconocido la existencia de un interés difuso en los reclamos contra la violación del medio ambiente, precisamente al tenor de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, a partir de las cuales ha elaborado una teoría de legitimación directa en estos casos:
"Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de «difusos», tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos.
Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo «Estado de derechos», que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses «que atañen a la colectividad en su conjunto», se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República.
No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa" (sentencia número 2001-08239, supra citada).
Por su parte, recientemente y en igual sentido, en sentencia número 2002-01220, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del año en curso, se indicó que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se ha conceptualizado como un derecho de "tercera generación", que es derecho y deber de cada uno de los habitantes, y que como tal, sus valores gozan de una protección privilegiada mediante la cual cualquier persona puede reclamar su protección, precisamente basada en la autorización que al respecto confiere el artículo 75 párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de manera que puede interponer directamente la acción de inconstitucionalidad, razón por la que, en los casos en que ni el interesado ni la resolución de curso de la acción se indique esa especial legitimación, la acción interpuesta es admisible, en el tanto se convierte en un medio de protección de ese tipo de intereses cuando lo reclamado sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales.
A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, los accionantes se sustentan en lo dispuesto por el artículo 50 de la Constitución Política, que reconoce una legitimación genérica para denunciar tanto las infracciones a la conservación del ambiente, como el derecho a reclamar la reparación del daño causado. Efectivamente, al tenor de las consideraciones dadas, y constatándose que en la gestión en estudio se cuestiona la vulneración del medio ambiente, por haberse aprobado un Decreto Ejecutivo que exime a la Administración –en este caso, a las municipalidades- de la realización de Estudios de Impacto Ambiental previos a la construcción y operación de rellenos sanitarios manuales, con población de diseño igual o menor a los setenta y cinco mil habitantes, es claro que debe admitirse para su estudio por el fondo, por estimarse debidamente legitimada, precisamente por estimarse que se está en el supuesto de la existencia de un verdadero "interés difuso o que atañe a la colectividad en su conjunto", dispuesto en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Se impugna el artículo 39 del Reglamento sobre el manejo de basuras, Decreto Ejecutivo numero 19.049-S, de veinte de junio de mil novecientos ochenta y nueve, denominado “Reglamento sobre manejo de basuras”, según modificación dada por Decreto Ejecutivo número 27.443-S, de trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, por exceptuar del estudio de impacto ambiental para autorizar el funcionamiento de rellenos sanitarios manuales con población de diseño igual o inferior a setenta y cinco mil habitantes, que en efecto dispone:
“EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y EL MINISTRO DE SALUD ... Considerando:
I.Que mediante Decreto Ejecutivo No. 19049-S de 20 de junio de 1989, el Poder Ejecutivo emitió el Reglamento sobre el Manejo de Basuras.
II.Que la adecuada disposición final de desechos sólidos en el país es un serio problema que atenta severamente contra la salud pública, la vida y un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
III.Que las Corporaciones Municipales que dan servicio de recolección y disposición final de desechos sólidos de ciudades intermedias y rurales, poseen limitaciones económicas que les imposibilitan la elaboración de Estudios de Impacto Ambiental, encareciendo los costos de funcionamiento de un Relleno Sanitario.
IV.Que se ha demostrado que los rellenos sanitarios manuales constituyen una alternativa técnica y económica viable para el manejo de los desechos sólidos en comunidades donde se presta el servicio a poblaciones inferiores a los 75.000 habitantes.
V.Que es urgente la ejecución de proyectos de rellenos sanitarios en todo el país, por lo que se hace necesario y oportuno reformar el Reglamento sobre Manejo de Basuras. Por tanto,
Artículo 1.- Refórmese el artículo 39 del Decreto Ejecutivo No. 19040-S de 20 de junio de 1989 «Reglamento sobre Manejo de Basuras» para que en lo sucesivo se lea así:
Artículo 39.- Todo proyecto para disposición sanitaria de basuras o desechos sólidos en el servicio ordinario, deberá presentarse al Ministerio de Salud, adjuntando un estudio de impacto ambiental para su valoración, debidamente aprobado por la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente (SETENA) del Ministerio del Ambiente y Energía.
Los proyectos de disposición final de desechos sólidos, mediante la técnica de Rellenos Sanitarios Manuales, con población de diseño igual o menor a los 75.000 habitantes, están exentos de la presentación del Estudio de Impacto Ambiental a que se refiere el párrafo anterior, siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones:
1. Que durante todo el proceso constructivo del relleno sanitario, tanto las autoridades sanitarias como de la Secretaría Técnica del Ambiente o del Ministerio del Ambiente y Energía, realicen visitas semanales, con el objetivo de supervisar que en el proceso de construcción se cumplan las normas sanitarias y ambientales respectivas.
2. Que las autoridades municipales responsables y encargadas del proceso constructivo y de la operación del relleno sanitario, se comprometan y se obliguen a cumplir con las normas sanitarias y ambientales vigentes, así como, con todas las directrices tanto emanadas de las autoridades ambientales como del Ministerio del Ambiente y Energía.
3. Que las autoridades municipales respectivas, se comprometan y obliguen a presentar, cuando les sea solicitado por las autoridades sanitarias, y en cualquier momento, el estudio de impacto ambiental respectivo” Se hace la advertencia de que esta disposición fue derogada expresamente mediante Decreto Ejecutivo número 30.836-S, de tres de octubre del dos mil dos, derogatoria que es efectiva (vigente) a partir de la fecha de su publicación, sea el pasado veinticinco de noviembre (del dos mil dos); sin embargo, la acción es admisible, toda vez que la misma surtió efectos jurídicos durante su vigencia, sea del veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho al veinticinco de noviembre del dos mil dos.
El accionante Nombre02 realiza una serie de gestiones en el ínterin de la tramitación de esta acción, todas ellas tendentes a suministrar información, así como oficios y circulares de diversas dependencias de la Administración (del AYA, Municipalidad de Limón y de la Secretaría Técnica Ambiental) que demuestran el grave problema ambiental que se produce con la falta de previsión y estudios técnicos-ambientales con el funcionamiento de rellenos sanitarios, cuya labor se autoriza sin siquiera contar con estudios de impacto ambientales, todo lo anterior, al tenor de lo dispuesto en la norma impugnada. Precisamente en el memorial presentado a la Secretaría de este Despacho a las trece horas cuarenta y cuatro minutos del veintidós de julio último (visible a folios 82 a 97), alega que las autoridades del Ministerio de Salud han seguido aplicando la disposición impugnada, no obstante que la Sala había publicado los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional –números 210, 211 y 212, de los días dos, tres y cuatro de noviembre del dos mil- en el Boletín Judicial la resolución por la que se le dio curso a esta acción, en la cual se ordenó –con efectos erga omnes- que se debía abstener de dar curso a cualquier gestión relacionada con la aplicación de la disposición impugnada, hasta tanto no se dictara la resolución final en la acción de inconstitucionalidad tramitada en expediente número 00-007814-0007-CO.
