Amparo Over Occupation and Construction in the Tivives Protected ZoneAmparo por ocupaciones y construcciones en la Zona Protectora Tivives

Res: 2001-01092 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at sixteen hours and nine minutes on siete de febrero del dos mil uno.- Amparo proceeding (recurso de amparo) filed by Nombre17619, single, merchant, holder of identity card number CED8170, against the Municipalidad de Esparza, the Instituto de Desarrollo Agrario, the Ministerio de Salud, and the Ministerio del Ambiente y Energía.

Background

1. 1By a filing received by the Office of the Clerk of the Chamber at ten hours and eleven minutes on dieciséis de noviembre del dos mil (folio 1), the petitioner files an amparo proceeding against the Municipalidad de Esparza, the Instituto de Desarrollo Agrario, the Ministerio de Salud, and the Ministerio del Ambiente y Energía, and states that on seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis, the Zona Protectora Tivives was established by Decreto Ejecutivo número 17023-MAG, and the area was automatically incorporated into the State forest estate (patrimonio forestal del Estado). He alleges that, since its creation, this protected zone (zona protectora) has been threatened by a series of institutional acts aimed at destroying its natural heritage, actions that have been successfully thwarted thanks to the awareness and efforts of individuals who want the right established for the benefit of these valuable natural resources and landscapes to be upheld.Since mil novecientos noventa y seis, the Instituto de Desarrollo Agrario has sought to disregard this reserve by allocating fourteen percent of its territory as agricultural plots (parcelas) and residential lots, in the face of inaction by the Ministerio del Ambiente y Energía. Those actions were blocked by the community through amparo proceeding número 178-M-94, which was granted on trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro. Nevertheless, the land-tenure situation (situación de tenencia) that was challenged remains in open defiance of the ruling of the Sala Constitucional. Through Article 71 of Ley Forestal número 7575 of trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, an attempt was made to reduce the protected area in order to avoid compliance with the judicial ruling; this was successfully nullified through constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) número 96-007014-0007-CO-C.Despite all of this and the successive case law issued by the Chamber, the present land-tenure situation does not differ from that existing in mil novecientos noventa y cuatro. Currently, the Municipalidad de Esparza, the Ministerio del Ambiente y Energía, the Ministerio de Salud, and the Instituto de Desarrollo Agrario systematically violate the protected status of the Zona Protectora Tivives through an onslaught of administrative measures, acts, and omissions. Specifically, privately owned occupation of land belonging to the protected area has occurred, similar to that which gave rise to the cited amparo proceeding in mil novecientos noventa y cuatro, because the plot holders and other occupants placed there by the Instituto de Desarrollo Agrario remain within the territory, while squatters (precaristas) also continue to occupy the reserve. The construction and operation of commercial establishments and residences within the boundaries of the protected zone are readily apparent, including bars, restaurants, container yards, private residences, industrial facilities, roads, landfills, and other civil works; all the respondents bear responsibility for this through their acts and omissions.The Municipalidad de Esparza has granted land-use permits (permisos de uso de suelo) and, in practice, administers the area corresponding to the inalienable public zone (zona pública inalienable) and the buffer zone (zona de amortiguamiento) within the Zona Protectora Tivives. The facts described violate his right to a healthy and ecologically balanced environment. He requests that the right be restored and that the occupation and protection be addressed in accordance with the status to which this State heritage reserve is entitled.
2. 2Rogelio Pardo Evans, in his capacity as Ministro de Salud, reports under oath (folio 9) that his Ministry has no knowledge supporting the petitioner's assertion that the Instituto de Desarrollo Agrario placed occupants in the Zona Protectora Tivives. Nevertheless, he clarifies that, as stated in official letter número DRMS-1152-00 of primero de diciembre del dos mil, signed by Carlos Venegas Porras, Director de la Región Pacífico Central, various types of structures do in fact exist in the area and that, at the local level, the Unidad de Protección al Ambiente Humano is authorized to issue permits for structures smaller than three hundred meters and for single-family or individual residences, pursuant to Decreto Ejecutivo número 27967-Ministerio Público-MIVAH-S-MINAE Reglamento para el trámite de visado de planos para la construcción. He adds that, pursuant to Article 5 of Chapter II of those regulations, such structures are built using the final plans, and the Ministerio de Salud merely verifies that the construction plans comply with health and hygiene requirements—that is, it issues only a health approval (visado sanitario).Consequently, determining the location of the construction does not fall within its jurisdiction, but rather within that of the Municipalidad de Esparza, which administers the area and is responsible for issuing land-use permits upon submission of the aforementioned approval. He notes that, for its part, pursuant to Article 42 of Ley Orgánica del Ambiente, Ley número 7554 of cuatro de octubre de mil novecientos noventa y cinco, the Ministerio del Ambiente y Energía is responsible for delimiting protected zones, which are subject to land-use and management plans (planes de ordenamiento y manejo) intended to prevent and combat pollution or ecosystem degradation. He requests that the amparo proceeding be dismissed.
