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Res. 05245-2002 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 29/05/2002
OutcomeResultado
The Constitutional Chamber annulled as unconstitutional the provisions of Decree 28174 that eliminated preventive controls, introduced arbitrary definitions, and established positive silence, restoring the force of the repealed protective norms.La Sala Constitucional anuló por inconstitucionales las disposiciones del Decreto 28174 que eliminaban controles preventivos, introducían definiciones arbitrarias y establecían silencio positivo, restableciendo la vigencia de las normas protectoras derogadas.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber reviewed a challenge to Executive Decree 28174-MP-C-MINAE-MEIC, which regulated archaeological study procedures for civil works. Petitioners argued that the Decree eliminated prior preventive controls, introduced arbitrary definitions of 'unimportant archaeological sites,' excluded entire historical periods, and subordinated protection to landowners' will. The Chamber partially granted the action, annulling as unconstitutional: paragraph 2 of section i) of Article 2 (arbitrary exclusion of historical periods); section c) of Article 5 (allowing work to proceed if the National Museum failed to act within 15 days); the phrase 'according to Law 7555 procedures' in Article 6 (improperly conditioning permits); sections d) of Articles 11 and 12 (positive silence); and Article 17 (eliminating archaeological evaluation requirements from FEAP and EsIA environmental assessments), thus reinstating prior protective norms. It upheld the constitutionality of accredited professionals and the requirement of landowner authorization for excavations.La Sala Constitucional conoció una acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo 28174-MP-C-MINAE-MEIC, que regulaba los trámites para estudios arqueológicos en obras civiles. Los accionantes —la Defensora de los Habitantes y el Rector de la Universidad de Costa Rica— alegaron que el Decreto eliminaba controles preventivos previos, introducía definiciones arbitrarias de "sitios arqueológicos sin importancia", excluía periodos históricos completos y subordinaba la protección a la voluntad de los propietarios. La Sala declaró parcialmente con lugar la acción, anulando por inconstitucionales el párrafo 2º del inciso i) del artículo 2º (en cuanto excluía arbitrariamente periodos históricos), el inciso c) del artículo 5º (que permitía continuar obras si el Museo Nacional no actuaba en 15 días), la frase "según los procedimientos de la Ley 7555" del artículo 6º (por condicionar indebidamente los permisos), los incisos d) de los artículos 11 y 12 (silencio positivo) y el artículo 17 (que eliminaba los requisitos de evaluación arqueológica del FEAP y EsIA), restableciendo así la vigencia de las normas protectoras derogadas. Confirmó la constitucionalidad de la existencia de profesionales acreditados y de la exigencia de autorización del propietario para excavar.
Key excerptExtracto clave
This Chamber has established in a consistent line of jurisprudence that, regarding the protection of essential interests for the Nation, such as the environment (and we could say the same of archaeological heritage), positive silence does not operate due to the Administration's omission in fulfilling its duties… Considering that the aforementioned requirements are not replaced in the cited Decree by any other suitable ones to preventively guarantee the integrity of archaeological heritage, the Chamber finds that these derogations are unconstitutional. As previously stated, archaeological heritage forms part of the broader concept of the environment, precisely because it is the cultural (human) component of the environment. It is extremely serious that the historical classification used to determine when an archaeological site is important excludes the periods between 1500 B.C. to 1450 A.D. and any findings older than 10,000 B.C… This exclusion is clearly unconstitutional.Esta Sala ya ha establecido en una consistente línea jurisprudencial que en cuanto a la protección de intereses esenciales para la Nación, tales como el medio ambiente (y podríamos decir lo mismo del patrimonio arqueológico) no opera el silencio positivo por la omisión de la Administración en el cumplimiento de sus deberes… Tomando en cuenta que los requisitos antes mencionados no son sustituidos en el Decreto de cita por cualesquiera otros idóneos para garantizar en forma preventiva la integridad del patrimonio arqueológico, estima la Sala que dichas derogatorias devienen inconstitucionales. Como fuera dicho atrás, el patrimonio arqueológico forma parte del concepto más amplio de ambiente, precisamente porque es el componente cultural (humano) del ambiente. Resulta de suma gravedad el hecho de que la clasificación histórica realizada para determinar cuándo un sitio arqueológico es de importancia prescinde de los períodos comprendidos entre los años 1.500 a.C. al 1450 d.C. y los eventuales hallazgos de antigüedad mayor a los 10.000 años a.C… Esta exclusión a todas luces es inconstitucional.
Pull quotesCitas destacadas
"No existe un interés exclusivamente local en los estados de proteger y conservar los testimonios objetivados del arte y la cultura de épocas pretéritas que se encuentran en sus respectivos territorios; ese interés es compartido por toda la comunidad internacional."
"There is no exclusively local interest for states to protect and preserve the objective testimonies of art and culture from past eras found in their respective territories; that interest is shared by the entire international community."
Considerando IX
"No existe un interés exclusivamente local en los estados de proteger y conservar los testimonios objetivados del arte y la cultura de épocas pretéritas que se encuentran en sus respectivos territorios; ese interés es compartido por toda la comunidad internacional."
Considerando IX
"En temas de tanta relevancia y delicada protección, no puede concebirse que las autoridades administrativas intervengan una vez que el daño ha sido causado, por cuanto los daños pueden resultar irreversibles y de muy grandes proporciones."
"In matters of such relevance and delicate protection, it cannot be conceived that administrative authorities intervene only after damage has been caused, since the damage can be irreversible and of enormous proportions."
Considerando XI
"En temas de tanta relevancia y delicada protección, no puede concebirse que las autoridades administrativas intervengan una vez que el daño ha sido causado, por cuanto los daños pueden resultar irreversibles y de muy grandes proporciones."
Considerando XI
"…no opera el silencio positivo por la omisión de la Administración en el cumplimiento de sus deberes, sin perjuicio de la responsabilidad a la que se pueda hacer acreedor por los daños que su atraso ocasione a los administrados."
"…positive silence does not operate due to the Administration's omission in fulfilling its duties, without prejudice to the liability it may incur for damages caused to individuals by its delay."
Considerando XVI
"…no opera el silencio positivo por la omisión de la Administración en el cumplimiento de sus deberes, sin perjuicio de la responsabilidad a la que se pueda hacer acreedor por los daños que su atraso ocasione a los administrados."
Considerando XVI
"…el patrimonio arqueológico forma parte del concepto más amplio de ambiente, precisamente porque es el componente cultural (humano) del ambiente."
"…archaeological heritage forms part of the broader concept of the environment, precisely because it is the cultural (human) component of the environment."
Considerando XXI
"…el patrimonio arqueológico forma parte del concepto más amplio de ambiente, precisamente porque es el componente cultural (humano) del ambiente."
Considerando XXI
Full documentDocumento completo
Decreto Ejecutivo 28174-MP-C-MINAE-MEIC Res: 2002-05245 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at sixteen hours and twenty minutes on veintinueve de mayo del dos mil dos.- Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by Sandra Piszk Feinzilber, in her capacity as Defensora de los Habitantes de la República, and Gabriel Macaya Trejos, in his capacity as Rector de la Universidad de Costa Rica, against Decreto Ejecutivo número 28174-mp-minae-MEIC, dated doce de octubre de mil novecientos noventa y nueve, published in Alcance número 78-A to La Gaceta número 202, dated diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve, and specifically against Articles 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 15, 16, and 17 of that Regulation. Also participating in the proceedings were Melania Ortiz Volio, in her capacity as Directora General del Museo Nacional de Costa Rica; Rolando Sáenz Ulloa and Ana Lucía Espinoza Blanco, general litigation counsel (apoderados generales judiciales) for Ecodesarrollo Papagayo Sociedad Anónima; Magdalena León Coto, identity card number CED38233; Virginia Novoa, card number CED38234; Javier Artavia, number CED38235; Mario Hernández Villalobos, card CED38236; Olman Solís Alpizar, CED38237; Oscar Enrique Delgado Murillo, CED38238; Alejandro Coto Alvarado, in his capacity as judicial and extrajudicial representative of the Asociación Costarricense de ConstrucTores de Vivienda; Marco Vinicio Ruíz, Presidente de la Cámara de Industrias de Costa Rica; Javier Esquivel Font, judicial and extrajudicial representative of the Cámara de Consultores en Arquitectura e Ingeniería; Rafael Esquivel Yglesias, Presidente de la Cámara Costarricense de la Construcción; Nombre29270, identity card number CED38239; Ana C. Arias Quirós, Telf5033; Elena Troyo Arias, Telf5034; Leidy Bonilla Vargas, Telf5035; Virginia Novoa Espinoza, 6-150-507; Maureen Sánchez Pereira, 1-570-963; Lesbia Acuña Marín, 1-428-926; Andrés Anchio Fuentes, 1-527-011; Carlos Aguilar Piedra, 3-06-214; Floria Arrea Sierman, 1-521-118; Adrián Badilla Cambronero, Telf5036; Minor Castro Méndez, 6-246-070; Juan Guerrero Miranda, 2-281-1395; Ana Cristina Hernández, 1-551-993; Magdalena León Coto, 4-116-279; Mauricio Murillo Herrera, 1-978-812; Cleria Ruiz Torres, 2-498-802; Wilson Valerio Lobo, 1-447-201; Anayancy Herrera Villalobos, 4-140-167; Martín Calvo Mora, Ana Arias Quirós, and Elena Troyo Vargas, representatives of the Museo Nacional, the Universidad de Costa Rica, and the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes on the Comisión Arqueológica Nacional; and RomáN Solís Zelaya, representing the Procuraduría General de la República.
Findings of Fact (Resultando):
Regarding the argument that every find inherently possesses great historical value, he states that this is not true: the objects themselves have no historical value except insofar as they form part of the context that integrates, interprets, or complements them. Regarding the claim that the accreditation of public or private natural or legal persons to provide services in support of a public function is contrary to the Constitution, he indicates that this was so despite the absence of any statutory or subordinate legal provision authorizing it. The Decreto does correct this misuse of power (desviación de poder) by emphasizing the administrative authority—already existing by statutory mandate—to initiate a process for accrediting qualified persons to perform the auxiliary administration of the public service entrusted to Museo Nacional. He argues that Procuraduría General de la República errs in asserting that the public-domain status (demanialidad) of archaeological heritage justifies the infringement of all manner of rights, when the right of ownership is limited to the surface of the land and the State owns the minerals and resources found beneath the surface. He requests that the present action be dismissed.
to conduct archaeological studies, academic training in archaeology must be required, in accordance with the academic guidelines of the Universidad de Costa Rica. Based on this reasoning, the petitioner requests that the challenged Decree be declared unconstitutional.
Justice Vargas Benavides drafts the opinion; and,
Whereas:
I.The rules governing standing (legitimación) in actions of unconstitutionality (acciones de inconstitucionalidad). Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites determining the admissibility of actions of unconstitutionality, requiring a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which unconstitutionality is invoked. This requirement is unnecessary in the exceptional cases provided for in the second and third paragraphs of that article, namely, where the nature of the provision entails no individual or direct injury; where the action is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or where it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in these latter cases within their respective spheres of authority.
It follows from the foregoing that the first rule is the need for a prior matter, although there are also circumstances in which the Sala Constitucional may be petitioned directly. For this to occur, the challenged provision must not be susceptible to specific application that would subsequently allow the implementing act to be challenged and consequently used as the underlying matter (asunto base). The text in question provides that this is appropriate when “because of the nature of the matter, there is no individual or direct injury”; that is, when, by reason of that same nature, the injury is collective—the opposite of individual—and indirect. This would be the case for acts that harm the interests of particular groups or corporations as such, rather than directly harming their members themselves. Second, the possibility of bringing an action in defense of “diffuse interests” is provided for; this concept, whose content has gradually been delineated by the Chamber, may be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this Court, issued at quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:
“… Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Chamber has already held—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so concrete that particular persons or identifiable groups, or groups that are readily identifiable, stand out in relation to them and whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests, but at the same time dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. Thus, it is rightly said that they are equal interests held by groups of persons in particular circumstances and, at the same time, by each of those persons.
In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are simultaneously collective—because they are common to a broad class—and individual, and may therefore be asserted in that capacity.” In summary, diffuse interests (intereses difusos) are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, physical characteristic, ethnic origin, personal or ideological orientation, consumption of a particular product, etc. In such cases, the interest is dispersed, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. Clearly, in these cases, any challenge that a member of one of these groups might bring under the second paragraph of Article 75 must necessarily concern provisions affecting that person as a member of that group. This Sala has identified various rights as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity, and the Public Treasury, among others.
Two clarifications must be made in this regard: on the one hand, the aforementioned interests extend beyond the sphere traditionally recognized as encompassing diffuse interests, because, in principle, they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not merely affect the residents of a region or the consumers of a product, but instead damages or gravely endangers the natural heritage of the entire country and even of humankind; likewise, protecting the Public Treasury is an interest shared by all inhabitants of Costa Rica, not merely by any particular group among them. On the other hand, the list compiled by the Sala Constitucional is no more than a simple description arising from its duty—as a judicial body—to confine itself to hearing the cases brought before it; it cannot in any way be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Sala may be considered diffuse rights.
Such an interpretation would produce an undesirable reversal in the scope of the rule of law and its correlative “State of rights,” which—as in the case of the Costa Rican model—is premised on the proposition that limits on freedoms must be express, since those freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests “that concern the community as a whole,” it refers to the legally protected interests (bienes jurídicos) explained above—that is, interests held by the very bearers of sovereignty, each and every inhabitant of the Republic. This does not mean that any person may apply to the Sala Constitucional to protect any interest whatsoever through an actio popularis (acción popular); rather, every individual may act in defense of those interests affecting the entire national community, and no attempt to establish an exhaustive list is valid in this area either.