Estima esta Sala que la gestión es improcedente, toda vez que el incumplimiento alegado se circunscribe a autorizaciones concretas que han realizado el Ministerio de Salud y la municipalidad de Limón, y definitivamente resueltas por este Tribunal mediante sentencias número 5977-2002, de las once horas veintitrés minutos del catorce de junio y número 6782-2002, de las quince horas veintinueve minutos del nueve de julio, ambas del dos mil dos. Por ese motivo, es que lo procedente es desglosar dicho escrito para que se agregue a los recursos de amparo en cuestión, que se tramitan en expedientes número 02-002350-0007-CO y número 02-003743-0007-CO, y sea allí donde se resuelva el incumplimiento planteado.
Para facilitar el estudio de la normativa impugnada, se divide la sentencia en dos secciones. En la primera de ellas, se dan las bases doctrinarias y jurisprudenciales en torno a los problemas de fondo planteados; de manera que se hace una referencia a la jurisprudencia constitucional en lo que respecta a la definición del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en lo que se refiere a al contenido de este derecho y los principios constitucionales que integran la materia ambiental. En la segunda, se analiza la inconstitucionalidad de la norma impugnada, al implicar una excepción de la aplicación de varios principios constitucionales en materia ambiental: la efectiva tutela del ambiente a cargo del Estado; la responsabilidad de las municipalidades en la tutela del medio ambiente; y por supuesto, el principio precautorio; según se analizará en detalle a continuación.
B.- ANTECEDENTES DOCTRINARIOS Y JURISPRUDENCIALES EN TORNO AL TEMA DE FONDO PLANTEADO.
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y DESARROLLO JURISPRUDENCIAL DE ESTE DERECHO. Previa a la reforma del artículo 50 de la Constitución Política, la jurisprudencia de este Tribunal reconoció la protección y preservación del medio ambiente como un derecho fundamental (sentencia número 2233-93), al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución Política, con fundamento en las siguientes consideraciones:
"V.)- La vida humana sólo es posible en solidaridad con la naturaleza que nos sustenta y nos sostiene, no sólo para alimento físico, sino también como bienestar psíquico: constituye el derecho que todos los ciudadanos tenemos de vivir en un ambiente libre de contaminación, que es la base de una sociedad justa y productiva. Es así como el artículo 21 de la Constitución Política señala: «La vida humana es inviolable.» Es de este principio constitucional de donde innegablemente se desprende el derecho a la salud, al bienestar físico, mental y social, derecho humano que se encuentra indisolublemente ligado al derecho de la salud y a la obligación del Estado de proteger de la vida humana.
Asimismo, desde el punto de vista psíquico e intelectual, el estado de ánimo depende también de la naturaleza, por lo que también al convertirse el paisaje en un espacio útil de descanso y tiempo libre es obligación su preservación y conservación. Aspecto este último que está protegido en el artículo 89 constitucional, el cual literalmente dice: «Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico». Proteger la naturaleza desde el punto de vista estético no es comercializarla ni transformarla en mercancía, es educar al ciudadano para que aprenda a apreciar el paisaje estético por su valor intrínseco" (sentencia número 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).
"XIII.- El término «bellezas naturales» era el empleado al momento de promulgarse la Constitución (7 de noviembre de 1949) que hoy se ha desarrollado como una especialidad del derecho: el derecho ambiental que reconoce la necesidad de preservar el entorno no como un fin cultural únicamente, sino como una necesidad vital de todo ser humano. En este sentido, el concepto de derecho al ambiente sano, supera los intereses recreativos o culturales que también son aspectos importantes de la vida en sociedad, sino que además constituye un requisito capital para la vida misma. [...]
[...]
De manera que es claro que ya no existe duda sobre la protección constitucional del derecho a la salud jalonado del derecho a la vida y por allí de un derecho al ambiente sano. A manera de ejemplo podemos citar las sentencias 1580-90; 1833-91, 2362-91; 2728-91; 2233-93; 4894-93; que han reconocido el derecho a la salud y a un ambiente sano, como un derecho individual constitucionalmente protegido" (sentencia número 6240-93, de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres).
"La norma 69, la Carta Política habla de la «explotación racional de la tierra» lo que constituye un principio fundamental. En consecuencia, son cánones del orden constitucional, aquella protección y preservación, así como la explotación racional de los recursos que se han indicado" (sentencia número 2233-93).
"Y esto es así en virtud de que el bien jurídico que se protege es el «recurso forestal», término que significa «la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural» [...] que existe en la zona declarada como parque nacional y que es reconocido tanto por la legislación internacional, por las leyes dictadas al efecto, por las leyes dictadas al efecto, como por las cartas políticas. En este sentido, el artículo 69 de la Constitución es que habla de «explotación racional de la tierra», constituyéndose en un principio fundamental de su protección" (sentencia número 5399-93).
Del artículo 69 de la Constitución Política es que se ha derivado el principio de explotación racional de la tierra, de donde se impone, tanto a los particulares como al Estado en su acepción más amplia, la obligación de proteger y preservar los recursos naturales renovables:
"II. La protección del medio ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual: a las instituciones públicas, haciendo respetar la legislación vigente y promoviendo esfuerzos que prevengan o eliminen peligros para el medio ambiente; a los particulares, acatando aquellas disposiciones y colaborando en la defensa del suelo, el aire y el agua, pues todo cambio nocivo resultante de un acto humano en la composición, contenido o calidad de éstos resultará también perjudicial para la calidad de vida del humano" (sentencia número 4480-94, de las diez horas cuarenta y un minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro).
El artículo 50 de la Constitución Política fue reformado mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, precisamente con el objetivo de hacer una expresa declaratoria de la obligación del Estado de proteger el ambiente y otorgar a los ciudadanos plena acción para defenderlo, dando así contenido expreso en la Carta Fundamental al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que en su desarrollo jurisprudencial, esta Sala había reconocido como derivado de los artículos 21, 69 y 89 constitucionales:
"[...], esta Sala ha establecido que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado es un derecho fundamental, como tal ya consagrado y garantizado por el Derecho de la Constitución, [motivo por el que] no considera inútil ni, mucho menos, objetable que se reconozca de manera expresa y claramente individualizado, [...]" (sentencia número 1394-94, de las quince horas veintiún minutos del dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro).
"II.- Se tiene entonces que la posición asumida por este Tribunal al respecto, se ve confirmada en la actualidad por la reforma constitucional de cita, reforma esta que no es sino reflejo de la concepción de que el hombre si bien tiene derecho a hacer uso del medio ambiente, tiene también la obligación de protegerlo y preservarlo para el disfrute de generaciones futuras" (sentencia número 5668-94, de las dieciocho horas del veintiocho de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro).
Es así como a partid de la reforma del artículo 50 de la constitucional, que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Ambos derechos se encuentran reconocidos expresamente en el artículo 50 de la Constitución Política, que perfila el Estado Social de Derecho, de forma que la Constitución Política enfatiza que la protección del medio ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. De igual forma que el principio del Estado Social de Derecho es de aplicación inmediata, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado también lo es, de manera que se manifiesta en la doble vertiente de derecho subjetivo de las personas y configuración como meta o fin de la acción de los poderes públicos en general.
La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad. Asimismo, es importante resaltar que en la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente" no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles.
Es importante resaltar que este término se ha entendido de una manera más integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos relativos a la economía, en lo que se refiere a la generación de divisas a través del turismo y/o la explotación agrícola:
"Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental" (sentencia número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número 3705-93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve).
