Constitutionality of Article 18, Paragraph 2 of the Fisheries and Aquaculture Law regarding commercialization in research fishingConstitucionalidad del párrafo segundo del artículo 18 de la Ley de Pesca y Acuicultura sobre comercialización en pesca de fomento

Acción de inconstitucionalidad filed by [Name 001], of legal age, single, with ID number [Value 001], attorney, resident of Santa Teresa de Cóbano, seeking a declaration that Article 18, paragraph 2, of the Fisheries and Aquaculture Law (Ley de Pesca y Acuicultura) No. 8436 of March 1, 2005, as amended by Law No. 10155 of March 18, 2022, is unconstitutional, as it is deemed contrary to Articles 21, 50, and 74 of the Political Constitution. Also participating in the proceeding were the representative of the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), the President of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura), the Minister of Environment and Energy (Ministro de Ambiente y Energía), the Minister of Agriculture and Livestock (Ministro de Agricultura y Ganadería), and the Minister of the Presidency (Ministro de la Presidencia).

WHEREAS:

1.- By a brief received at the Secretariat of the Chamber on March 13, 2025, the petitioner requests that the unconstitutionality of Article 18, paragraph 2, of the Fisheries and Aquaculture Law (LPA) (Ley de Pesca y Acuicultura, LPA), No. 8436 of March 1, 2005, as amended by Law No. 10155 of March 18, 2022, be declared, as it is deemed contrary to Articles 21, 50, and 74 of the Political Constitution. He states that the challenged norm has been used as a means to authorize the practice of an activity that has been prohibited in the country for more than ten years, due to its absolute and clear impact on the environment, harming not only artisanal fishers but also Costa Ricans in general. He alleges that, when analyzing the challenged text, it is necessary to focus on two fundamental aspects: first, the fact that initially only certain educational and public institutions were allowed to market the product obtained to cover some research costs. Second, that there was a requirement imposed on private entities or companies to post an economic guarantee to participate in and carry out the planned research activity, as well as the obligation to deliver the captured product so that the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (INCOPESCA) (Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, INCOPESCA) could market it or dispose of it. However, he contends that the new version of the norm expands the possibility for the private sector to market the fishery resource obtained and leaves the determination of the scope of said commercialization subject to the conditions, the variants, of each permit. He says that the amended norm grants privileges to the private sector (subject to those permits), under the guise of INCOPESCA, even leaving excessively open the circumstances under which the product obtained can be sold. He points out that this modification not only introduces differential treatment between the private and public sectors without an objective and reasonable justification but also transforms the nature of the fishing permit for development through research, being so open that it even lends itself to the possibility of straying from its original purpose. He adds that the new wording of the norm substantially modifies the original provisions of the discussed law, eliminating requirements, relaxing existing limitations, and even redefining the distribution of competences; thus, under the argument that the research is carried out under the direction of INCOPESCA, he considers that the restrictions and requirements that were previously applied, for absolutely clear and justified legality reasons, to the private fishing sector are attenuated. He states that the original version of the norm limited the commercialization of the catches obtained to certain public institutions, such as university colleges, universities, and the National Learning Institute (Instituto Nacional de Aprendizaje, INA), for the exclusive purpose of financing solely scientific research costs, but now, the amendment equates the private sector in access to these resources, without considering that it is not subject to the same safeguards or control mechanisms, which opens the door to discretionary use of fishery resources. He indicates that this, added to the fact that said norm is minimally technical and extremely open, has managed to produce results such as the revival of a practice that is prohibited nationwide –bottom trawling (pesca de arrastre)– and that has not demonstrated sufficient technical criteria to prove it is not causing irreversible damage to the environment. He points out that this acción de inconstitucionalidad must be analyzed from two fundamental axes: a) the clear disparity or asymmetry introduced by the challenged norm by unduly favoring private sectors, granting them permits to develop activities that, by their very nature, originally corresponded only to public, scientific, and educational institutions; b) the absolute lack of technical support that substantiates the existence of this regulation, as it is an issue that has been consistently pointed out by this Constitutional Chamber as an indispensable requirement for any regulation related to the practice of bottom trawling, given its extremely high impact on marine resources and the environment in general.

From the perspective of fundamental rights, he considers it important to point out that the questioned norm directly violates the right to a healthy and ecologically balanced environment, recognized in Article 50 of the Political Constitution, which not only imposes a duty on the State to protect natural resources but also establishes the principle of equitable distribution of wealth. He adds that the granting of permits to private sectors with clear commercial interests in the fishing and marketing of marine species, to the detriment of the general interest and without supporting technical criteria, implies a direct breach of the constitutional mandate to guarantee equitable and sustainable access to natural resources, affecting both the environment and the natural heritage of all Costa Ricans.

He indicates that Article 21 of the Political Constitution, which guarantees the inviolability of human life, is also harmed, as the impact on marine resources through techniques such as bottom trawling compromises the food security of the population by deteriorating marine ecosystems and reducing the possibilities for sustainable use of said resources, since it is not only about the impact on marine biodiversity but a direct impact on the sources of food and livelihood for coastal communities and the country in general.

Finally, he points out that the norm contradicts the provisions of Article 74 of the Constitution, which establishes the inalienability of the rights and benefits derived from the principles of social justice applicable to all factors that participate in the productive process, and aimed at promoting a policy of national solidarity. This is because, by opening a loophole for private fishing sectors, with evident commercial interests, to carry out activities that were previously reserved exclusively for public and scientific institutions, this principle is broken, as the public, educational, and scientific purpose that originally motivated the activity is distorted. He argues that it is even more serious that, under the new wording, it would be allowed that said private groups even receive subsidies or benefits for carrying out activities aimed at their own profit, which deepens inequality and threatens the general interest. The petitioner considers that, as the norm lacks an adequate system of checks and balances between technical institutions and as it delegates competences to an entity whose nature and composition are openly political and not eminently technical, a dangerous space is opened that facilitates public resources and ecosystems of extremely high environmental value being used and exploited by private sectors whose interests are eminently commercial; an omission that not only violates the principles of effective environmental protection (tutela efectiva del ambiente) but also contradicts the constitutional mandate to protect and prioritize the public interest of all Costa Ricans, as well as the principle of legal certainty that should be basic in such an important matter. He concludes by requesting that this acción de inconstitucionalidad be granted.

2.- In order to substantiate the standing to bring this acción de inconstitucionalidad, the petitioner states that it stems from the amparo action processed under case file No. 23-009158-0007-CO, in which interlocutory resolution No. 2024-035978 was issued, granting him a deadline to file this proceeding.

3.- By a resolution at 10:48 a.m. on April 8, 2025, the action was admitted, giving notice to the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República, PGR), the President of INCOPESCA, the Minister of Environment and Energy (MINAE) (Ministro de Ambiente y Energía, MINAE), the Minister of Agriculture and Livestock (MAG) (Ministro de Agricultura y Ganadería, MAG), and the Minister of the Presidency.

4.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional, LJC) were published in numbers 71, 72, and 73 of the Judicial Bulletin (Boletín Judicial), on April 22, 23, and 24, 2025.

5.- Iván Vinicio Vincenti Rojas responds to the proceeding in his capacity as Attorney General (Procurador General de la República), through a document filed at the Secretariat of the Constitutional Chamber on May 5, 2025, and states that INCOPESCA is the entity that conducts and directs the research as the authority, which is in line with its organic law, which assigns it the promotion and development of studies for the application of sustainable fishing policies in the marine ecosystem. He argues that, given its status as a public entity, this institute does not have to post the guarantee that is required of national or foreign entities or companies, which may also be required of foreign academic institutions; an exemption that is consistent with that also granted to universities and university colleges, both national state institutions, as well as to the INA. He points out that when INCOPESCA directs the research work, the questioned norm subjects them solely to the limits and conditions of the permits, without mention of the regulations that must be suitable for specifying requirements and conditions, minimizing the use of discretionary powers and/or excesses that could put the sustainability of the resources at risk, ensure their existence, reproduction, and the food chain of the natural habitat itself, as well as the sustainable use of the permitted species for the population's consumption. He points out that regulation of the challenged Article 18 in relation to the provision incorporated in 2022 is necessary and, in this regard, argues that Chapter VII of the Regulations to the Fisheries and Aquaculture Law (Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura, RLPA), which is Executive Decree No. 36782-MINAET-MAG-MOPT-TUR-SP-S-MTSS of May 24, 2011, relating to fisheries and aquaculture research, dates from 2011, for which reason, in relation to the amendment of the challenged norm, it has not been updated in light of the binding case law that affects its scope of application (constitutional rulings numbers 2013-10540, 2018-4573, 2018-7978, 2018-14168, 2019-8706, 2019-15233, and 2020-13837). He contends that this regulation must observe the rules of science and technique, guarantee the disclosure and knowledge of the research proposal, as well as effective academic participation in the methodological approach of the study, as a task of a responsible State when issuing the norms that will govern coexistence in its territory and the duty to enforce them, if necessary, in the judicial venue, to guarantee a healthy and ecologically balanced environment (Articles 5, 6, 9, 10, 11, 50, 153, and 154 of the Constitution; Articles 11 and 16 of Law No. 6227; Article 20 of Law No. 8436). He adds that, without prejudice to an interpretation in accordance with Constitutional Law, it is agreed that the questioned paragraph of Article 18 of Law No. 8436 can give rise to acts with harmful effects on the marine environment and its resources. The foregoing, in the event of using an indirect means (research) and excessive conditions (numerous vessels, undefined proposal for hauls, broad bottom trawl coverage, absence of control nets), by implementing a type of fishing with great impact on marine biomass. The Office of the Attorney General considers that, to counteract these effects, the Constitutional Court possesses the powers to order the relevant amendments when resolving this action, or, alternatively, to render them without effect through amparo proceedings in accordance with the provisions of Article 73, subsections f) and b) in fine, respectively, of the LJC.

Conclusion

The PGR concludes that the challenged provision is not in itself unconstitutional; however, as it is a general norm, its application must be in accordance with Constitutional Law and binding case law, such that the Constitutional Chamber may order the adoption of regulatory precepts for scientific research of interest in accordance with the rules of science and technique, without prejudice to the corrective measures it may order through amparo proceedings.

6.- Nelson Peña Navarro reports, in his capacity as Minister of Fisheries and Aquaculture (Ministro de Pesca y Acuicultura) and Executive President of INCOPESCA, through a document filed at the Secretariat of the Constitutional Chamber on May 8, 2025, that according to the Organic Law of that institute, among the ordinary activities within its purview are research and, based on technical and scientific criteria, promoting the conservation, exploitation, and sustainable use of biological resources of the sea and aquaculture; regulating the rational exploitation of fishery resources aimed at achieving greater economic returns, the protection of marine and aquaculture species; preparing, monitoring, and following up on the application of legislation to regulate and prevent pollution of marine and aquaculture resources as a result of fishing, aquaculture, and activities that generate pollution threatening said resources. He states that the amendment to Article 18 of the LPA through Law No. 10155 of March 18, 2022, challenged herein, arose from the foregoing. He indicates that the institute he represents is aware of the global ocean crisis and, therefore, to make decisions, the parameters that serve as support must be strengthened, expanding the scope of scientific research, even though in most cases there are insufficient budgetary resources to carry out research on the status and condition of the fishery resource or available biomass. He argues that, from the beginning, the institution viewed very favorably the bill that materialized as Law No. 10155, through which Articles 2, subsections 26) and 27), Article 18, and Article 43, points a), b), and c) of the LPA were amended.

He considers that the petitioner's questioning regarding the existence of sustainable fishing is subjective because he is unaware of the technical-scientific efforts on which the studies supporting the authorizations or licenses for the extraction of marine resources are based. He states that the modification of Article 18 of the LPA provides significant advantages to his represented entity in order to establish methodologies for the research of fishery resources such as the populations of snapper (pargo) and croaker (corvina) in the Gulf of Nicoya (golfo de Nicoya) and on the coast of the province of Guanacaste, or of shrimp (camarón) in the Pacific with new fishing gear and in response to the mandate of the Constitutional Chamber established in rulings numbers 2018-007978, 2018-014168, and 2020-013837, in accordance with ruling No. 277-2018 of the Administrative Appeals Court (Tribunal de Apelaciones Contencioso Administrativo); also regarding shrimp in Barra del Colorado and the suripera gear in Golfo Dulce (golfo Dulce), in line with the principle of objectification of environmental protection contained in ruling No. 2007-002063 of this Court. He argues that, for this reason, it is not true that the amendment of Article 18 grants "differentiated access to the private sector to profit through practices explicitly prohibited in the country, with public domain goods, without adequate controls," and, in this sense, he points out that each project developed by INCOPESCA with the collaboration of legally constituted fisher organizations is carried out under the rigor of a previously established methodology and under the protection of memoranda of understanding and/or commitment from those organizations, with the corresponding responsibilities in case of non-compliance. He affirms that, on the contrary, the challenged norm has come to fill an institutional gap for conducting research, as valid as any other carried out in various fields between the Public Administration and the private sector, with this regulation prevailing over public procurement rules due to the specialty of the LPA. He indicates that the need for research in this area is evident, which is highly onerous but also requires, for its implementation, the experience of the person conducting it both in situ and in their theoretical-technical framework, data tracking and analysis, methodological assessments, among other things that are necessary in serious research, for which reason INCOPESCA, taking advantage of the opportunity offered by the legal amendment, has implemented high-level research seeking to harmonize the possibility of rational exploitation of fishery resources with respect for the environment and its sustainability, including the principle of democratic sustainable access to fisheries by national fishing sectors. He warns that the research study called "New Alternatives for Responsible Shrimp Fishing in the Costa Rican Pacific Ocean 2023-2024" is subject to a contentious-administrative proceeding regarding which a precautionary measure was issued that keeps it suspended, awaiting the procedural momentum that will determine the pertinence of this study and trusting that this Court will rule in favor of his represented entity to be able to continue with the shrimp research and, thereby, have scientific clarity to make the corresponding decisions on the viability or not of granting new licenses for shrimp fishing in the Pacific Ocean.

He reiterates that INCOPESCA has always promoted research, which is even contained in the LPA, but now there is the feasibility of materializing them following the important amendment made to the challenged Article 18, which has allowed, as of the date of rendering this report, four research projects to be underway with the direct participation of those who, in addition to the knowledge acquired in academia, know and understand fisheries, such as the fishers, without distinction of the fleet classification to which they belong. He argues that, thanks to said amendment, the Costa Rican State –through INCOPESCA– has been able to develop research at a minimal budgetary cost and, thereby, obtain a high collection of scientific data of undeniable value for making decisions based on what they yield regarding fisheries management and the possible incursion of new licenses and/or catch alternatives for the species under study, within the framework of sustainability, equitable distribution of wealth, and access to dignified work for the fishing populations that are eventually benefited. He indicates that the petitioner omits mentioning that the challenged Article 18 is a fundamental and primary instrument for INCOPESCA to be able to carry out scientific research on various fisheries; a provision that operates only if the research is conducted, promoted, and executed by INCOPESCA itself, in such a way that the participating organizations constitute the articulated muscle for executing the research, but the entire profile, form, conditions, and other aspects related to the research are the sole and exclusive domain of INCOPESCA, whereby he believes that the petitioner's arguments are merely intended to confuse the Chamber.

He contends that, from the original norm that existed before the amendment until now after it, it is implicit –by force of law– that INCOPESCA has the obligation to base its fisheries management decisions on scientific research, and it is no secret that, for the institution –over time– addressing this aspect has proven difficult to achieve due to the lack of human and budgetary resources, as well as due to the wide range of possibilities and needs to understand the reality of the fishery biomass that is the essential object for fishing activity in any of the existing categorizations. He points out that the simple fact that the legally constituted fisher organizations participating in research projects have the possibility –as a counterpart– of marketing the fishery resources they capture during the development of an investigation constitutes compensation for participating. He clarifies that it is not that said legally constituted fisher organizations have carte blanche to indiscriminately capture fishery biomass wherever they please, but that, on the contrary, they must adhere to the rigor of the terms, conditions, zones, seasons, and even schedules determined by INCOPESCA, which is also no guarantee of excessive quantities of product captured, but it is part of their commitment to the collaboration provided to the research projects within the framework of legality contained in the amended Article 18.

On the other hand, he warns that under the challenged norm, the research permits granted may involve the participation of legally constituted fisher organizations, without INCOPESCA being able to authorize the participation of any natural or legal person, public or private, because the norm is clear in indicating only "legally constituted fisher organizations," whereby the petitioner is not correct in stating that the amendment grants privileges to the private sector, since it is strategic for INCOPESCA to be able to rely on the collaboration of fishers in conducting fisheries research, but also because the norm establishes levels of parity between legally constituted fisher organizations –and therefore immersed in the declaration of public utility and social interest of Article 5 of the INCOPESCA Law– and state technical and higher education institutions such as the INA, so that both may conduct research and market the catches solely to cover some costs of that research.

He recalls that in the statement of motives for the bill amending the challenged provision 18, it was established that one of the objectives was for INCOPESCA, in association with artisanal fishers, to be able to obtain current scientific information on the status of fishery populations, the availability and location of biomass of fishing interest, among others, as well as to support the transparent compilation of data and with that information, to grant fishing licenses with long-term resource planning. He adds that, furthermore, the approved amendment dimensioned its application across the entire coverage spectrum of INCOPESCA –over the various fleets and fisheries–, establishing as an insurmountable condition the ability to allow the eventual disposal of the catches obtained to said legally constituted fisher organizations and no other, in addition to the fact that the scope of the disposal of the catches will be defined by INCOPESCA in accordance with the research parameters, and it will be that institution that, in the same act of granting the permit, will establish the limits and conditions under which it is granted to said organizations. On the other hand, he recalls that, as regulated by Article 19 of the LPA, universities, university colleges, and the INA, when developing development fishing (pesca de fomento), may dispose of the fishery products obtained during the development of such activity under the conditions determined by the executing authority, thereby establishing a clear condition of equality between those public institutions and the legally constituted fisher organizations that are participants in research projects promoted and at the request of INCOPESCA. He adds that the research studies that INCOPESCA develops or plans to carry out inherently involve a broad theoretical-practical research project that encompasses the scopes, competences, powers, and responsibilities of each of the participating parties; the fact that a legally constituted fisher organization participates in them occurs under the rigor of acquired commitments and with full knowledge of the possible actions and/or repercussions in case of non-compliance, without any discretion, but rather compliance with the methodological roadmap that supports the project. In addition to the foregoing, he says it cannot even be thought that INCOPESCA, as promoter of a research project, limits its action solely and exclusively to its preparation when, in reality, its participation is active, constant, defining routes, redirecting goals, and seeking technical-scientific results, taking advantage of the collaboration of legally constituted fisher organizations. He argues that the amendment made to Article 18 generates satisfaction at INCOPESCA because it guarantees the development of quality research, with deadlines, as well as with technical and scientific conditions suitable for each of the projects on fishery biomass, and not as was done in the past through pure and simple contracts subject to bidding and budgetary limitations, which forced research to be compacted with fewer samplings, zones, and species. He explains that the amendment allows –with fewer budgetary resources– to expand research in time, fishing zones, and suitable species, all with the expectation of obtaining a greater quantity and quality of reliable data on which decisions and the required management can be based, which would be, in summary, the work of INCOPESCA and, within it, the participation of the fishing sector is fundamental, as is that provided by academia and by non-governmental organizations that wish to be part of building national fisheries management policies, for which INCOPESCA has never been closed to receiving collaboration for research. He points out that the shrimp research carried out in 2019 was done through an ordinary procurement bidding process for a very short period in order to comply with what was ordered by the Administrative Appeals Court, as well as by the Constitutional Chamber in the rulings mentioned supra; research in which private sector participation occurred through the lease of a shrimp vessel under budgetary and temporal limitations for its execution, under conditions totally different from those of now, without methodologically allowing the universe under investigation to be covered to a greater degree, which led to uncertainty regarding the results achieved. He states that, on the contrary, the amendment to Article 18 that is challenged now allows the Research Department of the Directorate of Fisheries and Aquaculture Management of INCOPESCA to outline and plan methodology in accordance with the expectations and objectives of the research intended to be carried out, including spatio-temporal measurements that include the seasonal behaviors of winter and summer, with or without La Niña or El Niño phenomena, and, therefore, to develop research extremely close to the reality of the environment and the fishery biomass. He indicates that with the modification to Art.

On the matter, INCOPESCA maintains the same conditions with academic institutions —universities, state national university colleges, and the INA— but is also afforded the opportunity to —directly— carry out fisheries research in agreement with legally constituted fishers’ associations, allowing these, within the limits and conditions previously established in the granted permits, to dispose of the catches to cover the costs of developing the research, but not to enrich themselves or carry out fishing activity for commercial purposes, as the claimant maliciously states and seeks to portray. It adds that, thanks to the amendment of that regulation, INCOPESCA currently has a more active role in the development of scientific and technical research related to the country’s various fisheries, as indicated by the Constitutional Chamber in judgment no. 2018-014168, in which its represented party was ordered to conduct technical studies regarding the impact of trawl fishing, given that, for that Court, INCOPESCA must develop an active role in the coordination, promotion, management, and development of fishing, based on technical and scientific criteria that guarantee the conservation, as well as the sustainable use and exploitation, of resources, in accordance with what is dictated by Article 6 of the Political Constitution; therefore, it must issue technical and scientific opinions on all matters related to marine flora and fauna and aquaculture, in addition to maintaining up-to-date technical studies that allow other Administration bodies to make decisions based on science and technique, as provided in numeral 16 of the General Public Administration Act (LGAP), which provides greater solidity and fulfillment of its represented party’s function as the regulatory institution for fishing and aquaculture. It recalls that Article 5 of the LPA indicates that fisheries development in all its areas is of public utility and social and national interest, subject to international treaties and agreements signed by the country on fisheries matters, and that, since the publication of law no. 10155 —which amends the challenged Article 18, among others— its represented party has managed to have a more active role and comply with the provisions of international agreements, such as the issuance of decree no. 27919 called "Official Application of the Code of Conduct for Responsible Fisheries approved by the FAO," which, in its Article 2, grants INCOPESCA the responsibility of executing the provisions of that code in fishing activity, and in its Article 6.4 provides that decisions on conservation and management in fisheries matters should be based on the most reliable scientific data available, also taking into account traditional knowledge about the resources and their habitat, as well as relevant environmental, economic, and social factors, together with the fact that States should prioritize research and data collection activities in order to improve scientific and technical knowledge about fisheries and their interaction with the ecosystem. It reiterates that the challenged numeral allows its represented party to have a more active role in developing fisheries research to guarantee the protection, conservation, and sustainable development of fishing, in compliance with constitutional numerals 6, 21, 33, and 50, as well as the provisions of international agreements, all for the sake of more effective decision-making. It insists that the challenged numeral 18 allows INCOPESCA to keep fisheries research up to date and make decisions regarding the conservation, protection, and sustainable exploitation of marine resources, as well as to establish agreements with legally constituted fishing organizations, which are allowed to commercialize catches solely to cover research costs —not to enrich private sectors, as the claimant alleges—. It adds that, regarding trawl fishing, the Constitutional Chamber stated that technical support is an indispensable requirement of any regulation issued on the matter, due to the high impact that this practice has on marine resources and the environment in general. On this point, it notes that there is much controversy and contradiction regarding scientific results on trawl fishing internationally, which is why INCOPESCA had to develop its own scientific studies to determine if this type of fishing can be carried out with a significant reduction of bycatch and be compatible with democratic sustainable development. It reports that, due to the foregoing and the provisions of judgment 2018-014168, the research project titled "Evaluation of Faca Exclusion Percentages in Trawl Fishing for Deep-Water Shrimp Pinky Farfantepenaeus brevirostris and Fidel Solenocera agassizii Using Different Mesh Sizes, Devices (DEPs, DETs, and Double Sweepline) and Other Improvements, in the Costa Rican Pacific Ocean" was formulated. It argues that the development of this report was carried out to satisfy what was ordered by the various judicial instances and was approved by the INCOPESCA Board of Directors through agreement no. AJDIP/137-2019, issued on March 7, 2019. Regarding the results obtained in said research project, it states that on November 13, 2019, through official communication DDI-107-2019, issued by the head of the INCOPESCA Development and Research Department, the following was indicated:

"Once the research was carried out, the situation changed antagonistically, since a 66.5% reduction in the Faca percentage was achieved in pinky shrimp fishing and a 65.7% reduction in fidel shrimp fishing... With all these changes to experimental net 1, compared to the traditional net, added to the reduction percentages obtained, it can be concluded that the shrimp fishing that would be carried out with this net would be highly selective shrimp fishing and, therefore, directed at the exclusive exploitation of shrimp." The development of the research on trawl fishing achieved substantial changes that allow it not only to be carried out with a significant reduction of bycatch but also incentivize highly selective fishing directed at the exclusive exploitation of the shrimp resource. It adds that, with the results obtained from the research on shrimp fishing with trawl nets, on June 19, 2019, the Legislative Assembly presented bill no. 21478, titled "Law for the Sustainable Exploitation of Shrimp Fishing in Costa Rica," which was discussed and approved in the first debate on November 27, 2019; this bill was later sent for a constitutionality consultation under file no. 19-023057-0007-CO, and then, on July 22, 2020, advisory opinion no. 2020-013837 was issued, concluding that the consulted bill did not contain substantial procedural or substantive constitutional defects.

It concludes by pointing out that, despite the claimant’s assertions, the truth of the matter is that the discussion they now seek to reactivate through this action has already occurred in the past and has been overcome since the moment INCOPESCA formulated the research project in compliance with judicial orders; furthermore, in compliance with Constitutional Chamber advisory opinion no. 2020-013837, it is considered that its represented party’s actions are in accordance with the Law. Therefore, the arguments now raised in this action regarding trawl fishing are inadmissible, coupled with the fact that the claimant did not present a study under equal conditions contradicting the responsible work carried out by INCOPESCA during this research process, meaning no violation of fundamental rights has been proven. It therefore requests that the action be dismissed.

8.- Jorge Rodríguez Bogle appears in his capacity as Acting Minister of the Presidency of the Republic, through a document filed with the Secretariat of the Constitutional Chamber on May 8, 2025, and reports as follows:

Regarding the reform in question: he states that LPA reform was processed through legislative file no. 22092, culminating in the approval of law no. 10155 of March 18, 2022, by which numerals 2 subsections 26 and 27, 18, and 43 points a), b), and c) of the said law were amended. He argues that the objective of that reform was aimed at adapting said regulation to the needs of the national fishing and aquaculture sector, as well as to reinforce INCOPESCA’s powers; an amendment which, according to the bill's explanatory memorandum, would allow that institution, in partnership with artisanal fishers, to conduct research to obtain current scientific information on the status of fish populations, the availability and location of biomass of fisheries interest, and, based on all the data obtained, to grant fishing licenses with long-term resource planning to thereby promote the sustainable exploitation of marine and hydrological resources to improve the protection and conservation of the country's natural wealth, provide direct benefit to the communities that depend on this activity, and promote research that provides technical and scientific studies determining the status of hydrobiological resources. He indicates that all the foregoing is related to the need to understand and preserve the delicate marine ecosystem along with promoting the quality of life of coastal communities.

Regarding the alleged violation of the principles of equitable distribution of wealth, equality, and effective environmental protection: according to the claimant, the challenged rule allows the species obtained through development fishing (pesca de fomento) to be commercialized by private-law entities and allows its scope to be determined by the varying conditions of each permit, creating a loophole for the trade of public marine resources through private research entities. In this regard, he argues that this allegation is not valid, and when analyzed by reading the questioned paragraph, it is observed to lack coherence, as the rule clearly limits the enjoyment of possible gains from the activity "so that these cover the cost of developing the research within the limits and conditions established in the granted permits." He adds that, secondly, the claimant's position overlooks that development fishing (pesca de fomento) possesses a series of essential characteristics that distinguish it from rampant extraction or extraction for commercial purposes, and that, to be considered as such, it requires a genuine and justified investigative need, as well as a weighting between cost and benefit. In that sense, he points out that development fishing (pesca de fomento), in its essence, cannot constitute a subterfuge for commercial exploitation; thus, any permit granted contrary to the foregoing would be null and void for denaturalizing the ratio legis of that legal concept. He argues that it is incorrect to state that the challenged reform opens the door to undue exploitation of the natural heritage, with negative consequences regarding the environment, wealth distribution, food security, and national solidarity, because that would be equivalent to ignoring the controls and mechanisms of environmental regulations that prevent such abuses, given that, for example, any development fishing (pesca de fomento) permit granted must be consistent with the purposes of Article 15 of the LPA. He warns that, in any case, if said mechanisms were to fail, this would be a problem of application of the regulation, not an incompatibility between the rule and Constitutional Law. He indicates that, in light of the specific nature and particular objective of development fishing (pesca de fomento), as well as the necessary cost-benefit balance that must govern its exercise, it must be taken into account that the cited law, in paragraphs 3 and 4 of the challenged numeral, establishes a clear regime of responsibility and consequences for any breach of its provisions; consequences that, according to the severity of the infraction, may include administrative sanctions, pecuniary fines, seizure of vessels and fishing equipment, suspension or cancellation of permits and licenses, as well as, in the event of damage to the marine environment, the generation of civil and even criminal liability in accordance with current legislation. He points out that the pre-existing legal framework underscores the seriousness with which the Costa Rican legal system addresses fishing activity and the need for subjection to the regulations; specifically, in the context of the questioned reform, it is even more relevant to ensure that development fishing (pesca de fomento) activities are carried out within the strict limits of their investigative purpose and under the rigorous observance of the responsibilities and consequences established in the LPA. He argues that any deviation towards concealed commercial exploitation that denaturalizes the concept of development fishing (pesca de fomento) would entail the corresponding nullities and legal sanctions; therefore, the regime of responsibility and the consequences for non-compliance provided in the law and related regulations constitute a fundamental element to consider in the analysis of the alleged violation of fundamental rights, which the claimant seems not to take into account. He considers that the principle of effective protection of environmental law is not transgressed either, because no impairment is established to the controls and requirements that every development fishing (pesca de fomento) permit requires.

Regarding the incompatibility between development fishing (pesca de fomento) and trawl fishing: he recalls that the concept of development fishing (pesca de fomento) possesses a well-defined legal and teleological nature that distinguishes it from commercial extractive fishing, since its primary and particular objective lies in scientific and technological research aimed at the sustainable development of the fishing and aquaculture sector, resource assessment, the study of marine ecosystems, and the generation of knowledge that benefits the general public interest. He adds that, in this specific context, the eventual extraction of marine resources within the framework of development fishing (pesca de fomento) is justified only to the extent that it is strictly necessary and proportional to achieve the stated research objectives; therefore, there must be an intrinsic and rigorous balance between the cost of the extractive activity and the scientific or technical benefit expected to be obtained, such that extraction exceeding the reasonable needs of the research or deviating towards purely commercial ends would denaturalize the very essence of development fishing (pesca de fomento). Having said that, he asserts that the claimant seeks to mislead by implying that the amendment of the challenged numeral provides authorization to carry out that practice, and he clarifies that trawl fishing is a commercial fishing technique involving the use of large nets dragged along the seabed to capture various species; a practice that has been prohibited for more than a decade in Costa Rica due to its documented and significant negative consequences for marine ecosystems, with the harmful effects of trawl fishing including the destruction of benthic habitats, the bycatch of non-target species (non-marketable species, specimens unsuitable for fishing, and even endangered species), and damage to marine biodiversity in general. He points out that this prohibition, based on the need to protect the marine environment and guarantee the sustainability of fishery resources, reveals a possible error of terms or a conceptual imprecision in the claimant's argument by equating or relating development fishing (pesca de fomento) with the characteristics and negative impacts of trawl fishing. He states that development fishing (pesca de fomento) has a primary objective of scientific and technological research, with resource extraction that must be strictly proportional to the needs of said studies; in contrast, trawl fishing is a large-scale commercial extractive fishing technique whose main objective is the massive obtaining of biomass for commercial purposes, with the well-known negative environmental impacts that led to its prohibition; therefore, any analogy or comparison between development fishing (pesca de fomento) and trawl fishing would be inadmissible in a technical sense, as well as implying an erroneous understanding of the nature and objectives of the former. He considers that, for the purposes of this unconstitutionality action, it is essential to bear this differentiation in mind, and he reiterates that development fishing (pesca de fomento), duly regulated and supervised, does not share the destructive characteristics that led to the prohibition of trawl fishing. Despite the foregoing, he considers that the claimant draws a similarity between what is established in the 2nd paragraph of the challenged numeral regarding trawl fishing —including shrimp fishing—, even though this activity is prohibited in Costa Rica, and to justify such similarity, the claimant argues that development fishing (pesca de fomento) harms the ecosystem of fisheries biomass; however, the reporting party clarifies that the reality is quite the opposite, because through development fishing (pesca de fomento), a better understanding of the development of marine species within the ocean can be achieved in order to guarantee an ecologically balanced environment and provide greater openness to the sustainability of human life, all of which is completely different from the purpose of trawl fishing. He recalls that constitutional judgment no. 2013-010540 mentioned that, within the framework of research, development fishing (pesca de fomento) implements the ability to evaluate physical structure —it does not include sediment suspension, chemical alterations, changes in benthic communities, or in the ecosystem— exploits scientific levels so that human material can develop and implement practices for the conservation of marine wildlife, in addition to potentiating and positivizing the principle of objectification of environmental protection, thereby reinforcing the duty to always have —whenever the environment may be affected— serious, exhaustive, and comprehensive technical and scientific studies that guarantee the least environmental impact; therefore, he considers that the claimant is not correct in stating or referring to this type of practice —development fishing (pesca de fomento)— as damaging the environment when, on the contrary, it equips it with a wealth of doctrine to implement environmental protection measures in the Administration, in line with what is established in Article 5 of the LPA. He maintains that, if the rule were declared unconstitutional, the question arises: how would the relevant data, studies, and research that allow understanding fisheries biomass and the state of marine ecosystems then be obtained? This is because rigorous scientific information on biomass, fish populations, their dynamics, and the general state of the marine environment is essential for informed decision-making in fisheries policy, conservation, and resource management, since without this data, implementing effective measures to guarantee fisheries sustainability, protecting marine biodiversity, and ensuring resource availability for future generations becomes enormously difficult. He states that the Constitutional Chamber has indicated that the right to a healthy and ecologically balanced environment responds to a comprehensive set of factors that determine an adequate balance to achieve an "environmental quality" that not only preserves the environment but also the subsistence of human life, such as health, food, work, among others. Now, he argues that the reform of the challenged rule materialized that comprehensive set of factors by not only promoting scientific research for the repopulation or conservation of aquatic fishery resources but also for the purpose of generating an economic resource to promote this type of practice, which is contrary to what the claimant states in seeking to confuse terms and distort the purpose of development fishing (pesca de fomento) by equating its effects with trawl fishing.