II.Standing (legitimación) of the applicants in this case. Based on the foregoing, it is clear that the action filed by the Ombudswoman of the Republic must be admitted insofar as she is recognized as having direct standing to file it, given that she seeks to defend the rights recognized in Articles 50 and 89 of the Political Constitution. For his part, the Rector of the Universidad de Costa Rica considers that his standing derives from the protection of diffuse interests, a circumstance in which Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional itself permits a direct challenge. In light of the foregoing, the Rector of the Universidad has standing, not in his official capacity, but as a citizen seeking to protect interests concerning the national community and having a marked public significance, such as the Republic’s historical and archaeological heritage. The protection of historical and cultural values, whether because they are regarded as necessary elements for the free development of personality, as indispensable elements for understanding the historical origins of our societies, or simply from the standpoint of spiritual enjoyment, is a matter of national interest.
Archaeological assets, as a subcategory of historical and cultural values, insofar as they constitute a means of learning about human history, origins, and background, enjoy the same special protection through the possibility of action by any person under the authorization granted in this regard by the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. The action filed by the Rector of the Universidad de Costa Rica is therefore admissible insofar as it constitutes a means of protecting such interests.
III.Other aspects of admissibility. Given that the applicants clearly have sufficient standing to bring this action, it remains only to note that the challenged measure is among those contemplated in Article 73(a) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because it is a generally applicable normative act (a regulatory decree), the constitutionality of which may properly be reviewed through this proceeding. Moreover, the parties filed their initiating submissions in compliance with the requirements established in Articles 78 and 79 of the procedural law (Ley de rito), as well as with the orders issued by this Sala. In conclusion, this action is admissible, and its subject matter and merits must therefore be addressed immediately.
IV.Concerning participation by supporting intervenors (coadyuvancias). Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes that, within fifteen days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81, parties with matters pending as of the date the action was filed, or persons having a legitimate interest in the determination of the disputed issue, may appear as supporting intervenors for either of the two positions under consideration. In constitutional challenges, a supporting intervenor essentially appears either to support the applicant’s request for annulment or to defend the validity of the challenged act. In this case, by a ruling issued at fourteen hours and forty-five minutes on the twenty-first of February, two thousand (folio 557), this Sala admitted as supporting intervenors on the applicant’s side the Director General of the Museo Nacional de Costa Rica and Rolando Sáenz Ulloa and Ana Lucía Espinoza Blanco, in their capacity as General Judicial Attorneys-in-Fact of Ecodesarrollo Papagayo Sociedad Anónima; and, by a ruling issued at fifteen hours and fifty minutes on the ninth of May, two thousand (folios 1105 and 1106), it admitted as supporting intervenors in this action Magdalena León Coto, Virginia Novoa, Javier Artavia, Mario Hernández Villalobos, Olman Solís Alpízar, the Asociación Costarricense de Constructores de Vivienda, the Cámara de Industrias de Costa Rica, the Asociación Cámara de Consultores en Arquitectura e Ingeniería, and the Cámara Costarricense de la Construcción.
Accordingly, no further ruling on this matter is required. With respect to the submission appearing at folio 580, in which Oscar Enrique Delgado Murillo requests admission as a supporting intervenor, that same ruling denied his request because he had not demonstrated a legitimate interest. The application for participation as supporting intervenors filed by Nombre29270 and others, appearing at folios 1071, was denied, and the application by Ana Patricia Rojas Hernández and another person was denied as untimely. The application for participation as supporting intervenors filed by Nombre29270, in the capacity of representative of the Museo Nacional on the Comisión Arqueológica Nacional; Ana C. Arias Quirós, as representative of the Universidad de Costa Rica before that Commission; and Elena Troyo Vargas, as representative of the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes on that same Commission, appearing at folios 1126 through 1161, is denied as untimely, considering that the first of the notices referred to in Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional had been published on the twenty-first of March, two thousand.
V.Subject matter of the challenge. The applicants challenge Articles 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 15, 16, and 17 of Executive Decree number 28174-mp-minae-MEIC, of the twelfth of October, nineteen ninety-nine, published in La Gaceta number 202, Supplement 78, of the nineteenth of October, nineteen ninety-nine, as unconstitutional, on the ground that they contravene the provisions contained in Articles 50, 89, and 121(14) of the Political Constitution, as well as the Convention on the Protection of the Archaeological, Historical, and Artistic Heritage of the American Nations; the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights; the American Declaration of the Rights and Duties of Man; the Charter of the Organization of American States; the Recommendation concerning the Preservation of Cultural Property Endangered by Public or Private Works; the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage; the Convention on the Protection of the Archaeological, Historical, and Artistic Heritage of the American Nations; and the Convention on the Means of Prohibiting and Preventing the Illicit Import, Export, and Transfer of Ownership of Cultural Property.
On the merits.
VI.Archaeological assets within the constitutional system. Article 89 of the Political Constitution establishes that the Republic’s cultural purposes include:
“… protecting natural beauty, preserving and developing the Nation’s historical and artistic heritage, and supporting private initiative for scientific and artistic advancement.” The protection of historical heritage thus falls within the broader scope of the State’s duty to preserve the shared culture that makes its people a Nation. In relevant part, the Dictionary of the Real Academia Española de la Lengua defines culture as:
“… the set of ways of life and customs, knowledge, and degree of artistic, scientific, or industrial development in a particular era or social group” (Twenty-Second Edition. Volume I. 2001) Archaeological heritage (patrimonio arqueológico) is a species within the broader genus of cultural heritage (patrimonio cultural), a distinction with significant practical implications insofar as the State’s role in promoting and safeguarding archaeological assets (bienes arqueológicos) must always form part of a comprehensive policy for protecting and fostering indigenous cultural production. For the rights arising from the constitutional provision at issue to be effectively upheld, public authorities must not only establish the necessary regulatory framework but also take concrete action through suitable protective mechanisms, based on the inescapable premise that a Nation which disregards its historical legacy, destroying it or failing to use every lawful means to prevent its loss or deterioration, is destined to fail as a society, because it is precisely an understanding of the past that makes it possible to understand the present and plan for the future.
Archaeological heritage—in the Costa Rican context—has commonly been defined as the body of immovable and movable property produced by indigenous cultures predating or contemporaneous with the establishment of Hispanic culture in the national territory, as well as the human remains, flora, and fauna associated with those cultures. It constitutes one of the principal means of acquiring accurate knowledge of the historical origins of our societies, insofar as it enables us to understand the beginnings of our current forms of thought and cultural expression, while also providing highly useful data for other fields of knowledge, such as ecology, pharmacotherapy, zoology, etc. Regarding the intrinsic importance of archaeological heritage within the social system, this Chamber ruled as follows:
“Archaeology and History are two closely linked sciences, one of whose objectives is to clarify and reconstruct past events. Historical reconstruction is based fundamentally on the interpretation of written documents, whereas Archaeology bases its studies on data obtained from material objects left by human activity in societies that have disappeared, through the relationships among those objects, the circumstances of their discovery, and their connection with the environment. Every preserved object, every remnant of the life and activity of people in past societies, constitutes evidence that makes possible full or partial knowledge, as the case may be, of those sources of evidence and, consequently, of ways of life that no longer exist and are unknown today, but whose study is uniquely important because they form part of the cultural identity of the society in which one lives; naturally, to the extent that they constitute significant evidence for reconstructing and understanding the events of the past.” (Sentencia número 729-96 de las nueve horas quince minutos del nueve de febrero de mil novecientos noventa y seis) It is not that knowledge of the past is of particular interest merely for reasons of historiographical curiosity; rather, studying it allows us to approach a comprehensive understanding of present-day social and cultural phenomena.
The protection of archaeological assets must therefore be understood as a means of safeguarding culture generally, as an interest that transcends ownership by any individual and constitutes a value of national importance, whose recognition and effective defense form part of the interests guaranteed by Articles 50 and 74 of the Constitución Política.
VII.Archaeological heritage under International Law. Costa Rica, as a subject of International Law, has signed and ratified various instruments intended to protect archaeological heritage. These include the following: A) The Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict (Hague Convention), of catorce de mayo de mil novecientos cincuenta y cuatro, and its Regulations, which recognize the importance of archaeological heritage and require States involved in an armed conflict to respect the heritage of territories they occupy, placing their cultural property in safekeeping away from the conflict zone. B) The Recommendation on International Principles Applicable to Archaeological Excavations, of cinco de diciembre de mil novecientos cincuenta y seis, requires States Parties to subject archaeological excavations conducted within their territories to strict oversight and prior authorization by the competent authority (principle 5).
It bears clarification that all the instruments cited in the preceding paragraph constitute sources of law in Costa Rica and may be directly applied by this Constitutional Chamber in deciding the present matter, as provided by Article 48 of the Constitution. In the case of those approved by the Asamblea Legislativa, this follows from the express provision of Article 7 of the Constitución Política. As for those that do not enjoy that status, they constitute, at a minimum, sources for interpreting the approved instruments. Nor does this Chamber recognize the existence of mere recommendations in the field of human rights, because if States decide to limit themselves by recognizing the existence of certain human rights, those instruments are binding even when designated as “recommendations.” This leads to the conclusion that the Recommendation on International Principles Applicable to Archaeological Excavations, the International Charter for the Conservation and Restoration of Monuments and Sites, and the Recommendation concerning the Preservation of Cultural Property Endangered by Public or Private Works are—in the terms stated above—acts having full normative force within the Costa Rican constitutional legal system and cannot be regarded as mere lists of objectives and goals to be achieved.
VIII.Statutory regulation of archaeological heritage. In addition to the constitutional provisions protecting archaeological heritage and the commitments undertaken by Costa Rica to the same effect before the international community, various domestic provisions have been enacted concerning the subject matter of this action. A) Ley número 7 de seis de octubre de mil novecientos treinta y ocho grants archaeological assets the status of public-domain property (dominiales) (Article 1) and also requires that the discovery of objects be reported immediately to the public authorities, which must take the measures necessary for their protection (Article 17). B) Ley 6793, de veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y uno, Ley de Patrimonio Nacional Arqueológico, which, in addition to reiterating the provisions of Ley número 7, establishes the Comisión Arqueológica Nacional, a body empowered to authorize and supervise excavations by previously registered scientists (Articles 12 and 15); it grants the Museo Nacional authority to determine how assets are to be recovered when discovered by a third party (Article 13).
IX.The importance of archaeological objects (bienes arqueológicos). Archaeological objects, understood as those objects that enable researchers to gain access to historical knowledge, possess intrinsic importance because they constitute a suitable and scarcely replaceable means of acquiring such knowledge, in which the surrounding environment also assumes special relevance. To ensure the effective protection of archaeological objects, the State must participate actively in all procedures aimed at their detection, salvage (where appropriate), study, registration, and conservation. Only in this manner can full compliance be achieved with the duties arising from the constitutional mandate, as well as those assumed through the signing of the cited international instruments and the enactment of the aforementioned laws. Notwithstanding this marked importance, the protection of archaeological objects has been affected by the convergence of various factors, such as collecting, trade in objects, and their indiscriminate destruction, due in part to construction in areas where archaeological sites exist.
This convergence of interests, given the State’s constitutional obligation to safeguard the archaeological heritage (patrimonio arqueológico), makes it necessary to establish legislative and administrative mechanisms aimed at guaranteeing the protection of the archaeological legacy in the face of the need for economic development. This precedence was previously recognized by the Full Court when, exercising constitutional review, it held:
“It is obvious that archaeological objects also have an appreciable monetary value, whether because of the material from which they are made (gold, for example), or because of their fine craftsmanship and beauty, even if they are made of clay or stone. Some of these objects may have little physical value or limited artistic significance; but even so, they are valuable because of their origin and as objects of study for investigating the culture of peoples from other eras, their beliefs and customs, or the nature of the environment in which they lived, depending on the traces or representations that may be found therein. For all these reasons, archaeological objects originating from the Indigenous peoples who inhabited the continent in the pre-Columbian period, or before or contemporaneously with the establishment of Hispanic culture, are valuable; and it is because of that value that many people acquire such pieces, some for spiritual enjoyment or scientific interest and others perhaps to profit from them.
But the public interest takes precedence over whatever individual interest anyone may have in possessing or owning such objects, both because of the historical value of such property and because the culture of peoples includes the study of what was done by the human groups that inhabited the same territory—a study facilitated by making it possible for the greatest number of people to have access to these sources of knowledge here in the country; and nothing is more consistent with that public interest than for archaeological objects to remain within the national territory, in the custody of museums and under the ownership of the State or its institutions, as part of the historical heritage that the Political Constitution calls ‘the Nation’s’ in Article 89. It must therefore be emphasized that the most important consideration is not the material value of the objects in question, but their historical and cultural value, and that the economic doctrine concerning productive assets and freedom of enterprise could in no way apply to such objects.” (Decision issued at thirteen hours on doce de mayo de mil novecientos ochenta y nueve) It is therefore clear that the significance of archaeological objects is not exhausted by their commercial aspects.