A fin de evitar que la existencia del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado esté restringida al plano semántico de la realidad jurídica, el derecho ambiental ha integrado una serie de principios rectores que garantizan la tutela efectiva de este derecho, los cuáles son de acatamiento obligatorio, tanto para los particulares como las instituciones del Estado -según se indicó anteriormente- en el aprovechamiento que hagan de los recursos naturales, y que se comentarán a continuación. Se hace la advertencia, de que esta enumeración, en modo alguno, constituye un enlistado cerrado (numerus clausus), por cuanto es la misma evolución de este derecho enmarcará y definirá otros; por el momento, de la doctrina, normativa vigente y jurisprudencia constitucional se pueden derivar los siguientes, en relación con el tema de fondo que nos ocupa:
"Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales" (sentencia número 9193-2000, de las dieciséis horas veintiocho minutos del diecisiete de octubre del dos mil).
En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía en el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de cuatro de junio de mil novecientos noventa:
"Serán funciones del Ministerio del Ministerio del Ambiente y Energía, las siguientes:
ch) Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas.
En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado al tenor de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero:
"El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha considerado que "Los artículos 9, 10, 121, 140 y 152 de la Constitución, entre otros, claramente asignan funciones especializadas a diferentes órganos -Poderes- del Gobierno, y han diseñado un complejo sistema de frenos y contrapesos como una garantía, la más importante, si se quiere de la libertad. Desde esta perspectiva, la separación de funciones, la fiscalización recíproca y la autolimitación de esos poderes, se yergue como un valladar de protección de los valores, principios y normas constitucionales en beneficio directo de todos los habitantes del país" (Sentencia número 4091-94, de las quince horas doce minutos del nueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro).
De manera que en razón de la materia de que se trata -la protección ambiental-, y por las implicaciones que tiene su desprotección –contaminación del medio ambiente y problemas en la salud de los habitantes-, es que para este Tribunal nunca será constitucional la delegación que se haga a particulares de las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, las cuáles se reservan en exclusiva al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.
"Esta Sala también ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro" (sentencia número 1763-94, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro).
"Artículo 11.- Derecho a un medio ambiente sano.- Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente".
En igual sentido, el principio primero de la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano establece:
"El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio ambiente de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras".
"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". (En igual sentido ver artículo 11 de la Ley de Biodiversidad).
El término prevención deriva del latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.
"[...] actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta Ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos." (Artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y cinco).
Es así como la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de las principales medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran los Estudios de Impacto Ambiental, los que encuentran fundamento en lo dispuesto en el citado artículo 17 de la Ley Orgánica dl Ambiente. A este efecto, es importante resaltar en virtud de mandato constitucional –artículo 50-, y en la Ley –artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente-, se establece como principio general, que toda actividad humana de modificación del entorno requerirá el estudio de impacto ambiental, de donde, será la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, si se requiere o no del referido estudio técnico, y no el establecimiento de condiciones arbitrarias, sean éstas administrativas o reglamentarias (según lo indicado por este Tribunal, en sentencia número 1220-2002, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos).
Es al tenor de esta disposición que la jurisprudencia constitucional recientemente ha exigido este estudio técnico previo a la realización de cualquier proyecto en que se pueda afectar el medio ambiente, como una garantía para hacer efectivo el derecho del medio ambiente, y a modo de ejemplo lo ha exigido en las siguientes actividades, haciéndose la advertencia de que en modo alguno puede implicar una enumeración cerrada (numerus clausus): tala de árboles en un refugio de vida silvestre (sentencia número 1888-95, supra citada), ubicación de un "centro de transferencia de basura" (sentencia número 2671-95, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y cinco), decisión para determinar el cierre o continuación de funcionamiento del "botadero de basura Río Azul" (sentencia número 1154-96, de las dieciséis horas del seis de marzo de mil novecientos noventa y seis), la reducción de la cabida de una zona protegida (sentencia número 7294-98, de las dieciséis horas quince minutos del trece de octubre de mil novecientos noventa y ocho), tratamiento de cáscaras de naranja en plantaciones (sentencia 1999-2219, de las quince horas dieciocho minutos del veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve), planeamiento urbano y aprobación de urbanizaciones (sentencias número 2001-3694, de las dieciséis horas veintiséis minutos del quince de mayo del dos mil uno, y número 2002-1220, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos), construcción de plantas hidroeléctricas (sentencia número 2000-10466, de las diez horas diecisiete minutos del veinticuatro minutos del dos mil), construcción de diques en ríos (sentencia número 2001-6503, de las nueve horas veintiséis minutos del seis de julio del dos mil uno), construcción y operación de rellenos sanitarios manuales (sentencias número 2002-5977 y 2002-6782) tenencia de un viveros y plantación de helechos (sentencias número 2000-9735 y 2001-3840); con lo cual, bien se puede decir, que la realización de este estudio técnico se constituye en un principio de orden constitucional, y en consecuencia, de acatamiento obligatorio, tanto para los particulares, y con mayor razón, para las instituciones del Estado; según lo ha considerado con anterioridad este Tribunal:
"III.- Obligación de las instituciones del Estado de cumplir con la legislación ambiental en su actividad ordinaria: El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente." (sentencia número 2001-6503, supra citada).
El legislador encomendó a la "Secretaría Técnica Nacional Ambiental", las evaluaciones a cargo de "un equipo interdisciplinario de profesionales, inscritos y autorizados por la Secretaría… de conformidad con las guías elaboradas por ella. El costo de las evaluaciones de impacto ambiental correrá por cuenta del interesado". En el artículo 19 de la Ley Orgánica del Ambiente se estableció que "las resoluciones de la Secretaría Técnica Ambiental deberán ser fundamentadas y razonadas", con lo que se recoge en esta materia el principio general de fundamentación de los actos administrativos desarrollado también por la Ley General de la Administración Pública, que es a su vez una garantía que integra el debido proceso sustantivo. La aprobación de un estudio de impacto ambiental requiere, de acuerdo con los compromisos internacionales adquiridos por Costa Rica y encomendados a SETENA, un análisis pormenorizado que incluya, como lo exige el artículo 24 de la Ley del Ambiente, los criterios técnicos y los porcentajes de ponderación que hacen posible la aprobación del estudio.
Además, debe responder a las normas, los objetivos de ordenación y prioridades ambientales del Estado nacional y del gobierno local, tal como lo recoge el principio 11 de la Declaración de Río. El daño que se puede causar al ambiente es siempre de difícil o imposible reparación y la aprobación de un estudio de impacto ambiental requiere de la total certeza de mínima afectación de los recursos naturales, pues así lo impone por fuerza propia el artículo 50 de la Carta Política. En todo caso, debe hacerse la advertencia que la realización y aprobación del estudio de impacto ambiental no implica en sí misma la puesta en funcionamiento del proyecto en cuestión, por cuanto es tan sólo uno de los requisitos exigidos para culminar el proceso de autorización (sentencia número 5321-96, supra citada), que en algunos casos será la obtención del permiso de salud, la aprobación de los planos de la urbanización por la municipalidad respectiva, el visto bueno de la concesión por parte del Instituto Costarricense de Electricidad, el otorgamiento de las licencias comerciales, etc. Ello es así debido a que, tratándose del ambiente no se puede hablar de variables inmodificables; todo lo contrario, por su propia naturaleza el ambiente es, por sí mismo y con mayor grado por intervención del ser humano, cambiante.
