Signage license in regulatory plan violates tax law reservationLicencia de rótulos en plan regulador vulnera reserva de ley tributaria

Case File 01-004726-0007-CO Case:

Decision:

2002-05504 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.

San José, at fourteen hours and thirty-five minutes on cinco de junio del dos mil dos.- Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by Nombre39445, of legal age, divorced, merchant, resident of Moravia, identity card number CED18927, in his capacity as president of the Cámara de Comerciantes, Industriales y Afines de Moravia; Julio Enrique Mena Rivera, of legal age, married, holding a degree in business administration, resident of Moravia, identity card number CED36397; and Federico Cuevillas Herrera, of legal age, married, business administrator, resident of Curridabat, identity card number CED36398, the former being president and the latter vice president of the company “Mecue FCJM Sociedad Anónima,” corporate identification number CED36399, against Articles 51 through 67 of Chapter IX of the Plan Regulador del cantón de Moravia, published in La Gaceta number 162 of veinticuatro de agosto del dos mil. The Procuraduría General de la República, the Executive President of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, and the Alcalde Municipal de Moravia also participated in the proceedings.

Findings of Fact (Resultando):

1.- In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at eleven hours and fifty-six minutes on dieciocho de mayo del dos mil uno, the petitioners request that Articles 51 through 67 of Chapter IX of the Plan Regulador del cantón de Moravia, published in La Gaceta number 162 of veinticuatro de agosto del dos mil, be declared unconstitutional. They assert that the Municipalidad de Moravia, relying on the aforementioned Plan Regulador, has been charging all business-license holders (patentados) who have any advertisement, sign, placard, or notice outside buildings in the cantón de Moravia a tax on public signs, which it has attempted to disguise under the designation of a license but which, given its characteristics and scope, is a tax. It originates from the Plan Regulador del cantón de Moravia, approved through ordinary session number 40 of nueve de diciembre de mil novecientos noventa y ocho of the Municipalidad de Moravia, as well as by the Consejo Técnico de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo at session number 2000, item 4, of veintidós de abril del dos mil.

In addition to initiating collection of the tax, it has served delinquent business-license holders with a demand granting them a non-extendable period of three business days to pay, failing which it threatens to close their establishments. Although it is true that the Municipalities possess autonomy pursuant to Article 170 of the Constitución Política and, therefore, that a regulation may elaborate upon restrictions authorized by law, the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley) cannot be understood in absolute terms; for this condition to be satisfied, there must be no limitations on the stated delegation. In this case, delegation is expressly prohibited by virtue of the principle of self-taxation (principio de autoimposición) and the resulting statutory reservation in tax matters. For that reason, the petitioners consider that the challenged provisions violate Article 121, subsection 13).

They also maintain that the principle of legality (principio de legalidad) established in Article 11 of the Constitution has been infringed. The challenged rules did not follow the constitutional procedure for creating taxes and therefore have been tainted by unconstitutionality from their inception through their current application. The law must contain, at a minimum, the basic and structural elements of the tax—the taxable event (hecho imponible), taxable persons (sujetos pasivos), the elements necessary to determine the amount (quantum), and exemptions. Lastly, the legal system must be governed by the principle of reasonableness (principio de razonabilidad), such that its rules bear a direct and proportionate relationship between the means chosen and their purpose; that is, when enacting rules, the legislature must not disregard its social context, much less reality. The corollaries of the principle of reasonableness include procedural due process (debido proceso adjetivo) and substantive due process (debido proceso sustantivo).

The former corresponds to the guarantee that the legislature must provide that it enacted its laws in accordance with the established procedural requirements; the latter entails a guarantee of certain just content. The challenged rules have respected neither procedural due process—because, as noted, they violate the principle of statutory reservation in tax matters—nor material substantive due process (debido proceso sustantivo material), because the amount payable for a sign license is sometimes three times the amount payable for a commercial business license, thereby infringing the right to property, since business-license holders have experienced a serious reduction in their income. The principle of reasonableness, masterfully defined by the Chamber itself, establishes that it extends the protection afforded by the principle of legality, because any State intervention that infringes citizens’ rights not only requires a legal basis but must also be carried out in such a manner that those rights are affected as little as possible.

2.- To establish their standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, the petitioners state that they filed an amparo proceeding (recurso de amparo), processed under case-file number 01-003373-0007-CO against the Municipalidad de Moravia, in which, by the decision issued at fifteen hours and ten minutes on dieciocho de abril del dos mil uno, the Chamber granted a period of fifteen days to bring a constitutional challenge against the rules contested herein.

3.- By the decision issued at nine hours and thirty minutes on veintisiete de julio del dos mil uno, the challenge was admitted for processing, and the Procuraduría General de la República, the Executive President of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, and the Alcalde Municipal de Moravia were given an opportunity to be heard.

4.- The Procuraduría General de la República submitted its report, appearing at folios 30 through 47. Regarding standing, it states that the Sala Constitucional, by the decision issued at fifteen hours and ten minutes on dieciocho de abril del año dos mil uno, granted petitioner Nombre39445, identity card CED18927, a period of fifteen days to bring the challenge on behalf of “MECUE FCJM, Sociedad Anónima.” Only the referenced corporation has standing to bring the challenge; the Cámara de Comerciantes, Industriales y Afines de Moravia does not, because, under the position adopted by the Chamber, the concept of corporate interest (interés corporativo) cannot be equated with that of “chambers,” as had originally been accepted in constitutional case law. The challenged rules affect private interests and rights and, therefore, the Chamber of Commerce would lack standing. As to the merits, it first considers that the existence of constitutional and statutory provisions empowering the Municipalities not only to issue regulatory plans (planes reguladores), but particularly to adopt provisions concerning signs, placards, and notices, must be clearly established.

In general, the Municipalities’ power to regulate matters relating to urban planning (planificación urbana) has a legal basis in Articles 15 and 19 of the Código Municipal. The authority to regulate outdoor advertising (publicidad exterior) by regulation forms part of the planning power granted to the municipalities by law, which, moreover, implements the constitutional provision established in Article 169 of the Constitución Política. The Ley de Construcciones number 833 of cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y nueve also contains rules on the subject in Article 29, which provides for a license to place or affix advertisements, signs, placards, or notices, which must be requested from the Municipality. Article 14 of Law number 6890 of catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres also refers to the matter. Furthermore, the Sala Constitucional has made clear that regulatory plans are grounded in Articles 168 and 175 of the Constitution and has repeatedly insisted that urban planning—that is, the preparation and implementation of regulatory plans—is a function inherent to the municipalities, to the exclusion of every other public entity, subject to what has been stated concerning the general policy-making powers assigned to the Ministerio de Planificación and the Dirección de Urbanismo (judgments 1993-06706 of veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro and 1999-05445 of catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve).

Measures concerning the placement of signs, placards, and notices obviously form part of the measures that may be regulated through regulatory plans. Thus, the provisions of the Plan Regulador de la Municipalidad de Moravia concerning the technical aspects and conditions governing signs, placards, and notices are grounded in statutory and constitutional provisions. Regarding municipal taxing authority (potestad impositiva municipal), it must be determined whether the municipality may, through the issuance of rules in a regulatory plan, establish an obligation to make a payment for the granting of a license, or whether this requires a provision approved by the Asamblea Legislativa. In the case under review, statutory provisions exist that permit municipalities to establish the rules that must be followed when signs, placards, and notices are to be used and to establish penalties for failure to comply with the prescribed obligations.

Moreover, the requirement to hold a license issued by the respective municipality in order to engage in such activity is expressly established. The issue giving rise to the greatest controversy is whether the collection of a tax may be imposed through a regulatory plan. Based on the definitions in Article 4 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, the license charge cannot be classified as either a fee (tasa) or a public price (precio público), because it bears no relationship to the provision of any public service. Nor is it a special assessment (contribución especial). Given its characteristics, it must be classified as a tax (impuesto), since the potential taxable event (hecho generador) is the granting of permission to install a sign, a circumstance independent of any State activity relating to the taxpayer. Article 121, subsection 13), of the Constitución Política, in turn, establishes the approval of municipal taxes as a legislative power.

Therefore, if the charge for granting authorization for a sign constitutes a tax, it must necessarily be authorized by law. As indicated, statutory provisions do exist that empower the municipality to require a license in order to place publicly visible signs and to issue regulations and penalties concerning signs; however, no statutory provision was found establishing a tax for which the taxable event would be obtaining a license to place signs in public locations. Consequently, Article 54 of the Regulation under discussion is considered unconstitutional insofar as it creates a tax obligation (obligación tributaria), specifically a tax, without following the constitutionally prescribed procedure for doing so, namely, the approval of a law at the request of the respective municipality.

5.- Mr. Gerardo Álvarez Herrera, in his capacity as Executive President of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, responds at folios 48 and 49 to the hearing granted, stating that the Institute’s participation in the approval of regulatory plans (planes reguladores), pursuant to the provisions of Articles 16 and 17 of the Ley de Planificación Urbana, is based on a more technical and specific assessment characteristic of urban planning and land-use planning (ordenamiento territorial), which is unrelated to any regulations that municipalities may implement concerning the installation of advertisements, signs, placards, and notices, since, pursuant to the Ley de Construcciones, this function falls within the authority of the municipalities. Article 170 of the Political Constitution grants municipalities autonomy; therefore, through regulations, they may develop limitations authorized by law.

In turn, Article 121, subsection 13), of the Constitution provides that the Legislative Assembly is responsible for establishing national taxes and contributions and authorizing municipal ones. The Ley de Construcciones authorizes municipalities to grant permits for the placement of advertisements, signs, placards, and notices, without this being deemed a tax, which would require approval by the Legislative Assembly because it is a matter subject to the principle of statutory reservation (reserva de ley). Consequently, he considers that the provisions of Articles 51 through 57 of Chapter Nine of the Plan Regulador del Cantón de Moravia have their legal basis in the Ley de Construcciones and that, therefore, there would be no violation of Article 121, subsection 13).

6.- The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 156, 157 and 158 of the Boletines Judiciales of 16, 17 y 20 de agosto del dos mil uno.

7.- Pursuant to Articles 9 and 10 of the Ley de Jurisdicción Constitucional, the oral and public hearing is dispensed with.

8.- The statutory requirements governing procedures and time limits were observed.

Justice Solano Carrera writes the opinion; and,

Whereas:

I. Admissibility

Regarding standing (legitimación) to bring the action, a basic admissibility requirement, it must first be stated that the petitioner Nombre39445, who claims to act in his capacity as president of the “Cámara de Comerciantes, Industriales y Afines de Moravia,” lacks standing, given that the challenged provisions may be applied individually and directly. Therefore, under current case-law criteria, there must be an underlying matter pending resolution in which the unconstitutionality of the provision has been invoked as a reasonable means of protecting the right or interest deemed infringed. In this regard, it has been stated:

“On the issue of standing, and because the petitioners use the term ‘members’ (agremiados), which could lead to the understanding that their action is aimed at protecting corporate interests, the Chamber stated in judgment number 07155-00 at 14:56 hours on 16 de agosto del 2000:

“Whereas: I.- Subject matter of the action.

This action is brought seeking a declaration that Articles 29, 31, 34, 45, first paragraph, 46, 48, 52 and 57 of Law number 2762 of veintiuno de junio de mil novecientos sesenta y uno, as amended, namely the Ley sobre el Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café; Article 35 of Executive Decree number 17013-MEC of cinco de mayo de mil novecientos ochenta y seis, namely the Reglamento a la Ley sobre el Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café; Article 9, first paragraph, of Law number 7770 of veinticuatro de abril de mil novecientos noventa y ocho, namely the Ley de Creación del Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera; and Articles 27 and 29, second paragraph, of the Ley del Impuesto sobre la Renta are unconstitutional because they are deemed contrary to Articles 33, 40, 45, 46, and 121, subsection 13), of the Political Constitution.-

II. Standing to bring the action

The petitioners Alberto Julián Esquivel Prestinary and Adolfo Esquivel Pacheco, in their capacities as President—the former—and Vice President—the latter—of the Asociación para el Desarrollo, Mejoramiento y Defensa de la Caficultura Nacional, base the standing of the entity they represent to bring this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) on the assertion that the Association they represent holds a corporate interest and is therefore entitled, under Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, to proceed directly through this avenue. In other words, they appear claiming to hold a collective interest arising from their status as representatives of that association. In this regard, the case law of this Chamber had held that corporate entities were authorized to seek a direct declaration of the unconstitutionality of a provision when it directly affected the sphere of activity of the entity and its members.

The collective interest lay in the fact that the entity was naturally constituted to defend a right or interest infringed by the challenged provision. For purposes of the admissibility of the constitutional challenge, it did not matter that the provision was capable of directly affecting the rights of the members and that they were therefore authorized to appear before the Constitutional Court (Contralor de Constitucionalidad), provided that they did so through the indirect procedure, by way of exception. Nevertheless, that case law is no longer valid today. A change in the case law occurred beginning with judgment number 6433-98 at diez horas treinta y tres minutos del cuatro de setiembre de mil novecientos noventa y ocho. Applying that judgment, decision number 01830-99 was issued at dieciséis horas doce minutos del diez de marzo de mil novecientos noventa y nueve, holding that when the challenged statutory provision is intended to be implemented in numerous and diverse cases of application that directly affect individuals’ legal spheres, standing must be established on the basis of the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional: ‘…The Chamber has recently clarified the scope of the first two paragraphs of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional and has held that, when a statutory provision challenged in a constitutional proceeding is intended to be implemented in numerous and diverse cases of application that directly affect the legal spheres of individual persons, such that they may give rise to claims in administrative or judicial proceedings from which constitutional challenges against it may be brought, the circumstances described in the second paragraph of that article do not apply.

That is to say, when the second paragraph of Article 75 ibidem states that a prior case pending resolution is not necessary in order to bring a constitutional challenge and that—consequently—direct standing may be asserted on the basis of a diffuse or collective interest, it refers to circumstances in which “because of the nature of the matter there is no individual or direct injury”; that is, the situation in which, given the subject matter governed by the challenged provision, it is not possible to obtain a justiciable instance of individual and specific application. Hence, a case pending resolution is necessary in order to bring the constitutional challenge when it is foreseeable, given the nature of the challenged law, that a justiciable instance of individual and specific application will arise. This was expressly stated in judgment No.6433-98 at 10:33 hours on 4 de setiembre de 1998, and explains why standing cannot be admitted on the basis of the three circumstances established in the second paragraph of Article 75 of the aforementioned Law—namely, that there is no possibility of individual and direct injury, that the petitioner undertakes the defense of diffuse interests, or that the interests concern the community as a whole—when there is a possibility that, upon implementation, the law will produce individualized effects upon specific persons who are able to bring claims from which a constitutional challenge may be derived.

As an almost general rule, tax matters are capable of producing a specific, identifiable application to particular persons who are authorized to bring an administrative or judicial claim, thereby securing the matter pending resolution that is a necessary basis for the constitutional challenge…’ Under this new line of case law, in matters in which interested parties have the option of appearing before the Constitutional Court by way of exception, they cannot rely on their holding of a collective interest and, accordingly, on an association or corporation to which they belong so that it may appear directly before the Chamber. This is because implementation of the law produces individualized effects upon specific persons who are able to bring claims and thereby obtain access to the constitutional jurisdiction. In this matter, the law’s potential to produce individualized effects is evident, as demonstrated by the allegation, with respect to some of the challenged provisions, that an administrative interpretation exists (which implies implementation of the provision), by the assertion that other provisions have been erroneously applied, and, moreover, by the challenge to tax provisions that will apply to each taxpayer individually and not to the corporate entity.

In light of the foregoing, it must be concluded that the fact that the purposes of the Asociación para el Desarrollo, Mejoramiento y Defensa de la Caficultura include defending the economic and social interests of coffee producers, processors, and exporters (see folio 173 of the case file) does not authorize it to appear directly before the Constitutional Chamber while claiming to hold a collective interest. For the reasons stated, this action is inadmissible and must be so declared.” It is therefore evident that these case-law precedents apply to the specific case and that, from the perspective of the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the action is unfounded.”

(Judgment 2000-11033 at trece horas cincuenta y siete minutos del trece de diciembre del dos mil.)

The petitioner acting on behalf of the company “Mecue Fcjm S. A.,” on the other hand, does have standing to bring the action pursuant to the first paragraph of Article 75 of the Ley de Jurisdicción Constitucional, since it has an underlying matter pending resolution, namely the amparo proceeding (recurso de amparo) processed under case file number 01-003373-0007-CO, in which, by decision at quince horas diez minutos del dieciocho de abril del dos mil uno, it was granted a period in which to bring the action.

II. Subject matter of the challenge

Articles 51 through 67 of Chapter IX of the Plan Regulador del Cantón de Moravia, published in La Gaceta number 162 of veinticuatro de agosto del dos mil, are challenged. Those provisions state:

“Article 51. Scope. The installation of advertisements, signs, placards, or notices on the exterior of buildings in the canton of Moravia shall be governed by these Regulations.

Article 52. Licenses. A license must be requested from the Municipality to place or affix advertisements, signs, placards, or notices. The license shall be requested by the owner of the structure on which the advertisement is to be affixed, with the consent of the owner of the property (predio) on which the structure is placed, when applicable.

The holder of the business license (patente) for the business to be advertised by the sign for which the license is requested, and the property itself, must be current in the payment of taxes, contributions, and fees for Municipal services.

The Municipality has the authority to limit the area of a façade that may be occupied by an advertisement or group of advertisements, or to prohibit their placement.

Article 53. Technical requirements: When the installation of the advertisement requires the use of special structures made of iron, wood, or any other acceptable material, a plan thereof must be submitted, together with the drawings necessary to assess how it will be installed and the calculations relating to its stability. These drawings shall be prepared on 45-centimeter sheets. This plan must include the following details:

A diagram of the façades and floor plan of the building in which the advertisement will be installed, clearly showing its position with the necessary dimensions.

