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Res. 00738-2003 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 31/01/2003
OutcomeResultado
The Chamber denied the amparo because the company failed to exercise the benefit authorizing the conveyor belt while it remained valid, so no acquired right survived and the project was subject to the law in force when requested.La Sala rechazó el amparo porque la empresa no ejerció durante su vigencia el beneficio que permitía construir la faja transportadora, por lo que no subsistía un derecho adquirido y la obra debía sujetarse al derecho vigente al solicitarla.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber denied the amparo filed on behalf of Cementos del Pacífico against the Ministry of Public Works and Transport’s refusal to authorize a cement conveyor belt in the maritime-terrestrial zone and territorial waters. It held that Law 5420 of 1973 did not approve an administrative contract having the force of law; instead, it established a special system of incentives and benefits grounded in the Central American Convention on Fiscal Incentives for Industrial Development. The 1975 amendment to Article 140(19) of the Constitution also eliminated the contract-law regime, while the Central American Tariff and Customs Regime Convention repealed those incentives as of October 1985. Although rights timely exercised could continue to produce effects, the company neither built the project nor made the benefit effective while the governing provisions remained valid. It therefore possessed no acquired right or consolidated legal situation, and any later application for the project had to be decided under the law in force at the time of that application.La Sala Constitucional rechazó el amparo promovido a favor de Cementos del Pacífico contra la negativa del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de autorizar una faja transportadora de cemento en la zona marítimo terrestre y las aguas territoriales. Determinó que la Ley 5420 de 1973 no aprobó un contrato administrativo con carácter de ley, sino un régimen especial de incentivos y beneficios basado en el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial. Además, la reforma de 1975 al artículo 140 inciso 19 de la Constitución eliminó el régimen de los contratos-ley, mientras que el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano derogó los incentivos desde octubre de 1985. Aunque los derechos ejercidos oportunamente podían conservar efectos, la empresa no construyó la obra ni hizo eficaz el beneficio durante la vigencia de las normas. Por ello, no existía un derecho adquirido ni una situación jurídica consolidada, y cualquier nueva solicitud debía resolverse conforme al derecho vigente.
Key excerptExtracto clave
Based on the chronological analysis and the facts proven in the record, this Court considers that the appellant is incorrect in asserting that the protected company currently retains a right derived from Law 5420 or from the administrative contract entered into with the State to enjoy the benefits granted therein. That law approved a decree that merely verified the company’s compliance with the legal requirements imposed by the 1963 Central American Convention on Fiscal Incentives for Industrial Development; the Executive Decree was not the act granting the benefits, as that act was Law No. 5420 of 1973. This raises the second question to be resolved: Could the company enjoy the benefits granted by Law No. 5420 and the 1963 Convention after that Convention was repealed as of 1985? The answer is yes, if it had made the right effective before the repeal of the entire system of incentives, exemptions, permits, and benefits authorized by the 1963 Convention. But the company did not do so, and its right therefore expired. It should be noted that these benefits were granted for a fixed term, as stipulated in Article 2 of the 1963 Incentives Convention, but the company did not enjoy or exercise them during the statutory period. Moreover, Law 5420 of 1973, which approved the incentives following the verification of legal requirements made by Executive Decree No. 3026-MEIC, was repealed by the 1975 constitutional amendment to Article 140(19), insofar as the “contract-law” regime was concerned, and also by the repealing effect of the 1983 Tariff Convention over the 1963 Incentives Convention. When the repeal of the entire system of incentives and benefits created by the 1963 Convention took effect on October 1, 1985, the company had not exercised its rights; consequently, the original legal regime no longer exists today. There was, therefore, no retroactive effect of the 1983 Tariff Convention against acquired rights derived from the 1959 law, the 1963 Incentives Convention, Law 5420 of 1973, or the 1983 Tariff Convention, because the company did not exercise its rights while the legal regime permitting it remained in force. Because the legal regime changed before the right was exercised, the project must be governed by current law—the law in force at the time of the application.Del análisis cronológico desarrollado, los hechos demostrados en el expediente, considera este Tribunal que no tiene razón el recurrente al afirmar que la empresa amparada mantiene vigente hoy un derecho derivado de la Ley 5420 ni del contrato administrativo suscrito con el Estado para disfrutar de los beneficios allí concedidos. Esta ley aprobó un decreto que simplemente comprobaba el cumplimiento por la empresa de los requisitos legales exigidos por el Convenio del Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial, de 1963; pero el Decreto Ejecutivo no era el acto que otorgaba los beneficios, sino lo fue la Ley número 5420 de 1973. Aquí, surge la segunda cuestión a resolver: ¿Podía la empresa disfrutar de los beneficios otorgados por la Ley número 5420 y el Convenio de 1963, luego de derogado ese Convenio a partir de 1985? La respuesta es sí, de haber hecho eficaz el derecho antes de la derogación de todo el régimen de incentivos, exoneraciones, permisos y beneficios autorizado por el Convenio de 1963. Pero la empresa no lo hizo y por ello su derecho caducó. Nótese que estos beneficios eran otorgados por un plazo determinado, como lo estipula el propio Convenio de Incentivos de 1963, artículo 2, pero no fueron disfrutados o ejercidos por la empresa durante el plazo legal. Decimos esto porque además, la Ley 5420 de 1973 que aprobó los incentivos por la comprobación de los requisitos legales hecha por el Decreto Ejecutivo N. 3026-MEIC, quedó derogada por la reforma constitucional al artículo 140.19 de 1975, en cuanto al régimen de los “contratos-ley” y también por el efecto derogatorio del Convenio Arancelario de 1983, por sobre el Convenio de Incentivos de 1963. Cuando el 1º de octubre de 1985 entró en vigor la derogación de todo el régimen de incentivos y beneficios creados por el Convenio de 1963, la empresa no había ejercido sus derechos y por ello, hoy el régimen jurídico original no existe. No ha ocurrido, entonces, un efecto retroactivo del Convenio Arancelario de 1983, en contra de los derechos adquiridos derivados de la ley de 1959, del Convenio de Incentivos de 1963, de la ley 5420 de 1973, ni del Convenio Arancelario de 1983, porque la empresa no ejerció sus derechos cuando estuvo vigente el régimen legal que se lo permitía. Al modificarse el régimen legal sin haber ejercido el derecho, la obra tendrá que regirse por el derecho actual, el derecho vigente al momento de la solicitud.
Pull quotesCitas destacadas
"El efecto de esta reforma constitucional, fue modificar el régimen jurídico de los “contratos-ley”, que, a partir de la eficacia de la reforma, fueron transformados en contratos administrativos comunes, aun cuando hubiesen sido aprobados por Ley formal."
"The effect of this constitutional amendment was to modify the legal regime governing “contract-laws,” which, once the amendment became effective, were transformed into ordinary administrative contracts even if they had been approved by a formal statute."
Considerando III
"El efecto de esta reforma constitucional, fue modificar el régimen jurídico de los “contratos-ley”, que, a partir de la eficacia de la reforma, fueron transformados en contratos administrativos comunes, aun cuando hubiesen sido aprobados por Ley formal."
Considerando III
"En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege -tornándola intangible- la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica."
"In both cases—an acquired right or a consolidated legal situation—the legal system protects, and renders intangible, the position of the person who obtained the right or enjoys the situation, for reasons of equity and legal certainty."
Considerando sobre derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas
"En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege -tornándola intangible- la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica."
Considerando sobre derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas
"De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla."
"Thus, what the person is entitled to is the consequence, not the rule."
Considerando sobre derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas
"De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla."
Considerando sobre derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas
"Se declara SIN LUGAR el recurso."
"The amparo proceeding is DENIED."
Por tanto
"Se declara SIN LUGAR el recurso."
Por tanto
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Res: 2003-00738 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at ten hours and fifty-five minutes on treinta y uno de enero del dos mil tres.- Amparo proceeding (recurso de amparo) filed by Nombre4274 on behalf of Cementos del Pacífico, against the Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Findings:
Justice Volio Echeverría authored the opinion; and,
Considerations:
I.Subject matter of the proceeding.- The legal issue in dispute is whether Cementos del Pacífico, S.A. still holds a right to construct a cement conveyor belt in the maritime-terrestrial zone and the territorial waters of Costa Rica pursuant to a contract entered into with the State in 1973, notwithstanding the repeal of the Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial, de 1963. This Sala Constitucional concludes that it does not, for the reasons set forth below.