La aprobación de un estudio de impacto ambiental en los términos que lo señala la Ley Orgánica del Ambiente, tampoco supone una autorización inmodificable para realizar un determinado proyecto humano, toda vez que a través de la labor de fiscalización a cargo de la Administración, al detectarse un daño al ambiente, el permiso debe de revocarse, a fin de garantizar el derecho establecido en el numeral 50 de la Constitución Política.
"[...] no es admisible un tratamiento de excepción para realizar actividad ordinaria de la administración, aunque ésta sea de carácter urgente; [...]" (sentencia número 2001-6503, supra citada).
En este sentido debe hacerse la distinción entre la "mera urgencia", término que actúa a modo de calificativo, y que en muchos casos ni siquiera es necesariamente fundamental o inminente, en tanto "[...] no es otra cosa más [que] la pronta ejecución o remedio de una situación dada, que se ha originado en los efectos de cómo ha sido manejada ella misma, [...]" (Sentencia número 3410-92, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos); por lo que bien se le puede entender como la necesidad de actuar de la Administración en determinada situación, y en la mayoría de los casos, se debe a la inercia de ésta para encontrarle solución, conforme a los instrumentos que el ordenamiento jurídico le dota; del "estado de necesidad", entendiendo por tal las situaciones eventuales esto es- no dadas en el marco de la normalidad, y de tal magnitud que pueden afectar, de manera inminente la vida y la propiedad, el interés y el orden públicos, o la seguridad públicas, de manera que no pueden ser controladas, manejadas o dominadas a partir de la normativa ordinaria de que dispone el Gobierno, y que hacen inevitable e inaplazable la intervención administrativa, incluso, con al margen de la ley.
Por ello, es que es contraria al Derecho de la Constitucional, no sólo la normativa, sino la actuación de las instituciones públicas que dispensen los trámites y procedimientos ordinarios para la actuación ordinaria de la Administración, y que en este caso, se refieren a la dispensa de la normativa ambiental, como lo son -por ejemplo- la realización del estudio de impacto ambiental o la solicitud de los permisos de salud. Ante situaciones de necesidad, pero que son previsibles a largo, mediano o corto plazo, no puede pretenderse la excepción del cumplimiento de las obligaciones ambientales, toda vez que se convierten en actividad ordinaria de la Administración (caso de la construcción de diques en los ríos para proteger a la población de inundaciones (sentencia número 2001-6503). Al respecto, debe tenerse claro, que para que se entienda de desarrollo constitucional la medida de emergencia, ésta debe atender única y exclusivamente a darle solución a la situación de emergencia que la motiva, y tener -además- como propósito el bien común: esto es, debe ser justa y además razonable (proporcionalidad en sentido estricto).
"[...] este Tribunal estima como insuficiente la actuación administrativa tendente a remediar el problema de la contaminación, que con vehemencia acusan las interesadas. El Ministerio ha dicho en forma más o menos expresa, que la prolongación del problema que se examina, se debe a razones puramente de escasez de recursos humanos y materiales. Sin embargo, esa no es excusa válida. Ya en otras ocasiones esta Sala ha dicho que dada la jerarquía y trascendencia del valor humano y constitucional en juego; sea, la salud de las personas, así como su derecho a un ambiente sano, y en último caso, a su derecho de respirar y vivir en una atmósfera dentro de las normas de salud; la simple excusa de falta de medios materiales para enfrentar los problemas por parte del Estado, no es admisible, porque [en] estos casos la Administración tiene la obligación de dar prioridad a las soluciones y realizar con sus recursos limitados, lo que conforme al ordenamiento jurídico sea necesario para llevarlas a cabo con prontitud.-" (Sentencia número 0695-96, de las quince horas cuarenta y dos minutos del siete de febrero de mil novecientos noventa y seis).
En idéntico sentido, se pueden consultar las sentencias número 4504-93, de las diecisiete horas treinta y seis minutos del ocho de septiembre de mil novecientos noventa y tres; 3705-93, de las quince horas del treinta de mayo de mil novecientos noventa y tres, número 7154-94, de las dieciséis horas cuarenta y ocho minutos del dos de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, número 0915-95, de las dieciséis horas seis minutos del quince de febrero, número 4149-95, de las nueve horas treinta minutos del veintiocho de julio; ambas de mil novecientos noventa y cinco, número 0459-96, de las quince horas nueve minutos del veintidós de enero de mil novecientos noventa y seis, y número Telf01, de las doce horas veintiún horas del seis de febrero de mil novecientos noventa y ocho.
"De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).
La relación de cooperación definida ha sido comprendida por la Sala Constitucional, que en forma reiterada ha señalado que para que puedan llevarse a cabo los proyectos de las distintas instituciones públicas, debe hacerse con respeto del ordenamiento jurídico: en primer lugar, las normas de rango constitucional, y después, las de rango legal y reglamentarias, de manera tal que, para que el Poder Ejecutivo o los otros entes públicos lleven a cabo proyectos de su iniciativa en una determinada localidad, deben contar con los respectivos permisos y licencias municipales, si es del caso, como lo indicó en sentencia de amparo número 02231-96, transcrita, en lo que interesa, en el Considerando VIII de esta sentencia.
Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las municipalidades está implícita en la propia Constitución Política; así por ejemplo, en lo que se refiere a la potestad tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa debe ser de los propios Concejos, tanto para su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, como para la exención de los tributos, aún tratándose de la política económica del Estado, como se indicó en sentencia número 2311-95, supra citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir una debida y obligada coordinación entre el Estado y los entes corporativos locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que ello implique una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de planificación urbana se debe dar esa misma relación de coordinación, aún cuando se ha definido -por disposición constitucional- que la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debería ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional, en el entendido de que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria." De esta suerte, la protección, implementación y desarrollo de la materia ambiental resulta del mayor interés para la Nación, es que todas las dependencias públicas, incluidas las municipalidades, se encuentran en la obligación de "coordinar sus cometidos", a fin de hacer efectivo el derecho ambiental y garantizarle al ciudadano una verdadera cobertura al derecho al ambiente. Precisamente, el artículo 3 de la Ley Orgánica del Ambiente reconoce este principio al disponer:
"Artículo 3. Participación conjunta para cumplir objetivos El Gobierno fijará un conjunto armónico e interrelacionado de objetivos, orientados a mejorar el ambiente y manejar adecuadamente los recursos naturales.