3. 3Elizabeth Odio Benito, in her capacity as Ministra del Ambiente y Energía, reports under oath (folio 17) that the Zona Protectora Tivives was created by Decreto Ejecutivo número 17023-MAG of seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis. On cinco de febrero, with the enactment of Ley Forestal número 7575, Article 71 modified the original boundaries of that zone, reducing its area by approximately three hundred hectares. By judgment número 7294 of trece de octubre de mil novecientos noventa y ocho, this Chamber granted the constitutional challenge that had been filed, thereby repealing Article 71 of Ley Forestal número 7575 concerning the modification of the zone’s boundaries. Because that article was nullified, the effects of the decision are retroactive to the date on which the unconstitutional provision entered into force; the boundary modification therefore became entirely void, restoring the status that existed before the enactment of the current Ley Forestal.Accordingly, the entire area that had been severed through the application of that article once again falls within the boundaries of the Zona Protectora Tivives by virtue of the aforementioned nullification. In judgment número 1763-94, issued at sixteen hours and forty-five minutes on trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro, this Chamber ruled on the invalidity of the plot awards (adjudicaciones de parcelas) made by the Instituto de Desarrollo Agrario over the lands of Finca Salinas II lying within the area designated by Decreto Ejecutivo número 17023-MAG as the Zona Protectora Tivives, which even included the lands that had been severed pursuant to Article 71, which was declared unconstitutional; it ordered the Instituto de Desarrollo Agrario to relocate the plot holders after compensating them for improvements made to the plots. The Ministerio del Ambiente y Energía has sought to comply with the foregoing judgments.Nevertheless, in mil novecientos noventa y cinco, thirty-five squatters invaded the Sector de El Alto de las Mesas, and the corresponding eviction (desalojo) was therefore processed through the Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública and carried out on dos de junio de mil novecientos noventa y ocho. Furthermore, the Instituto de Desarrollo Agrario lacks the financial resources to pay for improvements and relocate the plot holders as ordered by this Court. She states that, during the current year, a survey of the boundaries (levantamiento de ceras) of the plots of nine squatters located in Cambalache was conducted; several amparo proceedings were filed against it and were dismissed. Although it is clear that direct responsibility for relocating the plot holders who remain within the Zona Protectora Tivives lies with the Instituto de Desarrollo Agrario, the Ministerio del Ambiente y Energía has continued its efforts and has urged that institute to comply with this Chamber’s order.At no time has there been inaction or omission by the Ministerio del Ambiente y Energía regarding the problem reported by the petitioners; on the contrary, its actions have always sought to protect the protected wildlife area (Área Silvestre Protegida). Responsibility for regularizing the subdivision into plots (parcelamiento) and for the alleged construction within the zone, however, lies with the Instituto de Desarrollo Agrario. She requests that the amparo proceeding be dismissed.
4. 4José Joaquín Acuña Mesén, in his capacity as Presidente Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario, reports under oath (folio 33) that the Instituto de Desarrollo Agrario acquired Finca Salinas II in mil novecientos setenta y siete, before the promulgation of Decreto Ejecutivo número 17023 creating the Zona Protectora de Tivives, and, as owner, awarded plots for agricultural and livestock activities. Judgment número 1763-94 of this Chamber invalidated the plot awards. Upon the enactment of Ley Forestal número 7575 of trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, Article 71 reduced the area of the Zona Protectora de Tivives. Since the Instituto de Desarrollo Agrario had awarded those lands, a constitutional challenge was filed against that article and was granted by judgment 7294-98. To resolve the situation, the Instituto de Desarrollo Agrario signed an agreement with the Ministerio del Ambiente y Energía on treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y seis for the transfer of land suited to forestry use (tierras con vocación forestal), which it forwarded to the Contraloría General de la República through official letter número DL. 014 of diez de enero de mil novecientos noventa y siete.That body objected to the agreement, arguing that judgment 1763-94 and opinion número C-186-90 of the Procuraduría General de la República do not require the Instituto de Desarrollo Agrario to transfer those lands; rather, statutory authorization expressly requiring the Instituto de Desarrollo Agrario to transfer the property to the Ministerio del Ambiente y Energía is necessary. He adds that the institute is not responsible for overseeing such activities because the awardees’ principal activity is agricultural and livestock production. He requests that the amparo proceeding be dismissed.
5. 5Dagoberto Venegas Porras, in his capacity as Mayor of Esparza, states under oath (folio 50) that, insofar as his office is concerned, the scope of the Executive Decree has been respected, and whenever violations have come to its attention, administrative action has been taken to halt construction and, where necessary, recourse has been had to the Courts of Justice. Before the aforementioned decree, the area was administered by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, and whenever a permit was granted, it was issued with the approval of the Departamento de Administración Portuaria; therefore, it is not possible for unauthorized structures to exist, but if any do exist, it has not been due to a lack of diligence. At present, the Municipalidad is the legal administrator of the area and is therefore working on the Regulatory Plan (Plan Regulador) precisely to prevent unlawful acts and protect its development.As for the Zona Protectora de Tivives, it is subject to the exception created by Law number 6043 and its regulations, but compliance with the law is nevertheless enforced. He contends that the application is overly general and lacks specific examples of violations. No building permits have been granted unlawfully, either in the inalienable public zone or in the buffer zone (zona de amortiguamiento) of the Zona Protectora de Tivives; on the contrary, its inspectors and the relevant department have taken care to ensure that everything complies with the law.
6. 6The statutory requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Sancho González authored the opinion; and,