II.As has been duly established in the case file (expediente), in 1959 the Legislative Assembly of Costa Rica enacted the Cement Industry Law, Law number 2465, declaring the exploitation of limestone deposits for cement manufacturing, and the facilities to be built for that purpose, to be in the public interest. In 1963, the Central American Convention on Incentives for Industrial Development was approved; it is a regional treaty and is therefore governed by Article 7 of the Political Constitution, which grants it authority superior to that of ordinary domestic laws. Pursuant to that Convention, the company applied to the Executive Branch for inclusion under the system of tax exemptions (exoneraciones fiscales) and incentives stipulated therein. The Executive Branch issued Executive Decree No. 3026-MEIC of ocho de junio de mil novecientos setenta y tres, which established compliance with all legal and formal requirements for the company to qualify for certain tax benefits and other benefits, such as permission to construct the cement conveyor belt at issue in these proceedings.
Subsequently, the Legislative Assembly enacted Law number 5420 of 1973, approving the system of incentives requested by the company and verified by the aforementioned Executive Decree No. 3026-MEIC. It bears mentioning here that, in our opinion, it was unnecessary to issue an Executive Decree to verify compliance with the requirements established by the treaty; a simple administrative decision (resolución administrativa) would have sufficed, and therefore the legal form used for that purpose is irrelevant to this case. Moreover, Article 2 of the Cement Industry Incentives Law provided that compliance with the legal requirements had to be verified before incentives could be granted to the cement industry. This Constitutional Chamber concludes that the approval, through Law 5420 of 1973, of incentives and benefits in favor of the company did not constitute legislative approval of an administrative contract (contrato administrativo), because only compliance with the legal requirements had been verified and the administrative contract between the State and the company had not yet been executed.
Nevertheless, it was necessary to enact Law number 5420 of 1973 because the intention was to create a special tax and legal regime for these companies, an effect that could not be achieved through the issuance of a mere Executive Decree because of the statutory-reservation principle (reserva de ley) in tax matters imposed by Article 121.13 of the Constitution.
III.Furthermore, in 1975 the Legislative Assembly amended Article 140.19 of the Political Constitution for the purpose of eliminating what were then known as “law-contracts” (contratos-ley) (Constitutional Decree number Law 5702. The new text reads as follows, insofar as relevant to this case:
“19. To execute administrative contracts not included in subsection 14) of Article 121 of this Constitution, subject to their submission for approval by the Legislative Assembly when they provide for an exemption from taxes or fees, or concern the exploitation of public services or of the State’s natural resources or wealth.
Legislative approval of these contracts shall neither confer upon them the status of laws nor exempt them from the administrative-law regime governing them...” The effect of this constitutional amendment was to modify the legal regime governing “law-contracts,” which, from the time the amendment took effect, were transformed into ordinary administrative contracts, even if they had been approved by a formal Law. This resulted from the invalidating effect of a higher-ranking provision on lower-ranking provisions. This invalidating effect arising from supervening unconstitutionality (inconstitucionalidad sobreviviente) was described by this Constitutional Chamber in judgment 6240-93, concerning the territorial division of the cantons of Cóbano, Paquera and Lepanto, in the province of Puntarenas. Accordingly, from the time of the constitutional amendment onward, the contract executed between the State and Empresa Cementos del Pacífico, S.A. cannot be characterized as a “law-contract,” even though the contract was executed after Law 5420 of 1973 had been enacted.
IV.Once the exemption regime for Cementos del Pacífico, S.A. had been approved by law and the administrative contract documenting that regime had been signed, the Central American Convention on the Tariff and Customs Regime was executed, approved, and ratified through Law number 6986. That law extended, in each and every respect, the effects of the Fourth Protocol to the Central American Convention on Fiscal Incentives for Industrial Development, but only until 30 de setiembre de 1985, and repealed it as of that date. Article 28 of the Central American Convention on the Tariff and Customs Regime repealed all incentives and exemptions established by the 1963 Central American Convention on Fiscal Incentives for Industrial Development and its Protocols, and provided that the repeal would take effect as of primero de octubre de mil novecientos ochenta y cinco. Thus, as stated above, the legal issue in dispute is whether the right held by Cementos del Pacífico, S.A. to construct a cement conveyor belt survived either the constitutional amendment of mil novecientos setenta y cinco or the repeal of the 1963 Central American Convention on Fiscal Incentives for Industrial Development.
V.Based on the foregoing chronological analysis and the facts established in the case file, this Court finds that the appellant (recurrente) is incorrect in asserting that the respondent company (empresa amparada) currently retains a right derived from Law 5420 or from the administrative contract executed with the State to enjoy the benefits granted therein. That law approved a decree that merely verified the company’s compliance with the legal requirements imposed by the 1963 Central American Convention on Fiscal Incentives for Industrial Development; the Executive Decree, however, was not the act that granted the benefits. Rather, the benefits were granted by Law number 5420 of 1973. This gives rise to the second issue to be resolved: Could the company continue to enjoy the benefits granted under Law number 5420 and the 1963 Convention after that Convention was repealed as of 1985? The answer is yes, had it exercised the right before the repeal of the entire regime of incentives, exemptions, permits, and benefits authorized by the 1963 Convention.
But the company did not do so, and its right therefore expired (caducó). It should be noted that these benefits were granted for a fixed term, as stipulated in Article 2 of the 1963 Convention on Incentives, but the company did not enjoy or exercise them within the statutory period. We say this because, furthermore, Law 5420 of 1973—which approved the incentives following the verification of legal requirements conducted through Executive Decree No. 3026-MEIC—was repealed by the 1975 constitutional amendment to Article 140.19 insofar as it concerned the “law-contract” regime, and also by the repealing effect of the 1983 Tariff Convention over the 1963 Convention on Incentives. When the repeal of the entire regime of incentives and benefits created by the 1963 Convention took effect on 1º de octubre de 1985, the company had not exercised its rights; consequently, the original legal regime no longer exists today.
On this issue, this Chamber agrees with the opinion issued by the Procuraduría General de la República in opinion C-228-2000, in response to an inquiry submitted by the then-Ministro de Obras Públicas y Transportes concerning the construction of the cement conveyor belt at issue here:
“...it is a generally accepted principle that, once a contract has expired, each and every one of its clauses ceases to have effect unless otherwise provided, including, therefore, the corresponding authorization to build in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). Although the Decree, as an administrative act (acto administrativo), could generate rights allowing the respondent company to construct the conveyor belt, this could not be construed to mean that the company was free to determine when to build it and to seek to do so twenty years later. In other words, the right derived from the law was not exercised during the law’s term, and the company now seeks to exercise it when the provision is no longer in force...” Accordingly, the 1983 Tariff Convention has not had a retroactive effect to the detriment of acquired rights (derechos adquiridos) derived from the 1959 law, the 1963 Convention on Incentives, Law 5420 of 1973, or the 1983 Tariff Convention, because the company did not exercise its rights while the legal regime permitting it to do so remained in force.
Because the legal regime was modified before the right was exercised, the project must be governed by current law—that is, the law in force at the time of the application. This position was described by this Chamber in judgment number 3378-92 of once horas cuarenta minutos del día seis de noviembre de mil noventa y dos, which stated, insofar as relevant:
“...This appeal challenges a decision of the respondent Directorate denying Mr. Nombre110235 renewal of his provisional passport, which was granted to him pursuant to Article 14 of Law 4812, a provision that was subsequently repealed but which, in his view, vested him with an acquired right. He further states that the decision of the Dirección de Migración is based on an opinion of the Procuraduría General de la República, which he considers ‘erroneous and arbitrary.’ The situation presented concerns the issue of the non-retroactivity of legal provisions (irretroactividad de las normas), because the appellant believes that he acquired a right to carry an indefinite provisional passport document. That matter, however, was properly resolved by the Procuraduría in its opinion number C-298-83, when an issue arose concerning the application of the repealed provision. It was determined that former Article 14 established that the provisional passport would remain valid until the foreign national acquired citizenship and, because a ten-year period was established for doing so, that was the maximum validity period for using documents issued while former Article 14 remained in force.