Details of the advertisement and the structure supporting it, as well as how it will be attached to the building or land.

A site plan (plano de situación) of the building on which the advertisement will be installed.

In the lower right-hand corner, a title block indicating:

Name of the owner of the real property.

Name of the owner of the advertisement.

Name and signature of the engineer or responsible expert who prepared the design. Article 54.- Application and payment for license: Every license application must be submitted in writing using a form obtained from the Business Licensing Office and must be filed with the Engineering Department of the Municipality of Moravia so that the corresponding calculations may be performed for payment. It must also duly comply with the requirements set forth in Articles Two and Three and receive the approval (visto bueno) of the Municipality’s Planning Department before the corresponding process may continue.

For the license application to take effect, the sum of one hundred colones must be paid as an administrative processing fee for general paperwork. In addition, this amount shall be automatically adjusted every six months based on the inflation index issued by the central government of the Republic.

As for payment of the license itself, consisting of authorization to install the sign, it shall be calculated as follows:

Permanent sign: Payment shall be calculated for each square centimeter of advertising message, with a special fee charged for the occupation of public space through the display of the advertising message, in accordance with the following formula:

TE=TB* (VR*CC) CIV. (CL) Where: TE: specific fee TB: base fee corresponding to a fixed amount (adjustable according to the semiannual inflation index and the general consumer price index) per square centimeter (250 colones x cmq 2) of advertising message, which shall be weighted using the following coefficients:

VR: Actual value of the cost of the sign (equal to one percent of the sign’s value) CC: classification coefficient CIV: visual-impact coefficient CL: illumination coefficient Temporary sign: Payment shall be calculated for each square centimeter of advertising message, with a special fee charged for the occupation of public space through the display of the advertising message. This base fee corresponds to a fixed amount that is adjustable according to the semiannual inflation index and the general consumer price index; therefore, 350 colones per cmq must be paid.

(Emphasis added) Article 55.- Third-party rights. Licenses issued for the placement of advertisements shall always be without prejudice to third-party rights.

Article 56.- Prohibitions. The installation of advertisements that encroach upon the public right-of-way (vía pública) shall not be permitted, except for those allowed under Articles Nine and Ten. It is strictly prohibited to affix or paint notices, advertisements, programs, etc., of any kind or material in the following places:

• a)Public buildings, schools, and places of worship.
• b)Buildings designated by the Municipality as monuments.
• c)Utility poles, lighting poles, kiosks, fountains, trees, sidewalks, curbs in general, decorative elements in squares and promenades, parks, and streets.
• d)Private homes and fences.
• e)On signboards belonging to others.
• f)Within a distance specified by the Municipality according to the circumstances, which may not be less than thirty centimeters in any direction from street-name plates or traffic signs.
• g)In places where they obstruct visibility for traffic.
• h)On hills, rocks, trees, etc., where they could adversely affect panoramic views or the harmony of the landscape.

In other locations, at the discretion of the Municipal Corporation, it shall reserve the right to determine the impact of the sign or signs placed in the canton and may therefore deny their installation.

Article 57.- Limitations. Advertisements must be of such dimensions, design, and placement that they do not detract from the architectural elements of the façades on which they are placed or nearby façades, nor alter the architectural value of a street, square, or monument when projected within its sightline. For technical or aesthetic reasons, the Municipal Engineering Department may, in coordination with the Planning Department, limit the area of a façade that may be occupied by a notice or group of notices, or prohibit their placement.

Article 58.- Projecting advertisements. All drawings, models, signs, symbols, notices, flags, or any other representation used to advertise, warn, or indicate a direction, as well as clocks, spotlights, projection devices, among others, secured to a building by means of posts, masts, brackets, or other types of wooden supports, such that any of the aforementioned advertisements, etc., separate from those supports, is visible against the sky from any point on the public right-of-way, shall be classified as projecting advertisements (anuncios volados). This Regulation shall also apply to this type of advertisement.

Article 59.- Protruding advertisements. Advertisements that project beyond the building lines (líneas de construcción) of the building or property on which they are installed shall be classified as protruding advertisements (anuncios salientes). They may extend across the full width of the sidewalk when placed at a height exceeding 2,50 m above sidewalk level.

Article 60.- Signs beneath marquees. Signs placed beneath marquees shall have a minimum clearance of 2,25 m, provided they do not project beyond two-thirds of the full width of the sidewalk if placed at a height greater than 2,50 m above sidewalk level.

Article 61.- Illuminated advertisements. Illuminated advertisements (anuncios luminosos) must be made of appropriate materials, be artistic, and be suitably illuminated. Illuminated advertisements, or advertisements using mirrors, must not dazzle, injure, or simply cause discomfort to persons’ eyes. Intense reflections or concentrations of light, alternations between light and complete darkness, and harmful contrasts of vivid colors are prohibited. Variations in the illumination of advertisements with changing lights shall not exceed fifty percent on commercial thoroughfares and thirty-three percent on other roads.

Article 62.- Height. Advertisements placed on undeveloped properties adjacent to public roads shall be installed at the height and distance specified by the Municipality so as not to impair minimum safety and visibility conditions. Signs located over the public right-of-way may not have a clearance of less than 2,25 m.

Article 63.- License term. Advertisement licenses shall be granted for a maximum renewable term of one year. Owners must apply for renewal of the license before that term expires. Renewal shall be granted if the advertisement’s stability and state of preservation are satisfactory to the Municipality, and the owners must therefore complete the corresponding procedures.

Article 64.- Processing of licenses or renewals. Within a period not exceeding fifteen business days, the Municipality shall process both applications for permits to install advertisements and applications for their renewal. If that period elapses without a decision by the Municipality, the renewal permit shall be deemed authorized by operation of law (de pleno derecho), subject to the corresponding payment to the Municipality.

Article 65.- Cancellation of licenses. The Municipality may cancel the license for an advertisement and order its removal at the owner’s expense when modifications not authorized by the Municipality have been made to it or when its condition compromises its stability.

Article 66.- Penalties. In accordance with Chapter Seven, Article 33 of the Construction Law (Ley de Construcciones), the Municipality shall impose fines ranging from 5.000,00 colones to 10.000,00 colones for violations of this Regulation. These fines shall be adjusted semiannually in accordance with the inflation index established by the competent agency of the Central Government. It shall order, at the owner’s expense, the dismantling or removal of advertisements and structures it deems unsuitable or dangerous; however, if the owner fails to comply with the Municipal Corporation’s order, the violator or violators shall be charged the actual costs incurred by the Municipality in performing this work. In accordance with Article 98 of the Ley de Construcciones, refusal to comply with the Municipality’s orders, or repeated violations, shall be punished by reimposing the fines, with an increase of 100% over the amount of the original fine each time they must be imposed again. The Municipality may call upon the police to enforce its provisions.

The Municipality may cancel the business license of a repeat offender.

In cases involving signs installed on vacant lots or buildings, with or without the consent of the property owner and the owner of the commercial or residential establishment, the fine shall be charged to them, and in the latter case the preceding paragraph shall apply. This shall not apply if the natural or legal person responsible for installing the sign assumes sufficient responsibility, in the judgment of the respective unit, to cover any damage or fine that may arise.

Article 67.- Economic resources collected shall be allocated as follows:

25% of the amount collected shall be allocated annually to the local Moravian Red Cross.

75% of the amount collected shall be available for unrestricted use by the municipal administration. " The petitioner (accionante) considers that these provisions are contrary to Articles 11 and 121, subsection 13), of the Political Constitution, as well as to the principle of reasonableness, because they require payment of a levy (tributo)—namely, the business-license tax for the placement of signs—without following the constitutional procedure for creating such levies. The petitioner asserts that, by virtue of the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley), the law must contain, at a minimum, the basic and structural elements of the levy: the taxable event (hecho imponible), taxable persons (sujetos pasivos), the elements necessary to determine the amount (quantum), and exemptions. Lastly, the legal system must be governed by the principle of reasonableness so that its provisions maintain a direct and proportionate relationship between the means selected and their purpose; that is, when enacting laws, the legislature must not disregard its social environment, much less reality.

III. Merits of the case

The issue raised in this action was resolved by this Chamber in judgment number 2002-5503 at fourteen hours and thirty-four minutes today. That decision stated:

“V.- Legitimacy of the challenged restrictions.

The regulations being challenged, as may be seen from the subject matter of this action, seek to regulate and control all matters relating to outdoor advertising (publicidad exterior) and operating signs (rótulos de funcionamiento) in the central canton of San José, in order to achieve a balance between architectural and urban works and the advertising message as a means of communication, information, and identification in cities (Objective of the Regulations, Title VIII). It must be acknowledged that, although a right to outdoor advertising does exist, derived from the exercise of freedom of commerce, insofar as such advertising affects the interests of third parties and, potentially, morality and public order, it is legitimate to regulate and limit its exercise. Excessive and uncontrolled signage clearly violates every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment, guaranteed by Article 50 of the Political Constitution.

The Organic Law of the Environment states in Articles 59 and 71 what is to be understood by environmental pollution and, specifically, by visual pollution (contaminación visual), which is caused by actions, works, or installations that exceed, to the temporary or permanent detriment of the landscape, the maximum permissible limits established by existing or future technical standards. That Law even provides that, in order to prevent this type of pollution, the Executive Branch must prescribe appropriate measures and promote their implementation through agencies, public entities, and municipalities. Furthermore, a right of the State, and specifically of the Municipalities, to limit the right to private property has also been recognized by virtue of what has been termed urban planning (planificación urbana):

‘…there is no merely logical possibility that unlimited rights may exist, since the very essence of the legal order is to articulate a system of limits among the positions of all persons, and an unlimited subjective right could cause the destruction of the legal order—that is, it could be incompatible with it. The role of the Law is not to create exceptions to the presumed preexisting unlimited nature of fundamental rights, but precisely to shape and define them so that they may be articulated within the social order. This is no exception in the case of regulation of the right to property, an indisputable and direct creation of the legal system. Thus, the view of property as absolute in nature, as an unlimited and exclusive right affected only by expropriation for the construction of public works—the sole limitation admitted in the last century—has been replaced by a new view of property which, while continuing to regulate it as a subjective right, provides that its powers are limited and that it is also subject to duties and obligations.

Such limitations on the right to property arise from the very fact of being part of a community, the same community that guarantees that right but subjects it to certain regulations for the purpose of achieving the optimal and harmonious enjoyment of the rights of all individuals, and which, as a matter of principle, are characterized as non-compensable. In the specific case of the right to property, the system of intrinsic or internal limitations refers to the inherent or essential content of the right to property, a minimum content that has been defined as the authority to enjoy and use the property for personal benefit in the case of private property, or for social benefit in the case of public property; and the system of external limitations on property consists of limitations in the social interest, which are legislative in origin and of the utmost institutional importance, since their imposition requires legislative approval by a qualified majority.

As stated above, in principle, by themselves and by definition, limitations in the social interest imposed on property are non-compensable because they do not entail expropriation, that is, where the property is not fragmented in a manner that causes the right itself to disappear. They do, of course, entail a legal burden or duty—in the strict sense—to refrain from acting or, at most, to tolerate State interference with the property for public purposes, a duty added to the owner’s powers or prerogatives without distorting or destroying them. These limitations must be general in nature, which applies not only to their addressees but also to the factual circumstances in which they apply, because when they become individual or specific, they could be equated with actual expropriations. In this regard, and as will be explained below, the imposition of limitations on property for urban-planning purposes is indispensable to coexistence in society and does not constitute an expropriatory activity requiring prior compensation under the terms required and provided for in the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution.

V.THE SOCIAL FUNCTION OF PROPERTY AND ITS RELATIONSHIP TO LIMITATIONS ON THE RIGHT TO PROPERTY—SECOND PARAGRAPH OF ARTICLE 45 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. A conception of the right to private property in absolute and virtually unlimited terms became the basic foundation upon which the Western system was established, enshrining the complete inviolability of the right to property as a central principle of the legal system, since it entailed complete dominion over the property in an absolute, general, independent, full, universal, unlimited, and exclusive manner. That concept has evolved, however, to the point that the defense of property based on social harmony and a social conception of land ownership has been proposed. The legal basis upon which the protection of property rests has thus been modified: from being an exclusive right of the individual, it has come to entail an obligation in favor of harmonious coexistence in society.

The idea of the “social function” of property arose, under which every individual is required to fulfill certain communal obligations directly by reason of the place they occupy and the interests of the social group they represent. The content of this “property-as-function” consists in the owner having the power to use the property subject to ownership to satisfy the owner’s own needs, while also bearing the duty to place it at the service of social needs when such conduct is indispensable. This new concept broadens the legislature’s authority to determine the content of the right to property through the limits and obligations in the social interest that it may create, thereby ending its exclusive, sacred, and inviolable character. This doctrine has previously been recognized by this Court; thus, in amparo judgment number 5097-93, it stated:

‘I.) The inviolability of private property is a constitutional guarantee established in Article 45 of the Political Constitution. Contrary to how it was conceived in earlier times, this right is not static in nature; rather, in accordance with the demands of our time, it must be regarded as flexible and dynamic, meaning that it confers upon its holders, both internally and externally, powers, duties, and limitations. The owner’s authority over the property is determined by the function that the property serves. The object of the right to property has undergone significant transformations. At present, not only the owners’ right is entitled to protection, but also various general or social interests that coexist with it. Objective law defines the framework for the content of subjective rights. Each object of a right entails a particular form of appropriation. Thus, for example, the incidents of ownership relating to agricultural land are very different from those corresponding to a property located in a heavily utilized urban sector.’ Together with this principle—the social function of property—the principle of social solidarity is also incorporated, with which, as this Constitutional Court previously stated, ‘IV.- [...], our Political Constitution is imbued, permitting a burden borne by all for the benefit of all, or even by a few for the benefit of many, provided that the natural use of the immovable property is not affected to the point of exhausting its value as a means of production or its market value, that is, to the point that it ceases to exist as a productive asset.’

(Judgment number 2345-96, at nine hours and twenty-four minutes on the seventeenth of May of the current year.)

It should be noted that in almost all legal systems, the concept of the right to private property as unlimited and absolute has disappeared, and in the most important legal orders a conception of property closely tied to society’s general needs is being imposed with increasing force, as this Chamber previously stated in the cited judgment number 2345-96:

‘Elaborating upon the concept of “deprivation of a primary attribute of ownership” that prevents the enjoyment of property, we may say that a limitation is a method for defining the content or exercise of the right to property, which qualifies and affects the right itself.’

VI.Article 45 of the Political Constitution enshrines the right to property in our constitutional legal order. Its first paragraph describes that right as “

inviolable” and establishes the State’s obligation to compensate the owner in advance when it must extinguish that right for reasons of “legally established public interest.” Its second paragraph establishes the possibility of imposing limitations on property in the social interest by means of a law approved by a qualified vote—a vote of two-thirds of all members of the Legislative Assembly. From the foregoing, it is clear that the State’s obligation to pay compensation is constitutionally provided for solely and exclusively in cases of expropriation and does not apply to limitations in the social interest established by a law approved by a qualified vote, under the terms previously stated by this Constitutional Court in amparo judgment number 5097-93:

‘II.) Costa Rican legislation provides for the possibility that private property may be limited in the social interest through regulatory plans (planes reguladores), and that Urban Planning Law (Derecho Urbanístico) may, in turn, develop such limitations. The right to property is therefore framed within certain reasonable limits and within the duties arising from it. Precisely for that reason, compensation is not required for reasonable urban-planning limits and duties [...].’ It should be clarified that limitations or restrictions on property are general in nature and have the virtue of providing individuals with the instruments necessary to mitigate the effects of the harmful activities of their fellow members of society. It should be noted that their principal purpose or objective is the rational use of property, thereby benefiting neighboring residents or society as a whole. In this regard, the Full Court, when it exercised constitutional review functions, stated at its extraordinary session of the sixteenth of June, nineteen eighty-three:

“The restrictions—or limitations—that may be imposed on property (apart from neighbor relations and other duties or burdens governed by the Civil Code and special laws) are those of ‘social interest’ authorized by the second paragraph of Article 45 of the Constitution and intended to protect interests of that kind for the benefit of society as a whole or of some of its communities; [...]”

VII.Certain restrictions on property have always existed as rules incorporated into the Civil Code, such as those concerning the possession and transfer of real property (inmuebles)—Article 272—under which division is prevented in cases of co-ownership (copropiedad); those concerning the height of sidewalks—Article 303; those establishing protection against possible harm caused to third parties by the poor condition of buildings or trees—Article 311; and, in particular, all of Title V, entitled Burdens or Restrictions on Property Imposed by Law (Cargas o Limitaciones a la Propiedad Impuestas por Ley), which establishes, among others, prohibitions against constructing wells, sewers, aqueducts, etc., near a party wall—Article 404; prohibitions against opening a window or skylight in a dividing wall unless it is at least two and one-half meters away—Article 406; or against opening windows overlooking the rooms, courtyards, or enclosures of the neighboring property—Article 407.

Other examples include public safety and health requirements and those set forth in legislation that allow the authorities to require owners to repair, remodel, or demolish buildings that are in danger of collapse or are unsanitary, provisions found primarily in the Civil Code and the General Health Law (Ley General de Salud). In this same vein, mention must also be made of the laws concerning the protection of forests, natural beauty, cultural heritage, and monuments, which likewise entail restrictions on property, such as the Ley Forestal, No. 7174 of veintiocho de junio de mil novecientos noventa, Ley de la Conservación de la Vida Silvestre No. 7317, of veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y dos, and Ley de Patrimonio Histórico, Arquitectónico y Cultural No. 4, of octubre de mil novecientos noventa y cinco.