Whereas:

I.The petitioner alleges that the Zona Protectora de Tivives has been threatened since its creation by a series of institutional acts aimed at destroying its natural heritage; that since mil novecientos noventa y seis, attempts were made to disregard this reserve by allocating a percentage of its territory as parcels and residential lots, actions that were halted as a result of application for amparo (recurso de amparo) number 178-M-94, which was granted on trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro. Nevertheless, the current land-tenure situation does not differ from that of mil novecientos noventa y cuatro; the respondent authorities systematically violate the status of the Zona Protectora Tivives through an avalanche of administrative measures, acts, and omissions. Specifically, land belonging to the protected area (área protegida) has been privately occupied in a manner similar to that which gave rise in mil novecientos noventa y cuatro to the aforementioned application for amparo, because the smallholders and other occupants placed there by the Instituto de Desarrollo Agrario remain in the territory, while squatters also continue to occupy the reserve.

He further alleges the construction and operation of commercial establishments and residences within the boundaries of the aforementioned protected area, for which all respondents are responsible through their acts and omissions, all of which violates his right to a healthy and ecologically balanced environment.

II.With regard to the unlawful possession of land belonging to the Zona Protectora de Tivives, as the petitioner himself states in his filing, that situation was already examined in the application for amparo processed under case number 94-000178-007-CO-M, in which judgment number 1763-94 was issued at dieciséis horas con cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro, providing, insofar as relevant:

"IV.- Although it is true that the respondent authorities assert that the subdivision project (proyecto de parcelación) involving the land of the property known as Salinas II—acquired by the Instituto de Desarrollo Agrario on veintitrés de diciembre de mil novecientos setenta y siete—which lies within the Área Protectora de Tivives pursuant to the terms of Executive Decree number 17023 of seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis, complies with the law even after that legislation entered into force, because, first, that estate cannot be deemed to have become part of the State Forest Heritage (patrimonio forestal del Estado) until the autonomous institution they represent has been compensated in the corresponding amount so that the property may be considered expropriated and, second, because they have always had authorization from the Dirección General Forestal to carry out the agricultural, livestock, or forestry activities established in article 3 of Decree number 17023, which declares the territories encompassing the mangroves of Mata de Limón and Tivives, as well as the remnant of tropical dry forest located on the Hoja Cartográfica de Barranca, to be a Protected Zone (Zona Protectora); the argument put forward by the respondent entity is invalid, since under articles 32 and 34 of the Ley Forestal, the State Forest Heritage consists of all forests and forestlands within national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies.

For that reason, no Public Administration body—whether centralized or decentralized—may expropriate, exchange, transfer, or convey under any title, or lease or otherwise deliver, rural land that it owns or administers unless it has first been classified by the Dirección General Forestal; if that agency considers the land suitable for forestry (aptitud forestal), it shall immediately be incorporated into the State Forest Heritage. Accordingly, if Decree number 17023 affected part of the property acquired at the time by the Instituto de Desarrollo Agrario, the terms of that legislation and the cited articles of the Ley Forestal apply immediately, and the respondent entity is therefore not authorized to disregard them on the ground that no purchase process involving the corresponding compensation has occurred. Thus, from the moment the repeatedly cited Decree entered into force, the portions of the Salinas II property affected by the Zona de Conservación de Tivives automatically became part of the State Forest Heritage; these are therefore rules of immediate application.

Consequently, from that moment onward, the Instituto de Desarrollo Agrario was barred from disposing of that land and continuing the subdivision project, except with respect to allotments (adjudicaciones) approved before the promulgation of the decree, because in such cases the beneficiaries’ properties must be purchased or expropriated unless, at the request of the Dirección General Forestal, their owners agree to be subject to the applicable forestry regime (article 37 paragraph 2º of the Ley Forestal). Allotments approved by the respondent institution after the cited Decree entered into force concerning land within the Tivives natural conservation area are invalid because, since that date—seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis—the institution has lacked authority to dispose freely of those estates, whose administration falls to the Dirección General Forestal in coordination with the Municipalidad de Esparza and the Centros Agrícolas: Regional Pacífico Central and Cantonal de Esparza.

