ARESEP challenges exclusion from fiscal ruleARESEP reclama exclusión de regla fiscal

**Constitutional Chamber** **Resolution No. 13432 - 2025** **Date of Resolution:** 07 May 2025 at 11:30 **Case File:** 22-009671-0007-CO **Drafted by:** Luis Fdo. Salazar Alvarado **Type of Matter:** Unconstitutionality Action **Constitutional Control:** Dismissive Judgment **Analyzed by:** CONSTITUTIONAL CHAMBER **Judgment with Dissenting Vote** **Judgments from the same case file** **Judgment with protected data, in accordance with current regulations** **Content of Interest:** **Type of content:** Majority Vote **Branch of Law:** 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL **Subject:** TAX **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

TAX. APPLICATION OF THE PUBLIC FINANCE LAW TO ARESEP **Case File:** 22-009671-0007-CO **Judgment:** 013432-25 of May 7, 2025 **Type of Matter:** Unconstitutionality Action **Challenged Provision:** Title IV of the Law for the Strengthening of Public Finances, Articles 5, 6, 11, 14, 19, and 26. Law 9635 **Operative Part:** The action is declared WITHOUT MERIT. Magistrate Cruz Castro dissents and declares it with merit.- CO02/26 ... See more **Text of the Resolution** *CO* **Exp: 22-009671-0007-CO** **Res. No. 2025-013432** **CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven hours and thirty minutes on the seventh of May of two thousand twenty-five.** An unconstitutionality action brought by Nombre01, of legal age, separated, economist, holder of identity card CED01 , resident of Alajuela; in his capacity as Regulator General and President of the Board of Directors of the PUBLIC SERVICES REGULATORY AUTHORITY, against Articles 5, 6, 9, 11, 14, 19, and 26 of Title IV of the Law for the Strengthening of Public Finances (Law No. 9635).

**Findings:** 1.- By filing received in the Secretariat of the Chamber at 13:49 hours on May 5, 2022, the plaintiff requests that the unconstitutionality of Articles 5, 6, 9, 11, 14, 19, and 26 of Title IV of the Law for the Strengthening of Public Finances (Law No. 9635) be declared. He alleges that the provisions of Title IV of the Law for the Strengthening of Public Finances are challenged on the basis of their text or the manner in which they are interpreted, applied, and for their effects, for the following reasons: Article 5: insofar as it does not differentiate between non-financial public sector institutions with their own resources and those that depend on transfers from the Executive Branch, thereby disregarding the scope of administrative and financial autonomy granted to the Public Services Regulatory Authority in Article 1 of Law No. 7593, as a derivation of articles 188 and 189 of the Political Constitution, and the attribution of independent financing that has the purpose not only of providing it with resources, but of guaranteeing its independence and functional autonomy as a specialized entity whose activity may positively or negatively impact the economy and, for this reason, financial independence is a shield against external interference, consistent with the principles of Constitutional Articles 188 and 189. Article 6: insofar as the reasons for exclusion do not respond to criteria that are reasonable and proportionate to the objective, namely guaranteeing fiscal sustainability as provided in numeral 4 of Law No. 9635. He indicates that the reform to subsection d) of Article 6, approved by Law No. 9848 of May 20, 2020, is of special relevance to this action, precisely because it excludes from the fiscal rule the own resources of municipalities, leaving the funds that local entities manage from the national budget under the coverage of the fiscal rule. This reform follows the logic set forth here, given that the Public Services Regulatory Authority does not depend on central government resources. Article 9: insofar as it transfers the budgetary irresponsibility of the central government to institutions with their own financing sources, which also have sound fiscal discipline. Indeed, using the central government's debt ratio is to impute to third parties a discipline (limit, constraint, punishment) that does not derive from their own acts, a rule absolutely contrary to the principle of responsibility. Article 11: the formula is unreasonable, disproportionate to the reason and the aim pursued (fiscal responsibility and sustainability), at least with respect to those institutions that, like the Public Services Regulatory Authority, are characterized by sound discipline, responsibility, and fiscal sustainability. Furthermore, it clearly indicates that it applies to the budget, not to the executed budget as the Executive Branch interpreted and was developed in the regulations, since if the executed budget is used, it will lead to a progressive reduction of current expenditure, thereby not only containing spending but also deteriorating the public service, and that is not the spirit of the law. Article 14: the Public Services Regulatory Authority was made subject, in matters of political, administrative, and financial independence, to budgetary directives and orders, that is, to the direct intervention of the Executive Branch through the Ministry of Finance and the Budgetary Authority, thus breaching its power of self-determination to establish its plans, programs, and budgets, as an integral part of its autonomy guaranteed in Articles 188 and 189 of the Political Constitution, and the best practices expressed in the OECD recommendations. Articles 19 and 26: inasmuch as it subjects institutions outside the control of the Budgetary Authority again to its control regarding this point and due to the sanction regime in case of noncompliance.

He alleges that, by its text, specifically the calculation formula arising from Articles 9 and 10 of Law No. 9635, the Law intends to strengthen fiscal responsibility (Title IV "Fiscal Responsibility of the Republic"), however, the calculation formula does not consider the fiscal and budgetary responsibility of each autonomous institution, it does not assess the responsibility with which each institution has acted, but rather imposes a rule based on the standard of responsibility (irresponsibility) of the central government. This rule and, therefore, the calculation formula expressing it are unreasonable and disproportionate with respect to those institutions with their own funds, among them, the Public Services Regulatory Authority.

Regarding the unconstitutionality based on the manner in which it is interpreted and applied, he alleges that, in accordance with the provisions of Article 3 of the Law of Constitutional Jurisdiction, it is possible that the text is constitutional, but not the manner in which it is interpreted and applied by public authorities. That is the case of Article 5 of Law No. 9635, as it provides "Scope of application. The fiscal rule shall be applicable to the budgets of the non-financial public sector entities and bodies." Specifically, the provision indicates that it will apply to "budgets," so the law makes no distinction between the approved ordinary budget and the executed budget, as interpreted by the Comptroller General of the Republic and the Executive Branch, whose interpretation was reflected in Article 3 of the Regulation to Title IV of Law No. 9635, called Fiscal Responsibility of the Republic, Executive Decree No. 41641-H, and is stated, among others, in the official communication of the Minister of Finance DM-0358-2022 of March 28, 2022, which provides: "In accordance with the foregoing, for the calculation of the growth rate associated with the fiscal rule that the entities and bodies comprising the Non-Financial Public Sector (SPNF) must apply, both in the formulation of the 2023 ordinary budgets and to the executed expenditure of that period, this Ministry has taken as a reference the closing of the 2021 fiscal year for the Central Government debt level as a percentage of nominal GDP. Meanwhile, for nominal GDP data, the years 2018, 2019, 2020, and 2021 and their respective growth rates were used." In the plaintiff's opinion, this interpretation of Article 5 of Law No. 9635 is unconstitutional. Firstly, because the provision clearly states that it will apply to "budgets," so it must be understood, consistently with other laws, as the ordinary budget and not the budget execution, which is a subsequent moment and which is technically no longer a budget, but rather a liquidation. Thus, requiring that the new ordinary budget conform to a fiscal rule applied to the executed budget will inevitably tend toward budgetary reduction and thus, unequivocally, toward the deterioration of the provision of public services. It is practically impossible to achieve 100% execution, because at the very least, reserves are always made for overtime, reassignments, and other contingencies, and there will always be an underexecution. The tendency will be toward budgetary reduction year after year and with this, the impossibility of fulfilling public objectives. When the only standard of efficiency is cost reduction (an accounting perspective), because cost savings are easier to measure and publicize as a political achievement than impacting public objectives (more difficult to measure and longer term), it ends up affecting not only the public objectives, which will be evident in the medium term, but also the institutions pursuing them, responsible for their achievement, which will have to enter into restructuring processes and, in the medium term, will be accused of failing to achieve public objectives. He argues that, in reality, the Public Services Regulatory Authority does not know how long the effects of the fiscal rule will last; what is true is that it is squeezing institutions, constituting a restriction, a straitjacket, and leading them little by little, despite their greatest efficiency and effectiveness efforts —in the case of the Public Services Regulatory Authority, it even uses an hourly costing system for its officials— to the noncompliance of the public objectives to develop the powers and attributions conferred by law, which are its reason and its purpose, thereby threatening the reason for its existence.