Thus, given that the administrative authority against which this appeal was filed acted in accordance with a binding opinion issued by the Procuraduría General de la República, it bears no liability whatsoever for its action. Nor is there any arbitrariness attributable to that advisory body that might impair the appellant’s constitutional rights, because during the specified validity period (ten years), Mr. Nombre110235 should have completed the naturalization procedures instead of seeking to continue ‘ad perpétuam’ using a document that was not legally valid...”
VI.This is not a matter of disregarding rights acquired under a law that is subsequently repealed, since this is precluded by the protection against the retroactive effect of rules, established by Article 34 of the Constitution. Indeed, administrative contracts (contratos administrativos), whatever their nature, are protected against new laws, new executive decrees or administrative regulations, and subsequent legal acts or opinions, because the repeal of rules or a change in legal criteria does not also have the effect of repealing rights that vested in citizens while those repealed rules were in force. This is the legal phenomenon defined in legal scholarship as the survival of repealed law (supervivencia del derecho abolido), because, with respect to acts or contracts in force, the repealed law remains in effect to protect those acts and contracts against new legal rules. New legal situations, however, must be governed by current law in force because they involve the creation of new rights. As will be seen below, the protection of acts and contracts against the repeal of the legislation under which they arose is based on a legal premise different from the one giving rise to this amparo proceeding (recurso de amparo).
VII.The Corte Suprema de Justicia had already explained the reasons why repealed law continues to protect acts and contracts and other acquired rights (derechos adquiridos) arising while the law was in force. According to the position of the Court, which this Sala confirms once again, Articles 34 and 129 of the Constitution operate in unison. Those provisions state:
“Article 34.- No law shall be given retroactive effect to the detriment of any person, or of that person’s acquired property rights (derechos patrimoniales adquiridos) or vested legal situations (situaciones jurídicas consolidadas).” “Article 129.- Laws shall be binding and take effect from the date they designate; in the absence of such a provision, ten days after their publication in the Diario Oficial. (...)
A law shall not be abrogated or repealed except by a subsequent law; nonuse, custom, or contrary practice may not be invoked against its observance.” As can readily be concluded, if laws take effect only upon their publication in the Diario Oficial or on the date they specify, they cannot be made retroactive to the detriment of acquired property rights or vested legal situations, not even where one law repeals another. For this reason, the Corte Suprema de Justicia had resolved the issue in favor of protecting contracts that were being performed. Let us examine some examples.
In a case involving the application of a new rule to vested situations concerning journalists, the Court held:
“WITH RESPECT TO ARTICLE 34.
‘No law shall be given retroactive effect to the detriment of any person, or of that person’s acquired property rights or vested legal situations.’ Transitory Provision I of the Organic Law of the Colegio did not establish a simple power or create a mere interest or expectation, but rather a right that was recognized therein, pursuant to the second rule of the second paragraph—already transcribed—which did not depend on any showing of competence or ability, as would have been the case if aptitude examinations had been required...
The issue of the nonretroactivity of laws (irretroactividad de la ley) has been extensively examined in legal scholarship and has also been addressed in the constitutional case law of this Court. Furthermore, certain decisions of the former Sala de Casación contain important precedents, because although the ordinary courts are not empowered to declare whether a law is defective because it is contrary to the Political Constitution, they are responsible for resolving questions of retroactivity when raised not with respect to the law itself, but with respect to the interpretation and application that has been or is sought to be given to it in a specific case. (Regarding both issues, see Cassation Judgment No. 62 of 15:35 on June 9, 1972, Considerando III and IV.)
The Political Constitution of 1871 provided in Article 26 that ‘THE LAW HAS NO RETROACTIVE EFFECT,’ without any further explanation that could guide either the legislature itself or the bodies responsible for applying the law. The Constituent Assembly of 1949 did not adopt the terse text of that Article 26; after extensive debate, it approved the wording of the current Article 26; and after extensive debate, it approved the wording of Article 34, as recorded in minutes numbers 113 and 114 (see Volume II, 1952 Imprenta Nacional edition.) That rule of the current Constitution is inspired by the doctrine set forth by Professor don Alberto Brenes Córdoba in his Treatise on Persons (Tratado de la Personas).” In addition to stating that ‘no law shall be given retroactive effect to the detriment of any person,’ the aforementioned Article 34 adds: ‘or of that person’s acquired property rights or vested legal situations.’ Some commentators criticize the formulation ‘acquired rights’ because, in numerous specific cases, it is difficult to determine whether the matter truly involves an acquired right or merely an expectation.
There are, however, situations in which the issue leaves no room for doubt. For example, with respect to notice of termination (preaviso) and severance pay (cesantía) under Labor Law, it has already been held—for obvious reasons—that they do not constitute acquired rights until the contract is terminated for a reason beyond the worker’s control, as stated in Cassation Judgment No. 80 of 15:30 on September 13, 1967 (Second Half-Year, Volume I of the Collection, page 409.) The following considerations are also taken from that judgment:
‘The issue of the application of law over time must be examined from three perspectives: with respect to the past, which is governed by the principle of nonretroactivity; with respect to the present, where the rule that the law takes immediate effect predominates; and with respect to the future, which is characterized by the generalized application of the law, since continuing relationships must always be governed by it. Legal facts (hechos jurídicos) cannot be altered by new laws, nor can effects that arose before the law entered into force; pending consequences, however, are subject to it, provided that, when the law is applied to those consequences, it does not impinge upon the past by violating what is protected by the principle of nonretroactivity. Laws are therefore said to apply immediately to all consequences arising from preexisting facts or relationships, except where those consequences have acquired an independent legal status, or where application of the new law to them would impair the original situation or right. In that event, the law could not affect those consequences without being retroactive.’ It is important to add that a legal situation or a right is not vested or acquired, as applicable, solely by virtue of the operation of the law. Cassation Judgment No. 141 of 14:15 on December 17, 1971, stated:
‘Vested legal situations... arise not only from a judgment (in which case the matter would involve res judicata (cosa juzgada), as guaranteed by Article 42, second paragraph, of the same Constitution), but also through the mere operation of the rule governing when an act or legal fact falling within its scope occurs.’ In summary, and returning to the present case, because the right to request verification of the facts (those conferring upon the journalists of that time the right to be registered with the Colegio) was not originally made subject to a time limit, a subsequent law could not validly establish a period of validity or expiration, because doing so would mean that, upon the expiration of that period, a right already incorporated into the journalist’s estate and a situation recognized unconditionally by the original Law would cease to have effect. It follows from all the foregoing that the final rule of the Transitory Provision added by Law N. 5491 of March 12, 1974, insofar as it provides that the fifteen-day ‘validity’ period also governs the right granted in Transitory Provision I, second paragraph, second rule, must be declared inapplicable because it retroactively affects acquired rights and therefore violates Article 34 of the Political Constitution.
Because the proceeding is well-founded due to the violation of Article 34, it is unnecessary to examine whether the cited rule also conflicts with Articles 33 and 36 of the Political Constitution. Judgment of the Corte Plena at 10:00 on March 18, 1982. In the case of an atypical budgetary provision that had already been repealed, the Court stated:
‘The repeal of a law does not completely eliminate its normative effect, because if rights were acquired or legal situations vested under it, that law shall continue to govern those rights and situations, since the new law—which repeals the prior one—has no retroactive force “to the detriment of any person, or of that person’s acquired property rights or vested legal situations,” pursuant to Article 34 of the Political Constitution. All this gives rise to the doctrine of the “survival of repealed law”; it is appropriate to reproduce here a passage quoted by attorneys Tossi Bonilla and Castro Silva in their filing of April 12 opposing the request of the Subprocurador General. The quotation is from HANS KELSEN and states:
“It seems obvious that the Constitutional Court may review only rules still in force at the time it issues its decision. Why annul a rule that is no longer in force? Upon closer examination of this question, however, it becomes apparent that constitutional review may be applied to rules that have already been abrogated. Indeed, if a general rule—in this sense, only general rules may be taken into account—abrogates another general rule without retroactive effect, the authorities must continue to apply the abrogated rule to all facts occurring while it was still in force. If one wishes to prevent such application because the abrogated rule is unconstitutional—assuming that it was not the Constitutional Court that annulled it—it is necessary for that unconstitutionality to be authoritatively established and for the remaining force retained by the rule to be withdrawn,” (Kelsen, Hans. “The Jurisdictional Guarantee of the Constitution.” Anuario Jurídico Universidad Nacional Autónoma de México, 1974 pp. 498 and 499.)’