He notes that INCOPESCA is the institution with the technical authority to determine the correct commercialization of species obtained through development fishing (pesca de fomento), in accordance with Articles 2, subsections a) and b), and 5, subsections g), l), ll), q), and r), of the LC of INCOPESCA; a regulation that does not authorize free and indiscriminate disposal of the catches obtained, but rather, in exercising the regulatory powers vested in it regarding fishing and aquaculture, allows INCOPESCA to authorize, in specific cases where the conditions established by that governing body are met, the commercialization of species obtained through scientific research.

He argues that the amendments to the challenged text were made based on technical criteria from INCOPESCA —as the governing body in the matter— and to safeguard the right to a healthy and ecologically balanced environment, respecting environmental principles. He considers that the claimant's position is based on a reading of the rule that overlooks the connection within the entire legal system, since the challenged article must be understood as integrated into a system of interconnected rules, subject to any applicable controls or requirements in the matter. He indicates that he adheres to the report issued by INCOPESCA and considers it demonstrated that the actions of that institution have been timely, diligent, and supported by the block of current legality, in addition to having exercised its competencies legitimately and in protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, the right to health, and the principle of equality. In his view, the amendment to the challenged rule does not correspond to an arbitrary action by the administration seeking to permit fishing activities harmful to the marine environment. He concludes by requesting that the action be dismissed.

9.- Víctor Julio Carvajal Porras answers the hearing in his capacity as Minister of Agriculture and Livestock, through a document submitted to the Secretariat of the Constitutional Chamber on May 9, 2025, stating that Article 1 of the LPA entrusts INCOPESCA with the development and regulation of fishing and aquaculture activity in the different stages corresponding to the capture, extraction, processing, transport, commercialization, and sustainable exploitation of aquatic species, for which it is responsible for authorizing and supervising all fishing and aquaculture activities, having to coordinate and promote the sustainable development of the fishing and aquaculture sector, regulate the rational use of marine resources, and ensure the protection of the environment against contamination generated by these activities. He indicates that, based on the foregoing, the need arose to reform Article 18 of the LPA, which was done through law no. 10155, taking into consideration the needs of the national fishing and aquaculture sector so that, in turn, the institute's powers as the executing authority regarding scientific and technical research of fishery and aquaculture resources could be reinforced, in accordance with the national needs that this institution must foster. He recalls that Costa Rica is ten times larger in its marine territory than on land, which entails the responsibility of managing marine spaces sustainably and adapting them to the climate reality to ensure the benefit of people and the health of ecosystems; therefore, scientific information is vital for fisheries decision-making.

He argues that the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) indicated in its special report on "The Ocean and Cryosphere in a Changing Climate" that variations in the oceans have impacted marine ecosystems and ecosystem services in various aspects, creating new challenges for their governance, indicating with a high level of certainty that these impacts on ecosystem services have negative consequences for the health and well-being of communities that depend on fisheries. He adds that one of the risks pointed out by that report relates to the decline in marine biomass, its production, and the potential for fishery catch; therefore, it is fundamental for the future of fisheries to take broad measures that allow the adaptation of this activity. He points out that the cited reform is related to the promotion of research and scientific knowledge for decision-making, as well as for the granting of artisanal fishing licenses. He argues that to guarantee the health of the marine ecosystem and promote an improvement in the quality of life of coastal communities, it is necessary to have technical and scientific studies that determine the status of fisheries in order to grant fishing licenses to artisanal fishers so they can regularize their legal situation. He states that the challenged Article 18 allows INCOPESCA, in association with fishers, to obtain current scientific information on the state of fish populations, the availability and location of biomass of fishery interest, among other things, all based on a previously agreed research plan, which also benefits the fisher organizations that support the transparent collection of data, and then, based on this information, once the research is completed, INCOPESCA may grant fishing licenses with long-term resource planning, seeking to promote the sustainable exploitation of marine and hydrobiological resources to improve the protection and conservation of the country's natural wealth, provide direct benefit to the communities that depend on this activity, as well as promote research that provides technical and scientific studies determining the status of hydrobiological resources within a changing climate reality and a social environment that demands swift action from the State to avoid negative impacts. He explains that the reform to numeral 18 of the LPA grants INCOPESCA greater powers to develop research on fishery resources in different areas of the country —such as the Gulf of Nicoya and the Pacific— using new fishing gear; an amendment that responds to mandates from the Constitutional Chamber and other judicial rulings that require decisions based on scientific and technical criteria. He indicates that, contrary to what is alleged by some sectors, the reform does not allow privileged access to the private sector without control, since each project is executed under defined methodologies and formal agreements with legally constituted fisher organizations, which assume clear responsibilities in case of non-compliance. He considers that, in this matter under study, there could be no unconstitutionality because the rule being challenged has come to fill an institutional gap for conducting research, which is as valid as any other research conducted in various fields between the Public Administration and the private sector, with this regulation overriding public procurement rules due to the specialty of the LPA, in accordance with the spirit of what the legislator decided to embody in the reform made to Article 18 of the LPA through law no. 10,155. He warns that fisheries research is costly and complex, requiring specialized technical knowledge, data analysis, and rigorous methodologies; within that context, INCOPESCA has leveraged the reform to develop high-level research aimed at balancing the rational use of fishery resources with environmental protection and sustainability, also integrating the principle of sustainable and democratic access to fisheries, as established by the Constitutional Chamber.

He adds that the claimant’s reference to the principle of objectification of environmental protection is understood by INCOPESCA, making it necessary to be clear that the LPA requires licenses and permits to be granted based on scientific, technical, and social studies that guarantee the sustainability of the resources; therefore, the reform introduced by law no. 10155 has been key and is allowing, at the time of rendering this report, four research projects to be developed with the active participation of fishers, integrating their experience with technical knowledge.

It states that the Costa Rican State – through INCOPESCA – has been able to develop research at a minimal budgetary cost and, thereby, obtain a high collection of scientific data of undeniable value for decision-making, all with a view to fisheries management (ordenamiento pesquero) and the possible introduction of new licenses and/or harvesting alternatives for the species under study, within the framework of sustainability and the equitable distribution of wealth as well as access to decent work by the fishing populations that may eventually benefit. It considers that the amendment made to section 18 is novel in that it constitutes a fundamental and essential instrument for INCOPESCA to carry out scientific research on the various fisheries, which operates only in those cases where the research is conducted, promoted, and executed by INCOPESCA. It argues that the participating organizations constitute the articulate muscle for executing the research; however, the entire profile, form, conditions, and other aspects related to the research are the sole and exclusive responsibility of INCOPESCA, and the participation of legally constituted fishermen's organizations in research projects allows them to market the harvested resources as a form of compensation for the expenses they incur for their collaboration, it being necessary to be clear that this does not imply freedom to fish without control since they must strictly adhere to the conditions, zones, times, and methods defined by INCOPESCA in the approved research projects, all of which is framed within the challenged Article 18, which, moreover, does not refer to large harvest volumes but rather reflects its commitment to research and sustainability. It indicates that under this section 18, the research promoted by the institute may involve the participation of legally constituted fishermen's organizations, such that it is not any individual or legal entity, public or private, that INCOPESCA can authorize to participate in research projects of its interest and that it promotes, since the rule is clear in establishing that it refers to "legally constituted fishermen's organizations"; that is, the plaintiff's arguments are inconsistent because the rule, far from granting privileges to the private sector – the subject of those permits – under the guise of INCOPESCA, rather strategically facilitates the institution's ability to count on the cooperation of fishermen in conducting fisheries research, as well as establishing levels of parity between those legally constituted fishermen's organizations immersed in the declaration of public utility and social interest contained in Article 5 of the LPA and the state institutions of technical and higher education and the INA, for the sake of conducting research and marketing the catches, but this only for the purpose of covering some costs of that research. It adds that the reform introduced by Law No. 10155 expanded its application to all fleets and fisheries under the jurisdiction of INCOPESCA, but establishing that only "legally constituted fishermen's organizations" may be the subject of participation in this research, and that they could eventually dispose of the catches obtained, with INCOPESCA itself determining the limits and conditions for this in accordance with the parameters defined in each research project. It warns that, according to the challenged Article 18, public universities, state university colleges, and the INA are also authorized to dispose of the products obtained in research fishing activities, under the conditions defined by the competent authority – INCOPESCA – which demonstrates a situation of equality with the legally constituted fishermen's organizations that participate in research promoted by that institution, contrary to what the plaintiff argues. It points out that the research studies developed or planned by INCOPESCA involve structured theoretical-practical projects where the responsibilities and commitments of all parties involved are clearly defined, such that the participation of legally constituted fishermen's organizations is carried out under strict conditions and with full knowledge of the consequences of possible non-compliance, with no margin for discretion since everything is governed by a previously defined methodology. It submits that what is established in Article 18 allows, with fewer budgetary resources, to expand research in appropriate times, fishing zones, and species, with a greater quantity and quality of reliable data on which decisions and the required management (ordenamiento) are based, in addition to allowing the Research Department of the Directorate of Fisheries and Aquaculture Management of INCOPESCA to outline and plan methodology in accordance with the expectations and objectives of the research intended to be carried out, including spatio-temporal measurements that include seasonal winter and summer behaviors, in short, research highly attuned to the reality of the environment and the fishery biomass. It believes that, with the modification of said law, INCOPESCA currently has a more active role regarding the development of scientific and technical research on the various fisheries conducted in the country, just as INCOPESCA was ordered by the Constitutional Chamber through judgment No. 2018-014168 in relation to trawling, by providing that technical studies should be conducted regarding the incidence of that fishing. It recalls that this Court has reiterated the fundamental role of INCOPESCA in the coordination, promotion, and regulation of fishing, based on technical and scientific criteria that ensure the conservation and sustainable use of marine resources. It reports that since the reform was published, INCOPESCA has managed to have a more active role and comply with the provisions of international agreements such as the application of the Code of Conduct for Responsible Fisheries approved by the FAO, which was done in Executive Decree No. 27919 of December 16, 1998, which, in its Article 2, grants INCOPESCA the responsibility of executing the provisions established in said Code, noting that decisions regarding the conservation and management of fisheries must be based on the most reliable scientific data available, for which traditional knowledge about the resources and their habitat must also be taken into account, as well as environmental, economic, and social factors, without neglecting that the State must give priority to research and data collection activities in order to improve scientific and technical knowledge about fishing and its interaction with the ecosystem.

It adds that one cannot forget the key recommendations of the OECD-2019 Fisheries and Aquaculture Policy Evaluation in Costa Rica carried out by the Fisheries Committee of the Organisation for Economic Co-operation and Development, in which it is suggested: a) implementation of integrated and concerted processes for policy creation at all levels of government in order to ensure that marine ecosystems are used for the benefit of the present and future population; b) adoption and implementation of the legal obligation to define clear sustainable management objectives and to take scientific evidence into account in the policy decision-making process; c) construction of an integrated information system that allows regular collection and processing of information on landings, biological status of resources, and socio-economic characteristics of fisheries; d) carefully reform the procedures for obtaining aquaculture authorizations in order to reduce the administrative burden without endangering the integrity of environmental controls and to reinforce ex post controls, which could help reduce the informality of the sector, increase product quality, and minimize the risk of environmental impact.

It adds that it is important to mention the OECD-2023 report entitled "Post-Accession Progress Report for Costa Rica in the Area of Fisheries and Aquaculture," which, insofar as relevant, notes: a) strengthening the scientific contribution in resource management by creating a legal obligation to define clear and sustainable management objectives, with scientific input in decision-making, clarity on the collection of scientific evidence, and sharing information transparently with interested parties; b) reactivation of the Scientific and Technical Coordination Commission (CCCT) and reinforcement of its mandate through Agreement AJDIP/093-2020 of the Executive Committee of INCOPESCA, which included the appointment of the Commission members and the definition of their responsibilities, appointment of a coordinator, and definition of procedures related to the request, preparation, adoption, and presentation of scientific and technical pronouncements; c) invitation to Costa Rica to develop management or rebuilding plans for all fisheries of commercial interest that would be built around biological objectives, for which social and economic principles should be incorporated without compromising the recovery of stocks, in addition to the Committee also inviting the Costa Rican authorities to use all regulatory options necessary to achieve success, in particular total allowable catch (TAC) limits where appropriate, as well as indicators that monitor the effectiveness of the adopted measures. It adds that it also recommended investing in monitoring the environmental, social, and economic impacts and results of regulations, in particular the management measures adopted in the Responsible Fishing Marine Areas (AMPR), which has been the main tool used to manage Costa Rican resources, although at that time some stakeholders questioned the application and control in that area. It indicates that another recommendation was to establish and develop a comprehensive information system that allows the formulation and implementation of fishery management plans, as well as a better evaluation of the impact of regulations, which would allow the systematic collection and processing of information on landings, biological status of resources, socio-economic characteristics of different fleet segments, and coastal communities. It maintains that this document also indicates that, as of the reform, INCOPESCA can partner with fishing associations for research purposes and such agreements will allow the authorities to collect the necessary biological information from the captured fish before fishermen can use their catches for consumption or marketing, also indicating that at that time two collaborative data collection projects were being carried out in Guanacaste and in the Gulf of Nicoya, focused on corvina and pargo, which are two important species for Pacific coastal communities and whose catches have decreased, which may indicate the need for better management; research projects that aimed to generate information for a biological stock assessment and, from there, generate management and conservation guidelines with an ecosystem approach. It was also stated that the artisanal fishermen participating in the project have received training on how to handle catches for research purposes and that both projects were approved in September 2022, data collection began in June 2023 and is being incorporated into databases, so the implementation is at a very early stage, such that it is not yet possible to draw conclusions about the stock assessment or to derive proposals for management plans for these fisheries.

In addition to the foregoing, it indicates that INCOPESCA also plans the development of an electronic platform "INCOPESCA DIGITAL" to collect and generate information essential for decision-making, so that, as a first step, in 2022 an expert in fisheries biostatistics was hired to evaluate the current Costa Rican fisheries information management system and the intention is to identify the main needs and challenges as well as to structure a roadmap to develop a modern and comprehensive information system; a system that will be financed by the World Bank and is expected to strengthen data collection, the use of technology, and analytical systems within INCOPESCA, as well as to produce specific information for effective management, expecting that the first phases of implementation of this system will be carried out during 2024 and 2025, according to the cited document.

It considers that the challenged section 18 allows INCOPESCA to keep fisheries research updated and to make decisions regarding conservation, protection, and sustainable use of marine resources, in addition to making it clear that this institution, by establishing agreements with legally constituted fishing organizations, allows the trade of catches only to cover research costs and not to enrich private sectors, whereby the alleged violation of fundamental rights alleged by the plaintiff finds no objective support, in addition to being allegations that were not supported with sufficient and suitable evidence, so it requests that this unconstitutionality action be rejected or declared without merit, since the challenged rule is consistent with constitutional principles, without infringing rights such as access to a healthy environment, food security, or equity in the production and distribution of wealth.

9.- By means of a document delivered to the Secretariat of the Constitutional Chamber on May 12, 2025, Nelson Peña Navarro appears, in his capacity as Executive President of INCOPESCA, to request that he be allowed to be constituted as a party to this judicial process.

10.- Franz Tattenbach Capra appears in his capacity as Minister of Environment and Energy, by means of a document filed with the Secretariat of the Constitutional Chamber on May 12, 2025, and states that the LPA No. 8436 of February 10, 2005 promotes the rational use of marine and coastal resources, modifying institutional and productive structures that act upon the marine and coastal biological resources of the country of great importance in economic and food processes, with the objective of preserving the potential that exists in the coasts and oceans of Costa Rica. It argues that, for many years, Costa Rica had a Ley de Pesca y Caza Marítima (Law of Maritime Fishing and Hunting) that had been approved in 1948. After several legislative attempts, new legislation on the matter was enacted that came to fill a legal vacuum that existed and with which the aim is now to conserve a resource and use it in a regulated manner, in addition to allowing the establishment of a commitment by all Costa Ricans to ensure compliance with and application of the right to a healthy and ecologically sustainable environment. It indicates that Article 1 of this law provides that its objective is to promote and regulate fishing and aquaculture activity in the different stages such as capture, extraction, processing, transportation, commercialization, and sustainable use of aquatic species but, at the same time, the conservation, protection, and sustainable development of hydrobiological resources through adequate and suitable methods that ensure their permanence for the use of current and future generations and for the relationships among the various subjects or agents linked to the activity. It argues that this section agrees with Principle 9 of the 1992 Rio Declaration on Principles which states the following:

"States should cooperate in strengthening their own capacity to achieve sustainable development, by increasing scientific knowledge through the exchange of scientific and technological knowledge, and by intensifying the development, adaptation, dissemination and transfer of technologies, including new and innovative technologies".

It adds that it is the task of MINAE to preserve the continental and insular part of forest reserves, protective zones, national wildlife refuges, and wetlands through the management plans determined in the exercise of fishing activity, as indicated by Article 9 of the LPA which, in addition, in paragraph 4, indicates that:

The surveillance of fishing in the protected wild areas indicated herein shall be the responsibility of MINAE, which may coordinate operations with the National Coast Guard Service.

And in paragraph 6 of the same section that MINAE and INCOPESCA may jointly authorize "the transit or anchorage of vessels in protected areas, when natural conditions strictly require it." It indicates that its client has great responsibility regarding the preservation of the environment and the maintenance of a healthy and ecologically balanced environment, and is also responsible for protecting aquatic resources, establishing and approving management plans for marine resources of wetlands, for the rational use of aquatic resources, except those included in national parks and biological reserves. Its client is aware of the global ocean crisis, overfishing, and climate change, which refers to a situation that depends on the strengthening of the parameters that serve as support and expansion of scientific research, which often depends on budgetary resources that enable it in relation to the state and condition of the fishery resource. It affirms that the plaintiff intends – without basis – to question the existence of sustainable fishing, disparaging and outright ignoring the technical and scientific efforts on which the studies are based from which the authorizations or licenses for the extraction of marine resources are supported, and believes that the attempt to divert and confuse the attention of the Constitutional Chamber with a grounding of ideological positions and imprecise conclusions cannot be accepted when, the sound administration of the fishery resource and the decisions that are adopted, must be duly grounded, with MINAE – as the competent authority – being responsible for ensuring the protection of aquatic resources. It indicates that in the reform bill for the section being challenged, it was clearly stated that it responded to fundamental changes required by legislation on fishing and aquaculture matters so that it adapts to the needs of the national fishing and aquaculture sector, as well as to reinforce the attributions of INCOPESCA as the executing authority in relation to scientific and technical research of fishery and aquaculture resources, according to the national needs that the institution must address, which entails the responsibility of managing marine spaces sustainably and adapting them to the climatic reality to ensure the benefit of people and the health of ecosystems, with scientific information being vital for fisheries decision-making.

It states that the modification of Article 18 of the LPA gives significant advantages to MINAE, as it grants it the responsibility for the protection of aquatic resources in continental waters, including rivers, mouths, lakes, lagoons, reservoirs, and protected areas, as well as promoting and regulating fishing and aquaculture activity in all its stages, from capture to commercialization, ensuring the conservation and sustainable use of resources. It indicates that the questioned section establishes that the permits for fishing for promotion (pesca de fomento) cannot include the commercialization of the catches obtained, with some exceptions such as the case of permits granted to national universities and state university colleges, which could commercialize the catches obtained under this permit, which is based on the idea that research and development of aquaculture in these educational centers requires an economic model that allows the commercialization of the products to sustain their activities; an exception that is justified because these institutions are dedicated to research and development in aquaculture and the commercialization of the catches obtained allows them to finance these activities, which in turn is a mechanism that allows the economic sustainability of research and development in aquaculture. It adds that in 2021, Law No. 10037 was approved in the Legislative Assembly, which is "Approval of Loan Agreement No. 9050-CR signed between the International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) and the Government of the Republic of Costa Rica, to finance the Sustainable Development Program for Fisheries and Aquaculture in Costa Rica," which will generate an economic boost and allow optimizing the management of marine resources to modernize the fishing and aquaculture model, generating economic development in coastal zones, in addition to protecting the environment and enhancing the enormous fishery wealth, with which it is intended to develop – among others – the component called "Strengthening Governance and management of fishery and aquaculture resources," including the following investments: vessel registration, scientific research oriented to priority interest species that allows fisheries management (ordenamiento pesquero), the use of sustainable fishing gear, as well as the monitoring, control, and surveillance of illegal fishing through tracking systems and electronic devices, and the development of an integrated fishery and aquaculture information system for the benefit of the country. It considers that there are informal fishermen who need to be formalized, but this depends – beforehand – on the development of research that will allow knowing the biological-fishery conditions and the real fishing effort on the commercially important fishery species of the Costa Rican Pacific coast, to define whether it is feasible to increase this effort, granting new licenses, provided it does not affect the sustainability of these resources. It argues that, within the competencies of MINAE regarding the organization of legally constituted fishermen, its client ensures that a rigorous methodology exists under the protection of understanding and commitment on the part of said organizations, therefore the subjective statements of the plaintiff are rejected and, in this sense, it affirms that there is no unconstitutionality of the challenged rule, which on the contrary has come to fill an institutional vacuum for conducting research, which has also overcome public procurement rules due to the specialty of the LPA.

It affirms that, regarding trawling, the Constitutional Chamber and the Contentious-Administrative Court have issued various resolutions that have been the fruit of analysis and discussion on said point, it being necessary to bear in mind that all research entails an onerous, elevated cost, requiring the experience of those who carry it out, as well as monitoring and analysis of various data, assessments, methods, and that the reform sought to harmonize so that the possibility of rational use of fishery resources exists with respect to the environment and sustainability, with the inclusion of democratic sustainable access to fisheries by national fishing sectors.

It warns that the research study called "Nuevas Alternativas para la Pesca Responsable de Camarón en el océano Pacífico Costarricense 2023- 2024" referred to by the plaintiff is subject to a contentious-administrative proceeding and a precautionary measure that keeps it suspended, awaiting the procedural impetus that will determine the pertinence of that study, therefore it considers that the plaintiff uses and refers to subjective criteria, without technical-scientific validation.

It clarifies that the plaintiff has at no time pointed out that, in reality, the reform made to Article 18 has been a fundamental and essential instrument for conducting scientific research on the different fisheries, with the participating organizations constituting the articulate muscle for executing the research, but they must also adhere to the rule, respecting terms, conditions, zones, seasons, and schedules that the competent entity considers. It argues that the research permits that MINAE grants under the protection of the challenged section refer to fishing permits for exploratory or scientific research purposes, intended for entities or companies seeking the improvement of fishing activity and resource utilization, as well as for foreign academic institutions. It reiterates that the rule is very clear in defining that only legally constituted fishermen's organizations – that meet the requirements established by law to be considered as such – will be authorized to participate in research projects; organizations that usually have common objectives such as the defense of fishermen's rights, the management of fishery resources, and the promotion of sustainable fishing, in respect of all of which no defect or condition is found from which the infringement or violation of constitutional rights or norms could derive, beyond what – from his ideological point of view – the plaintiff has attempted to justify. It adds that it cannot be omitted that universities, state university colleges, and the INA are covered by what is regulated in Article 19 of the LPA, which the plaintiff omits to mention and which expressly provides that, when they conduct fishing for promotion, these institutions may dispose of the fishery products obtained during the development of such activity under the conditions determined by the executing authority, whereby the existence of equal conditions between public institutions and legally constituted fishermen's organizations is evident and manifest in said article, as well as the fact that the participation of any legally constituted fishermen's organization is generated under the rigorousness of acquired commitments and with full knowledge of the actions or consequences that may occur. It indicates that, for this reason, it is not true that there is disparity, asymmetry, or favoritism in relation to private sectors, since the law provides that the granting of permits to national state universities, university colleges, and the INA is only to cover some expenses, contrary to what is stated by the plaintiff.

It adds that the reform of said article provides opportunities to develop fisheries research in agreement with legally constituted fishermen's associations, as well as for them to be able to dispose of the catches to cover the costs of developing the research, but not to engage in fishing activity for commercial purposes – as the plaintiff maliciously tries to make it seem. It estimates that MINAE plays a crucial role in fisheries research in Costa Rica, where its main function is to guarantee the sustainability of fishery and aquaculture resources through the implementation of policies, the promotion of scientific and technical research, and the regulation of fishing activities; in addition to also collaborating with INCOPESCA in the execution of these functions. It considers that the plaintiff is not correct in his allegations, that the alleged unconstitutionality does not occur, and therefore it requests that this unconstitutionality action be rejected.

11.- By means of a resolution of the Presidency of the Constitutional Chamber at 15:22 hrs. on May 19, 2025, the submissions conferred to the PGR, the president of INCOPESCA, the minister of Environment and Energy, the minister of Agriculture and Livestock, and the minister of the Presidency were deemed received. As the proceedings were ready, the referral of this unconstitutionality action was ordered to the office of the reporting magistrate whose turn corresponds.

12.- In the proceedings, the prescriptions of law have been complied with.

Drafted by Magistrate Sánchez Navarro; and,

WHEREAS:

Regarding admissibility I.- THE RULES OF STANDING IN UNCONSTITUTIONALITY ACTIONS Article 75 of the LJC regulates the requirements that determine the admissibility of unconstitutionality actions. First, the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings is foreseen, in which the unconstitutionality of the challenged rule is invoked as a means to protect the right or interest allegedly injured.

That requirement is not necessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that provision, that is, when by the nature of the rule there is no individual or direct injury, when it is based on the defense of diffuse interests or those that concern the community as a whole; or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in these latter cases within their respective spheres of competence.

II.- THE STANDING OF THE CLAIMANT IN THIS SPECIFIC CASE Based on what was stated in the preceding considerando, it must be noted that the claimant has indicated that his standing to file this unconstitutionality action derives from the provisions of the first paragraph of Article 75 of the LJC since he has, pending resolution before this Court, an amparo appeal being processed under case file no. 23-009158-0007-CO, within which the interlocutory resolution no. 2024-035978 of 9:45 a.m. on December 3, 2024, was issued, whereby –by majority vote of this Tribunal– it was ordered to reserve the issuance of the judgment in that appeal and to grant the appellant a period of fifteen business days to file an unconstitutionality action against the second paragraph of provision 18 of the LPA, the present action being the one that, in compliance with that ruling, the claimant filed on March 13, 2025.

Thus, it is clear that the claimant has sufficient standing to challenge the constitutionality of the rule he contests.

On the merits III.- SUBJECT MATTER OF THE CHALLENGE The claimant questions the constitutionality of provision 18, second paragraph, of the LPA, No. 8436 of March 1, 2005, which was amended by law No. 10155 of March 18, 2022, in which, precisely, the paragraph now being challenged was added.

The challenged article provides in its entirety as follows, with the paragraph being questioned highlighted in bold:

Art. 18 - Prohibition of commercialization of fishery for development purposes and its exceptions. The permit for this type of fishing may not include the commercialization of the catches obtained, except in the case of permits granted to state national universities and university colleges, and to the Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), institutions which shall be allowed to commercialize the catches solely to cover some research costs, subject to the limits and conditions established in the permit, provided that the program objectives are met and final reports are submitted to the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca). Should the product be commercialized or donated, it must be done through the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) and the surplus generated from commercialization shall pass to its fund.

When the research is carried out by the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) as the fisheries authority in association with legally constituted national fishermen's organizations, the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) may permit the disposition of the catches obtained to said organizations so that they may cover the costs of developing the research, subject to the limits and conditions established in the permits granted.

Other national or foreign entities or companies seeking the improvement of fishing activity and the utilization of resources, which are granted a fishing permit for exploratory purposes, shall provide sufficient economic guarantee, in accordance with the regulations of this law; likewise, they must submit a final report to the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca). If there is a catch, it must be delivered to the executing authority for it to be commercialized or donated, and the funds generated from the sale shall become the property of that authority.

If the provisions of the fishing permit are breached or the final report is not submitted, the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca), with due respect for due process, shall proceed to execute the guarantee provided.

Foreign academic institutions that request a fishing permit for scientific research and are duly accredited as such before the competent national authority, must submit the final report of their research to the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca), which, in accordance with the review of the activity plan indicated in the preceding article, duly grounded, may require these institutions to provide the economic guarantee referred to in this article.

The powers granted herein to the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) shall be without prejudice to the autonomy enjoyed by constitutional mandate by the state universities.

It is worth mentioning that this provision, in its original version, established the following:

Art. 18.—The permit for this type of fishing may not include the commercialization of the catches obtained, except in the case of permits granted to state national universities and university colleges and to the Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), institutions to which it shall be permitted to commercialize the catches solely to cover some research costs, with the limits and conditions established in the permit, provided that the program objectives are met and the final reports are submitted to INCOPESCA. In the event that the product is commercialized or donated, it must be done through INCOPESCA and the surplus generated from commercialization shall pass to its fund.

Other national or foreign entities or companies to which the fishing permit is granted for exploratory purposes shall provide sufficient economic guarantee, in accordance with the Regulations of this Law; likewise, they must submit a final report to INCOPESCA. If there is a catch, it must be delivered to the executing authority for it to be commercialized or donated and the funds generated from the sale shall become the property of that authority.

If the provisions of the fishing permit are breached or the final report is not submitted, INCOPESCA, with due respect for due process, shall proceed to execute the guarantee provided.

Foreign academic institutions that request a fishing permit for scientific research and are duly accredited as such before the competent national authority, must submit the final report of their research to INCOPESCA, which, in accordance with the review of the activity plan indicated in the preceding article, duly grounded, may require these institutions to provide the economic guarantee referred to in this article.

The powers granted herein to INCOPESCA shall be without prejudice to the autonomy enjoyed by constitutional mandate by the state universities.

As can be deduced from reading both provisions, the amendment introduced to the rule in 2022 –as indicated– did precisely just add the second paragraph that is now being challenged.

The claimant argues that the rule he questions is being used as a means to authorize the practice of an activity –trawl fishing– that has been prohibited in the country for more than ten years due to the serious negative impacts it causes to the environment, the sea floor, the general population, and artisanal fishers in particular, which he deems violates the Law of the Constitution. He adds that, based on this rule, the private sector is favored because it is granted preferential access to profit from the product obtained from prohibited practices, without adequate controls, which harms the equitable distribution of wealth, unlike the original version of the rule that only granted permits to public, scientific, and educational institutions –university colleges, universities, and the INA–, for which it limited the commercialization they could make of the catches to be solely and exclusively for the purpose of financing costs, which ensured that the ultimate purpose of that utilization was for research, in respect for the right to the environment. He argues that the introduced amendment lacks technical support, eliminates requirements, relaxes limitations, and redefines the distribution of powers, as it allows arguing that research is carried out under the direction of INCOPESCA, but thereby expands the possibility for the private sector to intervene and commercialize the fishery resource obtained, since the determination of the scope of such commercialization is left subject to the conditions of each permit, transforming the nature of fishery for development purposes into an open scheme that may stray from its original purpose –research–, without safeguards or control mechanisms or sufficient technical criteria to prove that there will be no irreversible harm to the environment. In addition to the foregoing, he considers that Article 21 of the Constitution is violated insofar as the impact on marine resources through techniques such as trawl fishing compromises the food security of the population, deteriorates marine ecosystems, and reduces the possibilities for sustainable use, all of which directly affects the lives of the population. He accuses that Article 74 of the Constitución Política is also violated, which establishes the inalienability of the rights and benefits derived from the principles of social justice and national solidarity, since by opening the door to the private sector, the public, educational, and scientific purpose that originally motivated the activity is distorted, but it also allows public resources and ecosystems of high environmental value to be used and exploited by private sectors whose interests are commercial, thereby violating the public interest, legal certainty, and effective protection of the environment, for which reason he requests that the unconstitutionality of the second paragraph of Article 18 of the LPA be declared.