VIII.Notwithstanding what was stated in the preceding recitals (considerandos), it should be noted that the natural boundary of the lawful restrictions that may be imposed on private property lies in the degree to which the property is affected; that is, when the restriction on the right of property becomes an actual expropriation (expropiación), with the resulting obligation to provide compensation, because the right of property is completely extinguished, or when the restriction does not affect the community generally. The Full Court stated as follows with respect to restrictions imposed on property when they exceed that boundary, at its extraordinary session of dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

“[...] that is, ‘restrictions,’ as Article 45 calls them, but not dispossession of private property or deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of property is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the requirement of prior compensation mandated by the Political Constitution”; and as this Court stated in the cited judgments numbers 5097-93 and 2345-96:

“IV.) In the Chamber’s view, the reasonable limits that the State may impose on private property, according to its nature, are constitutionally permissible insofar as they do not deprive it of its substance. When that occurs, it ceases to be a reasonable restriction and becomes a deprivation of the right itself.” (Judgment number 5097-93); “That is, the attributes of property may be restricted insofar as the owner retains the possibility of making normal use of the property, excluding, of course, the part or function affected by the restriction imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare requires sacrifices from only one or a few persons, compensation must be paid, as must also occur when the sacrifice imposed on the owner is of such a nature that it causes the owner to lose the property in its entirety. Thus, a restriction on property withstands constitutional scrutiny when its effect on the essential attributes of property—those that permit the natural use of the thing within the current socioeconomic reality—does not eliminate the nature of the property or make use of the thing impossible because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they effectively make it impossible to derive benefit from the property.” (Judgment number 2345-96);

IX. URBAN PROPERTY (PROPIEDAD URBANÍSTICA)

The concept of property in urban-planning law (derecho urbanístico) has been regarded in legal scholarship not as a static unit or a single type; rather, various types are recognized, such as urban property, rural property, and industrial property, depending on the function assigned to and performed by the property in social life. The urban phenomenon and the regulation of urban development (ordenación del urbanismo) have contributed significantly to this evolution of the concept of property—and, consequently, of the right of property—giving it new content distinct from its traditional content. Thus, urban property is subject to a series of characteristics; for example: 1.- it is delimited property (boundaries, party walls, volumetric property—the third dimension—); 2.- it is subject to a specific designated use, defined in a regulatory plan (plan regulador) or zoning regulation (reglamento de zonificación), a purpose that cannot be changed by the owner but may be limited and regulated by the relevant authorities—local governments in the first instance—; 3.- the use of the property is restricted and sometimes mandatory; 4.- the property performs a particular role, including one of a temporary nature, insofar as it operates during the period in which a regulatory plan remains in force; because the authority may modify the plan, the uses of the property may also be changed; 5.- in this regard, the restrictions imposed on property by a regulatory plan must be understood as lawful restrictions; 6.- the encumbrance of the property has the nature of a “restriction,” that is, property subject to a series of restrictions and obligations (to subdivide, re-parcel, sell, build, preserve, fence, obtain building permits, comply with façade-height requirements and setbacks, provide vehicle parking, obtain occupancy permits, comply with parcel-area requirements, etc.), whose purpose is to contribute to collective welfare and, therefore, to the owner’s own benefit; it must be understood that these restrictions cannot be of such a nature as to entail the extinguishment of the right of property or an intolerable restriction that deprives it of substance, since this would constitute a disguised expropriation and would therefore require compensation; 7.- where the right of property is rendered practically null, the particular case becomes one of expropriation, and expropriation thus becomes an inherent feature of the urban-property regime because it is one of the means by which public entities implement urban planning; moreover, the “gratuitous conveyance” (cesión gratuita) of part of the property is permissible for urban-planning reasons in connection with urban developments, for transportation routes, green areas, and educational zones; and 8.- it is formal in nature, because title to the property alone is insufficient to exercise the attributes of the right; rather, its content must be specified according to the use permitted under a regulatory or zoning plan.

It is important to note that, by virtue of the urban-development process, an urban development (urbanización) must be conceptualized as a partial urban-planning plan because it affects only the sector being developed. Two types of property coexist in relation to the urban-development process: property arising from a specific urban-development program (the construction of an urban development, for example), to which the restrictions and burdens imposed through oversight measures are inherent, as expressed in the authorization granted by the municipal administration for construction of the development itself, such as lot sizes, setback areas, sidewalk widths, and building heights, and therefore such restrictions and burdens are not compensable; and property predating the development plan, with respect to which the restrictions and burdens that the authority seeks to impose are compensable depending on their nature and the degree to which they affect the right, because, as noted in Considerando V of this section, compensation is required for those that entail a severance of the right of property itself.

X.As legal scholarship observes, the “city,” as such, is a collective reality that conditions the lives of its inhabitants; accordingly, there is no justification for entrusting fundamental decisions concerning that collective reality—its emergence, expansion, character, density, designated use, etc.—to the mere “convenience” of a few private landowners, whose decisions are generally determined by or reflect profit-seeking considerations or motives of economic advantage. The authority regulating urban development cannot allow the depletion of land, excessive population density, the elimination of the system of gardens and green areas, etc., without addressing the needs and requirements for public services created by the development activity itself, such as streets, sewer systems, water, electricity, telephone service, transportation, educational centers, green areas, etc. Urban planning (ordenación urbanística) seeks to resolve situations such as these, and under it the use of property derives from public authority.

XI.By virtue of the urban-development process and urban planning (planificación urbana), urban regulation (ordenación urbana) must be embodied in a regulatory regime governing the right of property, insofar as the inherent content of the right of property is defined through the various provisions comprising urban-planning law, namely, the regulatory plans and regulations issued by municipal governments and, failing those—as will be discussed below—by the rules issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. In this manner, the restrictions and duties imposed on private property define the normal content of property; and urban regulation establishes the limits of the powers inherent in the right of property, but does not constrain, reduce, or condition the exercise of the right; instead, it defines the normal content of property according to the function it performs.

XII. RESTRICTIONS IMPOSED IN THE FIELD OF URBAN PLANNING

The imposition of restrictions on property for urban-planning purposes is essential to coexistence in society and does not constitute an expropriatory action requiring prior compensation, under the terms established—and analyzed in the preceding recitals—in the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution. Such restrictions on the right of property arise from the very fact of belonging to a community, the same community that guarantees that right but subjects it to certain regulations in order to achieve the optimal and harmonious enjoyment of the rights of all individuals. In this regard, this Chamber has ruled on the “relative” nature of the right of property, insofar as one or more attributes of property are subject to limits and restrictions for urban-planning reasons; and in various judgments it has confirmed the “social interest” nature of urban-planning rules imposed in accordance with the mandate of the Political Constitution itself. Thus, in constitutional judgment number 1167-92, it stated:

“Although our Political Constitution recognizes private property as a fundamental right of citizens, the enjoyment of that right is not unrestricted, and Article 45 of the Constitution itself allows the Legislative Assembly to impose limitations upon it in the public interest. The Ley de Planificación Urbana is one such limitation and, therefore, the refusal to grant a business license (patente) does not constitute a violation of the appellants’ fundamental rights [...]”; this holding was reinforced by judgment on an application for constitutional relief (amparo) number 5303-93, which stated:

“Costa Rican legislation provides for the possibility of restricting private property for reasons of public interest. As indicated in the first Whereas clause (Considerando), the limitation on property imposed by a zoning plan (plan regulador) is constitutionally permissible because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner may act, and it must be compatible with the constitutional content of that right. Accordingly, in this Court’s opinion, the limitation imposed, insofar as it conforms to a zoning plan currently in force, does not violate Article 45 of the Political Constitution, as suggested in the application, provided that the zoning plan does not deprive the affected private property of its constitutional essence. Conversely, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution,” and, finally, in judgment number 6706-93, it declared the Ley de Planificación Urbana constitutional.

XIII.Consistent with the points made in Whereas clause VIII (Considerando VIII.), urban-planning regulations (ordenaciones urbanísticas) may support a claim by the owners of the affected land for monetary compensation only when they entail a severance of the right to property, because compensation under the terms set forth in the first paragraph of Article 45 of the Political Constitution is appropriate only when such regulations are not general in nature or render the right to property ineffective, thereby becoming true expropriations, as previously indicated. They are not eligible for any compensation insofar as they do not entail a reduction in the content of the property right, as occurs with the establishment of a front setback (antejardín), which constitutes a typical urban easement (servidumbre urbana), since the owner retains possession of the property, albeit in a diminished form, because only the owner’s power of disposition is reduced. The latter are limitations and duties that must be deemed part of the content of the right to property, since there is no reduction in the content of the property right.”

Judgment 1996-04205, issued at catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis.

Thus, outdoor advertising (publicidad exterior) is indeed an activity capable of causing harm to third parties, morality, and public order, because it directly affects every individual’s right to a healthy and ecologically balanced environment and the State’s authority to regulate matters relating to urban planning. From that perspective, the legitimacy of the restriction on the right to property and freedom of commerce resulting from the challenged regulations must be taken as an initial premise.

VI. Municipal authority over urban planning

In this case, it is essential to take into consideration the municipalities’ authority over urban planning, since the challenged regulations are contained in the Reglamento de Espacios Públicos, Vialidad y Transporte del Plan Director Urbano del cantón central de San José. In this regard, it has been stated:

“Pursuant to Article 169 of the Political Constitution and Article 15 of the Ley de la Planificación Urbana, the municipalities have authority to plan and control urban development within the boundaries of their territory. To fulfill this objective, the municipalities may implement zoning plans in which they may determine—among many other matters (Article 16 of Law 4240, as amended)—the zoning of land uses (zonificación del uso de la tierra) for housing, commerce, industry, education, recreation, public purposes, and any other relevant use. To implement a zoning plan in whole or in part, the municipalities must follow the procedure established in Article 17 thereof” (judgment number 1993-02153, issued at nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres).” The following was stated to the same effect:

“Consistent with Articles 169 and 170 of the Political Constitution, the Ley de Planificación Urbana, number 4240, of quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, is based on the premise that primary authority over urban planning rests with the municipalities, as reflected in Articles 15 and 19 of that law. Accordingly, the municipalities are responsible for undertaking local urban planning through the promulgation of the respective regulations—zoning plans—and for implementing the regulations issued for that purpose by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as the institution responsible for urban planning at the national level. This issue was previously considered by this Chamber in judgment number 6706-93, issued at quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, in which it stated:

“II).- The Chamber finds that the authority granted to local governments to plan urban development within the boundaries of their territory does fall within the constitutional concept of ‘local interests and services’ referred to in Article 169 of the Constitution. That authority was recognized by the Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), specifically in Articles 15 and 19 challenged herein, which literally provide:

“Article 15.- In accordance with the provision of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the boundaries of their jurisdictional territory are hereby recognized. Consequently, each shall take the appropriate measures to implement a zoning plan and the related urban-development regulations in the areas where they are to apply, without prejudice to extending all or some of their effects to other sectors where compelling reasons justify establishing a particular oversight regime.” “Article 19.- Each municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary to ensure due compliance with the zoning plan and to protect the community’s interests in health, safety, comfort, and well-being.” III).- Within what may be termed the administrative organization of urban planning in our country, the Dirección de Urbanismo—attached to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo—and the Oficina de Planificación (currently the Ministerio de Planificación y Política Económica) are the bodies responsible for preparing the Plan Nacional de Desarrollo Urbano, through which general policies governing the growth and development of urban areas are established.- That Plan—which is specifically prepared by the Dirección and proposed by the Instituto’s Junta Directiva—must include technical studies concerning the population factor, with growth projections at the national, regional, and urban levels; land use, with plans concerning the extent and forms of utilization of the portions required for urban development; industrial development; housing and urban renewal; public utilities; and the general location of transportation projects, among other matters.- In addition, the Dirección de Urbanismo serves as an advisory body to the municipalities for the purpose of preparing, applying, and amending the municipal or local zoning plan and its regulations before their final adoption.- However, the foregoing must be understood as the formal framework of the broad policies, technical standards, or general directives pursuant to which local governments must prepare their respective zoning plans and corresponding urban-development regulations, since it cannot be expected that the Plan Nacional de Desarrollo Urbano will be prepared and implemented in its entirety by the Central Government without the direct involvement of the municipalities in that field.- Such a situation would contravene not only the most elementary principles of logic and practical necessity, given that the particular interests of each canton of the Republic are involved, but also the constitutional principles governing the municipal system established by our Constitution in Articles 168 through 175.- Urban planning—that is, the preparation and implementation of zoning plans—is a function inherent to the municipalities, to the exclusion of every other public entity, except as stated with respect to the general policymaking powers granted to the Ministerio de Planificación and the Dirección de Urbanismo.- This issue was previously addressed by the Chamber in judgment number 5305-93, issued at diez horas seis minutos del veintidós de octubre pasado, which, regarding municipal authority to plan local urban development and to impose limitations on property through the implementation of a zoning plan, stated:

‘... the limitation on property imposed by a zoning plan is constitutionally permissible because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner may act, and it must be compatible with the constitutional content of that right. Accordingly, in this Court’s opinion, the limitation imposed, insofar as it conforms to a zoning plan currently in force, does not violate Article 45 of the Political Constitution, as suggested in the application, provided that the zoning plan does not deprive the affected private property of its constitutional essence. Conversely, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution.’.- IV).- Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana are therefore not unconstitutional, since they merely recognize the municipalities’ authority to plan urban development within the boundaries of their territory through the corresponding regulations, which does not violate the constitutional principles invoked by the claimant: the principle of statutory reservation (reserva de ley), because—as stated—local urban planning is a function inherent to the municipalities by virtue of the express text of the Constitution, and because the limits on the exercise of that authority are established in the Ley de Planificación Urbana, the regulations or zoning plans implement those principles; nor the principles of property and freedom of enterprise, because they do not impose any restrictions whatsoever on those rights, but simply grant the authority to oversee the proper use of land and thereby ensure the rational and harmonious development of urban, commercial, industrial, and sports centers, among others (see also, to the same effect, judgments number 2153-93, issued at nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo, and number 5305-93, issued at diez horas seis minutos del veintidós de octubre, both from este año).-” Based on the foregoing, and in accordance with the cited case law, the Court reiterates the position that authority over urban planning (ordenación urbanística) remains an exclusive power of municipal governments and that only exceptionally and residually, in the absence of regulations issued for that purpose by the municipalities, is INVU assigned the task of proposing regulatory plans (planes reguladores), subject to their prior approval by the local entity; consequently, the provisions issued for that purpose by this autonomous institution with respect to urban planning must always be considered transitional and applicable only in the absence of the exercise of municipal powers."

(1996-04205 de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis)

Having established the authority, in this case, of the Municipalidad del Cantón Central de San José to issue the Regulations whose provisions are challenged, it must be determined whether those regulations have any legal basis, in order to ascertain compliance with the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley).

VII. Legal basis of the challenged regulations. No violation of the principle of statutory reservation

None of the challenged provisions establishes limitations that prevent the exercise of freedom of commerce or the right to property. The essential content of those rights is not affected; rather, their exercise is regulated. Furthermore, the regulations are based on the authority conferred by provisions having the force of law. First, it should be borne in mind that the Código Municipal, in Articles 15 and 19, recognizes the authority of municipalities to plan and control urban development, as stated in the preceding recital (considerando). For its part, Ley de Construcciones número 833 del dos de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, regarding the requirements for an outdoor advertising permit (licencia de publicidad exterior), restrictions, time limits, and penalties, provides in Articles 29, 30, 31, 32, and 33:

Article 29.- Permit. A permit must be requested from the Municipality to place or affix advertisements, signs, lettering, or notices. The permit shall be requested by the owner of the structure on which the advertisement is to be affixed, with the consent of the owner of the property on which the structure is placed, where applicable. In cases where frames or structures are used, the Municipality shall require a responsible professional to oversee the construction. A dimensioned sketch showing the inscriptions or figures to be displayed shall be required.

Article 30.- Prohibition. Advertisements extending across a public roadway are prohibited, as are those placed using utility poles or trees in parks or gardens.

Article 31.- The Municipality has the authority to limit the surface area of a façade that may be occupied by a notice or group of notices and to prohibit their placement.

Article 32.- Prohibitions. It is strictly prohibited to affix or paint notices, advertisements, programs, etc., of any kind or material in the following places:

• a)Public buildings, schools, and places of worship.
• b)Buildings designated by the Municipality as national monuments.
• c)Posts, streetlights, kiosks, fountains, trees, sidewalks, curbs, and, in general, ornamental elements of plazas and promenades, parks, and streets.
• d)Private homes and fences.
• e)On signboards belonging to others.
• f)Within thirty (30) centimeters in any direction of street-name signs.
• g)In places where they obstruct visibility for traffic.
• h)On hills, rocks, or trees, where they may impair a panoramic view or the harmony of a landscape.

Article 33.- Penalties. The Municipality shall impose fines of ten (10) to one hundred (100) colones for violations of the rules of this Chapter and shall order the dismantling and removal, at the owner’s expense, of advertisements and related structures that it considers unsuitable or dangerous.

Likewise, Article 14 of Ley número 6890 del catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres provides:

Article 14.- The Executive Branch and the following state entities are hereby authorized to take the actions indicated in each case: […] All Municipalities in the Country: a) In every instance of noncompliance with the Reglamento de Rótulos, to penalize offenders by revoking their municipal license or business permit (patente municipal) and closing the commercial establishment.

The offender must first be notified and shall have a period of five business days to come into compliance." In addition to those provisions, Ley Orgánica del Ambiente states the following regarding environmental pollution and, specifically, visual pollution:

"Article 59.- Environmental pollution (contaminación del ambiente).- Pollution means any alteration or modification of the environment that may harm human health, threaten natural resources, or affect the Nation’s environment in general. The discharge and emission of pollutants shall mandatorily comply with the technical regulations that are issued. The State shall adopt the measures necessary to prevent or remedy environmental pollution." "Article 71.- Visual pollution (contaminación visual).- Actions, works, or installations that exceed the maximum limits permitted under established or future technical standards, to the temporary or permanent detriment of the landscape, shall be deemed visual pollution.