Accordingly, permits granted by that agency for agricultural activities in those territories do not constitute authorization to convey or lease them, nor do they create any real property right (derecho real) in favor of the permit holder (article 41 of the Ley Forestal). In other words, the respondent authority cannot exempt itself from mandatory compliance with the rules providing for the automatic incorporation into the State Forest Heritage of properties classified as suitable for forestry, because those provisions apply immediately in view of the public interest underlying their content, namely, the conservation of natural resources through their sustainable and rational use (article 1º of the Ley Forestal). Therefore, every allotment approved after seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis and up to the present is null and void because land under forestry protection was improperly disposed of.

V.If the respondent authorities consider the provisions of article 34 of the Ley Forestal contrary to the Constitution (Carta Fundamental), because it establishes without justification that land owned by a Public Administration body automatically becomes part of the State Forest Heritage from the moment it is declared suitable for forestry and, consequently, subject to the public interest in its conservation, without any compensation being paid to that body, they must raise that claim through the corresponding constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), since review of the constitutionality of laws is not conducted through amparo proceedings but through the procedural avenue identified above. Therefore:

The application is granted. Consequently, the allotments of parcels authorized by the Instituto de Desarrollo Agrario on the land of Finca Salinas II (located within the area declared by Executive Decree number 17023-MAG to be the Zona Protectora Tivives), which were approved during the period from seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis through abril de este año, are hereby set aside, without prejudice to beneficiaries whose land was allotted before the first of those dates. The co-respondents are ordered to pay the damages and losses caused and the costs of the proceeding, which shall be determined, where applicable, through enforcement proceedings before the contentious-administrative courts (vía de ejecución de lo contencioso administrativo)." Accordingly, if the petitioner considers that the foregoing judgment has not been complied with, the proper course is for him to file a complaint alleging noncompliance with that judgment.

III.The petitioner further alleges a problem involving the mismanagement of the area, which has led to the issuance of unlawful land-use and building permits and the proliferation of residential and commercial construction in the area, responsibility for which he attributes to the respondent authorities “through acts and omissions.” Nevertheless, the petitioner does not specifically identify which permits or structures are unlawful or which institutions are responsible. On prior occasions, this Chamber has stated that this jurisdiction protects the fundamental rights and freedoms of individuals against violations or threatened violations arising from specific acts or omissions; therefore, it cannot examine cases alleging infringements of constitutional guarantees in general terms, as occurs in the present application, in which the petitioner refers to an indeterminate number of instances of noncompliance, omissions, and violations by the respondent authorities without specifically identifying the alleged violator or placing the events in their temporal context.

It is therefore improper for this Chamber to examine those claims, because doing so would require the Chamber to exercise abstract review over the problems involving unlawful permits and construction alleged by the petitioner, which would exceed both its jurisdiction and the summary nature of the amparo proceeding. In view of the foregoing, the application is inadmissible and must be dismissed. The petitioner shall abide by the ruling in judgment number 1763-94 issued at dieciséis horas con cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro.

Therefore:

The appellant shall abide by the ruling in judgment number 1763-94, issued at sixteen hours and forty-five minutes on the thirteenth of April, nineteen ninety-four. As to all other claims, the appeal is dismissed on the merits.

R. E. Piza E.

President Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

José Luis Molina Q. Susana Castro A.

Res: 2001-01092 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas con nueve minutos del siete de febrero del dos mil uno.- Recurso de amparo interpuesto por Nombre17619, soltero, comerciante, portador de la cédula de identidad número CED8170, contra la Municipalidad de Esparza, el Instituto de Desarrollo Agrario, el Ministerio de Salud y el Ministerio del Ambiente y Energía.