IV.- CONSTITUTIONALITY OF THE RULE IN LIGHT OF THE OBLIGATIONS OF INCOPESCA The first thing to be said is that, as the matter is presented, what is alleged is not an issue of constitutionality and, in that sense, this Tribunal cannot ignore that the claimant's arguments, rather than questioning the text of the challenged rule, seek to discuss –in this forum– the application made of it in a specific situation with which he expresses his disagreement. On repeated occasions, this Tribunal has indicated that, in an unconstitutionality action, it is not appropriate to analyze the casuistic aspects of the application of a rule and, even in the specific case raised by the claimant –as a prior matter that could eventually lead to serious impacts on the right to the environment–, the rule he is challenging is not unconstitutional. In addition to the foregoing, it must be said that it is an article that, if interpreted and applied in light of the Law of the Constitution, should not produce major impacts when; on the contrary, its wording shows that it contains clear powers for INCOPESCA, while intrinsically reminding that institution of the ethical duties that, in accordance with the competence assigned to it by the legal system, it must protect, safeguard, and promote, such as probity, ethics, objectivity, impartiality, and efficiency in the exercise of the function entrusted to it in the matter of fisheries and aquaculture. In that sense, this institution must always be guided by the provisions of Article 2 of its Law of Creation No. 7384 of March 16, 1994, according to which:

Art. 2.- For the purposes of this Law, the ordinary activities of the Institute are established as follows:

• a)Coordinate the fisheries and aquaculture sector, promote and organize the development of fishing, maritime hunting, aquaculture, and research; also, promote, based on technical and scientific criteria, the conservation, utilization, and sustainable use of the biological resources of the sea and aquaculture.
• b)Regulate the rational utilization of fishery resources, aimed at achieving greater economic returns, the protection of marine and aquaculture species.
• c)Draft, monitor, and follow up on the application of legislation, to regulate and prevent the pollution of maritime and aquaculture resources, as a result of fishing, aquaculture, and activities that generate pollution, which threatens said resources" (the term acuacultura used throughout the Law of Creation of INCOPESCA has been replaced by the word "acuicultura" according to Article 168 of the Ley de Pesca y Acuicultura).

Note that the mandate given by the legislature to INCOPESCA obliges it to promote the conservation, utilization, and sustainable use of the biological resources of the sea and aquaculture, to adopt measures to rationally utilize fishery resources, but also to protect and prevent the pollution of marine and aquaculture species. According to Article 2 of the LPA, INCOPESCA is the executing authority of that law. Said regulatory framework aims to promote and regulate fishing and aquaculture activity in the different stages corresponding to the capture, extraction, processing, transport, commercialization, and sustainable use of aquatic species, while guaranteeing the conservation, protection, and sustainable development of hydrobiological resources through adequate and suitable methods that ensure their permanence and the relationships between the subjects linked to the activity. In that sense, Article 5 of the LC of that institute provides the following:

Art. 5.- The Institute shall have the following powers:

• a)Propose the national program for the development of fisheries and aquaculture* in accordance with the guidelines established in the National Development Plan, and submit that program for the approval of the minister heading the agricultural sector b) Control fishing and the hunting of marine species, in jurisdictional waters, in accordance with the provisions of Article 6 of the Constitución Política.
• c)Dictate measures aimed at the conservation, promotion, cultivation, and development of marine flora and fauna and aquaculture*.

ch) Regulate the supply of fishery production intended for human consumption in domestic markets and raw material for national industry.

• d)Promote, by itself or in cooperation with educational institutions, the establishment of training centers in fisheries and aquaculture*.
• e)Maintain the registry of aquaculture farmers, fishers, transporters, receivers, processing plants, fishmongers, and exporters.

As well as the registry of prices of products and by-products of fishery species.

• f)Determine the species of marine and aquaculture* organisms that may be exploited commercially.
• g)After a study of existing marine resources, establish the number of licenses and their regulations, as well as the technical limitations to be imposed on them.
• h)Issue, suspend, and cancel permits for fishing, marine hunting, and boat construction, as well as licenses and concessions for production in the field of aquaculture*, to individuals and legal entities that request them and establish the amounts to be charged for the licenses.
• i)Determine closed periods and areas, as well as the species and sizes whose capture shall be restricted or prohibited.
• j)Promote and encourage the consumption and industrialization of fishery products and those cultivated artificially.
• k)Promote the creation of port zones intended for fishing and related activities, as well as the establishment of aquaculture facilities.
• l)Issue technical and scientific opinions on everything related to marine flora and fauna and aquaculture*.
• ll)Establish international cooperation agreements for the benefit of the scientific and technological development of the country's fishing, marine, and aquaculture* activity.
• m)Contract internal or external loans, intended to finance its fisheries and aquaculture* development programs, in accordance with this Law. In the case of foreign loans, the approval of the Asamblea Legislativa shall be required. The loans obtained must be passed to the Banco Central de Costa Rica and managed through the State banks.
• n)Ensure compliance with fisheries and aquaculture* legislation.
• ñ)Regulate the commercialization of fishery and aquaculture products. For such purposes, the Comisión Asesora de Mercadeo appointed in Article 26 of this Law shall be heard beforehand.

The final resolution of the Institute must be reasoned.

• o)Regulate and manage the subsidies that the State allocates to the fisheries and aquaculture* sector.
• p)Exercise the administration of its assets, in accordance with the Contraloría General de la República.
• q)Promote the undertaking of an inventory of marine and aquaculture* biodiversity, for which it shall request the collaboration of the scientific-technological sector.
• r)Carry out the other powers assigned to it by this Law and its Regulations.

*(As amended by Article 168 of Law No. 8436 of March 1, 2005)"; an amendment that refers to the change of the term "acuacultura" to the word "acuicultura".

It is worth highlighting how this Tribunal has summarized the main powers and competencies corresponding to that institution, in the following excerpt:

"IV.- On INCOPESCA and the national policy of the aquaculture-fisheries sector. As is well known, the country's fisheries and aquaculture sector is one of the most important for socio-economic development, and the State must guarantee the rational and sustainable exploitation of marine-fishery resources. With the Law of Creation of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura – INCOPESCA – (Law No. 7384 of March 16, 1994) and the Ley de Pesca y Acuicultura (No. 8436 of March 1, 2005), the necessary instruments were created to promote the development of this sector. INCOPESCA is responsible for coordinating the fisheries and aquaculture sector, promoting and organizing the development of fishing, maritime hunting, aquaculture, and research, as well as the conservation, utilization, and sustainable use of the biological resources of the sea and aquaculture, in order to guarantee a rational utilization of fishery resources, ensure sustainable development, and prevent pollution. In addition to promoting fishery utilization, its mission is the stabilization of prices and the conservation of species to achieve the highest social benefit.

Among other powers, INCOPESCA is responsible for proposing a national program for the development of fisheries and aquaculture, regulating the supply of fishery production intended for human consumption in domestic markets and raw material for national industry, establishing training centers in fisheries and aquaculture, maintaining a registry of aquaculture farmers, fishers, transporters, receivers, processing plants, fishmongers, and exporters, as well as the registry of prices of products and by-products. Establishing the number of licenses and their regulations, as well as the technical limitations to be imposed on them, after a study of existing marine resources. Likewise, issuing, suspending, and canceling permits for fishing, marine hunting, and boat construction, It is responsible for regulating closed periods and areas, promoting the consumption and industrialization of fished or artificially cultivated products, and promoting the creation of port zones intended for fishing and aquaculture facilities, and related activities, such as the commercialization of their products. Ultimately, it is responsible for regulating and managing the subsidies that the State allocates to the sector. Furthermore, the Ley de Pesca y Acuicultura (No. 8436), aims to promote and regulate fishing and aquaculture activity in its different stages: capture, extraction, processing, transport, commercialization, and sustainable use of aquatic species, guaranteeing the conservation, protection, and sustainable development of hydrobiological resources, through methods that ensure their sustainable development (Article 1). It contains a series of essential definitions for the preparation of the Fisheries and Aquaculture Development Plan. The fishing activity and its industry are declared of public utility and social interest, and the promotion of that productive activity is declared of national interest (see Articles 1 to 5 of the Ley de Pesca y Acuicultura) (Judgment No. 2014-008529).

There is no doubt that, in Costa Rica, INCOPESCA is an institution of great relevance in the public sphere since, as can be deduced from the foregoing, it is the entity responsible for administering, regulating, and promoting the development of the country's fisheries and aquaculture sector, all of which it must do under an ecosystem-based approach and in clear respect for the principles of sustainability, environmental protection, and social responsibility. For the fulfillment of its goals, provision 12 of the LPA very clearly provides that:

Art. 12.- INCOPESCA shall be the executing authority of this Law and of the Fisheries and Aquaculture Development Plan dictated by the Poder Ejecutivo, without prejudice to the powers granted by law to other State institutions, which must necessarily coordinate with this Institute regarding matters related to the fisheries and aquaculture sector.

In relation to what has been stated, provisions 13 and 14 of that regulatory body, which provide, cannot be ignored:

Art. 13.- INCOPESCA shall exercise control over fishing and aquaculture activity carried out in marine and inland waters and shall provide technical assistance to aquaculture activity in continental and marine waters. In continental waters, the protection of aquatic resources shall be the responsibility of MINAE. The latter shall include rivers and their mouths, lakes, lagoons, and reservoirs, including areas declared as forest reserves, protective zones, national parks, mangroves, wetlands, biological reserves, national wildlife refuges, and natural monuments, in compliance with current legislation and the provisions of ratified international treaties, especially RAMSAR.

MINAE and INCOPESCA are empowered so that, by mutual agreement, they may establish and approve joint management plans for marine resources of wetlands for the rational utilization of aquatic resources, except in those included within national parks and biological reserves.

Art. 14.- The powers of INCOPESCA, in addition to those ordered in Law No. 7384, Creation of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, shall be the following:

• a)Execute the policies related to scientific and technical research of fishery and aquaculture resources, in accordance with national needs.
• b)Establish and implement the necessary and sufficient control systems to reliably determine the data on capture, fishing effort, catch per unit effort, and its landing in national ports.
• c)Conduct dissemination and information campaigns on the development programs being implemented in the fisheries sector.
• d)Coordinate with the Ministerio de Relaciones Exteriores and the Ministerio de Comercio Exterior to promote the commercialization of products from the national fishing industry.
• e)Apply, respecting due process, the administrative sanctions established in this Law.

As can be deduced from the mentioned rules, there is no doubt that INCOPESCA is responsible for everything related to the promotion, organization, research, development, protection, conservation, rational and sustainable use of the development of fishing, maritime hunting, and aquaculture in the Costa Rican seas, as well as the monitoring, control, follow-up, and, if required, filing the necessary complaints to apply the appropriate sanctions when the regulations in force on the matter are breached.

Thus, the possible impact indicated by the claimant –which in his view violates the Law of the Constitution– is actually referred to a potential improper application or interpretation of the rule, without this having to do with the constitutionality of the text. From this perspective then, the content of the challenged provision is not contrary to the Law of the Constitution as long as it is understood that it is INCOPESCA's responsibility, under the protection of the provisions of the same challenged provision and in the regulatory context that governs the matter, to establish the necessary requirements, conditions, controls, and follow-ups to prevent harm to the environment and the marine resources in question.

V.- PUBLIC INTEREST OF THE FISHING ACTIVITY Any analysis carried out in this matter must start from the framework established by Article 5 of the LPA, according to which:

Art. 5º- The fishing activity is declared of public utility and social interest, and the promotion and development of that activity and the related industry are declared of national interest. Fishing activity is understood as that practiced for scientific, academic, commercial, or aquaculture purposes, as well as the processes of extraction, transport, and commercialization of aquatic fishery resources; related industry is understood as the industrialization processes of said resources. This activity shall be subject to the international treaties and conventions on fishing, aquaculture, water resources, and ecological matters that the country has signed, as well as to national laws on the same matters, to this Law, and to its regulatory provisions.

On this matter, the Chamber has stated:

"Note that when Article 5 of the Ley de Pesca y Acuicultura declares the fishing activity of public utility and social interest and of national interest, the promotion and development of that activity and the related industry, it does so under the context that, democratically, all persons can have access, in a regime of equity, to the benefits of such activity." (Judgment No. 2018-004573).

Similarly, in a specific case, when this Tribunal ruled on the Administration's omission to address and resolve precautionary measures requested to halt complaints filed regarding the illegal discharge of shark fins at private docks that lacked the respective authorization, when referring to the public utility declared in that provision, it indicated:

"In this sense, it is worthy to recall that the public interest in the matter implies that the State and individuals must participate in a timely manner in the conservation and sustainable use of the environment, which are of public utility and social interest." (Judgment No. 2004-02140).

Fishing activity in Costa Rica is of public utility because it contributes to the country's economy as well as to the socio-economic development of fishing communities; however, it is not about the irrational and unplanned exploitation of marine resources, but rather the approach must be directed towards sustainable fishing, which is the set of fishing practices aimed at reducing the impact on marine species as well as on the ecosystem, always seeking both social and environmental sustainability and guaranteeing the food security of present and future generations. This type of fishing helps recover the value of marine resources, generates employment and economic opportunities, so that if adequate management of fishery resources is carried out, sustainability and the conservation of marine biodiversity are ensured, and this is crucial for coastal communities as well as for the food security of the population, hence it is an activity classified as of public interest.

This Tribunal has also emphasized that decisions made regarding fishing licenses –in a sustainable profile– must be based on technical studies that legitimize them. The foregoing, just as the LPA requires:

"[T]he Ley de Pesca y Acuicultura, has the purpose of subjecting the fishing activity to a legal regime that ensures the conservation and protection of hydrobiological resources, through the sustainable development of those resources, which includes fisheries, as the Procuraduría General de la República makes clear in its report, the ultimate purpose pursued by said law is to ensure reasonable and sustainable use of the resources existing in its jurisdictional seas, including the country's Exclusive Economic Zone. This is clearly derived from Article 1 of the law, which expressly obliges the State to ensure the conservation, protection, and sustainable development of hydrobiological resources. Article 8 establishes that fishing must be practiced without causing irreparable damage to the ecosystems and in balance with the navigation rights of vessels.

Likewise, pursuant to Article 5, subsection h), of the Law of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, the exercise of fishing in jurisdictional waters is subject to a prior license or permit from the competent authority. Furthermore, in accordance with subsection g) of that same article 5, fishing licenses must be granted on technical bases; that is, a study of existing marine resources must be conducted beforehand.” (Judgment No. 2017-009973).

  VI.- ON THE NEED FOR A TECHNICAL AND SCIENTIFIC BASIS FOR DECISIONS RELATED TO THE EXPLOITATION OF MARITIME RESOURCES This Court has referred on multiple occasions to the principle of the “objectivization of environmental protection” (ver, por ejemplo, judgments 2005-14293, 2006-17126, 2012-13367, and 2014-18836). This principle, of great relevance in decision-making that directly impacts the environment, entails the subjection of legislative and administrative provisions to the unequivocal rules of science and technique, which translates into the need to substantiate with technical studies the adoption of acts and measures of a general nature—both legal and regulatory. From the foregoing derives the requirement of adherence to science and technique. With which—as this Chamber has stated—the discretion of public authorities is conditioned.

This Court, in the aforementioned judgment—No. 2017-009973—examined this principle by pointing out that decisions related to the granting of fishing licenses must be supported by scientific criteria that back the administrative acts in question. In this regard, the following was resolved:

“Thus, expressly, the Law of the Sea imposes on the State of Costa Rica a duty to determine the allowable catch in its exclusive economic zone, based on technical, reliable, and updated criteria to ensure the conservation and restoration of species subject to fishing, including tuna. This same understanding must be considered implicit in Article 6 of the Political Constitution, since excessive or irrational exploitation of those resources would constitute a violation of sovereignty rights and, consequently, an illegitimate impact on natural resources, which is contrary to the content of Article 6 cited above. As already stated, Article 55 of the Fisheries and Aquaculture Law must be analyzed in harmony with the rest of the legal system, in particular with Article 6 of the Magna Carta and the Law of the Sea. The purpose of Article 55 is to ensure that the Costa Rican State can immediately and directly utilize the marine resources, specifically tuna fisheries, existing in its Exclusive Economic Zone. To achieve this, the obligation of total unloading of the tuna catch for national processing is imposed as a requirement to obtain a consecutive extension of the fishing license. For the issuance of that consecutive extension, the obligation of the Costa Rican State to determine the allowable catch of living resources in its exclusive economic zone must be observed, based on technical, reliable, and updated criteria and studies. Likewise, the State must determine the number of licenses and the maximum and minimum catch limit to be issued based on those technical criteria. All of this is contained in Article 62.4.a of the Convention on the Law of the Sea. In this way, an integral view of Article 55 of the Fisheries and Aquaculture Law, together with the rest of the legal system, reveals that the issuance of tuna fishing licenses and the extension of their prorogations, provided for in that article, implies that, prior to their issuance, the allowable catch of living tuna resources existing in the Exclusive Economic Zone must be determined. The unrestricted issuance of tuna fishing licenses, not based on technical, reliable, and updated criteria or studies, would be a breach of the State's duty to protect natural resources and of every person's right to have natural resources protected, which cannot be understood as permitted by Article 55 of the Fisheries and Aquaculture Law, since this must be integrated with the principles and norms of Constitutional Law and the Law of the Sea, in the sense that the number of fishing licenses issued must be proportional and based on the technical studies that have been carried out. Furthermore, said article must be understood systematically with the rest of the law, specifically, with its Article 5.g), which stipulates, as a competence of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, to establish the number of fishing licenses and their technical regulations and limitations, based on studies of existing marine resources. In this same vein, the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture must establish the technical limitations to which vessels authorized to carry out their fishing operations during the extension that may eventually be issued to them may be subject. Since, even though the Convention on the Law of the Sea and Article 6 of the Political Constitution grant the State the right to effectively utilize the resources of the Exclusive Economic Zone, it is also true that the State has the duty to guarantee their optimal utilization, as provided for in the article of the Convention on the Law of the Sea. In no way could it be understood that Article 55, under discussion, allows tuna vessels to catch an unlimited or indeterminate quantity of tuna, since that would breach that duty of the State to guarantee the optimal use of that resource and also the right of individuals to rational use of natural resources. The integration of Article 55 cited above with the rest of the legal system makes it clear that the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture has the obligation, at the time of issuing the extension of the tuna fishing license, to determine the technical limitations to which the vessels must be subject during that extension, this based on technical, reliable, and updated criteria and studies.” (The highlighting does not correspond to the original).

  Said precedent demonstrates precisely the importance of carrying out technical studies. Without that possibility, the State would be without tools and criteria to properly justify the fishing licenses that are granted. The importance of these studies is general because it impacts fishing activity and the development of communities that depend on these activities, in such a way that sustainable fishing is carried out that does not disproportionately deplete available resources and that there is an appropriate capacity for regeneration so that future generations are not compromised; but also for Costa Rican economic development, tourism, and food security, among other activities that depend on responsible fishing based on scientific data.

VII.- ANALYSIS OF THE QUESTIONED NORM BASED ON THE CLAIMS RAISED Recall what the challenged article—Article 18, second paragraph of the LPA—provides, which, with bold in the challenged paragraph, textually states the following:

Art. 18- Prohibition of commercialization of development fishing and its exceptions. The permit for this type of fishing may not include the commercialization of the catches obtained, except in the case of permits granted to universities and university colleges, both national and state, and to the National Learning Institute (INA), institutions that will be allowed to commercialize the catches solely to cover some research costs, with the limits and conditions established in the permit, provided that the program objectives are met and final reports are delivered to the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Incopesca). In the event that the product is commercialized or donated, it must be done through the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Incopesca) and the surplus produced from commercialization shall pass to its fund.

  When the research is carried out by the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Incopesca) as the fisheries authority in association with legally constituted national fishermen's organizations, the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Incopesca) may allow the disposition of the catches obtained to said organizations so that they cover the cost of developing the research, with the limits and conditions established in the permits granted.

  Other national or foreign entities or companies seeking the improvement of fishing activity and resource utilization, which are granted a fishing permit for exploratory purposes, must provide sufficient economic guarantee, in accordance with the regulations of this law; likewise, they must submit a final report to the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Incopesca). If there is a catch, it must be delivered to the executing authority for it to commercialize or donate, and the funds produced from the sale shall become the patrimony of that authority.

  If the provisions of the fishing permit are breached or the final report is not delivered, the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Incopesca), with respect for due process, shall proceed to execute the guarantee rendered.

  Foreign academic institutions requesting a fishing permit for scientific research that are duly accredited as such before the competent national authority must submit to the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Incopesca) the final report of their research, which, in accordance with the study of the activity plan indicated in the previous article, duly substantiated, may require these institutions to render the economic guarantee referred to in this article.

  The powers granted here to the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Incopesca) shall be without detriment to the autonomy that state universities enjoy by constitutional mandate.

  In the opinion of this Court, the claimant is making an isolated interpretation of the norm that leads him to elaborate erroneous considerations, which is why it is necessary to analyze it in relation to other articles of the LPA, with the regulations issued on fishing in general and, of course, with the Law of the Constitution.

As a starting point, it is necessary to draw attention to the fact that the norm being questioned is contained in Chapter IV of the LPA, which is called "Research" and comprises Articles 15 to 22; a chapter that refers to "development fishing (pesca de fomento)" defined in Article 2, point 31) of that regulatory body:

Art 2º- For the purposes of this Law, the following terms are defined:

(…)

31. Development fishing (Pesca de fomento): Fishing whose purpose is study, scientific research, experimentation, exploration, prospection, development, the capture of live specimens for research, repopulation or conservation of aquatic fishery resources, and for the experimentation of equipment and methods intended for said activity.

  That chapter begins with Article 15, which provides:

Art 15.- Development fishing (pesca de fomento) has as its purposes study, scientific research, experimentation, exploration, prospection, development, the capture of live specimens for research, repopulation or conservation of aquatic fishery resources, and the experimentation of equipment and methods for such activity.

  For its part, Article 16 states:

Art. 16.- Development fishing (pesca de fomento) carried out by Costa Rican or foreign individuals or legal entities, or by international organizations with national or foreign-flagged vessels, shall require a permit issued by the executing authority.

The executing authority must designate a representative, with the character of observer, for foreign-flagged vessels and, discretionally, for national-flagged vessels, to oversee the research work and verify that it conforms to the conditions and limits established by INCOPESCA.

  At the same time, Article 17 establishes:

Artículo 17.- INCOPESCA shall promote development fishing (pesca de fomento) and may permit it to scientists, technicians, and scientific research institutions, both national and foreign, duly accredited as such. For this purpose, they must provide this Institution with an activity plan, in accordance with the regulatory provisions of this Law.

  Note that none of these articles has any relation to commercial fishing because it is regulated in Title II of the LPA, where it clearly starts from the assumption that it is a type of fishing to obtain economic benefits.

Making this first framing, it must be clear that the challenged norm does not have commercialization as its objective, and, therefore, the claimant's allegations seem to be out of context because they are directed at questioning that aspect when, in reality, the regulations contained in that Chapter IV are very clear in establishing that this type of "development fishing (pesca de fomento)" is a tool that is related to scientific research, exploration or experimentation, prospection, development, and that aims to obtain data that allow the best decisions to be made. The foregoing, in the interest of promoting the progress and advancement of the fishing sector, but without altering the environment, always seeking the conservation and sustainable use of resources. This, to ensure that the act of fishing is carried out responsibly in order to secure the conservation, preservation, and protection, as well as the reasonable and effective management of living aquatic resources, in order to avoid overexploitation and prevent harmful effects on the environment and the ecological system, as Article 32 of the LPA states.

Within this reality, INCOPESCA plays a crucial role because, as stated, it is the executing authority of the LPA and of the Fisheries Development Plan issued by the Executive Branch, so it is the entity responsible for coordinating the development of this type of research fishing, from which it must strengthen fisheries governance, protect the proper exploitation of marine resources, while supporting the economic and social well-being of fishing communities, without neglecting the sustainability approach. Then, starting from the correct course that places the challenged norm in the context of "development fishing (pesca de fomento)" or, fishing whose purpose is to carry out studies and research in order to obtain data necessary to adopt the best decisions on the matter, the claimant's claims can be analyzed and concluded, as this Court does, that Article 18, second paragraph, does not conflict with the Law of the Constitution, and reiterated that the claimant's claim refers to the application that has been made of the norm, but not to its content. In this regard, the claimant argues:

• 1)On the power of INCOPESCA to grant permits: the claimant questions such power held by that institution; however, it is from the regulations that govern the matter—LC of INCOPESCA, LPA, and its regulations—that it follows that it is the responsibility of INCOPESCA to grant permits or authorizations to carry out fishing activities, including development fishing (de fomento), which is the one of interest for this action. Recall that this power is coupled with the obligation to establish all the requirements, conditions, and limits under which they are granted for the exercise of such activity. In that sense, the LPA provides in its Article 2, subsection 10), the following:

Art. 2º- For the purposes of this Law, the following terms are defined:

(…)

10. Authorization: An administrative act through which the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (INCOPESCA) enables individuals or legal entities to develop aquaculture and fishing activity under the terms indicated in this Law.

(…)

25. Permit: A special administrative act through which individuals or legal entities, public or private, are authorized to exercise development (de fomento), didactic, and investigative fishing and aquaculture activities, under the terms indicated in this Law.

  Likewise, Article 111 of that regulatory body states:

Art. 111.- INCOPESCA may grant, with the character of non-transferable, permits for the following activities:

• a)Exercising development (de fomento) and didactic fishing.
• b)Exercising fishing in closed zones or catching closed species for scientific and research purposes, in accordance with Article 37 of this law.
• c)Any other that this Law establishes.

  For its part, Article 22 of the Regulations to the Fisheries and Aquaculture Law (RLPA), No. 36782-MINAET-MAG-MOPT-TUR-SP-S-MTSS of May 24, 2011, states:

Art. 22. National or foreign individuals or legal entities that need to carry out research or development (fomento) projects for fishing and aquaculture activity must have, beforehand, a permit from INCOPESCA, for which they must provide an Activity Plan detailing the scope, purposes, objectives, methodology, means to be used, the precise geographical areas in which the project will be carried out, schedule, budget, and deadlines of the study to be conducted, the name of the sponsoring institution, that of its director, and that of the person in charge of the project.

  INCOPESCA, by agreement of the Board of Directors, shall establish, according to its modality, the requirements and conditions that individuals or legal entities requesting a permit to carry out research projects must meet, which shall be duly published in the Official Gazette La Gaceta.

  Similarly, in the LC of INCOPESCA, it is expressly established:

Art. 5.- The Institute shall have the following powers:

(…)

• g)Prior study of existing marine resources. Establish the number of licenses and their regulations, as well as the technical limitations to be imposed on them.
• h)Issue, suspend, and cancel fishing, marine hunting, and vessel construction permits, as well as licenses and concessions for production in the field of aquaculture*, to individuals and legal entities that request them, and establish the amounts to be charged for the licenses.

(…)

*(As modified by Article 168 of Law No. 8436 of March 1, 2005).

  Take into account that this institution can only grant this type of permits, licenses, or authorizations under the understanding that those who are the beneficiaries must fulfill the objectives of the plan or research program to be developed, as well as must deliver the reports prepared in relation to the project carried out. In that sense, what is provided by Article 23 of the RLPA cannot be ignored, according to which:

Art. 23. INCOPESCA may deny the permit to carry out research studies for the development (fomento) of fishing and aquaculture on the continental shelf, in the territorial sea, or in the exclusive economic zone, internal and fresh waters, when the project or research:

  a. Does not conform to the execution of policies relating to scientific and technical research of fishery and aquaculture resources, in accordance with national and/or regional needs, which are duly approved by the Board of Directors of INCOPESCA and must be duly published in the Official Gazette La Gaceta.

b. Involves drilling on the continental shelf, the use of explosives, or the introduction of harmful species or substances into the marine environment.

c. Involves the alteration, modification, or damage of marine ecosystems, the functioning, or utilization of port facilities and structures.

d. The required prior information regarding the execution of the research is not provided, or the information provided on the nature and objectives of the project is inaccurate.

e. When the interested party requesting to carry out the research has pending obligations from a previous research project. If it is a public university, INCOPESCA must assess the type of non-compliance so as not to hinder the development of new projects.

f. They unduly obstruct the activities carried out by the Costa Rican State in the exercise of its sovereign rights and its jurisdiction.

g. When, in a duly justified manner as a result of its scientific analysis and evaluation, it is determined that its realization or execution is not technically or economically viable, nor is it in harmony with the environment.

  Now then, in general terms and based on the content of the regulations—mainly the LPA—it can be deduced who can be beneficiaries of a permit from INCOPESCA:

• a)individuals or legal entities, Costa Rican or foreign; b) international organizations with national or foreign-flagged vessels; c) scientists, technicians, and scientific research institutions, both national and foreign, duly accredited as such; d) universities and university colleges, both national and state; e) the INA; f) national or foreign entities or companies; g) foreign academic institutions; h) legally constituted national fishermen's organizations—which are the ones of interest in this matter as they are what the claimant questions and refers to as members of the private sector—; i) small-scale artisanal vessels; j) tuna vessels; k) national and foreign tuna purse seine vessels; l) tuna purse seine vessels; ll) vessels duly authorized for tourist fishing that wish to carry out tuna fishing.

Specifically, regarding "development fishing (pesca de fomento)" which, as stated, is the subject of this unconstitutionality action, Chapter IV of the LPA is very clear in providing that it may be carried out—and therefore authorized for it—by the following:

• a)Costa Rican or foreign individuals or legal entities; b) international organizations with national or foreign-flagged vessels; c) scientists, technicians, and scientific research institutions, both national and foreign, duly accredited as such; d) universities and university colleges, both national and state; e) the INA; f) national or foreign entities or companies; k) foreign academic institutions duly accredited before the competent national authority; It is also important to highlight that Article 14 of the LPA clearly states that, in addition to the powers granted to INCOPESCA by its Creation Law, it is responsible for:

Art. 14.- The powers of INCOPESCA, in addition to those ordered in Law No. 7384, Creation of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, shall be the following:

• a)Execute policies relating to scientific and technical research of fishery and aquaculture resources, in accordance with national needs.

  The foregoing means that precisely the granting of permits and authorizations is a power that has been conferred upon it to be able to execute decisions regarding the scientific and technical research to be carried out, which reaffirms and reinforces its condition as the executing entity of the LPA. Thus, as follows from what has been said, it is clear that the claimant is not correct in that permits to carry out development fishing (pesca de fomento) are directed—or should be directed—solely and exclusively to university colleges, universities, and the INA as he intends, but rather, the range of potential recipients of such authorizations is broader, but not therefore unrestricted and without limitations because, as will be seen below, the challenged article and the rest of the related regulations are very clear in providing the conditions under which such permits could be granted—always within the context of development fishing (pesca de fomento)—, whereby not just anyone should be able to be eligible for one of them, since it is the responsibility of INCOPESCA that their granting be ordered with clear respect for the conservation, utilization, and sustainable use of the biological resources of the sea and aquaculture in order to guarantee a rational use of fishery resources, guarantee sustainable development, the advancement of coastal communities, and avoid pollution.

• 2)On the questioning regarding the private sector: according to the claimant's statement, the norm, before being reformed, only allowed "certain educational and public institutions to commercialize the product obtained to cover some research costs," and that is one of his main claims because, in his opinion, now with the reform, the "possibility is extended for the private sector to commercialize with the fishery resource obtained and leaves the determination of the scope of said commercialization subject to the conditions, variables, of each permit." As already mentioned above, the norm remains basically the same; the only thing that has varied with the reform is the introduction of paragraph 2, which expressly indicates:

When the research is carried out by the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Incopesca) as the fisheries authority in association with legally constituted national fishermen's organizations, the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Incopesca) may allow the disposition of the catches obtained to said organizations so that they cover the cost of developing the research, with the limits and conditions established in the permits granted.

  From reading the regulations—previous and current—this Court considers that the claimant is not correct in his statement, since, regardless of who carries out the research, the rule is that the permit granted for "development fishing (pesca de fomento)" may not include the commercialization of the catches obtained. Note that in the first paragraph of that Article 18, it is clearly provided that: "The permit for this type of fishing may not include the commercialization of the catches obtained, except in the case of permits granted to universities and university colleges, both national and state, and to the National Learning Institute (INA) (….)." Thus, the rule is that commercialization is not permitted, and the exception is that it is accepted for universities, university colleges—both national and state in nature—and the INA, but under the understanding that this would be solely and exclusively to cover some research costs. In this way, it is then clear that, if "development fishing (pesca de fomento)" is for research, it is more than evident that trade with the products obtained during its development is not permitted. Now, according to the claimant's criteria, with the introduction of the challenged paragraph in Article 18 cited above, the "private sector" is being allowed to participate in this type of fishing and, furthermore, to commercialize the resources obtained, which he considers to be a granting of privileges to the detriment of the public sector; however, as is clearly observed in the norm, it is not a novelty to involve the private sector in this type of activity, nor is it an open and indiscriminate power as the claimant tries to make it seem, for the following reasons:

• a)first, because the research must be carried out by INCOPESCA in association with "legally constituted national fishermen's organizations," which means that it is not with any private organization, but must be national, of fishermen, and also legally constituted, with that institution being responsible for outlining the type of research required and preparing the corresponding project with all the planning and its requirements; b) second, because it is the power of INCOPESCA to allow or not the disposition of the catches obtained, as note that the norm is very clear in providing that it "may allow the disposition of the catches (…)" and in that sense, the term "may" refers to a faculty, not an obligation of INCOPESCA; c) because the conditions and limits imposed when granting the permit must be met, which, as has been said, can only be granted by INCOPESCA, so it will be this institution that is responsible for determining under what assumptions it is granted, as well as the circumstances that must surround such authorization or permit.

In addition to the above, note that, even though this second paragraph did not exist in the previous version of the norm, reference was made to "other national or foreign entities or companies seeking the improvement of fishing activity and resource utilization, which are granted a fishing permit for exploratory purposes"; a phrase that, even though it is very broad, remains in the current norm and undoubtedly refers to the private sector, which also encompasses the "legally constituted national fishermen's organizations" that the claimant criticizes.

Thus, it is not true that the amended rule is granting more privileges to the private sector to the detriment of the public sector and marine resources, since, even before its modification, it was already possible—in a broader manner—to grant fishing permits for exploratory purposes to national or foreign entities or companies, so the inclusion of “legally constituted national fisher organizations,” far from being seen from the petitioner’s perspective, rather implies that a specific sector has been included—in a more specific manner.