The Executive Branch shall prescribe appropriate measures and promote their implementation through agencies, public entities, and municipalities in order to prevent this type of pollution." In addition to the provisions of those rules, Ley de tránsito por vías públicas y terrestres, in Article 205 of the Law, provides:

"Article 205.- Advertisements and signs placed for advertising purposes on land adjacent to public roads and in locations where they may affect visibility, safety, or the panoramic view may be placed only outside the highway right-of-way (derecho de vía) and in strict compliance with the regulations governing this matter…" These are the provisions implemented by the Municipality with respect to outdoor advertising and within the scope of its authority to administer local interests and services; accordingly, the Chamber confirms that no violation of the principles of legality and statutory reservation is apparent. Article 69 of the Regulations, which establishes a permit fee that is neither provided for by Law nor approved as such, is excepted. The corresponding analysis will be undertaken in recital IX of this judgment.

VIII. Analysis of the reasonableness of the provisions

The petitioner (accionante) argues that the challenged regulations violate the principles of reasonableness and proportionality. In reaching that conclusion, the petitioner relies on the following premises: a) The imposition of permits for advertising signs lacks any legal basis. Regarding that issue, it has already been established not only that the Municipality has constitutional and statutory authority to regulate all matters relating to outdoor advertising that affect the administration and governance of local interests and services, but also that provisions having the force of law regulate and restrict that activity. The Reglamento de Espacios Públicos, Vialidad y Transporte merely implements what is provided in those provisions, without contradicting, exceeding, or in any way supplanting their essential content.

• b)This is a private activity that should not be subject to restrictions unless public health or safety is endangered.

Outdoor advertising extends beyond the sphere of freedom of private action because it directly affects the rights of third parties, public order, and, potentially, morality. This is because it concerns every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment and urban planning, which must be carried out as a process intended to promote the health, safety, comfort, and well-being of the community as a whole. Consequently, under Article 28 of the Constitution, limiting and regulating the exercise of that activity is legitimate.

• c)It infringes the right to property because it restricts the free use of a building.

As discussed above, the right to private property is neither absolute nor unrestricted. Its social function makes it necessary and reasonable to impose limitations on its exercise in the interest of the common good. The challenged provisions do not absolutely prohibit the placement of signs on private property; rather, they regulate and limit the activity according to technical criteria that ensure the protection of legally protected interests (bienes jurídicos), such as safety, the right to a healthy environment, and physical integrity, among others.

• d)It infringes freedom of commerce.

The challenged articles likewise do not infringe freedom of commerce because they do not alter its essential nature; rather, they restrict and limit one particular aspect of that freedom, namely the right to engage in outdoor advertising, insofar as the rights of third parties, public order, and, potentially, morality are affected.

• e)It does not satisfy the test of technical reasonableness required by Constitutional Law (Derecho de la Constitución).

Regarding the principle of reasonableness of legal provisions, this Chamber has stated:

“Constitutional case law has been clear and consistent in holding that the principle of reasonableness (principio de razonabilidad) constitutes a standard of constitutionality (parámetro de constitucionalidad). It is appropriate to recall, first, that the ‘reasonableness of the law’ arose as part of ‘substantive due process’ (debido proceso sustantivo; substantive due process of law), a guarantee created through the case law of the Supreme Court of the United States of America in connection with the Fourteenth Amendment to the Federal Constitution. In its initial conception, ‘due process’ was directed toward the procedural review of legislative acts and their effects on substantive rights. By the end of the nineteenth century, however, it had moved beyond the procedural conception from which it originated and had become an axiological mechanism limiting the actions of the legislative body.

From that point onward, due process may be understood as a general guarantee of liberty, that is, as a substantive guarantee. The evolution of ‘due process’ beyond a procedural guarantee is based essentially on the fact that even a law that complies with the established procedure and is valid and effective may infringe the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución). To conduct the reasonableness analysis (juicio de razonabilidad), United States legal scholarship calls first for an examination of what is known as ‘technical reasonableness’ (razonabilidad técnica), under which the specific rule—law, regulation, etc.—is examined. Once it has been established that the rule selected is appropriate for regulating a particular subject matter, it must be determined whether the chosen means are proportionate to the objective sought. After the technical-reasonableness criterion has been satisfied, ‘legal reasonableness’ (razonabilidad jurídica) must be analyzed.

For that purpose, this doctrine proposes examining: a) balancing reasonableness (razonabilidad ponderativa), a type of legal assessment undertaken when the existence of a particular antecedent circumstance (e.g., income) triggers a particular obligation (e.g., a tax), in which case it must be determined whether that obligation is equivalent or proportionate; b) equality-based reasonableness (razonabilidad de igualdad), the type of legal assessment based on the premise that equal antecedent circumstances must produce equal consequences, without arbitrary exceptions; and c) purpose-based reasonableness (razonabilidad en el fin): at this stage, it is assessed whether the objective to be achieved is inconsistent with the purposes established in the Constitution. As part of this same analysis, it is not enough to state that a means is reasonably appropriate for an end; it is also necessary to determine the nature and extent of the limitation that a personal right must bear as a result of that means.

Thus, if the same end can be achieved by another means that imposes a less burdensome limitation on personal rights, the means selected is not reasonable. It was in judgment number 01739-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, that an attempt was first made to define this principle, as follows:

‘Reasonableness as a standard of constitutional interpretation (parámetro de interpretación constitucional). Yet the Anglo-American judicial tradition went one step further by extending the concept of due process to what that tradition calls substantive due process—substantive due process of law—which, although it does not actually concern any procedural matter, constituted an ingenious mechanism devised by the Supreme Court of the United States to assert its jurisdiction over the federated states in connection with the Fourteenth Amendment to the Federal Constitution. In our system, however, particularly in the absence of that need, it would simply be equivalent to the principle of reasonableness of laws and other public, or even private, rules or acts as a requirement for their own constitutional validity, in the sense that they must conform not only to the specific provisions or precepts of the Constitution but also to the sense of justice embodied therein. That sense of justice, in turn, entails compliance with fundamental requirements of equity, proportionality, and reasonableness, understood as suitability for achieving the proposed objectives, the underlying principles, and the values presupposed by the Law of the Constitution.

Accordingly, for laws and, in general, rules and acts of authority to be valid, they must not only have been enacted by competent bodies through proper procedures, but must also pass substantive review as to their consistency with the supreme rules, principles, and values of the Constitution, both formal and substantive, such as order, peace, security, justice, liberty, etc., which serve as standards of reasonableness. In other words, a public or private rule or act is valid only when, in addition to formally conforming to the Constitution, it is reasonably grounded and justified in accordance with constitutional ideology. This seeks to ensure not only that the law is not irrational, arbitrary, or capricious, but also that the means selected bear a real and substantial relationship to its purpose. A distinction is therefore drawn among technical reasonableness, which, as stated, is the proportionality between means and ends; legal reasonableness, or conformity with the Constitution generally and, in particular, with the rights and freedoms recognized or presupposed by it; and, finally, the reasonableness of effects on personal rights (razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales), meaning that such rights may not be subjected to limitations or burdens other than those reasonably arising from the nature and legal framework of the rights themselves, or greater than those indispensable for their reasonable functioning in society.’ German legal scholarship made an important contribution to the subject of ‘reasonableness’ by identifying its components very clearly: legitimacy, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense, concepts that it develops by stating that they have already been recognized by our constitutional case law:

‘... Legitimacy refers to the requirement that the objective sought by the challenged act or provision must not, at a minimum, be legally prohibited; suitability means that the challenged state measure must be capable of effectively achieving the intended objective; necessity means that, among several measures equally capable of achieving that objective, the competent authority must choose the one that affects the person’s legal sphere as little as possible; and proportionality in the strict sense provides that, apart from the requirement that the rule be suitable and necessary, what it mandates must not be disproportionate to the intended objective—that is, it must not impose something that cannot reasonably be “required” of the individual ... (Judgment of this Chamber number 03933-98, de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho). This principle was further developed recently in judgment number 08858-98, de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, a decision that set forth the guidelines for analyzing both administrative acts (actos administrativos) and rules of general application (normas de carácter general):

Thus, an act restricting rights is reasonable when it satisfies three conditions: it is necessary, suitable, and proportionate. The necessity of a measure refers directly to the existence of a factual basis requiring the protection of some good or set of goods belonging to the community—or to a particular group—through the adoption of a differentiating measure. In other words, if that action is not taken, important public interests will be harmed. If the limitation is not necessary, it cannot be considered reasonable and, therefore, constitutionally valid. Suitability, in turn, entails an assessment of whether the type of restriction to be adopted does or does not fulfill the purpose of addressing the identified need. The measure’s lack of suitability would indicate that other mechanisms may exist that better address the existing need, some of which may achieve the proposed objective without restricting the enjoyment of the right in question.

Proportionality, for its part, requires a necessary comparison between the purpose pursued by the act and the type of restriction imposed or intended to be imposed, so that the limitation is not manifestly greater than the benefit it is intended to provide to the community. Of the latter two elements, it could be said that the first is based on a qualitative assessment, whereas the second is based on a quantitative comparison of the two objects analyzed.’ Lastly, more recently, in judgment number 05236-99, de las catorce horas del siete de julio de mil novecientos noventa y nueve, the principle of constitutional reasonableness (principio de razonabilidad constitucional) was referred to as a constitutional standard in a practical manner, that is, with a view to enabling the constitutional review of the rules and/or acts challenged before this Constitutional Court; ‘In accordance with the criterion set forth above, this Chamber has been applying the doctrine in its case law.

We now turn to the analysis of the specific case. Regarding the “reasonableness” test (prueba de razonabilidad): To undertake a reasonableness review of a rule, the Constitutional Court requires the party to submit evidence, or at least grounds for assessment, supporting its arguments; the same procedural burden (carga procesal) rests on the party rebutting the arguments in the action, and failure to comply with these requirements renders the allegations of unconstitutionality inadmissible. This is because it is impossible to conduct a “reasonableness” analysis without a coherent line of argument supported by evidence. This applies, of course, except in cases where the “unreasonableness” is evident and manifest.’ (Judgment 2000-02858 de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del veintinueve de marzo del dos mil) The petitioner (accionante) asserts that the challenged rules are unreasonable because measures less harmful to the exercise of freedoms could have been used.

However, he does not specify which limitations or requirements he is referring to, nor does he explain the nature of the alleged failure to satisfy technical reasonableness. Nor does he provide evidence or grounds for assessment that would permit a review of the reasonableness of the challenged rules. In general terms, without undertaking an individualized analysis of each challenged rule, given the petitioner’s omission, this Chamber considers that the challenged regulatory framework is appropriate and suitable for regulating the subject matter and is also necessary, because it seeks to regulate and control outdoor advertising, not only for urban-planning reasons but also to ensure proper respect for the right to a healthy and ecologically balanced environment.

IX.Tax nature of the license payment. Violation of the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley). With regard to the license payment provided for in challenged Article 69, the Chamber observes that, as the Office of the Attorney General (Procuraduría) correctly notes in its report, it is a tax that is neither provided for nor authorized by law. Regarding the nature of the business-license tax (tributo por patente), it has been stated:”

“Because the action challenges the application of the so-called business license tax (impuesto de patente)—which is levied on every for-profit activity carried out in the Cantón de Buenos Aires (Articles 96 and 98 of the Código Municipal)—specifically, the tax charged on pineapple production, it is essential to note several important points concerning this subject. Our legislation distinguishes between the license (licencia) itself, which is the administrative act authorizing an individual to engage in the respective activity, and the payment of the tax itself, which is referred to as a business license tax. The principal theoretical justification for imposing this type of levy (tributo) is the one traditionally recognized in Municipal Law: the compelling need to cover the cost of the public services that the individual receives from the municipality; that is, commercial businesses or for-profit activities, according to the terminology used in our Código Municipal, greatly benefit from security, order, sanitation, and municipal activity generally, and therefore must contribute to the Local Government.

In legal scholarship, a business license tax, or tax on for-profit activity, refers to taxes levied on businesses on the basis of external characteristics that are relatively easy to determine, without there being a single system in this regard. On the contrary, the systems for imposing this levy vary widely, although they do share certain characteristics. This is why business license tax laws differ from one municipality to another, and their tax bases may be equally varied, such as gross profits, gross sales, categories or classes, or a minimum and maximum business license tax.

III- From the standpoint of Tax Law scholarship, its most important legal principles are: a) the principle of legality in taxation, also known as the statutory-reservation principle (reserva de ley), or, in other words, the exclusive regulation of taxation by formal statute; b) the principle of equality before taxation and public burdens, which refers to the need to ensure equal treatment for those in analogous situations—a concept related more to substance than to form; this principle permits the creation of different categories insofar as they are reasonable, which in turn requires the complete exclusion of arbitrary discrimination; c) the principle of general applicability, which means that the levy must not single out specific persons or property, because in such a case the taxes become persecutory or constitute odious or illegitimate discrimination. Stated differently, the levy must be structured so that any person whose circumstances coincide with those designated as the taxable event (hecho generador) will be subject to the tax. In this particular case, there is no doubt that the levy was authorized by statute, and what must be determined is whether the distinction alleged by the petitioner, arising from the referenced business license tax law, is reasonable or whether, on the contrary, it creates arbitrary discrimination against her.”

(Judgment 1992-02197 de las catorce horas treinta minutos del once de agosto de mil novecientos noventa y dos)

The statutory-reservation principle in tax matters is constitutional in nature and is fully applicable to the payment of municipal licenses or business license taxes. Although an inherent municipal taxing power is recognized by virtue of the autonomy that the Constitución Política itself grants to those Entities, authorization from the Asamblea Legislativa is required, as provided in Article 121, subsection 13), of the Fundamental Charter:

“This Court has repeatedly held that municipal autonomy derives from Article 170 of the Constitución Política, and that from this principle emanates the municipal power to impose taxes or levies in order to obtain the necessary revenue and cover the cost of the public services that individuals receive from the municipality, provided that the necessary legal procedures are followed and that such taxes comply with the constitutional principles governing this subject; consequently, in this matter the Asamblea Legislativa merely issues a ‘typically supervisory authorization act’ when exercising the authority conferred upon it by subsection 13) of Article 121 of the Constitución Política, such that the initiative to create, modify, or abolish municipal taxes belongs to those entities, as does the power to grant exemptions from municipal taxes (in this regard, see, among others, judgments number 1631-91, de las quince horas quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno; 0140-94, de las quince horas cincuenta y un minutos del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro; 2494-94, de las catorce horas cincuenta y cuatro minutos del doce de julio de mil novecientos noventa y cuatro; 4496-94; 4497-94, de las quince horas treinta y nueve minutos del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4510-94, de las catorce horas cincuenta y un minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4512-94, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 6362-94, de las quince horas treinta y nueve minutos del primero de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro; 1269-95, quince horas cuarenta y ocho minutos del siete de marzo de mil novecientos noventa y cinco; 2311-95, de las dieciséis horas doce minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco; 2631-95, de las dieciséis horas tres minutos del veintitrés mayo mil novecientos noventa y cinco; 1974-96, de las nueve horas del treinta de abril de mil novecientos noventa y seis; and 4982-96, de las diez horas doce minutos del veinte de setiembre de mil novecientos noventa y seis).

“The Municipalities do not merely submit a proposal to the Asamblea Legislativa; rather, they must be able to submit actual tax determinations to it. This means that the municipal tax act is final and definitive, creating the tax through a tax proceeding instituted for that purpose by each municipality; it is not the initial step in a purported legislative proceeding serving the same function, as though it were a mere proposal subject to the legislature’s free and constitutive will. Consequently, the municipal tax determination defines the scope of the legislative decision, whose function is supervisory rather than constitutive of the municipal tax, and whose resulting decision may only authorize or disallow what has been proposed, not replace the municipal will ” (judgment number 1631-91, cited supra).

This authority is established in Article 68 of the current Código Municipal, which provides:

“The municipality shall approve its respective budgets, propose its taxes to the Asamblea Legislativa, and set the rates and prices of municipal services. Only the municipality, pursuant to a prior statute authorizing it, may grant exemptions from the specified taxes.” Likewise, from the autonomy inherent in these corporations derives the ability to administer their resources, since each local government is free to define the limits of its own taxing power; hence, municipal tax-assessment systems for their specific collection and application vary widely.”

(Judgment 1999-05445 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve)

In application of the foregoing, Article 69 must be declared unconstitutional insofar as it provides for a license payment without the required authorization of the Asamblea Legislativa, in violation of the statutory-reservation principle in tax matters.” Following the same line of case law referenced in that judgment, the Chamber finds that the third paragraph of Article 54 of the Plan Regulador del Cantón de Moravia is unconstitutional because it violates the statutory-reservation principle in tax matters established in numeral 121, subsection 13), of the Constitución Política. This is because it establishes a payment for an outdoor-advertising license without that payment having been approved by the Asamblea Legislativa. As to the other challenged articles, the action is dismissed.

Por tanto:

The action is partially granted. Consequently, the third paragraph of Article 54 of the Plan Regulador del Cantón de Moravia, published in La Gaceta number 162 del 24 de agosto del dos mil, is annulled. This declaration of unconstitutionality is declaratory and, pursuant to the authority provided in the second paragraph of Article 91 of the Ley de Jurisdicción Constitucional, in order to avoid a serious disruption of legal certainty due to the subject matter involved, the effects of the judgment are limited so that the declaration shall apply only prospectively and not retroactively. In all other respects, the action is dismissed.- A summary of this ruling shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the full ruling shall be published in the Boletín Judicial. Notice shall be given.

Luis Fernando Solano C.

President Luis Paulino Mora M. Carlos M. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. José Luis Molina Q.

José Miguel Alfaro R. Teresita Rodríguez A.

.

Res:

2002-05504 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.