IX.In light of all the foregoing, there is no doubt that the illegitimacy of Provision N. 131 persists despite its repeal. Accordingly, that Provision must be declared unconstitutional and inapplicable because it was enacted in conflict with the powers conferred upon the Asamblea Legislativa by Article 21 (subsections 1 and eleven), and through the improper application of the provisions governing budget laws in Articles 176, 177 and 178, all of which are provisions of the Political Constitution that, having been violated in this case, deprive the cited Provision N. 131 of constitutional validity. It is so ordered, without any need to address the other constitutional issues raised in the proceeding. Notify the parties.’ Judgment of the Corte Plena at 15:00 on July 14, 1982.”
The case law of the Sala Constitucional has also followed this criterion. Exp. No.2486-M-96 No.3532-97.
“1.- The protection of acquired rights means, in this case, that notwithstanding the elimination of the rules, all amounts received up to that time as assistance must be deemed nonrecoverable (irrepetibles). Insofar as they had definitively entered the estates of the interested parties before the legal reform, it would be absurd—and unconstitutional—to claim that they must be returned, or anything similar. And,...
III.Conclusion. Based on what was stated in the preceding considerando, the action must be granted and the challenged provision declared unconstitutional. This judgment does not have the effect of reversing the repeal of Articles 167 to 169 of the Civil Service Statute (Estatuto de Servicio Civil), but it is clear that such repeal will have effects only with respect to those who did not have acquired rights (derechos adquiridos) under the former regime.”
VIII.Because no grounds have been found for changing the criterion or any reasons of public interest that would justify reconsidering the matter, the reasons set forth in the transcribed judgment require that the claimant be directed to abide by the ruling in the cited judgment. Por tanto:
The claimant shall abide by the decision rendered in judgment number 2765-97, de las quince horas tres minutos del veinte de mayo de mil novecientos noventa y siete.
In another similar case, Exp. No.3786-M-96 No.3533-97:
“Acquired property rights (derechos patrimoniales adquiridos) and consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas). Numerous decisions of the Constitutional Chamber attest to the validity and importance of the guarantee of non-retroactivity of the law (irretroactividad de la ley) (where ‘law’ must be understood in its generic sense, as referring to legal rules in general: judgment Nº 473-94). For example, in decision Nº 1879-94 de las 17:30 Hrs. del 20 de abril de 1994 (reiterating what had previously been held in judgment Nº 1147-90 de las 16:00 Hrs. del 21 de setiembre de 1990), it was stated:
‘...the principle of non-retroactivity, like the other principles relating to fundamental rights or freedoms, is not merely formal but also, and above all, substantive; consequently, it is violated not only when a new rule or the amendment of a prior rule unlawfully alters acquired rights or consolidated situations arising under that prior rule, but also when the effects, interpretation, or application of the latter cause unreasonable or disproportionate harm to the holder of the right or situation that the rule itself establishes.’ Likewise, judgment Nº 1119-90 de las 14:00 Hrs. del 18 de setiembre de 1990 held:
‘A legal situation may become consolidated—as the Full Court has previously stated—by means of a judicial judgment declaring or recognizing a disputed right, and also under a statutory provision that establishes or guarantees certain consequences which a subsequent law cannot disregard without being unconstitutional due to infringement of Article 34 of the Constitution.’ The concepts of ‘acquired right’ and ‘consolidated legal situation’ are closely related in constitutional-law scholarship. It may be said that, in general terms, the former denotes a completed circumstance in which something—tangible or intangible, whether an asset previously belonging to another or a previously nonexistent right—has entered into or affected a person’s property sphere, such that the person obtains a demonstrable advantage or benefit. A ‘consolidated legal situation,’ for its part, represents not so much an increase in assets as a state of affairs fully defined in terms of its legal characteristics and effects, even if those effects have not yet been exhausted.
What is relevant with respect to a consolidated legal situation is not whether those effects still persist, but rather that—by virtue of a statutory mandate or a judgment so declaring—a clear and defined rule has already come into legal existence, connecting a factual premise (triggering event) with a particular consequence (conditioned effect). From this perspective, the person’s situation is expressed by a logical proposition of the form ‘if..., then...’; that is, if the triggering event has occurred, then the ‘consolidated legal situation’ means that the conditioned effect must necessarily occur as well. In both cases—an acquired right or a consolidated legal situation—the legal system protects, by rendering it inviolable, the situation of the person who obtained the right or enjoys the situation, for reasons of equity and legal certainty (certeza jurídica). In this case, the constitutional guarantee of non-retroactivity of the law translates into the certainty that a change in the legal system cannot have the consequence of removing an already acquired asset or right from a person’s estate, or of preventing the expected—and beneficial—consequence of the consolidated legal situation from arising when the factual premise occurred before the statutory amendment.
However, specifically with respect to the latter, it has also been understood that no one has a ‘right to the immutability of the legal system’; that is, a right to have the rules never change. The constitutional provision therefore does not mean that, once the rule connecting the event to the effect has come into legal existence, it cannot be amended or even repealed by a subsequent provision. Rather, it means that—as explained—if the triggering condition has occurred, a statutory amendment that changes or eliminates the rule cannot prevent the conditioned effect expected under the former rule from arising. This is so because, as stated, what matters is that the state of affairs enjoyed by the person was already defined in terms of its elements and effects, even if those effects are still occurring or have not yet begun to occur. Thus, the person is entitled to the consequence, not to the rule.
IX.Application to the specific case. In the sub examine, the foregoing concepts may be illustrated precisely through the elements of the specific case. Under Articles 167 to 169 of the Civil Service Statute, there was a legal rule created by the legislature: upon the occurrence of a disabling illness (triggering event), the male or female teacher suffering from it would be entitled to leave and to the payment of assistance equivalent to the full salary for the entire period of incapacity—which could even be indefinite—although subject to annual revalidation upon submission of a medical certificate (conditioned effect). This rule ceased to exist by virtue of the repeal of those provisions by law Nº 7531, which also ordered that, within the non-extendable period of six months from its entry into force, beneficiaries of such leave were required either to opt for a disability pension or to return to work. Therefore, by illustrating—and at the same time applying—the considerations set forth supra, it may be said that:
‘...The protection of acquired rights means, in this case, that notwithstanding the elimination of the provisions, all amounts received up to that point as assistance must be deemed non-recoverable. Insofar as they had definitively entered the estates of the interested parties before the statutory amendment, it would be absurd—and unconstitutional—to claim that they must be repaid or anything similar...’ In other cases, proof that consolidated legal rights (derechos jurídicos consolidados) may continue to have effect after the repeal of the law that permitted them is found in Exp. 1913-V-94 Nº 5653-97:
‘The three provisions have now been repealed by section 11 of the new “Ley de regulación de horarios de funcionamiento en expendios de bebidas alcohólicas,” Nº 7633 de 26 de setiembre de 1996, as of its entry into force el pasado 21 de abril del corriente, at which time the respective powers passed to the municipalities. Nevertheless, it is deemed relevant to continue examining them insofar as—as has been stated—:
“...in general terms, constitutional review is conducted with reference to the law currently in force; however, certain exceptions to this rule may be contemplated. There are situations in which a repealed provision may have been applied while it was in force, or may still be producing effects, in violation of the Constitution and to the detriment of a person whose injury persists after the repeal. In such a case, that provision may and must be subject to interpretation and review even though it is no longer in force when the judgment is rendered. These are cases in which the repeal does not render the matter abstract so as to preclude subsequent constitutional review of the repealed provision. In the specific case of this action, constitutional analysis is appropriate because the provision may still affect the claimant’s interests; that is, a declaration of unconstitutionality is a reasonable means of protecting the right or interest deemed infringed, within the meaning of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional). (Nº 3152-94 de las 15:12 hrs. del 28 de junio de 1994.)” The First Chamber of Cassation has stated the following regarding the protection of acquired rights:
“...Statutes and regulations produce legal effects from the time they enter into force until they are repealed. Regulations also cease to produce effects when they are annulled, and statutes also cease to govern when they are declared unconstitutional...” Nevertheless, as stated in judgment Nº 79 of this Chamber, de las 14:30 horas del 20 de octubre de 1989, in its second considerando, “it is proper as a matter of law to consider that statutes and regulations continue to produce legal effects even after they have been amended or repealed, in order to govern those legal situations that arose while they were in force and that gave rise to subjective rights (derechos subjetivos) or legitimate interests (intereses legítimos) of the interested private party.” See decisions of the same Chamber, Nº 79 de 14,30 hrs. del 20 de octubre de 1989, Nº 104 de 15,00 hrs. and Nº 105 de 15,05 hrs., both del 28 de junio de 1991.’