• 3)Regarding the justification of the rule that the petitioner finds lacking: in his view, the challenged provision contains no objective and reasonable justification for why it seeks to benefit the private sector by allowing it to commercialize the catch obtained during the research. In this regard, this Tribunal is of the opinion that he is incorrect because—in reality—from a joint reading of the challenged provision in relation to the others already cited—Arts. 2, 15 to 17 of the LPA—, it is clear and well-defined that the nature and purpose of this type of fishing—development fishing (pesca de fomento)—is not commercialization, but rather study, scientific research, exploration, and experimentation. Thus, it is not as the petitioner claims and, therefore, there is no “possibility of it straying from its original purpose” since, from every point of view, based on a complete reading of the rules, it is clear that the authorizations or permits granted by INCOPESCA under this modality are for “development fishing (pesca de fomento),” that is, for research and not for commercialization, meaning there is no change to the nature or the purposes of that type of activity. Consequently, it is not considered that existing limitations are being made more flexible, or that the original provision is being substantially modified, or that the distribution of powers is being redefined, or that requirements are being eliminated, since both before the reform and now, the rule refers to “the other national or foreign entities or companies that seek the improvement of fishing activity and resource utilization, which are granted the fishing permit for exploratory purposes,” meaning that the participation of the private sector has always been permitted as long as it seeks the improvement of fishing activity and resource utilization, since, it must be remembered, this concerns “development fishing (pesca de fomento).” In the opinion of this Tribunal, with the wording of the second paragraph that was introduced, the scope of intervention for the private sector is actually being somewhat circumscribed by being restricted to “legally constituted national fisher organizations,” but also because it is made clear there that the research must be conducted by INCOPESCA, in partnership with those organizations, and that it is this institution that may, if it sees fit, as a power, allow or not the disposition of the catches to cover the cost of the research expenses. Consequently, it is not considered that the rule lacks objective and reasonable justification as claimed by the petitioner.
• 4)Regarding the power of INCOPESCA to decide what to do with the catch obtained: note that, from the integration and joint interpretation of the mentioned rules, it is concluded that in the case of development fishing (pesca de fomento), there is a prohibition on commercializing the fishing product, with the exceptions provided in Article 18 of the referenced Law, according to which the catches may be commercialized solely for the purpose of covering the research costs, subject to the limits established in the legal system as well as the conditions set forth in the permit and under the requirement that the program objectives are met. In this line, it is clear that the legal authorization to the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture to carry out agreements with legally constituted national fisher organizations, as well as the disposition of the catches obtained by those organizations, is only so that they cover the research costs. It is therefore up to INCOPESCA to allow or not the development of “development fishing (pesca de fomento),” to determine the type of research to be conducted, to establish which organisms or entities are granted the permit, and, finally, to decide whether the product obtained from the catches is commercialized or not, which, in any case, if authorized, will be solely and exclusively to cover the costs generated by the research, since it must be remembered that there are several elements to take into account, such as the mode of use of the vessels—rental, loan, etc.—, the fuel they will require, the instruments and technical material needed, the technical and specialized personnel that must be hired, the employees who will operate the boats, among other expenses. On this matter, it is of interest to recall what is provided in Art. 24 of the RLPA, according to which:

Art. 24. The permit granted by INCOPESCA does not entail the commercialization of the catches obtained, which, if existing, must be delivered to INCOPESCA, for it to commercialize them or donate them, and the funds will become the property of INCOPESCA. Excepted from this provision are permits granted to universities and university colleges, both national and state, and to the INA, to whom the provisions of Articles 18 and 19 of the LPA shall apply. (The highlighting does not correspond to the original).

Thus, it is more than clear and it is reiterated that, when the fishing activity authorized or permitted by INCOPESCA is directed at fisheries and aquaculture research—development fishing (pesca de fomento)—, under no circumstances does it imply the commercialization of the products obtained.

By virtue of the considerations made, this Tribunal deems it necessary to interpret the second paragraph of Art. 18 of the Fisheries and Aquaculture Law in accordance with the Constitution in such a way as to ensure the protection of the environment (Arts. 6 and 50 of the Political Constitution). The foregoing, in the sense that the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture is the entity that will commercialize the eventual catches, the proceeds of which may cover only the indispensable costs for the research carried out, and any surplus shall pass to the fund of that institute. It is worth recalling, in this regard, that Art. 52 of the law orders the following:

Art. 52.- The monies obtained from fines, confiscations, and any other income in favor of INCOPESCA provided for in this Law, shall constitute a special fund administered by this Institution.

Furthermore, the first paragraph of Art. 18 itself orders precisely that:

In the event that the product is commercialized or donated, it must be done through the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Incopesca), and the surpluses produced by commercialization shall pass to its fund.

In which case, it must be noted that the competent authorities must precisely apply a harmonious interpretation of the rule under analysis.

• 5)Regarding safeguards and control mechanisms: according to the petitioner, the private sector to which the door is being opened by the challenged rule is not subject to safeguards or control mechanisms, which allows that sector discretionary use of fishery resources and facilitates the implementation of a practice that has been prohibited in Costa Rica, such as bottom trawling (pesca de arrastre), with the resulting irreversible environmental damage. Contrary to the petitioner’s claim, again, from a reading of the challenged provision and its regulatory context—LPA—it is clear that, both before and now—specifically in the third paragraph—, an obligation is established for “national or foreign entities or companies” to provide a sufficient financial guarantee (garantía económica) in accordance with the regulations of that law, which in its Art. 26 states:

Art. 26. Any individual or legal entity, national or foreign, except for universities and university colleges, both of a national and state nature, and the INA, which is granted a fishing permit for research purposes, must provide a financial guarantee (garantía económica) corresponding to 10% of the total cost of project execution. These guarantees shall be provided in any of the forms permitted in Law No. 7494, the Administrative Procurement Law (Ley de Contratación Administrativa) and its Regulations.

Once the study or project has been completed under the established terms or conditions, and the final project report has been delivered, INCOPESCA shall proceed to return the financial guarantee (garantía económica) cited in this article, for which it shall have a period of no more than three months, upon prior request by the interested party.

Research that must be conducted by students of universities and university colleges, both national and state, to fulfill the graduation requirement, shall not be obligated to provide the guarantee.

Thus, it is not true, as the petitioner claims, that the reform he challenges does not contain the same resource protection measures as those that existed before, since the reform did not modify the rule regarding this topic. Likewise, note that the regulation is very clear in providing that, in case of breach of the conditions established in the granted permit, INCOPESCA may enforce the guarantee (garantía):

Art. 27. For the foregoing purposes, any individual or legal entity to whom a permit for research purposes has been granted is obligated to comply with all conditions established by INCOPESCA and to submit, no later than one calendar month after the project's completion, a final report to INCOPESCA; otherwise, with respect for due process and the right to defense, INCOPESCA shall proceed to execute the guarantee (garantía) provided, leaving a record in the respective file of said breach for the corresponding legal effects.

Similarly, the challenged provision itself, in its fourth paragraph, provides:

Art 18.- (…)

If the provisions of the fishing permit are breached or the final report is not submitted, the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Incopesca), with respect for due process, shall proceed to execute the guarantee (garantía) provided.

As has been noted, it is also up to INCOPESCA to exercise control and apply the corresponding sanctions, as provided in Art. 14 subsections b) and e) of the LPA, according to which:

Art. 14.- The powers of INCOPESCA, in addition to those ordered in Law No. 7384, Creation of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, shall be the following:

(…). b) To establish and implement the necessary and sufficient control systems to reliably determine catch data, fishing effort, catch per unit of effort, and their landing in national ports.

(…)

• e)To apply, respecting due process, the administrative sanctions established in this Law.

Such controls and sanctions are not limited to what is stated there, but in general, to all areas of action of that institution regarding the powers assigned to it. Consequently, it is more than evident that safeguards exist, as well as control and monitoring mechanisms in relation to the “legally constituted national fisher organizations” about which the petitioner complains, in order to ensure compliance with the obligations they would have contracted upon receiving a permit to carry out “development fishing (pesca de fomento)” which, as has been insisted, is fishing that would be carried out for the sole and exclusive purpose of research. Furthermore, as emphasized supra and as reported by the authorities who appeared in this process, research is vital in decision-making related to responsible and sustainable fishing.

Therefore, regarding this claim as well, the action is without merit.

VIII.- CONCLUSIONS In this order of considerations, the majority of the Tribunal concludes that the challenged rule is not unconstitutional in itself, and what could eventually cause injury to the rights under the Constitution would be the application made of the questioned provision, as the analysis of the constitutionality of the manner in which it has been applied or executed in practice is not a matter corresponding to the acción de inconstitucionalidad, but rather, for the specific case, must be resolved in the amparo that serves as the basis for this action.

From this perspective, the text of the second paragraph of Art. 18 of the LPA can subsist and be compatible with the Political Constitution, and what could eventually be unconstitutional is its manner of application or the way in which it has been interpreted by the subjects responsible for executing it, granting it a character it does not have—or cannot have—if it is to be made compatible with the Political Constitution, as the text allows for an interpretation and application consistent with the Constitution.

Likewise, it must be said that it is INCOPESCA, in the exercise of its powers, that is responsible for giving it the use and interpretation consistent with the Constitution, insofar as it remembers that it is responsible for coordinating the fishing and aquaculture sector, as well as promoting and ordering the development of fishing, maritime hunting, and research, always within the limits imposed by the conservation, sustainable use (aprovechamiento y uso sostenible), and utilization of the biological resources of the sea and aquaculture. The foregoing, in order to guarantee rational use of fishery resources, sustainable development, and to avoid pollution. It is also responsible for supervising the correct use of the rule and proceeding to decree any irregularity committed regarding matters within its competence. Note that, contrary to the petitioner’s claim, the provision—and the regulatory context in which it is located—does establish the possibility of carrying out controls, imposing limits, and applying conditions, but this falls to INCOPESCA under the type of permit or authorization it grants and, above all, the content of the research project to be carried out, for which it also has the obligation to supervise the work and verify that it conforms to the conditions and limits established when the license or authorization was granted. It is this institution that is granted broad powers, which it must channel toward the protection of the right to the environment and fishing communities, for which it has the obligation to draw upon all studies and technical and scientific evidence that academia and science can provide, as well as all sectors involved in the matter, and to take it into account when approving decisions. To determine the best measures to take, it must also have adequate regulations allowing it to establish the necessary requirements to prevent doors from being opened and to avoid practices that have proven harmful to the environment, all of which must be strengthened with the necessary technical criteria. Therefore, it is not true that the activity is left without any regulation, because INCOPESCA, in the license it grants, regulates the conditions, which is authorized by the law and its regulation.

Thus, it is not proven that the challenged rule is contrary to the protection of the environment, the equitable distribution of wealth, equality, the inalienability of the rights and benefits derived from social justice, legal certainty, or health or life, as long as it is interpreted—and thus executed by INCOPESCA—in the sense that the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture is the entity that will commercialize the eventual catches, the proceeds of which may cover only the indispensable costs for the research carried out, and any surplus shall pass to the fund of that institute.

In accordance with the foregoing, no unconstitutionality is found, leading to the dismissal of the action, which is hereby done, with the interpretation indicated.

IX.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE FILE. The parties are warned that if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not withdrawn within this period shall be destroyed, in accordance with the provisions of the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial," approved by the Corte Plena in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in the Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.-

POR TANTO:

The action is dismissed. The second paragraph of Article 18 of the Fisheries and Aquaculture Law is interpreted in accordance with the Constitution, in the sense that the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture is the entity that will commercialize the eventual catches, the proceeds of which may cover only the indispensable costs for the research carried out, and any surplus shall pass to the fund of that institute. Magistrate Salazar Alvarado issues a dissenting vote (salva el voto) and dismisses the action for reasons of admissibility. Let this judgment be summarized in the Diario Oficial La Gaceta. Let it be published in full in the Boletín Judicial. Let this pronouncement be notified to the appearing parties and the Procuraduría General de la República.

Fernando Cruz C.

Acting President Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Ingrid Hess H.

Hubert Fernández A. Ileana Sánchez N.

Dissenting vote of Magistrate Salazar Alvarado.

First, it must be stated that by resolution No. 2024-35978 of 9:45 a.m. on December 3, 2024, the Chamber granted the petitioner in the amparo appeal No. 23-009158-0007-CO a deadline to file the acción de inconstitucionalidad against paragraph 2 of Article 18 of the Fisheries and Aquaculture Law. This decision was taken with the dissenting vote (voto salvado) of the undersigned, together with Magistrate Castillo Víquez and Magistrate Garro Vargas, as we considered that this referral was unnecessary. The dissenting vote, transcribed below, establishes that:

“In the present matter, Wilber Madriz Arguedas and Jacqueline de los Ángeles Membreño García, respectively, in their capacity as Mayor of Puntarenas and in their personal capacity, and as President of the Asociación de Mujeres y Hombres Luchadores de la Perla del Pacífico, who appeared in the proceedings as passive coadjuvants, raised as a subsidiary claim that if this Chamber considers itself competent to hear the annulment of agreement AJDIP/205-2022 of September 27, 2022, adopted in ordinary session 41-2022 of the Board of Directors of INCOPESCA, the processing of the amparo be suspended and the petitioner be given the opportunity to file an acción de inconstitucionalidad against Article 18 of the Fisheries and Aquaculture Law. The foregoing insofar as said rule allowed the granting of authorizations to private parties to assist in research tasks aimed at analyzing the viability or not of reinstating shrimp trawl fishing.

The majority accepted that subsidiary claim and considered it appropriate to give the petitioner a deadline to file an acción de inconstitucionalidad against said rule. However, we dissent from such a position, as we consider the constitutional analysis sought to be unnecessary. Note that the petitioner did not object to its constitutionality, because his interest is that in this present process, this Chamber analyze the suitability or not of the studies ordered by INCOPESCA. The petitioner does wish for what was ordered by the Chamber and the contentious-administrative jurisdiction to be fulfilled, in the sense that relevant studies be conducted. At no time does he object to the mentioned article. Furthermore, it is significant that neither the petitioner nor other intervenors—who have similar views regarding the subject matter of the amparo—have filed an action against such an article.

In this context, with the customary respect, we consider it unnecessary to grant the petitioner a deadline to file an acción de inconstitucionalidad against said article. We consider that the Chamber should rather proceed, with the elements on file, to resolve the amparo.” Now, with what has been resolved by the majority in this action, it is likewise clear that this matter has not ceased to be, and rather allows reaffirming, that what was raised by the petitioner should have been substantiated and resolved based on Article 29 and following of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, as has been argued. It goes without saying that the amparo appeal can analyze in its judgment the manner in which a provision is interpreted and applied, and the Chamber would have the power to rule on the merits, offering an interpretation, with its consequences, that would allow respecting, safeguarding, and restoring an application of a rule, in accordance with the right enshrined in the Constitution. This is verifiable in several of the segments of the majority vote, where the constitutionality issue raised in the action involves aspects of interpretation and application of paragraph 2 of Article 18 of the Fisheries and Aquaculture Law, and not properly problems of constitutionality inherent to the challenged rule.

Hence, secondly, the formal and substantial admissibility aspects of the action can be questioned, since it was foreseeable that the judgment of the acción de inconstitucionalidad would not constitute a reasonable means for the protection of the petitioner's right or interests; on the contrary, it would have a discrete impact on the legal relationship of the case, which would not lead to a resolution of rules contrary to the right of the Constitution. Let us see, the Chamber has held that: “The rigor in the standing to access the constitutional jurisdiction, more than constituting an obstacle to preventing the control of the constitutionality of laws, constitutes the channel for the right of access to justice, derived from the existence of a 'prior matter' that has motivated that discordance or contradiction between the law and the Constitution, in order to maintain the jurisdictional function—special—, and not distort the purity of the system of relations among the constitutional powers of the State, of which the Chamber is a part, because as a member thereof, it is not entirely free and unlimited in its actions. For this reason, the acción de inconstitucionalidad needs its existence—that of the prior matter—as a reasonable means to protect the defense of the right or interest considered injured. (…)” (see Judgment No. 1997-1319 of 2:51 p.m. on March 4, 1997). It follows from the above that there is a need for the procedural legal relationship between both processes, amparo appeals and acciones de inconstitucionalidad, to involve a normative analysis with a true conflict of constitutionality in order to reach a decision in the base matter, which must be adequate. The Chamber has stated that the base matter is not merely a formal requirement of the action, when it says that: “… the requirement of a pending prior matter to be resolved does not constitute a merely formal requirement, since it is not enough with the sole existence of a base matter, nor with the simple invocation of unconstitutionality, for it is also required that the action be a reasonable means to protect the right or interest considered injured. This means that it is necessary to verify the existence of a matter in which the fundamental rights of persons are at stake and in which the challenged rules have a direct impact on the resolution of the case (see, in the same sense, judgments No. 1668-90, 4085-93, 798-94, 3615-94, 409-I-95, 851-95, 4190-95, and 791-96)” (Judgment No. 2021-19077 of 12:21 p.m. on August 25, 2021, among others). Thus, it is clear that the action must have instrumental value in the amparo when it is the base matter, all of which, transferred to the case at hand, makes it clear that substantively it was also unnecessary; therefore, in my opinion, it should not have been inadmissible, since the nature of the discussion involved the interpretation and application of paragraph 2 of Article 18 of the Fisheries and Aquaculture Law, without the action having been able to have a direct impact on the base matter.

For the foregoing reasons, I issue a dissenting vote (salvo el voto) and dismiss the action for admissibility reasons.

Luis Fdo. Salazar A. Magistrate 1 Res: 2025-036563 Observations of SALA CONSTITUCIONAL voted with ballot Is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 08-05-2026 12:11:36.

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Sentencias del mismo expediente Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Res: 2025-036563 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas con cincuenta minutos del cinco de noviembre de dos mil veinticinco.

Acción de inconstitucionalidad promovida por [Nombre 001], mayor, soltero, con cédula n.°[Valor 001], abogado, vecino de Santa Teresa de Cóbano, para que se declare inconstitucional el artículo 18 párrafo 2° de la Ley de Pesca y Acuicultura, n.°8436 de 1° de marzo de 2005, reformada por ley n.°10155 de 18 de marzo de 2022, por estimarlo contrario a los artículos 21, 50 y 74 de la Constitución Política. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República, el Presidente del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, el Ministro de Ambiente y Energía, el Ministro de Agricultura y Ganadería y el Ministro de la Presidencia.

RESULTANDO:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 13 de marzo de 2025, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del art. 18 párrafo 2° de la Ley de Pesca y Acuicultura (LPA), n.° 8436 de 1° de marzo de 2005, reformado por ley n.°10155 de 18 de marzo de 2022, por estimarlo contrario a los arts. 21, 50 y 74 de la Constitución Política. Indica que la norma que se impugna ha sido utilizada como medio para autorizar la práctica de una actividad que en el país ha sido prohibida desde hace más de diez años, en razón de su absoluta y clara afectación al medio ambiente por perjudicar no solo a los pescadores artesanales, sino que también a los costarricenses en general. Alega que, al analizar el texto impugnado, es preciso centrarse en dos aspectos fundamentales: primero, el hecho de que inicialmente únicamente se permitía a ciertas instituciones de índole educativa y pública, comercializar el producto obtenido para cubrir algunos costos de investigación. Segundo, que existía una exigencia impuesta a entidades o empresas privadas de rendir una garantía económica para participar y llevar a cabo la actividad investigativa planeada, así como la obligación de entregar el producto capturado para que fuera el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) quien lo comercializara o dispusiera de él. Sin embargo, aduce que la nueva versión de la norma amplía la posibilidad para que el sector privado comercialice el recurso pesquero obtenido y deja la determinación del alcance de dicha comercialización sujeta a las condiciones, variantes, de cada permiso. Dice que la norma reformada dota de privilegios al sector privado (sujeto de esos permisos), bajo la imagen de INCOPESCA, incluso dejando en exceso abiertas las circunstancias en las que el producto obtenido puede ser vendido. Señala que esta modificación no solo introduce un trato diferenciado entre el sector privado y el público sin una justificación objetiva y razonable, sino que también transforma la naturaleza del permiso de pesca de fomento por investigación, siendo tan abierto que, incluso, se presta a la posibilidad de que se aleje de su finalidad original. Añade que la nueva redacción de la norma modifica sustancialmente las disposiciones originales de la ley discutida, eliminando requisitos, flexibilizando las limitaciones existentes e incluso redefiniendo la distribución de competencias; así, bajo la argumentación de que las investigaciones se hacen bajo la dirección de INCOPESCA, considera que se atenúan las restricciones y exigencias que, anteriormente, por razones absolutamente claras y justificadas de legalidad, se aplicaban al sector pesquero de índole privada. Manifiesta que la versión original de la norma limitaba la comercialización de las capturas obtenidas a determinadas instituciones de carácter público, como los colegios universitarios, las universidades y el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), con el propósito exclusivo de financiar costos meramente de investigación científica, pero ahora, la reforma equipara al sector privado en el acceso a estos recursos, sin considerar que éste no está sujeto a las mismas salvaguardias ni mecanismos de control, lo que abre la puerta a un uso discrecional de los recursos pesqueros. Indica que esto, sumado al hecho de que dicha norma es mínimamente técnica y en extremo abierta, ha logrado producir resultados como la vuelta a la vida de una práctica que se encuentra prohibida a nivel nacional –pesca de arrastre– y que no ha demostrado tener los suficientes criterios técnicos que prueben que no está causando daños irreversibles en el ambiente. Señala que esta acción de inconstitucionalidad tiene que analizarse desde dos ejes fundamentales: a) la clara disparidad o asimetría que introduce la norma impugnada al favorecer indebidamente a sectores privados, otorgándoles permisos para desarrollar actividades que, por su propia naturaleza, correspondían en un principio solo a instituciones públicas, científicas y educativas; b) la absoluta falta de sustento técnico que fundamente la existencia de esa normativa, pues es un tema que ha sido señalado de manera consistente por esa Sala Constitucional como un requisito indispensable para cualquier regulación relacionada con la práctica de la pesca de arrastre, dada su altísima incidencia sobre los recursos marinos y el ambiente en general.

Desde la perspectiva de los derechos fundamentales, considera que es importante señalar que la norma cuestionada vulnera de manera directa el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el art. 50 de la Constitución Política, el cual no solo impone un deber al Estado de proteger los recursos naturales, sino que también establece el principio de distribución equitativa de la riqueza. Añade que, el otorgamiento de permisos a sectores privados con claros intereses comerciales en la pesca y comercialización de especies marinas, en detrimento del interés general y sin criterios técnicos que lo sustenten, implica una ruptura directa con el mandato constitucional de garantizar el acceso equitativo y sostenible a los recursos naturales, afectando tanto el ambiente como el patrimonio natural de todos los costarricenses.

Indica que también se lesiona el art. 21 de la Constitución Política que garantiza la inviolabilidad de la vida humana, en tanto, la afectación a los recursos marinos mediante técnicas como la pesca de arrastre, compromete la seguridad alimentaria de la población, al deteriorar los ecosistemas marinos y reducir las posibilidades de aprovechamiento sostenible de dichos recursos, puesto que no se trata solo de la afectación a la biodiversidad marina, sino de un impacto directo sobre las fuentes de alimento y sustento de comunidades costeras y del país en general.

Por último, señala que la norma contradice lo dispuesto en el art. 74 constitucional que establece la irrenunciabilidad de los derechos y beneficios derivados de los principios de justicia social aplicables a todos los factores que concurren en el proceso productivo, y orientados a procurar una política de solidaridad nacional. Ello por cuanto, al abrirse un portillo para que sectores privados pesqueros, con evidentes intereses comerciales, puedan llevar a cabo actividades que antes estaban reservadas exclusivamente a instituciones públicas y científicas, se quebranta este principio, en tanto se desvirtúa la finalidad pública, educativa y científica que motivaba originalmente la actividad. Argumenta que, aún más grave resulta que, bajo la nueva redacción, se permitiría que dichos grupos privados reciban, incluso, subvenciones o beneficios por realizar actividades orientadas al lucro propio, lo que profundiza la desigualdad y atenta contra el interés general. Considera el actor que, al carecer la norma de un sistema adecuado de pesos y contrapesos entre instituciones de carácter técnico y al delegar competencias en una entidad cuya naturaleza y composición son abiertamente políticas y no eminentemente técnicas, se abre un espacio peligroso que facilita que recursos públicos y ecosistemas de altísimo valor ambiental sean utilizados y explotados por sectores privados cuyos intereses son eminentemente comerciales; omisión que no solo vulnera los principios de tutela efectiva del ambiente, sino que además contradice el mandato constitucional de proteger y anteponer el interés público de todos los costarricenses, así como el principio de seguridad jurídica que debe ser básico en un tema tan importante. Finaliza solicitando que se declare con lugar esta acción de inconstitucionalidad.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación para promover esta acción de inconstitucionalidad, la parte accionante señala que proviene del recurso de amparo que se tramita en el expediente n.°23-009158-0007-CO en el cual se dictó la resolución interlocutoria n.°2024-035978, mediante la cual se le dio plazo para interponer este proceso.

3.- Por resolución de las 10:48 hrs. de 8 de abril de 2025 se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República (PGR), al Presidente de INCOPESCA, al Ministro de Ambiente y Energía (MINAE), al Ministro de Agricultura y Ganadería (MAG) y al Ministro de la Presidencia.

4.- Los edictos a los que se refiere el párrafo segundo del art. 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC) fueron publicados en los números 71, 72 y 73 del Boletín Judicial, de los días 22, 23 y 24 de abril de 2025.

5.- Contesta la audiencia Iván Vinicio Vincenti Rojas en su condición de Procurador General de la República, mediante documento presentado en la Secretaría de la Sala Constitucional el 5 de mayo de 2025 y manifiesta que el INCOPESCA es el ente que hace y dirige la investigación como autoridad, lo que está en consonancia con su ley constitutiva, la cual le atribuye el fomento y desarrollo de los estudios para la aplicación de las políticas de pesca sostenible en el ecosistema marino. Argumenta que, dada su condición de ente público, ese instituto no ha de rendir la garantía que se le exige a las entidades o empresas nacionales o extranjeras, la que también puede requerirse a las instituciones académicas extranjeras; exención que es congruente con la otorgada también a las universidades y los colegios universitarios, ambos nacionales estatales, así como al INA. Señala que cuando el INCOPESCA dirige las labores de investigación, la norma cuestionada las supedita únicamente a los límites y condiciones de los permisos, sin mención del reglamento que ha de ser idóneo para especificar requisitos y condiciones, minimizando el uso de facultades discrecionales y/o excesos que puedan poner en riesgo la sostenibilidad de los recursos, asegurar su existencia, reproducción y la cadena alimenticia del propio hábitat natural, así como el aprovechamiento sostenible de las especies permitidas para el consumo de la población. Señala que la reglamentación del art. 18 impugnado en relación con el supuesto incorporado en el 2022 es necesaria y, en tal sentido, argumenta que el Capítulo VII del Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura (RLPA), que es decreto ejecutivo n.°36782-MINAET-MAG-MOPT-TUR-SP-S-MTSS de 24 de mayo de 2011, relativo a la investigación pesquera y acuícola, data del 2011, por lo que éste en relación con la reforma de la norma impugnada, no ha sido actualizado ante la jurisprudencia vinculante que incide en el ámbito de su aplicación (sentencias constitucionales números 2013-10540, 2018-4573, 2018-7978, 2018-14168, 2019-8706, 2019-15233 y 2020-13837). Aduce que esa normativa debe observar las reglas de la ciencia y de la técnica, garantizar la divulgación y conocimiento de la propuesta de investigación, lo mismo que la participación académica efectiva en el planteamiento metodológico del estudio, como tarea de un Estado responsable al emitir las normas que regirán la convivencia en su territorio y el deber de hacerla cumplir, de ser necesario, en la sede judicial, para garantizar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (arts. 5, 6, 9, 10, 11, 50, 153 y 154 constitucionales; arts. 11 y 16 de la ley n.°6227; art. 20 de la ley n.°8436). Agrega que, sin perjuicio de una interpretación conforme con el Derecho de la Constitución, se coincide en que el párrafo cuestionado del art. 18 de la ley n.°8436, puede originar actos con efectos dañinos al ambiente marino y sus recursos. Lo anterior, en el evento de utilizar un medio indirecto (investigación) y condiciones excesivas (numerosas embarcaciones, propuesta indefinida de lances, cobertura amplia de arrastre del fondo, ausencia de redes de control), al poner en práctica un tipo de pesca de gran impacto sobre la biomasa marina. Considera la Procuraduría que, para contrarrestar esos efectos, el Tribunal Constitucional ostenta potestades para ordenar las reformas de mérito al resolver esta acción, o bien, al dejarlos sin efecto en la vía de amparo según lo dispuesto en la ley de la LJC art. 73, incisos f) y b) in fine, respectivamente.

Conclusión

Concluye la PGR que el numeral impugnado no es en sí mismo inconstitucional; sin embargo, por tratarse de una norma general, su aplicación ha de ser conforme al Derecho de la Constitución y la jurisprudencia vinculante, de modo tal que la Sala Constitucional puede ordenar la adopción de preceptos reglamentarios para la investigación científica de interés con ajuste a las reglas de la ciencia y de la técnica, sin menoscabo de las medidas correctivas que pudiere disponer en la vía de amparo.

6.- Informa Nelson Peña Navarro, en su calidad de Ministro de Pesca y Acuicultura y Presidente Ejecutivo del INCOPESCA, mediante documento presentado en la Secretaría de la Sala Constitucional el 8 de mayo de 2025 que, de acuerdo con la Ley Orgánica de ese instituto, dentro de las actividades ordinarias que le competen se encuentra la investigación así como, sobre la base de criterios técnicos y científicos, fomentar la conservación, el aprovechamiento y el uso sostenible de los recursos biológicos del mar y de la acuicultura; normar el aprovechamiento racional de los recursos pesqueros que tiendan a lograr mayores rendimientos económicos, la protección de las especies marinas y de la acuicultura; elaborar, vigilar y dar seguimiento a la aplicación de la legislación para regular y evitar la contaminación de los recursos marítimos y de acuicultura como resultado del ejercicio de la pesca, de la acuicultura y de las actividades que generen contaminación que amenace dichos recursos. Manifiesta que, de lo anterior, surgió la reforma sufrida por el art. 18 de la LPA mediante la ley n.°10155 de 18 de marzo de 2022 acá impugnado. Indica que el instituto que representa tiene conocimiento de la crisis oceánica global y, por ello, para tomar decisiones, deben robustecerse los parámetros que sirven de sustento, ampliando la cobertura de la investigación científica, aun y cuando en la mayoría de los casos no se cuente con recursos presupuestarios suficientes para llevar a cabo investigaciones sobre el estado y condición del recurso pesquero o biomasa disponible. Argumenta que, desde un principio, la institución vio con muy buenos ojos el proyecto que se materializó en la ley n.°10155 mediante la cual se reformaron los arts. 2 incisos 26) y 27), el art. 18 y el art. 43 puntos a), b) y c) de la LPA.

Considera que el cuestionamiento que hace el accionante en cuanto a la existencia de pesca sostenible es subjetivo porque desconoce los esfuerzos técnico-científicos en los que se basan los estudios que sustentan las autorizaciones o licencias para la extracción de recursos marinos. Manifiesta que la modificación del art. 18 de la LPA viene a darle ventajas significativas a su representada a fin de establecer metodologías para la investigación de recursos pesqueros como las poblaciones de pargo y corvina en el golfo de Nicoya y en el litoral de provincia de Guanacaste, o del camarón en el Pacífico con nuevas artes de pesca y en atención al mandato de la Sala Constitucional establecido en las sentencias números 2018-007978, 2018-014168 y 2020-013837, en concordancia con la n.°277-2018 del Tribunal de Apelaciones Contencioso Administrativo; además en cuanto al camarón en Barra del Colorado y el arte de la suripera en el golfo Dulce, de la mano con el principio de objetivación de la tutela ambiental contenido en la sentencia de ese Tribunal N.° 2007-002063. Aduce que, por tal razón, no es cierto que la reforma del art. 18 otorgue un “acceso diferenciado al sector privado para lucrar mediante prácticas explícitamente prohibidas en el país, con bienes de dominio público, sin los controles adecuados” y, en ese sentido, señala que cada proyecto desarrollado por el INCOPESCA con el concurso de organizaciones de pescadores legalmente constituidos, se realiza bajo la rigurosidad de metodología previamente establecida y al amparo de cartas de entendimiento y/o compromiso por parte de esas organizaciones, con las consiguientes responsabilidades en caso de incumplimiento. Afirma que, por el contrario, la norma impugnada ha venido a suplir un vacío institucional para la realización de investigación, tan válida, como cualquier otra realizada en diversos campos entre la Administración Pública y el sector privado, superando esta normativa, las normas de contratación pública en razón de la especialidad de la LPA. Indica que es evidente la necesidad de hacer investigación en esta materia, la cual es altamente onerosa pero también requiere, para su implementación, la experiencia de quien la realiza tanto in situ como en su andamiaje teórico-técnico, el seguimiento y análisis de datos, las valoraciones metodológicas, entre otras cosas que son necesarias en una investigación seria, por lo que el INCOPESCA, aprovechando la oportunidad que le brinda la reforma legal, ha implementado investigación de alto nivel en busca de armonizar la posibilidad de aprovechamiento racional de los recursos pesqueros con respeto al medio ambiente y a la sostenibilidad de éste con la inclusión del principio del acceso sostenible democrático a las pesquerías por parte de los sectores pesqueros nacionales. Advierte que el estudio de investigación denominado “Nuevas Alternativas para la Pesca Responsable de Camarón en el océano Pacífico Costarricense 2023-2024”, se encuentra sometido a un proceso contencioso administrativo respecto del cual se dictó una medida cautelar que lo mantiene suspendido, esperando el impulso procesal que determinará la pertinencia de este estudio y confiando en que ese Tribunal dé la razón a su representada para poder continuar con la investigación sobre camarón y, con ello, tener claridad científica para tomar las decisiones correspondientes sobre la viabilidad o no de otorgar nuevas licencias para la pesca de camarón en el océano Pacífico.