Regarding unconstitutionality based on its effects, he claims the unconstitutionality of the cited articles to the Public Services Regulatory Authority due to the unreasonableness and disproportionality of the effects that said rule produces. In accordance with the provisions of Article 3 of the Law of Constitutional Jurisdiction, it is possible to declare a provision unconstitutional by its text or by the manner in which it is interpreted and applied by public authorities; in such cases, it is also possible that the text of the provision or its interpretation survives in the legal system with respect to other subjects but is declared unconstitutional with respect to those upon whom it produces effects absolutely contrary to the public objectives pursued with constitutional protection and whose sacrifice becomes unreasonable and disproportionate. He states that, indeed, on this point, it is easy to understand that the fiscal rule responds to a specific situation of a significant fiscal deficit of the central government or the State as a person as potential for risk assessment of producing economic crises. The spirit of the reform is fundamentally accounting, without attending to or considering the effects on constitutionally protected (and legally developed) public objectives and interests. Technical studies on the accounting effects (expenditure reduction) that the fiscal rule would cause were apparently done; however, there was a lack of serious technical studies on the consequences, effects, and risks of its approval for the achievement of sensitive public objectives with constitutional protection in the different public institutions, such as the Public Services Regulatory Authority. It is not surprising that, in the past electoral process, practically the majority of the competing political parties warned and agreed on the need to reform or repeal the fiscal rule, due to its effects on the Social Rule of Law and the achievement of public objectives. The same is observed regarding the legislator itself; the Legislative Assembly has been introducing exceptions by law for different public institutions, precisely because it has been found that the fiscal rule is unreasonable in its effects for the achievement of the socially valuable public purposes of these exempted Administrations. However, the legislator’s doing so only responds to criteria of political order, in some cases political-electoral, affected sectors that push for the exception. But this manner of proceeding, lacking reasonableness and logic, only reveals, on the one hand, the unreasonableness and disproportionality of the effects of the application of the fiscal rule by its text or by the manner in which it is interpreted and applied to certain public institutions and purposes and, on the other hand, reveals the technical unreasonableness, the lack of serious technical studies, the absence of objective, general, and impartial criteria when regulating the matter and especially who is covered by the rule and who is not. The fiscal rule is also unconstitutional by its text and by its effects, by virtue of which a ceiling is placed on capital expenditure, that is, on investments, even more so at times when it is necessary to reactivate the economy. One only has to think of the need for investments in public services such as the supply of potable water or sanitation that the country requires. In this scheme, the Constitutional Chamber maintains its position as guardian of the Political Constitution, so it may assess whether the articles requested to be declared unconstitutional constitute an undue intrusion into the spheres of autonomy of the Public Services Regulatory Authority, or empty the degrees of autonomy that the Constitutional Law grants to the Public Services Regulatory Authority of content. The plaintiff considers that the challenged law breached, by its effects, Articles 188, 189, and 176 of the Political Constitution, in relation to Articles 1, 82, and 84 of Law No. 7593, since they empty the autonomy of the Public Services Regulatory Authority and the constitutional principles of reasonableness, proportionality, and logic of content. He reiterates that the challenged Article 5 disregards the scope of administrative and financial autonomy granted to the Regulatory Authority in Article 1 of Law No. 7593, as a derivation of Articles 188 and 189 of the Magna Carta, by considering it part of the non-financial public sector entities, consequently, subject in the preparation of its budget to the requirements of the fiscal rule. Regarding Article 6 of Law No. 9635, unconstitutionality by omission is argued, for not including the Public Services Regulatory Authority among the exceptions to the scope of coverage of Title IV. He alleges that, if the argument of unconstitutionality by omission raised against this article is accepted, by accessoriness, it would lack interest to refer to the other claims. Regarding Article 9, he reiterates that it is challenged insofar as it transfers the budgetary irresponsibility of the central government to institutions with their own financing sources that have fiscal discipline. Article 11 is challenged because, in applying the fiscal rule contained in numeral 9 of the aforementioned Law, it establishes limits on the maximum increase in current expenditure to be contemplated in the budgets. Thereby, the annual budget execution was subjected to conditions established based on central government growth parameters and not to the particular conditions of the Public Services Regulatory Authority, in contravention of the provisions of Articles 1, 82, and 84 of Law No. 7593. Regarding Article 14 of Law No. 9635, he reiterates that the Regulatory Authority was made subject in matters of political, administrative, and financial independence to budgetary directives and orders, that is, to the direct intervention of the Executive Branch through the Ministry of Finance and the Budgetary Authority, thus breaching its power of self-determination to establish its plans, programs, and budgets, as an integral part of its autonomy guaranteed in Articles 188 and 189 of the Political Constitution, provisions that find their legal development in Article 1 of Law No. 7593. Regarding Article 19 of Law No. 9635, he alleges that it subjects the Public Services Regulatory Authority to deliver its budgets (ordinary, extraordinary, and budget amendments) to the "verification" of the Technical Secretariat of the Budgetary Authority so that it can issue the certificate of compliance with the fiscal rule, becoming an admissibility requirement for its presentation to the Comptroller General of the Republic. The certificate of non-compliance issued by the Budgetary Authority would warrant the rejection of the budget by the Comptroller General of the Republic (CGR), for non-compliance with the fiscal rule. In the opinion of the Public Services Regulatory Authority, although the concept of verification and certification is used, the implications this has in the budget sphere are unquestionable. Under this line, said "verification" and "certification" breach the degree of administrative and financial autonomy granted to the Public Services Regulatory Authority, given that according to Article 1 of Law No. 7593, "the Regulatory Authority shall not be subject to the guidelines of the Executive Branch in the performance of the powers granted to it in this law," and Article 82, final paragraph, "In its oversight, it shall be subject only to the provisions of the Comptroller General of the Republic." He points out that it cannot be overlooked that for the Budgetary Authority to issue the certificate of compliance ordered by numeral 19 of Law No. 9635, it must carry out a review of the budget, subjecting the Public Services Regulatory Authority to additional prior control to that established in Articles 1 and 82 of Law No. 7593, breaching the precept that the Regulatory Authority shall only be subject in budgetary matters to the oversight of the controlling body, whose constitutional character is undeniable. Regarding Article 26 of Law No. 9635, he indicates that, due to the unconstitutionalities derived from the preceding articles, for parity of reason, the sanction regime provided in this article suffers from the same defect, in case of nonobservance of the fiscal rule in the formulation of budgets. Based on the foregoing, the plaintiff requests that the unconstitutionality by omission of Article 6 of Title IV of the Law for the Strengthening of Public Finances, Law No. 9635, be declared, or failing that, in the event that the Constitutional Chamber considers that the alleged unconstitutionality by omission does not materialize, it is requested that the unconstitutionality be declared by its text and principally, by its effects and by the manner in which Articles 5, 6, 9, 11, 14, 19, and 26 of Title IV of the Law for the Strengthening of Public Finances, Law No. 9635, are interpreted and applied, for violation of the principle of autonomy and independence of the Public Services Regulatory Authority and of the constitutional principles of reasonableness, proportionality, and logic, in accordance with the provisions of Articles 176, 188, and 189 of the Political Constitution, and Articles 1, 82, and 84 of the Law of the Public Services Regulatory Authority.

2.- For the purpose of grounding the legal standing he holds to bring this unconstitutionality action, he states that it derives from paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, for the defense of the autonomy of the Public Services Regulatory Authority.

3.- By resolution at 10:49 hours on May 11, 2022, the plaintiff was cautioned to clarify the articles challenged in the action, given that those requested to be declared unconstitutional do not correspond to the totality of those listed in the filing brief. All the foregoing, under legal warnings. By filing dated May 13, 2022, the caution was satisfied.

4.- By resolution at 16:05 hours on May 23, 2022, the action was admitted, granting a hearing to the Attorney General of the Republic, the Comptroller General of the Republic, and the Minister of Finance.

5.- Magda Inés Rojas Chaves, Deputy Attorney General of the Republic, states that she finds no objection to the legal standing of the Public Services Regulatory Authority for filing the action, insofar as that institution understands that the scope of autonomy guaranteed by the Political Constitution is called into question when it is subjected to the fiscal rule and the mechanisms provided by the challenged regulation to ensure it is observed in the formulation of its institutional budget. The Attorney General's Office relies on precedent 2022-11624 at 9:20 hours on May 25, 2022. She notes that the same claims are addressed by other institutions claiming their autonomous and institutional sphere, Case Files No. 19-0011540-0007-CO and No. 19-013318-0007-CO, filed by the Public Universities and the Municipal Mayor's Office of Alajuela. It is advised to follow the same methodology of exegetical analysis to address the claims. When analyzing the autonomy of autonomous institutions, in the case of the Public Services Regulatory Authority, she cites the constitutional articles relevant to the matter: Constitutional Article 188, and from the Chamber she understands that "autonomous institutions have a power or capacity for self-administration inherent to them, referred to 'the legal possibility for an entity to carry out its legal mission by itself without subjection to another entity' (Judgment No. 2011-015655 at 12:48 hours on November 11, 2011). However, that autonomy is always exercised within the framework established by the legislator and its purpose is to allow the fulfillment of the public purpose that justifies the creation and existence of the entity: 'By virtue of that autonomy, the Executive Branch cannot substitute the entity in the issuance of its acts or in the use of criteria of opportunity, nor can it give it orders or issue instructions, since the autonomous entity retains the fullness of its administrative powers, as defined by law'." She cites Judgments No. 1996-002276 at 14:54 hours on May 15, 1996; 2006-17600 at 15:07 hours on December 6, 2006; and even highlights that institutional autonomy comes with financial autonomy in Judgment No. 2008-009567 at 10 hours on June 11, 2008. She also cites the pronouncement of the Attorney General's Office of the Republic No. OJ-088-2015 of August 12, to conclude that: "From what has been stated so far, it is not possible to deduce, for this basic level of autonomy, that the regulation which generally implements the Law for the Strengthening of Public Finances for the group of autonomous institutions of the non-financial public sector (Article 5) is illegitimate from a constitutional standpoint, given that the same text of Article 188 of the Magna Carta authorizes the ordinary legislator to regulate or guide the activity of these entities 'in matters of government.' And as this high Court stated in the highlighted Judgment No. 2018-19511 at 21:45 hours on November 23, 2018, which addressed the questioned provision in a facultative consultation of legislators, the measures or remedies to guarantee the financial sustainability of the State, within which the aforementioned Law No. 9635 is framed, 'is part of the economic policy of the State, which in turn constitutes a matter of government.' Even though very recently, this high Court ratified the nature of the plaintiff as an autonomous institution in the vote cited at the beginning No. 2022-11624, in accordance with the provisions of Article 1 of its Constitutive Law, it brings up as part of its arguments, the vote of this Chamber No. 2008-011210, which is again mentioned in resolution No. 2015-010476, in which it was determined that said institution possesses a second-degree autonomy, as can be read below: 'the Nombre02 is one of the few functionally decentralized entities that enjoys second-degree autonomy, that is, political or governmental autonomy to prevent the interference of external political criteria in its delicate function of regulating public services and setting their rates' (Considering XIII, the underlining is not from the original)'" (underlining is from the original). In this sense, the Attorney General's Office says that it cannot be deduced that it is illegitimate for the legislator to regulate or guide actions in government matters in autonomous institutions, as was held in Judgment No. 2018-19511 at 21:45 hours on November 23, 2018, where the economic policy of the State in turn constitutes a matter of government. In Judgment No. 2022-11624 (as well as the jurisprudence it cites), despite the second-degree autonomy, the Chamber states that "the Nombre02 is one of the few functionally decentralized entities that enjoys second-degree autonomy, that is, political or governmental autonomy to prevent the interference of external political criteria in its delicate function of regulating public services and setting their rates (Considering XIII, the underlining is not from the original)." Moreover, with an excerpt from Judgment No. 2011-015655 regarding second-level autonomy, with which the Attorney General's Office disagrees, the fact is that, for institutions created at the Constitutional level, there could be a limitation, without prejudice to the obligations inherent to the adequate safeguarding of public finances. She says that the argument of the Public Services Regulatory Authority is considered that it would be subject to the oversight of the Comptroller General of the Republic, however, the fiscal rule is one more parameter of the task of verifying compliance with applicable legality requirements. In other words, the Attorney General's Office says that the basis of the fiscal rule does not reside in the control of the Public Treasury. Regarding the development of the fiscal rule that imposes fiscal discipline in the face of the fiscal deficit and the increase in public debt, she explains the development that said problem has been having in the world with the establishment of measures that allow a balance between public revenues and expenditures, with the principle of budgetary stability. She comments on the reform to Article 176 of the Political Constitution, after the reform by Law No. 9696 of June 11, 2019, which she transcribes in the report. From its second paragraph, the Constitutional Chamber understands that the basis of the constitutional principle of financial or budgetary balance is extracted, as well as Judgment No. 2018-19511, and Article 5, subsection c) of the Law of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets. Therein, she enunciates the principle of budgetary balance which she understands as a constitutional mandate, binding on all public authorities, and which, therefore, in its principal sense, is beyond the availability or competence of the State and other public entities, regardless of their degree of autonomy, as this high Court so considered in Vote No. 2018-19511. She says that the plaintiff institution itself accepts its subjection to this constitutional principle when preparing its revenue and expenditure plans, as well as what is related to the rest of the budgetary principles [Article 1, subsection d) of Law No. 8131]. Not so the principle of fiscal sustainability, which it considers an antagonistic or opposing canon to the principle of budgetary balance when it is breached.

Among the various meanings that the principle of financial equilibrium admits would be the use of the fiscal rule, as defined in Article 9 of the Public Finance Strengthening Law, as a "Limit on the growth of current expenditure, subject to a proportion of the average nominal GDP growth and the ratio of central Government debt to GDP." The Office of the Attorney General (Procuraduría General) set forth its opinion in Pronouncement OJ-060-2017 of May 26: the fiscal rule formulated is one of several options for managing public finances, where it opines that since the rank of the fiscal rule is infra-constitutional, being statutory, the Legislative Assembly would not be bound for the future, and could therefore legislate to the contrary or temper its scope by expressly disapplying said canon to certain public bodies.