Resultando

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas y once minutos del dieciséis de noviembre del dos mil (folio 1), el recurrente interpone recurso de amparo contra la Municipalidad de Esparza, el Instituto de Desarrollo Agrario, el Ministerio de Salud y el Ministerio del Ambiente y Energía y manifiesta que el seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis fue establecida la Zona Protectora Tivives, mediante Decreto Ejecutivo número 17023-MAG, incorporándose automáticamente el área al patrimonio forestal del Estado. Acusa que dicha zona protectora se ha visto amenazada, desde su creación, por una serie de actos institucionales tendientes a destruir su patrimonio, acciones que han sido posible neutralizar gracias a la conciencia y esfuerzo de personas físicas que desean que se cumpla el derecho establecido a favor de éstos valiosos recursos y escenarios naturales. El Instituto de Desarrollo Agrario desde mil novecientos noventa y seis quiso desconocer esta reserva otorgando un catorce por ciento de su territorio en parcelas y lotes para vivienda, frente a la inercia del Ministerio del Ambiente y Energía.Dichas acciones fueron bloqueadas por la comunidad mediante recurso de amparo número 178-M-94, declarado con lugar el trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro. Sin embargo, la situación de tenencia que se impugnó permanece en claro desafío a lo dispuesto por la Sala Constitucional. Mediante el artículo 71 de la Ley Forestal número 7575 de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis se quiso disminuir el área protegida para evitar el cumplimiento de lo dispuesto judicialmente, lo que fue posible anular mediante acción de inconstitucionalidad número 96-007014-0007-CO-C. A pesar de todo ello y de la sucesiva jurisprudencia emitida por la Sala, a la fecha la realidad de tenencia de la tierra no difiere de mil novecientos noventa y cuatro. En la actualidad la Municipalidad de Esparza, el Ministerio del Ambiente y Energía, el Ministerio de Salud y el Instituto de Desarrollo Agrario violan la condición de la Zona Protectora Tivives sistemáticamente por medio de una avalancha de medidas administrativas, acciones y omisiones.En concreto, se ha dado una ocupación privada de la tierra perteneciente al área protegida similar a la que dio origen en mil novecientos noventa y cuatro al citado recurso de amparo, pues los parceleros y otros ocupantes introducidos por el Instituto de Desarrollo Agrario se mantienen en el territorio, dándose además, la permanencia de precaristas en la reserva. Es notoria la construcción y funcionamiento de locales comerciales y casas de habitación dentro de los límites de la referida zona protegida, tales como cantinas, restaurantes, patios de contenedores, viviendas particulares, industrias, caminos, rellenos y otras obras civiles, lo que es responsabilidad de todos los recurridos por acción y por omisión. La Municipalidad de Esparza ha otorgado permisos de uso de suelo y administra de hecho el área correspondiente a la zona pública inalienable y la zona de amortiguamiento dentro de la Zona Protectora Tivives.Con los hechos descritos se violenta su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Solicita que se restablezca el derecho y se resuelva la ocupación y protección, según le asiste a esa reserva del patrimonio del Estado.
2. 2Informa bajo juramento Rogelio Pardo Evans, en su calidad de Ministro de Salud (folio 9), que no le consta a ese despacho la aseveración del recurrente en cuanto a que el Instituto de Desarrollo Agrario ha introducido ocupantes en la Zona Protectora Tivives. No obstante aclara que según consta en el oficio número DRMS-1152-00 del primero de diciembre del dos mil, suscrito por el Director de la Región Pacífico Central, Carlos Venegas Porras, efectivamente existen construcciones de diversa índole en la zona y que a nivel local, la Unidad de Protección al Ambiente Humano está facultada para otorgar permisos a construcciones menores a los trescientos metros y a viviendas unifamiliares o individuales de acuerdo al Decreto Ejecutivo número 27967-Ministerio Público-MIVAH-S-MINAE Reglamento para el trámite de visado de planos para la construcción. Agrega que según el artículo 5 del capítulo II de dicha normativa, dichas construcciones se hacen con los planos finales y el Ministerio de Salud únicamente revisa que los planos constructivos cumplan con las disposiciones de sanidad e higiene, es decir únicamente otorga un visado sanitario, de donde no sea su competencia pronunciarse sobre la ubicación de la construcción, sino de la Municipalidad de Esparza, que es la que administra la zona y a quien le corresponde otorgar los permisos de suelo previa presentación del visado referido.Apunta que por su parte el Ministerio del Ambiente y Energía, de conformidad con el artículo 42 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley número 7554 del cuatro de octubre de mil novecientos noventa y cinco, la delimitación de las zonas protegidas, las cuales se sujetan a planes de ordenamiento y manejo a fin de prevenir y combatir la contaminación o degradación de los ecosistemas. Solicita que se desestime el recurso planteado