X.In view of what was set forth in the preceding sections, this Chamber concludes that, in the specific case, no constitutional right of the petitioner company has been infringed because it did not exercise the right during the entire period in which the 1963 Incentives Agreement and Ley 5420 de 1973 were in force. The record and the reviewed legislation show that the Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial de 1963, Decreto 3026-MEIC de 1973, and ley 5420 de 1973 have been repealed by a subsequent rule of superior rank, such that the benefits derived from them have also expired. It is also clear that the Convenio de Incentivos de 1963 was expressly repealed by the Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano de 1983, and that Ley 5420, insofar as it may have approved a law-contract (contrato-ley), was tacitly repealed by the constitutional amendment to Article 140, subsection 19), de mil novecientos setenta y cinco (the repealing effect provided for by Article 197 of the Political Constitution). Accordingly, because the petitioner company’s right arising from the law and the Incentives Agreement was not exercised while both enactments remained in force, its attempt to exercise that right now, when the provisions supporting it are no longer in force, is improper. The appeal must therefore be denied.
Por tanto:
The appeal is declared WITHOUT MERIT.
Carlos M. Arguedas R.
Acting President Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.
Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Alejandro Batalla B. Fabián Volio E.
Res: 2003-00738 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas con cincuenta y cinco minutos del treinta y uno de enero del dos mil tres.- Recurso de amparo interpuesto por Nombre4274, a favor de Cementos del Pacífico; contra el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Resultando:
Redacta el magistrado Volio Echeverría; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso.- El punto jurídico debatido es si la empresa Cementos del Pacífico, S.A. goza todavía de un derecho a construir una faja transportadora de cemento en la zona marítimo terrestre y en aguas territoriales de Costa Rica, al amparo de un contrato suscrito con el Estado en 1973, pese a haberse derogado el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial, de 1963. Esta Sala Constitucional opina que no por las razones que se exponen a continuación.
II.Como ha quedado debidamente acreditado en el expediente, en el año 1959 la Asamblea Legislativa de Costa Rica aprobó la Ley de la Industria del Cemento, Ley número 2465, por la que declaró de interés público la explotación de yacimientos de caliza para la fabricación de cemento, y las instalaciones que se construyeren con ese fin. En 1963 se aprobó el Convenio Centroamericano de Incentivos al Desarrollo Industrial, que es un tratado regional y por ello regido por el artículo sétimo de la Constitución Política que le otorga autoridad superior a las leyes locales comunes. En ejecución de ese Convenio la empresa solicitó al Poder Ejecutivo acogerse al régimen de exoneraciones fiscales e incentivos allí estipulados, el Poder Ejecutivo promulgó el Decreto Ejecutivo N. 3026-MEIC del ocho de junio de mil novecientos setenta y tres, por el que se comprobó el cumplimiento de todos los requisitos legales y formales para ser titular la empresa de ciertos beneficios fiscales y de otros beneficios como el permiso para construir la faja transportadora de cemento, objeto de este juicio.
Luego, la Asamblea Legislativa promulgó la Ley número 5420 de 1973, por medio de la cual aprueba el régimen de incentivos solicitados por la empresa y comprobado por el Decreto Ejecutivo N. 3026-MEIC citado. Cabe aquí mencionar, que en nuestra opinión, no era necesario dictar un Decreto Ejecutivo para comprobar el cumplimiento de los requisitos previstos por el tratado, sino simplemente dictar una resolución administrativa, de manera que es irrelevante a este caso, la forma jurídica empleada para ese fin. Además, la ley de Inventivos a la Industria del Cemento, estipulaba en el artículo 2 que era necesario comprobar los requisitos legales de previo a otorgar los incentivos a la industria del cemento. Concluye esta Sala Constitucional que la aprobación de los incentivos y beneficios hecha por Ley 5420 de 1973 a favor de la empresa, no constituyó un caso de aprobación legislativa de un contrato administrativo, porque apenas se había comprobado el cumplimiento de los requisitos legales y todavía no había sido suscrito el contrato administrativo entre el Estado y la empresa.
Pero, sí era necesario promulgar la Ley número 5420 de 1973, porque se pretendía crear un régimen tributario y legal especial para estas empresas, efecto que no podía producirse mediante la suscripción de un simple Decreto Ejecutivo por la reserva de ley en materia de impuestos que impone el artículo 121.13 de la Constitución.
III.Por otra parte, en el año de 1975 la Asamblea Legislativa reformó los artículo 140.19 de la Constitución Política con el objeto de suprimir los entonces denominados “contratos-ley” (Decreto Constitucional número Ley 5702. El nuevo texto dice así en lo que es pertinente al caso:
“19. Suscribir los contratos administrativos no comprendidos en el inciso 14) del artículo 121 de esta Constitución, a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa cuando estipulen exención de impuestos o tasas, o tengan por objeto la explotación de servicios públicos, recursos o riquezas naturales del Estado.
La aprobación legislativa a estos contratos no les dará carácter de leyes ni los eximirá de su régimen jurídico administrativo..." El efecto de esta reforma constitucional, fue modificar el régimen jurídico de los “contratos-ley”, que, a partir de la eficacia de la reforma, fueron transformados en contratos administrativos comunes, aun cuando hubiesen sido aprobados por Ley formal. Esto por el efecto anulatorio de la norma de superior jerarquía por sobre las normas inferiores. Este efecto anulatorio por inconstitucionalidad sobreviviente ha sido descrito por esta Sala Constitucional en la sentencia 6240-93, sobre la división territorial de los cantones de Cóbano, Paquera y Lepanto, de la provincia de Puntarenas. De manera que, a partir de la reforma constitucional, no puede afirmarse que el contrato suscrito entre el Estado y la Empresa Cementos del Pacífico, S.A., sea un “contrato-Ley”, a pesar que el contrato fue suscrito después de aprobada la Ley 5420 de 1973.
IV.Una vez aprobado por ley el régimen de exoneraciones para la empresa Cementos del Pacífico, S.A. y firmado el contrato administrativo que documenta ese régimen, fue suscrito, aprobado y ratificado el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, Ley número 6986 que dispuso prorrogar en todas y cada una de sus partes los efectos del Cuarto Protocolo al Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial pero hasta el día 30 de setiembre de 1985, pero lo derogó a partir de esa fecha. Por el artículo 28 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, se derogan todos los incentivos y exoneraciones previstos por el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales del Desarrollo Industrial y sus Protocolos de 1963, y dispuso que la derogación surtiría efecto a partir del primero de octubre de mil novecientos ochenta y cinco. Así las cosas, como se dijo, el punto jurídico debatido es la supervivencia o no del derecho que tenía la empresa Cementos del Pacífico, S.A. para construir una faja transportadora de cemento, frente a la reforma constitucional de mil novecientos setenta y cinco o por la derogatoria del Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales del Desarrollo Industrial de 1963.