Among the variants of the fiscal rule in doctrine, two types are usually pointed out: rules relating to deficit and debt, and expenditure rules. The former focus on final objectives without defining how to achieve them; expenditure rules focus on the measures aimed at achieving fiscal objectives and how to implement them. Article 9 of the Public Finance Strengthening Law addresses the latter, which is a fiscal rule relating to expenditure, a limit on the growth of current expenditure subject to a proportion of the average nominal Gross Domestic Product (GDP) growth and the central Government debt-to-GDP ratio. Due to its implications, it is more related to the principle of financial sustainability than to the principle of budgetary equilibrium. The ideal scenario would be for a rule of this type to be enshrined in the Constitution, as is the case in continental European countries, especially to be mandatorily considered throughout the decentralized non-financial public sector, to give it a more reinforced character vis-à-vis the legislator itself, even more so for a non-financial public sector, which it reaches pursuant to Article 5 of Law No. 9635, which, according to the Office of the Attorney General, conforms to the constitutional parameter, as does Judgment No. 2018-19511. It indicates that: "if the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) considers that the constitutional basis of the fiscal rule lies in the principle of budgetary equilibrium, in accordance with the terms of Judgment No. 2018-19511, that would suffice to recognize it as having a transversal character over the entire conglomerate of Public Administrations and thereby legitimately bind the budgetary formulation of Nombre02 without undermining its autonomy, its application to said institution would be viable from a constitutional standpoint, and therefore, it could not be exempted from it, nor could it be understood that Article 6 of Law No. 9635 contains a flaw by omission." It adds that, as an advisory body, the fiscal rule would also be grounded in the constitutional principle of financial sustainability, in paragraph 1 of Article 176 of the Constitution. It pursues the economic consolidation of public accounts. Furthermore, it cites the reform to the aforementioned Article 176 and its statement of purpose to clarify the principle of fiscal sustainability. In comparative law, both principles of financial sustainability and budgetary stability are considered two major economic principles that limit the fiscal and budgetary power of States. It is about sustaining public debt and deficit levels within the limits of fiscal discipline in the face of budget imbalances, to ensure the financing of the Administration, including the decentralized administration. The principle of fiscal sustainability is active in constantly modulating the management of public finances, including not only the Central Government but also the non-financial public sector in general, pursuant to Article 5 of the Public Finance Strengthening Law.

The Office of the Attorney General states that the foregoing leads it to conclude that Articles 9, 10, and 11 of Law No. 9635 constitute a tool to guarantee sustainability in the management of public resources (Art. 4), to provide continuity of services in the State and its institutions, pursuant to Article 176 of the Political Constitution. Not only due to the principle of budgetary equilibrium, but also due to the principle of fiscal sustainability.

Regarding the challenge to the articles, it affirms that the fiscal rule, as an extension of the aforementioned principles of budgetary equilibrium and financial sustainability, applied to "the Public Administration, in a broad sense" under Article 176 of the Political Constitution, requires no major effort to include the Public Services Regulatory Authority, as part of the constitutional mandate. It is not a punishment; rather, if the legislator were to exclude it, technical studies would be required to establish the exception for these public bodies. Therefore, the unconstitutionality of the challenged Articles 5 and 6 should be dismissed. In the opinion of the Office of the Attorney General, it lacks relevance that the Public Services Regulatory Authority does not generate a fiscal deficit for the central Government, insofar as it generates its resources by charging the regulatory levy (canon de regulación). Moreover, pursuant to Article 84, subsection a), it may receive financing from the national budget, which opens the possibility of emergency situations such as that of Covid-19, and that, since the State as the Major Public Entity would have to intervene, even so, it must guarantee the balance of payments and financial sustainability, not only due to the incidence of consolidated public debt on the country's economy. However the financing of the non-financial public sector is generated, the truth is that it is better for the peace of mind of the country's economy to know that it can absorb that consolidated public expenditure, whether it charges tariffs to users of public services, to the most vulnerable population of society. This explains Articles 9, 10, 11, and 12 of the Public Finance Strengthening Law, where the calculation must always be made with reference to the Gross Domestic Product (GDP). Despite invoking the good practices of the OECD, the fiscal rule is adjusted to seek the financial stability of the State. Even the technical evidence provided by official communication No. OF-288-DGO-2022/0F-0690-DF-2022 does not explain how it affects the operation of the Public Services Regulatory Authority, nor does it specify which projects it is forced to suspend execution. With this, the objections to Articles 9 and 11 of Law No. 9635 are not observed.

Regarding Articles 14, 19, and 26 of the aforementioned law, as an undue intrusion by the Executive Branch, such as the STAP, into its sphere of autonomy. However, it opines that neither the growth rate of current expenditure communicated by the Ministry of Finance, nor the certification from the Budgetary Authority (Autoridad Presupuestaria) constitute guidelines, much less orders. What is established in Article 19 is a communication to the Comptroller General's Office (Contraloría), but in the event of a conflict, it could not substitute itself to prepare or reformulate its budget. As for the interpretation of the fiscal rule, it is a matter of legality, of economic policy, beyond constitutional control.

Finally, regarding Article 26, it notes that the application of the provision to officials does not conflict with autonomy, as they are sanctions within the broad control regime of the Public Treasury (Hacienda Pública), exercised by the Comptroller General of the Republic, which the plaintiff itself recognizes and accepts. It requests that the action be admitted and rejected with respect to Articles 5, 6, 9, 11, 14, 19, and 26 of Title IV of the Public Finance Strengthening Law, because they do not contain the indicated flaws, and are in conformity with the principles of budgetary equilibrium and fiscal sustainability, contained in Article 176 of the Political Constitution.

6.- Marta Eugenia Acosta Zúñiga, in her capacity as Comptroller General of the Republic, responds to the granted hearing, stating that the Constitutional Chamber ratified in its Resolution No. 2108-19511, regarding the bill for the Public Finance Strengthening Law, that based on the principle of financial equilibrium derived from Article 176 of the Constitution, the legislator may issue rules to rationalize public expenditure, guarantee the financial sustainability of the State, and therefore, the economic stability of the country. She understands the fiscal rule as an instrument to rationalize public expenditure for when the State is in financial imbalance. The principle of budgetary equilibrium applicable to the State in broad terms reaches decentralized institutions, such as municipalities, which is also, from her point of view, applicable to the Public Services Regulatory Authority, as explained in point F) of the additional and differing reasons of Magistrate Castillo Víquez, of Judgment No. 2018-19511. She states that the principle of financial equilibrium is not only a constitutional mandate but a transversal axis of the legal system that involves all public entities regardless of their degree of autonomy. The law materializes the constitutional principles in a rule of general application, insofar as a financial situation the country is going through impacts the entire State and not a specific sector. It is a comprehensive and systemic approach that affects taxes (Titles I and II), employees with the Public Administration Salary Law (Title III), and the public institutions that make up the Non-Financial Public Sector with the fiscal rule (Title IV). The scope to the non-financial public sector of the State would lie not only in paragraph 1 of Article 176 of the Political Constitution, but also in paragraph 3 of the same article, which states: "The Public Administration, in a broad sense, shall observe the foregoing rules when issuing its budgets." There is constitutional support for a fiscal rule that covers the Regulatory Authority, with the exceptions established by the legislator.

When analyzing the reasonableness of the fiscal rule in light of the autonomy enjoyed by the Public Services Regulatory Authority, she indicates, regarding necessity, the existence of a fiscal context that remains critical for the Costa Rican State, with progressive deterioration, persistent primary and financial deficits, and a sustained increase in indebtedness. She says: "For example, at the close of 2021, the fiscal result of the Central Government was a financial deficit of ¢2.0 trillion, equivalent to 5.0% of GDP, and the gap between current revenues and expenditures, which is the phenomenon reflecting the non-compliance with the budgetary principle of equilibrium, reached 3.6% of GDP (¢1.4 trillion), which implies that the Government must resort to indebtedness to finance its operating expenses." Thus, she reiterates what was stated by Judgment No. 2018-19511, which recognizes the existence of the country's fiscal crisis, that the financial sustainability of the State is not guaranteed.

Regarding suitability, she points out the motivation of the fiscal rule, with respect to the regulation it makes in its four titles, to address the current problem of public finances in relation to the gap between revenues and expenditures, the sustainability of finances in the future, with elements of effectiveness and efficiency. She says that fiscal rules are useful instruments for designing public policies that seek to achieve stability in public finances and economic growth in the medium term; that is, ensuring fiscal sustainability through the containment of public expenditure and macroeconomic stability, limiting expenditure growth. She reviews the four types of fiscal rules: Debt rules, budget balance rules, expenditure rules, and revenue rules, to conclude that the one that came into force with Title IV of Law No. 9635 corresponds to an expenditure rule, insofar as it establishes a growth limit on expenditure, subject to a proportion of the average nominal GDP growth and the central Government debt-to-GDP ratio. It is designed so that as debt related to GDP increases, the growth restriction on current expenditure becomes greater, and even in the most restrictive scenario, the growth limit is defined for total expenditure. Conversely, at a debt level considered sustainable in the medium and long term, expenditure may grow at the same rate as GDP growth. Thus, in Article 11, Title IV of Law No. 9635 establishes the debt ranges that must be considered to determine the limit on expenditure growth. The objective of fiscal sustainability is found in Article 4. It is not just a mathematical equation; it contains other rules that complement the expected effects of the rule, such as the return of surpluses or application to the amortization of institutional debts, depending on the origin of the budget resources. She notes that before and after the approval of Law No. 9635, efforts were made to respect a series of principles such as the "credibility of the proposal," which requires fiscal discipline from all actors who administer public funds, and even more so for those that could become contingent liabilities in the event of poor financial management. Since the report "Public Budgets 2019: Situation and Perspectives," the relevance of applying the fiscal rule in this manner to the Non-Financial Public Sector was upheld. Although the fiscal problem is observed in the central Government, it transcends all institutions that make up the public sector. She explains that the fiscal rule does nothing more than materialize the constitutional principles of financial sustainability, efficiency, effectiveness, and transparency in the administration of public expenditure, to cover the entire public sector, not just a subsector. The indebtedness of decentralized sector institutions is not exempt from generating risks regarding the credibility of the public sector as a whole and of the Government of the Republic. This can have effects on the country's public debt ratings, with the tightening of new credits to complete the financing of public expenditure, country image, and the squeezing of financial options. Limiting compliance with the rule is tantamount to eroding the potential effect of the reform; it sends negative signals to the market, citizens, and other external actors, weakening confidence in the feasibility of and commitment to macroeconomic stability and the fiscal adjustment required for the continuity of public services. The fiscal rule addresses the country's fiscal situation, as the second element to comply with the principle of reasonableness.

Regarding proportionality in the strict sense, she says that a weighing of the purpose pursued with the type of restriction imposed—the fiscal rule—leads to the conclusion that it is entirely proportional, for which she cites: "(...) It is necessary to highlight that the fiscal rule introduced by Title IV of the LFFP does nothing more than materialize the constitutional principles of financial sustainability, efficiency, effectiveness, and transparency in the administration of public expenditure; in such a way that its objective is to establish management rules for public finances, in order to achieve a budgetary policy that guarantees fiscal sustainability. Rules that are of utmost importance in a context such as the current one, to ensure prudent financial management and the continuity of public service for the benefit of the citizenry. (...)" (official communication No. 0537-2020 (DFOE-DL-0567) of April 15, 2020). She says there is no demonstration that the fiscal rule generates a more serious impact on the institution than the benefits it can bring from the perspective of the institution's fiscal sustainability, especially since it has been complying, and there has been no impact on the service or fulfillment of its functions. She opines that they are conjectures that fail to demonstrate a causal link between the alleged impact on the service it provides and the application of the fiscal rule. Thus, with necessity, suitability, and non-impact demonstrated, proportionality yields in favor of applying the rule.