San José, a las catorce horas con treinta y cinco minutos del cinco de junio del dos mil dos.- Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre39445, mayor, divorciado, comerciante, vecino de Moravia, cédula de identidad número CED18927, en su condición de presidente de la Cámara de Comerciantes, Industriales y Afines de Moravia; Julio Enrique Mena Rivera, mayor, casado, licenciado en administración de empresas, vecino de Moravia, cédula de identidad número CED36397 y Federico Cuevillas Herrera, mayor, casado, administrador de empresas, vecino de Curridabat, cédula de identidad número CED36398, el primero presidente y el segundo vicepresidente de la empresa "Mecue FCJM Sociedad Anónima" con cédula jurídica CED36399 contra los artículos 51 a 67 del capítulo IX del Plan Regulador del cantón de Moravia publicado en la Gaceta número 162 del veinticuatro de agosto del dos mil. Intervinieron también en el proceso la Procuraduría General de la República, el Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Alcalde Municipal de Moravia.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas cincuenta y seis minutos del dieciocho de mayo del dos mil uno, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 51 a 67 del capítulo IX del Plan Regulador del cantón de Moravia publicado en la Gaceta número 162 del veinticuatro de agosto del dos mil. Afirman que la Municipalidad de Moravia, amparándose en el Plan Regulador mencionado, ha venido cobrando a todos los patentados que tienen algún anuncio, rótulo, letrero o aviso en el exterior de los edificios del cantón de Moravia un impuesto sobre rótulos públicos, que han tratado de disfrazar bajo el título de licencia, pero que por sus características y alcances es un impuesto. El mismo tiene su origen en el Plan Regulador del cantón de Moravia aprobado mediante la sesión ordinaria número 40 del nueve de diciembre de mil novecientos noventa y ocho de la Municipalidad de Moravia, así como por el Consejo Técnico de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en la sesión número 2000, punto 4 del veintidós de abril del dos mil.

Además de la puesta al cobro del impuesto, ha notificado a los patentados morosos una prevención por un plazo improrrogable de tres días hábiles para pagar, pues de lo contrario, amenazan con el cierre del establecimiento. Si bien es cierto, las Municipalidades tienen autonomía, de conformidad con el artículo 170 de la Constitución Política y por tanto, un reglamento puede desarrollar limitaciones autorizadas por ley, el principio de reserva de ley no puede entenderse en forma absoluta; para que este presupuesto se de es necesario que no existan limitaciones a la delegación señalada. En este caso, la delegación está expresamente prohibida en virtud del principio de autoimposición y su consecuente reserva de ley en materia tributaria. Por esa razón consideran los accionantes que la normativa impugnada constituye una violación a lo dispuesto en el artículo 121 inciso 13). También estiman que se infringe el principio de legalidad establecido en el artículo 11 constitucional.

Las normas cuestionadas no han seguido el procedimiento constitucional para la creación de tributos, por lo que, desde su nacimiento hasta el tratamiento actual, están viciadas de inconstitucionalidad. La ley debe contener al menos, los elementos básicos y estructurantes del tributo (hecho imponible, sujetos pasivos y elementos necesarios para la fijación del quantum, así como las exenciones) . Por último, el ordenamiento jurídico debe regirse por el principio de razonabilidad, de forma tal que sus normas tengan una relación directa y proporcionada entre los medios elegidos y su fin, es decir, el legislador no debe desligarse de su entorno social ni mucho menos de la realidad al momento de dictar las normas. Como corolarios del principio de razonabilidad se encuentra el debido proceso adjetivo y el debido proceso sustantivo. El primero corresponde a la garantía que debe dar el legislador de haber dictado sus leyes siguiendo las formas procesales establecidas para ello; el segundo implica una garantía de ciertos contenidos justos.

Las normas impugnadas no han respetado ni el debido proceso adjetivo (pues como se ha señalado, violentan el principio de reserva de ley en materia tributaria) ni el debido proceso sustantivo material, pues el cálculo del monto a pagar por la licencia de rótulos, es en ocasiones el triple del monto que hay que pagar por concepto de patente comercial, lesionando así el derecho de propiedad, pues los patentados han visto gravemente disminuidos sus ingresos. El principio de razonabilidad, definido magistralmente por la propia Sala establece que éste extiende la protección del principio de legalidad, por cuanto toda intervención del Estado que lesione los derechos del ciudadano no sólo requiere de una base legal, sino que además necesita ser realizada de tal manera que estos derechos sean afectados lo menos posible.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan los accionantes que presentaron un recurso de amparo que se tramita con el número de expediente 01-003373-0007-CO contra la Municipalidad de Moravia, donde por medio de la resolución de quince horas diez minutos del dieciocho de abril del dos mil uno, la Sala confirió un plazo de quince días para interponer la acción de inconstitucionalidad contra las normas aquí impugnadas.

3.- Por resolución de las nueve horas treinta minutos del veintisiete de julio del dos mil uno, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, al Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y al Alcalde Municipal de Moravia.

4.- La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 30 a 47. En cuanto a la legitimación señalan que la Sala Constitucional por medio de la resolución de las quince horas diez minutos del dieciocho de abril del año dos mil uno, otorgó un plazo de quince días para interponer la acción al recurrente Nombre39445, cédula de identidad CED18927 a favor de "MECUE FCJM, Sociedad Anónima". Únicamente la sociedad de referencia se encuentra legitimada para plantear la acción, no así, la Cámara de Comerciantes, Industriales y Afines de Moravia porque de acuerdo con la posición asumida por la Sala, no se puede equiparar el concepto de interés corporativo con el de "cámaras", tal y como había sido originalmente aceptado en la jurisprudencia constitucional. Las normas impugnadas afectan intereses y derechos particulares y por lo tanto, la Cámara carecería de legitimación. En cuanto al fondo del asunto, en primera instancia considera que debe dejarse claramente establecida la existencia de normas constitucionales y legales que facultan a las Municipalidades, no sólo para emitir planes reguladores, sino que, en particular, a que éstas tomen disposiciones relacionadas con los rótulos, letreros y avisos.

En general, la potestad para regular lo relativo a la planificación urbana que ostentan las Municipalidades encuentra asidero legal en lo que dispone el Código Municipal en los artículos 15 y 19. La capacidad para regular por medio de reglamento lo relacionado con publicidad exterior forma parte de esa potestad de planificación otorgada a las municipalidades por Ley que, por demás, desarrolla el precepto constitucional establecido en el artículo 169 de la Constitución Política. Por su parte, la Ley de Construcciones número 833 del cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y nueve también contiene regulaciones sobre el tema, en el artículo 29, el cual prevé una licencia para colocar o fijar anuncios, rótulos, letreros o avisos, que deberá pedirse a la Municipalidad. El artículo 14 de la Ley número 6890 del catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres también hace referencia.

Además de lo anterior, la Sala Constitucional ha sido clara en el sentido de que los planes reguladores tienen su fundamento en los artículos 168 y 175 de la Constitución y ha insistido reiteradamente en que la planificación urbana, sea, la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo (sentencias 1993-06706 del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro y 1999-05445 del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve). Obviamente las medidas sobre la colocación de rótulos, letreros y avisos forman parte de las medidas que pueden ser reguladas a través de planes reguladores. De manera que las normas del Plan Regulador de la Municipalidad de Moravia que se refieren a los aspectos técnicos y condiciones a que se encuentran sujetos los rótulos, letreros y avisos, tienen su fundamento en normas legales y constitucionales.

En relación con la potestad impositiva municipal, es preciso determinar si la municipalidad puede, a través de la emisión de las normas de un plan regulador, establecer la obligación de un pago por el otorgamiento de la licencia, o si ello requiere de una norma aprobada por la Asamblea Legislativa. En el caso que se analiza, existe normativa de rango legal que permite a las municipalidades fijar las reglas que deben observarse cuando se pretenda utilizar rótulos, letreros y avisos y a establecer sanciones en caso de incumplimiento de las obligaciones establecidas. Más aún, expresamente, se consagra la necesidad de contar con una licencia expedida por la municipalidad respectiva para realizar tal actividad. El aspecto que ofrece mayor discusión es el determinar si se puede imponer el cobro de un tributo a través de un plan regulador. A partir de las definiciones del artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, debe descartarse que el cobro de la licencia pueda calificarse como una tasa o como un precio público, puesto que no guarda relación con la contraprestación de ningún servicio público.

Tampoco se trata de una contribución especial. Por sus características debe ser ubicado dentro del concepto de impuesto, ya que el eventual hecho generador es el otorgamiento del permiso para la instalación de un rótulo, situación que es independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente. Por su parte, el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política establece como atribución legislativa, aprobar los impuestos municipales. Por ende, si el cobro por el otorgamiento de una autorización de rótulo constituye un impuesto, éste requiere, necesariamente, estar autorizado en una ley. Según se indicó, sí existen disposiciones legales que facultan a la municipalidad a exigir una licencia para poder colocar rótulos visibles públicamente y a emitir regulaciones y sanciones en torno al tema de los rótulos, mas no se encontró ninguna disposición legal que fije un impuesto cuyo hecho generador sería la obtención de la licencia para colocar rótulos en sitios públicos.

En consecuencia, se considera que resulta inconstitucional el artículo 54 del Reglamento de comentario, en el tanto crea una obligación tributaria, específicamente un impuesto, sin el trámite previsto constitucionalmente para ello, sea, la aprobación de una ley a solicitud de la municipalidad respectiva.

5.- El señor Gerardo Álvarez Herrera, en su condición de presidente ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo contesta a folios 48 y 49 la audiencia concedida, manifestando que la participación del Instituto en la aprobación de los planes reguladores, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 16 y 17 de la Ley de Planificación Urbana, es con base en un criterio más técnico y específico, propio de la planificación urbana y del ordenamiento territorial, lo cual no tiene relación con la regulación que puedan implementar las municipalidades en lo que se refiere a la instalación de anuncios, letreros, rótulos y avisos, ya que de conformidad con lo que establece la Ley de Construcciones, esta función es potestad de las municipalidades. El artículo 170 de la Constitución Política dota a las Municipalidades de autonomía, por lo que, vía reglamentaria pueden desarrollar limitaciones autorizadas por la ley.

Por su parte, el artículo 121 constitucional establece en el inciso 13) que corresponde a la Asamblea Legislativa establecer los impuestos y contribuciones nacionales y autorizar los municipales. La Ley de Construcciones autoriza a las municipalidades para autorizar las licencias para la colocación de los anuncios, rótulos, letreros y avisos, sin que se considere esto un impuesto, lo cual requeriría la aprobación de la Asamblea Legislativa por tratarse de una materia con reserva de ley. En consecuencia, considera que lo dispuesto en el Plan Regulador del Cantón de Moravia, artículos 51 a 57 del capítulo noveno poseen su asidero legal en la Ley de Construcciones, por lo que no existiría ninguna violación a lo dispuesto en el artículo 121 inciso 13).

6.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 156, 157 y 158 de los Boletines Judiciales de los días 16, 17 y 20 de agosto del dos mil uno .

7.- En virtud de lo dispuesto en los artículos 9 y 10 de la Ley de Jurisdicción Constitucional se prescinde de la celebración de la audiencia oral y pública.

8.- En los procedimientos y términos se observaron las prescripciones legales.

Redacta el magistrado Solano Carrera; y,

Considerando:

I. Sobre la admisibilidad

En cuanto a la legitimación para plantear la acción, requisito básico de admisibilidad, debe decirse en primera instancia que el accionante Nombre39445, quien refiere actuar en su condición de presidente de la "Cámara de Comerciantes, Industriales y Afines de Moravia", carece de ella, dado que las normas impugnadas son susceptibles de ser aplicadas de una forma individual y directa, razón por la cual, a tenor del criterio jurisprudencial vigente, resulta indispensable la existencia de un asunto base pendiente de resolver, donde se hubiere invocado la inconstitucionalidad de la norma como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En ese sentido, se ha señalado:

"Sobre el tema de la legitimación y como las accionantes utilizan el concepto de "agremiados" y ello podría conducir a entender que su actuación está dirigida a proteger intereses corporativos, la Sala expresó en la sentencia número 07155-00 de las 14:56 horas del 16 de agosto del 2000:

"Considerando: I.- Objeto de la acción.

La presente acción se promueve para que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 29, 31, 34, 45 párrafo primero, 46, 48, 52 y 57 de la Ley número 2762 del veintiuno de junio de mil novecientos sesenta y uno y sus reformas que es Ley sobre el Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café; el artículo 35 del Decreto Ejecutivo número 17013-MEC del cinco de mayo de mil novecientos ochenta y seis, que es el Reglamento a la Ley sobre el Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café; el artículo 9 párrafo primero de la Ley número 7770 del veinticuatro de abril de mil novecientos noventa y ocho que es Ley de Creación del Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera y los artículos 27 y 29 párrafo segundo, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, por estimarlos contrarios a los artículos 33, 40, 45, 46, 121 inciso 13 de la Constitución Política.-

II. Sobre la legitimación para interponer la acción

Los accionantes Alberto Julián Esquivel Prestinary, y Adolfo Esquivel Pacheco, en su condición de Presidente -el primero- y Vicepresidente -el segundo-, de la Asociación para el Desarrollo, Mejoramiento y Defensa de la Caficultura Nacional, fundamentan la legitimación que ostenta su representada para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalando que la Asociación que representan es titular de un interés corporativo, por lo que al tenor de lo establecido en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, está legitimada para accionar directamente en esta vía. Es decir que acuden alegando la titularidad de un interés colectivo derivado de ser apoderados de la referida asociación. Al respecto, La jurisprudencia de esta Sala determinaba que los entes corporativos estaban autorizados para solicitar en forma directa la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma, cuando ésta afectare directamente la esfera de acción del ente y de sus integrantes.

El interés colectivo radicaría en que el ente estaba naturalmente formado para defender un derecho o interés que resultaba lesionado por la norma que se impugnaba. No importaba, para efectos de la admisibilidad de la Acción de Inconstitucionalidad, que la norma fuere susceptible de afectar en forma directa los derechos de los agremiados y que, por ello, estos estuvieron autorizados a acudir ante el Contralor de Constitucionalidad, eso sí mediante el procedimiento indirecto, por vía de excepción. No obstante, dicha jurisprudencia no es hoy día válida. Un cambio jurisprudencial se produjo a partir de la sentencia número 6433-98 de las diez horas treinta y tres minutos del cuatro de setiembre de mil novecientos noventa y ocho. En aplicación de esta sentencia, se emite la resolución número 01830-99, de las dieciséis horas doce minutos del diez de marzo de mil novecientos noventa y nueve, considerando que cuando la disposición normativa que se impugna está destinada a concretizarse en numerosos y diversos casos de aplicación, que inciden directamente en la esfera jurídica de los individuos, la legitimación debe establecerse con base en el primer párrafo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional: '…Recientemente la Sala ha aclarado los alcances de lo dispuesto en los dos primeros párrafos del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y ha señalado que cuando la disposición normativa que se impugna en una acción de inconstitucionalidad está destinada a concretizarse en numerosos y diversos casos de aplicación que inciden directamente en la esfera jurídica de personas singulares, de modo que pueden dar origen a reclamaciones en sede administrativa o jurisdiccional, a partir de las cuales cabe deducir acciones de inconstitucionalidad en su contra, no aplican los supuestos del segundo párrafo del indicado artículo.

Es decir, que cuando en el párrafo segundo del artículo 75 ibídem se indica que no es necesario el caso previo pendiente de resolución para plantear la acción de inconstitucionalidad, y que -en consecuencia- se puede acudir a una legitimación directa por interés difuso o colectivo, se alude al supuesto en que 'por la naturaleza del asunto no exista lesión individual o directa', o sea, a la hipótesis en que, dada la materia que la disposición impugnada regula, no es posible obtener un supuesto justiciable de aplicación singular y concreto. De ahí que el caso pendiente de resolución sea necesario para plantear la acción de inconstitucionalidad cuando sea previsible que el supuesto justiciable de aplicación singular y concreto se va a producir, dada la naturaleza de la ley impugnada. Esto se dijo expresamente en la sentencia No.6433-98 de las 10:33 horas del 4 de setiembre de 1998, y justifica el que no se pueda admitir una legitimación con base en los tres supuestos establecidos en el párrafo segundo del artículo 75 de la indicada Ley, a saber, que no exista posibilidad de lesión individual y directa, que se detente la defensa de intereses difusos o de los que atañen a la colectividad en su conjunto, cuando exista la posibilidad de que al concretizarse la ley, produzca efectos individualizables en cabeza de personas específicas que estén en posibilidad de plantear reclamos con base en los cuales se pueda deducir la acción de inconstitucionalidad.

La materia tributaria, casi por regla general, está en posibilidad de producir una aplicación concreta, identificable, en cabeza de personas específicas quienes están autorizadas para plantear una reclamación administrativa o judicial, procurando así el asunto pendiente de resolución, necesario soporte de la acción de inconstitucionalidad…' De conformidad con esta nueva línea jurisprudencial, en los asuntos en que los interesados tienen abierta la posibilidad de acudir al Contralor de Constitucionalidad mediante la vía de excepción, no pueden excusarse en la titularidad de un interés colectivo y, por ende, en una asociación o corporación a la que pertenezcan para que ésta acuda en forma directa ante la Sala. Lo anterior porque al concretizarse la ley se producen efectos individualizables en cabeza de personas específicas que están en posibilidad de plantear reclamos y así acceder a la jurisdicción constitucional.

En el presente asunto, esa potencialidad de la ley, de producir efectos individualizables, es evidente, lo que se comprueba por el hecho de que en relación con algunas de las disposiciones impugnadas se alega la existencia de una interpretación administrativa (lo cual implica concreción de norma), se afirma errónea aplicación de otras normas y, además, se impugnan disposiciones de índole tributaria que se aplicarán al contribuyente individualmente considerado, y no a la entidad corporativa. Considerando lo anterior, debe concluirse que la circunstancia de que la Asociación para el Desarrollo, Mejoramiento y Defensa de la Caficultura tenga entre sus fines la defensa de los intereses económicos y sociales de los productores, beneficiadores y exportadores de café (ver folio 173 del expediente), ello no la faculta para acceder en forma directa ante la Sala Constitucional, alegando la titularidad de un interés colectivo.