V.Del análisis cronológico desarrollado, los hechos demostrados en el expediente, considera este Tribunal que no tiene razón el recurrente al afirmar que la empresa amparada mantiene vigente hoy un derecho derivado de la Ley 5420 ni del contrato administrativo suscrito con el Estado para disfrutar de los beneficios allí concedidos. Esta ley aprobó un decreto que simplemente comprobaba el cumplimiento por la empresa de los requisitos legales exigidos por el Convenio del Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial, de 1963; pero el Decreto Ejecutivo no era el acto que otorgaba los beneficios, sino lo fue la Ley número 5420 de 1973. Aquí, surge la segunda cuestión a resolver: ¿Podía la empresa disfrutar de los beneficios otorgados por la Ley número 5420 y el Convenio de 1963, luego de derogado ese Convenio a partir de 1985? La respuesta es sí, de haber hecho eficaz el derecho antes de la derogación de todo el régimen de incentivos, exoneraciones, permisos y beneficios autorizado por el Convenio de 1963.
Pero la empresa no lo hizo y por ello su derecho caducó. Nótese que estos beneficios eran otorgados por un plazo determinado, como lo estipula el propio Convenio de Incentivos de 1963, artículo 2, pero no fueron disfrutados o ejercidos por la empresa durante el plazo legal. Decimos esto porque además, la Ley 5420 de 1973 que aprobó los incentivos por la comprobación de los requisitos legales hecha por el Decreto Ejecutivo N. 3026-MEIC, quedó derogada por la reforma constitucional al artículo 140.19 de 1975, en cuanto al régimen de los “contratos-ley” y también por el efecto derogatorio del Convenio Arancelario de 1983, por sobre el Convenio de Incentivos de 1963. Cuando el 1º de octubre de 1985 entró en vigor la derogación de todo el régimen de incentivos y beneficios creados por el Convenio de 1963, la empresa no había ejercido sus derechos y por ello, hoy el régimen jurídico original no existe.
Sobre el tema coincide esta Sala con el criterio rendido por la Procuraduría General de la República en el dictamen C-228-2000, ante consulta elaborada por el entonces Ministro de Obras Públicas y Transportes con ocasión de la construcción de la faja transportadora de cemento que nos ocupa:
“... es un principio aceptado pacíficamente que una vez vencido el contrato pierde eficacia todas y cada una de sus cláusulas, salvo que se disponga lo contrario, por consiguiente la relativa autorización para construir en zona marítimo terrestres. Aunque como acto administrativo del Decreto se podían generar derecho para que la empresa amparada construyera la faja, ello no podría considerarse que la empresa era libre de determinar cuándo construir y pretender hacerlo veinte años después. Es decir el derecho derivado de la ley no fue ejercido durante el término de la ley y pretende hacerlo vigente cuando la norma ya no tiene vigencia...” No ha ocurrido, entonces, un efecto retroactivo del Convenio Arancelario de 1983, en contra de los derechos adquiridos derivados de la ley de 1959, del Convenio de Incentivos de 1963, de la ley 5420 de 1973, ni del Convenio Arancelario de 1983, porque la empresa no ejerció sus derechos cuando estuvo vigente el régimen legal que se lo permitía. Al modificarse el régimen legal sin haber ejercido el derecho, la obra tendrá que regirse por el derecho actual, el derecho vigente al momento de la solicitud. Esta tesis ha sido descrita por esta Sala en la sentencia número 3378-92 de las once horas cuarenta minutos del día seis de noviembre de mil noventa y dos dispuso en lo conducente:
“...Se recurre contra una resolución de la Dirección demandada mediante la cual se le niega al señor Nombre110235 renovar su pasaporte provisional, que le fue otorgada en aplicación del artículo 14 de la Ley 4812, norma que fue derogada posteriormente pero que a su criterio le asiste un derecho adquirido. Indica además, que el acuerdo de la Dirección de Migración tiene como sustento un dictamen de la Procuraduría General de la República, el cual considera "errado y antojadizo". La situación planteada gira en torno al problema de irretroactividad de las normas, pues a criterio del recurrente se adquirió un derecho de portar un documento de pasaporte provisional provisional indefinido. Más ese asunto fue resuelto debidamente por la Procuraduría en su dictamen número C-298-83, cuando se suscitó un problema acerca de la aplicación de la norma derogada, resolviéndose que el artículo 14 derogado establecía como término de vigencia del pasaporte provisional hasta tanto el extranjero adquiera la nacionalidad y como para ésta se establecen diez años, ese fue el plazo de vigencia máximo para uso de los documentos otorgados en la vigencia del artículo 14 derogado.
Así que, partiendo del hecho de que la administración contra la que se recurre actuó apegada a un criterio vinculante de un órgano como lo es la Procuraduría General de la República, no le cabe responsabilidad alguna por su acto, ni tampoco se encuentra arbitrariedad alguna achacable al ente asesor que pudiese afectar derechos constitucionales del recurrente, pues durante el plazo de vigencia señalado (diez años) el señor Nombre110235 debió realizar los trámites de naturalización y no pretender continuar "ad perpétuam" con la utilización de un documento no apegado a derecho...”
VI.No se trata aquí de desconocer los derechos adquiridos bajo una ley que es derogada posteriormente, puesto que lo impide la protección contra el efecto retroactivo de las normas, declarada por el artículo 34 de la Constitución. En efecto, los contratos administrativos, sea cual sea su naturaleza, están protegidos contra nuevas leyes, contra nuevos decretos ejecutivos o reglamentos administrativos, y contra actos o dictámenes legales posteriores, porque la derogación de las normas o el cambio de criterios legales no producen el efecto de derogar también los derechos desarrollados a favor de los ciudadanos al momento de ser vigentes esas normas derogadas. Es el fenómeno jurídico que define la doctrina como la supervivencia del derecho abolido, porque, para los actos o contratos en vigor, la ley derogada continúa vigente para otorgar protección a esos actos y contratos contra las nuevas normas jurídicas. Pero, las nuevas situaciones jurídicas sí deberán regirse por el derecho actual y vigente por ser casos de innovación de derechos. Como se verá a continuación, la hipótesis de la protección de los actos y contratos frente a la derogación de la legislación que los generó, parte de otro supuesto de derecho diferente al que causa este recurso de amparo.
VII.La Corte Suprema de Justicia ya había explicado las razones por las que el derecho abolido sigue protegiendo los actos y contratos y otros derechos adquiridos durante la vigencia de la ley. De acuerdo con la tesis de la Corte, que esta Sala confirma de nuevo, los artículos 34 y 129 de la Constitución operan al unísono. Dicen esas reglas.
“Artículo 34.- A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas.” “Artículo 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial. (...)
La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario.” Como se concluye con toda facilidad, si las leyes surten efectos hasta que se publican en el diario oficial o desde que estas indiquen, no es posible hacerlas retroactivas en contra de derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas, ni siquiera las leyes que derogan a otras. Por esto la Corte Suprema de Justicia había resuelto el tema a favor de la protección los contratos que estaban en ejecución. Veamos algunos ejemplos.
En un caso de aplicación de la nueva norma a situaciones consolidadas respecto de los periodistas la Corte Resolvió:
“EN CUANTO AL ARTÍCULO 34.
“A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas”.
El Transitorio I de la Ley Orgánica del Colegio no estableció una simple facultad no creó un mero interés o expectativa, sino un derecho que allí mismo quedó reconocido, conforme a la regla segunda del párrafo segundo –ya transcrita-, que no dependía de ninguna demostración de eficiencia o capacidad, como sí ocurriría si se hubiese exigido presentar exámenes de aptitud...
El tema de la irretroactividad de la ley ha sido objeto de un amplio estudio por la doctrina y de ello también se ha ocupado la jurisprudencia constitucional de esta Corte. Además, en algunos fallos de la antigua Sala de Casación existen precedentes de importancia, pues si bien no corresponde a los Tribunales ordinarios declarar si una ley adolece del vicio de ser contraria a la Constitución Política, si les toca resolver el problema de la retroactividad cuando éste se plantea, no respecto de la ley en sí misma, sino acerca de la interpretación y aplicación, que de ella se hubiese hecho o se pretenda hacer en un caso concreto. (Véase sobre uno y otro problema, la sentencia de Casación No. 62 de las 15:35 del 9 de junio de 1972, Considerando III y IV.)