Regarding the principle of fiscal sustainability, it seeks the continuity of the services provided by the State, pursuant to Article 176 of the Constitution. Exempting public institutions could lead the State to a tipping point of lacking resources to maintain the functioning of service provision, as well as the Social State of Law (Estado Social de Derecho). Irresponsibility could compromise future generations. She brings up Vote No. 2018-19511 regarding the need for a balance between the Rule of Law and budgetary equilibrium; consequently, the plaintiff's argument that the application of the fiscal rule could be contrary to the provision of services is unfounded; on the contrary, she says that through the constitutional principle of budgetary equilibrium, by means of the fiscal rule, the long-term sustainability of the Social State of Law is achieved.

She indicates that Article 16 of Title IV of Law No. 9635 contains the escape clauses for the application of the fiscal rule, regarding the legal assumptions for its suspension. In the dual aspect of the principle of fiscal sustainability—the financial aspect and the other to guarantee the provision of services—she affirms that without the former, the latter cannot be had; it is through the fiscal rule that the aim is to realize the fiscal sustainability of the State and safeguard public finances. She cites Judgment No. 2018-19511 to conclude that the application of the fiscal rule is a mechanism consistent with and supported by the Political Constitution, pursuant to the principle of budgetary equilibrium and fiscal sustainability to guarantee the sustainability of the Social State of Law. Regarding the understanding that "budgets" should be understood as the ordinary budget, and not budget execution as a later moment, which would be its liquidation (liquidación), the Comptroller General's Office says, first, that the argument boils down to the plaintiff disagreeing with Executive Decree No. 41641-H, but it omits the logic and intention of the legislator of the law in fiscal matters, that the calculation basis should be the executed budget, consistent with technical criteria of the Comptroller General's Office, in the 2018 Annual Report, which justify the reason why the verification of the fiscal rule is done in this way. Second, that Article 3 of that Decree is correct and consistent with the intention of the legislators when issuing Law No. 9635, regarding the fiscal rule whose calculation basis must be based on the executed budget; accepting the plaintiff's thesis would distort the fiscal rule. Third, it highlighted and developed, in official communication 11914-2019 of August 13, 2019, the risk of applying a different calculation basis, which is based on the budget liquidation of public entities, which necessarily implies the behavior of the executed current expenditure of the non-financial public sector; if it were based on budgeted amounts, as the plaintiff argues, it would cause the level of indebtedness to be higher compared to its application based on executed expenditure. A calculation different from that established by law could have different results and have impacts on macroeconomic stability, among other things. The technical standards on budgets establish that budget liquidation comprises the closing of the institutional budget accounts at the end of the fiscal year, thereby obtaining the overall result of budget execution, whether in deficit or surplus, as well as the achievements of objectives and goals for the budget programs. These are non-materialized estimates of eventual expenditures, so it is not until the budget liquidation that the total execution of expenditure materializes. This is how it is verified whether or not the fiscal rule was complied with. The budget contains maximum authorized spending limits, which are higher than what is executed, so the calculation basis on what was budgeted would result in larger amounts.

Regarding the issue of the institutional autonomy of the Public Services Regulatory Authority, she notes that it is not an obstacle to complying with the fiscal rule, which would be justified by Judgment No. 2018-19511, transcribed in the report. She concludes that: "the arguments related to the autonomy enjoyed by Nombre02 are sterile, since they do not constitute a sufficient element to obviate the constitutional basis for the application of the fiscal rule to the entire public administration, being, as the aforementioned constitutional jurisprudence indicates, the realization of constitutional principles that permeate the entire public administration, such as budgetary equilibrium and sound management of public funds, in light of the fact that one cannot lose sight of the fact that, regardless of whether Nombre02's resources mostly come from the levy (canon), these are public funds, to which the constitutional rules and principles on budgetary matters and the control of the Public Treasury inevitably apply." That the Technical Secretariat of the Budgetary Authority issues a compliance certification for the review of compliance with the fiscal rule is a function assigned to it in Law No. 9635, which does not imply submission to the scope of the Budgetary Authority, but rather the issuance of a certification. That it does not receive transfers from the central government is not sufficient to exclude the institution from the fiscal rule, but according to Article 84, subsection a), of the Public Services Regulatory Authority Law, it may be assigned funds from the National Budget. This would have an impact on the fiscal deficit. She requests that the unconstitutionality of Articles 5, 6, 9, 11, 14, 19, and 26 of Title IV of the Public Finance Strengthening Law, Law No. 9635, be dismissed.

7.- Nogui Acosta Jaén, in his capacity as Minister of Finance, responds to the granted hearing, stating that regarding the arguments presented by the plaintiff, these must be declared unfounded for the reasons he sets forth in his report. He affirms, first, that autonomous institutions form part of a unitary State, and explains the background of the Public Services Regulatory Authority (ARESEP) when it was transformed from the National Electricity Service into an autonomous institution with legal personality and its own assets, in addition to technical and administrative autonomy. He adds that in its attributions, it is not subject to the guidelines of the Executive Branch, only to the National Development Plan, corresponding sectoral plans, and the sectoral policies issued by the Executive Branch. He reaffirms that the Costa Rican State is of a unitary type with Judgment No. 1994-004091 of August 9, 1994, regarding administrative (not political) decentralization, which is territorial (municipalities) or institutional. The latter enjoy a certain degree of autonomy, whether administrative or governmental. He cites Judgment No. 1994-003309 of July 5, 1994, as being a guarantee against the Executive Branch but not against the law in matters of Government. He cites Judgment No. 1997-00835 of February 10, 1998, which affirms: "i- The administrative autonomy of decentralized entities is subject to certain limitations, which are constitutional insofar as they are established by law (meaning formal law, as an act of will emanating from the Legislative Assembly)" (Underlining added by the reporting party). He adds a citation from opinion C-275-2002 of October 16, 2002, of the Office of the Attorney General of the Republic, as well as another legal opinion OJ-028-2011 of May 11, 2011, concluding that autonomous institutions have a specific and limited scope, in which, in certain areas, they are subject to the direction of the Executive Branch. He further emphasizes that autonomous institutions are subject to the unquestionable supremacy of the law; they cannot stray from the goals and objectives of the State. He brings up Resolution No. 2018-019511 of 9:45 p.m. on November 23, 2018. He says that the State must be viewed as a whole, in accordance with the guiding principles of unity and coordination of the State, that its reason for being lies in the common good, which constitutes the limit to autonomy in the decentralized sector. National planning is not limited to the National Development Plan, but rather there may also be other instruments and regulations linked to State planning, such as those relating to economic planning (tax and public expenditure policies) as matters of government, not administration. The foregoing is valid provided that institutional purposes are not emptied of content. He concludes that the autonomy enshrined in Article 188 of the Political Constitution is not absolute, but relative, subject to several limitations imposed by the unitary State model, including respect for the general guidelines of the State's economic policy, by virtue of the due and mandatory coordination that must exist.

He affirms that the fiscal rule is an instrument supported by principles of constitutional rank. He begins by pointing out the severe fiscal crisis that gave rise to the imperative need to develop different actions to address that problem. One of these was Law No. 9635 on the Strengthening of Public Finances and its reforms, with scope to the entities and bodies that make up the Non-Financial Public Sector (SPNF), with a budgetary policy that guarantees fiscal sustainability. He says: "In the aforementioned Title IV, a series of rules for management, monitoring, control, and follow-up of public finances are established, which focus on the already mentioned fiscal sustainability and the mitigation of the materialization of fiscal risks that come to further aggravate the country's fiscal situation, negatively impacting the Costa Rican economy in the generation of investment, production, and employment, as well as the perception that risk rating agencies may have, affecting the country's image, which is counterproductive for attracting foreign direct investment, access to international financial markets, the cost of debt financing, as well as the generation of foreign currency through exports and tourism, among others. In that context, the fiscal rule is enacted, which in our country basically constitutes one of the basic tools to contain current expenditure. To be more precise, in accordance with Article 9 of the cited Law…". He further affirms that by establishing the fiscal rule contained in Article 4 of Title IV of the cited Law, the aim is to instrumentalize and operationalize two principles of utmost importance: the principle of budgetary equilibrium and the principle of sustainability. He additionally transcribes Article 176 of the Political Constitution to highlight the second paragraph, which establishes that in no case may the amount of budgeted expenditures exceed that of probable revenues, which is also found in subsection c) of Article 5 of Law No. 8131, Law of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets and its reforms. According to what the Chamber has stated, the principle binds all public powers, regardless of their degree of autonomy (citing Judgment No. 2018-19511 of 9:45 p.m. on November 23, 2018). The fiscal rule has constitutional support in the principle of budgetary equilibrium. On the other hand, he points out the principle of sustainability, which would also be in the constitutional norm, first paragraph: "…understood as the capacity to guarantee the continuity in the provision of a public service, as well as to meet its current and future financial obligations, and to entail the efficient and effective management of the Public Treasury that the Administration must foresee and apply when planning, generating, allocating, and using financial resources." He points out that precisely the constitutional reform to Article 176 of the Constitution incorporated the principles of budgetary equilibrium and sustainability, broadly and sufficiently to reach the Administration decentralized by function and territory, which includes the Public Services Regulatory Authority. He cites Judgment No. 2018-19511, and that it establishes that it does not harm the autonomy of autonomous institutions, which is of special importance for the action of unconstitutionality. These principles may even have more support upon the effectiveness of the constitutional reform alluded to above starting from August 7, 2019.

Regarding the challenged articles, he states: Article 5, he says the objections raised are not correct, since the scope of application was chosen by the legislator with broad reach, to cover the budgets of the entities and bodies of the non-financial public sector, in accordance with the current Institutional Classifier, Executive Decree No. 38544-H of May 23, 2014. That scope derives from international experience regarding the effectiveness of fiscal rules, to which he refers in the report. It has a value that is not only practical but also symbolic, whose broad and general institutional application has repercussions in the local and international financial sector regarding the country's fiscal stability commitments.

It likewise references the explanatory memorandum to the bill for the Strengthening of Public Finances, as well as Opinion C-055-2021 of 25 February 2021. It concludes with the following: “In light of the foregoing, attempting to derive the unconstitutionality of this article, for not differentiating based on the origin of the resources used to finance Nombre02 and the consequent disrespect for its autonomy, betrays a genuine lack of understanding of the objectives sought to be achieved with the fiscal rule, as well as of the actual scope of that institution’s autonomy.

For this reason, it is worth stating, as previously mentioned, that the fiscal rule is basically a tool to contain the current expenditure of an entire sector, established with the objective that, together with the other budgetary policy rules of the aforementioned Title IV, they guarantee fiscal sustainability. As can be noted, it is an objective of quite a general scope, which must therefore involve the entire mentioned sector (Non-Financial Public Sector), and not solely the budgets of those institutions that receive resources from the national budget, as ARESEP erroneously assumes.” It even points out that the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) itself confirms that fiscal discipline involves all institutional actors to avoid greater risks of insolvency. There is a cross-cutting application that the Chamber recognizes in Judgment No. 2018-19511, nor can it be said that the autonomy of the Public Services Regulatory Authority (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) is disregarded or interfered with if Article 188 of the Constitution establishes that they are subject to the law in matters of government, which is why they must respect the State's economic policy. Furthermore, regarding the possibility of receiving resources from the National Budget, even when it does not require them given the levy (canon) they receive for the provision of their services, the fact is that the origin of the resources is not considered a relevant factor regarding the application of the fiscal rule, as has been stated.

Regarding the challenged Article 6, it states that unconstitutionality by omission is alleged, based on the same arguments outlined for the unconstitutionality of the previous article. On this, the real objective of the application of the fiscal rule is insisted upon, which has no direct relationship with the origin of the resources. The fiscal rule seeks to contain the current expenditure of the non-financial public sector, as in the Public Services Regulatory Authority. The exceptions established in this paragraph are due to reasons of various kinds, some of a temporary nature, which were reviewed by the legislator.