3. 3Informa bajo juramento, Elizabeth Odio Benito en su calidad de Ministra del Ambiente y Energía (folio 17), que la Zona Protectora Tivives fue creada mediante Decreto Ejecutivo número 17023-MAG del seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis. El cinco de febrero con la promulgación de la Ley Forestal número 7575, el artículo 71 modifica los límites originales de dicha zona, reduciendo el área en unas trescientas hectáreas. Mediante la sentencia de esta Sala número 7294 del trece de octubre de mil novecientos noventa y ocho, se declaró con lugar la acción de inconstitucionalidad presentada, derogando el artículo 71 de la Ley Forestal número 7575 referente a la modificación de límites de la referida zona. Al anularse dicho artículo los efectos se retrotraen a la fecha de la vigencia de la norma objeto de la inconstitucionalidad, por lo que la modificación de los límites que se había hecho queda sin ningún efecto, volviendo por consiguiente el estado en que se encontraban antes de la emisión de la actual Ley Forestal.En este sentido toda el área que había sido segregada mediante la aplicación de dicho artículo vuelve a quedar dentro de los límites de la Zona Protectora Tivives en virtud de la anulación referida. Mediante la sentencia número 1763-94 de las dieciséis horas con cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro, esta Sala se pronunció acerca de la nulidad de las adjudicaciones de parcelas realizadas por el Instituto de Desarrollo Agrario sobre los terrenos de la Finca Salinas II comprendidos en el área declarada por el Decreto Ejecutivo número 17023-MAG como la Zona Protectora Tivives, que incluía incluso los terrenos que se habían segregado conforme al artículo 71 declarado inconstitucional, y ordenó al Instituto de Desarrollo Agrario proceder a reubicar a los parceleros, previa indemnización de las mejoras hechas a las parcelas. El Ministerio del Ambiente y Energía ha procurado cumplir las anteriores sentencias; no obstante en mil novecientos noventa y cinco hubo una invasión de treinta y cinco precaristas en el Sector de El Alto de las Mesas, por lo que se tramitó el respectivo desalojo a través del Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública y se ejecutó el dos de junio de mil novecientos noventa y ocho.Por otra parte el Instituto de Desarrollo Agrario no cuenta con los recursos económicos para el pago de mejoras y la reubicación de los parceleros ordenada por este Tribunal. Señala que durante el año en curso se practicó un levantamiento de ceras de las parcelas de nueve precaristas ubicadas en Cambalache, contra el cual se presentaron varios amparados que fueron desestimados. A pesar de que resulta claro que la responsabilidad directa sobre la reubicación de los parceleros que aún se encuentran dentro de la Zona Protectora Tivives es del Instituto de Desarrollo Agrario, el Ministerio del Ambiente y Energía ha seguido realizando esfuerzos e instando a dicho instituto a cumplir la orden de esta Sala. No ha existido en ningún momento inercia u omisión por parte del Ministerio del Ambiente y Energía hacia el problema denunciado por los recurrentes, por el contrario, sus actuaciones han sido siempre tendientes a procurar la protección del Área Silvestre Protegida, sin embargo la responsabilidad en la regularización del parcelamiento y en las supuestas construcciones realizadas dentro de la zona corresponden al Instituto de Desarrollo Agrario. Solicita que se desestime el recurso planteado.
4. 4Informa bajo juramento, José Joaquín Acuña Mesén en su calidad de Presidente Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario (folio 33), que el Instituto de Desarrollo Agrario adquirió la finca Salinas II desde mil novecientos setenta y siete, con anterioridad a la promulgación del Decreto Ejecutivo número 17023 que crea la Zona Protectora de Tivives y como propietario adjudicó parcelas para actividades agropecuarias. Mediante la sentencia número 1763-94 de esta Sala se deja sin efecto la adjudicación de las parcelas. Con la creación de la Ley Forestal número 7575 del trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, en su artículo 71 se disminuye el área de la Zona Protectora de Tivives y siendo que el Instituto de Desarrollo Agrario había adjudicado dichos terrenos se presenta una acción de inconstitucionalidad contra dicho artículo que fue resuelta mediante sentencia 7294-98 declarándola con lugar.A fin de resolver la situación, el Instituto de Desarrollo Agrario firmó un convenio con el Ministerio del Ambiente y Energía el treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y seis para el traslado de tierras con vocación forestal, el cual envió a la Contraloría General de la República mediante oficio número DL. 014 del diez de enero de mil novecientos noventa y siete. Dicho órgano objetó dicho convenio aduciendo que la sentencia 1763-94 y el pronunciamiento número C-186-90 de la Procuraduría General de la República no obliga al Instituto de Desarrollo Agrario al traslado de esas tierras sino que se requiere una autorización legal que expresamente obligue al Instituto de Desarrollo Agrario a traspasar los bienes al Ministerio del Ambiente y Energía. Agrega que no compete a ese instituto controlar ese tipo de actividades, ya que la actividad principal de los adjudicatarios es agropecuaria. Solicita desestimar el recurso.
5. 5Informa bajo juramento, Dagoberto Venegas Porras en su calidad de Alcalde de Esparza (folio 50), que en lo que refiere a su representación, la misma ha sido respetado el alcance del Decreto Ejecutivo y en los casos en que ha tenido conocimiento de violaciones, se ha procedido administrativamente a paralizar las construcciones y en los casos necesarios se ha acudido a los Tribunales de Justicia. Con anterioridad al decreto anterior, la zona estaba administrada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y cuando se concedió un permiso se hizo con el visto bueno del Departamento de Administración Portuaria, por lo que no es posible que existan construcciones sin permiso, pero de haberlas no ha sido por falta de diligencia. En la actualidad la Municipalidad es la administradora legal de la zona, por lo que está trabajando en el Plan Regulador precisamente para evitar ilegalidades y proteger el desarrollo de la misma.Respecto de la Zona Protectora de Tivives, ésta por efecto de la excepción que crea la Ley número 6043 y su reglamento, pero igualmente se vela por la aplicación de la ley. Acusa que el recurso es muy general y adolece de ejemplos concretos de violación. No se han otorgado permisos ilegalmente de construcción ni en la zona pública inalienable, ni en la zona de amortiguamiento de la Zona Protectora de Tivives, por el contrario sus inspectores y el departamento respectivo se ha cuidado de que todo esté a derecho.
6. 6En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el magistrado Sancho González; y,