A estos objetivos deberán incorporarse decisiones y acciones específicas destinadas a su cumplimiento, con el respaldo de normas, instituciones y procedimientos que permitan lograr la funcionalidad de esas políticas." En aplicación de lo anterior, es que en sentencia número 1888-95, supra citada, al conocer la Sala de las infracciones a la normativa al derecho ambiental y los daños causados en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, consideró "[...] pero considera sin embargo que sí ha existido una negligencia por parte del Estado en su conjunto, pues a pesar del tiempo transcurrido no se ha solucionado el problema base de este amparo. De los informes remitidos a esta Sala por parte de las otras entidades recurridas en este asunto, se llega ala conclusión que no existe una coordinación entre ellas para llevar a cabo la protección y control de una zona tan rica y variada con la responsabilidad -la cual debe ser compartida- de cada una de ellas un manejo integral de dicho ambiente, tan es así que dentro del Refugio de Gandoca-Manzanillo los que deseen realizar actividades o proyectos; el tratamiento de aguas y desechos sólidos forman parte de los requisitos a considerar, lo que es evidente que debe ser controlado por el Ministerio de Salud." Dentro de este mismo planteamiento, en sentencia número 2002-4830, de las dieciséis horas del veintiuno de mayo del dos mil dos, la Sala ordenó la coordinación de la municipalidad del cantón respectivo con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados para hallar solución al problema de la falta de planeamiento en lo que respecta al tratamiento de aguas negras o residuales en esa localidad:
"X.- Conclusión. Teniendo como base lo expuesto en los párrafos que anteceden, esta Sala concluye que la inexcusable inacción de la Municipalidad de Garabito y del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ha provocado (o al menos acentuado) el gravísimo problema ambiental y sanitario acusado por los recurrentes, razón por la cual, de conformidad con lo establecido en el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el presente recurso de amparo deberá ser declarado con lugar en cuanto a estas dos instituciones. Por consiguiente, se ordena a ambas instituciones coordinar las medidas necesarias a fin de que en el plazo de un año contado a partir de la notificación de esta resolución, hayan resuelto definitivamente la falta de un alcantarillado sanitario en Jacó, ya sea mediante la construcción del mismo por parte de la Corporación, con el apoyo y asesoría del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados o bien mediante la asunción del servicio por parte del Instituto, de conformidad con los términos del artículo 2° inciso g) de la Ley número 7226 de catorce de abril de mil novecientos sesenta y uno." En idéntico sentido, ver sentencias número 4480-94, de las diez horas cincuenta y un minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, número 2671-95, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y cinco; 1499-96, de las nueve horas del veintinueve de marzo de mil novecientos noventa y seis; 1360-97, de las quince horas dieciocho minutos del cinco de marzo de mil novecientos noventa y siete; 1886-95, de las nueve horas doce minutos del siete de abril de mil novecientos noventa y cinco, y 2863-97, de las quince horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de mayo de mil novecientos noventa y siete.
El deber de coordinación entre las diversas dependencias públicas fue reconocido en la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano, en su principio número 13 -pero desde la perspectiva de la interrelación de las disciplinas, a fin de dar mayor exclusividad y estabilidad al ordenamiento jurídico ambiental-, en que se determinó:
"A fin de lograr una más racional ordenación de los recursos y mejorar las condiciones ambientales, los Estados deberían adoptar un enfoque integrado y coordinado de la planificación de su desarrollo de modo que quede asegurada la compatibilidad del desarrollo con la necesidad de proteger y mejorar el medio humano en beneficio de su población."
"[...] de modo que no puede entenderse que el silencio positivo opere simplemente por el transcurso del plazo dentro del cual la Administración debió pronunciarse sobre el permiso de explotación forestal, sin que lo hiciera, pues ello implicaría poner en inminente peligro el patrimonio forestal del país al permitirse, por esa vía, su explotación irracional e indiscriminada" (sentencia número 6836-93, supra citada).
Recientemente, este principio fue recogido en el párrafo primero del artículo 4 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, que en lo que interesa dispone textualmente:
"En materia de recursos naturales no operará el silencio positivo, contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública."
"El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona debe tener adecuada formación sobre el medio ambiente que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes." De este principio, se evidencia claramente la importancia que a nivel internacional se da a las cuestiones ambientales, y en general, sobre todo, a la participación de la sociedad civil en decisiones de gran trascendencia para la comunidad. Al ser Costa Rica un Estado signatario, este instrumento ciertamente la obliga y condiciona, pues esa es la consecuencia de su suscripción, según con consideró este Tribunal, en sentencia número 8319-2000, de las diez horas dieciocho minutos del ocho de setiembre del dos mil:
"Así, su propósito es que las decisiones gubernamentales sean consecuencia de una discusión que no se constriña a pequeños núcleos oficiales o de intereses parcializados, sino que sean tomadas en consideración otras opiniones, con la apertura necesaria para crear el debate ampliado, aunque sin dejar de cumplirse, claro, los requisitos que establece la legislación correspondiente. No se trata de una desconstitucionalización del principio de legalidad de la Administración Pública, aunque sí por supuesto, de una forma de gobierno más democrático, que amplía los foros de debate sobre temas como el de la protección al medio ambiente, y que por virtud de ello, quedan abiertos a la intervención y opinión ciudadana. Estamos, pues, ante una opción ya muy aceptada en la evolución del concepto de democracia y este amparo ofrece una magnífica oportunidad de darle clara y efectiva vigencia, para que no se quede en el mero discurso. Por eso mismo es que la cuestión ambiental es un tema que ya la Sala ha reconocido como aquellos que otorgan a los particulares una legitimación especial, y de la que se reconoce como un «derecho reaccional» (vid. sentencia 2233-93 y 3705-93 de esta Sala).
«En el derecho ambiental, el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran. Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero "derecho reaccional", que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para "reaccionar" frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos.» (vid. sentencia 3705-93) Es por ello, que por Ley 7412 del 03 de junio de 1994, la Asamblea Legislativa reformó el artículo 50 de la Constitución Política, garantizando a toda persona el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
En esta materia, entonces, existe la legitimación para denunciar actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado, a través del acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos. De esta manera, cuando la Constitución Política hace mención de que el Gobierno de la República es popular, representativo, alternativo y responsable, hemos de tener claro que la participación ciudadana no se limitaría al mero ejercicio del derecho al voto, o a la aspiración de alcanzar un cargo público de elección popular, sino, además y en esta nueva visión, a la de que a las personas se les ofrezca la oportunidad real de contribuir a la toma de las decisiones políticas del Estado, especialmente cuando éstas tengan trascendencia nacional, o eventualmente pudieren afectar los derechos fundamentales de ciertos sectores de la población. De los artículos 1 y 50 Constitucionales se rescata pues, la consideración que los ciudadanos merecen en un estado democrático, en el cual puedan al menos tener acceso a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, tal y como lo señalan los recurrentes.
El precepto comentado, entonces, recoge el principio citado a través del acceso a la información de que se dispone y a la divulgación de ella, para que la toma de decisiones no se circunscriba a un limitado grupo de intereses. Ciertamente, que en la materia que ahora analizamos, nuestro ordenamiento jurídico ya prevé que los particulares pueden solicitar a la SETENA llevar a cabo audiencias públicas, para efecto de que se tomen en cuenta las posiciones formuladas por las comunidades interesadas en la toma de decisiones que afectan el ambiente, lo que ha sido recogido en la Ley Orgánica del Ambiente y de su Reglamento, como informó la autoridad recurrida." Precisamente, la Ley Orgánica del Ambiente reconoce este principio en los artículos 6 y 23, que textualmente disponen en lo que interesa:
"Artículo 6. Participación de los habitantes El Estado y las municipalidades, fomentarán la participación activa y organizada de los habitantes de la República, en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente." "Artículo 23. Publicidad de la información La información contenida en el expediente de la evaluación de impacto ambiental será de carácter público y estará disponible para ser consultada por cualquier persona u organización." Asimismo, en el Reglamento sobre procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, también se recoge este principio, al disponerse en el Capítulo IV, en el que se regula lo relativo a la audiencia pública prevista dentro del procedimiento del estudio de impacto ambiental (artículos 35 a 40), en el que se tiene prevista la participación activa, tanto de la sociedad civil como de las municipalidades -en su condición de ente "[...] constituido por el conjunto de vecinos residentes de un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal" (artículo 1° del Código Municipal).