Regarding Article 9, it states that this rule defines “the fiscal rule, as the limit on the growth of current expenditure, subject to a proportion of the average nominal GDP growth and the Central Government’s debt-to-GDP ratio.” It maintains that it makes no sense to challenge the rule that expresses the basic technical formula with which the fiscal rule is calculated; it does not transfer what the claimant considers the irresponsibility of the central government to the autonomous institutions. Regarding this, despite the differentiation it tries to make between the institution's own resources from the levy it receives and those from the national budget, the former are public funds and can therefore, and must, be subject to oversight and control, according to Title IV of Law No. 9635. It is not a restriction or punishment against the Public Services Regulatory Authority, but rather a rule for the responsible management of expenditure, in a broad, comprehensive, and cross-cutting sense of the public budgets of the institutions of the Non-Financial Public Sector. It is also supported by what was indicated by the Comptroller General of the Republic in Official Letter DFOE-DL-0842 (07227) of May 13, 2020, in which more efficient and realistic budgeting of expenditures must be carried out, among other things.

For the challenged Article 11, the claimant is also mistaken in requesting the unconstitutionality of a rule constructed based on technical criteria, to be applied to an entire sector of the government, regardless of the individual behavior of the institutions that comprise it. The rule is logical, reasonable, and coherent with fiscal responsibility, so that with its ranges, it adapts to different scenarios. As the debt/GDP ratio increases, the restriction on the growth of expenditure is greater. If the debt level is considered sustainable in the medium and long term, current expenditure may grow at the same rate as GDP growth.

And it says that, “With respect to the questioning that it is being applied to the executed budget and not the budget, it should be mentioned that the foregoing is due to the fact that this article is consistent with and is interpreted in harmony with what is regulated in Article 21 of the same Title IV of Law No. 9635, which, in regulating the topic of verifying compliance with the fiscal rule, refers to the budget liquidation of public institutions.

Regarding the claimant's argument, in the sense that such application leads to a progressive reduction of current expenditure, and that this causes a deterioration of public services, it must be stated that indeed the application of the fiscal rule was conceived so that the restriction on current expenditure is greater as the debt/GDP ratio increases. However, it must be clarified that the foregoing does not necessarily mean that public services will deteriorate, or that the service will not be able to be provided.” Therefore, to face the deterioration of public finances, tools and mechanisms must be used, including restrictions. This is upheld by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in Judgment No. 2018-19511 of 21:45 hours on November 23, 2018. The technical studies demonstrated that the non-observance of the principle of budgetary equilibrium, with its cross-cutting nature, deteriorated public finances. Even with fiscal responsibility, the exclusions of Local Governments, District Municipal Councils, and Cantonal Sports Committees aim to safeguard the different fundamental rights in the Constitution and international instruments by maintaining the country's budgetary equilibrium, with criteria for budgetary allocation, growth control, and an economic policy of public expenditure.

Regarding Article 14, it is said that Constitutional Article 188 itself establishes that autonomous institutions are subject to the law in matters of government, and must therefore respect the general guidelines of the State's economic policies. Furthermore, the rule does not subject the institution to budgetary directives and orders from the Ministry of Finance nor to the Budgetary Authority (Autoridad Presupuestaria). What the rule establishes is that the Ministry communicates the current expenditure growth rate. Nor does the law assign functions to the Budgetary Authority, but rather to the Technical Secretariat of the Budgetary Authority (Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria). Furthermore, this must coincide in time with the annual publication of the General Budgetary Policy Guidelines, Article 21 of the Law on the Financial Administration of the Republic and Public Budgets (Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos), for presidential approval. But it says it does not mean the Public Services Regulatory Authority is subject to said General Guidelines.

Regarding Article 19, it states that what it concerns is the Technical Secretariat of the Budgetary Authority preparing a certification on compliance with the fiscal rule, by which it verifies that budget modifications and extraordinary budgets comply with the provisions of Article 11, and informs the Comptroller General of the Republic if there are breaches, among other things such as receiving copies of quarterly executions and their budget liquidation. The field of action of the Technical Secretariat is previously delimited; furthermore, compliance or non-compliance with the fiscal rule is one more input on the validity of Law No. 9635, to be taken into account for the approval of budgets of public entities, pursuant to Article 184, subsection 2), of the Political Constitution.

Finally, regarding Article 26, it points out that no defect of unconstitutionality can be observed; it simply creates a sanctions regime for those who fail to comply with what is established.

Consequently, it is requested that the action be declared without merit in all its aspects.

8.- The edicts referred to in paragraph 2 of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) were published in Nos. 106, 107, and 108 of the Judicial Bulletin (Boletín Judicial) on June 8, 9, and 10, 2022.

9.- The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction is dispensed with, based on the power granted to the Chamber by paragraph 9 thereof, as this resolution is deemed sufficiently grounded in evident principles and rules, as well as in the jurisprudence of this Court.

10.- By means of a recusal order (razón de inhibitoria), the Presiding Magistrate of the Chamber, Fernando Castillo Víquez, states that he recuses himself from hearing this matter, since his daughter Nombre03 participated in the preparation of the report from the Comptroller General of the Republic, such that he has grounds to withdraw from hearing the action of unconstitutionality.

11.- By resolution at 11:08 hours on July 4, 2022, the Acting President of the Constitutional Chamber, Paul Rueda Leal, hears the recusal formulated by Magistrate Castillo Víquez, which is why, with the reasoning of the resolution, as well as based on the multiple precedents in which his withdrawal under the same cause has been accepted, in case files No. 19-015744-0007-CO, No. 20-007487-0007-CO, No. 20-017298-0007-CO, and No. 21-010749-0007-CO, he is hereby deemed separated from the hearing of this proceeding.

12.- The Presidency of the Supreme Court of Justice carried out draw No. 10309 for the appointment of a substitute magistrate, and as a result, Magistrate Ana María Picado Brenes was selected.

13.- The prescriptions of law have been complied with in the proceedings.

Drafted by Magistrate Salazar Alvarado; and,

Considering:

I.- On admissibility. Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction regulates the requirements that determine the admissibility of actions of unconstitutionality, requiring the existence of a pending matter to be resolved in an administrative or judicial venue in which the unconstitutionality is invoked, a requirement that is not necessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article; that is, when by the nature of the rule there is no individual or direct harm, when it is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or those that concern the collectivity as a whole, or when it is presented by the Attorney General of the Republic (Procurador General de la República), the Comptroller General of the Republic, the Prosecutor General of the Republic (Fiscal General de la República) or the Ombudsman (Defensor de los Habitantes), in these latter cases, within their respective spheres of competence. The text in question provides that it proceeds when "by the nature of the matter, there is no individual or direct harm." Secondly, the possibility of acting in defense of "diffuse interests" is envisaged; this concept, whose content has been gradually outlined by the Chamber, could be summarized in the terms used in Judgment No. 1993-3750 of 15:00 hours on July 30, 1993:

“…Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot be in our law - as this Chamber has already said - merely collective interests; nor so diffuse that their ownership merges with that of the national community as a whole, nor so concrete that specific persons, or personalized groups, are identified or easily identifiable against them, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate ones that concern a community as a whole. It is therefore a matter of individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, receive an actual or potential harm, more or less equal for all, for which it is rightly said that it is a matter of equal interests of the groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests partake of a dual nature, since they are at once collective - for being common to a generality - and individual, for which they can be claimed in such capacity." In summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united around a specific social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a specific personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is diffused, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. This Chamber has enumerated diverse rights to which it has given the qualifier of "diffuse," such as: the environment, the cultural patrimony, the defense of the country's territorial integrity, and the proper management of public expenditure, among others. In this regard, two clarifications must be made: on the one hand, the referred assets transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, as they refer, in principle, to aspects that affect the national collectivity and not particular groups thereof; environmental damage does not only affect the inhabitants of a region or the consumers of a product, but injures or seriously endangers the natural patrimony of the entire country and even of Humanity; similarly, the defense of the proper management of public funds authorized in the Republic's Budget is an interest that concerns all the inhabitants of Costa Rica, not just any group of them. On the other hand, the enumeration made by the Constitutional Chamber goes no further than a simple description proper to its obligation - as a jurisdictional body - to limit itself to hearing the cases submitted to it, without it being possible, in any way, to come to understand that only those rights expressly recognized as such by the Chamber can be considered diffuse rights.

II.- On standing in the specific case. Now, the Public Services Regulatory Authority (ARESEP) argues that its standing to bring action derives from the nature of the matter, since there is no individual and direct harm, as even though as an autonomous institution it is not a holder of fundamental rights, it is bound by its constitutionally recognized institutional autonomy. In this sense, the resolution ordering the course of this proceeding indicates that: “The claimant's standing comes from Article 75, second paragraph, of the Law of Constitutional Jurisdiction, given that it brings action in defense of the autonomy of the Public Services Regulatory Authority, under the protection of what is provided in Article 57, subsection a), sub-subsection 1), of the Law of the Public Services Regulatory Authority (Law No. 7593), a rule that expressly grants the Regulator General (Regulador General) the competence to ensure the independence of said autonomous institution (see in the same sense the resolution ordering the course of proceedings in case file No. 21-007680-0007-CO).” In this way, the action is admissible in accordance with the jurisprudence cited by the claimant entity, among them Judgment No. 2022-025341 of 15:30 on October 26, 2022, which indicates: “In this type of matter, the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction states that: 'The prior pending case will not be necessary when, by the nature of the matter, there is no individual and direct harm, or it concerns the defense of diffuse interests, or those that concern the collectivity as a whole.' Specifically, the Regulator General alleges harm to the institutional interests of ARESEP…”. In another Judgment No. 2022-11624 of 9:20 hours on May 25, 2022, it is explained that Article 57, subsection a), sub-subsection 1), of the Law of the Public Services Regulatory Authority is the basis of standing by concluding that “… the legal mandate in reference is clear in establishing as one of the manifestations inherent to the powers, functions, and duties of that administrative head, the exercise of actions aimed at the defense and strengthening of ARESEP's independence. For this Chamber, that rule establishes the basis from which the authorization derives for the Regulator General to formulate all types of legal actions, within these, those of a jurisdictional nature, which aim to ensure the protection and safeguarding of institutional interests. Within this type of measure, it is undeniable that there are those that seek to react against legal provisions that they deem are antagonistic or potentially harmful to that set of administrative interests.” By reason of the foregoing, what proceeds is to hear the action on its merits, as indeed corresponds.

III.- Object of the challenge. In accordance with the prevention order at 10:49 hours on May 11, 2022, so that the institution would specify the articles it requests be declared unconstitutional, as those challenged in the petition did not coincide with those in the brief initiating the action, the claimant institution specified its claim by clarifying and reformulating the petition, indicating the following: it requests “To declare the unconstitutionality by omission of Article 6 of TITLE IV OF THE LAW FOR THE STRENGTHENING OF PUBLIC FINANCES, LAW 9635, or failing that, in the event that the Constitutional Chamber considers the alleged unconstitutionality by omission is not configured, it is requested that the unconstitutionality of its text be declared, and mainly, due to its effects and the manner in which Articles 5, 6, 9, 11, 14, 19 and 26 of TITLE IV OF THE LAW FOR THE STRENGTHENING OF PUBLIC FINANCES, LAW 9635, are interpreted and applied, for violation of the principle of autonomy and independence of Aresep, and of the constitutional principles of reasonableness, proportionality and logic, in accordance with the provisions of Articles 178, 188 and 189 of the Political Constitution, and Articles 1, 82 and 84 of the Law of the Public Services Regulatory Authority.” In such a way that the petition filed in this jurisdiction is subdivided into two aspects, the first for the declaration of an unconstitutional omission, for not having included the Public Services Regulatory Authority within the institutions exempted from the application of the fiscal rule, and secondly, for the defense of the Regulatory Authority's autonomy and independence, reasonableness, proportionality, and logic, for violation of the challenged rules specified by their interpretation and effects.