La Constitución Política de 1871 establecida, en su artículo 26, que “LA LEY NO TIENE EFECTO RETROACTIVO”, sin mas explicación que pudiera orientar al propio legislador y a los órganos llamados a aplicar la ley. La Asamblea Constituyente de 1949 no adoptó el texto lacónico de ese artículo 26; y luego de un amplio debate, aprobó la redacción del actual artículo 26; y luego de un amplio debate, aprobó la redacción del artículo 34, según consta en las actas números 113 y 114 (ver Tomo II, edición de la Imprenta Nacional 1952.) Esa regla de la Constitución actual se inspira en la doctrina que expone el Profesor don Alberto Brenes Córdoba en su Tratado de la Personas”. Y aparte de expresar que “a ninguna ley" se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna”, el mencionado artículo 34 agrega: “o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas”.
Algunos expositores critican la fórmula de “los derechos adquiridos”, por considerar que es difícil resolver, en numerosos casos concretos, si se trata en realidad de un derecho adquirido o de una simple expectativa. Sin embargo, hay situaciones en que la cuestión no ofrece ninguna duda. Por ejemplo, tratándose del preaviso y la cesantía en el Derecho de Trabajo, ya se ha resuelto –por obvias razones- que no constituyen derechos adquiridos mientras no se produzca la terminación de contrato a causa de algún motivo ajeno a la voluntad del trabajador, según se dijo en el fallo de Casación No. 80 de las 15:30 del 13 de setiembre de 1967 (Segundo Semestre, Tomo I de la Colección, pagina 409.) De ese mismo fallo son las siguientes consideraciones:
“El problema de la aplicación de la ley en el tiempo debe examinarse bajo tres aspectos, o sea en cuanto al pasado, en que rige el principio de irretroactividad; en cuanto al presente, donde predomina la regla de que la ley tiene vigencia inmediata; y en cuanto al provenir que se caracteriza por la aplicación generalizada de la ley, pues las relaciones sobrevivientes siempre tendrán que regirse por ésta. Los hechos jurídicos no pueden alterarse por leyes nuevas, ni tampoco los efectos que se hayan producido antes de que la ley entre en vigor; pero las consecuencias pendientes sí están sometidas a ella, siempre y cuanto la ley, al aplicarse a esas consecuencias, no incida sobre el pasado, vulnerando lo que está protegido por el principio de irretroactividad. Por ello se dice que las leyes son de aplicación inmediata a todas las consecuencias derivadas de hechos o relaciones preexistentes, salvo en el caso de que esas consecuencias hayan alcanzado un valor jurídico propio, o que la ley nueva, al aplicarse a ellas, lesione la situación o derecho originario. Porque entonces la ley no podría afectar esas consecuencias sin ser retroactiva”.
Es importante agregar que una situación jurídica o un derecho, no se consolida o adquiere, en su caso, sólo al amparo mediante la actuación de la ley. En la sentencia de Casación No. 141 de las 14:15 del 17 de diciembre de 1971, se dijo:
“Las situaciones jurídicas consolidadas... se originan no sólo por una sentencia (supuesto en que se estaría ante la cosa juzgada que garantiza el artículo 42 párrafo segundo de la misma Constitución), sino por el simple imperio de la norma que rige cuando ocurre un acto o hecho jurídico subsumible en ella”.
En resumen, y volviendo al presente caso, si desde el principio no se sometió a término la facultad de solicitar la constatación de los hechos (los que otorgan derecho a los periodistas de entonces, para quedar inscritos en el Colegio), no ha podido válidamente una ley posterior fijar un plazo de vigencia o caducidad, porque ello implica dejar sin efecto, con el transcurso de ese plazo, un derecho ya incorporado al patrimonio del periodista y una situación que, sin condición alguna, la primitiva Ley había reconocido. De todo lo expuesto se concluye que la regla final del Transitorio agregado por Ley N. 5491 de 12 de marzo de 1974, en cuanto dispone que la “vigencia” de quince días rige también para el derecho otorgado en el Transitorio I, párrafo segundo, regla segunda, debe declararse inaplicable porque afecta –retroactivamente- derechos adquiridos y, por lo tanto, infringe el artículo 34 de la Constitución Política. Al ser procedente el recurso por infracción del artículo 34, es innecesario examinar si la citada regla está en choque, a la vez, con los artículos 33 y 36 de la Constitución Política. Sentencia de Corte Plena de las 10:00 horas del 18 de marzo de 1982. En el caso de una norma Presupuestaria atípica ya derogada, dijo la Corte:
“La Derogatoria de una ley no hace desaparecer totalmente su eficacia normativa, pues si al amparo de ellas se adquirieron derechos o se consolidaron situaciones jurídicas, esa ley seguirá rigiendo en cuanto a esos derechos y situaciones, pues la nueva ley –en que se deroga la anterior- no tiene fuerza retroactiva “en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas”, según lo dispuesto en el artículo 34 de la Constitución Política. Todo ello da lugar a la doctrina de la “supervivencia del derecho abolido”; y es oportuno transcribir aquí una cita que hacen los licenciados Tossi Bonilla y Castro Silva en el escrito de doce de abril, en que se oponen a la petición del señor Subprocurador General. La cita es de HANS KELSEN y dice:
“Parece obvio que el Tribunal Constitucional no puede conocer sino las normas todavía en vigor al momento en que dicta su resolución. Por qué anular una norma que ha dejado de estar en vigor? Observando con atención esta cuestión se advierte, sin embargo, que es posible aplicar el control de constitucionalidad a normas ya abrogadas. En efecto, si una norma general –en este sentido sólo las normas generales pueden ser tomadas en cuenta- abroga otra norma general sin efecto retroactivo, las autoridades deberán continuar aplicando la norma abrogada para todos los hechos realizados mientras se encontraba aún en vigor. Sí se quiere evitar esta aplicación en razón de la inconstitucionalidad de la norma abrogada –se supone que no ha sido el Tribunal Constitucional el que la ha anulado-, es necesario que esta inconstitucionalidad se establezca de manera auténtica y que le sea retirado a la norma el resto de vigor que conservaba”, (Kelsen, Hans. “La Garantía Jurisdiccional de la Constitución”. Anuario Jurídico Universidad Nacional Autónoma de México, 1974 ps. 498 y 499.)”
IX.No hay duda, por todo lo expuesto, que aún subsiste la ilegitimidad de la Norma N. 131, a pesar de su derogatoria. En consecuencia, procede declarar la inconstitucionalidad e inaplicable esa Norma, por haberse dictado en pugna con las atribuciones que otorga a la Asamblea Legislativa el artículo 21 (incisos 1 y once), y con aplicación indebida de lo establecido para las leyes presupuestarias en los artículos 176, 177 y 178, disposiciones todas de la Constitución Política que, al resultar infringidas en este caso, le niegan validez constitucional a la citada Norma N. 131. Así se resuelve, sin que sea necesario referirse a las demás constitucionales que se dicten en el recurso. Notifíquese a las partes.” Sentencia de Corte Plena de las 15:00 horas del 14 de julio de 1982.”
También la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha seguido este criterio. Exp. No.2486-M-96 No.3532-97.
“1.- La protección de los derechos adquiridos significa, en este caso, que no obstante la eliminación de las normas, todos los montos recibidos hasta entonces por concepto de auxilio, deben estimarse irrepetibles. En la medida en que habían ingresado definitivamente al patrimonio de los interesados con anterioridad a la reforma legal, resultaría absurdo -e inconstitucional- pretender que deban ser devueltos, o cosa semejante. Y,...
III.Conclusión. Con base en lo enunciado en el considerando anterior, se debe estimar la acción, declarando inconstitucional la norma impugnada. Esta sentencia no tiene el efecto de revertir la derogatoria de los artículos 167 a 169 del Estatuto de Servicio Civil, pero es claro que esa eliminación tendrá efectos únicamente respecto de quienes no tuvieran derechos adquiridos conforme al régimen anterior."