Quite the contrary, their greatest importance lies in the information they can provide for a proper understanding of the origins of national identity, in addition to the vast amount of information they offer for other, no less important fields of scientific knowledge. Thus, even objects with few aesthetic qualities, objects used in everyday life, or objects in a poor state of preservation may be of great importance to archaeological knowledge. Moreover, the protection of archaeological heritage is also a matter of global significance. In this regard, the Preliminary Report on Legal Means for the Protection and Conservation of the Historical and Artistic Heritage of the American Countries, issued by the Organization of American States, established:
“States do not have an exclusively local interest in protecting and conserving the tangible evidence of the art and culture of past eras found within their respective territories; that interest is shared by the entire international community, which justifiably considers such evidence to constitute a cultural heritage belonging to all humanity and, therefore, deserving of its concern and protection.
Thus, the protection and conservation of cultural heritage now transcends the sphere of national jurisdictions and is supplemented legally through international instruments and materially through the cooperative solidarity of the countries comprising the international community, in order to give effect to that duty of protection and conservation.” The preservation of a people’s archaeological heritage is therefore not viewed as a matter of merely local interest, but as a significant contribution to the preservation of world culture.
X.Archaeological heritage as public-domain property. It is evident that archaeological objects, in accordance with the terms of the cited provisions, form part of public assets, known as public-domain property (bienes dominiales), title to which is vested in the Nation insofar as they are dedicated to fulfilling a purpose of general interest. The use and possession of public-domain property are always governed by a special legal regime, characterized by the fact that such objects may be used only in a manner that does not conflict with their purpose—in some cases solely by the Administration, and in others also by private parties, but in strict compliance with the limitations entailed by their public nature. This Chamber has defined public-domain property in the following terms:
“...The public domain consists of property that, by the legislature’s express intent, is specially designated to serve the community and the public interest.- This is known as public-domain property, public property, public things, or public assets, which do not belong individually to private parties, are intended for public use, and are subject to a special legal regime outside private commerce.- That is, they are so dedicated by their very nature and purpose.- Consequently, such property belongs to the State in the broadest sense of the term, is dedicated to the service it provides, and that service is invariably essential by virtue of an express legal provision.- The characteristic features of such property are that it is inalienable, not subject to acquisition by prescription, immune from attachment, may not be mortgaged or encumbered under the terms of Civil Law, and administrative action replaces possessory proceedings for recovery of title.- Because it is outside private commerce, such property cannot be possessed, although a right of use may be acquired, but not a right of ownership.- A permit of use (permiso de uso) is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions, whereby the beneficial domain of the property is placed in private hands, while the State always retains direct domain over the thing...” (Judgment number 2306-91 issued at fourteen hours and forty-five minutes on seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno) Previously, the Full Court, exercising constitutional review, determined:
“Now then, if the archaeological heritage was not properly regulated before the 1938 Law, it was entirely reasonable for the legislature to address it in that Law and in the 1981 Law, in order to prevent what had occurred under the previous regime. XIX.- Those two laws recognize individual ownership of archaeological objects held in private hands; but at the same time, they provided that any objects discovered thereafter would belong to the State. No vested right was impaired, since the private ownership existing until then was preserved... No special constitutional provision is required for specific prohibitions to be established in ordinary legislation, provided they are supported by Article 28, such as those that exclude discovery as a legitimate basis for acquiring private ownership of archaeological objects... XX.- Article 89 reflects the public interest protected by the Constitution in Article 28, second paragraph, since it states that ‘Among the cultural purposes of the Republic are:...to preserve and develop the Nation’s historical and artistic heritage.’ This recognized the existence of a heritage distinct from property of an economic nature and, at the same time, established the duty to endeavor to preserve it.
Cultural and historical public policy (orden público cultural e histórico) permits that rule to be interpreted broadly and relied upon to reaffirm State ownership of archaeological objects discovered in the future, as provided by the 1938 Law. Those objects, then and now, constitute ‘a common heritage bequeathed by past generations to subsequent generations’... XXI.- It follows from all the foregoing: a) That the ownership regime established in Article 1 of the 1938 Law is legitimate, since it is supported by Articles 28 and 89 and does not conflict with Article 45 of the Political Constitution itself; and b) That, consequently, Articles 3, 5, 7, 9, and 17 of Law No. 6703 of 1981 likewise cannot be contrary to the Constitution insofar as they apply to archaeological objects found after Law No. 7 of 1938, since those objects belong to the State pursuant to Article 1 of that 1938 Law, which is not unconstitutional.” (Decision issued at thirteen hours on doce de mayo de mil novecientos ochenta y nueve)
XI.The preventive principle (principio preventivo) in archaeological matters. The importance of archaeological objects and their status as public-domain property impose upon the State a series of obligations aimed at their effective protection, a common element of the so-called third-generation rights (derechos de tercera generación). In matters of such importance and requiring such careful protection, it is inconceivable that administrative authorities should intervene only after the damage has been caused, since the damage may be irreversible and extremely extensive. In the case of archaeological objects, there is only one possibility: their effective protection or their irretrievable loss. To determine the appropriate timing and scope of the actions the State must undertake to protect archaeological heritage, certain important considerations outlined in the preceding recitals must be addressed.
Although archaeological objects, considered individually, may indeed constitute key elements for understanding the country’s historical and cultural past, their significance may be diminished if they are not considered comprehensively in relation to the context in which they were found. Archaeological research cannot therefore be limited to studying objects that have been totally or partially destroyed, or objects removed from their context without first conducting exhaustive field analyses aimed at understanding them within the environment in which they were found, because in such cases an endeavor that, by constitutional mandate (Articles 50, 74, and 89), should be conceived as scientifically rigorous could become little more than a simple exercise in collecting and artistic contemplation, in contravention of the fundamental order.
XII.On the challenged regulations: simplification of procedures. Through this action, the constitutionality of Articles 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 15, 16, and 17 of Executive Decree number 28174-mp-minae-MEIC, of twelve October one thousand nine hundred ninety-nine, is challenged. That Decree exclusively regulates the procedures for the study, salvage, and preservation of archaeological property (bienes arqueológicos). The Decree under review clearly emphasizes the simplification of procedures in the construction of public or private works, with respect to the requirements established by the legal system for the purpose of protecting archaeological heritage (patrimonio arqueológico). Although deregulation of certain activities burdened by excessive requirements is not invalid per se and may even be desirable, this Chamber proceeds from the premise that any procedures necessary to protect property of constitutional significance cannot validly be eliminated without being adequately replaced by others that fulfill the same protective function. On the basis of that reasoning, each of the provisions challenged in this action will now be analyzed.
"Article 1—Requirements. The only requirements and procedures for conducting archaeological studies (estudios arqueológicos) are those established in this Decree; therefore, all regulations, manuals, directives, circulars, and other documents that do not conform to the guidelines and provisions of this Decree are hereby repealed." To fully understand the modification that this provision introduced into the legal system, it must first be clarified—an obvious rule—that the only provisions that could be affected by this Decree are earlier provisions of equal or lower rank (constitutional Article 11) that conflict with it. Accordingly, any inconsistency between the text of these Regulations and an instrument of higher rank is merely an issue concerning the illegality of the Decree, since the latter is incapable of modifying the text of a formal statute in any way. If, on the other hand, any provision of the Decree conflicts with rules or principles forming part of the constitutional standard of review (parámetro de constitucionalidad), then it may indeed be invalidated in these proceedings. The text of the other challenged provisions must therefore be analyzed to determine whether the repeal contained in this Article actually weakens the control exercised by the State over the Nation’s archaeological heritage.
XIV.Definitions contained in the Decree and their implications. Article 2, in turn, contains a series of definitions to be used in interpreting the remaining articles of the Regulations:
"Article 2—Definitions.
<![if !supportLists]> <![endif]>Sites presenting cultural features, architectural structures suitable for analysis, and/or cultural stratigraphy; <![if !supportLists]> <![endif]>Sites where cultural features or architectural structures cannot be identified but that provide data concerning the following ancient groups: Paleoindios (10.000 a 6.000 a.C.), Arcaicos (6.000 a 3.000 a.C.), del Formativo Temprano (3.000 a 1.500 a.C.) or Protohistóricos (1450 a 1550 d.C.).
As an initial matter, two relevant points should be noted. First, neither that Article nor the remainder of the Decree determines which authority is responsible for deciding whether an archaeological site is significant because it presents cultural features or architectural structures suitable for analysis. Therefore, based on the provisions of Law 6703 of twenty-eight December one thousand nine hundred eighty-one (Articles 4 and 15), as well as on the need to prevent future jurisdictional disputes or, worse still, a complete absence of jurisdiction that could entail the relinquishment of the State’s own powers in this area, this Chamber must clarify that whenever this subject is addressed in the draft, it must be interpreted to mean that the Museo Nacional and the Comisión Arqueológica Nacional are the State bodies responsible for determining, on the basis of strictly scientific criteria, whether the sites in question are “significant.” Second, it is extremely serious that the historical classification used to determine when an archaeological site is significant omits the periods between the years 1.500 a.C. and 1450 d.C. and any findings dating to earlier than 10.000 years a.C.; in other words, it does not regard as significant archaeological elements falling within a period of nearly three thousand years or within another period of indeterminate duration.
This exclusion is manifestly unconstitutional because both Article 89 of the Political Constitution and the instruments requiring the Costa Rican State to protect archaeological property establish no gradation based on the period of its origin. From this perspective, such property cannot be subjected to arbitrary and unscientific a priori discrimination, as the Decree at issue does. The matters noted thus far are not merely technical problems of archaeological definition; they have profound repercussions for the protection of historical property because the declaration that an archaeological site is significant has important consequences regarding its salvage and discovery. Thus, Article 3 of the Decree provides:
"Article 3—Cases in which archaeological salvage (rescate arqueológico) is warranted. The archaeological salvage stage shall proceed only in cases where cultural features, architectural structures, or significant archaeological sites as defined in the preceding Article are discovered and warrant recording, analysis, or excavation.
All heritage property found during archaeological studies shall be delivered to the Museo Nacional, which shall be responsible for the corresponding storage and registration procedures at no cost whatsoever to the interested party." It is clear from the provisions transcribed above that archaeological property may be found that, in addition to presenting no cultural features, architectural structures suitable for analysis, or cultural stratigraphy, dates from the period spanning the years 1.500 a.C. to 1420 d.C. or predates 10.000 a.C.; it would therefore be regarded as property without significance, and its salvage would consequently not be warranted. The same applies to discoveries, since archaeological property of the kind described above would likewise require no salvage whatsoever. Finally, the state of preservation of property does not necessarily mean that it is of little archaeological significance.
Accordingly, treating such property a priori as lacking significance—with the consequences entailed by that status—leaves various types of objects whose apparent insignificance (shell middens, altered sites, etc.) prevents the State from affording them effective protection, in contravention of its constitutional and international duties. The impermissible exclusion of a substantial historical period of our history as an objective factor in determining archaeological significance, as well as the resulting consequences for the regulation of salvage operations and discoveries in such cases, constitute violations of constitutional Articles 50, 74, and 89, as well as of the treaty provisions cited above.
XV.Permit to conduct excavations. (Drafted by Justice Sancho) The applicants challenge the validity of the provision contained in Article 4 of the Executive Decree, which requires the owner’s authorization before archaeological excavations may be conducted. That Article provides:
"Article 4—Owner’s permission to excavate. In order to conduct excavations, whether for assessment or salvage, authorization must be obtained from the owner or owners of the land to be excavated. Excavations shall be limited exclusively to the project area." The foregoing provision largely reproduces Article 12 of Law number 6703 of twenty-eight December one thousand nine hundred eighty-one, which states:
"Article 12.- The Comisión Arqueológica Nacional may authorize excavations with the authorization of the landowner and shall be obligated to supervise the excavation directly and adequately and to adopt the appropriate measures to prevent damage to the property concerned." (Emphasis added).
The legal mechanism of obtaining prior permission from the owner of the property, as developed by the challenged regulations, provides, in summary, that at sites, whether or not they are of archaeological interest, where prior studies exist or where findings warrant assessment or rescue actions, all State actions aimed at preserving the archaeological heritage are appropriate and lawful. The issue raised in this recital concerns the occurrence of significant archaeological features on private property and the question of how to ensure that State heritage is protected, rescued, and preserved. In the opinion of the majority of the Chamber, when the provisions refer to the need to obtain the owner’s permission to conduct archaeological excavations, they are intended to ensure respect for the right to property to the extent established in article 45 of the Political Constitution. In accordance with the terms of this judgment, particularly recitals VIII, IX, and X, in practice there are two property rights of a different nature that may potentially conflict: on the one hand, archaeological heritage, which is public-domain property (bien de dominio público), as established in this judgment, and which is also a privileged right because of its defining characteristics; on the other hand, the right to property, whether public or private, which is distinct from the assets comprising the public domain and is a right of the oldest lineage, having been characterized as a “natural right” in the Pacto Social Fundamental Interino de Costa Rica of 1° de diciembre de 1821, and which is said to be one of the cornerstones of the country’s democratic regime and its political and social development.