Reitera que el INCOPESCA ha promovido desde siempre las investigaciones, lo cual inclusive está contenido en la LPA, pero ahora se cuenta con la factibilidad de materializarlas a partir de la importante reforma que se hiciera al art. 18 cuestionado, lo que ha permitido que, a la fecha de rendir este informe, se tengan en curso cuatro proyectos de investigación con la participación directa de quienes además de los conocimientos adquiridos en la academia, conocen y saben de pesquerías como son los pescadores sin distingo de la clasificación de flota a la que pertenecen. Argumenta que, gracias a dicha reforma, el Estado costarricense –por medio del INCOPESCA–, ha podido desarrollar investigación a un costo presupuestario mínimo y, con ello, obtener una alta colecta de datos científicos de indudable valor para la toma de las decisiones a partir de lo que éstos arrojen de cara al ordenamiento pesquero y la incursión posible de nuevas licencias y/o alternativas de captura de las especies en estudio, en el marco de la sustentabilidad, el reparto equitativo de la riqueza y el acceso al trabajo digno por parte de las poblaciones pesqueras que eventualmente se vean beneficiadas. Indica que el accionante omite mencionar que el art. 18 cuestionado es un instrumento fundamental y primordial para que el INCOPESCA pueda realizar investigación científica sobre las diversas pesquerías; numeral que opera solo si la investigación la realiza, promueve y ejecuta el mismo INCOPESCA, de modo tal que las organizaciones participantes constituyen el músculo articulado de ejecución de la investigación, pero todo el perfil, forma, condiciones y demás aspectos relacionados con la investigación, son de resorte único y exclusivo de INCOPESCA, con lo cual, estima que las argumentaciones del accionante lo que pretenden es confundir a la Sala.

Aduce que, desde la norma inicial que había antes de la reforma hasta ahora después de ésta, está implícito –por imperio de ley– que INCOPESCA tiene la obligación de fundamentar sus decisiones del ordenamiento pesquero en investigación científica, sin que sea un secreto que, para la institución –a lo largo del tiempo– atender este aspecto ha resultado de difícil realización por la falta de recursos humanos y presupuestarios, así como debido al amplio abanico de posibilidades y necesidades de conocer la realidad de la biomasa pesquera que es objeto esencial para la actividad de pesca en cualesquiera de las categorizaciones existentes. Señala que el simple hecho de que las organizaciones de pescadores legalmente constituidas, participantes en proyectos de investigación, tengan la posibilidad –como contraparte– de comercializar los recursos pesqueros que capturen en el desarrollo de una investigación, constituye un resarcimiento por participar. Aclara que no es que dichas organizaciones de pescadores legalmente constituidas cuenten con carta abierta para capturar indiscriminadamente biomasa pesquera donde a bien les plazca, sino que, por el contrario, deben apegarse a la rigurosidad de los términos, condiciones, zonas, épocas y hasta horarios que determine el INCOPESCA, lo cual tampoco es garantía de excesivas cantidades de producto capturado pero es parte de su apuesta por la colaboración brindada a los proyectos de investigación en el marco de la legalidad contenido en el art. 18 reformado.

Por otra parte, advierte que al amparo de la norma impugnada, los permisos de investigación que se otorguen pueden contar con la participación de organizaciones de pescadores legalmente constituidos, sin que el INCOPESCA pueda autorizar la participación a cualquier persona física o jurídica, pública o privada, ello por cuanto la norma es clara al señalar que solo a “organizaciones de pescadores legalmente constituidos”, con lo cual, no lleva razón el accionante al manifestar que la reforma dota de privilegios al sector privado por cuanto, es estratégico para el INCOPESCA poder contar con el concurso de pescadores en la realización de investigaciones de pesquerías, pero además porque la norma establece niveles de paridad entre las organizaciones de pescadores legalmente constituidas –y por ende inmersos en la declaratoria de utilidad pública e interés social del art. 5 de la Ley de INCOPESCA– y las instituciones estatales de educación técnica y superior como el INA, de modo que ambas podrán realizar investigación y comercializar las capturas únicamente para cubrir algunos costos de esas investigaciones.

Recuerda que en la exposición de motivos del proyecto de ley de reforma del numeral 18 impugnado, se estableció que uno de los objetivos era que el INCOPESCA en asociación con pescadores artesanales, pudiera obtener información científica vigente sobre el estado de las poblaciones pesqueras, la disponibilidad y la ubicación de la biomasa de interés pesquero, entre otros, así como también apoyar la recopilación transparente de los datos y con esa información, otorgar licencias de pesca con planificación del recurso de largo plazo. Añade que, además, la reforma aprobada, dimensionó su aplicación en todo el espectro de cobertura del INCOPESCA –sobre las diversas flotas y pesquerías–, dejando establecido como condición insalvable, el poder permitir la eventual disposición de las capturas obtenidas a dichas organizaciones de pescadores legalmente constituidas no a ninguna otra, además de que el alcance de la disposición de las capturas será definido por el INCOPESCA de conformidad con los parámetros de la investigación y será esa institución la que en el mismo acto de otorgamiento del permiso, establecerá los límites y las condiciones bajo las cuales se concede a dichas organizaciones. Por otra parte, recuerda que, según lo regulado por el art. 19 de la LPA, las universidades, colegios universitarios y el INA, cuando desarrollen pesca de fomento, podrán disponer de los productos pesqueros obtenidos durante el desarrollo de tal actividad en las condiciones que determine la autoridad ejecutora, con lo cual se establece una clara condición de igualdad entre esas instituciones públicas y las organizaciones de pescadores legalmente constituidas que fueren partícipes de proyectos de investigación promovidos y a solicitud de INCOPESCA. Agrega que los estudios de investigación que desarrolle el INCOPESCA o planee realizar, conllevan implícito un amplio proyecto de investigación teórico-práctico que recoge los alcances, competencias, atribuciones y responsabilidades de cada una de las partes participantes; el hecho que una organización de pescadores legalmente constituida tenga participación en ellos, se da bajo la rigurosidad de compromisos adquiridos y con pleno conocimiento de las acciones y/o repercusiones posibles en caso de incumplimiento, sin que exista discrecionalidad, sino cumplimiento a la hoja de ruta metodológica que sustenta el proyecto. Aunado a lo anterior dice que no puede siquiera pensarse que el INCOPESCA, como promotor de un proyecto de investigación, limite su accionar única y exclusivamente a su elaboración cuando, en realidad, su participación es activa, constante, definiendo rutas, redireccionando metas y buscando resultados técnico-científicos, aprovechando el concurso de las organizaciones de pescadores legalmente constituidas. Argumenta que la reforma operada al art. 18 genera satisfacción en INCOPESCA porque es garantía para el desarrollo de investigaciones de calidad, con plazos, así como con condiciones técnicas y científicas adecuadas a cada uno de los proyectos sobre biomasa pesquera, y no como se hizo en el pasado por medio de contrataciones puras y simples sujetas a las limitaciones de concurso y presupuestarias, lo que obligaba a compactar investigaciones con una menor cantidad de muestreos, zonas y especies. Explica que la reforma permite –con un menor recurso presupuestario–, ampliar la investigación en los tiempos, zonas de pesca y especies adecuadas, todo ello con la expectativa de obtener una mayor cantidad y calidad de datos fehacientes en los que se sustenten las decisiones y el ordenamiento requerido, lo que sería, en síntesis, la labor del INCOPESCA y, dentro de ella, la participación del sector pesquero resulta fundamental, al igual que la brindada por la academia así como por las organizaciones no gubernamentales que quieran ser parte en la construcción de políticas de gestión pesquera nacional para lo que el INCOPESCA nunca ha estado cerrado en cuanto a recibir colaboración para investigación. Señala que la investigación de camarón llevada a cabo en el 2019, se hizo por medio de un concurso de contratación ordinaria por un período muy corto a fin de atender lo ordenado por el Tribunal Contencioso Administrativo, así como por la Sala Constitucional en las sentencias señaladas supra; investigación en la que la participación privada del sector se dio con el arrendamiento de una embarcación camaronera bajo limitaciones presupuestarias y temporarias para su ejecución, en condiciones totalmente diferentes a las de ahora, sin que metodológicamente se permitiera abarcar, con un mayor grado, el universo objeto de la investigación, lo que propició incertidumbre en relación con los resultados alcanzados. Manifiesta que, por el contrario, la reforma del art. 18 que se impugna, ahora permite al Departamento de Investigación de la Dirección de Ordenamiento Pesquero y Acuícola del INCOPESCA, esbozar y planificar metodología acorde con las expectativas y objetivos de la investigación que se pretenda llevar a cabo, inclusive con mediciones tempo-espaciales que incluyan los comportamientos estacionales de invierno y verano, con o sin fenómeno de la Niña o el Niño y, por tanto, desarrollar investigaciones sumamente apegadas a la realidad del medio y de la biomasa pesquera. Indica que con la modificación al art. 18 de cita, el INCOPESCA mantiene las mismas condiciones con las instituciones académicas –universidades, colegios universitarios nacionales estatales y el INA– pero también se le brinda la oportunidad para que –de manera directa– pueda elaborar investigación pesquera en convenio con las asociaciones de pescadores legalmente constituidos, permitiéndoles a éstos, con los límites y condiciones establecidos de previo en los permisos otorgados, disponer de las capturas para cubrir los costos del desarrollo de la investigación, mas no así para enriquecer o ejecutar la actividad pesquera con fines comerciales como de manera malintencionada manifiesta y pretende hacer ver el accionante. Añade que, gracias a la modificación de esa normativa, el INCOPESCA actualmente tiene un rol más activo en cuanto al desarrollo de investigación científica y técnica relacionada con las diversas pesquerías del país, como lo indicó la Sala Constitucional en la sentencia n.° 2018-014168 en la cual se le ordenó a su representado realizar estudios técnicos en cuanto a la incidencia de la pesca de arrastre, toda vez que, para ese Tribunal, el INCOPESCA debe de desarrollar un rol activo en cuanto a la coordinación, promoción, ordenación y fomento de la pesca, sobre la base de criterios técnicos y científicos que garanticen la conservación, así como el aprovechamiento y uso sostenible de los recursos, de la mano con lo que dicta el art. 6 de la Constitución Política, por lo que debe de emitir opiniones de carácter técnico y científico en todo lo relacionado con la flora y fauna marina y la acuicultura, además de mantener estudios técnicos actualizados que permitan a los demás órganos de la Administración, tomar decisiones fundamentadas en la ciencia y la técnica, según lo dispuesto en el numeral 16 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), lo que permite brindar una mayor solidez y cumplimiento de la función de su representado como institución reguladora de la pesca y la acuicultura. Recuerda que el art. 5 de la LPA, señala que el desarrollo pesquero en todos sus ámbitos es de utilidad pública e interés social y nacional, sujeto a tratados y convenios internacionales suscritos por el país en materia de pesca, siendo que, desde que se publicó la ley n.°10155 –que reforma el art. 18 impugnado entre otros–, su representado ha logrado tener una labor más activa y cumplir con las disposiciones de convenios internacionales como ha sido la emisión del decreto n.°27919 denominado “Establece aplicación oficial del Código de Conducta para Pesca Responsable aprobado por la FAO” que, en su art. 2 le otorga a INCOPESCA la responsabilidad de ejecutar las disposiciones de ese código en la actividad pesquera y, en su art. 6.4, dispone que las decisiones sobre conservación y ordenación en materia de pesquerías, deberían basarse en los datos científicos más fidedignos disponibles, teniendo en cuenta también los conocimientos tradicionales acerca de los recursos y su hábitat, así como los factores ambientales, económicos y sociales pertinentes, aunado a que los Estados deberían dar prioridad a las actividades de investigación y recolección de datos a fin de mejorar los conocimientos científicos y técnicos sobre la pesca y su interacción con el ecosistema. Reitera que el numeral impugnado le permite a su representado tener un rol más activo en cuanto al desarrollo de investigaciones pesqueras a fin de garantizar la protección, conservación y desarrollo sostenible de la pesca en atención a lo dispuesto en los numerales 6, 21, 33 y 50 constitucionales, así como lo dispuesto en convenios internacionales, todo en aras de que la toma de decisiones sea más efectiva. Insiste en que el numeral 18 impugnado permite al INCOPESCA mantener actualizadas las investigaciones pesqueras y tomar decisiones en cuanto a conservación, protección y aprovechamiento de los recursos marinos de manera sostenible, así como también establecer convenios con las organizaciones pesqueras legalmente constituidas a las que se les permite la comercialización de las capturas únicamente para cubrir los costos de las investigaciones –no para enriquecer los sectores privados como lo reclama el accionante–. Añade que, en relación con la pesca de arrastre, la Sala Constitucional manifestó que el sustento técnico es un requisito indispensable de la normativa que se dicte al respecto debido a la alta incidencia que tiene esa práctica sobre los recursos marinos y el ambiente en general. Sobre el particular, señala que existe mucha polémica y contradicción en cuanto a resultados científicos en la pesca de arrastre a nivel internacional por lo que el INCOPESCA tuvo que desarrollar estudios científicos propios para determinar si ese tipo de pesca puede llevarse a cabo con una reducción significativa de la captura incidental y que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. Informa que debido a lo anterior y a lo dispuesto en la sentencia 2018-014168, se formuló el proyecto de investigación denominado “Evaluación de los porcentajes de exclusión de Faca en la pesca de arrastre de los camarones de profundidad pinky farfantepenaeus brevirostris y fidel solenocera agassizii utilizando diferentes tamaños de luces de malla, aditamentos (dep’s, det ́s y doble relinga) y otras mejoras, en el océano Pacífico costarricense”. Aduce que el desarrollo de ese informe se dio con el fin de satisfacer lo ordenado por las diversas instancias judiciales y fue aprobado por la Junta Directiva del INCOPESCA a través del acuerdo n.°AJDIP/137-2019 emitido el 7 de marzo de 2019. Acerca de los resultados obtenidos en dicho proyecto de investigación manifiesta que el 13 de noviembre de 2019, a través del oficio DDI-107-2019 emitido por el jefe a cargo del Departamento de Desarrollo e Investigación del INCOPESCA se indicó que:

“Una vez realizada la investigación, la situación cambió antagónicamente, ya que se logró la disminución del porcentaje de Faca en un 66,5% en la pesca de camarón pinky y de un 65,7% en la pesca de camarón fidel...Con todos estos cambios de la red experimental 1, con respecto a la red tradicional, sumado a los porcentajes de disminución obtenidos, se puede concluir, que la pesca de camarón que se realizaría con esa red, sería una pesca muy selectiva de camarón y por tanto, dirigida al aprovechamiento exclusivo del camarón”.

El desarrollo de la investigación acerca de la pesca de arrastre logró cambios sustanciales que permiten no solamente efectuarla con una reducción significativa de la captura incidental, sino también incentivan una pesca muy selectiva dirigida al aprovechamiento exclusivo del recurso camarón. Agrega que con los resultados obtenidos de la investigación acerca de la pesca de camarón con redes de arrastre, el 19 de junio de 2019, la Asamblea Legislativa presentó el proyecto de ley n.°21478 denominado “Ley para el Aprovechamiento Sostenible de la Pesca de Camarón en Costa Rica” que fue discutido y aprobado en primer debate el 27 de noviembre de 2019; proyecto que luego fue remitido a consulta de constitucionalidad bajo el expediente n.° 19-023057-0007-CO y luego, el 22 de julio de 2020 se remitió la opinión consultiva n.°2020-013837 en la que se concluyó que el proyecto consultado no contenía vicios de constitucionalidad de carácter sustancial de forma ni de fondo.

Concluye señalando que a pesar de las manifestaciones del accionante, lo cierto del caso es que la discusión que ahora pretende reactivar a través de esta acción, ya se dio en el pasado y ha sido superada desde el momento que el INCOPESCA formuló el proyecto de investigación en cumplimiento a las órdenes judiciales, siendo que, inclusive, en cumplimiento de la opinión consultiva de la Sala Constitucional n.°2020-013837 se considera que la actuación de su representado está ajustada a Derecho por lo que los alegatos que ahora se plantean en esta acción en cuanto a la pesca de arrastre, son improcedentes, aunado al hecho de que el accionante no presentó un estudio en igualdad de condiciones que contradijera la labor responsable efectuada por el INCOPESCA durante este proceso de investigación, con lo cual no se ha acreditado ninguna vulneración de derechos fundamentales, por lo que solicita que la acción sea rechazada.

8.- Se apersona Jorge Rodríguez Bogle en su condición de Ministro a.i. de la Presidencia de la República, mediante documento presentado en la Secretaría de la Sala Constitucional el 8 de mayo de 2025 e informa en los siguientes términos:

Sobre la reforma en cuestión: manifiesta que mediante expediente legislativo n.°22092 se tramitó la reforma de la LPA, que culminó con la aprobación de la ley n.°10155 de 18 de marzo de 2022 mediante la cual se reformaron los numerales 2 incisos 26 y 27, 18 y 43 puntos a), b) y c) de la citada ley. Aduce que el objetivo de esa reforma estaba dirigido a que dicha normativa se adecuara a las necesidades del sector pesquero y acuícola nacional, así como también para reforzar las atribuciones del INCOPESCA; modificación que, según la exposición de motivos del proyecto, permitiría que esa institución, en asocio con pescadores artesanales, pueda realizar investigaciones a fin de obtener información científica vigente sobre el estado de las poblaciones pesqueras, la disponibilidad y ubicación de la biomasa de interés pesquero y, a partir de todos los datos obtenidos, otorgar licencias de pesca con una planificación del recurso a largo plazo para promover con ello el aprovechamiento sostenible de los recursos marinos e hidrológicos a fin de mejorar la protección y conservación de la riqueza natural del país, el beneficio directo a las comunidades que dependen de esta actividad y promover la investigación que permita contar con estudios técnicos y científicos que determinen el estado de los recursos hidrobiológicos. Indica que todo lo anterior está relacionado con la necesidad de comprender y preservar el delicado ecosistema marino junto con la promoción de la calidad de vida de las comunidades costeras.

Sobre la supuesta vulneración a los principios de distribución equitativa de la riqueza, igualdad y tutela efectiva del ambiente: según el accionante, la norma impugnada permite que las especies obtenidas mediante la pesca de fomento, sea comercializada por los sujetos de derecho privado y deja que su alcance se determine por las condiciones variantes de cada permiso, creando un portillo para el comercio de recursos públicos marinos a través de entes privados de investigación. Al respecto, argumenta que ese alegato no es procedente y cuando se analiza con la lectura del párrafo cuestionado, se observa que carece de coherencia en tanto la norma claramente limita el disfrute de las posibles ganancias de la actividad “para que estas cubran el costo del desarrollo de la investigación con los límites y las condiciones que se establezcan en los permisos otorgados”. Añade que, en segundo lugar, la postura del accionante pasa por alto que la pesca de fomento posee una serie de características esenciales que la distinguen de la extracción desmedida o con fines comerciales y que, para ser reputada como tal, precisa de una necesidad investigativa genuina y justificada, además de una ponderación entre costo y beneficio. En ese sentido, señala que la pesca de fomento, en su esencia, no puede constituirse en un subterfugio para la explotación comercial, con lo cual, cualquier permiso que se otorgara a contrapelo de lo anterior, devendría en nulo por desnaturalizar la ratio legis de esa figura. Argumenta que es incorrecto afirmar que la reforma impugnada le abre la puerta a una explotación indebida del patrimonio natural, con las consecuencias negativas en relación con el ambiente, la distribución de la riqueza, la seguridad alimentaria y la solidaridad nacional pues eso equivaldría a desconocer los controles y mecanismos de la normativa ambiental que impiden tales abusos, siendo que, por ejemplo, todo permiso de pesca de fomento que se otorgue, debe ser acorde con los fines propios del art. 15 de la LPA. Advierte que, en todo caso, si dichos mecanismos llegaran a fallar, se estaría ante un problema de aplicación de la normativa pero no ante una incompatibilidad entre la norma y el Derecho de la Constitución. Indica que a la luz de la naturaleza específica y el objetivo particular de la pesca de fomento, así como del necesario equilibrio costo-beneficio que debe regir su ejercicio, debe tenerse en cuenta que la ley de cita en los párrafos 3º y 4º del numeral impugnado, establece un régimen claro de responsabilidad y consecuencias ante cualquier incumplimiento de sus disposiciones; consecuencias que, de acuerdo a la gravedad de la infracción, pueden incluir sanciones administrativas, multas pecuniarias, decomiso de embarcaciones y equipos de pesca, suspensión o cancelación de permisos y licencias, así como también en caso de que se cause daño al ambiente marino se podría generar responsabilidad civil e incluso penal de acuerdo con la legislación vigente. Señala que el marco legal preexistente, subraya la seriedad con la que el ordenamiento jurídico costarricense aborda la actividad pesquera y la necesidad de sujeción a la normativa; específicamente en el contexto de la reforma cuestionada, resulta aún más relevante asegurar que las actividades de pesca de fomento, se realicen dentro de los estrictos límites de su finalidad investigativa y bajo la rigurosa observancia de las responsabilidades y consecuencias establecidas en la LPA. Aduce que cualquier desviación hacia una explotación comercial encubierta que desnaturalice la figura de la pesca de fomento, acarrearía las nulidades y sanciones legales correspondientes, por lo tanto, el régimen de responsabilidad y las consecuencias por incumplimiento previstos en la ley y en la normativa conexa, constituyen un elemento fundamental a considerar en el análisis de la alegada vulneración de derechos fundamentales, lo cual parece no tomar en cuenta el accionante. Estima que tampoco se transgrede el principio de tutela efectiva del derecho ambiental porque no se establece desmejoramiento alguno de los controles y requisitos que todo permiso de pesca de fomento requiere.

Sobre la incompatibilidad entre pesca de fomento y pesca de arrastre: recuerda que la figura de la pesca de fomento reviste una naturaleza jurídica y teleológica bien definida que la distingue de la pesca comercial extractiva toda vez que su objetivo primordial y particular reside en la investigación científica y tecnológica orientada al desarrollo sostenible del sector pesquero y acuícola, la evaluación de recursos, el estudio de ecosistemas marinos y la generación de conocimiento que beneficie al interés público general. Añade que, en este contexto específico, la eventual extracción de recursos marinos en el marco de la pesca de fomento, se justifica únicamente en la medida en que sea estrictamente necesaria y proporcional para alcanzar los objetivos de investigación planteados, por lo que debe existir un balance intrínseco y riguroso entre el costo de la actividad extractiva y el beneficio científico o técnico que se espera obtener, de modo tal que la extracción que exceda las necesidades razonables de la investigación o que se desvíe hacia fines puramente comerciales, desnaturalizaría la esencia misma de la pesca de fomento. Dicho lo anterior, afirma que el accionante pretende inducir a error al hacer creer que mediante la modificación del numeral impugnado, se brinda una autorización para efectuar dicha práctica por lo que aclara que la pesca de arrastre es una técnica de pesca comercial que implica el uso de grandes redes que son arrastradas por el fondo marino para capturar diversas especies; práctica que ha sido objeto de prohibición desde hace más de una década en Costa Rica debido a sus documentadas y significativas consecuencias negativas para los ecosistemas marinos, siendo que los efectos perjudiciales de la pesca de arrastre incluyen la destrucción de hábitats bentónicos, la captura incidental de especies no-objetivo (especies no comercializables, ejemplares inidóneos para la pesca e incluso especies amenazadas) y el daño a la biodiversidad marina en general. Señala que esa prohibición, fundamentada en la necesidad de proteger el ambiente marino y garantizar la sostenibilidad de los recursos pesqueros, pone de manifiesto un posible error de términos o una imprecisión conceptual en la argumentación del accionante al equiparar o relacionar la pesca de fomento con las características y los impactos negativos de la pesca de arrastre. Manifiesta que la pesca de fomento tiene un objetivo primordial de investigación científica y tecnológica, con una extracción de recursos que debe ser estrictamente proporcional a las necesidades de dichos estudios; en contraste, la pesca de arrastre es una técnica de pesca comercial extractiva a gran escala cuyo objetivo principal es la obtención masiva de biomasa para fines comerciales, con los consabidos impactos ambientales negativos que llevaron a su prohibición, por tanto, cualquier analogía o equiparación entre la pesca de fomento y la pesca de arrastre sería inadmisible en sentido técnico, así como también implicaría una comprensión errónea de la naturaleza y los objetivos de la primera. Considera que, para los efectos de esta acción de inconstitucionalidad, es fundamental tener presente esta diferenciación y reitera que la pesca de fomento, debidamente regulada y supervisada, no comparte las características destructivas que llevaron a la prohibición de la pesca de arrastre. No obstante lo anterior, estima que el accionante realiza una similitud entre lo establecido en el párrafo 2º del numeral impugnado en relación con la pesca en arrastre –incluyendo la pesca de camarón–, a pesar de que esta actividad está prohibida en Costa Rica y para justificar tal similitud, el accionante aduce que la pesca de fomento perjudica el ecosistema de la biomasa pesquera; sin embargo, el informante aclara que la realidad es todo lo contrario por cuanto, a través de la pesca de fomento, se puede conseguir una mejor comprensión del desarrollo de las especies marinas dentro del océano en aras de garantizar un ambiente ecológicamente equilibrado y dar mayor apertura a la sostenibilidad de la vida humana, todo lo cual es completamente diferente a la finalidad de la pesca de arrastre. Recuerda que en la sentencia constitucional n.°2013-010540 se mencionó que, en el marco de la investigación, la pesca de fomento implementa el poder evaluar la estructura física –no incluye la suspensión de sedimentos, alteraciones químicas, cambios en las comunidades bentónicas ni en el ecosistema– explota los niveles científicos para que el material humano pueda desarrollar e implementar prácticas para la conservación de la vida marítimo silvestre, además de que potencializa y positiviza el principio de objetivación de la tutela ambiental, reforzando con ello el deber de contar siempre –cuando pueda resultar afectado el medio ambiente– con estudios técnicos y científicos serios, exhaustivos y comprehensivos que garanticen el menor impacto ambiental, por lo que estima que no lleva razón el accionante al manifestar o hacer referencia a que este tipo de práctica –pesca de fomento– lesione el medio ambiente cuando, por el contrario, lo dota de ardua doctrina a fin de implementar medidas de resguardo ambiental en la Administración, de la mano con lo establecido en el art. 5 de la LPA. Sostiene que en caso de que la norma se declarara inconstitucional, surge la duda de ¿cómo se obtendrían entonces los datos, estudios e investigaciones pertinentes que permitan conocer la biomasa pesquera y el estado de los ecosistemas marinos?, ello por cuanto, la información científica rigurosa sobre la biomasa, las poblaciones de peces, su dinámica y el estado general del ambiente marino, es esencial para la toma de decisiones informadas en materia de política pesquera, conservación y gestión de los recursos ya que, sin estos datos, se dificulta enormemente la implementación de medidas efectivas para garantizar la sostenibilidad de la pesca, proteger la biodiversidad marina y asegurar la disponibilidad de recursos para las generaciones futuras. Manifiesta que la Sala Constitucional ha señalado que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado responde a una integralidad de factores que determinen un adecuado equilibrio para conseguir una “calidad ambiental” que no solo preserve el medio ambiente sino también la subsistencia de la vida humana como lo es la salud, alimentación, trabajo entre otros. Ahora bien, aduce que la reforma de la norma impugnada materializó esa integralidad de factores al no solo promover la investigación científica para la repoblación o conservación de los recursos acuáticos pesqueros, sino también con la finalidad de generar un recurso económico para fomentar esta clase de prácticas, lo cual es contrario de lo que señala el accionante que busca confundir términos y desvirtuar el fin de la pesca de fomento al equiparar sus efectos con la pesca de arrastre.

Hace notar que el INCOPESCA es la institución que tiene la facultad técnica de determinar la correcta comercialización de las especies obtenidas mediante pesca de fomento, de acuerdo con lo que señalan los arts. 2, incisos a) y b), 5 incisos g), l), ll), q) y r) de la LC del INCOPESCA; normativa que no autoriza una libre e indiscriminada disposición de las capturas obtenidas, sino que, en ejercicio de las potestades regulatorias que le competen en materia de pesca y acuicultura, permite que el INCOPESCA autorice en casos específicos en que se cumplan las condiciones establecidas por ese ente rector, la comercialización de las especies obtenidas mediante la investigación científica.

Argumenta que las modificaciones al texto impugnado se efectuaron bajo criterios técnicos del INCOPESCA –como ente rector en la materia– y en resguardo al derecho de ambiente sano y ecológicamente equilibrado, respetando los principios ambientales. Considera que la postura del accionante se funda en una lectura de la norma que pasa por alto la conexión entre todo el ordenamiento toda vez que el artículo impugnado debe entenderse integrado en un sistema de normas interconectadas, sujeto a cualesquiera controles o requisitos aplicables en la materia. Indica que se adhiere al informe rendido por INCOPESCA y considera como demostrado que el actuar de esa institución ha sido oportuno, diligente y sustentado en el bloque de legalidad vigente, además de que ha ejercido sus competencias de manera legítima y en protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y al principio de igualdad. En su criterio, la modificación a la norma impugnada no corresponde a una actuación arbitraria de la administración que pretenda permitir actividades de pesca nocivas para el ambiente marino. Finaliza solicitando que se declare sin lugar la acción.

9.- Contesta la audiencia Víctor Julio Carvajal Porras en su condición de Ministro de Agricultura y Ganadería, mediante documento entregado en la Secretaría de la Sala Constitucional el 9 de mayo de 2025, que el art. 1° de la LPA encomienda al INCOPESCA el fomento y la regulación de la actividad pesquera y acuícola en las diferentes etapas correspondientes a la captura, extracción, procesamiento, transporte, comercialización y aprovechamiento sostenible de las especies acuáticas, para lo cual le corresponde autorizar y fiscalizar todas las actividades pesqueras y acuícolas, debiendo coordinar y promover el desarrollo sostenible del sector pesquero y acuícola, normar el uso racional de los recursos marinos y velar por la protección del ambiente frente a la contaminación generada por esas actividades. Indica que, en función de lo anterior, surge la necesidad de reformar el art. 18 de la LPA, lo cual se hizo mediante la ley n.°10155, tomando en consideración las necesidades del sector pesquero y acuícola nacional para que, a su vez, se pudieran reforzar las atribuciones del instituto como autoridad ejecutora en relación con la investigación científica y técnica de los recursos pesqueros y acuícolas, de acuerdo con las necesidades nacionales que debe propiciar esa institución. Recuerda que Costa Rica es diez veces más grande en su territorio marino que en tierra, lo que conlleva la responsabilidad de gestionar los espacios marinos de manera sostenible y adaptarlos a la realidad climática para asegurar el beneficio de las personas y salud de los ecosistemas, por lo tanto, la información científica es vital para la toma de decisiones pesqueras.

Aduce que el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC) indicó en su reporte especial sobre “Los océanos y la criósfera en un clima cambiante”, que las variaciones en los océanos han impactado los ecosistemas marinos y los servicios ecosistémicos en diversos aspectos, creando nuevos retos para su gobernanza, señalando con un alto nivel de certeza que estos impactos en servicios ecosistémicos tienen consecuencias negativas en la salud y bienestar de las comunidades que dependen de las pesquerías. Agrega que uno de los riesgos señalados por ese reporte tiene que ver con el descenso de biomasa marina, su producción y el potencial de captura pesquera, por lo tanto, es fundamental para el futuro de las pesquerías, tomar medidas amplias que permitan la adaptación de esta actividad. Señala que la reforma de cita está relacionada con el fomento de la investigación y el conocimiento científico en aras de la toma de decisiones, así como también para el otorgamiento de licencias de pesca artesanal. Sostiene que para garantizar la salud del ecosistema marino y promover la mejora en la calidad de vida de las comunidades costeras, es necesario contar con los estudios técnicos y científicos que permitan determinar el estado de las pesquerías a fin de poder brindar licencias de pesca a los pescadores artesanales para que puedan regularizar su situación jurídica. Manifiesta que el art. 18 impugnado permite que el INCOPESCA, en asociación con pescadores, pueda obtener información científica vigente sobre el estado de las poblaciones pesqueras, la disponibilidad y la ubicación de la biomasa de interés pesquero, entre otros, todo ello a partir de un plan de investigación previamente acordado, lo que permite beneficiar también a las organizaciones de pescadores que apoyen la recopilación transparente de los datos, y luego, con base en esta información, una vez finalizadas las investigaciones, podrá el INCOPESCA otorgar licencias de pesca con una planificación del recurso de largo plazo, buscando promover el aprovechamiento sostenible de los recursos marinos e hidrobiológicos para mejorar la protección y conservación de la riqueza natural del país, el beneficio directo a las comunidades que dependen de esta actividad, así como promover la investigación que permita contar con estudios técnicos y científicos que determinen el estado de los recursos hidrobiológicos dentro de una realidad climática cambiante y un entorno social que exige la acción célere de parte del Estado para evitar impactos negativos. Explica que la reforma al numeral 18 de la LPA otorga mayores facultades al INCOPESCA para desarrollar investigaciones sobre recursos pesqueros en distintas zonas del país –como el Golfo de Nicoya y el Pacífico–, utilizando nuevas artes de pesca; modificación que responde a mandatos de la Sala Constitucional y a otros fallos judiciales que exigen decisiones basadas en criterios científicos y técnicos. Indica que, contrario a lo alegado por algunos sectores, la reforma no permite un acceso privilegiado al sector privado sin control ya que cada proyecto se ejecuta bajo metodologías definidas y convenios formales con organizaciones de pescadores legalmente constituidas, las que asumen responsabilidades claras en caso de incumplimiento. Considera que en este asunto bajo estudio, no podría existir inconstitucionalidad porque la norma que se impugna, ha venido a suplir un vacío institucional para la realización de investigación, tan válida, como cualquier otra realizada en diversos campos entre la Administración Pública y el sector privado, superando esta normativa, las normas de contratación pública en razón de la especialidad de la LPA, en concordancia con el espíritu de lo que el legislador decidió plasmar en la reforma operada al art. 18 de la LPA, a través de la ley n.°10.155. Advierte que la investigación pesquera es costosa y compleja porque requiere conocimientos técnicos especializados, análisis de datos así como metodologías rigurosas y dentro de ese contexto, el INCOPESCA ha aprovechado la reforma para desarrollar investigaciones de alto nivel que buscan equilibrar el uso racional de los recursos pesqueros con la protección del medio ambiente y la sostenibilidad, integrando además el principio del acceso sostenible y democrático a las pesquerías, según lo establecido por la Sala Constitucional.