VIII.Las razones esgrimidas en la sentencia transcrita, al no encontrarse motivos para variar de criterio o razones de interés público que justifiquen reconsiderar la cuestión, conllevan a que deba señalarse a la accionante que debe estarse a lo resuelto en el fallo citado. Por tanto:
Estése la accionante a lo resuelto en la sentencia número 2765-97, de las quince horas tres minutos del veinte de mayo de mil novecientos noventa y siete.
En otro caso similar, Exp. No.3786-M-96 No.3533-97:
“Derechos patrimoniales adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas. Numerosos pronunciamientos de la Sala Constitucional atestiguan sobre la vigencia e importancia de la garantía de la irretroactividad de la ley (donde "ley" debe entenderse en su sentido genérico, como referido a las normas jurídicas en general: sentencia Nº 473-94.) Por ejemplo, en resolución Nº 1879-94 de las 17:30 Hrs. del 20 de abril de 1994 (reiterando lo que previamente se había dispuesto en sentencia Nº 1147-90 de las 16:00 Hrs. del 21 de setiembre de 1990), se expresó:
"... el principio de irretroactividad, al igual que los demás relativos a los derechos o libertades fundamentales, no es tan solo formal, sino también y sobre todo material, de modo que resulta violado, no-solo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones consolidadas al amparo de la dicha norma anterior, sino también cuando los efectos, la interpretación o la aplicación de esta última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular del derecho o situación que ella misma consagra." Del mismo modo, la sentencia Nº 1119-90 de las 14:00 Hrs. del 18 de setiembre de 1990 sostuvo:
"Una situación jurídica puede consolidarse -lo ha dicho antes la Corte Plena- con una sentencia judicial que declare o reconozca un derecho controvertido, y también al amparo de una norma de ley que establezca o garantice determinadas consecuencias que una ley posterior no puede desconocer sin incurrir en vicio de inconstitucionalidad por infracción del artículo 34 de la Constitución." Los conceptos de "derecho adquirido" y "situación jurídica consolidada" aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa -material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la "situación jurídica consolidada" representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún.
Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que -por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado.) Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo «si..., entonces...»; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la "situación jurídica consolidada" implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege -tornándola intangible- la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada.
Ahora bien, específicamente en punto a ésta última, se ha entendido también que nadie tiene un "derecho a la inmutabilidad del ordenamiento", es decir, a que las reglas nunca cambien. Por eso, el precepto constitucional no consiste en que, una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto no pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; lo que significa es que -como se explicó- si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma legal que cambie o elimine la regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Esto es así porque, se dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque éstos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla.
IX.Aplicación al caso concreto. En el sub examine, es viable ejemplificar los conceptos anteriores a partir, precisamente, de los elementos del caso concreto. Bajo el imperio de los artículos 167 a 169 del Estatuto de Servicio Civil, existía una regla jurídica, creada por el legislador: en presencia de una enfermedad incapacitante (hecho condicionante), el maestro o maestra que la sufriese tendría derecho a una licencia y al pago de un auxilio equivalente a la totalidad del salario, por todo el plazo de la incapacidad -que podría ser incluso indefinido- aunque sujeto a revalidaciones anuales, previa constancia médica (efecto condicionado.) Esta regla desapareció en virtud de la derogatoria que de esas normas realizó la ley Nº 7531, la cual ordenaba además que, dentro del improrrogable lapso de seis meses a partir de su vigencia, los beneficiarios de las licencias debían optar por una pensión de invalidez o bien reintegrarse al trabajo. Entonces, ejemplificando -y, a la vez, aplicando- los elementos de juicio expuestos supra, se puede decir que:
“...La protección de los derechos adquiridos significa, en este caso, que no obstante la eliminación de las normas, todos los montos recibidos hasta entonces por concepto de auxilio, deben estimarse irrepetibles. En la medida en que habían ingresado definitivamente al patrimonio de los interesados con anterioridad a la reforma legal, resultaría absurdo -e inconstitucional- pretender que deban ser devueltos, o cosa semejante...” En otros casos, la prueba de que los derechos jurídicos consolidados pueden seguir surtiendo efecto luego de derogada la ley que los permitió, es que Exp. 1913-V-94 Nº 5653-97:
“Las tres normas están hoy derogadas por el numeral 11 de la nueva "Ley de regulación de horarios de funcionamiento en expendios de bebidas alcohólicas", Nº 7633 de 26 de setiembre de 1996, a partir de su entrada en vigencia el pasado 21 de abril del corriente, momento a partir del cual las competencias respectivas pasaron a manos de las municipalidades. No obstante, se juzga relevante continuar con su examen, en la medida en que –como se ha dicho–:
"... en términos generales, el control de constitucionalidad se ejerce con referencia al derecho vigente, sin embargo, puede pensarse en algunos casos de excepción a esta regla. Hay situaciones en que una norma derogada puede haber sido aplicada durante su vigencia o estar aplicando en violación de la Constitución y en perjuicio de un sujeto cuyo agravio subsiste después de la derogación, en cuyo caso aquella norma puede y debe ser objeto de interpretación y control y aunque no está vigente al tiempo de dictarse la sentencia; se trata de los casos en que la derogatoria no convierte la cuestión en algo abstracto que impida el posterior control constitucional de la norma derogada. En el caso concreto de esta acción, es procedente hacer el análisis de constitucionalidad, pues la norma aun puede afectar los intereses del accionante, es decir, la inconstitucionalidad es un medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado, en los términos del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
(Nº 3152-94 de las 15:12 hrs. del 28 de junio de 1994.)" La Sala Primera de Casación ha dicho sobre la protección de derechos adquiridos; "...Las leyes y reglamentos producen efectos jurídicos desde que rigen y hasta que son derogados. Los reglamentos también dejan de producir efectos cuando son anulados y las leyes también dejan de regir cuando son declaradas inconstitucionales...” Ello no obstante, como lo afirma la sentencia de esta Sala Nº 79 de las 14:30 horas del 20 de octubre de 1989, en su Considerando segundo, "es procedente en Derecho considerar que las leyes y reglamentos continúan produciendo efectos jurídicos aun después de modificados o derogados, para regular aquellas situaciones jurídicas nacidas bajo su vigencia y que han dado origen a derechos subjetivos o intereses legítimos del particular interesado"." Ver resoluciones de la misma Sala, Nº 79 de 14,30 hrs. del 20 de octubre de 1989, Nº 104 de 15,00 hrs. y Nº 105 de 15,05 hrs., ambas del 28 de junio de 1991.”
X.Atendiendo lo expuesto en los apartes anteriores concluye esta Sala que en el caso concreto no se ha infringido ningún derecho constitucional de la empresa amparada porque no ejerció el derecho durante todo el plazo de vigencia del Convenio de Incentivos de 1963 y de la Ley 5420 de 1973. Del expediente y de la normativa revisada se observa que tanto el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial de 1963, el Decreto 3026-MEIC de 1973, como la ley 5420 de 1973, han sido derogados por efecto de una norma posterior de superior jerarquía de manera que los beneficios derivados de éstos mismos también se han extinguido. Es claro también que el Convenio de Incentivos de 1963 fue derogado expresamente por el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano de 1983 y la Ley 5420, de haber aprobado un contrato-ley, fue derogada tácitamente por la reforma constitucional del artículo 140 inciso 19), de mil novecientos setenta y cinco, (efecto derogatorio previsto por el artículo 197 de la Constitución Política).
En virtud de ello, el derecho de la empresa amparada derivado de la ley y el Convenio de Incentivos que no fue ejercido durante el término de vigencia de ambos cuerpos normativo, no resulta procedente que pretenda hacerlo vigente ahora cuando las normas que lo amparaban ya no tienen vigencia. En consecuencia lo procedente es desestimar el recurso.
Por tanto:
Se declara SIN LUGAR el recurso.
Carlos M. Arguedas R.
Presidente, a.i.
Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.
Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Alejandro Batalla B. Fabián Volio E.
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