The challenged provisions are transcribed below:

“ARTICLE 5- Scope of application. The fiscal rule shall be applicable to the budgets of the entities and bodies of the non-financial public sector.

ARTICLE 6- Exceptions. The following institutions are exempt from the coverage scope of this title:

• a)The Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social, CCSS), solely with respect to the resources of the disability, old-age, and death (invalidez, vejez y muerte, IVM) regime and the non-contributory regime administered by said institution.
• b)Any public enterprise that participates directly in any activity open to competition, but only in relation to said activity. This rule shall cease to apply when the enterprise requests a financial bailout from the Executive Branch or when its debt-to-assets ratio exceeds fifty percent (50%).
• c)The Costa Rican Petroleum Refinery (Refinadora Costarricense de Petróleo, Recope) solely with respect to the petroleum invoice.
• d)The municipalities and district municipal councils of the country; however, this title shall be applicable to those resources of the budgets of the municipalities and district municipal councils originating from transfers made by the Central Government, with the exception of resources from the banana tax created by Law 5515, called the Tax on the Export of Boxes or Containers of Bananas (Impuesto sobre Exportación de Cajas o Envases de Banano), of April 19, 1974, and its distribution.

(Thus added the preceding subsection by Article 11 of the Law to Support the Local Taxpayer and Strengthen the Financial Management of Municipalities, in Light of the National Emergency Caused by the COVID-19 Pandemic, No. 9848 of May 20, 2020) (Thus amended the preceding subsection d) by the sole article of the Law Exempting Central Government Transfers to Banana-Producing Municipalities, No. 10611 of November 15, 2024) New Transitional Provision- The operating expenses related to the ordinary activity of the banana-producing municipalities, financed with the accumulated surplus as of 2023, generated by the tax established in Law 5515, Tax on the Export of Boxes or Containers of Bananas, of April 19, 1974, and redistributed through Law 7313, Redistribution of the Banana Tax Established in Law No. 5515, of April 19, 1974, shall be excepted from the fiscal rule so that they can be budgeted and executed during the period between the years 2024 and 2026.

(Thus added the preceding transitional provision by the sole article of Law No. 10462 of April 3, 2024, "Addition of a new transitional provision to Title IV of Chapter I of the Law for the Strengthening of Public Finances, so that banana-producing municipalities can execute the surplus generated by the redistribution of the tax on the export of boxes or containers of bananas". The rule that makes the addition of said transitional provision does not expressly indicate to which article of Title IV of Chapter I of the Law for the Strengthening of Public Finances the transitional provision will be added. Nevertheless, from the analysis carried out, it is deduced that the transitional provision to be added will be incorporated into subsection d) of this article)”.

NOTE: The provision is more extensive as it contains other exception scenarios in its original version, but it did not contemplate the Public Services Regulatory Authority; however, Article 6 was subsequently amended, through Law No. 10386 of September 26, 2023, to add the following text:

“s) The Public Services Regulatory Authority (Aresep), with respect to the regulatory levy (canon de regulación) established in Article 82 of Law 7593, Law of the Public Services Regulatory Authority, of August 9, 1996.

(Thus added the preceding subsection by Article 1 of Law No. 10386 of September 26, 2023) (Thus modified the numbering of the preceding subsection by the sole article of the Law for the Protection of Public Investment in Scholarships and Other Aid for the Student Population, No. 10382 of October 2, 2023, which transferred it from the former subsection r) to subsection s)) (…)”.

“ARTICLE 9- Definition of the fiscal rule. Limit on the growth of current expenditure, subject to a proportion of the average nominal GDP growth and the Central Government’s debt-to-GDP ratio”.

“ARTICLE 11- Debt ranges to be considered to determine the growth of current expenditure The current expenditure of the budgets of the entities and bodies of the non-financial public sector shall grow according to the following Central Government debt parameters:

• a)When the debt at the close of the fiscal year prior to the year of application of the fiscal rule does not exceed thirty percent (30%) of GDP, or the current expenditure-to-GDP ratio of the Central Government is seventeen percent (17%), the year-over-year growth of current expenditure shall not exceed the average nominal GDP growth.
• b)When the debt at the close of the fiscal year prior to the year of application of the fiscal rule is equal to or greater than thirty percent (30%) of GDP, but less than forty-five percent (45%) of GDP, the year-over-year growth of current expenditure shall not exceed eighty-five percent (85%) of the average nominal GDP growth.
• c)When the debt at the close of the fiscal year prior to the year of application of the fiscal rule is equal to or greater than forty-five percent (45%) of GDP, but less than sixty percent (60%) of GDP, the year-over-year growth of current expenditure shall not exceed seventy-five percent (75%) of the average nominal GDP growth.
• d)When the debt at the close of the fiscal year prior to the year of application of the fiscal rule is equal to or greater than sixty percent (60%) of GDP, the year-over-year growth of total expenditure shall not exceed sixty-five percent (65%) of the average nominal GDP growth”.

“ARTICLE 14- Publication of the fiscal rule scenario. The Ministry of Finance shall communicate the current expenditure growth rate resulting from the fiscal rule calculation, taking the official debt and average GDP figures. This rate shall be communicated jointly with the budgetary directives and shall be applied in the formulation of the budget for the following year. In the event that the Ministry of Finance does not communicate the current expenditure growth rate, it shall be assumed that the corresponding rate applicable to the fiscal year shall be the rule of the current scenario.

ARTICLE 19- Compliance with the fiscal rule during the formulation and budgeting stages The Ministry of Finance shall carry out the budgetary allocation of the budget headings that make up the Central Administration in full compliance with the provisions of this law and Law No. 8131, Financial Administration of the Republic and Public Budgets, of September 18, 2001.

The National Budget Directorate (Dirección General de Presupuesto Nacional) shall verify that budget modifications and extraordinary budgets comply with the provisions of Article 11 of this law and Law No. 8131. In the event that said modifications imply non-compliance with the rule established herein, this Directorate must apply the provisions of Article 177 of the Political Constitution, and shall inform the Minister of Finance and the President of the Republic.

In the case of resources for deconcentrated bodies, the Minister of Finance shall decide, through criteria of fiscal sufficiency, respect for fundamental rights, and following the priorities of the National Development Plan, the amount to budget for these bodies and their growth.

The remaining entities of the non-financial public sector must prepare their ordinary budget, extraordinary budget, and budget modifications in full compliance with the provisions of Article 11 of this law. The verification of compliance with this rule shall be the responsibility of the Comptroller General of the Republic, which shall consider, for the purposes of reviewing the legality framework it conducts, the certification to be issued by the Technical Secretariat of the Budgetary Authority (Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria) regarding compliance with the fiscal rule. In the event that the Technical Secretariat of the Budgetary Authority certifies a non-compliance with the fiscal rule by entities of the non-financial public sector, the Comptroller General of the Republic shall evaluate that certification and resolve accordingly.

To attend to the provisions of this rule, the entities referred to in Article 5 of this law, whose budget is subject to approval by the Comptroller General of the Republic, must submit a copy of their ordinary budgets, extraordinary budgets, and budget modifications to the Technical Secretariat of the Budgetary Authority.

The Technical Secretariat of the Budgetary Authority shall verify that the budget modifications and extraordinary budgets of the entities of the rest of the non-financial public sector comply with the provisions of Article 11 of this law. Should situations arise that could lead to non-compliance with the rule, the Technical Secretariat of the Budgetary Authority must inform the Comptroller General of the Republic for the corresponding purposes. Additionally, the entities of the non-financial public sector shall send a copy of their quarterly executions and their budget liquidation to the Technical Secretariat of the Budgetary Authority.

The Technical Secretariat of the Budgetary Authority must communicate the results of the verifications provided for in this rule, in accordance with the following deadlines, no later than the last business day of the month of October of each year for the review of the initial budgets, and within ten business days, counted from the receipt of the corresponding budget document for extraordinary budgets and modifications”.

“ARTICLE 26- Sanctions. Unjustified non-compliance with the fiscal rule and its control constitutes a serious offense against the Public Treasury, and shall be sanctioned as indicated in Article 68 of Law No. 7428, Organic Law of the Comptroller General of the Republic, of September 7, 1994.

The foregoing is without prejudice to the provisions of Article 339 of Law No. 4573, Criminal Code, of May 4, 1970.

It is the responsibility of the Legislative Assembly to proceed against the Comptroller General and the Deputy Comptroller General of the Republic who fail in their duty to duly control compliance with the fiscal rule, under the terms established in Article 43 of Law No. 7428, and considering the provisions of Law No. 8292, General Law of Internal Control, of July 31, 2002." The representative of the Public Services Regulatory Authority asks the Chamber to consider two types of declarations of unconstitutionality, the first—primary—is explained in the brief, insofar as Article 6, of Title IV, of the Law for the Strengthening of Public Finances, Law No. 9635, is unconstitutional by omission given that it leaves aside reasonable and proportional criteria for the purpose, which is fiscal sustainability pursuant to Article 4, of Law No. 9635, a situation which in its view would not apply to the Public Services Regulatory Authority. In this same vein, it says that the reform to subsection d), of Article 6, by means of Law No. 9848 of May 20, 2020, takes the same path, in which the fiscal rule is not applied to municipalities that have their own resources, and they only remain under the coverage of the fiscal rule with funds coming from the national budget. The Regulatory Authority does not depend on central government resources. The violation of numerals 188, 189, and 176 of the Political Constitution is alleged, in relation to Articles 1, 82, and 84 of Law No. 7593, by emptying its autonomy, as well as for violation of the principles of reasonableness, proportionality, and logic. In the alternative, should the unconstitutionality by omission not be considered, it requests the declaration of unconstitutionality due to the effects and due to the interpretation and application of Articles 5, 6, 9, 11, 14, 19, and 26, of Title IV, of the Law for the Strengthening of Public Finances, Law No. 9635, for breaching the principles of autonomy and independence of the Public Services Regulatory Authority, and the principles of reasonableness, proportionality, and logic, contained in Articles 176, 188, and 189 of the Political Constitution, and numerals 1, 82, and 84 of the Law of the Public Services Regulatory Authority.

IV.- On the merits.

A.- Preliminarily. In accordance with what has been argued, regarding the unconstitutional omission of the legislator for not having included the Public Services Regulatory Authority within Article 6 of the Law for the Strengthening of Public Finances, it was already detailed in the object of this action that during the processing of this action of unconstitutionality, the aforementioned law was reformed, as transcribed from the version in SINALEVI. Thus, by means of Law No. 10386 of September 26, 2023, the situation in which the unconstitutionality by omission, by its effects, or by its interpretation and application was alleged, regarding the petitioning institution, was modified.