Por las razones expuestas, la presente acción resulta inadmisible y así debe ser declarada." Resulta evidente, entonces, que estos precedentes jurisprudenciales son aplicables al caso concreto y desde la perspectiva de lo que dispone el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la acción resulta improcedente."

(Sentencia 2000-11033 de las trece horas cincuenta y siete minutos del trece de diciembre del dos mil.)

El accionante que actúa en representación de la empresa "Mecue Fcjm S. A.", por su parte, sí se encuentra legitimado para plantear la acción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 75 párrafo primero de la Ley de Jurisdicción Constitucional, en vista de que cuenta con un asunto base pendiente de resolver, que es el recurso de amparo tramitado con el número de expediente 01-003373-0007-CO en donde por medio de la resolución de las quince horas diez minutos del dieciocho de abril del dos mil uno, se le confirió plazo para interponer la acción.

II. Objeto de la impugnación

Se impugnan los artículos 51 a 67 del capítulo IX del Plan Regulador del Cantón de Moravia, publicado en la Gaceta número 162 del veinticuatro de agosto del dos mil. Tales normas señalan:

"Artículo 51. Ampliación. La instalación de anuncios, rótulos, letreros o avisos en el exterior de los edificios del cantón de Moravia, se regirá por el presente Reglamento.

Artículo 52. Licencias. Para colocar o fijar anuncios, rótulos, letreros o avisos, deberá pedirse licencia a la Municipalidad. La licencia será solicitada por el propietario de la estructura en que se va a fijar el anuncio y con la conformidad del propietario del predio en que se coloque la estructura, cuando sea el caso.

El propietario de la patente del comercio que será anunciado por el rótulo para el que se pide la licencia y el predio deberán estar al día en el pago de los impuestos, contribuciones y pago de servicios de la Municipalidad.

La Municipalidad tiene facultades para limitar la superficie que en una fachada ocupará un anuncio o un conjunto de anuncios para no permitir su colocación.

Artículo 53. Requisitos técnicos: Cuando para la instalación del anuncio se hace necesario el uso de estructuras especiales de hierro, madera o cualquier otro material aceptable se deberá presentar plano del mismo, así como los dibujos necesarios para juzgar el modo en que se instalará y los cálculos relativos a su estabilidad. Estos dibujos se harán en láminas de 45 centímetros. Este plano deberá traer los siguientes detalles:

Esquema de fachadas y planta del edificio en que se instalará el anuncio, mostrando claramente, con las cuotas necesarias, la posición del mismo.

Detalle del anuncio y de la estructura que la soporta, así como la forma en que se adherirá al edificio o terreno.

Plano de situación del edificio sobre el que se instalará el anuncio.

En la esquina inferior derecha un título que indique:

Nombre del propietario de la finca.

Nombre del propietario del anuncio.

Nombre y firma del ingeniero, perito responsable que ha hecho el diseño. Artículo 54.- Solicitud y pago por licencia: Toda solicitud de licencia deberá presentarse por escrito mediante formulario que debe ser retirado en la Oficina de Patentes y deberá ser presentado al Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Moravia, para realizar los cálculos correspondientes para su pago, además que deberá seguir adecuadamente los requisitos señalados por los artículos segundo y tercero y con el visto bueno del Departamento de Planificación de la Municipalidad, para poder proseguir el trámite correspondiente.

Para que surta efecto esa solicitud de licencia deberá de pagar por el trámite administrativo la suma de cien colones por concepto de papeleo general. Además, esta suma será ajustada automáticamente cada seis meses, tomando para ello el índice de inflación dado por el gobierno central de la República.

En cuanto al pago de la licencia en sí misma, como es el otorgamiento de permiso para la instalación de rótulo, éste se calculará de la siguiente manera:

Rótulo de carácter permanente: El pago se calcula para cada cm cuadrado de mensaje publicitario, cobrándose una tasa especial por la ocupación del espacio público con la proyección del mensaje publicitario, de acuerdo a la siguiente fórmula:

TE=TB* (VR*CC) CIV. (CL) En donde: TE: tasa específica TB: tasa base que corresponde a un modo fijo (ajustable según el índice de inflación semestral y de acuerdo con el índice general de precios al consumidor) por cm cuadrado (250 colones x cmq 2), mensaje publicitario, la cual se ponderará por los siguientes coeficientes:

VR: Valor real del costo del rótulo (que es igual a uno por ciento del valor del rótulo) CC: coeficiente de clasificación CIV: coeficiente de incidencia visual CL: coeficiente de luminosidad Rótulo de carácter ocasional: El pago se calcula para cada cm cuadrado de mensaje publicitario, cobrándose una tasa especial por la ocupación del espacio público con la proyección del mensaje publicitario. Esta tasa base corresponde a un modo fijo el cual es ajustable según el índice de inflación semestral y de acuerdo al índice general de precios al consumidor, por tanto, tendrá que pagarse 350 colones por cmq.

(El resaltado es propio) Artículo 55.- Derechos de terceros. Las licencias que se expidan para la colocación de anuncios lo serán siempre dejando a salvo el derecho de terceros.

Artículo 56.- Prohibiciones. No se permitirá la instalación de anuncios que invadan la vía pública, excepto los permitidos en los artículos noveno y décimo. Queda terminantemente prohibido fijar o pintar avisos, anuncios, programas, etc. de cualquier clase y material en los siguientes lugares:

a)Edificios públicos, escuelas y templos.

b)Edificios catalogados por la Municipalidad como monumentos.

c)Postes, postes de alumbrado, quioscos, fuentes, árboles, aceras, guarniciones en general, elementos de ornato de plazas y paseos, parques y calles.

d)Casas particulares y cercas.

e)En tableros ajenos.

f)A una distancia que señale la Municipalidad según las circunstancias y que no podrá ser menor de treinta centímetros en cualquier dirección de las placas de nomenclatura o señales de tránsito.

g)En lugares en donde estorben la visibilidad para el tránsito.

h)En cerros, rocas, árboles, etc., que puedan afectar la perspectiva panorámica o la armonía del paisaje.

En otros lugares a juicio de la Corporación Municipal, ésta se reservará el derecho de determinar el impacto del rótulo o rótulos que se coloquen en el cantón, por lo que podrá denegar su instalación.

Artículo 57.- Limitaciones. Los anuncios deben ser de tales dimensiones, dibujos y colocación que no desvirtúen los elementos arquitectónicos de las fachadas en que están colocadas o de las que están cercanas, ni que al proyectarse en la perspectiva de una calle, plaza o monumento, alteren su valor arquitectónico. El Departamento de Ingeniería Municipal puede por razones de orden técnico o estético, limitar la superficie que en una fachada que ocupará un aviso o un conjunto de avisos, o no permitir su colocación, de conformidad con el Departamento de Planificación.

Artículo 58.- Anuncios volados. Todos los dibujos, modelos, letreros, signos, avisos, banderas o cualquier otra representación que sirva para anunciar, advertir o para señalar alguna dirección, así como los relojes, focos de luz, aparatos de proyección, entre otros, asegurados en un edificio por medio de poste, mástiles, ménsulas y otra clase de soportes de madera tal que cualquiera de los anuncios, etc, mencionados aparte de ellos, sea visible contra el cielo desde algún punto de la vía pública, se clasifican como anuncios volados. A este tipo de anuncios se aplicará también el presente Reglamento.

Artículo 59.- Anuncios salientes. Se clasifican como anuncios salientes aquellos que se proyectan más allá de las líneas de construcción del edificio o finca en la cual se instalen dichos anuncios, podrán ocupar hasta el ancho mismo de la acera, cuando se encuentren colocados a una altura sobre el nivel de la acera superior a 2,50 m.

Artículo 60.- Rótulos bajo marquesinas. Los rótulos colocados bajo las marquesinas tendrán una altura mínima de 2,25 m, siempre que no se proyecten más allá de las dos terceras partes del ancho mismo de la acera, si están colocados a una altura mayor de 2,50 m sobre el nivel de la misma.

Artículo 61.- Anuncios luminosos. Los anuncios luminosos, deben ser de materiales apropiados, artísticos e iluminados convenientemente. En estos anuncios luminosos o en los que se usan espejos, deberán evitarse el deslumbrar, dañar o simplemente molestar la vista de las personas. Se prohíben reflejos o concentraciones de luz intensos, las alternativas de luz y oscuridad absoluta y los contrastes perjudiciales de colores vivos. La variación en la iluminación de los anuncios que tengan cambios de luz, no será mayor del cincuenta por ciento en las arterias comerciales y de treinta y tres por ciento en las demás vías.

Artículo 62.- Altura. Los anuncios que se coloquen en predios no edificados contiguo a vías públicas, serán puestos a la altura y distancia que indique la Municipalidad, a efecto de no perjudicar las condiciones mínimas de seguridad y visibilidad. Aquellos rótulos que se encuentren sobre la vía pública, no podrán tener una altura inferior a 2,25 m.

Artículo 63.- Plazo de licencias. Las licencias para anuncios se conceden por un plazo máximo de un año renovable. Los propietarios deberán gestionar la renovación de la licencia antes de que finalice ese plazo, la que se les concederá si las condiciones de estabilidad y conservación del anuncio son satisfactorias para la Municipalidad, por lo que deberán de realizar los trámites correspondientes.

Artículo 64.- Trámite de licencias o renovaciones. La Municipalidad tramitará en un plazo no mayor de quince días hábiles, tanto la solicitud de permiso para la instalación de anuncios como la de renovación de los mismos. Transcurrido ese plazo, sin que se hubiere pronunciado la Municipalidad, quedará de pleno derecho autorizado el permiso de renovación con su respectivo pago a la Municipalidad.

Artículo 65.- Cancelación de licencias. La Municipalidad podrá cancelar la licencia para un anuncio y ordenar su retiro a costa del propietario, cuando se le hayan hecho modificaciones no autorizadas por la Municipalidad, o cuando esté en condiciones que afecten su estabilidad.

Artículo 66.- Sanciones. La Municipalidad impondrá, de acuerdo con el capítulo sétimo, artículo 33 de la Ley de Construcciones, multas de 5.000,00 colones a 10.000,00 colones por las infracciones a este Reglamento, las cuales se ajustarán semestralmente en concordancia con el índice inflacionario que señale la dependencia competente del Gobierno Central. Ordenará el desmantelamiento o retiro, a costa del propietario, de anuncios y estructuras que considere inconvenientes o peligrosos, pero en caso que el propietario no realice lo dispuesto por la corporación municipal se le cobrará al infractor o infractores los costos reales por la realización de esta tarea por parte de la Municipalidad. De conformidad con el artículo 98 de la Ley de Construcciones, la renuencia para cumplir las órdenes de la Municipalidad, o la reincidencia de las faltas, serán castigadas con la repetición de las multas, con un aumento sobre el importe de la multa primitiva del 100%, cada vez que haya que volver a imponerlas. La Municipalidad podrá recurrir a la policía para hacer cumplir sus disposiciones.

Al reincidente, la Municipalidad podrá cancelar la patente comercial.

En aquellos casos de rótulos instalados en lotes vacíos o en edificios, con o sin anuencia del propietario del inmueble y del propietario del establecimiento comercial o habitacional, la multa se cargará a éstos y en el último se procederá conforme al párrafo anterior. Salvo que la persona física o jurídica encargada de la instalación del rótulo, se responsabilice lo suficiente, a criterio de la unidad respectiva, para cubrir cualquier daño o multa que eventualmente pudiese surgir.

Artículo 67.- En cuanto al destino de los recursos económicos por recaudación se destinará de la siguiente manera:

Un 25% de lo recaudado será destinado anualmente a la Cruz Roja local moraviana.

El 75% de lo recaudado será destinado como uso libre por parte de administración municipal. " El accionante considera que dicha normativa es contraria a lo dispuesto en los artículos 11 y 121 inciso 13) de la Constitución Política, así como al principio de razonabilidad porque establecen el pago de un tributo, que es el impuesto de patente por la colocación de rótulos, sin que se hubiere seguido el procedimiento constitucional para la creación de éstos. Afirma que en virtud del principio de reserva de ley, ésta debe contener al menos, los elementos básicos y estructurantes del tributo (hecho imponible, sujetos pasivos y elementos necesarios para la fijación del quantum, así como las exenciones) . Por último, el ordenamiento jurídico debe regirse por el principio de razonabilidad, de forma tal que sus normas tengan una relación directa y proporcionada entre los medios elegidos y su fin, es decir, el legislador no debe desligarse de su entorno social ni mucho menos de la realidad al momento de dictar las normas.

III. Sobre el fondo

El tema planteado en esta acción fue resuelto por esta Sala en la sentencia número 2002-5503 de las catorce horas treinta y cuatro minutos del día de hoy. En esa resolución se señaló:

"V.- Legitimidad de las restricciones impugnadas.

La normativa que se impugna, según pudo apreciarse en el objeto de esta acción, pretende regular y controlar todo lo referente a la publicidad exterior y rótulos de funcionamiento en el cantón central de San José, con el fin de lograr un equilibrio entre la obra arquitectónica y urbana y el mensaje publicitario, como medio de comunicación, información e identificación en las ciudades (Objetivo del Reglamento, Título VIII). Debe reconocerse que si bien es cierto existe un derecho a la publicidad exterior, derivado del ejercicio de la libertad de comercio, en la medida en que esa publicidad afecta los intereses de terceros, así como eventualmente, la moral y el orden público; es legítimo regular y limitar su ejercicio. La rotulación excesiva y descontrolada infringe decididamente el derecho que tiene toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, garantizado en el artículo 50 de la Constitución Política.

La Ley Orgánica del Ambiente, señala en los artículos 59 y 71 qué debe entenderse por contaminación del ambiente y concretamente por contaminación visual, que es la que se ocasiona con las acciones, obras o instalaciones que sobrepasen, en perjuicio temporal o permanente del paisaje, los límites máximos admisibles por las normas técnicas establecidas o que se emitan en el futuro. Se establece incluso en esa Ley que para prevenir ese tipo de contaminación, el Poder Ejecutivo deberá dictar las medidas adecuadas y promover su ejecución mediante los organismos, los entes públicos y las municipalidades. Por otra parte, también se ha reconocido un derecho del Estado y de las Municipalidades específicamente, para limitar el derecho de propiedad privada, en virtud de lo que se ha denominado la planificación urbana:

"…no hay posibilidad meramente lógica, de que existan derechos ilimitados, puesto que es la esencia misma del orden jurídico articular un sistema de límites entre las posiciones de todos los sujetos, y un derecho subjetivo ilimitado podría ser causa de la destrucción del orden jurídico, es decir, podría ser incompatible con él. La misión de la Ley no es hacer excepciones a la supuesta ilimitación previa de los derechos fundamentales, sino precisamente diseñarlos y definirlos a efecto de su articulación dentro del concierto social. Esto no es una excepción en el caso de la regulación del derecho de propiedad, creación indiscutible y directa del ordenamiento jurídico. Así, la posición del carácter absoluto de la propiedad, como derecho ilimitado y exclusivo, sólo afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas -única limitación admitida en el siglo pasado-, ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a deberes y obligaciones.

Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos y que se caracterizan, como tesis de principio, por no ser indemnizables. En el caso específico del derecho de propiedad, el sistema de limitaciones intrínsecas o internas se refiere al contenido propio o esencial del derecho de propiedad, contenido mínimo que ha sido definido como la facultad de disfrutar y usar el bien para provecho personal en el caso de la propiedad privada, o para utilidad social en el caso de la propiedad pública; y el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las limitaciones de interés social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional, al requerir para su imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada.

Como queda dicho, en principio, por sí mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la propiedad no son indemnizables, por no implicar expropiación, es decir, cuando la propiedad no sufre desmembraciones que hagan desaparecer el derecho. Desde luego que sí implican una carga o deber jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario, pero sin desnaturalizarlos o destruirlos. Estas limitaciones deben ser de carácter general, lo que implica no solamente su destinatario, sino también el supuesto de hecho de aplicación de la misma, ya que cuando se convierten en singulares o concretas podrían equipararse a verdaderas expropiaciones. En este sentido, y como más adelante se explicará, la imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos exigidos y previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política.

V.DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y SU RELACIÓN CON LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD -PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTICULO 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Una concepción del derecho de propiedad privada en términos absolutos y prácticamente ilimitados, pasó a constituir el punto de apoyo básico sobre el cual se estableció el sistema occidental, consagrándose como centro básico del ordenamiento jurídico la completa intangibilidad del derecho de propiedad, por cuanto la misma implicaba el completo señorío sobre el bien, de manera absoluta, general, independiente, plena, universal, ilimitada y exclusiva. Sin embargo, tal concepto ha evolucionado, hasta llegar a proponerse la defensa de una propiedad basada en la armonía social, y por un sentido social de la propiedad de la tierra. Se modifica así la base jurídica sobre la que descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad.

Surgió la idea de la "función social" de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que lo representa. El contenido de esta "propiedad-función", consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible. Con este nuevo concepto se ensanchan las atribuciones del legislador para determinar el contenido del derecho de propiedad, lo que se logra por medio de los límites y obligaciones de interés social que pueda crear, poniendo fin a su sentido exclusivo, sagrado e inviolable. Esta tesis ha sido reconocida por este Tribunal con anterioridad; así, en sentencia de amparo número 5097-93, indicó:

"I.) La inviolabilidad de la propiedad privada es una garantía de rango constitucional recogida por el canon 45 de la Carta Política. Este derecho contrariamente a como se le concebía en otros tiempos, no es de naturaleza estática, sino que conforme a las exigencias de nuestro tiempo se le ha de considerar elástico y dinámico, esto es, que atribuye a sus titulares, tanto interna como externamente las facultades, deberes y limitaciones. El poder del propietario sobre la propiedad está determinado por la función que ésta cumpla. El objeto del derecho de propiedad ha sufrido transformaciones importantes. Actualmente, no sólo es tutelable el derecho de los propietarios, sino también diversos intereses generales o sociales que coexisten con aquél. El derecho objetivo enmarca del contenido de los derechos subjetivos. Cada objeto de derecho implica una peculiar forma de apropiación. Así por ejemplo las facultades del dominio relativas a un fundo agrícola son muy distintas de las correspondientes a una finca ubicada en el sector urbano de intensa utilización".