Añade que la referencia del accionante al principio de objetivación de la tutela ambiental, es comprendida por INCOPESCA, debiendo tener claro que la LPA exige que las licencias y permisos se otorguen basados en estudios científicos, técnicos y sociales que garanticen la sostenibilidad de los recursos, por lo cual, la reforma introducida por la ley n.°10155 ha sido clave y está permitiendo que, al momento de rendir este informe, se desarrollen cuatro proyectos de investigación con participación activa de pescadores, integrando su experiencia con el conocimiento técnico. Dice que el Estado costarricense –por medio del INCOPESCA– ha podido desarrollar investigación a un costo presupuestario mínimo y, con ello, obtener una alta colecta de datos científicos de indudable valor para la toma de las decisiones, todo ello de cara al ordenamiento pesquero y a la incursión posible de nuevas licencias y/o alternativas de captura de las especies en estudio, en el marco de la sustentabilidad y el reparto equitativo de la riqueza así como el acceso al trabajo digno por parte de las poblaciones pesqueras que eventualmente se vean beneficiadas. Estima que la reforma operada al numeral 18 resulta novedosa por cuanto constituye un instrumento fundamental y primordial para que el INCOPESCA pueda realizar investigación científica sobre las diversas pesquerías, la cual opera solo en aquellos casos en los cuales la investigación la realiza, promueve y ejecuta el INCOPESCA. Argumenta que las organizaciones participantes constituyen el músculo articulado de ejecución de la investigación; no obstante, todo el perfil, forma, condiciones y demás aspectos relacionados con la investigación, son de resorte único y exclusivo del INCOPESCA, siendo que la participación de organizaciones de pescadores legalmente constituidas en proyectos de investigación, les permite comercializar los recursos capturados como forma de compensación por los gastos en los que incurren por su colaboración, debiendo tener claro que esto no implica libertad para pescar sin control ya que deben ajustarse estrictamente a las condiciones, zonas, tiempos y métodos definidos por INCOPESCA en los proyectos de investigación que son aprobados, todo lo cual se enmarca en el art. 18 impugnado que, además, no se refiere a grandes volúmenes de captura sino que refleja su compromiso con la investigación y la sostenibilidad. Indica que al amparo de ese numeral 18, la investigación promovida por el instituto puede contar con la participación de organizaciones de pescadores legalmente constituidos, de manera tal que no es a cualquier persona física o jurídica, pública o privada, a la cual el INCOPESCA le pueda autorizar la participación en proyectos de investigación de su interés y que promueva, toda vez que la norma es clara al establecer que se trata de “organizaciones de pescadores legalmente constituidos”; es decir, las argumentaciones del accionante son inconsistentes pues la norma, lejos de otorgar privilegios al sector privado –sujeto de esos permisos– bajo la imagen de INCOPESCA, más bien facilita de manera estratégica a la institución, poder contar con el concurso de pescadores en la realización de investigaciones de pesquerías, así como establecer niveles de paridad entre esas organizaciones de pescadores legalmente constituidas e inmersas en la declaratoria de utilidad pública e interés social contenida en el art. 5 de la LPA y las instituciones estatales de educación técnica, superior y el INA, en aras de realizar investigación y comercializar las capturas pero esto únicamente con el fin cubrir algunos costos de esas investigaciones. Añade que la reforma introducida por la ley n.°10155, amplió su aplicación a todas las flotas y pesquerías bajo la competencia de INCOPESCA, pero estableciendo que solo las “organizaciones de pescadores legalmente constituidas” pueden ser objeto de participación en estas investigaciones así como que eventualmente podrían disponer de las capturas obtenidas, siendo el propio INCOPESCA el que determina los límites y condiciones para ello conforme a los parámetros definidos en cada investigación. Advierte que, según el art. 18 impugnado, las universidades públicas, los colegios universitarios estatales y el INA también están autorizados a disponer de los productos obtenidos en actividades de pesca por investigación, ello bajo las condiciones definidas por la autoridad competente –INCOPESCA–, lo cual evidencia una situación de igualdad con las organizaciones de pescadores legalmente constituidas que participan en investigaciones promovidas por esa institución, contrario a lo que argumenta el accionante. Señala que los estudios de investigación desarrollados o planificados por INCOPESCA, implican proyectos teórico-prácticos estructurados donde se definen claramente las responsabilidades y compromisos de todas las partes involucradas, de modo que la participación de organizaciones de pescadores legalmente constituidas, se realiza bajo estrictas condiciones y con pleno conocimiento de las consecuencias ante posibles incumplimientos, sin margen para la discrecionalidad ya que todo se rige por una metodología previamente definida. Aduce que lo establecido en el art. 18 permite, con un menor recurso presupuestario, ampliar la investigación en los tiempos, zonas de pesca y especies adecuados, con una mayor cantidad y calidad de datos fehacientes en los que se sustenten las decisiones y el ordenamiento requerido, además de que permite al Departamento de Investigación de la Dirección de Ordenamiento Pesquero y Acuícola del INCOPESCA, esbozar y planificar metodología acorde con las expectativas y objetivos de la investigación que se pretenda llevar a cabo, inclusive con mediciones tiempo-espaciales que incluyan los comportamientos estacionales de invierno y verano, en síntesis, investigaciones sumamente apegadas a la realidad del medio y la biomasa pesquera. Considera que, con la modificación de dicha ley, actualmente el INCOPESCA tiene un rol más activo en cuanto al desarrollo de investigación científica y técnica acerca de las diversas pesquerías que se desarrollan en el país, tal y como le fue ordenado al INCOPESCA por la Sala Constitucional a través de la sentencia n.°2018-014168 en relación con la pesca de arrastre, al disponerse que se debían realizar estudios técnicos respecto a la incidencia de esa pesca. Recuerda que este Tribunal ha reiterado el rol fundamental del INCOPESCA en la coordinación, promoción y regulación de la pesca, basado en criterios técnicos y científicos que aseguren la conservación y el uso sostenible de los recursos marinos. Informa que desde que se publicó la reforma, el INCOPESCA ha logrado tener una labor más activa y cumplir con las disposiciones de convenios internacionales como es la aplicación del Código para la Pesca Responsable aprobado por la FAO, lo que se hizo en el decreto ejecutivo n.°27919 de 16 de diciembre de 1998 que, en su art. 2 le otorga al INCOPESCA la responsabilidad de ejecutar las disposiciones establecidas en dicho Código, rescatando que las decisiones en materia de conservación y ordenación de pesquerías, deben basarse en los datos científicos más fidedignos disponibles, para lo cual se debe tomar en cuenta también los conocimientos tradicionales acerca de los recursos y su hábitat, así como los factores ambientales, económicos y sociales, sin dejarse de lado que el Estado debe dar prioridad a las actividades de investigación y recolección de datos a fin de mejorar los conocimientos científicos y técnicos sobre la pesca y su interacción con el ecosistema.

Añade que no se puede olvidar las recomendaciones clave de la evaluación de las políticas de pesca y acuicultura en Costa Rica realizadas por el Comité de Pesca de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OCDE-2019 en las que se sugiere: a) implementación de procesos integrados y concertados para la creación de políticas en todos los niveles del gobierno en aras de asegurarse que los ecosistemas marinos se usen para el beneficio de la población presente y futura; b) adopción e implementación de la obligación legal de definir objetos claros de manejo sostenible y tomar en cuenta la evidencia científica en el proceso de toma de decisiones sobre políticas; c) construcción de un sistema integrado de información que permita la recopilación regular y el procesamiento de información sobre los desembarcos, estado biológico de los recursos y las características socioeconómicas de las pesquerías; d) reformar cuidadosamente los procedimientos para obtener las autorizaciones acuícolas con el fin de reducir la carga administrativa sin poner en peligro la integridad de los controles ambientales y reforzar los controles ex post, lo que podría ayudar a disminuir la informalidad del sector, aumentar la calidad de los productos y minimizar el riesgo del impacto ambiental.

Agrega que es importante mencionar el informe de la OCDE-2023 denominado “Informe de avance posterior a la adhesión de Costa Rica en el Área de Pesquerías y Acuacultura”, que, en lo que interesa, señala: a) fortalecer la contribución científica en la gestión de recursos creando una obligación legal de definir objetivos de gestión claros y sostenibles, con aportes científicos en la toma de decisiones, claridad sobre la recopilación de la evidencia científica y compartiendo la información de forma transparente con las partes interesadas; b) reactivación de la Comisión de Coordinación Científica y Técnica (CCCT) y reforzamiento de su mandato mediante acuerdo AJDIP/093-2020 del Comité Ejecutivo del INCOPESCA que incluía el nombramiento de los miembros de la Comisión y la definición de sus responsabilidades, nombramiento de un coordinador y definición de los procedimientos relacionados con la solicitud, preparación, adopción y presentación de pronunciamientos científicos y técnicos; c) invitación a Costa Rica para desarrollar planes de gestión o reconstrucción de todas las pesquerías de interés comercial que se construirían en torno a objetivos biológicos, para lo cual se deberían incorporar principios sociales y económicos sin comprometer la recuperación de las poblaciones, además de que el Comité también invitó a las autoridades costarricenses a usar todas las opciones regulatorias necesarias para lograr el éxito, en particular límites de captura total permisible (TAC) cuando corresponda, así como indicadores que monitoreen la eficacia de las medidas adoptadas. Añade que también recomendó invertir en el seguimiento de los impactos y resultados ambientales, sociales y económicos de las regulaciones, en particular de las medidas de gestión adoptadas en las Áreas Marinas de Pesca Responsable (AMPR) que ha sido la principal herramienta utilizada para gestionar los recursos costarricenses, aunque en ese momento algunas partes interesadas cuestionaban la aplicación y el control en esa área. Señala que otra recomendación fue establecer y desarrollar un sistema de información integral que permita la formulación e implementación de planes de gestión pesquera, así como una mejor evaluación del impacto de las regulaciones, lo cual permitiría la recopilación y procesamiento sistemático de la información sobre los desembarques, estado biológico de los recursos, características socioeconómicas de diferentes segmentos de flotas y comunidades costeras. Sostiene que en ese documento también se indica que, a partir de la reforma, INCOPESCA puede asociarse con asociaciones pesqueras con fines de investigación y tales acuerdos van a permitir a las autoridades recopilar la información biológica necesaria del pescado capturado antes de que los pescadores puedan utilizar sus capturas para el consumo o la comercialización, indicando además que en ese momento se estaban llevando a cabo dos proyectos colaborativos de recopilación de datos en Guanacaste y en el golfo de Nicoya, centrados en la corvina y el pargo que son dos especies importantes para las comunidades costeras del Pacífico y cuyas capturas han disminuido, lo que puede indicar la necesidad de una mejor gestión; proyectos de investigación que tenían como objetivo generar información para una evaluación biológica de los stocks y a partir de ahí, generar lineamientos de manejo y conservación con un enfoque ecosistémico. También se hizo constar que los pescadores artesanales que participan en el proyecto han recibido formación sobre cómo manejar las capturas con fines de investigación y que ambos proyectos fueron aprobados en septiembre de 2022, la recolección de datos se inició en junio de 2023 y se está incorporando en las bases de datos, por lo que la implementación está en una etapa muy temprana, de modo que todavía no es posible sacar conclusiones sobre la evaluación de las poblaciones ni derivar propuestas para planes de gestión de estas pesquerías.

Además de lo anterior, señala que INCOPESCA también planea el desarrollo de una plataforma electrónica “INCOPESCA DIGITAL” para recopilar y generar información esencial para la toma de decisiones, de modo que, como primer paso, en 2022 se contrató a un experto en bioestadística pesquera para evaluar el actual sistema de gestión de información pesquera de Costa Rica y la intención es identificar las principales necesidades y desafíos así como estructurar una hoja de ruta para desarrollar un sistema de información moderno e integral; sistema que será financiado por el Banco Mundial y que se espera que fortalezca la recopilación de datos, el uso de tecnología y sistemas analíticos dentro del INCOPESCA, así como también que produzca información específica para una gestión eficaz, esperando que las primeras fases de implementación de ese sistema, se llevan a cabo durante 2024 y 2025, según lo indica el documento de cita.

Considera que el numeral 18 impugnado permite al INCOPESCA mantener actualizadas las investigaciones pesqueras y tomar decisiones en cuanto a conservación, protección y aprovechamiento de los recursos marinos de manera sostenible, además de dejar claro que esa institución, al establecer convenios con las organizaciones pesqueras legalmente constituidas, permite el comercio de las capturas únicamente para cubrir los costos de las investigaciones y no así para enriquecer a los sectores privados, con lo cual, la supuesta vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante, no encuentra sustento objetivo, además de que son alegatos que no fueron respaldados con prueba suficiente e idónea, por lo que pide que se rechace esta acción de inconstitucionalidad o que se declare sin lugar, toda vez que la norma impugnada es coherente con los principios constitucionales, sin infringir derechos como el acceso a un ambiente sano, la seguridad alimentaria o la equidad en la producción y distribución de la riqueza.

9.- Mediante documento entregado en la Secretaría de la Sala Constitucional el 12 de mayo de 2025, se apersona Nelson Peña Navarro, en su condición de Presidente Ejecutivo del INCOPESCA, para solicitar que se le permita constituirse como parte en este proceso judicial.

10.- Se apersona Franz Tattenbach Capra en su calidad de Ministro de Ambiente y Energía, mediante documento presentado en la Secretaría de la Sala Constitucional el 12 de mayo de 2025, y manifiesta que la LPA n.°8436 de 10 de febrero de 2005 promueve un uso racional de los recursos marinos y costeros, modificando estructuras institucionales y productivas que actúan sobre los recursos biológicos marinos y litorales del país de gran importancia en procesos económicos y alimentarios, con el objetivo de preservar el potencial que existe en las costas y océanos de Costa Rica. Aduce que, por muchos años, en Costa Rica se contó con una Ley de Pesca y Caza Marítima que había sido aprobada en 1948. Luego de varios intentos legislativos, se promulgó una nueva legislación en la materia que vino a llenar un vacío legal que existía y con el que ahora se pretende conservar un recurso y aprovecharlo de manera regulada, además de permitir el establecimiento de un compromiso por parte de todos los costarricenses para velar por el cumplimiento y aplicación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente sostenible. Señala que el art. 1 de esta ley dispone que su objetivo es fomentar y regular la actividad pesquera y acuícola en las diferentes etapas como son la captura, extracción, procesamiento, transporte, comercialización y aprovechamiento sostenible de las especies acuáticas pero, a la vez, la conservación, la protección y el desarrollo sostenible de los recursos hidrobiológicos mediante métodos adecuados y aptos que aseguren su permanencia para el uso de las generaciones actuales y futuras y para las relaciones entre los diversos sujetos o agentes vinculados con la actividad. Aduce que tal numeral concuerda con el Principio 9 de la Declaración de Principios de Río de 1992 que reza lo siguiente:

“Los Estados deberían cooperar en el fortalecimiento de su propia capacidad de lograr el desarrollo sostenible, aumentando el saber científico mediante el intercambio de conocimientos científicos y tecnológicos, e intensificando el desarrollo, la adaptación, la difusión y la transferencia de tecnologías, entre estas, tecnologías nuevas e innovadoras”.

Añade que es tarea del MINAE preservar la parte continental e insular en las reservas forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre y humedales mediante los planes de manejo determinados en el ejercicio de la actividad pesquera, como lo indica el art. 9 de la LPA que, además, en el párrafo 4 indica que:

La vigilancia de la pesca en las áreas silvestres protegidas indicadas en este le corresponderá al MINAE, que podrá coordinar los operativos con el Servicio Nacional de Guardacostas.

Y en el párrafo 6 del mismo numeral que el MINAE y el INCOPESCA podrán autorizar conjuntamente “el tránsito o fondeo de embarcaciones en áreas protegidas, cuando las condiciones naturales estrictamente lo requieran”.

Señala que su representado tiene una gran responsabilidad en lo que respecta a la preservación del ambiente y el mantenimiento de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como también le corresponde proteger los recursos acuáticos, estableciendo y aprobando planes de manejo de recursos marinos de los humedales, para el aprovechamiento racional de los recursos acuáticos, excepto los comprendidos en parques nacionales y reservas biológicas. Su representado tiene conocimiento de la crisis oceánica global, la sobrepesca y el cambio climático, lo cual hace referencia a una situación que depende del fortalecimiento de los parámetros que sirven de sustento y ampliación de la investigación científica, la que muchas veces depende de recursos presupuestarios que la permitan en relación con el estado y condición del recurso pesquero. Afirma que el accionante pretende –sin fundamento– cuestionar la existencia de la pesca sostenible, desmereciendo y desconociendo de plano los esfuerzos técnicos y científicos en los que se basan los estudios a partir de los cuales se sustentan las autorizaciones o licencias para la extracción de recursos marinos, y estima que no se puede aceptar el intento de desviar y confundir la atención de la Sala Constitucional con una fundamentación de posiciones ideológicas y conclusiones poco estrictas cuando, la sana administración del recurso pesquero y las decisiones que se adopten, deben estar debidamente fundamentadas, correspondiendo al MINAE –como la autoridad competente– velar por la protección de los recursos acuáticos. Indica que en el proyecto de la reforma del numeral que se impugna, se consignó claramente que respondía a cambios fundamentales que requería la legislación en materia de pesca y acuicultura para que se adecue a las necesidades del sector pesquero y acuícola nacional, así como también para reforzar las atribuciones del INCOPESCA como autoridad ejecutora en relación a la investigación científica y técnica de los recursos pesqueros y acuícolas, de acuerdo a las necesidades nacionales que debe atender la institución, lo que conlleva la responsabilidad de gestionar los espacios marinos de manera sostenible y adaptarlos a la realidad climática para asegurar el beneficio de las personas y la salud de los ecosistemas, siendo que la información científica es vital para la toma de decisiones pesqueras.

Manifiesta que la modificación del art. 18 de la LPA da ventajas significativas al MINAE, pues le otorga la responsabilidad en la protección de los recursos acuáticos en aguas continentales, incluyendo ríos, desembocaduras, lagos, lagunas, embalses y áreas protegidas, así como promover y regular la actividad pesquera y acuícola en todas sus etapas, desde la captura hasta la comercialización, asegurando la conservación y el uso sostenible de los recursos. Indica que el numeral cuestionado establece que los permisos para pesca de fomento no pueden comprender la comercialización de las capturas obtenidas, con algunas excepciones como lo es el caso de los permisos otorgados a las universidades y a colegios universitarios nacionales que sí podrían comercializar las capturas obtenidas bajo este permiso, lo que se fundamenta en la idea de que la investigación y el desarrollo de la acuicultura en estos centros educativos, requiere de un modelo económico que permita la comercialización de los productos para sostener sus actividades; excepción que se justifica porque estas instituciones se dedican a la investigación y desarrollo en acuicultura y la comercialización de las capturas obtenidas les permite financiar estas actividades, lo que a su vez es un mecanismo que permite la sostenibilidad económica de la investigación y el desarrollo en acuicultura. Añade que en el 2021 se aprobó en la Asamblea Legislativa la ley n.°10037 que es “Aprobación del Contrato de Préstamo Nº 9050-CR suscrito entre el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y el Gobierno de la República de Costa Rica, para financiar el Programa de Desarrollo Sostenible de la Pesca y Acuicultura en Costa Rica”, lo que generará un impulso económico y permitirá optimizar el manejo de los recursos marinos para modernizar el modelo de pesca y acuicultura, generando desarrollo económico a las zonas costeras, además de proteger el medio ambiente y potenciar la enorme riqueza pesquera, con lo cual se pretende desarrollar –entre otros– el componente denominado “Fortalecimiento de la Gobernanza y manejo de los recursos pesqueros y acuícolas”, incluyendo las siguientes inversiones: registro de embarcaciones, investigación científica orientada a las especies de interés prioritario que permita el ordenamiento pesquero, el uso de artes de pesca sostenibles, así como el monitoreo, control y vigilancia de la pesca ilegal mediante sistemas de seguimiento y dispositivos electrónicos y el desarrollo de un sistema integrado de información pesquera y acuícola para beneficio del país. Estima que existen pescadores informales que requieren ser formalizados pero esto depende –de previo– del desarrollo de la investigación que permitirá conocer las condiciones biológico pesqueras y el esfuerzo pesquero real sobre las especies de interés pesquero comercial del litoral Pacífico costarricense, para definir si es factible incrementar este esfuerzo, otorgando nuevas licencias, siempre y cuando no afecte la sostenibilidad de estos recursos. Argumenta que, dentro de las competencias del MINAE en lo que respecta a la organización de pescadores legalmente constituidos, su representado vela por que exista una metodología rigurosa al amparo del entendimiento y compromiso por parte de dichas organizaciones, por lo que se rechazan las manifestaciones subjetivas del accionante y, en tal sentido, afirma que no existe ninguna inconstitucionalidad de la norma impugnada, la cual por el contrario ha venido a llenar un vacío institucional para la realización de la investigación, que además ha superado las normas de contratación pública debido a la especialidad de la LPA.

Afirma que, en lo que se refiere a la pesca de arrastre, la Sala Constitucional y el Tribunal Contencioso Administrativo han emitido diversas resoluciones que han sido fruto del análisis y discusión sobre dicho punto, debiendo tenerse presente que toda investigación conlleva un costo oneroso, elevado, que requiere experiencia de quienes la realizan, así como seguimiento y análisis de diversos datos, valoraciones, métodos y que la reforma procuró armonizar para que exista la posibilidad de aprovechamiento racional de los recursos pesqueros con respecto al medio ambiente y a la sostenibilidad, con la inclusión del acceso sostenible democrático a las pesquerías por parte de los sectores pesqueros nacionales.

Advierte que el estudio de investigación denominado “Nuevas Alternativas para la Pesca Responsable de Camarón en el océano Pacífico Costarricense 2023- 2024” al que se refiere el accionante, se encuentra sometido a un proceso contencioso administrativo y a una medida cautelar que lo mantiene suspendido, esperando el impulso procesal que determinará la pertinencia de ese estudio, por lo que considera que el accionante utiliza y refiere criterios subjetivos, sin validación técnico científica.

Aclara que el accionante en ningún momento ha señalado que, en realidad, la reforma operada al art. 18, ha sido un instrumento fundamental y primordial para la realización de investigaciones científicas sobre las distintas pesquerías, siendo que las organizaciones que participan, constituyen el músculo articulado de ejecución de la investigación, pero también deben apegarse a la norma, respetando términos, condiciones, zonas, épocas y horarios que la entidad competente considere. Aduce que los permisos de investigación que el MINAE otorga bajo el amparo del numeral impugnado, se refieren a permisos de pesca con fines exploratorios o de investigación científica, destinados a entidades o empresas que buscan el mejoramiento de la actividad pesquera y aprovechamiento de recursos, así como a instituciones académicas extranjeras. Reitera que la norma es muy clara al definir que solo las organizaciones de pescadores legalmente constituidos –que cumplen los requerimientos establecidos por la ley para ser así considerados– serán las autorizadas para participar en proyectos de investigación; organizaciones que suelen tener objetivos comunes como la defensa de los derechos de los pescadores, la gestión de los recursos pesqueros y la promoción de la pesca sostenible, respecto de todo lo cual no se encuentra vicio o condición alguna de donde pudiere derivarse la conculcación o vulneración de derechos o normas constitucionales, más allá de los que –desde su punto de vista ideológico– ha pretendido justificar el accionante. Agrega que no se puede omitir que las universidades, colegios universitarios y el INA están cubiertos por lo regulado en el art. 19 de la LPA, que omite mencionar el accionante y que expresamente dispone que, cuando desarrollen pesca de fomento, estas instituciones podrán disponer de los productos pesqueros obtenidos durante el desarrollo de tal actividad en las condiciones que determine la autoridad ejecutora, con lo cual, la existencia de la condición de igualdad entre las instituciones públicas y las organizaciones de pescadores legalmente constituidas, es evidente y manifiesta en dicho artículo, así como también, la participación de toda organización de pescadores legalmente constituida se genera bajo la rigurosidad de compromisos adquiridos y con pleno conocimiento de las acciones o consecuencias que se pueden dar. Indica que, por tal razón, no es cierto que haya disparidad o asimetría o favorecimiento en relación con los sectores privados, toda vez que la ley dispone que el otorgamiento de permisos a las universidades, colegios universitarios nacionales estatales y al INA, lo es únicamente para cubrir algunos gastos, contrario a lo dicho por el accionante.

Añade que la reforma de dicho artículo brinda oportunidades para elaborar investigaciones pesqueras en convenio con las asociaciones de pescadores legalmente constituidos, así como también para que éstas puedan disponer de las capturas para cubrir los costos del desarrollo de la investigación, mas no para ejercer la actividad pesquera con fines comerciales –como de manera malintencionada pretende hacer ver el accionante–. Estima que el MINAE juega un papel crucial en la investigación pesquera en Costa Rica en donde su función principal es la de garantizar la sostenibilidad de los recursos pesqueros y acuícolas a través de la implementación de políticas, la promoción de la investigación científica y técnica, y la regulación de las actividades pesqueras; además de que también colabora con el INCOPESCA en la ejecución de estas funciones. Considera que no lleva razón el accionante en sus alegatos, que no se da la inconstitucionalidad alegada y por ello solicita que se rechace esta acción de inconstitucionalidad.

11.- Mediante resolución de la Presidencia de la Sala Constitucional de las 15:22 hrs. de 19 de mayo de 2025, se tuvo por contestadas las audiencias conferidas a la PGR, al presidente del INCOPESCA, al ministro de Ambiente y Energía, al ministro de Agricultura y Ganadería y al ministro de la Presidencia. Por estar listos los autos, se dispuso el traslado de esta acción de inconstitucionalidad a la oficina de la magistrada ponente que en turno corresponde.

12.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la magistrada Sánchez Navarro; y,

CONSIDERANDO:

Sobre la admisibilidad I.- LAS REGLAS DE LEGITIMACIÓN EN LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD El art. 75 de la LJC regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad. En primer lugar, se prevé la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma impugnada como medio para amparar el derecho o el interés presuntamente lesionado. Dicho requisito no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese numeral, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto; o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos dentro de sus respectivas esferas competenciales.

II.- LA LEGITIMACIÓN DE LA PARTE ACCIONANTE EN EL CASO CONCRETO A partir de lo dicho en el considerando anterior, debe indicarse que el actor ha señalado que su legitimación para interponer esta acción de inconstitucionalidad proviene de lo dispuesto en el párrafo primero del art. 75 de la LJC en tanto, tiene pendiente de resolver ante esta sede, un recurso de amparo que se tramita en el expediente n.°23-009158-0007-CO, dentro del cual se dictó la resolución interlocutoria n.°2024-035978 de las 9:45 hrs. de 3 de diciembre de 2024, mediante la que –por mayoría de este Tribunal– se dispuso reservar el dictado de la sentencia de ese recurso y conferir a la parte recurrente, un plazo de quince días hábiles para que interpusiera acción de inconstitucionalidad contra el párrafo segundo del numeral 18 de la LPA, siendo la presente acción la que, en cumplimiento de aquella sentencia, presentó el accionante el 13 de marzo de 2025.

Así las cosas, es claro que la parte actora ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de la norma que impugna.

Sobre el fondo III.- OBJETO DE LA IMPUGNACIÓN La parte accionante cuestiona la constitucionalidad del numeral 18, párrafo segundo, de la LPA, n.°8436 de 1 de marzo de 2005, el cual fue reformado por ley n.°10155 de 18 de marzo de 2022, en la que, justamente, se agregó el párrafo que ahora se cuestiona.

El artículo impugnado dispone en su totalidad lo siguiente, destacándose en negrita el párrafo que se cuestiona:

Art. 18- Prohibición de comercialización de la pesca de fomento y sus excepciones. El permiso para este tipo de pesca no podrá comprender la comercialización de las capturas obtenidas, salvo en el caso de los permisos otorgados a las universidades y los colegios universitarios, ambos nacionales estatales, y al Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), instituciones a las que se les permitirá comercializar las capturas únicamente para cubrir algunos costos de la investigación, con los límites y las condiciones establecidos en el permiso, siempre que se cumplan los objetivos de los programas y se entreguen al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) los informes finales. En caso de que el producto se comercialice o se done deberá hacerse por medio del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) y los excedentes producidos por la comercialización pasarán a su fondo.

Cuando quien realice la investigación sea el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) como autoridad pesquera en asocio con organizaciones nacionales de pescadores legalmente constituidos, el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) podrá permitir la disposición de las capturas obtenidas a dichas organizaciones para que estas cubran el costo del desarrollo de la investigación, con los límites y las condiciones que se establezcan en los permisos otorgados.

Las demás entidades o empresas nacionales o extranjeras que busquen el mejoramiento de la actividad pesquera y aprovechamiento de los recursos, que se les otorgue el permiso de pesca, con fines exploratorios, deberán rendir garantía económica suficiente, de conformidad con el reglamento de esta ley; asimismo, deberán presentar al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) un informe final. De existir captura, deberá ser entregada a la autoridad ejecutora para que la comercialice o la done y los fondos producidos por la venta pasarán a ser patrimonio de esa autoridad.

Si se incumplen las disposiciones del permiso de pesca o no se entrega el informe final, el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca), con respeto al debido proceso, procederá a ejecutar la garantía rendida.

Las instituciones académicas extranjeras que soliciten permiso de pesca para investigación científica y estén debidamente acreditadas como tales, ante la autoridad competente nacional, deberán presentar al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) el informe final de su investigación, el cual de conformidad con el estudio del plan de actividades indicado en el artículo anterior, debidamente fundamentado, podrá exigirles a estas instituciones la rendición de la garantía económica referida en este artículo.

Las atribuciones aquí otorgadas al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) serán sin detrimento de la autonomía de que gozan por mandato constitucional las universidades estatales.

Interesa mencionar que este numeral, en su versión original, establecía lo siguiente:

Art. 18.—El permiso para este tipo de pesca no podrá comprender la comercialización de las capturas obtenidas, salvo en el caso de los permisos otorgados a las universidades y los colegios universitarios, ambos nacionales estatales y al Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), instituciones a las que se les permitirá comercializar las capturas únicamente para cubrir algunos costos de la investigación, con los límites y las condiciones establecidos en el permiso, siempre que se cumplan los objetivos de los programas y se entreguen al INCOPESCA los informes finales. En caso de que el producto se comercialice o se done, deberá hacerse por medio del INCOPESCA y los excedentes producidos por la comercialización pasarán a su fondo.

Las demás entidades o empresas nacionales o extranjeras a las cuales se les otorgue el permiso de pesca con fines exploratorios, deberán rendir garantía económica suficiente, de conformidad con el Reglamento de esta Ley; asimismo, deberán presentar al INCOPESCA un informe final. De existir captura, deberá ser entregada a la autoridad ejecutora para que la comercialice o la done y los fondos producidos por la venta pasarán a ser patrimonio de esa autoridad.

Si se incumplen las disposiciones del permiso de pesca o no se entrega el informe final, el INCOPESCA, con respeto al debido proceso, procederá a ejecutar la garantía rendida.

Las instituciones académicas extranjeras que soliciten permiso de pesca para investigación científica y estén debidamente acreditadas como tales ante la autoridad competente nacional, deberán presentar al INCOPESCA el informe final de su investigación, el cual de conformidad con el estudio del plan de actividades indicado en el artículo anterior, debidamente fundamentado, podrá exigirles a estas instituciones la rendición de la garantía económica referida en este artículo.

Las atribuciones aquí otorgadas al INCOPESCA, serán sin detrimento de la autonomía de que gozan por mandato constitucional las universidades estatales.

Conforme se desprende de la lectura de ambos numerales, la reforma introducida a la norma en el 2022 –como se indicó–, lo que hizo fue agregar justamente el párrafo segundo que ahora se impugna.