Norma similar tiene la Ley de Planificación Urbana, en lo relativo a la aprobación por las municipalidades de los planes reguladores, al obligarlo a "1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles" (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana).
Este principio de la participación ciudadana en los asuntos ambientales, nace y se justifica precisamente de la aplicación de la positivación del principio democrático -consagrado en el artículo 1° de la Constitución Política-. Es importante resaltar que esta participación se puede lograr en forma individual, a través de grupos asociativos de orden particular, así como también a través de los gobiernos locales, a quienes, por su competencia asignada en el artículo 169 de la Constitución, se les reconoce plena competencia para promoverla en los asuntos que de algún modo puedan afectar la comunidad de su jurisdicción, y más bien, si no lo hace, estaría incumpliendo uno de sus cometidos que el constituyente le asignó, y que ha sido desarrollada en la legislación ordinaria "Las municipalidades fomentarán la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las tomas de decisiones del gobierno local. Las instituciones públicas estarán obligadas a colaborar para que estas decisiones se cumplan debidamente" (artículo 5 del Código Municipal).
Queda claro que la participación ciudadana y de las municipalidades es de trascendental importancia a fin de promover la conciencia en los problemas ambientales y para coadyuvar en la toma de decisiones de las instituciones encargadas de la preservación, vigilancia y protección del medio ambiente y los recursos naturales. Este principio ya había sido reconocido en voto salvado de los Magistrados Piza, Solano y Arguedas en sentencia número 4423-93, supra citada, no sólo como un derecho de participación, sino un deber de la comunidad y municipalidad en la toma de decisiones y discusiones sobre la ubicación de un relleno sanitario en Esparza. En este mismo sentido, en sentencia número 10466-2000, de las diez horas diecisiete minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil, la Sala señaló que en modo alguno "[...] puede excluirse al ser humano que recibirá los efectos de las decisiones gubernamentales en materia ambiental-, de su participación en la decisión de asuntos vinculados con esta materia." Con anterioridad, este Tribunal, reconoció la importancia de la participación de los gobiernos locales en este tipo de procesos (estudios de impacto ambiental) bajo las siguientes consideraciones:
"[...] queda claro para la Sala que en los procedimientos de estudio de impacto ambiental y declaratoria de viabilidad ambiental de los proyectos en los que se pretenda explotar recursos naturales, la participación de las municipalidades debe ser activa; sin embargo, en modo alguno puede pretenderse la sustitución del órgano director de los mismos -en este caso la Secretaría Técnica Nacional Ambiental- por las municipalidades. En el caso concreto, esa participación se traduce en la participación de los gobiernos locales en todo el procedimiento, y por ello es que en dicho procedimientos tienen plena cabida sus gestiones, pero como una parte más, motivo por el cual se le notifican todas las gestiones que se realicen dentro de ese procedimiento. En todo caso, el procedimiento previsto en los artículos 35 a 40 del Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Decreto Ejecutivo número 25.705-MINAE, prevé no sólo la participación de la sociedad civil, sino sobre todo, de las municipalidades, con las cuales coordinará la celebración de la audiencia pública (artículo 36), pero a modo de colaborador de esta entidad con la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, sin que en modo alguno pueda pretender la toma de decisiones.
Por lo demás, las competencias municipales en lo que respecta a la preservación y protección del medio ambiente no pueden verse limitadas a la organización de la audiencia pública -que por disposición legal le corresponde a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental-, sino que va mucho más allá, como lo es la concientización de los munícipes en la participación ciudadana, la denuncia -con pruebas técnicas- ante entidades administrativas y los tribunales de justicia, el manejo adecuado de la basura y de los desechos industriales, el control y fiscalización para que las leyes ambientales se cumplan, y la promoción de los recursos legales pertinentes, como lo sería la solicitud de suspensión de los actos administrativos que estimen nocivos para el ambiente, pero no en la vía constitucional, sino en la jurisdicción contenciosa-administrativa y civil de Hacienda, entre otros cometidos" (sentencia número 2001-5737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno).
En este sentido, resulta indispensable que la audiencia se lleve a cabo en el lugar donde los vecinos puedan asistir, y con preferencia en el lugar de los hechos, ya que lo contrario, la celebración de la audiencia ordenada por la Administración no lograría cumplir su finalidad, donde obviamente la falta de los recursos no puede constituirse en un obstáculo para hacer llegar al expediente todos los elementos probatorios que la Administración requiere para tomar una decisión en asuntos de tan fundamental importancia, ya que necesariamente tendrá implicaciones sobre el medio ambiente y la comunidad. Asimismo, la importancia de la participación de las municipalidades en la elaboración de los estudios de impacto ambiental ha sido reconocida en la propia Ley Orgánica Ambiental en el párrafo segundo del artículo 22, que prevé:
"Dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de impacto ambiental, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental remitirá un extracto de ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizará la obra, la actividad o el proyecto. Asimismo, le dará profusa divulgación, por los medios de comunicación colectiva, a la lista de estudios sometidos a su consideración" Con lo que se resalta que la participación comunal en la toma de decisiones en materia ambiental forma parte del procedimiento al que debe sujetarse el Estado, y a la vez es integrante del derecho fundamental de toda persona, en los términos previstos en el artículo 50 de la Constitución Política. Por ello, reiteradamente la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el derecho de audiencia hace parte del debido proceso sustantivo y que es una forma de expresión de la democracia participativa (en este sentido, entre otras ver voto salvado de los Magistrados Piza, Solano y Arguedas de la sentencia número 4423-93, de las doce horas del siete de setiembre de mil novecientos noventa y tres; 2331-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis; 3521-95, de las diecisiete horas tres minutos del diez de julio de mil novecientos noventa y seis; 6640-00, de las nueve horas dieciséis minutos del veintiocho de julio del dos mil; y 10466-2000, de las diez horas dieciséis minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil).
Sobre el tema de información en materia de ambiente, se ha indicado "En materia del medio ambiente debemos trasladar este concepto sobre el derecho de información a una nueva perspectiva que tiene todo individuo o colectividad de solicitar información y de ser informado por cualquier ente estatal [información] que no puede ser obstruida por las instituciones estatales referentes a cualquier proyecto que pueda afectar el goce de su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es entonces esta, la garantía que permitirá participar a cualquier individuo o colectividad, haciendo uso de los intereses difusos del acceso a la participación, dentro de los procesos de toma de decisiones que afecten ese derecho, pues lo contrario sería ilusorio y la norma constitucional resultaría superflua [...]" (sentencia número 2331-96, supra citada).
En esta especial materia, toda persona debe tener adecuada información sobre los materiales y las actividades o proyectos que pueden implicar un peligro o amenaza para las comunidades (derecho a la salud), y para la conservación y preservación del medio ambiente (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado), así como para la efectiva oportunidad de participar en los procesos de adopción de tales decisiones; toda vez que tratándose del derecho al ambiente, la legitimación corresponde al ser humano como tal, pues la lesión a este derecho fundamental la sufre tanto la comunidad –como un todo-, como el individuo en particular. Por ello, la Administración debe facilitar y fomentar la sensibilidad y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos, no sólo de los miembros de la comunidad, sino también de la ciudadanía en general, en tanto en materia ambiental se ha considerado la existencia de un verdadero interés difuso (según se había anotado anteriormente en esta sentencia).