Asimismo, se integra, junto con este principio -de la función social de la propiedad- el de solidaridad social, del cual, como indicó este Tribunal Constitucional con anterioridad, "IV.- [...], está imbuida nuestra Constitución Política, permite el gravamen soportado por todos en favor de todos, o inclusive de unos pocos en favor de muchos, con el requisito de que el uso natural del bien inmueble no sea afectado al límite de su valor como medio de producción, o de su valor en el mercado, esto es, que desaparezca como identidad productible".

(Sentencia número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo del año en curso.)

Cabe señalar que en casi todas las legislaciones ha desaparecido el concepto de derecho de propiedad privada concebido en forma ilimitada y absoluta, y en los más importantes órdenes se impone cada vez con más fuerza, una concepción de la propiedad estrechamente ligada a las exigencias generales de la sociedad; tal y como lo señaló con anterioridad esta Sala en la citada sentencia número 2345-96:

"Desarrollando el concepto de "privación de un atributo primario del dominio" que impide el goce de los bienes, podemos decir que la limitación es un método para definir el contenido del o el ejercicio del derecho de propiedad, que califica y afecta el derecho en sí mismo".

VI.El artículo 45 de la Constitución Política consagra, en nuestro orden jurídico-constitucional, el derecho de propiedad. En el párrafo primero señala su carácter de "

inviolable" y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de "interés público legalmente comprobado". En el párrafo segundo establece la posibilidad de establecer limitaciones de interés social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada -votación de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa-. De lo anterior, queda claro que la obligación de indemnizar por parte del Estado, está constitucionalmente prevista única y exclusivamente cuando se trata de expropiar y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada, en los términos que ya señaló con anterioridad este Tribunal Constitucional en sentencia de amparo número 5097-93 "II.) La legislación costarricense establece la posibilidad de que mediante planes reguladores, por interés social la propiedad privada pueda ser limitada y el Derecho Urbanístico puede a su vez, desarrollarlas.

El derecho de propiedad se enmarca entonces, dentro de ciertos límites razonables, dentro de los deberes que de él se derivan. Precisamente por ello, no es necesaria la indemnización de los límites y deberes urbanísticos que resulten razonables [...]" Se aclara, que las limitaciones o restricciones a la propiedad son de carácter general, y tienen la virtud de dotar al individuo de los instrumentos necesarios para paliar los efectos de la actividad perjudicial de sus congéneres. Cabe señalar que tienen como finalidad u objetivo principal el uso racional de la propiedad, con lo que se benefician los vecinos o, en general, toda la sociedad. En este sentido la Corte Plena, cuando ejerció funciones de contralor de constitucionalidad, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres, señaló:

"Las limitaciones -o límites- que es posible imponer a la propiedad (aparte de las relaciones de vecindad y a otros deberes o cargas de que se ocupan el Código Civil y leyes especiales), son las de "interés social" que autoriza el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución y que están dirigidas a proteger intereses de ese género, en beneficio de la sociedad entera o de algunas de sus comunidades; [...]"

VII.Ciertas limitaciones a la propiedad han existido siempre como reglas incorporadas al Código Civil, como por ejemplo las que se refrieren a la posesión y transmisión de inmuebles -artículo 272-, en virtud de las que se impide la división en caso de copropiedad; las referidas a la altura de las aceras -artículo 303-; las que establecen la protección por los posibles daños causados a terceros por el mal estado de las edificaciones o árboles -artículo 311-; y en especial todo el título V llamado de las Cargas o Limitaciones a la Propiedad Impuestas por Ley, en el que se fijan, entre otras, las prohibiciones de construir cerca de pared medianera, pozos, cloacas, acueductos, etc., -artículo 404-, las que prohíben abrir ventana o claraboya en pared divisoria, a menos de dos metros y medio por lo menos -artículo 406-, o que den vista a habitaciones, patios o corrales del predio vecino -artículo 407-.

Otros ejemplos de lo anterior lo constituyen las exigencias de seguridad y salubridad públicas, las recogidas en la ley que permitan a la autoridad imponer al propietario reparaciones, remodelaciones o demoliciones de edificaciones que amenacen ruina o resulten insalubres, disposiciones recogidas principalmente en el Código Civil y en la Ley General de Salud. En este orden de ideas, también deben citarse las leyes referentes a la protección de bosques, bellezas naturales, patrimonio cultural y monumentos, que también implican limitaciones la propiedad, como la Ley Forestal, No. 7174 de veintiocho de junio de mil novecientos noventa, Ley de la Conservación de la Vida Silvestre No. 7317, del veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y dos, y Ley de Patrimonio Histórico, Arquitectónico y Cultural No. 4, de octubre de mil novecientos noventa y cinco.

VIII.No obstante lo señalado en los considerandos anteriores, debe advertirse que las limitaciones legítimas que puedan imponerse a la propiedad privada encuentran su frontera natural en el grado de afectación a la propiedad; esto es, cuando la restricción al derecho de propiedad se convierte en una verdadera expropiación con la consecuente obligación de indemnizar, porque se hace desaparecer completamente el derecho de propiedad, o cuando no se afecte a la generalidad de la colectividad. Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

"[...] es decir "limitaciones" como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la carta política"; y como lo indicó este Tribunal en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; en que señaló:

"IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo". (Sentencia número 5097-93); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien". (sentencia número 2345-96);

IX. DE LA PROPIEDAD URBANÍSTICA

El concepto de propiedad en el derecho urbanístico ha sido considerado en la doctrina no como una unidad estática o un único tipo, sino que se habla de tipos, como por ejemplo la propiedad urbana, propiedad rural y de una propiedad industrial, es decir, dependiendo de la función que el bien tiene encomendado y realiza en la vida en sociedad. En esta evolución del concepto de la propiedad -y consecuentemente del derecho de propiedad-, han colaborado en gran medida el fenómeno urbano y la ordenación del urbanismo, determinándole un nuevo contenido, distinto del tradicional. Así, la propiedad urbana está sujeta a una serie de características, por ejemplo : 1.- es una propiedad delimitada (linderos, medianería, propiedad volumétrica -tercera dimensión-); 2.- está sometida a un destino determinado, definido en un plan regulador o reglamento de zonificación, fin que no es cambiable por el propietario, sino que es limitable y regulado por las autoridades respectivas -gobiernos locales, en primera instancia-; 3.- el uso de la propiedad es restrictivo y a veces obligatorio; 4.- la propiedad desempeña un rol particular, inclusive de carácter temporal, por cuanto se mueve dentro de la vigencia de un plan regulador, por lo que siendo el plan modificable por la autoridad, los usos de la propiedad podrían también ser cambiados; 5.- en este sentido, las limitaciones impuestas a la propiedad por un plan regulador deben entenderse como limitaciones lícitas; 6.- la afectación a la propiedad tiene el carácter de "limitación", es decir, la propiedad sometida a una serie de restricciones y obligaciones (parcelar, reparcelar, vender, edificar, conservar, cercar, permisos de construcción, altura de fachadas, retiros, estacionamiento de vehículos, permisos de habitabilidad, áreas de parcelas, etc.), cuyo fin es el de contribuir al bienestar colectivo, y por ende, a su propio provecho; entiéndase que las mismas no pueden ser de tal naturaleza que impliquen la extinción o limitación insoportable que vacíe de contenido el derecho de propiedad, por cuanto implicarían una expropiación encubierta, debiendo en consecuencia ser indemnizada; 7.- en caso de hacer prácticamente nulo el derecho de propiedad, convierte al caso particular en una situación de expropiación y de esta forma, la expropiación se convierte en una figura consustancial al régimen de propiedad urbana, debido a que es uno de los medios de ejecución del urbanismo por los entes públicos; además, es posible la "cesión gratuita" de parte de la propiedad por razones de urbanismo con motivo de desarrollos urbanísticos para vías de comunicación, áreas verdes y zonas educativas; y 8.- es de carácter formal, ya que no basta el título de propiedad para ejercer los atributos del derecho, sino que es necesario que su contenido se precise, según el uso permitido en un plan regulador o de zonificación.

Es importante señalar que en virtud del proceso urbanístico, la urbanización debe ser conceptualizada como un plan parcial de planificación urbana, porque afecta únicamente al sector que se urbaniza. Frente al proceso de desarrollo urbanístico, conviven dos tipo de propiedad: la que nace con el programa particular de desarrollo urbano (construcción de una urbanización, por ejemplo), a la que le son consustanciales las limitaciones y cargas que los actos de control, expresados en la autorización que da la administración municipal da para la construcción misma del desarrollo, como por ejemplo el tamaño de los lotes, áreas de retiro, ancho de aceras, altura de las edificaciones, de manera que las mismas no son indemnizables; y la propiedad que es anterior al plan urbanizador, en relación a la cual, serán indemnizables las limitaciones y cargas que la autoridad tenga interés de implantar, dependiendo de su naturaleza y grado de afectación del derecho, por cuanto según se anotó en el Considerando V de este aparte, lo serán aquellas que impliquen una desmembración del derecho de propiedad en sí.

X.Como lo señala la doctrina, la "ciudad", como tal, es un hecho colectivo que condiciona la vida de sus habitantes, por lo que carece de justificación confiar las decisiones capitales sobre ese hecho colectivo (surgimiento, extensión, carácter, densidad, destino, etc.) a la simple "conveniencia" de unos cuantos propietarios privados de terreno y que se determinan o reflejan generalmente en razones de lucro o por motivos de utilidad económica. La autoridad reguladora del desarrollo urbano no puede permitir el agotamiento de los suelos, ni la sobredensidad en las poblaciones, la liquidación del sistema de jardines y zonas verdes, etc., sin atender a las necesidades y exigencias de servicios colectivos que la propia actividad urbanizadora crea, como lo son las calles, alcantarillados, agua, luz, teléfono, transportes, centros educativos, zonas verdes, etc. Situaciones como las señaladas son las que pretende solucionar la ordenación urbanística, en virtud de la cual, el uso de la propiedad dimana de una autoridad pública.

XI.En virtud del proceso urbanístico y la planificación urbana, la ordenación urbana ha de traducirse en un régimen regulador del derecho de propiedad, en cuanto el contenido propio del derecho de propiedad es definido a través de las diversas disposiciones que componen el derecho urbanístico, esto es, los planes reguladores y los reglamentos dictados por los gobiernos municipales, y en su defecto -como se verá luego-, por las normas dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. De esta manera, las limitaciones y deberes que se imponen a la propiedad privada son las que definen el contenido normal de la propiedad; y la ordenación urbana establece los límites de las facultades del derecho de propiedad, pero no constriñe o reduce o condiciona el ejercicio del derecho, sino que más bien define el contenido normal de la propiedad en la función que cumple.

XII. DE LAS LIMITACIONES IMPUESTAS EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN URBANA

La imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos fijados -y en los considerandos anteriores analizado- en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política. Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos. En este sentido, esta Sala se ha manifestado sobre el carácter "relativo" del derecho de propiedad, en cuanto está sujeto a límites y restricciones de uno o varios de los atributos de la propiedad por razones urbanísticas; y en diversas sentencias ha confirmado la naturaleza de "interés social" de las reglas de urbanismo, impuestas conforme a lo ordenado por la propia Constitución Política. Así, en sentencia de constitucionalidad número 1167-92, señaló:

"Si bien nuestra Constitución Política reconoce la propiedad privada como un derecho fundamental de los ciudadanos, el disfrute de tal derecho no es irrestricto y el mismo artículo 45 constitucional permite a la Asamblea Legislativa imponerle limitaciones de interés social. La Ley de Planificación Urbana es una de esas limitaciones y por ello, la negativa de otorgar una patente no constituye una violación a los derechos fundamentales de los recurrentes [...]"; tesis ésta que fue reforzada por sentencia de amparo número 5303-93, en que se dijo:

"La legislación costarricense establece la posibilidad de limitar la propiedad privada por motivos de interés social. Como se indicó en el primer Considerando, la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso, el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política", y, finalmente, en sentencia número 6706-93, declaró la constitucionalidad de la Ley de Planificación Urbana.

XIII.En consonancia con lo señalado en el Considerando VIII., las ordenaciones urbanísticas podrán fundamentar una pretensión de indemnización económica por parte de los propietarios del suelo afectado únicamente cuando éstas impliquen una desmembración del derecho de propiedad, por cuanto, la indemnización en los términos señalados en el párrafo primero del artículo 45 de la Constitución Política, procede solo cuando estas ordenaciones no tengan carácter general o hagan nugatorio el derecho de propiedad, convirtiéndose en verdaderas expropiaciones, según se indicó anteriormente. No son susceptibles de indemnización alguna en el tanto las mismas no impliquen reducción en el contenido de la propiedad, como sucede con la fijación del antejardín, que constituye una típica servidumbre urbana, ya que el propietario mantiene la posesión de su propiedad, pero en forma disminuida, puesto que únicamente se reduce su facultad de disposición. Estas últimas, son las limitaciones y deberes que deben tenerse como integrantes del contenido del derecho de propiedad, ya que no hay reducción del contenido de la propiedad."

Sentencia 1996-04205 de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis.

De manera que, la publicidad exterior sí es una actividad susceptible de causar daño a terceros, a la moral y al orden público; porque incide directamente en el derecho de todo individuo a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y en la potestad del Estado para regular lo referente a la planificación urbana. Desde esa óptica, debe tenerse como un primer supuesto, la legitimidad de la restricción del derecho de propiedad y libertad de comercio producida por la normativa cuestionada.

VI. Competencia de las municipalidades en la planificación urbana

Es imprescindible tomar en consideración en este caso, la competencia que tienen las municipalidades en materia de planificación urbana, dado que la normativa que se cuestiona, está contenida en el Reglamento de Espacios Públicos, Vialidad y Transporte del Plan Director Urbano del cantón central de San José. Al respecto, se ha señalado:

"De conformidad con lo establecido por el artículo 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de la Planificación Urbana, es competencia de las Municipalidades planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio. Para cumplir con este objetivo las Municipalidades pueden implantar planes reguladores en los que podrán determinar -entre otros muchos aspectos (artículo 16 Ley 4240 y sus reformas) - la zonificación del uso de la tierra para vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente. Para implantar un plan regulador en forma total o parcial, las Municipalidades deben seguir el procedimiento establecido en el artículo 17 ibídem" (sentencia número 1993-02153 de las nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres)." En el mismo sentido se indicó:

"En consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, parte del supuesto de que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. De manera que es a los municipios a quienes corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos reglamentos -planes reguladores-, y haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional. Este punto ya fue de consideración de esta Sala, en sentencia número 6706-93, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, en la que indicó:

"II).- La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19 aquí impugnados, que literalmente establecen:

"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." "Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad." III).- Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas.- Dicho Plan -que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes, entre otros.- Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva.- Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia.- Tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175.- La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo.- Este tema ya fue desarrollado por la Sala en la sentencia número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre pasado, que en lo referente a la potestad municipal para planificar el desarrollo urbano local y la imposición de limitaciones a la propiedad en virtud de la ejecución de un plan regulador indicó:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".- IV).- Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante: el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución, y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios; y los de propiedad y libre empresa, por cuanto no imponen en forma alguna restricciones a esos derechos, sino que simplemente otorgan la potestad de controlar la correcta utilización de los suelos y garantizar así un desarrollo racional y armónico tanto de los centros urbanos como de los comerciales, industriales, deportivos, etc. (ver además en el mismo sentido, las sentencias número 2153-93, de las nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo y número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre, ambas de este año).-" Con fundamento en lo anterior, y en consonancia con la jurisprudencia citada, es que se reitera la tesis de que sigue siendo atribución exclusiva de los gobiernos municipales la competencia de la ordenación urbanística, y sólo de manera excepcional y residual, en ausencia de regulación dictada al efecto por las municipalidades, es que el INVU tiene asignada la tarea de proponer planes reguladores, pero a reserva de que sean previamente aprobados por el ente local; de manera que las disposiciones que al efecto dicte esta institución autónoma en lo que se refiere a planificación urbana, deben siempre considerarse transitorias, y en defecto del uso de las competencias municipales."

(1996-04205 de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis)

Una vez establecida la competencia, en este caso, de la Municipalidad del Cantón Central de San José, para dictar el Reglamento, cuyas normas se impugnan, corresponde determinar si esa regulación tiene alguna base legal, a fin de determinar el respeto al principio de reserva de ley.

VII. Fundamento legal de la reglamentación impugnada. Inexistencia de violación al principio de reserva de ley

En ninguna de las normas impugnadas se establecen limitaciones que impidan el ejercicio de la libertad de comercio y el derecho de propiedad. No se afecta el contenido esencial de esos derechos, sino que lo que se hace es regular su ejercicio. Además de ello, la reglamentación está basada en la competencia que le confieren normas de rango legal. En primer término, debe tenerse presente que el Código Municipal, en los artículos 15 y 19 reconoce la competencia de las municipalidades para planificar y controlar el desarrollo urbano, según se indicó en el considerando anterior. Por su parte, la Ley de Construcciones número 833 del dos de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, en cuanto a los requisitos de la licencia de publicidad exterior, restricciones, plazos y sanciones, en sus artículos 29, 30, 31, 32 y 33 indica:

Artículo 29.- Licencia. Para colocar o fijar anuncios, rótulos, letreros, o avisos, deberá pedirse licencia a la Municipalidad. La licencia será solicitada por el propietario de la estructura en que se va a fijar el anuncio y con la conformidad del propietario del predio en que se coloque la estructura cuando sea del caso. En los casos en que se empleen armazonas o estructuras, la Municipalidad exigirá un perito responsable que se encargue de la construcción. Se exigirá un croquis acotado que muestre las inscripciones o figuras que van a poner.