In the event of the hypothetical conflict of interests that could arise, it must be determined which of the two rights prevails over the other; in the opinion of the majority of the Chamber, there must be a perfect balance that favors each of the two, but only to the extent that both are protected in their proper dimension. Regarding the right to property, the constituent process of mil novecientos cuarenta y nueve stated:
“It should first be noted that article 29 of the Constitution of 1871 had, in a certain sense, already introduced the concept of the social function of property, by virtue of the amendment made to it in the year 43, when it stated that Congress could, by a two-thirds vote of its entire membership, impose limitations on private property in the social interest. It was accepted that limitations may be imposed on property for reasons of social interest, and in doing so it was also implicitly established that, in Costa Rica, property had constitutionally lost, from that moment onward, the absolute and closed character that it had possessed in earlier times, when economic liberalism and Manchester individualism were at their height… private property cannot be regarded as something of concern only to its owner, while disregarding the consequences that the disorderly or arbitrary exercise of the corresponding right may produce in society; that right is recognized and guaranteed because its existence is known to be useful and beneficial to the development of the national economy, but it is guaranteed subject to the logical limitations imposed by its social function; it therefore cannot be an absolute and inviolable concept…
The idea that property is or has a social function is an idea imposed by the needs of the modern world upon the economies of free countries, which must be structured not only for the benefit of property owners, but also for that of society as a whole, the other factors of production, the groups that purchase products in the market, and, ultimately, all the elements whose participation makes possible the generation of profits derived from private property.” (Principal ideas presented by Deputy Rodrigo Facio. Actas de la Constituyente. Volume II, pages 465 et seq.)
Having established all the foregoing, in the Chamber’s judgment, the State may, in order to adequately protect the archaeological heritage, employ all necessary legal mechanisms to issue administrative precautionary measures (medidas cautelares) and to seek, through judicial proceedings and with the speed warranted by the circumstances, the application of the measures necessary to protect that heritage and compel a recalcitrant owner to permit excavation work when circumstances so warrant. In other words, requiring authorization from the landowner cannot be unconstitutional, since the owner’s right is of constitutional rank, and the maxim that “property is inviolable” admits no interpretation other than that arising from its literal content, particularly considering that the only exceptions to that principle can be those already expressly contained in article 45 of the Constitution; all of this must, of course, be understood in light of the interpretation given to it by the Asamblea Nacional Constituyente of mil novecientos cuarenta y nueve, according to the terms of Deputy Facio Brenes’s remarks.
On the other hand, asserting that the State may disregard the right to property in order to protect archaeological heritage, thereby subordinating that right to the former, is not a conclusion that may be reached merely by comparing the two rights. In summary: by definition, the Political Constitution has a structure in which rights and guarantees are harmoniously aligned, and it is not possible to assert the prevalence of one over the others. When a conflict of interests exists, “by recourse to the laws, all shall find redress,” as article 41 of the Constitution provides, and justice must be prompt and complete. This means that the fundamental text itself has prescribed the manner in which disputes among persons must be resolved and, in the opinion of the majority of the Chamber, this is the meaning that must be given to the provisions under review (article 4 of Decreto Ejecutivo 28174-MP-MINAE-MEIC and article 12 of Ley 6703 de 28 de diciembre de 1981).
That is, those provisions are not unconstitutional; if the landowner refuses, whether with or without justification, to facilitate excavations for the assessment or rescue of archaeological heritage, the State may immobilize the property in question by issuing precautionary measures without thereby violating the right to property, provided that it immediately applies to the courts for the corresponding authorizations, and without prejudice to its exercise, should it deem appropriate, of the right to expropriate the land in whole or in part. For all the foregoing reasons, by majority vote, the Chamber declares, with respect to this aspect of the action, that the provisions involved are not unconstitutional.
XVI.Findings by third parties. Article 5 establishes the requirement to notify the Museo Nacional of any findings discovered, granting that body a period of 15 calendar days to conduct the necessary studies and determine whether they are significant, and an additional 15 days to prepare a proposal if it determines that the property found must be rescued. It likewise provides that work may continue if, within the stated periods, the Museo has not taken the corresponding actions.
“Article 5º—Findings by third parties. When the Museo Nacional is notified through third parties of the discovery of monuments, ruins, inscriptions, or objects of archaeological interest on public or private land, the following procedure shall apply:
This Chamber has already established, in a consistent line of case law, that with regard to the protection of interests essential to the Nation, such as the environment—and the same may be said of archaeological heritage—positive administrative silence (silencio positivo) does not operate as a result of the Administration’s failure to perform its duties, without prejudice to any liability it may incur for harm caused to regulated parties by its delay. (See, to that effect, judgments numbers 6332-94, de las dieciocho horas con doce minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, and 1895-00, de las quince horas con cuarenta y seis minutos del veintinueve de febrero de dos mil.) The same arguments must be used to annul the provisions contained in subsection d) of article 11 and subsection d) of article 12 of the challenged Regulations, because they establish positive administrative silence in favor of project developers who have conducted a voluntary archaeological study and submitted its results for approval by the Comisión Arqueológica Nacional. Although this latter provision was not challenged in this action, it must be annulled on grounds of relatedness.
XVII.Procedure in the event of the execution of public or private works. Article 6 of the challenged Decree provides that earthworks (movimientos de tierra) do not require authorization from the Museo Nacional or an archaeological study (estudio arqueológico), except where the land is located within an archaeological site pursuant to the procedures of Law number 7555. The text of that article is as follows:
“Article 6º—Findings by project developers. Earthworks do not require authorization from the Museo Nacional or an archaeological study, except where the land is located within an archaeological site pursuant to the procedures of law Nº 7555.
If archaeological objects are discovered during work carried out for the execution of public or private projects, the following procedure shall apply:
Accordingly, limiting the requirement to obtain archaeological permits to earthworks carried out in places declared to be of historical and architectural interest (Ley 7.555) leaves archaeological heritage located in all areas of the country that have not been the subject of a formal declaration pursuant to the aforementioned Law without protection. Thus, making permits from the Museo Nacional contingent upon the prior existence of the aforementioned declaration by the Poder Ejecutivo effectively leaves such heritage unprotected, in clear contravention of Article 89 of the Constitución Política. Nor is this defect remedied by the fact that Article 9 of the challenged Decree provides that any public or private project developer, before carrying out its works, may voluntarily conduct an archaeological study of the land, since compliance with protective duties incumbent upon the State cannot be left to the discretion of private parties. Therefore, this Chamber must declare invalid the phrase “in accordance with the procedures of Ley N° 7555” contained in the first paragraph of Article 6 of the Decree challenged in this action.
XVIII.Voluntary procedures. Articles 9 and 10 of the proposed regulation provide for archaeological studies that the owner may voluntarily conduct on the owner’s property before undertaking civil works (obra civil). Those provisions read as follows:
"Article 9.—Procedures for voluntary archaeological studies. Any public or private project developer that, before carrying out its works, wishes to conduct an archaeological study of the land on which the work will be carried out, provided that the land has not previously been substantially altered, may engage any person duly authorized and registered with the CAN to perform any or all stages of an archaeological study. The developer may commission studies to determine the existence of cultural evidence in the area to be altered or the potential damage to archaeological heritage, for the purpose of implementing preventive measures to avoid or reduce such damage.
Likewise, and on a voluntary basis, the interested party may engage any person duly authorized and registered with the CAN to supervise earthworks." "Article 10.—Archaeological inspection. To determine whether cultural evidence exists within the project area, the public or private project developer may engage any person authorized and registered with the CAN to conduct archaeological studies to perform the inspections.
Because this does not involve excavation, the inspection shall not require the submission of a proposal to the CAN or the filing of a final report." In this regard, this Chamber must clarify that allowing private parties to conduct archaeological studies on their properties before construction is not unconstitutional. It would be otherwise if the possibility of studying the archaeological impact of a project depended exclusively on the will of private parties—that is, if there were no mechanisms through which the State could intervene directly in fulfillment of its constitutional duties concerning historical heritage. For the same reasons, it is likewise not unconstitutional for such analyses to be conducted by professionals registered with and authorized by the Comisión Arqueológica Nacional. What is contrary to the Constitución Política, however, is the provision made by subsection d) of Article 11 and subsection d) of Article 12, because both establish forms of affirmative administrative silence (silencio positivo) in favor of property owners, to the detriment of the heightened protection that the State is required to afford archaeological heritage, as established in “recital (considerando) XVI” of this judgment.
XIX.Registry of persons authorized to conduct archaeological studies. Article 15 of the challenged regulation contains the following text:
"Article 15.—Registry of persons authorized by the CAN to conduct archaeological studies. National or foreign natural or legal persons holding a university degree in archaeology and having experience in at least two archaeological assessment assistance assignments may be accredited in the Registry of persons authorized by the CAN to conduct archaeological studies.
Such persons may perform all work involved in the inspection, assessment, and rescue phases, including laboratory analyses, which may be conducted in public or private laboratories.
The Comisión Arqueológica Nacional (CAN) shall establish a Registry of persons who meet the requirements set forth in the first paragraph of this article, based on the applications for registration submitted. The CAN shall make the Registry of persons accredited to conduct archaeological studies available to project developers.
When an assessment is conducted, the CAN shall provide accredited persons with the available bibliography, final reports from assessments previously conducted, the archaeological-site database, and other studies, for which purpose the Museo shall provide the CAN with the corresponding information." Following the reasoning set forth in the preceding section, there does not appear to be any constitutional defect in allowing duly accredited professionals to conduct archaeological studies under proper State supervision through the Museo Nacional. Rescue work entails removing objects from the site where they are located and transferring them into the custody of the Administration for their protection. Although this activity may be carried out not only by the State through the authorities of the Museo Nacional, but also by duly accredited professionals, the Administration’s oversight in such cases must be heightened to prevent the aforementioned property from being removed from the public domain (dominio público).
XX.Repeal of subsection c) of Article 14 of Decreto 19016-C. Article 16, subsection c), of the challenged regulation repeals—to the relevant extent—the text of subsection c) of Article 14 of Decreto Ejecutivo 19016-C, Regulations of the Comisión Arqueológica Nacional.
"Article 16.—Amendments. The Regulations of the Comisión Arqueológica Nacional, Decreto Ejecutivo Nº 19106-C del 12 de junio de 1989, are hereby amended:
(…)
"Article 14.- The functions of the Comisión Arqueológica Nacional shall be:
(…)
(…)" This Chamber considers that the repeal of the provision in question does not constitute a constitutional defect. Although that provision is eliminated, the procedure contained therein is not; it is provided for in Articles 5 and 6 of the challenged Decree, with the sole difference that the time limits were shortened as a means of reducing the procedural burden imposed on the project developer. It should also be recalled that, in this same judgment, the Chamber has already held invalid the provisions establishing affirmative administrative silence in favor of the project developer in this area. For the reasons stated, the aforementioned subsection c) of Article 16 of the Decree under review is not unconstitutional.
XXI.Exclusion of archaeological studies from environmental assessment procedures. Article 17 of the challenged Regulations provides as follows:
"Article 17.—Repeals.
The inclusion of the requirement concerning archaeological assessments and studies in the environmental impact study (Estudio de impacto ambiental, EsIA) procedure is likewise repealed." Under the foregoing provisions, the archaeological component was eliminated from the two principal environmental assessment mechanisms (mecanismos de evaluación ambiental) detailed in the Ley Orgánica del Ambiente, namely the Preliminary Environmental Assessment Form (Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar, FEAP) and the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsiA). Taking into account that the aforementioned requirements are not replaced in the cited Decree by any other suitable requirements capable of safeguarding the integrity of the archaeological heritage as a preventive measure, the Chamber (Sala) finds that those repeals are unconstitutional. As stated above, archaeological heritage forms part of the broader concept of the environment, precisely because it is the cultural (human) component of the environment.
Comprehensive protection of the environment, which therefore fully complies with Article 50 of the Constitution, must include the protection of archaeological property, the historical legacy through which human beings have adapted to and modified their surroundings over the centuries.
XXII.Conclusion. On the basis of the arguments set forth in the preceding paragraphs, this Chamber finds that the present constitutional challenge (acción) must be partially upheld, because, of Decreto Ejecutivo número 28174-mp-minae-MEIC, de doce de octubre de mil novecientos noventa y nueve, published in Supplement number 78-A to La Gaceta number 202, de diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve, the following are unconstitutional: in paragraph 2 of subsection i) of Article 2, the word “siguientes,” as well as the text following the word “antiguos”; subsection c) of Article 5; in paragraph 1 of Article 6, the phrase “según los procedimientos de la Ley 7555”; subsection d) of Article 11; subsection d) of Article 12; and Article 17. Consequently, the requirements established in the final paragraph of subsection a.2. of Article 19 of Decreto Ejecutivo número 25075-MINAE and in the Manual de Instrumentos Técnicos del Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, SETENA Resolution number 588-97 de veintiocho de agosto de mil novecientos noventa y siete, shall regain effect.
The provisions cited above are unconstitutional because they violate Articles 7, 50, 74, and 89 of the Political Constitution, as well as the international instruments in force in Costa Rica referred to in Considerando VII of this judgment. In all other respects, the challenge shall be dismissed, as it hereby is.
Justices Arguedas, Vargas, and Armijo dissent and also declare Article 4 of Decreto 28174-MP-MINAE-MEIC unconstitutional and, by connection (conexidad), pursuant to Article 89 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, annul the phrase “con autorización del propietario del terreno” from Article 12 of the Ley de Patrimonio Nacional Arqueológico, number 6703 de veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y seis.