El accionante aduce que la norma que cuestiona se está utilizando como medio para autorizar la práctica de una actividad –pesca de arrastre– que está prohibida en el país desde hace más de diez años debido a los serios impactos negativos que provoca en el ambiente, en el fondo marino, en la población en general y en los pescadores artesanales en particular, por lo que estima que es lesiva del Derecho de la Constitución. Añade que, a partir de ella, se favorece al sector privado porque se le otorga un acceso preferente para lucrar con el producto obtenido a partir de prácticas prohibidas, sin los controles adecuados, lo que lesiona la distribución equitativa de la riqueza, a diferencia de la versión original de la norma que solo otorgaba los permisos a instituciones públicas, científicas y educativas –colegios universitarios, universidades y el INA–, a las que les limitaba la comercialización que pudieren hacer de las capturas para que fuere única y exclusivamente con el propósito de financiar los costos, lo que aseguraba que el fin último de ese aprovechamiento fuera para la investigación, en respeto al derecho al ambiente. Argumenta que la reforma introducida carece de sustento técnico, elimina requisitos, flexibiliza las limitaciones y redefine la distribución de competencias, pues permite argumentar que las investigaciones se hacen bajo la dirección de INCOPESCA, pero con ello se amplía la posibilidad de que el sector privado intervenga y comercialice el recurso pesquero obtenido, ya que se deja que la determinación del alcance de esa comercialización quede sujeto a las condiciones de cada permiso, transformando la naturaleza de la pesca de fomento en un esquema abierto que se puede alejar de su finalidad original –la investigación–, sin salvaguardas ni mecanismos de control ni los suficientes criterios técnicos para acreditar que no habrá lesión irreversible al ambiente. Aunado a lo anterior, considera que se lesiona el art. 21 constitucional en tanto la afectación a los recursos marinos mediante técnicas como la pesca de arrastre compromete la seguridad alimentaria de la población, deteriora los ecosistemas marinos y reduce las posibilidades de aprovechamiento sostenible, todo lo cual incide directamente en la vida de la población. Acusa que también se vulnera el art. 74 de la Constitución Política, que establece la irrenunciabilidad de los derechos y beneficios derivados de los principios de justicia social y solidaridad nacional, pues al abrirse el portillo al sector privado, se desvirtúa la finalidad pública, educativa y científica que motivaba originalmente la actividad, pero también permite que recursos públicos y ecosistemas de altísimo valor ambiental sean utilizados y explotados por sectores privados cuyos intereses son comerciales, vulnerando con ello el interés público, la seguridad jurídica y la tutela efectiva del ambiente, por lo que pide que se declare la inconstitucionalidad del párrafo segundo del art. 18 de la LPA.

IV.- CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA FRENTE A LAS OBLIGACIONES DEL INCOPESCA Lo primero que hay que decir es que, tal como se plantea el asunto, lo alegado no es un tema de constitucionalidad y, en ese sentido, no puede obviar este Tribunal que los alegatos del accionante, más que cuestionar el texto de la norma impugnada, lo que pretenden es discutir –en esta sede– la aplicación que de ella se ha hecho en una situación en concreto con la que manifiesta su desacuerdo. En reiteradas ocasiones este Tribunal ha señalado que, en una acción de inconstitucionalidad, no corresponde analizar los aspectos casuísticos de aplicación de una norma y, aun en el caso concreto planteado por el accionante –como asunto previo que eventualmente puede derivar en serias afectaciones al derecho al ambiente–, la norma que está impugnando no resulta inconstitucional. Aunado a lo anterior, debe decirse que se trata de un artículo que, de interpretarse y aplicarse a la luz del Derecho de la Constitución, no debería de producir mayores afectaciones cuando; por el contrario, en su redacción se observa que contiene potestades claras para el INCOPESCA, a la vez que intrínsecamente le recuerda a esa institución los deberes éticos que, en atención a la competencia que le ha sido asignada por el ordenamiento jurídico, debe tutelar, resguardar y fomentar como son la probidad, ética, objetividad, imparcialidad y eficiencia en el ejercicio de la función que le ha sido encomendada en materia de pesca y acuicultura. En ese sentido, esta institución debe tener siempre como norte, lo dispuesto en el art. 2 de su Ley de Creación n.°7384 de 16 de marzo de 1994, según el cual:

Art. 2.- Para los efectos de esta Ley, se establecen como actividades ordinarias del Instituto las siguientes:

• a)Coordinar el sector pesquero y el de acuacultura, promover y ordenar el desarrollo de la pesca, la caza marítima, la acuacultura y la investigación; asimismo, fomentar, sobre la base de criterios técnicos y científicos, la conservación, el aprovechamiento y el uso sostenible de los recursos biológicos del mar y de la acuacultura.
• b)Normar el aprovechamiento racional de los recursos pesqueros, que tiendan a lograr mayores rendimientos económicos, la protección de las especies marinas y de la acuacultura.
• c)Elaborar, vigilar y dar seguimiento a la aplicación de la legislación, para regular y evitar la contaminación de los recursos marítimos y de acuacultura, como resultado del ejercicio de la pesca, de la acuacultura y de las actividades que generen contaminación, la cual amenace dichos recursos” (el término acuacultura utilizado en la totalidad de la Ley de Creación del INCOPESCA ha sido sustituido por la palabra “acuicultura” según art. 168 de la Ley de Pesca y Acuicultura).

Obsérvese que, el encargo que le ha hecho el legislador al INCOPESCA, le obliga a fomentar la conservación, el aprovechamiento y el uso sostenible de los recursos biológicos del mar y de la acuicultura, a adoptar medidas para aprovechar de manera racional los recursos pesqueros, pero también a proteger y evitar la contaminación de las especies marinas y de la acuicultura. De acuerdo con el art. 2 de la LPA, el INCOPESCA es la autoridad ejecutora de esa ley. Dicha normativa tiene por objeto fomentar y regular la actividad pesquera y acuícola en las diferentes etapas correspondientes a la captura, extracción, procesamiento, transporte, comercialización y aprovechamiento sostenible de las especies acuáticas, debiendo garantizar, a la vez, la conservación, la protección y el desarrollo sostenible de los recursos hidrobiológicos mediante métodos adecuados y aptos que aseguren su permanencia y las relaciones entre los sujetos vinculados con la actividad. En ese sentido, el art. 5 de la LC de ese instituto, dispone lo siguiente:

Art. 5.- El Instituto tendrá las siguientes atribuciones:

• a)Proponer el programa nacional para el desarrollo de la pesca y la acuicultura* de conformidad con los lineamientos que se establezcan en el Plan Nacional de Desarrollo, y someter ese programa a la aprobación del ministro rector del sector agropecuario b) Controlar la pesca y la caza de especies marinas, en las aguas jurisdiccionales, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política.
• c)Dictar las medidas tendientes a la conservación, el fomento, el cultivo y el desarrollo de la flora y fauna marinas y de acuicultura*.

ch) Regular el abastecimiento de la producción pesquera, destinada al consumo humano en los mercados internos y el de materia prima para la industria nacional.

• d)Promover, por sí mismo o en cooperación con las Instituciones de enseñanza, el establecimiento de centros de capacitación en pesquería y acuicultura*.
• e)Llevar el registro de acuacultores, pescadores, transportistas, recibidores, plantas procesadoras, pescaderías y exportadores.

Así como el registro de precios de productos y subproductos de especies pesqueras.

• f)Determinar las especies de organismos marinos y de acuicultura* que podrán explotarse comercialmente.
• g)Previo estudio de los recursos marinos existentes. Establecer el número de licencias y sus regulaciones, así como las limitaciones técnicas que se han de imponer a éstas.
• h)Extender, suspender y cancelar los permisos de pesca, caza marina y construcción de embarcaciones, así como las licencias y concesiones para la producción en el campo de la acuicultura*, a las personas físicas y jurídicas que los soliciten y establecer los montos por cobrar por las licencias.
• i)Determinar los períodos y áreas de veda, así como las especies y tamaños cuya captura estará restringida o prohibida.
• j)Promover y fomentar el consumo y la industrialización de los productos pesqueros y de los que sean cultivados artificialmente.
• k)Promover la creación de zonas portuarias destinadas a la pesca y a actividades conexas, así como el establecimiento de instalaciones acuícolas.
• l)Emitir opiniones de carácter técnico y científico en todo lo relacionado con la flora y la fauna marinas y de acuicultura*.
• ll)Establecer convenios de cooperación internacional en beneficio del desarrollo científico y tecnológico de la actividad pesquera, marina y de acuicultura* del país.
• m)Contratar empréstitos internos o externos, destinados a financiar sus programas de desarrollo pesquero y de acuicultura*, de conformidad con esta Ley. En el caso de los empréstitos extranjeros, se requerirá de la aprobación de la Asamblea Legislativa. Los empréstitos que se obtengan deben pasar al Banco Central de Costa Rica y manejarse mediante los bancos del Estado.
• n)Velar porque se cumpla con la legislación pesquera y de acuicultura*.
• ñ)Regular la comercialización de los productos pesqueros y acuícolas. Para tales efectos, previamente se oirá a la Comisión Asesora de Mercadeo que se designa en el artículo 26 de esta Ley.

La resolución final del Instituto deberá ser razonada.

• o)Regular y manejar los subsidios que el Estado asigne al sector pesquero y de acuicultura*.
• p)Ejercer la administración de su patrimonio, de acuerdo con la Contraloría General de la República.
• q)Promover la realización de un inventario de biodiversidad marina y de acuicultura*, para lo cual solicitará la colaboración del sector científico tecnológico.
• r)Realizar las demás atribuciones que le fijen esta Ley y su Reglamento.

*(Así modificado por el artículo 168 de la Ley N° 8436 de 1 de marzo de 2005)”; modificación que se refiere al cambio del término “acuacultura” por la palabra “acuicultura”.

Interesa destacar como este Tribunal ha resumido las principales potestades y competencias que le corresponden a esa institución, en el siguiente extracto:

“IV.- Sobre el INCOPESCA y la política nacional del sector acuícola-pesquero. Como es sabido, el sector pesquero y acuícola del país es uno de los más importantes para el desarrollo socio-económico, siendo que el Estado debe garantizar la explotación racional y sostenible de los recursos marino-pesqueros. Con la Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura – INCOPESCA – (Ley N.° 7384 del 16 de marzo de 1994) y la Ley de Pesca y Acuicultura (N.° 8436 del 1 de marzo del 2005), se crean los instrumentos necesarios para impulsar el desarrollo de este sector. Le corresponde al INCOPESCA coordinar el sector pesquero y de acuacultura, promover y ordenar el desarrollo de la pesca, la caza marítima, la acuicultura y la investigación, así como la conservación, aprovechamiento y uso sostenible de los recursos biológicos del mar y de la acuicultura, a fin de garantizar un aprovechamiento racional de los recursos pesqueros, garantizar el desarrollo sostenible y evitar la contaminación. Además de fomentar el aprovechamiento pesquero, tiene como misión la estabilización de los precios y la conservación de las especies para alcanzar el más alto beneficio social.

Entre otras atribuciones, le corresponde al INCOPESCA, proponer un programa nacional para el desarrollo de la pesca y la acuicultura, regular el abastecimiento de la producción pesquera, destinada al consumo humano de los mercados internos y la materia prima para la industria nacional, establecer centros de capacitación en pesquería y acuicultura, llevar un registro de acuacultores, pescadores, trasportistas, recibidores, plantas procesadoras, pescaderías y exportadores, así como el registro de precios de productos y subproductos. Establecer el número de licencias y sus regulaciones, así como las limitaciones técnicas que se han de imponer a éstas, previo estudio de los recursos marinos existentes. Igualmente, extender, suspender y cancelar los permisos de pesca, caza marina y construcción de embarcaciones, Le corresponde regular los períodos y áreas de las vedas, fomentar el consumo e industrialización de productos pescados o cultivados artificialmente, y promover la creación e zonas portuarias destinadas a la pesca e instalaciones acuícolas, y actividades conexas, tales como la comercialización de sus productos. En fin, le corresponde regular y manejar los subsidios que asigne el Estado al sector. Por otra parte, la Ley de Pesca y Acuicultura (N.° 8436), tiene por objeto fomentar y regular la actividad pesquera y acuícola en sus distintas etapas: captura, extracción, procesamiento, transporte, comercialización y aprovechamiento sostenible de las especies acuáticas, garantizando la conservación, protección y desarrollo sostenible de los recursos hidrobiológicos, mediante métodos que garanticen su desarrollo sostenible (artículo 1). Contiene una serie de definiciones indispensables para la elaboración del Plan de Desarrollo Pesquero y Acuícola . Se declara de utilidad pública e interés social la actividad pesquera y su industria, y de interés nacional el fomento de esa actividad productiva (ver artículos 1 al 5 de la Ley de Pesca y Acuicultura) (Sentencia n.°2014-008529).

No cabe duda de que, en Costa Rica, el INCOPESCA es una institución de gran relevancia en el ámbito de lo público toda vez que, como se desprende de lo dicho, es el ente encargado de administrar, regular y promover el desarrollo del sector pesquero y acuícola del país, todo lo cual lo debe hacer bajo un enfoque ecosistémico y en claro respeto de los principios de sostenibilidad, tutela ambiental y responsabilidad social. Para el cumplimiento de sus metas, el numeral 12 de la LPA, dispone muy claramente que:

Art. 12.- El INCOPESCA será la autoridad ejecutora de esta Ley y del Plan de Desarrollo Pesquero y Acuícola que dicte el Poder Ejecutivo, sin perjuicio de las atribuciones otorgadas por ley a otras instituciones del Estado, las cuales necesariamente deberán coordinar con este Instituto lo referente al sector pesquero y de acuicultura.

En relación con lo dicho, no pueden dejarse de lado los numerales 13 y 14 de ese cuerpo normativo, que disponen:

Art. 13.- El INCOPESCA ejercerá el control de la actividad pesquera y acuícola que se realice en aguas marinas e interiores y brindará asistencia técnica a la actividad acuícola en aguas continentales y marinas. En aguas continentales, la protección de los recursos acuáticos le corresponderá al MINAE. Dentro de estas últimas estarán comprendidos los ríos y sus desembocaduras, los lagos, las lagunas y los embalses, incluso las áreas declaradas como reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, manglares, humedales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre y monumentos naturales, con apego a la legislación vigente y a lo dispuesto en los tratados internacionales ratificados, en especial en el RAMSAR.

Se faculta al MINAE y al INCOPESCA para que, de común acuerdo, establezcan y aprueben, planes de manejo conjunto de recursos marinos de los humedales para el aprovechamiento racional de los recursos acuáticos, excepto en los comprendidos en parques nacionales y reservas biológicas.

Art. 14.- Las atribuciones del INCOPESCA, además de las ordenadas en la Ley Nº 7384, Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, serán las siguientes:

• a)Ejecutar las políticas relativas a las investigaciones científicas y técnicas de los recursos pesqueros y acuícolas, de acuerdo con las necesidades nacionales.
• b)Establecer e implementar los sistemas de control necesarios y suficientes para determinar, fehacientemente, los datos de captura, esfuerzo pesquero, captura por unidad de esfuerzo y su desembarque en los puertos nacionales.
• c)Realizar campañas de divulgación e información de los programas de desarrollo en ejecución en el sector pesquero.
• d)Coordinar con el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Comercio Exterior para promover la comercialización de los productos de la industria pesquera nacional.
• e)Aplicar, respetando el debido proceso, las sanciones administrativas establecidas en la presente Ley.

Conforme se desprende de las normas mencionadas, no hay duda de que le corresponde al INCOPESCA todo lo relativo a la promoción, ordenamiento, investigación, fomento, protección, conservación, aprovechamiento racional y sostenible, del desarrollo de la pesca, la caza marítima y la acuicultura en los mares costarricenses, así como también la vigilancia, control, seguimiento y, en caso de que se requiera, plantear las denuncias que sean necesarias para aplicar las sanciones que procedan cuando se incumpla la normativa vigente en la materia.

Así las cosas, la posible afectación señalada por el accionante –que en su criterio lesiona el Derecho de la Constitución–, en realidad está referida a una eventual indebida aplicación o interpretación de la norma, sin que ello tenga que ver con la constitucionalidad del texto. Desde esta perspectiva entonces, el contenido de la disposición impugnada no resulta contrario al Derecho de la Constitución siempre y cuando se entienda que le corresponde al INCOPESCA, al amparo de lo dispuesto en el mismo numeral impugnado y en el contexto normativo que regula la materia, establecer los requisitos, condiciones, controles y seguimientos necesarios para evitar lesiones al ambiente y a los recursos marinos de que se trate.

V.- INTERÉS PÚBLICO DE LA ACTIVIDAD PESQUERA Cualquier análisis que se efectúe en esta materia, debe partir del encuadre que hace el art. 5 de la LPA, según el cual:

Art. 5º- Declárase de utilidad pública e interés social, la actividad pesquera y se declaran de interés nacional el fomento y desarrollo de esa actividad y de la industria afín. Se entiende por actividad pesquera la que se practica con fines científicos, académicos, comerciales o de acuicultura, así como los procesos de extracción, transporte y comercialización de los recursos acuáticos pesqueros; por industria afín se entienden los procesos de industrialización de dichos recursos. Esta actividad estará sujeta a los tratados y convenios internacionales que el país haya suscrito sobre pesca, acuicultura, recurso hídrico y materia ecológica, así como a las leyes nacionales sobre las mismas materias, a la presente Ley y a sus disposiciones reglamentarias.

Sobre el particular, la Sala ha señalado:

“Adviértase que cuanto el artículo 5 de la Ley de Pesca y Acuicultura declara la actividad pesquera de utilidad pública e interés social y de interés nacional, el fomento y desarrollo de esa actividad y de la industria afín, lo hace bajo el contexto de que democráticamente todas las personas pueden tener acceso en un régimen de equidad a los beneficios de tal actividad”. (Sentencia n.°2018-004573).

De igual manera, en un caso concreto, cuando este Tribunal resolvió sobre la omisión de la Administración de atender y resolver medidas cautelares solicitadas para detener denuncias planteadas en torno a la descarga ilegal de aletas de tiburón en muelles privados que no contaban con la respectiva autorización, al referirse a la utilidad pública que se declara en ese numeral, indicó:

“En este sentido es meritorio recordar que el interés público en la materia implica que el Estado y los particulares deben participar oportunamente en la conservación y utilización sostenibles del medio ambiente, que son de utilidad pública e interés social”. (Sentencia n.°2004-02140).

La actividad pesquera en Costa Rica es de utilidad pública porque contribuye a la economía del país así como también al desarrollo socio económico de las comunidades pesqueras; no obstante, no se trata de la explotación irracional y sin planificación de los recursos marinos, sino que el enfoque debe ir dirigido a la pesca sostenible que es el conjunto de prácticas pesqueras tendientes a reducir el impacto sobre las especies marinas como sobre el ecosistema, buscando siempre la sostenibilidad tanto social como ambiental y garantizando la seguridad alimentaria de las actuales y futuras generaciones. Este tipo de pesca ayuda a recuperar el valor de los recursos marinos, genera empleo y oportunidades económicas, de modo que si se hace una gestión adecuada de los recursos pesqueros, se asegura la sostenibilidad así como la conservación de la biodiversidad marina y esto es crucial para las comunidades costeras así como para la seguridad alimentaria de la población, de ahí que se trate de una actividad catalogada como de interés público.

Este Tribunal ha enfatizado además que las decisiones realizadas con las licencias de pesquerías –en un perfil sostenible– deben basarse en estudios técnicos que las legitimen. Lo anterior, tal y como la LPA lo exige:

“[L]a Ley de Pesca y Acuicultura, tiene como finalidad someter la actividad de pesca a un régimen jurídico que asegure la conservación y protección de los recursos hidrobiológicos, por medio del desarrollo sostenible de esos recursos, lo que incluye las pesquerías, tal y como lo hace ver la Procuraduría General de la República en su informe, la finalidad última que persigue dicha ley es asegurar un uso razonable y sustentable de los recursos existentes en sus mares jurisdiccionales, incluyendo la Zona económica Exclusiva de país. Esto se desprende claramente del artículo 1, de la ley, que en forma expresa obliga al Estado a asegurar la conservación, protección y el desarrollo sostenible de los recursos hidrobiológicos. En el artículo 8 se establece que la pesca debe practicarse sin producir daños irreparables a los ecosistemas y en equilibrio con los derechos de navegación de las embarcaciones. Asimismo, conforme al artículo 5, inciso h), de la Ley del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, el ejercicio de la pesca, en aguas jurisdiccionales, está sometido a la previa licencia o permiso de parte de la autoridad competente. Además, de acuerdo con el inciso g), de ese mismo numeral 5, las licencias de pesca deben otorgarse sobre bases técnicas; es decir, que de previo debe realizarse un estudio sobre los recursos marinos existentes”. (Sentencia n.°2017-009973).

VI.- SOBRE LA NECESIDAD DE UNA BASE TÉCNICA Y CIENTÍFICA PARA LAS DECISIONES RELACIONADAS CON LA EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS MARÍTIMOS Este Tribunal se ha referido en múltiples ocasiones al principio de la “objetivación de la tutela ambiental” (ver, por ejemplo, las sentencias 2005-14293, 2006-17126, 2012-13367 y 2014-18836). Este principio, de gran relevancia en la toma de decisiones que impacten directamente el medio ambiente, implica el sometimiento de las disposiciones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, lo cual se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la adopción de actos y de las medidas de carácter general –tanto legales como reglamentarias–. De lo anterior se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica. Con lo cual – según ha afirmado la Sala– se condiciona la discrecionalidad de las autoridades públicas.

Este Tribunal en la aludida sentencia –n.°2017-009973– examinó este principio al señalar que las decisiones relacionadas con el otorgamiento de licencias de pesca deben estar sustentadas en criterios científicos que respalden los actos administrativos en cuestión. Al respecto, se resolvió lo siguiente:

“De modo, que en forma expresa, el Derecho del Mar impone al Estado de Costa Rica un deber de determinar la captura permisible en su zona económica exclusiva, con base en criterios técnicos, fidedignos y actualizados para asegurar la conservación y restablecimientos de las especies sujetas a pesca, incluyendo el atún. Esto mismo, debe entenderse, está implícito en el artículo 6, de la Constitución Política, toda vez que una explotación excesiva o irracional de esos recursos, constituiría una violación de los derechos de soberanía y. por ende, una afectación ilegitima de los recursos naturales, lo que resulta contrario al contenido del artículo 6, de cita. Como ya se dijo, el artículo 55, de la Ley de Pesca y Acuicultura, debe ser analizado en armonía con el resto del ordenamiento jurídico, en particular. ; con el artículo 6. de la Carta Magna y el Derecho del Mar. La finalidad del artículo 55 es asegurar que el Estado costarricense pueda aprovechar, de forma inmediata y directa, los recursos marinos, específicamente, las pesquerías de atún, existentes en su Zona Económica Exclusiva. Para lograrlo, se impone la obligación de descarga total de la captura de atún para procesamiento nacional como requisito para obtener una prórroga consecutiva de la licencia de pesca. Para la expedición de esa prórroga consecutiva, ha de observarse la obligación del Estado costarricense de determinar la captura permisible de los recursos vivos en su zona económica exclusiva, con fundamento en criterios y estudios técnicos, fidedignos y actualizados. Asimismo, el Estado debe determinar el número de licencias y el límite máximo y mínimo de captura que corresponda expedir con base en esos criterios técnicos. Todo esto está contenido en el articulo 62.4.a, de la Convención de Derecho del Mar. De esta manera, una visión integral del artículo 55, de le Ley de Pesca y Acuicultura, con el resto del ordenamiento jurídico, deja ver que la expedición licencias de pesca de atún y de extender sus prórrogas, prevista en ese numeral, implica que, previo a su expedición, se debe determinar cuál es la captura permisible de los recursos vivos de atún existentes en la Zona Económica Exclusiva. La expedición irrestricta de licencias de pesca de atún, que no se fundamente en criterios o estudios técnicos, fidedignos y actualizados, sería un quebranto del deber del Estado de proteger los recursos naturales y del derecho de toca persona a que se protejan los recursos naturales, lo cual no puede entenderse como permitido por el artículo 55, de la Ley de Pesca y Acuicultura, ya que este debe ser integrado con los principios y normas del Derecho Constitucional y del Derecho del Mar, en el sentido de que el número de licencias de pesca que se expiden debe ser proporcional y tener fundamento en los estudios técnicos que se hayan realizado. Además, dicho artículo debe ser entendido en forma sistemática con e resto de la ley, específicamente, con su artículo 5.g), que estipula, como una competencia del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, establecer el número de licencias de pesca y sus regulaciones y limitaciones técnicas, con funda liento en estudios de los recursos marinos existentes. En este mismo sentido, el instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, debe establecer las limitaciones técnicas a las que puedan estar sujetas las embarcaciones autorizadas para realizar su faena de pesca durante la prórroga que, eventualmente, se les expida. Puesto que, aun cuando la Convención de Derecho del Mar y el artículo 6 de la Constitución Política, otorgan al Estado el derecho a aprovechar, efectivamente, los recursos de la Zona Económica Exclusiva, también es cierto que el Estado tiene el deber de garantizar su utilización óptima, según lo previsto en el artículo de la Convención de Derecho del Mar. De modo alguno, podría entenderse que el artículo 55, en comentario, permite a los barcos atuneros capturar una cantidad ilimitada c indeterminada de atún, pues ello quebrantaría ese deber del Estado de garantizar la utilización óptima de ese recurso y también el derecho de las personas a una utilización racional de los recursos naturales. La integración del artículo 55. de cita, con el resto del ordenamiento jurídico, deja claro que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, tiene la obligación, en el momento de expedir la prórroga de la licencia de pesca de atún, de determinar las limitaciones técnicas a las que deben sujetarse las embarcaciones durante esa prórroga, esto con fundamento en criterios y estudios técnicos, fidedignos y actualizados”. (Lo destacado no corresponde al original).

Dicho precedente evidencia justamente la importancia de la realización de estudios técnicos. Sin esa posibilidad, el Estado estaría sin herramientas y criterios que justifiquen de forma apropiada las licencias de pesca que se otorgan. La importancia de estos estudios es general porque impacta en la actividad pesquera y el desarrollo de las comunidades que dependen de estas actividades, de forma tal que se realice una pesquería sostenible que no arrase desproporcionadamente con los recursos disponibles y que haya una apropiada capacidad de regeneración de modo que no se comprometa a las generaciones futuras; pero también en el desarrollo económico costarricense, el turismo y la seguridad alimentaria, entre otras actividades que dependen de una pesquería responsable basada en datos científicos.

VII.- ANÁLISIS DE LA NORMA CUESTIONADA A PARTIR DE LOS RECLAMOS PLANTEADOS Recuérdese lo que dispone el art. impugnado –18 párrafo segundo de la LPA– que, con negrita en el párrafo cuestionado, dispone textualmente lo siguiente:

Art. 18- Prohibición de comercialización de la pesca de fomento y sus excepciones. El permiso para este tipo de pesca no podrá comprender la comercialización de las capturas obtenidas, salvo en el caso de los permisos otorgados a las universidades y los colegios universitarios, ambos nacionales estatales, y al Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), instituciones a las que se les permitirá comercializar las capturas únicamente para cubrir algunos costos de la investigación, con los límites y las condiciones establecidos en el permiso, siempre que se cumplan los objetivos de los programas y se entreguen al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) los informes finales. En caso de que el producto se comercialice o se done deberá hacerse por medio del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) y los excedentes producidos por la comercialización pasarán a su fondo.

Cuando quien realice la investigación sea el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) como autoridad pesquera en asocio con organizaciones nacionales de pescadores legalmente constituidos, el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) podrá permitir la disposición de las capturas obtenidas a dichas organizaciones para que estas cubran el costo del desarrollo de la investigación, con los límites y las condiciones que se establezcan en los permisos otorgados.

Las demás entidades o empresas nacionales o extranjeras que busquen el mejoramiento de la actividad pesquera y aprovechamiento de los recursos, que se les otorgue el permiso de pesca, con fines exploratorios, deberán rendir garantía económica suficiente, de conformidad con el reglamento de esta ley; asimismo, deberán presentar al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) un informe final. De existir captura, deberá ser entregada a la autoridad ejecutora para que la comercialice o la done y los fondos producidos por la venta pasarán a ser patrimonio de esa autoridad.

Si se incumplen las disposiciones del permiso de pesca o no se entrega el informe final, el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca), con respeto al debido proceso, procederá a ejecutar la garantía rendida.

Las instituciones académicas extranjeras que soliciten permiso de pesca para investigación científica y estén debidamente acreditadas como tales, ante la autoridad competente nacional, deberán presentar al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) el informe final de su investigación, el cual de conformidad con el estudio del plan de actividades indicado en el artículo anterior, debidamente fundamentado, podrá exigirles a estas instituciones la rendición de la garantía económica referida en este artículo.

Las atribuciones aquí otorgadas al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) serán sin detrimento de la autonomía de que gozan por mandato constitucional las universidades estatales.

En criterio de este Tribunal, el accionante está realizando una interpretación aislada de la norma que lo lleva a elaborar consideraciones erradas, por lo que es preciso analizarla en relación con otros numerales de la LPA, con la normativa dictada en materia de pesca en general y, por supuesto, con el Derecho de la Constitución.

Como punto de partida es necesario llamar la atención en el sentido de que la norma que está cuestionando se encuentra contenida en el Capítulo IV de la LPA que se denomina “Investigación” y que comprende de los arts. 15 al 22; capítulo que se refiere a la “pesca de fomento” que se define en el art. 2 punto 31) de ese cuerpo normativo:

Art 2º- Para los efectos de la presente Ley, se definen los siguientes términos:

(…)

31. Pesca de fomento: Pesca cuyo propósito es el estudio, la investigación científica, la experimentación, la exploración, la prospección, el desarrollo, la captura de ejemplares vivos para la investigación, la repoblación o conservación de los recursos acuáticos pesqueros y para la experimentación de equipos y métodos destinados a dicha actividad.

Inicia ese capítulo con el art. 15 que dispone:

Art 15.- La pesca de fomento tiene como propósitos el estudio, la investigación científica, la experimentación, la exploración, la prospección, el desarrollo, la captura de ejemplares vivos para la investigación, la repoblación o la conservación de los recursos acuáticos pesqueros y la experimentación de equipos y métodos para tal actividad.

Por su parte, el numeral 16 señala:

Art. 16.- La pesca de fomento realizada por personas físicas o jurídicas costarricenses o extranjeras, o por organismos internacionales con barcos de bandera nacional o extranjera, requerirá un permiso extendido por la autoridad ejecutora.

La autoridad ejecutora deberá designar a un representante, con el carácter de observador, para barcos de bandera extranjera y, discrecionalmente, para barcos de bandera nacional, para que fiscalice los trabajos de investigación y verifique que se ajusta a las condiciones y los límites que fije el INCOPESCA.

A la vez, el art. 17 establece:

Artículo 17.- El INCOPESCA promoverá la pesca de fomento y podrá permitirla a científicos, técnicos e instituciones de investigación científica, tanto nacionales como extranjeras, debidamente acreditadas como tales. Para ello, deberán aportar a esta Institución un plan de actividades, conforme a las disposiciones reglamentarias de la presente Ley.

Obsérvese que ninguno de estos numerales tiene relación alguna con la pesca comercial porque ésta se regula en el Título II de la LPA en donde claramente se parte del supuesto de que se trata de un tipo de pesca para obtener beneficios económicos.

Haciendo este primer encuadre, debe quedar claro que la norma impugnada no tiene como objetivo la comercialización y, por lo tanto, los alegatos del accionante parecen estar fuera de contexto porque están dirigidos a cuestionar ese aspecto cuando, en realidad, la normativa contenida en ese Capítulo IV es muy clara al establecer que este tipo de “pesca de fomento” es una herramienta que está referida a la investigación científica, a la exploración o experimentación, a la prospección, al desarrollo, y que tiene como objetivo obtener datos que permitan adoptar las mejores decisiones. Lo anterior, en aras de promover el progreso y avance del sector pesquero pero, sin alterar el ambiente, buscando siempre la conservación y el uso sostenible de los recursos. Ello, para lograr que el acto de pescar se realice en forma responsable en aras de asegurar la conservación, la preservación y la protección, así como la gestión razonable y efectiva de los recursos acuáticos vivos con el fin de evitar la explotación excesiva y prevenir efectos dañinos sobre el entorno y el sistema ecológico, tal y como reza el art. 32 de la LPA.

Dentro de esta realidad, el INCOPESCA juega un papel crucial porque, como se dijo, es la autoridad ejecutora de la LPA y del Plan de Desarrollo Pesquero que dicte el Poder Ejecutivo, de manera que es el ente encargado de coordinar el desarrollo de este tipo de pesca de investigación a partir de la cual le corresponde fortalecer la gobernanza pesquera, proteger la adecuada explotación de los recursos marinos a la vez que apoyar el bienestar económico y social de las comunidades pesqueras, sin dejar de lado el enfoque de sostenibilidad. Entonces, partiendo del rumbo correcto que ubica a la norma impugnada en el contexto de la “pesca de fomento” o bien, de pesca que tiene como propósito realizar estudios e investigación en aras de obtener datos necesarios para adoptar las mejores decisiones en la materia, se pueden analizar los reclamos del accionante y concluir, como lo hace este Tribunal, que el art. 18 párrafo segundo no tiene roces con el Derecho de la Constitución y reiterar que el reclamo del accionante está referido a la aplicación que se ha hecho de la norma, pero no a su contenido. En tal sentido, aduce el accionante:

• 1)Sobre la potestad de INCOPESCA de otorgar permisos: la parte accionante cuestiona tal facultad que ostenta esa institución; sin embargo, es a partir de la normativa que regula la materia –LC del INCOPESCA, LPA y su reglamento– de donde se desprende que le corresponde al INCOPESCA, otorgar los permisos o autorizaciones para llevar a cabo actividades de pesca, entre ellas la de fomento que es la de interés para esta acción. Recuérdese que esa potestad va aparejada con la obligación de establecer todos los requisitos, condiciones y límites bajo los cuales se conceden para el ejercicio de tal actividad. En ese sentido, dispone la LPA en su art. 2, inciso 10), lo siguiente:

Art. 2º- Para los efectos de la presente Ley, se definen los siguientes términos:

(…)

10. Autorización: Acto administrativo mediante el cual el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) habilita a personas físicas o jurídicas para que desarrollen la actividad acuícola y de pesca en los términos indicados en esta Ley.