C.- INCONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO EJECUTIVO IMPUGNADO.
Con anterioridad, y en forma reciente, en sentencia número 1220-2002, supra citada, esta Sala se refirió a la exigencia de la realización del estudio de impacto ambiental. En esa ocasión, consideró que no se podía excepcionar de su realización, con base en criterios o condicionamientos generales establecidos en leyes y reglamentarios, por cuanto ello implica vaciar de contenido el derecho de a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, regulado en el artículo 50 de la Constitución Política, bajo las siguientes consideraciones:
"El artículo 50 constitucional es fuente directa del derecho de «toda persona» a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que vincula en la tutela del medio ambiente, conceptuado en el sentido más amplio posible, a los Poderes Públicos en la aplicación de la norma protectora. Reiteradamente esta Sala ha señalado que el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas es reserva de ley; es por ello que en este campo, la potestad reglamentaria que la misma Constitución Política reserva al Poder Ejecutivo, es inimaginable sin la existencia de una ley. Ya se adelantó que la Ley Orgánica del Ambiente establece en el artículo 17, como desarrollo de lo que dispone el artículo 50 constitucional, la obligación de contar con un estudio de impacto ambiental para realizar actividades o proyectos que por su naturaleza puedan alterar o contaminar el medio ambiente. Como con acierto lo señala la Procuraduría en su informe, el estudio de impacto ambiental se concibe, por el legislador, como un procedimiento técnico que permite controlar una posible alteración ambiental con la consecuente afectación de los ecosistemas.
Sin duda alguna, se trata de materia técnica cuya regulación en detalle escapa la lógica del procedimiento legislativo y puede, como tesis de principio y dentro del marco legal existente, ser reglamentada por el Poder Ejecutivo. La Ley Orgánica del Ambiente señala con claridad que «... Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán de una evaluación de impacto ambiental creada en esta ley ...», lo que permite afirmar, en correcta lectura, que ninguna actividad humana que pueda alterar o contaminar el ambiente puede prescindir del referido estudio de impacto ambiental. La fórmula que el Poder Ejecutivo ha ideado para que pueda establecerse, «prima facie», si la actividad humana que se emprende puede alterar o destruir el ambiente, ha sido la presentación del formulario llamado «de Evaluación Ambiental Preliminar».
No es entonces, como lo sostiene el Tribunal Ambiental Administrativo en su informe, que el Poder Ejecutivo tenga discrecionalidad absoluta para señalar los proyectos que deben realizar el estudio de impacto ambiental, en tanto por disposición de la propia Constitución Política (art. 50) y la Ley Orgánica del Ambiente, como principio general, toda actividad humana de modificación del entorno «requerirá» el referido estudio. Es entonces la condición del proyecto o la obra la que determinará, en cada caso, si se requiere o no del estudio de impacto ambiental y no el establecimiento de condiciones arbitrarias por la vía reglamentaria. El reglamento solo debe establecer la forma en que se conocerán las condiciones del proyecto, y ello es lo que determinará la procedencia o improcedencia del estudio de impacto ambiental. Esto significa que la defensa y la preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conceptuado en el artículo 50 constitucional, es el derecho fundamental de toda persona y funciona como un principio general ineludible, de manera que en esta materia no es posible hacer excepciones genéricas (en materia urbanística y otros tópicos de lo que se ocupan los artículos 19 y 20) para exonerar el cumplimiento de obligaciones ambientales, pues con ello se corre el riesgo de desconstitucionalizar la garantía de respuesta estatal en defensa del ambiente.
Así las cosas, el mecanismo usado por el Decreto Ejecutivo determinando «a priori» actividades u obras que están exentas del estudio de impacto ambiental, en atención al tamaño de la obra, a la existencia de planes reguladores, al número de personas en la operación o actividad, a la cantidad de habitaciones, la calificación del proyecto(interés social) o el uso del suelo, evidencia un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria que supera la remisión al artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente y que vacía de contenido el derecho de los habitantes a que los Poderes Públicos ejerzan control ambiental directo –no por delegación en regencias- en la aplicación de la legislación tutelar. No se quiere decir con ello, que no pueda el Poder Ejecutivo, vía reglamentaria, determinar, con fundamento en estudios técnicos precisos que una determinada actividad o proyecto no requiera los estudios de impacto ambiental; pero ello supone que tal definición esté debidamente motivada y justificada.
Recuérdese que en el caso de exceptuar un control de rango superior (constitucional), la razonabilidad y la proporcionalidad de la circunstancia excepcional, serán revisables por el juez, sea en la vía legal ordinaria o del control de constitucionalidad. Pero al régimen general concebido por el Constituyente derivado, es inadmisible una excepción generalizada que no tiene otra motivación o fundamentación, que la existencia misma de la norma que así lo declara." En razón de lo anterior, es que la disposición contenida en la frase final del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente en tanto dice textualmente "Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación del impacto ambiental", debe entenderse en el contexto y en la forma tratada en la sentencia supra citada, sea que en modo alguno puede pretenderse o legitimarse que por disposición legal y, mucho menos, reglamentaria, se pueda exceptuar la aplicación y respeto del derecho ambiental, que lleven a la desconstitucionalización de este derecho, o lo que es lo mismo, vaciarlo de su contenido, en los términos explicados en los Considerandos anteriores.
XI.DE LA EXIGENCIA CONSTITUCIONAL DE LA REALIZACIÓN DEL ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL PARA LA INSTAURACIÓN DE RELLENOS SANITARIOS. En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que en sentencia número 5977-2002, de las ocho horas con treinta minutos del catorce de junio del dos mil dos, reiterada en la número 6782-2002, de las quince horas con veinte minutos del nueve de julio del dos mil dos, expresamente la Sala cambió de criterio respecto de la remisión legal y reglamentaria para la determinación de las actividades que requieren el estudio de impacto ambiental, por estimar que una excepción en tal sentido es violatoria del artículo 50 de la Constitución Política, bajo las siguientes consideraciones:
“III.- Por otro lado, con vista en los últimos acontecimientos en el caso de estudio y en el informe de SETENA emitido apenas el 2 de noviembre de 2001 mediante oficio SG-2336-2001, la Sala reconsidera los criterios vertidos en su jurisprudencia respecto a la aplicación del decreto Ejecutivo No. 27443-S, en el sentido de que TODOS LOS PROYECTOS DE RELLENO SANITARIO DEBEN ESTAR SUJETOS A UN ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL. Como bien lo indica el artículo 17 de la Ley Orgánica de Ambiente, las actividades humanas que alteren o destruyan elementos de ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, requisito que será indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Si bien es cierto la misma ley indica que las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán de dicho estudio, este Tribunal considera que tratándose de rellenos sanitarios no puede estipularse la exclusión de este estudio por razones de población, considerando los efectos tan nocivos que provoca la deposición de los desechos a gran escala en contacto con el medio ambiente.