Por tanto:
The challenge is partially upheld. The following provisions of Decreto Ejecutivo número 28174-mp-minae-MEIC, de doce de octubre de mil novecientos noventa y nueve, are annulled as unconstitutional: in paragraph 2 of subsection i) of Article 2, the word “siguientes,” as well as the text following the word “antiguos”; subsection c) of Article 5; in paragraph 1 of Article 6, the phrase “según los procedimientos de la Ley 7555”; subsection d) of Article 11; subsection d) of Article 12; and Article 17. Consequently, the requirements established in the final paragraph of subsection a.2. of Article 19 of Decreto Ejecutivo número 25075-MINAE and in the Manual de Instrumentos Técnicos del Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, SETENA Resolution number 588-97 de veintiocho de agosto de mil novecientos noventa y siete, regain effect. This judgment is declaratory and retroactive to the date on which the challenged Decree was issued, without prejudice to rights acquired in good faith. In all other respects, the challenge is dismissed. A summary shall be published in the Official Gazette “La Gaceta,” and the judgment shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be given to the Legislative and Executive Branches. Let notice be served.- Luis Fernando Solano C.
President Luis Paulino Mora M. Eduardo Sancho G.
Carlos M. Arguedas R. Ana Virginia Calzada M.
Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.
MCP/oc/13céd.-
Decreto Ejecutivo 28174-MP-C-MINAE-MEIC Res: 2002-05245 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas con veinte minutos del veintinueve de mayo del dos mil dos.- Acción de inconstitucionalidad promovida por Sandra Piszk Feinzilber, en su condición de Defensora de los Habitantes de la República y Gabriel Macaya Trejos, en su calidad de Rector de la Universidad de Costa Rica, contra el Decreto Ejecutivo número 28174-mp-minae-MEIC, de doce de octubre de mil novecientos noventa y nueve, publicado en el Alcance número 78-A a La Gaceta número 202, de diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve, así como en particular contra los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 15, 16 y 17 del mismo Reglamento. Intervinieron también en el proceso Melania Ortiz Volio, en su condición de Directora General del Museo Nacional de Costa Rica, Rolando Sáenz Ulloa y Ana Lucía Espinoza Blanco, apoderados generales judiciales de Ecodesarrollo Papagayo Sociedad Anónima; Magdalena León Coto, cédula de identidad número CED38233, Virginia Novoa, cédula número CED38234, Javier Artavia, número CED38235, Mario Hernández Villalobos, cédula CED38236, Olman Solís Alpizar, CED38237, Oscar Enrique Delgado Murillo, CED38238; Alejandro Coto Alvarado, en su condición de representante judicial y extrajudicial de la Asociación Costarricense de ConstrucTores de Vivienda; Marco Vinicio Ruíz, Presidente de la Cámara de Industrias de Costa Rica; Javier Esquivel Font, representante judicial y extrajudicial de la Cámara de Consultores en Arquitectura e Ingeniería; Rafael Esquivel Yglesias, Presidente de la Cámara Costarricense de la Construcción; Nombre29270, cédula de identidad número CED38239, Ana C. Arias Quirós, Telf5033; Elena Troyo Arias, Telf5034; Leidy Bonilla Vargas, Telf5035; Virginia Novoa Espinoza, 6-150-507; Maureen Sánchez Pereira, 1-570-963; Lesbia Acuña Marín, 1-428-926; Andrés Anchio Fuentes, 1-527-011; Carlos Aguilar Piedra, 3-06-214; Floria Arrea Sierman, 1-521-118; Adrián Badilla Cambronero, Telf5036; Minor Castro Méndez, 6-246-070; Juan Guerrero Miranda, 2-281-1395; Ana Cristina Hernández, 1-551-993; Magdalena León Coto, 4-116-279; Mauricio Murillo Herrera, 1-978-812; Cleria Ruiz Torres, 2-498-802, Wilson Valerio Lobo, 1-447-201; Anayancy Herrera Villalobos, 4-140-167; Martín Calvo Mora, Ana Arias Quirós y Elena Troyo Vargas representantes del Museo Nacional, la Universidad de Costa Rica y el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes en la Comisión Arqueológica Nacional; y RomáN Solís Zelaya en representación de la Procuraduría General de la República.
Resultando:
Redacta el magistrado Vargas Benavides; y,
Considerando:
I.Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos de excepción previstos en el párrafo segundo y tercero de ese artículo, es decir, que por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; que se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o que sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. A partir de lo antes dicho, se tiene que como primera regla la necesidad de contar con un asunto previo, permitiéndose incluso posibilidades de acudir a la Sala Constitucional en forma directa.
Para hacerlo, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:
"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente indentificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.
Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y de a Hacienda Pública, entre otros.
Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa de la Hacienda Pública es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le sean sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.
Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.
II.La legitimación de los accionantes en este caso. A partir de lo dicho en el párrafo anterior, es claro que la acción interpuesta por la Defensora de los Habitantes de la República debe admitirse en el tanto se le reconoce legitimación directa para su interposición, teniendo en cuenta que acude en defensa de los derechos reconocidos en los artículos 50 y 89 de la Constitución Política. Por su parte, el Rector de la Universidad de Costa Rica considera que su legitimación deriva de la protección de intereses difusos, situación en la cual el mismo artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional permite la impugnación en forma directa. A partir de lo dicho, se encuentra legitimado el Rector de la Universidad, no en su condición funcional, sino como ciudadano que acude a tutelar la defensa de intereses que atañen a la colectividad nacional, de marcado interés general, como lo es la el patrimonio histórico-arqueológico de la República.
La tutela de valores histórico culturales, ya sea por ser considerados como elementos necesarios para el libre desarrollo de la personalidad, como elementos indispensables para el conocimiento de los orígenes históricos de nuestras sociedades, o desde un punto de vista meramente de goce espiritual, es un asunto de interés nacional. Los bienes arqueológicos, como subespecie de los valores histórico culturales, en el tanto se convierten en un medio de conocer la historia del hombre, sus orígenes y sus antecedentes, gozan de la misma protección privilegiada mediante la posibilidad de que cualquier persona, basada en la autorización que al respecto confiere el artículo 75 párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, razón por la cual es admisible la acción interpuesta por el Rector de la Universidad de Costa Rica, en el tanto se convierte en un medio de protección de ese tipo de intereses.
III.Otros aspectos de admisibilidad. Estando claro que los actores cuentan con legitimación suficiente para promover esta demanda, resta indicar que la actuación impugnada es una de las previstas en el artículo 73 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de un acto general de orden normativo (Decreto reglamentario), materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía. Además, las partes presentaron sus escritos de interposición en atención a los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito, así como las prevenciones efectuadas por esta Sala. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo de las misma.
IV.Acerca de las coadyuvancias. El artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del artículo 81, las partes que figuren con asuntos pendientes a la fecha de interposición de la acción, o aquellos que cuenten con un interés legítimo en la definición del objeto en disputa, podrán apersonarse para coadyuvar con cualquiera de las dos posiciones objeto de la discusión, en el caso de las acciones de inconstitucionalidad, básicamente el coadyuvante acude a defender la pretensión anulatoria del actor o a respaldar la validez del acto impugnado. En este caso, esta Sala, por resolución de las catorce horas y cuarenta y cinco minutos del veintiuno de febrero de dos mil (folio 557), admitió como coadyuvantes activos a la Directora General del Museo Nacional de Costa Rica y a Rolando Sáenz Ulloa y Ana Lucía Espinoza Blanco, en su condición de Apoderados Generales Judiciales de Ecodesarrollo Papagayo Sociedad Anónima y por resolución de las quince horas y cincuenta minutos del nueve de mayo de dos mil (folios 1105 y 1106), acogió como coadyuvantes en esta acción a Magdalena León Coto, Virginia Novoa, Javier Artavia, Mario Hernández Villalobos, Olman Solís Alpízar, a la Asociación Costarricense de Constructores de Vivienda, a la Cámara de Industrias de Costa Rica, a la Asociación Cámara de Consultores en Arquitectura e Ingeniería y a la Cámara Costarricense de la Construcción, por lo que no cabe pronunciarse al respecto.
En cuanto al escrito visible a folio 580, en el que Oscar Enrique Delgado Murillo solicita se le tenga como coadyuvante, en esa misma resolución se determinó no admitir su solicitud por no haber demostrado su legítimo interés. Se rechazó la solicitud de coadyuvancia presentada por Nombre29270 y otros que consta a folios 1071 y se rechazó por extemporánea la gestión de coadyuvancia de Ana Patricia Rojas Hernández y otro. En cuanto a la solicitud de coadyuvancia presentada por Nombre29270, en su carácter de representante del Museo Nacional en la Comisión Arqueológica Nacional, Ana C. Arias Quirós, como representante de la Universidad de Costa Rica ante esa Comisión y Elena Troyo Vargas, como representante del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes en esa misma Comisión, visible a folios 1126 al 1161, se rechaza por extemporánea, tomando en consideración que el primero de los edictos de que habla el artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional había sido publicado el veintiuno de marzo de dos mil.
V.Objeto de la impugnación. Los actores impugnan por inconstitucionales los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 15, 16 y 17 del Decreto Ejecutivo número 28174-mp-minae-MEIC, de doce de octubre de mil novecientos noventa y nueve, publicado en La Gaceta número 202, Alcance 78 del diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve, por considerarlos contrarios a las normas contenidas en los artículos 50, 89 y 121 inciso 14) de la Constitución Política, así como de la Convención sobre Defensa del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones Americanas, al Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, a la Declaración Americana de Derechos del Hombre, a la Carta de la Organización de los Estados Americanos, a la Recomendación sobre la Conservación de los Bienes Culturales que la Ejecución de Obras Públicas o Privadas puedan poner en peligro, a la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, a la Convención sobre Defensa del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones Americanas, y a la Convención sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales.
Sobre el fondo.
VI.Los bienes arqueológicos en el sistema constitucional. El artículo 89 de la Constitución Política establece que entre los fines culturales de la República están:
"… proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico." La protección del patrimonio histórico se enmarca entonces dentro del rango más amplio del deber que tiene el Estado de preservar la cultura común que convierte a su pueblo en una Nación. El Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, en lo conducente, define a la cultura como:
"… el conjunto de modos de vida y costumbres, conocimientos y grado de desarrollo artístico, científico o industrial, en una época o grupo social" (Vigésima Segunda Edición. Tomo I. 2001) El patrimonio arqueológico es una especie del género más amplio constituido por el patrimonio cultural, precisión que tiene importantes implicaciones prácticas en el tanto el papel del Estado en la promoción y garantía de los bienes arqueológicos debe ser siempre parte de una política integral de protección y fomento de la producción cultural autóctona. Para que los derechos derivados de la norma constitucional en cuestión sean efectivamente verificados, se requiere de parte de las autoridades públicas no solo crear el marco normativo necesario, sino además actuar de manera concreta, mediante mecanismos idóneos de tutela que partan de la premisa ineludible de que una Nación que desprecia su herencia histórica, destruyéndola o evitando por todos los medios lícitos su pérdida o deterioro, se encuentra destinada a fracasar como sociedad, pues es precisamente la visión del pasado la que permite entender el presente y programar el futuro.
El patrimonio arqueológico –en el caso costarricense- ha sido definido comúnmente como el conjunto de bienes inmuebles y muebles, producto de las culturas indígenas anteriores o contemporáneas al establecimiento de la cultura hispánica en el territorio nacional, así como los restos humanos, flora y fauna, relacionados con estas culturas, constituyendo uno de los principales medios para hacer efectivo el conocimiento exacto de los orígenes históricos de nuestras sociedades, en el tanto permite comprender el germen de nuestras actuales formas de pensamiento y expresión cultural, además de aportar datos de gran utilidad para otros campos del conocimiento, tales como la ecología, la farmacoterapia, la zoología, etc. Sobre la importancia intrínseca del patrimonio arqueológico dentro del sistema social, esta Sala se pronunció en los términos siguientes:
"Arqueología e Historia son dos ciencias vinculadas íntimamente, teniendo como uno de sus objetivos aclarar y reconstruir los acontecimientos del pasado. La reconstrucción histórica se basa, fundamentalmente en la interpretación de documentos escritos, mientras que la Arqueología basa sus estudios en los datos que obtiene a través de los objetos materiales dejados por la acción del hombre en las sociedades ya desaparecidas, por medio de su relación entre ellos, de la forma del hallazgo y de su conexión con el ambiente. Todo objeto conservado, todo vestigio de vida y actividad del hombre de las sociedades del pasado, representa un testimonio que hace posible el conocimiento total o parcial, según sea el caso, de esos testimonios, y, por ende, de formas de vida ya inexistentes y desconocidas en el presente, pero cuyo conocimiento es de singular importancia, pues forman parte de la identidad cultural de la sociedad en que se vive; desde luego, en la medida en que sean un testimonio importante para la reconstrucción y conocimiento de los hechos del pasado".
(Sentencia número 729-96 de las nueve horas quince minutos del nueve de febrero de mil novecientos noventa y seis) No es que el conocimiento del pasado revista un particular interés por razones de mera curiosidad historiográfica, sino que su estudio permite aproximarse a una comprensión global de los fenómenos sociales y culturales actuales. La tutela de los bienes arqueológicos debe entonces ser comprendida como una forma de amparo de la cultura en general, como bien que trasciende la titularidad de cualquier individuo, constituyéndose en un valor de importancia nacional, cuyo reconocimiento y efectiva defensa forma parte del conjunto de intereses garantizados en los artículos 50 y 74 de la Constitución Política.
VII.El patrimonio arqueológico en el Derecho Internacional. Costa Rica, como sujeto de Derecho Internacional, ha suscrito y ratificado diversos instrumentos destinados a proteger el patrimonio arqueológico. Así, podemos citar los siguientes: A) La Convención sobre la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado (Convención de La Haya), de catorce de mayo de mil novecientos cincuenta y cuatro, y su Reglamento, los cuales reconocen la importancia del patrimonio arqueológico, obligando a los Estados envueltos en un conflicto bélico a respetar el de aquellos que ocupen, poniendo sus bienes culturales a buen resguardo, lejos de la zona de conflicto. B) La Recomendación que define los principios internacionales que deberán aplicarse a las excavaciones arqueológicas, de cinco de diciembre de mil novecientos cincuenta y seis, obliga a los Estados Partes a someter la excavaciones arqueológicas que en sus territorios sean llevadas a cabo a una estricta vigilancia y previa autorización de autoridad competente (principio 5).