(…)

25. Permiso: Acto administrativo especial, mediante el cual se autoriza a personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, para que ejerzan actividades pesqueras y acuícolas de fomento, didáctica y con fines investigativos, en los términos indicados en esta Ley.

Igualmente señala el numeral 111 de ese cuerpo normativo:

Art. 111.- El INCOPESCA podrá otorgar, con carácter de intransferibles, permisos para las siguientes actividades:

• a)Ejercer la pesca de fomento y didáctica.
• b)El ejercicio de la pesca en zonas de veda o captura de especies vedadas con fines científicos y de investigación, de conformidad con el artículo 37 de esta ley.
• c)Cualquier otro que esta Ley establezca.

Por su parte, el art. 22 del Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura (RLPA), n.°36782-MINAET-MAG-MOPT-TUR-SP-S-MTSS de 24 de mayo de 2011, señala:

Art. 22. Las personas físicas o jurídicas nacionales o extranjeras que requieran llevar a cabo proyectos de investigación o fomento, para la actividad pesquera y acuícola, deberán contar, de previo, con un permiso del INCOPESCA, para lo cual deberán aportar un Plan de Actividades en el que se detallen los alcances, fines, objetivos, metodología, medios que vayan a utilizarse, las áreas geográficas precisas en las que se va a realizar el proyecto, cronograma, presupuesto y plazos del estudio a realizar, el nombre de la institución patrocinadora, el de su director y el de la persona encargada del proyecto.

El INCOPESCA mediante acuerdo de la Junta Directiva, establecerá según sea su modalidad, los requisitos y las condiciones que deberán cumplir las personas físicas o jurídicas que soliciten permiso para la realización de proyectos de investigación, los cuales serán debidamente publicados en el Diario Oficial La Gaceta.

Del mismo modo, en la LC de INCOPESCA, se establece de manera expresa:

Art. 5.- El Instituto tendrá las siguientes atribuciones:

(…)

• g)Previo estudio de los recursos marinos existentes. Establecer el número de licencias y sus regulaciones, así como las limitaciones técnicas que se han de imponer a éstas.
• h)Extender, suspender y cancelar los permisos de pesca, caza marina y construcción de embarcaciones, así como las licencias y concesiones para la producción en el campo de la acuicultura*, a las personas físicas y jurídicas que los soliciten y establecer los montos por cobrar por las licencias.

(…)

*(Así modificado por el artículo 168 de la Ley N° 8436 de 1 de marzo de 2005).

Tómese en cuenta que esa institución solo puede otorgar este tipo de permisos, licencias o autorizaciones bajo el entendido de que, quienes sean los beneficiarios, deberán cumplir los objetivos del plan o del programa de investigación que se vaya a desarrollar, así como también tendrán que entregar los informes que se elaboren en relación con el proyecto llevado a cabo. En ese sentido, no puede dejarse de lado lo dispuesto por el art. 23 del RLPA, según el cual:

Art. 23. El INCOPESCA podrá denegar el permiso para la realización de estudios de investigación, para el fomento de la pesca y la acuicultura, en la plataforma continental, en el mar territorial o en la zona económica exclusiva, aguas interiores y dulces, cuando el proyecto o investigación:

a. No se ajuste a la ejecución de las políticas relativas a las investigaciones científicas y técnicas de los recursos pesqueros y acuícolas, de acuerdo con las necesidades nacionales y/o regionales, las cuales están debidamente aprobadas por la Junta Directiva del INCOPESCA y deberán estar debidamente publicadas en el Diario Oficial La Gaceta.

b. Conlleve perforaciones en la plataforma continental, la utilización de explosivos o la introducción de especies o sustancias perjudiciales en el medio marin.° c. Conlleve la alteración, modificación o daño de los ecosistemas marinos, el funcionamiento o la utilización de las instalaciones y estructuras portuarias.

d. No se suministre la información previa requerida referente a la ejecución de la investigación, o la proporcionada sobre la índole y objetivos del proyecto, sea inexacta.

e. Cuando el interesado que requiera realizar la investigación, tenga obligaciones pendientes de un proyecto de investigación anterior. Si se trata de una universidad pública el INCOPESCA deberá valorar el tipo de incumplimiento para no entorpecer el desarrollo de nuevos proyectos.

f. Obstaculicen indebidamente las actividades que realice el Estado Costarricense en el ejercicio de sus derechos de soberanía y de su jurisdicción.

g. Cuando, en forma debidamente justificada como producto de su análisis científico y evaluación, se determine que su realización o ejecución no es técnica, ni económicamente viable, ni está en armonía con el medio ambiente.

Ahora bien, en términos generales y a partir del contenido de la normativa –principalmente LPA– se desprende quiénes pueden ser beneficiados con un permiso por parte del INCOPESCA:

• a)personas físicas o jurídicas, costarricenses o extranjeras; b) organismos internacionales con barcos de bandera nacional o extranjera; c) científicos, técnicos e instituciones de investigación científica tanto nacionales como extranjeros debidamente acreditados como tales; d) universidades y colegios universitarios, ambos nacionales estatales; e) el INA; f) entidades o empresas nacionales o extranjeras; g) instituciones académicas extranjeras; h) organizaciones nacionales de pescadores legalmente constituidos -que son las de interés en este asunto por ser los que cuestiona el accionante y denomina como integrantes del sector privado-; i) embarcaciones artesanales en pequeña escala; j) naves atuneras; k) barcos atuneros con red de cerco, nacionales y extranjeros; l) buques cerqueros atuneros; ll) embarcaciones debidamente autorizadas para la pesca turística que quieran realizar pesca de atún.

Específicamente, en cuanto a la “pesca de fomento” que, como se dijo, es el objeto de esta acción de inconstitucionalidad, el Capítulo IV de la LPA es muy claro al disponer que puede ser realizada –y por ende autorizados para ello–, los siguientes:

• a)personas físicas o jurídicas costarricenses o extranjeros; b) organismos internacionales con barcos de bandera nacional o extranjera; c) científicos, técnicos e instituciones de investigación científica, tanto nacionales como extranjeras, debidamente acreditadas como tales; d) universidades y colegios universitarios, ambos nacionales estatales; e) el INA; f) entidades o empresas nacionales o extranjeras; k) instituciones académicas extranjeras debidamente acreditadas ante la autoridad competente nacional; Interesa también destacar que el art. 14 de la LPA dispone de manera clara que, además de las atribuciones otorgadas a INCOPESCA por su Ley de Creación, le corresponde:

Art. 14.- Las atribuciones del INCOPESCA, además de las ordenadas en la Ley Nº 7384, Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, serán las siguientes:

• a)Ejecutar las políticas relativas a las investigaciones científicas y técnicas de los recursos pesqueros y acuícolas, de acuerdo con las necesidades nacionales.

Lo anterior significa que precisamente el otorgamiento de los permisos y autorizaciones es una potestad que se le ha conferido para poder ejecutar decisiones en cuanto a las investigaciones científicas y técnicas que se vayan a realizar, lo que reafirma y refuerza su condición de ente ejecutor de la LPA. Así las cosas, conforme se desprende de lo dicho, queda claro que no lleva razón el accionante en cuanto a que los permisos para realizar pesca de fomento están dirigidos –o deberían estarlo– única y exclusivamente a los colegios universitarios, las universidades y el INA como lo pretende, sino que, el abanico de eventuales receptores de esas autorizaciones es más amplio, pero no por ello irrestricto y sin limitaciones porque, como se verá de seguido, el numeral impugnado y el resto de la normativa conexa, es muy clara al disponer las condiciones bajo las cuales se podrían otorgar tales permisos –siempre dentro del contexto de la pesca de fomento–, con lo cual no debería ser cualquiera el que puede hacerse acreedor de uno de ellos, pues corresponde al INCOPESCA que su otorgamiento se disponga con claro respeto a la conservación, aprovechamiento y uso sostenible de los recursos biológicos del mar y de la acuicultura a fin de garantizar un aprovechamiento racional de los recursos pesqueros, garantizar el desarrollo sostenible, el avance de las comunidades costeras y evitar la contaminación.

• 2)Sobre el cuestionamiento en cuanto al sector privado: según el dicho del accionante, la norma antes de ser reformada, solo permitía a “ciertas instituciones de índole educativa y pública comercializar el producto obtenido para cubrir algunos costos de investigación” y ese es uno de sus principales reclamos porque, según su criterio, ahora con la reforma, se “amplía la posibilidad a que el sector privado comercialice con el recurso pesquero obtenido y deja la determinación del alcance de dicha comercialización sujeta a las condiciones, variantes, de cada permiso”. Como ya se ha mencionado supra, la norma se conserva básicamente igual, lo único que ha variado con la reforma es la introducción del párrafo 2º que indica expresamente:

Cuando quien realice la investigación sea el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) como autoridad pesquera en asocio con organizaciones nacionales de pescadores legalmente constituidos, el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) podrá permitir la disposición de las capturas obtenidas a dichas organizaciones para que estas cubran el costo del desarrollo de la investigación, con los límites y las condiciones que se establezcan en los permisos otorgados.

De la lectura de la normativa –anterior y vigente– estima este Tribunal que el accionante no lleva razón en su dicho toda vez que, independientemente de quién realice la investigación, la regla es que el permiso que se otorgue para la “pesca de fomento”, no puede comprender la comercialización de las capturas obtenidas. Obsérvese que en el primer párrafo de ese art. 18, claramente se dispone que: “El permiso para este tipo de pesca no podrá comprender la comercialización de las capturas obtenidas, salvo en el caso de los permisos otorgados a las universidades y los colegios universitarios, ambos nacionales estatales, y al Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) (….)”. Así las cosas, la regla es que no se permite comercializar y la excepción es que se les acepta a las universidades, colegios universitarios –ambos nacionales y de carácter estatal– y al INA, pero bajo el entendido de que ello sería única y exclusivamente para cubrir algunos costos de la investigación. De esta manera, queda claro entonces que, si la “pesca de fomento” es para investigación, es más que evidente que no se permite el comercio con los productos obtenidos durante su desarrollo. Ahora bien, según el criterio del accionante, con la introducción del párrafo impugnado en el art. 18 de cita, se está permitiendo que el “sector privado” participe de este tipo de pesca y que además comercialice con los recursos obtenidos, lo que considera que es un otorgamiento de privilegios en detrimento de lo público; no obstante, como claramente se observa en la norma, no es una novedad involucrar al sector privado en este tipo de actividad, ni tampoco se trata de una potestad abierta e indiscriminada como lo pretende hacer el ver el accionante por las siguientes razones:

• a)en primer lugar, porque la investigación deberá realizarla el INCOPESCA en asocio con “organizaciones nacionales de pescadores legalmente constituidos”, lo que quiere decir que no es con cualquier organización privada, sino que debe ser nacional, de pescadores y además estar legalmente constituida, correspondiéndole a esa institución hacer el planteamiento del tipo de investigación que se requiere y elaborar el correspondiente proyecto con toda la planificación y sus requisitos; b) en segundo lugar, porque es potestad del INCOPESCA permitir o no la disposición de las capturas obtenidas, pues obsérvese que la norma es muy clara al disponer que “podrá permitir la disposición de las capturas (…)” y en ese sentido, el término “podrá” se refiere a facultad, no a una obligación del INCOPESCA; c) porque se deben cumplir las condiciones y límites que se impusieron al otorgarse el permiso, el cual, como se ha venido diciendo, solo lo puede otorgar el INCOPESCA, por lo que será esta institución la que se encargaría de determinar bajo qué supuestos se otorga, así como las circunstancias que han de rodear tal autorización o permiso.

Aunado a lo anterior, obsérvese que, aun cuando en la versión anterior de la norma no existía este párrafo segundo, sí se hacía referencia a “las demás entidades o empresas nacionales o extranjeras que busquen el mejoramiento de la actividad pesquera y aprovechamiento de recursos, que se les otorgue el permiso de pesca, con fines exploratorios”; frase que, aun cuando es muy amplia sigue estando en la norma vigente e indudablemente se refiere al sector privado, lo que abarca también a las “organizaciones nacionales de pescadores legalmente constituidos” que critica el accionante. Así las cosas, no es cierto entonces que la norma reformada esté dotando de más privilegios al sector privado en detrimento de lo público y de los recursos marinos, pues, desde antes de su modificación, ya era posible –de modo más amplio– el otorgamiento de permisos de pesca con fines exploratorios a entidades o empresas nacionales o extranjeras, con lo cual la inclusión de “organizaciones nacionales de pescadores legalmente constituidos”, lejos de poder verse con la perspectiva del accionante, más bien implica que se ha incluido –de manera más específica– a un sector determinado.

• 3)Sobre la justificación de la norma que echa de menos el accionante: en su criterio, el numeral impugnado no contiene una justificación objetiva y razonable por la cual se pretenda beneficiar al sector privado al permitirle que comercialice con la captura obtenida durante la investigación. Al respecto, este Tribunal es del criterio de que no lleva razón porque –en realidad– de la lectura conjunta del numeral impugnado en relación con los otros ya citados –arts. 2, 15 al 17 de la LPA–, queda claro y bien delimitado que la naturaleza y finalidad de este tipo de pesca –de fomento– no es la comercialización, sino el estudio, la investigación científica, la exploración, la experimentación. Así las cosas, no es como lo afirma el accionante y, por ende, no se está dando la “posibilidad de que se aleje de su finalidad original” pues, desde todo punto de vista, a partir de la lectura íntegra de las normas, queda claro que las autorizaciones o permisos que conceda INCOPESCA bajo esta modalidad, son para “pesca de fomento”, es decir, para investigación y no para comercialización, con lo cual, no hay ningún cambio de la naturaleza ni de los fines de ese tipo de actividad. En consecuencia, no se estima que se estén flexibilizando las limitaciones existentes, o que se modifique de modo sustancial la disposición original, o que se redefina la distribución de competencias, o que se eliminen requisitos, pues tanto antes de la reforma como ahora, la norma se refiere a “las demás entidades o empresas nacionales o extranjeras que busquen el mejoramiento de la actividad pesquera y aprovechamiento de recursos, que se les otorgue el permiso de pesca, con fines exploratorios”, con lo cual siempre se ha permitido la participación del sector privado en tanto se busque el mejoramiento de la actividad pesquera y el aprovechamiento de los recursos, ya que, recuérdese, se trata de “pesca de fomento”. En criterio de este Tribunal, con la redacción del párrafo segundo que se ha introducido, más bien se está circunscribiendo un poco el ámbito de intervención para el sector privado al restringirse a “organizaciones nacionales de pescadores legalmente constituidos” pero también porque ahí se deja claro que la investigación debe ser realizada por el INCOPESCA, en asocio con esas organizaciones, así como que será esta institución la que podrá, si a bien lo tiene, como una facultad, permitir o no la disposición de las capturas para cubrir el costo de los gastos de la investigación. En consecuencia, no se considera que la norma carezca de fundamentación objetiva y razonable como lo reclama la parte accionante.
• 4)Sobre la potestad de INCOPESCA de decidir qué se hace con la captura obtenida: obsérvese que, de la integración e interpretación conjunta de las normas mencionadas, se concluye que tratándese de pesca de fomento, existe una prohibición de comecializar el producto de pesca, con las salvedades dispuestas en el artículo 18 de la Ley de referencia, conforme al cual se permite comercializar las capturas solo con la finalidad de cubrir los costos de la investigación, sujeto a los límites establecidas en el ordenamiento jurídico así como en las condiciones dispuestas en el permiso y bajo el requerimiento de que los objetivos del programa se cumplan. En está línea, está claro que la autorización legal al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura para llevar a cabo convenios con organizaciones nacionales de pescadores legalmente constituidas así como la disposición de las capturas obtenidas por dichas organizaciones, es solamente para que éstas cubran los costos de la investigación. Es entonces al INCOPESCA al que le corresponde permitir o no el desarrollo de la “pesca de fomento”, determinar el tipo de investigación que se desea realizar, establecer a qué organismos o entidades les otorga el permiso y, finalmente, decidir si el producto obtenido en las capturas, se comercializa o no, lo que, en todo caso, de autorizarse, será única y exclusivamente para cubrir los costos que se generen de la investigación, pues debe recordarse que hay varios elementos a tomar en cuenta como lo son el modo de uso de las embarcaciones –alquiler, préstamo, etc.–, el combustible que van a requerir, los instrumentos y material técnico que se necesita, el personal técnico y especializado que hay que contratar, los empleados que manejarán los barcos, entre otros gastos. Sobre el particular, interesa recordar lo que dispone el art. 24 del RLPA, según el cual:

Art. 24. El permiso otorgado por el INCOPESCA, no conlleva la comercialización de las capturas obtenidas, las cuales en el caso de existir, deberán ser entregadas al INCOPESCA, para que las comercialice o las done y los fondos pasarán a ser patrimonio de INCOPESCA. Se exceptúa de esta disposición los permisos otorgados a las universidades y colegios universitarios, ambos nacionales y estatales y al INA, a quienes se les aplicará lo dispuesto en los artículos 18 y 19 de la LPA. (Lo destacado no corresponde al original).

Así las cosas, queda más que claro y se reitera que, cuando la actividad de pesca autorizada o permitida por el INCOPESCA, está dirigida a la investigación pesquera y acuícola –pesca de fomento–, bajo ninguna circunstancia implica la comercialización de los productos obtenidos.

En virtud de las consideraciones realizadas, este Tribunal estima necesario realizar una interpretación del párrafo segundo del art. 18 de la Ley de Pesca y Acuicultura conforme a la Constitución de forma tal que se asegure el resguardo del medio ambiente (arts. 6 y 50 de la Constitución Política). Lo anterior, en el sentido de que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura es la instancia que comercializará las eventuales capturas, cuyo producto podrá cubrir solo costos indispensables para la investigación desarrollada, y cualquier excedente pasará al fondo de ese instituto. Cabe recordar, al respecto, que el art. 52 de la ley ordena lo siguiente:

Art. 52.-Los dineros obtenidos por las multas, los comisos y cualquier otro ingreso a favor del INCOPESCA previsto en la presente Ley, constituirán un fondo especial administrado por esta Institución.

Además, el párrafo primero del propio art. 18 ordena justamente que:

En caso de que el producto se comercialice o se done deberá hacerse por medio del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) y los excedentes producidos por la comercialización pasarán a su fondo.

En cuyo caso, debe advertirse que las autoridades competentes deben justamente aplicar una interpretación armónica de la norma bajo análisis.

• 5)Sobre salvaguardas y mecanismos de control: según el accionante, el sector privado al que se está abriendo el portillo con la norma impugnada, no está sujeto a salvaguardas ni a mecanismos de control, lo que permite a ese sector el uso discrecional de los recursos pesqueros y facilita que se implante una práctica que ha estado prohibida en Costa Rica como es la pesca de arrastre, con los consiguientes daños irreversibles al ambiente. Contrario al dicho del accionante, nuevamente, de la lectura del numeral impugnado y de su contexto normativo –LPA– se desprende que, tanto antes como ahora –específicamente en el párrafo tercero–, se establece la obligación para las “entidades o empresas nacionales o extranjeras” de rendir garantía económica suficiente de conformidad con el reglamento de esa ley, el cual en su art. 26 señala:

Art. 26. Toda persona física o jurídica, nacional o extranjera, excepto las universidades, colegios universitarios, ambos de carácter nacional y estatal, y el INA, a la cual se le otorgue un permiso de pesca con fines de investigación, deberá rendir una garantía económica correspondiente a un 10% del costo total de la ejecución del proyecto, estas garantías serán rendidas en cualesquiera de las formas permitidas en la Ley N.° 7494, Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento.

Habiéndose cumplido el estudio o proyecto en los términos o condiciones establecidas, y entregado el informe final del proyecto, el INCOPESCA procederá a reintegrar la garantía económica citada en este artículo, para lo cual contará con un plazo no mayor de tres meses, previa gestión del interesado.

Las investigaciones que deban realizar los estudiantes de universidades, y colegios universitarios, ambos nacionales y estatales, para cumplir con el requisito de graduación, no estarán obligados a rendir la garantía.

Entonces, no es cierto como lo afirma el accionante que la reforma que impugna no contenga iguales medidas de protección de los recursos que las que existían antes, pues la reforma no modificó la norma en cuanto a este tema. De igual manera, obsérvese que el reglamento es muy claro al disponer que, en caso de incumplimiento de las condiciones establecidas en el permiso otorgado, el INCOPESCA puede ejecutar la garantía:

Art. 27. Para los efectos anteriores toda persona física o jurídica a la que se le haya otorgado un permiso con fines de investigación, está obligada a cumplir con todas las condiciones establecidas por el INCOPESCA y a presentar, a más tardar un mes calendario posterior a la finalización del proyecto, un informe final al INCOPESCA, caso contrario, con respeto al debido proceso y el derecho a la defensa, el INCOPESCA procederá a ejecutar la garantía rendida, dejando constancia en el expediente respectivo de dicho incumplimiento para los efectos legales correspondientes.

Igualmente, el propio numeral impugnado en su párrafo cuarto dispone:

Art 18.- (…)

Si se incumplen las disposiciones del permiso de pesca o no se entrega el informe final, el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca), con respeto al debido proceso, procederá a ejecutar la garantía rendida.

Conforme se ha venido señalando, es al INCOPESCA también al que le corresponde ejercer el control y aplicar las sanciones que correspondan, tal y como así se dispone en el art. 14 incisos b) y e) de la LPA, según los cuales:

Art. 14.- Las atribuciones del INCOPESCA, además de las ordenadas en la Ley Nº 7384, Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, serán las siguientes:

(…). b) Establecer e implementar los sistemas de control necesarios y suficientes para determinar, fehacientemente, los datos de captura, esfuerzo pesquero, captura por unidad de esfuerzo y su desembarque en los puertos nacionales.

(…)

• e)Aplicar, respetando el debido proceso, las sanciones administrativas establecidas en la presente Ley.

Tales controles y sanciones no solo se ciñen a lo ahí señalado, sino en general, a todos los ámbitos de actuación de esa institución en torno a las competencias que le han sido asignadas. En consecuencia, es más que evidente que sí existen salvaguardas así como mecanismos de control y seguimiento en relación con las “organizaciones nacionales de pescadores legalmente constituidos” respecto de las cuales reclama el accionante, en aras de dar cumplimiento a las obligaciones que hubieren contraído al recibir un permiso para realizar “pesca de fomento” que, como se ha venido insistiendo, es pesca que se realizaría con el único y exclusivo objetivo de investigación. Además, como se enfatizó supra y lo informaron las autoridades que comparecieron en este proceso, las investigaciones son vitales en la toma de decisiones relacionadas con una pesquería responsable y sostenible.

Por lo dicho entonces, también en cuanto a este reclamo la acción es improcedente.

VIII.- CONCLUSIONES En este de orden de consideraciones, la mayoría del Tribunal concluye que la norma impugnada no es inconstitucional en sí misma y lo que eventualmente podría ocasionar lesiones al Derecho de la Constitución sería la aplicación que se hiciere del numeral cuestionado, siendo que el análisis sobre la constitucionalidad de la forma en que se ha aplicado o ejecutado en la práctica, no es materia que corresponda a la acción de inconstitucionalidad, sino que, para el caso concreto, deberá resolverse en el amparo que sirve de base a esta acción.

Desde esta perspectiva, el texto del párrafo segundo del art. 18 de la LPA, puede subsistir así como ser compatible con la Constitución Política y lo que eventualmente podría ser inconstitucional es su forma de aplicarlo o el modo en que ha sido interpretado por los sujetos encargados de ejecutarlo, otorgándole un carácter que no tiene –o no puede tener–, si de compatibilizarlo con la Constitución Política se trata, toda vez que el texto permite una interpretación y aplicación conformes con la Constitución.

De igual manera, debe decirse que será el INCOPESCA en el ejercicio de sus competencias, al que le corresponde darle el uso y la interpretación conforme con la Constitución en la medida en que recuerde que le compete coordinar el sector pesquero y de acuicultura, así como promover y ordenar el desarrollo de la pesca, la caza marítima y la investigación, siempre dentro de los límites que le imponen la conservación, el aprovechamiento y uso sostenible de los recursos biológicos del mar y de la acuicultura. Lo anterior, a fin de garantizar un uso racional de los recursos pesqueros, el desarrollo sostenible y evitar la contaminación. También le corresponde la fiscalización del correcto uso de la norma y proceder a decretar cualquier irregularidad cometida en cuanto a la materia de su competencia. Obsérvese que, contrario al dicho del accionante, el numeral –y el contexto normativo en que se ubica– sí establece posibilidad de efectuar controles, de imponer límites y de aplicar condiciones, pero ello le corresponde al INCOPESCA al amparo del tipo de permiso o autorización que otorgue y, sobre todo, del contenido del proyecto de investigación que se pretenda llevar a cabo, para lo cual también cuenta con la obligación de fiscalizar los trabajos y verificar que se ajusten a las condiciones y límites que se fijaron cuando se concedió la licencia o autorización. Es a esa institución a la que se le otorgan amplias competencias que deberá encausar hacia la protección del derecho al ambiente y de las comunidades pesqueras, para lo cual tiene la obligación de atraer todos los estudios, la prueba técnica y científica que le pueda brindar la academia y la ciencia así como todos los sectores involucrados en el asunto y tomarla en cuenta a la hora de aprobar decisiones. Para determinar las mejores medidas a tomar, deberá además contar con la debida reglamentación que le permita establecer los requisitos necesarios para evitar que se abran portillos y que se incurra en prácticas que han demostrado ser dañinas para el ambiente, todo lo cual deberá estar robustecido con los criterios técnicos que sean necesarios. Por lo tanto, no es cierto que la actividad quede sin regulación alguna, porque INCOPESCA, en la licencia que otorga, regula las condiciones, lo cual está facultado por la ley y su reglamento.

Así las cosas, no se acredita que la norma impugnada sea contraria a la protección del ambiente, a la distribución equitativa de la riqueza, a la igualdad, a la irrenunciabilidad de los derechos y beneficios derivados de la justicia social, a la seguridad jurídica ni a la salud o la vida, siempre y cuando se interprete –y así se ejecute por parte de INCOPESCA– en el sentido de que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura es la instancia que comercializará las eventuales capturas, cuyo producto podrá cubrir solo costos indispensables para la investigación desarrollada, y cualquier excedente pasará al fondo de ese instituto.

Conforme a lo expuesto, no se encuentra inconstitucionalidad alguna, procediendo a la desestimatoria de la acción, tal y como en efecto se hace, con la interpretación que se indica.

IX.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.-

POR TANTO:

Se declara sin lugar la acción. Se interpreta el párrafo segundo del artículo 18 de la Ley de Pesca y Acuicultura conforme a la Constitución en el sentido de que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura es la instancia que comercializará las eventuales capturas, cuyo producto podrá cubrir solo costos indispensables para la investigación desarrollada, y cualquier excedente pasará al fondo de ese instituto. El magistrado Salazar Alvarado, salva el voto y desestima la acción por razones de admisibilidad. Reséñese esta sentencia en el Diario Oficial La Gaceta. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese este pronunciamiento a las partes apersonadas y la Procuraduría General de la República.

Fernando Cruz C.

Presidente a.i.

Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Ingrid Hess H.

Hubert Fernández A. Ileana Sánchez N.

Voto salvado del magistrado Salazar Alvarado.

En primer término, se debe afirmar que mediante resolución N° 2024-35978 de la 9:45 horas del 3 de diciembre de 2024, la Sala otorgó plazo al recurrente en el recurso de amparo N° 23-009158-0007-CO para que interpusiera la acción de inconstitucionalidad en contra del párrafo 2°, del artículo 18, de la Ley de Pesca y Acuicultura, dicha decisión se tomó con el voto salvado del suscrito, junto con el magistrado Castillo Víquez, y la magistrada Garro Vargas, por considerar que era innecesario ese emplazamiento. En el voto, que se transcribe, se establece que:

“En el presente asunto, Wilber Madriz Arguedas y Jacqueline de los Ángeles Membreño García, respectivamente, en su carácter de Alcalde de Puntarenas y en su condición personal, y como Presidenta de la Asociación de Mujeres y Hombres Luchadores de la Perla del Pacífico, quienes se apersonaron a los autos como coadyuvantes pasivos, como pretensión subsidiaria plantearon que en caso de que esta Sala considere que es competente para conocer de la anulación del acuerdo AJDIP/205-2022 de 27 de setiembre del año 2022, adoptado en la sesión ordinaria 41-2022 de la Junta Directiva de INCOPESCA, se suspenda la tramitación del amparo y se abra al actor la posibilidad de presentar una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 18 de la Ley de Pesca y Acuicultura. Lo anterior en el tanto dicha norma permitió la entrega de autorizaciones a particulares para coadyuvar en las labores de investigación tendientes a analizar la viabilidad o no de la reinstauración de la pesquería de camarón por redes.

La mayoría acogió esa pretensión subsidiaria y consideró procedente darle plazo al recurrente para que interponga acción de inconstitucionalidad contra dicha norma. Sin embargo, disentimos de tal posición, pues consideramos innecesario el análisis constitucional que se pretende llevar a cabo. Nótese que el recurrente no objetó su constitucionalidad, porque su interés es que en el presente proceso esta Sala analice la idoneidad o no de los estudios dispuestos por INCOPESCA. El recurrente sí desea que se cumpla con lo dispuesto por la Sala y la jurisdicción contencioso-administrativa, en el sentido de que se realicen estudios pertinentes. En ningún momento objeta el mencionado artículo. Además, es significativo que ni el recurrente ni otros intervinientes –que tienen visiones similares respecto del objeto del amparo– han interpuesto una acción contra tal artículo.

En ese contexto, con el respeto acostumbrado estimamos innecesario otorgarle plazo al recurrente para que interponga acción de inconstitucionalidad contra dicho artículo. Consideramos que más bien la Sala debería proceder, con los elementos que constan en el expediente, a resolver el amparo”.

Ahora con lo resuelto por la mayoría en la acción, se desprende, igualmente, que este asunto no ha dejado de ser, y más bien permite reafirmar, que lo planteado por el recurrente se debió sustanciar y resolver a partir de los artículos 29, y siguientes, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, como se ha argumentado. De suyo es, que el recurso de amparo puede analizar en sentencia la forma en que se interpreta y aplica una disposición, y la Sala tendría la potestad para pronunciarse por el fondo, ofreciendo una interpretación, con sus consecuencias, que permitiera respetar, resguardar y restaurar una aplicación de una norma, conforme al Derecho de la Constitución. Esto es constatable en varios de los segmentos del voto de mayoría, donde la cuestión de constitucionalidad planteada en la acción involucra aspectos de interpretación y aplicación del párrafo 2°, del artículo 18, de la Ley de Pesca y Acuicultura, y no propiamente, de problemas de constitucionalidad inherentes a la norma impugnada.

De ahí que, de segundo, se pueden cuestionar los aspectos de admisibilidad formales y sustanciales de la acción, pues era previsible que la sentencia de la acción de inconstitucionalidad no constituía medio razonable para la protección del derecho o intereses del recurrente, por el contrario, tendría una incidencia discreta en la relación jurídica del caso, que no arribaría a una resolución de normas contrarias al Derecho de la Constitución. Veamos, la Sala ha sostenido que: “El rigor en la legitimación para acceder a la jurisdicción constitucional, más que constituir un obstáculo para impedir el control de la constitucionalidad de las leyes, constituye el cauce del derecho de acceso a la justicia, derivado de la existencia de un "asunto previo" que haya motivado aquella discordancia o contradicción entre la ley y la Constitución, para mantener la función jurisdiccional -especial-, y no distorsionar la pureza del sistema de relación de los poderes constitucionales del Estado, del que es parte la Sala, porque como integrante de aquellos, no es enteramente libre e ilimitada en sus acciones. Por esta causa, es que la acción de inconstitucionalidad necesita de su existencia -del asunto previo- como medio razonable para amparar la defensa del derecho o interés que se considera lesionado. (…)” (ver Sentencia N° 1997-1319 de las 14:51 horas de 4 de marzo de 1997). Se desprende de lo anterior, la necesidad de que de la relación jurídica procesal entre ambos procesos, recursos de amparo y acciones de inconstitucionalidad, se tenga un análisis normativo con un verdadero conflicto de constitucionalidad para llegar a una decisión en el asunto base, el que este debe ser adecuado. La Sala ha afirmado que el asunto base no es solo un requerimiento formal de la acción, cuando dice que: “… la exigencia de un asunto previo pendiente de resolver, no constituye un requisito meramente formal, toda vez, que no basta con la sola existencia de un asunto base, ni con la simple invocación de la inconstitucionalidad, pues se requiere además, que la acción sea un medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. Esto quiere decir, que es necesario que se verifique la existencia de un asunto en el que estén de por medio los derechos fundamentales de las personas y en el cual las normas impugnadas tengan una incidencia directa para la resolución del caso (véanse, en igual sentido, las sentencias números 1668-90, 4085-93, 798-94, 3615-94, 409-I-95, 851-95, 4190-95 y 791-96)” (Sentencia N° 2021-19077 de las 12:21 horas del 25 de agosto de 2021, entre otras). De esta forma, es claro que la acción debe tener un valor instrumental en el amparo cuando es asunto base, todo lo cual, trasladado al caso que nos ocupa, es claro que sustantivamente tampoco era necesario, por ende, en mi criterio no debió ser inadmisible, toda vez que la naturaleza de la discusión involucraba la interpretación y aplicación del párrafo 2°, del artículo 18, de la Ley de Pesca y Acuicultura, sin que la acción hubiera podido tener incidencia directa en el asunto base.

Por lo expuesto, salvo el voto y desestimo la acción por razones de admisibilidad.

Luis Fdo. Salazar A.

1 Res: 2025-036563 Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL votado con boleta