Considerando:

I.Acusa el recurrente que la Zona Protectora de Tivives se ha visto amenazada, desde su creación, por una serie de actos institucionales tendientes a destruir su patrimonio, que desde mil novecientos noventa y seis quiso desconocer esta reserva otorgando un porcentaje de su territorio en parcelas y lotes para vivienda, acciones detenidas a raíz del recurso de amparo número 178-M-94, declarado con lugar el trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro. No obstante, la actual situación de tenencia no difiere de la de mil novecientos noventa y cuatro; las autoridades recurridas violan la condición de la Zona Protectora Tivives sistemáticamente por medio de una avalancha de medidas administrativas, acciones y omisiones, en concreto, se ha dado una ocupación privada de la tierra perteneciente al área protegida similar a la que dio origen en mil novecientos noventa y cuatro al citado recurso de amparo, pues los parceleros y otros ocupantes introducidos por el Instituto de Desarrollo Agrario se mantienen en el territorio, dándose además, la permanencia de precaristas en la reserva. Acusa además la construcción y funcionamiento de locales comerciales y casas de habitación dentro de los límites de la referida zona protegida, lo que es responsabilidad de todos los recurridos por acción y por omisión, todo los que violenta su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

II.En cuanto a la tenencia ilegal de tierras pertenecientes a la Zona Protectora de Tivives, como el mismo recurrente señala en el escrito de interposición, dicha situación ya fue examinada en el recurso de amparo tramitado bajo el expediente número 94-000178-007-CO-M, en el que recayó la sentencia número 1763-94 de las dieciséis horas con cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro, en el que se dispuso en lo que interesa:

"IVo.- Si bien es cierto las autoridades recurridas afirman que el proyecto de parcelación de los terrenos de la finca denominada Salinas II -adquiridos por el Instituto de Desarrollo Agrario el veintitrés de diciembre de mil novecientos setenta y siete-, que se encuentran comprendidos por el área Protectora de Tivives, de conformidad con los términos del Decreto Ejecutivo número 17023 del seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis, está ajustado a derecho, aún después de la entrada en vigencia de esa normativa, puesto que en primer instancia no puede considerarse que aquella heredad haya pasado a formar parte del patrimonio forestal del Estado mientras no se le indemnice a la institución autónoma que representan el monto correspondiente a fin de tener por expropiado ese inmueble, y en segundo término, por cuanto siempre han contado con la autorización de la Dirección General Forestal para llevar a cabo las actividades agrícolas, ganaderas o forestales que establece el artículo 3 del Decreto número 17023 que declara como Zona Protectora los territorios que comprenden los manglares de Mata de Limón y Tivives, así como el reducto de bosque tropical seco ubicado en la Hoja Cartográfica de Barranca; no resulta válido el argumento esbozado por la entidad recurrida, toda vez que de acuerdo con los artículos 32 y 34 de la Ley Forestal, el patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública, por esa razón, ningún organismo de la Administración Pública -central o descentralizada- podrá expropiar, permutar, ceder o enajenar, a cualquier título, entregar o dar en arredamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que previamente hayan sido clasificados por la Dirección General Forestal, en cuyo caso si ésta los considerara de aptitud forestal quedarán inmediatamente incorporados al patrimonio forestal del Estado, por ese motivo si el Decreto número 17023 afectó parte de la finca adquirida por el Instituto de Desarrollo Agrario en su oportunidad, la aplicación de los términos de aquella normativa así como de los artículos citados de la Ley Forestal, es inmediata, por lo que el ente recurrido no esta facultado para desaplicarlos bajo la justificación de que no ha mediado un proceso de compra que conlleve la indemnización correspondiente.