Huelga aclarar que todos los instrumentos citados en el párrafo anterior constituyen fuente de Derecho en Costa Rica, susceptibles de ser aplicados directamente por esta Sala Constitucional para la resolución del presente asunto, según dicta el artículo 48 constitucional. En el caso de los aprobados por la Asamblea Legislativa, por disposición expresa del artículo 7 de la Constitución Política. En cuanto a los que no gozan de dicha condición, porque constituyen al menos fuentes de interpretación de los instrumentos aprobados. Tampoco reconoce esta Sala la existencia de simples recomendaciones en materia de derechos humanos, pues si los Estados deciden autolimitarse, reconociendo la existencia de determinados derechos humanos, aun cuando aparezcan denominadas con el nombre de “recomendaciones”. Lo anterior lleva a entender que la Recomendación que define los principios internacionales que deberán aplicarse a las excavaciones arqueológicas, la Carta Internacional sobre la conservación y la restauración de los monumentos y de los sitios y la Recomendación sobre la conservación de los bienes culturales que la ejecución de obras públicas o privadas pone en peligro, son –en los términos antes dichos- actos provistos de plena normatividad en el ordenamiento constitucional costarricense, sin que se les pueda considerar simples enumeraciones de objetivos y metas a alcanzar.
VIII.La regulación legal del patrimonio arqueológico. Además de las normas constitucionales que protegen el patrimonio arqueológico y de los compromisos asumidos en ese mismo sentido por Costa Rica ante la comunidad internacional, han sido emitidas diversas normas internas referentes a la materia objeto de esta acción. A) La Ley número 7 de seis de octubre de mil novecientos treinta y ocho da a los bienes arqueológicos la condición de dominiales (artículo 1), además de ordenar la inmediata comunicación del hallazgo de objetos a las autoridades públicas, las cuales deberán tomar las medidas necesarias para su protección (artículo 17). B) La Ley 6793, de veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y uno, Ley de Patrimonio Nacional Arqueológico, que además de reiterar las disposiciones de la Ley número 7, crean la Comisión Arqueológica Nacional, órgano al cual le dan potestad de autorizar excavaciones por parte de científicos previamente registrados y supervisarlas (artículos 12 y 15); confiere al Museo Nacional la competencia para definir la forma en que se rescatarán los bienes en caso de hallazgo por parte de tercero (artículo 13).
IX.La importancia de los bienes arqueológicos. Los bienes arqueológicos, entendidos como aquellos objetos que permiten al investigador acceder al conocimiento histórico, poseen una importancia intrínseca, por constituir un instrumento idóneo y difícilmente reemplazable para adquirir ese conocimiento, en el que el medio que los circunda adquiere también especial relevancia. Para la efectiva tutela de los bienes arqueológicos, el Estado debe participar activamente en todos los procedimientos tendientes a su detección, rescate (cuando proceda), estudio, registro y conservación. Solo de esa forma será dado cabal cumplimiento a los deberes provenientes del mandato constitucional, así como de los asumidos mediante la suscripción de los instrumentos internacionales citados y de la promulgación de las leyes mencionadas. No obstante esa marcada importancia, la tutela de los bienes arqueológicos se ha visto afectada por la confluencia de diversos factores, tales como el coleccionismo, el comercio de objetos y su destrucción indiscriminada debido en parte a la realización de edificaciones en zonas donde existen sitios arqueológicos.
Esta confluencia de intereses, en razón de la obligación constitucional del Estado de velar por la protección del patrimonio arqueológico, hace necesario el establecimiento de mecanismos legislativos y administrativos tendientes garantizar la protección del legado arqueológico, ante la necesidad del desarrollo económico. Esta prevalencia ya fue reconocida por la Corte Plena cuando, ejerciendo funciones de contralor de constitucionalidad, sostuvo:
“Es obvio que los bienes arqueológicos también tienen valor apreciable en dinero, ya sea por el material de que están hechos (el oro, por ejemplo), o por su fina artesanía y su belleza, aunque sean de barro o de piedra. Algunos de esos objetos pueden ser de escaso valor físico o de poca significación artística; pero aun así son valiosos por su origen y como elementos de estudio para investigar la cultura de los pueblos de otras épocas, de sus creencias y costumbres, o de la naturaleza del medio en que vivieron, según sean las huellas o representaciones que allí logren encontrarse. Por todo eso valen los objetos arqueológicos provenientes de las razas aborígenes que poblaron el continente en la época precolombina o anterior o contemporánea al establecimiento de la cultura hispánica; y por ese valor es que muchos adquieren esas piezas, algunos para goce espiritual o interés científico y otros acaso para lucrar con ellos.
Pero sobre el interés individual que cada uno pueda tener en la posesión o propiedad de esos objetos, predomina el interés público, tanto por el valor histórico de tales bienes, como porque, dentro de la cultura de los pueblos, está el estudio de lo que hicieron los grupos humanos que habitaron el mismo territorio, estudio que se facilita haciendo posible que, aquí mismo, el mayor número de personas tenga acceso a esas fuentes de conocimiento; y nada más consecuente con ese interés público, que los bienes arqueológicos permanezcan en territorio nacional, en poder de museos y bajo la pertenencia del Estado o de sus instituciones, como parte del patrimonio histórico que la Carta Política denomina “de la Nación”, en el artículo 89. Debe entonces subrayarse que lo más importante no es el valor material de los referidos objetos, sino el valor histórico y cultural, y que de ningún modo podría ser aplicable a esos objetos la doctrina económica sobre los bienes productivos y la libertad de empresa”.
(Resolución de las trece horas del doce de mayo de mil novecientos ochenta y nueve) Queda entonces claro que la relevancia de los bienes arqueológicos no se agota en aspectos venales. Muy por el contrario, su mayor importancia está en los datos que pueden ofrecer para conocer adecuadamente los orígenes de la identidad nacional, además de la basta información que ofrecen para otros no menos importantes campos del conocimiento científico. Es así como incluso bienes de pocas cualidades estéticas, de uso cotidiano,o aún en mal estado de conservación pueden ser de gran importancia para el conocimiento arqueológico. Por otra parte, la protección del patrimonio arqueológico es también un asunto de relevancia mundial. El Informe Preliminar Sobre los Medios Jurídicos para la Protección y Conservación del Patrimonio Histórico y Artístico de los Países Americanos de la Organización de Estados Americanos estableció en este sentido:
"No existe un interés exclusivamente local en los estados de proteger y conservar los testimonios objetivados del arte y la cultura de épocas pretéritas que se encuentran en sus respectivos territorios; ese interés es compartido por toda la comunidad internacional, que justificadamente considera que aquellos constituyen un patrimonio cultural que pertenece a la humanidad entera y, por ende, merecen ser objeto de su preocupación y su protección.
De esta manera, la protección y conservación del patrimonio cultural trasciende actualmente del ámbito de las jurisdicciones nacionales para complementarse, jurídicamente por medio de instrumentos internacionales, y materialmente a través de la cooperación solidaria de los países que forman la comunidad internacional para hacer efectivo tal deber de protección y conservación" La preservación del patrimonio arqueológico de un pueblo no es visto, entonces, como un asunto de mero interés local, mas como un aporte significativo a la preservación de la cultura mundial.
X.El patrimonio arqueológico como bien de dominio público. Es evidente que los bienes arqueológicos, de conformidad con los términos de las normas citadas, forman parte del patrimonio público, de los llamados bienes dominiales, cuya titularidad es la Nación, en el tanto se encuentran afectos a cumplir una finalidad de interés general. El uso y tenencia de los bienes dominicales forma parte siempre de un régimen especial, caracterizado por el hecho de que tales objetos deben ser empleados tan solo en forma tal que no contradigan su finalidad, en algunas casos solamente por parte de la Administración; en otros también por parte de particulares, pero ciñéndose estrictamente a las limitaciones que su carácter público implica. Esta Sala ha definido los bienes de dominio público en los siguientes términos:
"…El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.- El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa…" (Sentencia número 2306-91 de las catorce horas con cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno) Con anterioridad, la Corte Plena, ejerciendo control de constitucionalidad, determinó:
“Pues bien, si antes de la Ley de 1938 no se legisló debidamente sobre el patrimonio arqueológico, muy puesto en razón está que el legislador se ocupara de ello en esa Ley y en la de 1981, para evitar lo que había ocurrido bajo el régimen anterior. XIX.- Esas dos leyes reconocen la propiedad individual de los bienes arqueológicos que estuvieran en mano privada; pero a la vez dispusieron que, en lo sucesivo, los bienes que fueran objeto de hallazgo pertenecerían al Estado. No se lesionó ningún derecho adquirido, pues se mantuvo la propiedad particular hasta entonces existente… No hace falta norma especial en la Constitución, para que puedan establecerse prohibiciones concretas en las leyes ordinarias, si tuvieren apoyo en el artículo 28, como son las que excluyen el hallazgo como título legítimo para adquirir el dominio privado de los bienes arqueológicos… XX.- En el artículo 89 se refleja el interés público que la Constitución protege en el número 28 párrafo segundo, pues allí se dice que “Entre los fines culturales de la República están:...conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación”.
Con ello se reconoció la existencia de un patrimonio diferente al de los bienes de carácter económico, y a la vez quedó establecido el deber de procurar su conservación. El orden público cultural e histórico permite interpretar esa regla con amplitud, y basarse en ella para reafirmar la propiedad estatal de los bienes arqueológicos que se descubrieran en lo futuro, como lo dispuso la Ley de 1938. Esos bienes, antes y ahora, constituyen “un patrimonio común que las generaciones pasadas legaron a las posteriores”… XXI.- De todo lo anterior se desprende: a) Que es legítimo el régimen de propiedad instituido en el artículo 1º de la Ley de 1938, pues tiene respaldo en los artículos 28 y 89 y no se contrapone el artículo 45 de la propia Carta Política; y b) Que, en consecuencia, tampoco pueden ser contrarios a la Constitución los artículos 3º, 5º, 7º, 9º y 17 de la Ley Nº 6703 de 1981, en cuanto son aplicables a los objetos arqueológicos hallados con posterioridad a la Ley Nº 7 de 1938, pues esos bienes pertenecen al Estado, de acuerdo con el artículo 1º de esa Ley de 1938, que no es inconstitucional.” (Resolución de las trece horas de doce de mayo de mil novecientos ochenta y nueve)
XI.El principio preventivo en materia arqueológica. La importancia de los bienes arqueológicos y su carácter de bienes dominiales crea a cargo del Estado una serie de obligaciones dirigidas a su efectiva tutela, elemento común de los derechos de la llamada tercera generación. En temas de tanta relevancia y delicada protección, no puede concebirse que las autoridades administrativas intervengan una vez que el daño ha sido causado, por cuanto los daños pueden resultar irreversibles y de muy grandes proporciones. En el caso de los bienes arqueológicos existe una única posibilidad, su protección efectiva o su pérdida irremediable. A efecto de dimensionar el momento y las acciones que el Estado debe emprender para la protección del patrimonio arqueológico, deben realizarse algunas consideraciones de importancia que quedaron dibujadas en las consideraciones anteriores. Los bienes arqueológicos, individualmente considerados, si bien es cierto pueden constituir elementos claves para la comprensión del pasado histórico–cultural del país, su relevancia puede resultar disminuida si no son considerados integralmente respecto del contexto en el cual fueron encontrados.
La investigación arqueológica no puede limitarse entonces al estudio de objetos que han sido destruidos total o parcialmente, o bien a bienes sacados de su contexto sin la previa realización de exhaustivos análisis de campo que visen su comprensión dentro del ambiente donde fueron hallados, ya que en tales casos una labor que por imperativo constitucional (artículos 50, 74 y 89) debería ser concebida como de rigurosidad científica, se podría convertir en poco más que una simple labor de coleccionismo y contemplación artística, en contravención del orden fundamental.
XII.Sobre la normativa impugnada: la simplificación de trámites. A través de la presente acción, es cuestionada la constitucionalidad de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 15, 16 y 17 del Decreto Ejecutivo número 28174-mp-minae-MEIC, de doce de octubre de mil novecientos noventa y nueve, que regula, con exclusión de cualquier otra fuente, los procedimientos de estudio, rescate y preservación de los bienes arqueológicos. El Decreto en estudio evidentemente enfatiza la simplificación de trámites en caso de construcción de obras públicas o privadas, respecto de los requisitos establecidos en el ordenamiento con la finalidad de proteger el patrimonio arqueológico. Si bien la desregulación de ciertas actividades cargadas de requisitos excesivos no es inválida per se y puede resultar hasta deseable, parte esta Sala de la premisa de que cualesquiera trámites necesarios para la protección de bienes de relevancia constitucional, no pueden ser válidamente eliminados sin una adecuada sustitución por otros que cumplan la misma función protectora. Con esa base de raciocinio, se entrará a analizar cada una de las disposiciones impugnadas en esta acción.