Como bien lo indica el recurrente y los coadyuvantes en este amparo, el principio de in dubio pro natura debe ser salvaguardado con el fin de evitar daños irreversibles producidos al ambiente. El manejo inadecuado de los residuos sólidos puede generar significativos impactos negativos para la salud humana, pues éstos son una fuente de transmisión de enfermedades, contaminan los recursos hídricos utilizados para el consumo y uso diario, además ocasionan inundaciones por obstrucción de los canales de drenaje y del alcantarillado, destruye la flora y fauna impidiendo su crecimiento, contamina el suelo, el aire y el ecosistema en sí. Ante tales impactos, no puede dejarse al arbitrio del Ministerio de Salud la decisión de determinar si un relleno sanitario requiere o no de un estudio de impacto ambiental cuando este no sobrepase los 75.000 habitantes del lugar donde se pretende erradicar según lo establece este Decreto, pues esta decisión que puede resultar negligente en muchos casos o poco predecible, puede originar daños que resultarían irreversibles y que luego, no quedaría más que lamentar y tratar de mitigar algunos de sus efectos, pudiendo haberse prevenido tal situación.
Precaución que en todo caso se establece en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente y Desarrollo de 1992 donde Costa Rica suscribió junto con otras naciones la Declaración de Río, para lo cual resulta preciso señalar el principio 15: «Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.» y el principio 17: «Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente.» En razón de todo lo anterior y siendo de conocimiento general que el manejo y tratamiento de desechos o basura siempre puede implicar un impacto negativo en el medio ambiente, es un deber emanado de la propia Constitución y de los Tratados Internaciones el exigir en este tipo de actividades como requisito previo el estudio de impacto ambiental”.
XII.El examen sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, obliga a una valoración sustancial sobre su razonabilidad. Como lo ha indicado la Sala en reiterados pronunciamientos, los elementos que integran la razonabilidad son esencialmente tres: idoneidad, necesidad y proporcionalidad. La idoneidad se traduce en la adecuación del medio al fin, es decir, que la norma debe ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido. La necesidad se refiere a la índole o magnitud de la limitación que por ese medio deber soportar un derecho o libertad, de manera que entre una variedad de medios posibles el elegido debe ser aquel que represente una limitación menor. Y la proporcionalidad significa que, aunque el medio elegido sea el que represente una limitación menor, esta limitación debe ser proporcionada, es decir, no podrá ser de tal magnitud que implique vaciar de su contenido mínimo esencial el derecho en cuestión.
La razonabilidad jurídica exige la confrontación del acto, cuya razonabilidad técnica ha sido examinada, con el Derecho de la Constitución. Finalmente, la razonabilidad axiológica apunta a exigir una cuota básica de justicia intrínseca en las normas, de tal modo que las notoriamente injustas resulten inconstitucionales. XIII.- El artículo 39 del Decreto Ejecutivo número 19049-S, reformado por Decreto #27443-S, exime a las corporaciones municipales que dan servicio de recolección y disposición final de desechos sólidos en ciudades intermedias y rurales, de la obligación de la realización del Estudio de Impacto Ambiental en cuestión, siempre que se trate de “Rellenos Sanitarios Manuales” con población de diseño igual o menor a los setenta y cinco mil habitantes. Sin embargo, el Estudio de Impacto Ambiental previo constituye el instrumento técnico idóneo para cumplir el principio precautorio que rige la materia ambiental, razón por la cual, prescindir de él implica omitir la prevención debida tratándose de la intervención humana en el medio.
Permitir la construcción y operación de “Rellenos Sanitarios Manuales” sin exigir previamente la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental correspondiente, implicaría poner en grave peligro el ambiente y contravenir los parámetros constitucionales de uso y disposición del medio. Así, la excepción dispuesta en la norma impugnada viola el derecho fundamental al ambiente sano y ecológicamente equilibrado por ser contraria al principio de tutela del medio ambiente, a cargo del Estado, en los términos previstos en el artículo 50 de la Carta Fundamental, sea de garantizar, asegurar y proteger el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La norma impugnada se pretende justificada en la consideración de que las corporaciones municipales poseen limitaciones económicas que imposibilitan la elaboración de tales estudios técnicos pero tal argumento no es conforme con la Constitución, ya que –según se consideró anteriormente- no es posible esgrimir la falta de recursos económicos para eximir a la Administración de su obligación constitucional de garantizar la tutela efectiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
XIV.Asimismo, debe considerarse que la labor de control y fiscalización a cargo de la Administración, en este caso a cargo de la Secretaría Técnica Ambiental, el Ministerio de Salud y la Municipalidad correspondiente, se debe dar, tanto previa como posterior a la autorización de instalación del relleno sanitario, es decir, que una vez puesto en funcionamiento, debe contar con la supervisión técnica y objetiva de las dependencias administrativas correspondientes, labor que, según se había anotado anteriormente, es indelegable, en razón de la materia de que se trata, sea la protección y preservación del medio ambiente, así como la salud de la población.
Debido a que eximir a la Administración de la obligación de elaborar Estudios de Impacto Ambiental previos a la construcción y operación de rellenos sanitarios constituye una lesión del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, procede declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad, en virtud de lo cual se anula el párrafo segundo del artículo 39 del Decreto Ejecutivo número 19049-S, según fuera introducido por las reformas dispuestas en el artículo 1º del Decreto Ejecutivo #27443-S de trece de noviembre de 1998.
Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la normativa anulada, sea el veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho.
Asimismo, por conexidad y consecuencia, se anula la reforma del mismo artículo 39 del Reglamento sobre manejo de basuras, introducida por Decreto Ejecutivo número 25.128-S, de veintidós de abril de mil novecientos noventa y seis, por idénticas razones señaladas respecto del Decreto Ejecutivo número 27.443-S, toda vez que esa reforma también había exceptuado de la realización del estudio de impacto ambiental cuando el relleno sanitario contara con una población del diseño igual o menor de los cincuenta mil habitantes.
Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de la norma, sea el quince de mayo de mil novecientos noventa y seis, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.
Por tanto:
Se declaran CON LUGAR las acciones acumuladas. En consecuencia, se anula el párrafo segundo del artículo 39 del Decreto Ejecutivo número 19049-S de 20 de junio de 1989 “Reglamento sobre Manejo de Basuras”, según fuera introducido por las reformas dispuestas en el artículo 1º del Decreto Ejecutivo número 27.443-S, de trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho y en el artículo 1º del Decreto Ejecutivo número 25.128-S, de veintidós de abril de mil novecientos noventa y seis. Esta sentencia tiene efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de dichas reformas: el veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, en cuanto a la introducida por Decreto Ejecutivo número 27.443-S y, el quince de mayo de mil novecientos noventa y seis, en cuanto a la introducida por Decreto Ejecutivo número 25.128-S, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.
Con respecto al incumplimiento alegado por el accionante Nombre02, previa certificación que debe dejarse en autos, desglósese el memorial visible a folios 82 a 97, y agréguese a los recursos de amparo que se tramitan en expedientes número 02-002350-0007-CO y número 02-003743, para lo que corresponda.
Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese. Comuníquese al Ministerio de Ambiente y Energía, al Ministerio de Salud y al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM).
<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Luis Fernando Solano C.
<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Luis Paulino Mora M. Carlos M. Arguedas R.
<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.
<![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]> Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Document not found. Documento no encontrado.