Así pues, desde el momento en que el Decreto tantas veces citado entró en vigencia, los terrenos de la finca Salinas II afectados por la Zona de Conservación de Tivives, pasaron a formar parte del patrimonio forestal del Estado automáticamente, son pues normas de aplicación inmediata, motivo por el cual desde ese momento el Instituto de Desarrollo Agrario se encontraba imposibilitado para disponer de esos terrenos y continuar con el proyecto de parcelación, excepto en el supuesto de todas aquellas adjudicaciones que se hubieran acordado con anterioridad a la promulgación del terreno, pues en ese caso los predios de los beneficiarios se deberán comprar o expropiar, salvo que a requerimiento de la Dirección General Forestal, sus propietarios acepten someterse al régimen forestal respectivo (artículo 37 párrafo 2º de la Ley Forestal); no resultan válidas las adjudicaciones acordadas por la institución recurrida con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto de cita sobre los terrenos comprendidos por la zona de conservación natural de Tivives, toda vez que desde esa fecha -seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis-, no está facultada para disponer libremente de esas heredades, puesto que la administración de las mismas compete a la Dirección General Forestal, en coordinación con la Municipalidad de Esparza y los Centros Agrícolas: Regional Pacífico Central y Cantonal de Esparza, por ello los permisos que ésta conceda a fin de desarrollar actividades de índole agrario en esos territorios no implica una autorización para enajenar o rentar aquellos, ni tampoco originan derecho real alguno sobre el inmueble a favor del concesionario (artículo 41 de la Ley Forestal); en otras palabras, la autoridad recurrida no puede abstraerse de acatar obligatoriamente las normas que declaran la incorporación automática al patrimonio forestal del Estado de aquellos inmuebles que se les califique como de aptitud forestal, pues esas disposiciones son de aplicación inmediata por el interés público que reviste su contenido, cual es la conservación de los recursos naturales a través del aprovechamiento sostenido y racional de los mismos (artículo 1º de la Ley Forestal), por ello toda adjudicación que se haya acordado con posterioridad al seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis hasta la actualidad, son nulas, en virtud de que se ha dispuesto de manera indebida sobre terrenos forestalmente protegidos.

Vo.- Si las autoridades recurridas estiman que lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley Forestal es contrario a la Carta Fundamental, pues establece de manera injustificada que los terrenos cuyo titular sea un organismo de la Administración Pública pasan a formar parte automáticamente al patrimonio forestal del Estado, desde el mismo instante en que se declare la aptitud forestal de los mismos y en consecuencia el interés público por conservarlos, sin que medie indemnización alguna a su favor, ello deberá alegarlo a través de la acción de inconstitucionalidad correspondiente, ya que el control de la constitucionalidad de las leyes no se ejerce por la vía de amparo sino por el medio procesal indicado con anterioridad. Por tanto:

Se declara con lugar el recurso. En consecuencia, se dejan sin efecto las adjudicaciones de parcelas autorizadas por el Instituto de Desarrollo Agrario sobre los terrenos de la Finca Salinas II (comprendidos en el área declarada por el Decreto Ejecutivo número 17023-MAG como Zona Protectora Tivives), que hubiesen sido acordadas en el lapso que se extiende desde el seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis, hasta el mes de abril de este año, sin perjuicio de aquellos beneficiarios cuyo terreno haya sido adjudicado con anterioridad a la primera de las fechas señaladas. Se condena a los correcurridos al pago de los daños y perjuicios causados y a las costas del recurso, los que se liquidarán, en su caso, en la vía de ejecución de lo contencioso administrativo." De esta manera, si el recurrente considera que lo allí dispuesto no se ha cumplido, lo procedente es que interponga la desobediencia a dicha sentencia.

III.Por otra parte, acusa el recurrente un problema referente a la mala administración de la zona que ha llevado al otorgamiento de permisos de suelo y de construcción ilegales y a la proliferación de construcciones habitacionales y comerciales en la zona, responsabilidad que achaca a las autoridades recurridas, "por acción y omisión". No obstante, no lleva el accionante a señalar en concreto cuáles permisos o construcciones son ilegales, ni cuáles instituciones son las responsables. En oportunidades anteriores, esta Sala ha indicado que en esta jurisdicción se tutelan los derechos y libertades fundamentales de las personas, respecto a violaciones o amenazas de violación a los mismos, que provengan de actos u omisiones concretas, por lo que no se pueden entrar a analizar aquellos casos en que se acusen menoscabos a garantías constitucionales de manera general, como sucede en el presente recurso, en que el accionante hace mención a un número indeterminado de incumplimientos, omisiones e infracciones por parte de las autoridades recurridas, sin identificar de manera específica al supuesto infractor o ubicarlas en el contexto temporal, por lo que resulta improcedente que esta Sala entre a analizar dichos extremos, ya que de hacerlo tendría la Sala que ejercer un control en abstracto respecto de los problemas de permisos y construcciones ilegales denunciados por el recurrente, lo que excedería sus competencias así como la misma naturaleza sumaria del recurso del amparado.

En virtud de lo expuesto, el recurso es inadmisible y debe rechazarse. Estése el recurrente a lo resuelto en la sentencia número 1763-94 de las dieciséis horas con cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro.

Por tanto:

Estése el recurrente a lo resuelto en la sentencia número 1763-94 de las dieciséis horas con cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro. En los demás extremos se rechaza por el fondo el recurso.

R. E. Piza E.

Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

José Luis Molina Q. Susana Castro A.