"Artículo 1º—De los requisitos. Los únicos requisitos y trámites para la realización de los estudios arqueológicos son los establecidos en el presente decreto y por lo tanto, se derogan todos los reglamentos, manuales, directrices, circulares y demás documentos que no se ajusten a los lineamientos y disposiciones del presente decreto." Para poder comprender a cabalidad la modificación que esta norma produjo en el ordenamiento jurídico, resulta preciso en primer término aclarar –regla obvia- que las únicas disposiciones que podrían ser afectadas por este Decreto serían las anteriores de rango igual o inferior (artículo 11 constitucional) que se le opongan, por lo que cualquier discordancia entre el texto de este Reglamento y el de un acto de rango superior no es más que un problema de ilegalidad del Decreto, dado que el mismo es incapaz de modificar en forma alguna el texto de la Ley formal. Si, por el contrario, alguna disposición del Decreto se opone a normas o principios que formen parte del parámetro de constitucionalidad, entonces las mismas sí serán sancionables en esta vía. Debe por esa razón ser analizado el texto de los otros dispositivos cuestionados, para determinar si la derogatoria contenida en este artículo constituye efectivamente un debilitamiento del control que el Estado ejerce sobre el patrimonio arqueológico de la Nación.
XIV.Definiciones contenidas en el Decreto y sus implicaciones. Por su parte, el artículo 2° contiene una serie de definiciones a ser usadas para la interpretación del restante articulado del Reglamento:
"Artículo 2º—Definiciones.
a)Sitios arqueológicos (sin declaratoria conforme a la ley Nº 7555): Se entiende por sitio arqueológico la localidad en que mediante estudios arqueológicos, se demuestre la presencia de restos precolombinos, cuya importancia varía de acuerdo con las características de los restos y del valor que se confiera a éstos, según el conocimiento fundamentado sobre las culturas que poblaron la zona.
<![if !supportLists]> <![endif]>Son sitios que presentan rasgos culturales, estructuras arquitectónicas factibles de análisis, y/ó una estratigrafía cultural; <![if !supportLists]> <![endif]>Sitios en donde no se pueden definir rasgos culturales o estructuras arquitectónicas pero que aportan datos sobre los siguientes grupos antiguos: Paleoindios (10.000 a 6.000 a.C.), Arcaicos (6.000 a 3.000 a.C.), del Formativo Temprano (3.000 a 1.500 a.C.) ó Protohistóricos (1450 a 1550 d.C.).
Como primera aproximación corresponde señalar dos ideas relevantes. Primero, no se determina en dicho artículo ni en el resto del Decreto, cuál es la autoridad encargada de determinar si un sitio arqueológico es de importancia por presentar rasgos culturales o estructuras arquitectónicas factibles de análisis, por lo que a partir de lo dispuesto en la Ley 6703 de veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y uno (artículos 4° y 15), así como de la necesidad de impedir que en el futuro surjan conflictos de competencias, o peor aún, una ausencia total de ellas que podría implicar una renuncia a las competencias propias del Estado en esta materia, debe esta Sala aclarar que siempre que se hable de esta materia en el proyecto, el miso debe interpretarse en el sentido de que son el Museo Nacional y la Comisión Arqueológica Nacional, los órganos del Estado que deberán establecer si se está ante yacimientos “de importancia”, a partir de criterios estrictamente científicos.
Por otra parte, resulta de suma gravedad el hecho de que la clasificación histórica realizada para determinar cuándo un sitio arqueológico es de importancia prescinde de los períodos comprendidos entre los años 1.500 a.C. al 1450 d.C. y los eventuales hallazgos de antigüedad mayor a los 10.000 años a.C, es decir, que no considera de importancia los elementos arqueológico comprendidos en un período de casi tres mil años y en uno de amplitud indeterminada. Esta exclusión a todas luces es inconstitucional, en razón de que tanto el artículo 89 de la Constitución Política como los instrumentos que obligan al Estado costarricense a proteger los bienes arqueológicos, sin que dichas normas establezcan una gradación en razón de su época de origen, no pudiendo, desde esta perspectiva, discriminarse a priori en forma antojadiza y acientífica, como lo hace el Decreto en cuestión. Los aspectos hasta aquí señalados no son meramente técnicos problemas de definición arqueológica, sino que tienen profundas repercusiones desde un punto de vista de la protección de los bienes históricos, ya que la declaratoria de importancia de un sitio arqueológico determina relevantes consecuencias con respecto a su rescate y hallazgo. Así, dispone el artículo 3° del Decreto:
"Artículo 3º—Casos en que procede el rescate arqueológico. La etapa de rescate arqueológico únicamente procederá en aquellos casos en que se descubran rasgos culturales, estructuras arquitectónicas o sitios arqueológicos de importancia definidos en el artículo anterior, que merezcan ser registrados, analizados, o excavados.
Todos los bienes patrimoniales hallados en los estudios arqueológicos, deberán ser entregados al Museo Nacional, el cual se encargará de los trámites respectivos de almacenaje y registro y sin costo alguno para el interesado." Es claro, a partir de las normas antes transcritas, que se abre la posibilidad de encontrar bienes arqueológicos que, además de no presentar rasgos culturales, estructuras arquitectónicas factibles de análisis o una estratigrafía cultural, pertenecen a la época que abarca de los años 1.500 a.C. al 1420 d.C. o anteriores al 10.000 a.C., por lo que serían considerados como bienes sin importancia y por lo tanto no se ameritaría su rescate. Lo mismo cabe decir en el caso de los hallazgos, ya que un bien arqueológico como el antes señalado tampoco requeriría rescate alguno. Finalmente, el estado de conservación de los bienes no necesariamente supone su poca importancia desde el punto de vista arqueológico, por lo que entenderlos a priori como carentes de importancia –con los efectos que dicha condición conlleva- resulta en la desprotección de diversos tipos de objetos cuya aparente insignificancia (concheros, sitios alterados, etc.) impide que el Estado les dé una efectiva protección, en contravención a sus deberes constitucionales e internacionales.
La inadmisible exclusión de un período histórico considerable de nuestra historia como elemento objetivo determinador de su importancia desde un punto de vista arqueológico, así como las consecuencias que ello apareja en la regulación de los rescates y hallazgos en tales casos, importan violaciones a los artículos 50, 74 y 89 constitucionales, así como las normas convencionales citadas con anterioridad.
XV.Permiso para realizar excavaciones. (Redacta el Magistrado Sancho) Cuestionan los accionantes la validez de la norma contenida en el artículo 4° del Decreto Ejecutivo, que exige la autorización del propietario para proceder a realizar excavaciones de carácter arqueológico. Dispone el citado artículo:
"Artículo 4º—Permiso del propietario para excavar. Para poder ejecutar excavaciones, sean de evaluación o de rescate, deberá contarse con la autorización del o los propietarios del terreno que se va a excavar. Las excavaciones deberán limitarse únicamente al área del proyecto." La anterior disposición reproduce, en buena medida, lo que regula el artículo 12 de la Ley número 6703 de veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y uno, al expresar:
"Artículo 12.- La Comisión Arqueológica Nacional podrá autorizar excavaciones con autorización del propietario del terreno, y con la obligación de supervisar la excavación en forma directa y adecuada, y de adoptar las medidas correspondientes para evitar daños a la propiedad de que se trate." (El subrayado no es del original).
El mecanismo jurídico de obtener el permiso previo del propietario del inmueble que desarrolla la normativa que se cuestiona, en síntesis, prevé que en los sitios, ya sean de interés arqueológico o no, en los que existan estudios previos o que se trate de hallazgos que merezcan acciones de evaluación o de rescate, son procedentes y legítimas todas las acciones del Estado para preservar el patrimonio arqueológico. El tema que se plantea en este considerando tiene que ver con la coincidencia de la aparición de rasgos arqueológicos de importancia en propiedad privada y la preocupación de cómo asegurar que el patrimonio del Estado se proteja, se rescate y se conserve. En criterio de la mayoría de la Sala, cuando las normas hablan de la necesidad de contar con los permisos del propietario para realizar excavaciones arqueológicas, se apunta al respeto que debe existir del derecho de propiedad en la dimensión que se establece en el artículo 45 de la Constitución Política.
De conformidad con los términos de esta sentencia, especialmente en los considerandos VIII, IX y X, en la práctica existen dos derechos de propiedad de naturaleza diversa, que pueden eventualmente entrar en conflicto: por un lado el patrimonio arqueológico que es un bien de dominio público, como se deja sentado en esta sentencia, y que es, además, un derecho privilegiado, por los rasgos característicos que lo informan; por otro lado, el derecho a la propiedad, sea pública o privada, pero que es distinto de los bienes que integran el dominio público y que es un derecho de la más rancia solera, como que fue calificado de "derecho natural" en el Pacto Social Fundamental Interino de Costa Rica del 1° de diciembre de 1821 y del que se dice es una de las piedras angulares de la formación política y social del régimen democrático del país. Frente al hipotético conflicto de intereses que pudiera surgir, debe resolverse cuál de los dos derechos prevalece sobre el otro y en el criterio de la mayoría de la Sala, lo que debe existir es un perfecto equilibrio que favorezca a cada uno de los dos, pero en la medida que los proteja a ambos en su justa dimensión. Del derecho de propiedad, en el proceso constituyente de mil novecientos cuarenta y nueve, se dijo:
"De advertir es, en primer lugar, que el artículo 29 de la Constitución de 1871, en cierta forma introducía ya el concepto de función social de la propiedad, en virtud de la reforma que se le introdujo en el año 43, al hablar de que el Congreso podría mediante los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponerle a la propiedad privada las limitaciones de interés social. Se admitió que a la propiedad se le pueden imponer limitaciones por causas de interés social, y al hacerlo, implícitamente quedó establecido también que en Costa Rica la propiedad había perdido constitucionalmente, desde ese momento, el carácter absoluto, cerrado, que tuvo en épocas anteriores, cuando el liberalismo económico y el individualismo manchesteriano estaban en su apogeo… la propiedad privada no puede considerarse como algo que interese sólo a su titular, desconociendo las consecuencias que en la sociedad pueda producir el desordenado o arbitrario ejercicio del respectivo derecho; éste se reconoce y se garantiza, porque se sabe útil y conveniente su existencia para el desarrollo de la economía nacional, pero se garantiza dentro de las limitaciones lógicas que le impone el hecho de su función social; que no puede ser por tanto un concepto absoluto e inviolable…
La idea de que la propiedad es o tiene una función social, es una idea impuesta por las necesidades del mundo moderno en la economía de los países libres, la cual debe ajustarse no sólo para beneficio de los propietarios, sino para el de toda la sociedad, para el de los otros factores de la producción, para el de los grupos que compran los productos en el mercado, para beneficio, en fin, de todos los elementos cuya concurrencia hace lo posible que se produzcan las ganancias que se derivan de la propiedad privada." (Principales ideas expuestas por el diputado Rodrigo Facio. Actas de la Constituyente. Tomo II, páginas 465 y siguientes) Sentado todo lo anterior, a juicio de la Sala, están disponibles para el Estado, en función de proteger adecuadamente el patrimonio arqueológico, aplicar todos los mecanismos jurídicos necesarios para dictar medidas cautelares de carácter administrativo y para gestionar, en sede jurisdiccional, con la rapidez que el caso amerite, la aplicación de las medidas necesarias para proteger ese patrimonio y para compeler al propietario remiso a acceder a que se realicen las obras de excavación, cuando las circunstancias lo ameriten.
En otras palabras, no puede ser inconstitucional el que se deba pedir la autorización al propietario del terreno, puesto que el suyo, es un derecho de rango constitucional y la máxima de que "la propiedad es inviolable", no admite otra interpretación como no sea la que se deriva de su contenido literal, sobre todo si se repara en que las excepciones a tal principio solo pueden ser las que ya están contenidas, expresamente, en el mismo artículo 45 constitucional; pero entendido todo, desde luego, en función de la interpretación que le dio la Asamblea Nacional Constituyente de mil novecientos cuarenta y nueve, según los términos de la intervención del Diputado Facio Brenes. Por otro lado, afirmar que para proteger el patrimonio arqueológico, el Estado pueda desconocer el derecho de propiedad, que quedaría de tal forma, subordinado a aquél, no es una conclusión a la que pueda arribarse con la sola confrontación de ambos derechos.
En resumen: la Constitución Política, por definición, tiene una estructura tal en la que se alinean de manera armónica los derechos y garantías y no es posible afirmar la prevalencia de uno sobre los demás. Cuando existe un conflicto de intereses, "ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación", dispone el artículo 41 constitucional y debe hacerse justicia pronta y cumplida. Esto significa que el mismo texto fundamental ha previsto la forma como se debe proceder para disolver las controversias entre las personas y es, a juicio de la mayoría de la Sala, el sentido que debe darse a las normas que se examinan (artículo 4 del Decreto Ejecutivo 28174-MP-MINAE-MEIC y artículo 12 de la Ley 6703 de 28 de diciembre de 1981). Es decir, que esas normas no son inconstitucionales; en caso de la negativa del propietario del terreno, justificada o no, para facilitar las excavaciones de evaluación o rescate del patrimonio arqueológico, el Estado puede inmovilizar la propiedad de que se trate, dictando medidas cautelares sin que por ello incurra en violación del derecho de propiedad, a reserva de que deba, de inmediato, acudir a los tribunales de justicia para pedir las autorizaciones correspondientes y todo sin perjuicio de ejercer, si lo estima conveniente, el derecho de expropiar parcial o totalmente el terreno. En razón de todo lo dicho, por mayoría, este extremo de la acción declara que las normas involucradas no son inconstitucionales.