Artículo 30.- Prohibición. Se prohíben los anuncios que atraviesen la vía pública, así como los que se coloquen utilizando los postes de los servicios públicos o de los árboles de parques o jardines.

Artículo 31.- La Municipalidad tiene facultades para limitar la superficie que en una fachada ocupará un aviso o un conjunto de avisos y para no permitir su colocación.

Artículo 32.- Prohibiciones. Queda prohibido terminantemente fijar o pintar avisos, anuncios, programas, etc., de cualquier clase y material, en los siguientes lugares:

• a)Edificios públicos, escuelas y templos.
• b)Edificios catalogados por la Municipalidad como monumentos nacionales.
• c)Postes, candelabros de alumbrado, kioscos, fuentes, árboles, aceras, guarniciones, en general elementos de ornato de plazas y paseos, parques y calles.
• d)Casas particulares y cercas.
• e)En tableros ajenos.
• f)A una distancia menor de treinta (30) centímetros de cualquiera dirección, de las placas de nomenclatura de las calles.
• g)En lugares en donde estorben la visibilidad para el tránsito.
• h)En cerros, rocas, árboles, en que pueda afectar la perspectiva panorámica o la armonía de un paisaje.

Artículo 33.- Sanciones. La Municipalidad impondrá multas de diez (10) a cien (100) colones por las infracciones a las reglas de este Capítulo, y ordenará el desmantelamiento y retiro, a costa del propietario, de anuncios y estructuras relativas que considere inconvenientes o peligrosas.

Asimismo, el artículo 14 de la Ley número 6890 del catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, señala:

Artículo 14.-Autorízase al Poder Ejecutivo y a los entes estatales siguientes, para lo indicado en cada caso: […] A todas las Municipalidades del País: a) Para que en todos los casos de incumplimiento del Reglamento de Rótulos, se sancione a los infractores con la cancelación de la licencia o patente municipal y con el cierre del establecimiento comercial.

Previamente deberá notificarse al transgresor, quien tendrá un término de cinco días hábiles para ponerse a derecho." Además de dicha normativa, la Ley Orgánica del Ambiente refiere en cuanto a la contaminación del ambiente y específicamente en lo que a la contaminación visual se refiere:

"Artículo 59.- Contaminación del ambiente.- Se entiende por contaminación toda alteración o modificación del ambiente que pueda perjudicar la salud humana, atentar contra los recursos naturales o afectar el ambiente en general de la Nación. La descarga y la emisión de contaminantes, se ajustará, obligatoriamente, a las regulaciones técnicas que se emitan. El Estado adoptará las medidas que sean necesarias para prevenir o corregir la contaminación ambiental." "Artículo 71.- Contaminación visual.- Se considerarán contaminación visual, las acciones, obras o instalaciones que sobrepasen, en perjuicio temporal o permanente del paisaje, los límites máximos admisibles por las normas técnicas establecidas o que se emitan en el futuro.

El Poder Ejecutivo dictará las medidas adecuadas y promoverá su ejecución mediante los organismos, los entes públicos y las municipalidades, para prevenir este tipo de contaminación." Aunado a lo dispuesto en esas normas, la Ley de tránsito por vías públicas y terrestres, en el artículo 205 de la Ley establece:

"Artículo 205.- Los anuncios y los rótulos colocados con fines publicitarios en los terrenos adyacentes a las vías públicas y en lugares que puedan afectar la visibilidad, la seguridad o la perspectiva panorámica, sólo pueden colocarse fuera del derecho de vía de la carretera y en estricto apego a lo que dispone el reglamento en esta materia…" Son estas normas las que reglamenta la Municipalidad en lo que a publicidad exterior se refiere y en el ámbito de su competencia en la administración de los intereses y servicios locales; con lo cual, confirma la Sala que no se observa violación alguna al principio de legalidad y reserva de ley. Se exceptúa, el artículo 69 del Reglamento que establece un pago por licencia, que no está previsto en la Ley ni se encuentra aprobado como tal. Al respecto, en el considerando IX de esta sentencia, se hará el análisis respectivo.

VIII. Análisis de razonabilidad de las normas

El accionante señala que la reglamentación impugnada lesiona el principio de razonabilidad y proporcionalidad de las normas. Para arribar a esa conclusión parte de las siguientes premisas: a) La imposición de licencias para rótulos publicitarios no encuentra sustento jurídico alguno. En relación con ese tema, ya se estableció, no sólo que la Municipalidad tiene la competencia constitucional y legal para regular todo lo referente a la publicidad exterior que incida en la administración y gobierno de los intereses y servicios locales; sino que, además, existen normas de rango legal que regulan y restringen esa actividad. El Reglamento de Espacios Públicos, Vialidad y Transporte, lo que hace es desarrollar lo previsto en las normas, sin contraponerse, superar ni suplir en modo alguno su contenido esencial.

• b)Se trata de actividad privada que no debe ser objeto de restricciones salvo que se ponga en peligro la salud o seguridad común.

La publicidad exterior trasciende ese ámbito de libertad en las acciones privadas, porque se afectan directamente los derechos de terceros, el orden público y eventualmente, la moral. Ello por cuanto, tiene que ver con el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y con la planificación urbana, que debe producirse como un proceso tendiente a procurar la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad en general. En consecuencia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 28 constitucional, resulta legítima la limitación y regulación del ejercicio de esa actividad.

c)Lesiona el derecho de propiedad, pues restringe el libre uso de una construcción.

Conforme se analizó, el derecho a la propiedad privada no es absoluto ni irrestricto. Su función social hace que resulte necesario y razonable imponer limitaciones a su ejercicio en aras del bien común. Las normas impugnadas no prohíben en forma absoluta la colocación de rótulos en propiedad privada, lo que hacen es regular y limitar la actividad, atendiendo a criterios técnicos, que garanticen el respeto de bienes jurídicos, tales como la seguridad, el derecho a un ambiente sano, la integridad física, entre otros.

d)Lesiona la libertad de comercio.

Los artículos impugnados tampoco infringen la libertad de comercio porque no la desnaturalizan, lo que hacen es restringir y limitar un aspecto particular de esa libertad, cual es el derecho de la publicidad exterior, en la medida en que se afectan derechos de terceros, el orden público y eventualmente, la moral.

e)No se satisface el test de razonabilidad técnica que impone el Derecho de la Constitución.

En relación con el principio de la razonabilidad de las normas, esta Sala ha señalado:

"La jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste en considerar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de constitucionalidad. Conviene recordar, en primer término, que la "razonabilidad de la ley" nació como parte del "debido proceso sustantivo" (substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial "debido proceso" se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva.

La superación del "debido proceso" como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada "razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de "razonabilidad técnica" hay que analizar la "razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin : en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución.

Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable. Fue en la sentencia número 01739-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, donde por primera vez se intentó definir este principio, de la siguiente manera:

"La razonabilidad como parámetro de interpretación constitucional. Pero aún se dio un paso más en la tradición jurisprudencial anglo–norteamericana, al extenderse el concepto del debido proceso a lo que en esa tradición se conoce como debido sustantivo o sustancial –substantive due process of law–, que, en realidad, aunque no se refiere a ninguna materia procesal, constituyó un ingenioso mecanismo ideado por la Corte Suprema de los Estados Unidos para afirmar su jurisdicción sobre los Estados federados, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal, pero que entre nosotros, sobre todo a falta de esa necesidad, equivaldría sencillamente al principio de razonabilidad de las leyes y otras normas o actos públicos, o incluso privados, como requisito de su propia validez constitucional, en el sentido de que deben ajustarse, no sólo a las normas o preceptos concretos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas éstas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución.

De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad." La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la "razonabilidad" al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que ya han sido reconocidas por nuestra jurisprudencia constitucional:

"... La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada debe ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea "exigible" al individuo ... (Sentencia de esta Sala número 03933-98, de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho). En la sentencia número 08858-98, de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, fue objeto de reciente desarrollo, resolución en la que se indicaron las pautas para su análisis, tanto de los actos administrativos como de las normas de carácter general:

Así, un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: es necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad -o de un determinado grupo- mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión.

Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados." Por último, recientemente, en sentencia número 05236-99, de las catorce horas del siete de julio de mil novecientos noventa y nueve, al hacerse mención del principio de razonabilidad constitucional como parámetro constitucional, se hace de una manera práctica, es decir, con miras de poder realizar el examen constitucional de las norma y/o actos impugnados ante este Tribunal Constitucional; "En el sentido del criterio anteriormente expuesto, esta Sala ha venido aplicando la institución en su jurisprudencia.

Veamos, ahora, el análisis del caso concreto. Sobre la prueba de "razonabilidad": Para emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los que sustente su argumentación e igual carga procesal le corresponde a quien rebata los argumentos de la acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior, debido a que no es posible hacer un análisis de "razonabilidad" sin la existencia de una línea argumentativa coherente que se encuentre probatoriamente respaldada. Ello desde luego, cuando no se trate de casos cuya «irrazonabilidad» sea evidente y manifiesta." (Sentencia 2000-02858 de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del veintinueve de marzo del dos mil) Afirma el accionante que las normas impugnadas son irrazonables porque se pudieron utilizar medidas menos lesivas al ejercicio de las libertades.

Sin embargo, no especifica a cuál de las limitaciones o exigencias se refiere ni señala en qué consiste esa insatisfacción de la razonabilidad técnica. Tampoco aporta prueba ni elementos de juicio que permitan realizar un examen de la razonabilidad de las normas cuestionadas. En términos generales, sin entrar en un análisis particularizado de cada una de las normas impugnadas (dada la omisión del accionante) esta Sala estima que la normativa impugnada es la adecuada e idónea para regular la materia y además, necesaria, pues pretende la regulación y el control de la publicidad exterior, no sólo por razones de planificación urbana, sino también, por el debido respeto al derecho de contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

IX.Naturaleza impositiva del pago por licencia. Violación al principio de reserva de ley. En lo que se refiere al pago por licencia previsto en el artículo 69 impugnado, observa la Sala que tal y como bien lo señala la Procuraduría en su informe, se trata de un impuesto que no está previsto ni autorizado por Ley. En cuanto a la naturaleza del tributo por patente se ha señalado:

"Como en la acción se cuestiona la aplicación del llamado impuesto de patente -con el que se grava a toda actividad lucrativa que se ejerza en el Cantón de Buenos Aires (artículos 96 y 98 Código Municipal)-, concretamente, al que se cobra a la producción de piña, resulta imprescindible señalar algunas notas de importancia acerca de esa materia. Distingue nuestra legislación entre la licencia propiamente dicha, que es el acto administrativo que habilita al particular para ejercer la respectiva actividad y el pago del impuesto, propiamente dicho, que se denomina con el nombre de patente. La principal justificación teórica para imponer este tipo de tributo, es la ya tradicional en el ámbito del Derecho Municipal, que lo define como la imperiosa necesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la municipalidad; es decir, que los negocios comerciales o las actividades lucrativas, según la nomenclatura que utiliza nuestro Código Municipal, se ven altamente beneficiados con la seguridad, el orden, el aseo y la actividad municipal en general, por lo que deben contribuir con el Gobierno Local.

En doctrina se llama patente o impuesto a la actividad lucrativa, a los que gravan a los negocios sobre la base de caracteres externos más o menos fáciles de determinar, sin que exista un sistema único al respecto. Por el contrario, los sistemas de imposición de este tributo, son de lo más variados, pero sí tienen ciertas características que les son comunes. Por esto es que difieren las leyes del impuesto de patente de un municipio a otro y las bases impositivas pueden ser igualmente variadas, como por ejemplo sobre las utilidades brutas, las ventas brutas, a base de categorías o clases, o bien, de una patente mínima y otra máxima.

III- Desde el punto de vista de la doctrina del Derecho Tributario, sus principios jurídicos más importantes son : a) el de legalidad de la tributación, conocido también, como reserva de ley; o lo que es lo mismo, la exclusiva regulación de la actividad tributaria por la ley formal; b) el principio de igualdad ante el impuesto y las cargas públicas, que alude a la necesidad de asegurar el mismo tratamiento a quienes se encuentren en análogas situaciones (concepto relacionado más con la materialidad, que con la formalidad); este principio permite la formación de distintas categorías, en la medida que éstas sean razonables, lo que a su vez exige que sea con total exclusión de discriminaciones arbitrarias; c) el de generalidad, que implica que no deben resultar afectadas con el tributo, personas o bienes determinados singularmente, pues en tal supuesto los tributos adquieren carácter persecutorio o de discriminación odiosa o ilegítima.

Dicho en otra forma, el tributo debe estar concebido de tal forma, que cualquier persona, cuya situación coincida con la señalada como hecho generador, será sujeto del impuesto. Para el caso concreto no hay duda que el tributo fue autorizado por una ley y lo que procede es analizar si la diferenciación alegada por la accionante y que proviene de la ley de patentes referida, es razonable o si por el contrario, crea una discriminación arbitraria contra ella."

(Sentencia 1992-02197 de las catorce horas treinta minutos del once de agosto de mil novecientos noventa y dos)

El principio de reserva legal en materia tributaria es de índole constitucional y resulta enteramente aplicable al pago de licencias o patentes municipales. Si bien es cierto, se reconoce un poder tributario municipal originario, en virtud de la autonomía que la propia Constitución les confiere a esos Entes; es preciso que se cuente con la autorización de la Asamblea Legislativa, tal y como lo señala el artículo 121 inciso 13) de la Carta Fundamental:

"En forma reiterada, este Tribunal ha indicado que de lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución Política deriva la autonomía de las municipalidades, principio del cual emana el poder impositivo o tributario municipal para procurarse los ingresos necesarios y para sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la municipalidad, siempre que cumplan con los procedimientos legales necesarios, y se manifiesten en tributos que se sujeten a los principios constitucionales propios de esa materia; de modo tal que la Asamblea Legislativa únicamente emite en esta materia un "acto de autorización típicamente tutelar", cuando ejercita la facultad que le confiere el inciso 13) del artículo 121 de la Constitución Política, de manera que la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales le corresponde a estos entes, así como la potestad de eximir de los tributos municipales (en este sentido, entre otras ver sentencias número 1631-91, de las quince horas quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno; 0140-94, de las quince horas cincuenta y un minutos del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro; 2494-94, de las catorce horas cincuenta y cuatro minutos del doce de julio de mil novecientos noventa y cuatro; 4496-94; 4497-94, de las quince horas treinta y nueve minutos del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4510-94, de las catorce horas cincuenta y un minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4512-94, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 6362-94, de las quince horas treinta y nueve minutos del primero de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro; 1269-95, quince horas cuarenta y ocho minutos del siete de marzo de mil novecientos noventa y cinco; 2311-95, de las dieciséis horas doce minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco; 2631-95, de las dieciséis horas tres minutos del veintitrés mayo mil novecientos noventa y cinco; 1974-96, de las nueve horas del treinta de abril de mil novecientos noventa y seis; y 4982-96, de las diez horas doce minutos del veinte de setiembre de mil novecientos noventa y seis).

"Las Municipalidades no hacen a la Asamblea Legislativa una mera proposición, sino que deben poder someterle verdaderas fijaciones impositivas. Esto significa que el acto impositivo municipal es terminal y definitivo, creador del impuesto en un procedimiento tributario abierto al efecto por cada municipalidad, no inicial en un presunto procedimiento legislativo con igual función, como si fuera una simple proposición sujeta a la voluntad constitutiva y libre del legislador. Por consiguiente, la fijación tributaria municipal enmarca la materia del pronunciamiento legislativo, cuya función es tutelar y no constitutiva del impuesto municipal, y cuyo resultado consecuente sólo puede ser la autorización o desautorización de lo propuesto, no la sustitución de la voluntad municipal " (sentencia número 1631-91, supera citada).

Esta competencia esta establecida en el artículo 68 del vigente Código Municipal que dispone:

"La municipalidad acordará sus respectivos presupuestos, propondrá sus tributos a la Asamblea Legislativa y fijará las tasas y precios de los servicios municipales. Sólo la municipalidad previa ley que la autorice, podrá dictar exoneraciones de los tributos señalados." Asimismo, de la autonomía propia de estas corporaciones, deriva la posibilidad de administración de sus recursos, en tanto cada gobierno local es libre para definir los límites de su propio poder impositivo, de donde los sistemas de imposición tributaria municipal para su cobro y aplicación concretos son de los más variados."

(Sentencia 1999-05445 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve)

En aplicación de lo anterior, debe declararse inconstitucional el artículo 69 en cuanto prevé un pago por licencia, por no contar con la debida autorización de la Asamblea Legislativa, en quebranto del principio de reserva de ley en materia tributaria." Siguiendo la misma línea jurisprudencial referida en esa sentencia, la Sala considera que el artículo 54 párrafo tercero del Plan Regulador del Cantón de Moravia, resulta inconstitucional por violación al principio de reserva de ley en materia tributaria, previsto en el numeral 121 inciso 13) de la Constitución Política. Lo anterior, en cuanto establece un pago por concepto de licencia para la publicidad exterior, sin que el mismo fuera aprobado por la Asamblea Legislativa. En cuanto a los demás artículos impugnados, la acción se declara sin lugar.

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar la acción. En consecuencia se anula el artículo 54 párrafo tercero del Plan Regulador del Cantón de Moravia publicado en La Gaceta número 162 del 24 de agosto del dos mil. Esta inconstitucionalidad es declarativa y de conformidad con la facultad prevista en el artículo 91 párrafo segundo de la Ley de Jurisdicción Constitucional, a fin de evitar un grave dislocamiento de la seguridad jurídica, en virtud de la materia, se dimensionan los efectos de la sentencia, en el sentido de que la declaratoria rige sólo para el futuro y no en forma retroactiva. En lo demás, se declara sin lugar la acción.- Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.

Luis Fernando Solano C.

Luis Paulino Mora M. Carlos M. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. José Luis Molina Q.

José Miguel Alfaro R. Teresita Rodríguez A.

.