XVI.De los hallazgos por parte de terceros. El ordinal 5° establece la necesidad de comunicar al Museo Nacional los hallazgos que sean localizados, órgano al que se le da un plazo de 15 días naturales para efectuar los estudios necesarios y determinar si son de importancia, y 15 días adicionales para elaborar una propuesta en caso de determinar que los bienes hallados requieren ser rescatados. Determina igualmente la posibilidad de continuar con las obras si dentro de los plazos mencionados, el Museo no ha realizado las acciones correspondientes.
"Artículo 5º—Hallazgos por parte de terceros. Cuando a través de terceras personas se notifique al Museo Nacional del descubrimiento de monumentos, ruinas, inscripciones, objetos de interés arqueológico en terrenos públicos o privados, el procedimiento será el siguiente:
Esta Sala ya ha establecido en una consistente línea jurisprudencial que en cuanto a la protección de intereses esenciales para la Nación, tales como el medio ambiente (y podríamos decir lo mismo del patrimonio arqueológico) no opera el silencio positivo por la omisión de la Administración en el cumplimiento de sus deberes, sin perjuicio de la responsabilidad a la que se pueda hacer acreedor por los daños que su atraso ocasione a los administrados. (Ver en ese sentido las sentencias números 6332-94, de las dieciocho horas con doce minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, y 1895-00, de las quince horas con cuarenta y seis minutos del veintinueve de febrero de dos mil) Iguales argumentos deberán ser empleados para anular las normas contenidas en el inciso d) del artículo 11 y en el inciso d) del artículo 12 del Reglamento impugnado, por establecer un silencio positivo a favor de los proyectistas que hayan realizado un estudio arqueológico voluntario, y hayan sometido sus resultados a la aprobación de la Comisión Arqueológica Nacional. Esta última disposición, aunque no haya sido impugnada en la presente acción, por conexidad deberá ser anulada.
XVII.Procedimiento en caso de ejecución de obras públicas o privadas. El numeral 6° del Decreto impugnado establece que los movimientos de tierra no requieren autorización del Museo Nacional ni estudio arqueológico, salvo en aquellos casos en que el terreno se encuentra ubicado en un sitio arqueológico según los procedimientos de la Ley número 7555. El texto del referido artículo es el siguiente:
"Artículo 6º—Hallazgos por parte de proyectistas. Los movimientos de tierra no requieren autorización del Museo Nacional ni estudio arqueológico, salvo en aquellos casos en que el terreno se encuentra ubicado en un sitio arqueológico según los procedimientos de la ley Nº 7555.
Si en los trabajos que se realizan para la ejecución de obras públicas o privadas se descubren objetos arqueológicos, el procedimiento será el siguiente:
En razón de lo anterior, limitar la obtención de permisos arqueológicos a los movimientos de tierra realizados en lugares declarados como de interés histórico-arquitectónico (Ley 7.555) implica la desprotección del patrimonio arqueológico ubicado en todas aquellas zonas del país que no hayan sido objeto de una declaración formal, de conformidad con la citada Ley. Así, la supeditación de los permisos del Museo Nacional a la existencia previa de la referida declaratoria del Poder Ejecutivo implica su efectiva desprotección, en clara contravención de lo que ordena el artículo 89 de la Constitución Política. Este vicio tampoco se salva con el hecho de que el artículo 9° del Decreto impugnado establezca que cualquier proyectista público o privado, previo a la realización de sus obras, podrá realizar un estudio arqueológico voluntario en el terreno, ya que no puede dejarse a discreción de los particulares el cumplimiento de funciones de protección que corresponden al Estado. Por lo anterior, debe esta Sala declarar la invalidez de la frase “según los procedimientos de la Ley N° 7555” contenido en el primer párrafo del artículo 6° del Decreto objeto de esta acción.
XVIII.Sobre los trámites voluntarios. Los artículos 9° y 10 del proyecto prevén los estudios arqueológicos que el propietario, en forma voluntaria, puede realizar en su finca antes de efectuar una obra civil. Rezan los mencionados numerales:
"Artículo 9º— Trámites de estudios arqueológicos voluntarios. Cualquier proyectista público o privado, que previo a la realización de sus obras, desee realizar un estudio arqueológico del terreno en que va a realizar la obra y que no haya sido muy alterado anteriormente, podrá contratar a cualquier persona debidamente autorizada y registrada ante la CAN para la realización de todas o cualquiera de las etapas de un estudio arqueológico. Podrá contratar los estudios para determinar la existencia de evidencia cultural en el área por alterar o el potencial daño al patrimonio arqueológico con el propósito de implementar las medidas preventivas que eviten o reduzcan dichos daños.
Igualmente y de forma voluntaria, el interesado podrá contratar cualquier persona debidamente autorizada y registrada ante la CAN para la supervisión de los movimientos de tierras." "Artículo 10.—Inspección arqueológica. Para determinar si existe evidencia cultural en el área del proyecto, el proyectista, público o privado, podrá contratar para la realización de las inspecciones, a cualquier persona autorizada y registrada en la CAN para realizar estudios arqueológicos.
Como no se trata de excavación, la inspección no requerirá presentación de una propuesta ante la CAN ni de la remisión de un informe final." Al respecto, debe esta Sala aclarar que no es inconstitucional permitir a los particulares la realización de estudios arqueológicos en sus propiedades antes de construir. Contrario sería si las posibilidades de estudio del impacto arqueológico de una obra dependieran exclusivamente de la voluntad de los particulares, es decir, si no existieran mecanismos a través de los cuales el Estado puede intervenir directamente en cumplimiento de sus deberes constitucionales en relación con el patrimonio histórico. Por las mismas razones, tampoco resulta inconstitucional que tales análisis sean llevados a cabo por parte de profesionales registrados y autorizados por la Comisión Arqueológica Nacional. Lo que sí resulta contrario a la Constitución Política es lo que determinan los incisos d) del artículo 11, y d) del artículo 12, pues en ambos casos se establecen formas de silencio positivo a favor de los propietarios, en perjuicio de la reforzada protección que el Estado está obligado a dar al patrimonio arqueológico, como fuera establecido en el “considerando XVI” de esta sentencia.
XIX.Registro de personas autorizadas para efectuar estudios arqueológicos. Contiene el artículo 15 del reglamento impugnado el siguiente texto:
"Artículo 15.—Registro de personas autorizadas por la CAN para realizar estudios arqueológicos. Las personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, que posean un grado universitario en arqueología y una experiencia mínima de dos trabajos de asistencia en evaluaciones arqueológicas, podrán acreditarse en el Registro de personas autorizadas por la CAN para realizar estudios arqueológicos.
Dichas personas podrán realizar todas las labores que implican las fases de inspección, evaluación y rescate, incluyendo los análisis de laboratorio que podrán realizar en laboratorios públicos o privados.
La Comisión Arqueológica Nacional (CAN) deberá realizar un Registro de las personas que cumplan con los requisitos establecidos en el primer párrafo del presente artículo, a partir de las solicitudes de registro presentadas. La CAN deberá poner a disposición de los proyectistas el Registro de personas acreditadas para realizar estudios arqueológicos.
La CAN deberá brindar a las personas acreditadas, en el momento de la realización de una evaluación, la bibliografía disponible, los informes finales de las evaluaciones realizadas anteriormente, la base de datos de sitios arqueológicos y demás estudios, para lo cual el Museo deberá proporcionar a la CAN la información correspondiente." No parece existir –siguiendo la línea argumentativa contenida en el punto anterior- ningún vicio de inconstitucionalidad en el hecho de que profesionales debidamente acreditados puedan llevar a cabo estudios arqueológicos, debidamente supervisados por el Estado, a través del Museo Nacional. En el caso de la labor de rescate, que implica la salida de los objetos del sitio donde se encuentran y su traslado a manos de la Administración a efecto de protegerlos, dicha actividad, si bien no solamente puede ser llevada a cabo por parte del Estado, a través de las autoridades del Museo Nacional, sino también por parte de profesionales debidamente acreditados, lo cierto es que en este caso la fiscalización que la Administración realice debe ser acentuada, en aras de evitar que los referidos bienes sean sustraídos del dominio público.
XX.Derogación del inciso c) del artículo 14 del Decreto 19016-C. El artículo 16 inciso c) del reglamento impugnado deroga –en lo conducente- el texto del inciso c) del artículo 14 del decreto Ejecutivo 19016-C, Reglamento de la Comisión Arqueológica Nacional.
"Artículo 16.— Reformas. Modifíquese el Reglamento de la Comisión Arqueológica Nacional, decreto ejecutivo Nº 19106-C del 12 de junio de 1989:
(…)
"Artículo 14.- Serán funciones de la comisión Arqueológica Nacional:
(…)
(…)" Estima esta Sala que la derogación de la norma en cuestión no constituye un vicio de inconstitucionalidad. Lo anterior por cuanto si bien se elimina dicha disposición, no así el trámite en ella contenido, el cual está previsto en los artículos 5° y 6° del Decreto impugnado, con la única diferencia de que los plazos se redujeron como modo de atenuar la carga de trámites que pesa sobre el proyectista, y recordando que en esta misma sentencia ya la Sala consideró inválidas las normas que establecen un silencio positivo a favor del proyectista en esta materia. Por las razones dichas, el referido inciso c) del artículo 16 del Decreto en estudio no es inconstitucional.
XXI.Exclusión de los estudios arqueológicos de los trámites de evaluación ambiental. El artículo 17 del Reglamento impugnado dispone al respecto lo siguiente:
"Artículo 17.— Derogatorias.
Asimismo deróguese la inclusión del requisito relacionado con las evaluaciones y estudios arqueológicos en el trámite del Estudio de impacto ambiental EsIA." Con las anteriores disposiciones, se eliminó el componente arqueológico de los dos principales mecanismos de evaluación ambiental detallados en la Ley Orgánica del Ambiente, como son el Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar (FEAP) y el Estudio de Impacto Ambiental (EsiA). Tomando en cuenta que los requisitos antes mencionados no son sustituidos en el Decreto de cita por cualesquiera otros idóneos para garantizar en forma preventiva la integridad del patrimonio arqueológico, estima la Sala que dichas derogatorias devienen inconstitucionales. Como fuera dicho atrás, el patrimonio arqueológico forma parte del concepto más amplio de ambiente, precisamente porque es el componente cultural (humano) del ambiente. Una protección completa al ambiente, que respete por ende, en forma íntegra lo ordenado por el artículo 50 constitucional, debe contemplar la tutela de los bienes arqueológicos, del legado histórico a través del cual el ser humano se ha adaptado y ha modificado su entorno a lo largo de los siglos.
XXII.Conclusión. En razón de los argumentos contenidos en los párrafos que preceden, considera esta Sala que la presente acción debe ser declarada parcialmente con lugar, por entender que del Decreto Ejecutivo número 28174-mp-minae-MEIC, de doce de octubre de mil novecientos noventa y nueve, publicado en el Alcance número 78-A a La Gaceta número 202, de diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve, son inconstitucionales, del párrafo 2ª del inciso i) del artículo 2°, la palabra "siguientes", así como el texto posterior a la palabra "antiguos"; el inciso c) del artículo 5; del párrafo 1° del artículo 6 la frase “según los procedimientos de la Ley 7555”; el inciso d) del artículo 11; el inciso d) del artículo 12; así como el artículo 17, por lo que recobrarán su vigencia los requisitos establecidos en el párrafo final del inciso a.2. del artículo 19 del Decreto Ejecutivo número 25075-MINAE, y en el Manual de Instrumentos Técnicos del Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, resolución de la SETENA número 588-97 de veintiocho de agosto de mil novecientos noventa y siete.
Las normas anteriormente citadas son inconstitucionales por violación a los artículos 7°, 50, 74 y 89 de la Constitución Política, así como a los instrumentos internacionales vigentes en Costa Rica, referidos en el considerando VII de esta sentencia. En lo demás, se declarará sin lugar la acción, como en efecto se hace.
Salvan el voto los magistrados Arguedas, Vargas y Armijo y declaran inconstitucional, además el artículo 4 del Decreto 28174-MP-MINAE-MEIC y por conexidad, del conformidad con el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se anula la expresión “con autorización del propietario del terreno”, del artículo 12 de la Ley de Patrimonio Nacional Arqueológico, número 6703 de veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y seis.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar la acción. Se anulan por inconstitucionales, del Decreto Ejecutivo número 28174-mp-minae-MEIC, de doce de octubre de mil novecientos noventa y nueve, del párrafo 2ª del inciso i) del artículo 2°, la palabra "siguientes", así como el texto posterior a la palabra "antiguos"; el inciso c) del artículo 5; del párrafo 1° del artículo 6 la frase “según los procedimientos de la Ley 7555”; el inciso d) del artículo 11; el inciso d) del artículo 12; así como el artículo 17, por lo que recobran su vigencia los requisitos establecidos en el párrafo final del inciso a.2. del artículo 19 del Decreto Ejecutivo número 25075-MINAE, y en el Manual de Instrumentos Técnicos del Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, resolución de la SETENA número 588-97 de veintiocho de agosto de mil novecientos noventa y siete. Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de emisión del Decreto que se impugna, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. En lo demás, se declara sin lugar la acción. Reséñese en el Diario Oficial "La Gaceta" y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese a los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Notifíquese.- Luis Fernando Solano C.
Luis Paulino Mora M. Eduardo Sancho G.
Carlos M. Arguedas R. Ana Virginia Calzada M.
Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.
MCP/oc/13céd.-
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