Notwithstanding the foregoing, it is evident that between the filing of the action on May 5, 2022, and the date of enactment of Law No. 10386 of September 26, 2023, a norm that would shelter the Public Services Regulatory Authority as an exception to the fiscal rule was absent, which this Chamber has admitted entering to hear due to the possible effects that this lack had for violating the Law of the Constitution. In principle, by Judgment No. 1994-03152 of 3:12 p.m. on June 28, 1994, this Constitutional Court has held that: “… in general terms, constitutional control is exercised with reference to the law in force; however, one can think of some exceptional cases to this rule. There are situations in which a repealed norm may have been applied during its validity or be being applied in violation of the Constitution and to the detriment of a subject whose grievance subsists after the repeal, in which case that norm can and must be the object of interpretation and control even though it is not in force at the time of issuing the judgment; these are cases in which the repeal does not convert the question into something abstract that prevents the subsequent constitutional control of the repealed norm.” In the case before us, the autonomous institution argues the defense of institutional and financial autonomy by applying the regulations at the time of proceeding with the budgeting of several years, having to apply the rules for the Central Government when they have own revenues that do not depend on the national budget; there only exists a possibility to a lesser extent as the law provides, which in any case has not been utilized. It affirms, among other things, that they “… limit and restrict the budgetary freedom of the ARESEP, in vital aspects such as current expenditure and its growth according to self-generated revenues…”. Herein lies—in the Chamber's view—the crux of the matter that is challenged in the action, both by omission and the effects of the interpretation and application of the provision, insofar as it imposed limitations on the formulation of a budget more reduced to the scale of the Regulatory Authority's needs when contemplating the fiscal rule, because it is considered a direct impact on the autonomy, which would be guaranteed in Articles 188 and 189 of the Political Constitution, as well as other legal norms.

B.- On the alleged unconstitutional omission. The first aspect of the action that must be addressed relates to the argument of unconstitutionality by omission, given that the legislator, when discussing and approving the Law for the Strengthening of Public Finances, did not foresee or establish, within the exceptions provided for in Article 6, the Public Services Regulatory Authority. It is when by a subsequent law, such particular effects of the law are corrected by establishing differentiated legal and institutional treatments between the petitioning autonomous institution and other public bodies with respect to the fiscal rule.

The Office of the Attorney General of the Republic, when rendering its report, refers—among other things—to the existence of two actions of unconstitutionality with similar claims to those argued by the Public Services Regulatory Authority. In this regard, case files No. 19-011540-0007-CO and No. 19-013318-0007-CO, insofar as the first claims the unconstitutionality by omission of the Law for the Strengthening of Public Finances for failing to exempt the application of the fiscal rule to the Public Universities, especially with regard to the FEES established by the Constituent Power. In the second, on the issue of the autonomy and independence of the Municipality of Alajuela, with clear scope to the rest of the Municipalities of the country. As is evident, the decisions in these two matters have a significant impact on the manner of resolving this matter.

In case file No. 19-011540-0007-CO, it was resolved by Judgment No. 2022-023239 of 1:10 p.m. on October 5, 2022, which addresses the problem of constitutionality by omission in the Chamber's jurisprudence, a situation that would indeed control the matter before us. This was dismissed.

As for case file No. 19-013318-0007-CO, it was resolved by Judgment No. 2022-013101 of 12:31 p.m. on June 8, 2022, which decides the issue of institutional autonomy that dominates much of the discussion also proposed in the action, which will be addressed later in other sections of the Whereas clauses of this Judgment. Also, this other case was dismissed.

For now, it is important to return to the alleged unconstitutional omission in the Chamber's jurisprudence, especially that cited in Judgment No. 2022-023239, insofar as it refers to the prerequisites and conditions for an unconstitutionality by omission to occur. To that end, it is important to focus attention on how the Chamber deduces the need for a clear and precise mandate from the constitutional legislator “when confronted with a duty or obligation provided directly and expressly in the Law of the Constitution,” or a constitutional violation of non-discrimination due to an incomplete legal treatment between subjects, that is “when it involves an implicit norm that entails discrimination against a subject”… or … “of the potential intended parties that it should have included or covered—relative omission—” in a certain sense of legislative development.

It is indicated that:

“Thus, even though both university autonomy and the FEES find support in constitutional precepts and have been addressed by the Chamber's jurisprudence (as observed in the previous considerations), prima facie it is inescapable to analyze the figure of unconstitutionality by omission for the purpose of clarifying whether the allegations of the petitioning parties are capable of being assessed in the terms formulated by them in the sub lite.

In this regard, the Chamber, in resolution No. 2021017210 of 9:15 a.m. on August 4, 2021, stated:

“II.- ON UNCONSTITUTIONALITY BY OMISSION.- Additionally, it is important to indicate that Article 73 of the Law of Constitutional Jurisdiction indicates in subsection f), that an action of unconstitutionality lies against the inertia, omissions, and abstentions of public authorities. Based on said norms, it is possible to affirm that by means of an action or a consultation of constitutionality, a problem of unconstitutionality by omission can legitimately be raised. However, not every normative omission can be subject to challenge before the constitutional jurisdiction. In the case of laws and other provisions of general scope, this Court has reiterated that the omissions that can be challenged in this venue are only those that occur when confronted with a duty or obligation provided directly and expressly in the Law of the Constitution or when it involves an implicit norm that entails discrimination against a subject (see, among others, Judgments No. 2002-04394, of 4:24 p.m. on May 14, 2002, No. 2005-05649, of 2:39 p.m. on May 11, 2005, No. 2012-014167, of 4:00 p.m. on October 10, 2012, and No. 2015-017330, of 9:30 a.m. on November 4, 2015).” In addition, this Court held in Judgment No. 2019013748 of 9:20 a.m. on July 24, 2019:

“III.- On unconstitutionality by omission. In accordance with the provisions of Article 73 of the Law of Constitutional Jurisdiction, it is possible to file an action of unconstitutionality against the inertia, omission, or abstention of public authorities. A reading of that subsection f), of the aforementioned article, could lead one to consider that every omission by the branches of government, be it the Executive Branch or the Legislative Branch, is subject to control by the Constitutional Court; however, the truth is that only those omissions that occur as a consequence of an express and direct mandate contained in the Political Constitution can be subject to constitutional control by means of an action. On this matter, in vote number 2005-5649 of 2:39 p.m. on May 11, 2005, the following was indicated:

“III.- CONTROL OF LEGISLATIVE OMISSIONS AND PRINCIPLE OF SEPARATION OF FUNCTIONS. The Law of the Constitution, that is, the set of constitutional principles, values, and precepts contained in the Magna Carta, can be infringed by public authorities and individuals through active or omissive conduct. For the particular case of the Legislative Assembly, that branch of the State breaches the constitutional block by action when it issues unconstitutional laws or when, during the legislative procedure for their issuance, it incurs substantial defects of such magnitude that their annulment is warranted. The Legislative Assembly infringes the constitutional parameter by omission when, faced with an express or tacit mandate from the original constituent power or the reforming power to issue a law that develops a constitutional content or clause, it fails to do so—absolute omission—or when despite having issued a law, it is discriminatory, by omission, by not regulating the situation of a specific sector or group of the population or of the potential intended parties it should have included or covered—relative omission—. In both cases, this Constitutional Court has sufficient powers and express normative authorization to exercise constitutional control and declare a possible unconstitutionality of the omissive conduct. Indeed, Articles 10, 48 of the Political Constitution and Article 1 of the Law of Constitutional Jurisdiction entrust this specialized Chamber with ensuring the supremacy of the Law of the Constitution, so that if this Court considers that conduct by omission of the Legislative Assembly breaches it, it is exercising that preeminent and essential function and must so declare to reestablish the rule of the constitutional order. Note that Article 73 of the Law of Constitutional Jurisdiction, in its subsection a), establishes that the action of unconstitutionality shall be available ‘Against laws and other general provisions, including those originating from acts of private subjects, that infringe, by action or omission, any constitutional norm or principle’; this section covers the case of relative or partial omissions, since it presupposes that a law has already been issued that is unconstitutional by omission for not including certain material situations, groups, or sectors of intended parties that it should have covered. Subsection f) of that same numeral prescribes that the action of unconstitutionality shall also proceed ‘Against the inertia, omissions, and abstentions of public authorities’; there is no doubt that this normative hypothesis covers absolute legislative omissions, since the Legislative Assembly as a branch of the State or public authority must comply with the express or tacit mandates imposed by the original constituent power or the reforming power to mediate in the development of certain constitutional clauses or contents. Thus, it is evident that the constitutional control of legislative omissions does not collide with the principle of separation of functions (Article 9 of the Political Constitution), in this case, with respect to those provided by the Law of the Constitution for the ordinary legislator and those established by the latter for the Constitutional Court. This type of oversight, far from weakening that principle, enacts and strengthens it, since it clearly demarcates the scope of the powers and competences, by action and omission, of the Legislative Branch in the face of the Law of the Constitution. It is necessary to recall that the Political Constitution has a direct and normative force that strongly binds all constituted public authorities—including the Legislative Assembly and this Chamber—and summons them to respect and observe it, to prevent it from being circumvented obliquely or indirectly through omissive conduct or legislative silence, with this Chamber being, by express constitutional provision (Article 10), its guarantor. IV.- TYPES OF LEGISLATIVE OMISSIONS REGARDING THE DEVELOPMENT OF CONSTITUTIONAL PRECEPTS. The constituent power can provide, implicitly or explicitly, that certain constitutional contents be developed by the legislator. In the first case, although the constituent power does not provide that a law shall regulate the matter, due to its nature, legislative mediation is required for its adequate operational application, that is, they are not complete, self-executing, or automatically applicable constitutional norms, but rather require the interpositio legislatoris. The foregoing can also occur when, by application of the principle of legal reserve, a specific constitutional clause requires regulation by a legal norm (e.g., the regulation of fundamental rights, the establishment of crimes, penalties, and taxes, etc.). Regarding the hypotheses in which the constituent power explicitly imposes on the legislator the development of a specific constitutional matter or content, as they are incomplete precepts, two different cases can be distinguished. The first arises when the constituent power expressly establishes that a law shall regulate a specific matter, without indicating a period or term to the legislator for its development, with the understanding that, even in this case, it must be produced within a reasonable period for the effective fulfillment of the mandate and design provided by the constituent power, without prejudice, of course, to the power of the Legislative Assembly to weigh whether such development is politically opportune or convenient at a given moment. The second case occurs when the constituent power, in addition to mandating the issuance of a law, sets a period for the legislator for the development and implementation of a constitutional content, a situation that, in our constitutional system, has occurred basically with respect to certain partial reforms to the Constitution, in response to which the derived constituent power understands that they must be implemented and complemented legislatively within a certain period, considering that there is some urgency and speed or, if one wishes, urgency in their execution. In this latter hypothesis where the reforming power sets a specific period for the legislator, a kind of self-limitation occurs regarding the time available to process and issue the respective law, since it is the legislative body itself, in its functions as reforming power, that restricts or limits the times of that collegial body and its bodies—commissions—, in its functions as ordinary legislator, to process and issue the development law. This character of self-restriction, regarding the times to sustain the legislative procedure, imposes on the Legislative Assembly a greater and more pronounced responsibility and commitment to process and issue the respective law, since it is that branch of the State itself, even if in materially or substantially different functions, that self-consents to the temporal restriction, aware of the volume of matters in process or in the legislative pipeline, of the times of legislative procedures, and of the capacity, limits, and scope of work of the commissions and the plenary. It is not superfluous to warn that, absolutely in all the previously mentioned cases, the legislator retains full discretion or freedom to configure the content of the respective law, its only limit potentially being the constitutional parameter itself or the Law of the Constitution.” By virtue of the foregoing, the Chamber has sought to ensure that the technical figure of unconstitutionality by omission is not distorted through allegations by means of which what the promoters sometimes seek is the modification of certain legislative texts in favor of their interests. Evidently, that a text has a specific content and omits another is a simple hermeneutical generality, which only in the specific cases that this Court has defined in its jurisprudence on the matter comes to configure the case of unconstitutionality by omission.” Likewise, the Chamber resolved in Judgment No. 2019009724 of 12:23 p.m. on May 29, 2019:

“IV.- On unconstitutionality by omission. The Constitutional Chamber has indicated that the Law of the Constitution can be infringed by action or by omission. Subsection a) of Article 73 of the Law of Constitutional Jurisdiction states that the action of unconstitutionality lies against laws and other general provisions, including those originating from acts of private subjects, that infringe, by action or omission, any constitutional norm or principle. Subsection b), for its part, provides that an action can be filed against subjective acts of public authorities, when they infringe, by action or omission, any constitutional norm or principle, if they are not subject to the remedies of habeas corpus or amparo. Finally, subsection f) of this same norm refers that the action of unconstitutionality lies against the inertia, omissions, and abstentions of public authorities. In accordance with such norms, it is valid to affirm that by means of an action or a consultation of constitutionality, a problem of unconstitutionality by omission can legitimately be raised. However, not every normative omission can be subject to challenge before the constitutional jurisdiction. In the case of laws and other provisions of general scope, the Chamber has reiterated that the omissions that can be challenged in this venue are only those that occur when confronted with a duty or obligation provided directly and expressly in the Law of the Constitution or when it involves an implicit norm that entails discrimination against a subject—see, among others, Judgments numbers 2015-17330 and 2016-5915—. Likewise, it has been held that the admissibility of an action of unconstitutionality by omission requires demonstrating that the Political Constitution requires, for the full enforceability of its precepts, an action by the Legislative Branch with specific content—Judgment number 2016-6327—." Similarly, this Court held in resolution No. 2018017681 of 9:40 a.m. on October 24, 2018:

“III.- ON UNCONSTITUTIONALITY BY OMISSION. In relation to Articles 371 and 377 of the Labor Code, it is clear that the petitioner's claim is that the omission that, in their judgment, both norms contain be declared unconstitutional. In Judgment No. 2005-05649 of 2:39 p.m. on May 11, 2005, the Chamber defined the most relevant features of this type of unconstitutionality, provided for in Article 73, subsections a) and f), of the Law of Constitutional Jurisdiction:

‘The Law of the Constitution, that is, the set of constitutional principles, values, and precepts contained in the Magna Carta, can be infringed by public authorities and individuals through active or omissive conduct. For the particular case of the Legislative Assembly, that branch of the State breaches the constitutional block by action when it issues unconstitutional laws or when, during the legislative procedure for their issuance, it incurs substantial defects of such magnitude that their annulment is warranted. The Legislative Assembly infringes the constitutional parameter by omission when, faced with an express or tacit mandate from the original constituent power or the reforming power to issue a law that develops a constitutional content or clause, it fails to do so—absolute omission—or when despite having issued a law, it is discriminatory, by omission, by not regulating the situation of a specific sector or group of the population or of the potential intended parties it should have included or covered—relative omission—. In both cases, this Constitutional Court has sufficient powers and express normative authorization to exercise constitutional control and declare a possible unconstitutionality of the omissive conduct.’ It is specified there that this is a specific type of unconstitutionality, to which just any figure presented in an omissive form cannot be redirected, as also highlighted by Chamber resolution No. 2010-8600 of 3:08 p.m. on May 12, 2010:

‘While this Constitutional Court is empowered to act as a negative legislator, with the power to annul from the legal system all those norms it considers unconstitutional, the truth is that it is prevented from acting as a positive legislator creator of norms. On the other hand, even though this Chamber is competent to hear legislative omissions as established in Article 73 of the Law of Constitutional Jurisdiction, it is important to clarify that not every normative omission can be subject to challenge through this means. In that sense, only those omissions that occur as a consequence of an express and direct mandate contained in the Political Constitution can be subject to constitutional control by means of an action. Now then, in the specific case, the petitioner claims that the norms do not indicate what the procedure is for the designation of workers' representatives in the event of a collective conflict, but the omission challenged by the petitioner does not come from an express mandate of the constituent power; rather, it is an omission that they claim to find in the text of the article, without the duty to legislate in the sense explained by the petitioner originating from the Political Constitution. Also, as this is a Court that acts as a negative legislator, it is clear that a possible favorable judgment, with the consequent elimination of the norm, would not remedy the omission indicated by the promoter, so the action brought in those terms lacks utility and is therefore manifestly inadmissible. As in this case, what is challenged is not the text of the norms itself, but that which—in the petitioner's view—they omit, this Court cannot rule in order to supplant the powers of other organs or branches. Under such circumstances, the action is inadmissible regarding this point.’ In this way, the Chamber has sought to ensure that the technical figure of unconstitutionality by omission is not distorted through allegations by means of which what is sought is the modification of certain legislative texts in favor of specific interests. Evidently, that a text has a specific content and omits another is a simple hermeneutical generality, which only in the specific cases defined by the Chamber since Judgment No. 2005-5649 comes to configure the case of unconstitutionality by omission. That is, only when the void implies the infringement of an express constitutional mandate can the control in question be exercised. The admissibility of an action of unconstitutionality by omission requires demonstrating that the Constitution demands, for the full enforceability of its precepts, an action by the Legislative or Executive Branch, with specific content." Precisely, in the sub lite, the petitioning parties explicitly accuse an unconstitutionality by omission of numerals 5, 6, 11, 14, 17, 19, and 26 of Title IV of Law No. 9635 in relation to ordinals 84 and 85 of the Fundamental Law.” In this manner, in accordance with what is established in the transcribed jurisprudence, it is inescapable to understand that to declare the existence of an unconstitutionality by absolute omission, pursuant to Article 73, subsection f), or relative omission under subsection a), of the same numeral, of the Law of Constitutional Jurisdiction, it is necessary to demonstrate the confrontation with a hierarchically superior norm of the Law of the Constitution, from which a duty or obligation is directly derived to enact another norm or provision, or that it is motivated by an implicit norm of the superior legal order that entails discrimination against a subject. In this sense, it must be demonstrated as required in the transcribed judgment “the existence of the express and direct positive-legal mandate in the Fundamental Law, the non-compliance with which comes to support the alleged omission” (emphasis is not original). Also, it is established “or when despite having issued a law, it is discriminatory, by omission, by not regulating the situation of a specific sector or group of the population or of the potential intended parties it should have included or covered—relative omission—." The unconstitutionality is accused due to its effects, which it qualifies as absolutely contrary to the public objectives. It affirms that the spirit of the reform is basically accounting-related, whose technical studies on the reduction of expenditure that is implicitly in the fiscal rule would cause significant harm to the public objectives of different institutions, including that of the Public Services Regulatory Authority. Although there were technical studies for the Central Government, there were none for these other effects. It also considers it unconstitutional to set a ceiling on capital expenditures when they are most needed at the time of the filing of the action for purposes such as economic reactivation; it gives as examples the supply of potable water or sanitation that the country requires.

In the Regulatory Authority, the effects indicated are the undue intrusion upon its autonomy, or the hollowing out of the degrees of autonomy held by the institution, a violation that in its view affects Articles 188, 189, and 176 of the Political Constitution in relation to Articles 1, 82, and 84 of Law No. 7593, as well as the principles of reasonableness, proportionality, and logic.

When examining the arguments outlined by the plaintiff, it is necessary for the Chamber to review them in light of the directly applicable precedents, given that, in the constitutional review conducted regarding similar claims, it was determined first that it is not possible to conclude that there is a constitutional norm or precept establishing that the legislator had a direct obligation to exempt municipalities from the coverage of the fiscal rule (Judgment No. 2022-013101 of 12:31 p.m. on June 8, 2022), nor autonomous institutions such as public universities (2022-023239 of 1:10 p.m. on October 5, 2022), and for greater abundance, other autonomous institutions with constitutional roots (No. 2018-019511 of 9:45 p.m. on November 23, 2018). Second, as a consequence of the above, it must be emphasized that the fiscal rule is of legal origin and fulfills an essential function in the operation of the Social State governed by the rule of law, which, in accordance with the rules assumed in the Public Finance Strengthening Law, is the containment of current expenditure, which the legislator chose as one tool among other possible ones that the State can use to achieve that end. This is understood to be part of the legislator's discretion in choosing these tools. Third, the constitutional principle of financial or budgetary equilibrium protects and provides coverage to the fiscal rule, radiating throughout the rest of the legal system a parameter for action between the Central Government and the different institutions subject to the fiscal rule, including those of the non-financial public sector.

"Now then, the provisions of the bill regarding fiscal matters aim to adjust the national economy and public spending across the entire Public Administration, subjecting it to such constitutional parameters. This aim, far from contradicting the Constitution, is in harmony with its precepts. For this reason, the provision and eventual application of fiscal measures per se does not imply an injury to the autonomy of the CCSS, but rather the realization of the constitutional principles of budgetary equilibrium and sound management of public resources which, by virtue of their legal nature, radiate throughout the entire positive legal system and serve as a hermeneutical guideline, even with respect to the Political Constitution. Within this context, certainly, the administration and governance of social insurance are in charge of the CCSS, as stipulated in Article 73 of the Constitution, which does not preclude the aforementioned constitutional principles from determining the way these attributes are understood and the general parameters that must always be respected" (Judgment No. 2018-019511, previously cited).

As has been indicated, the Regulatory Authority's argument proceeds through the claim that the legislator did not include it among the other institutions to which Title IV of the Public Finance Strengthening Law should not have been applied; that is, to exempt the Regulatory Authority of Public Services from the fiscal rule. In this sense, the Regulatory Authority continues with arguments that it has been recognized by this very Constitutional Chamber as one of the few decentralized entities with second-degree autonomy (Judgment No. 2008-11210 of 3:00 p.m. on July 16, 2008, and reiterated in No. 2015-10476 of 9:21 a.m. on July 15, 2015). As a regulatory entity, it has full legal and budgetary capacity (Article 8 of Law No. 7593), and is self-sufficient, so it is argued that it is not a burden on the national budget. It acknowledges the possibility of receiving resources from that source; however, it has not been necessary to use that provision. Therefore, by not affecting the national budget, it should not be excluded from the provision, as it does not affect the fiscal deficit of the central Government. It claims administrative and financial independence, and its own assets, which are in Article 1 of its law, and the relationship with Article 188 of the Political Constitution.

As seen in Precedent No. 2018-019511, the same arguments outlined for institutions that have constitutional roots are, to that extent, applicable to the Regulatory Authority; also, those other legally created entities that find support in Articles 188 and 189.3 of the Political Constitution. While it is argued that there are self-generated or own resources from the fees levied on regulated entities and subjects, among others, that are resources not coming from the central Government, it is nonetheless necessary to understand that autonomous institutions form part of the State as a whole; and, therefore, they are subject to the constitutional principles of fiscal or budgetary equilibrium. Thus, it is no less true that they must comply with general governmental action provisions, without this being understood as interference in concrete decisions regarding legal purposes—even for those with second-degree autonomy—but rather regarding the general objectives and goals of the State's economic policy (which all autonomous institutions must address). On this point, it must be clarified that although autonomy entails the power of the lesser entity to administer itself to carry out the competencies and powers conferred upon it by law, without the support of another point of public power to achieve those goals or purposes, it is necessary to indicate that in matters of government "the Nombre02 is one of the few functionally decentralized entities that has second-degree autonomy, that is, political or governmental, to prevent the interference of external political criteria in its delicate function of regulating public services and setting their rates" (Judgment No. 2015-010476 of 9:21 a.m. on July 15, 2015), all of this understood in the context of the matter over which it was decentralized or within which it must fulfill the mission for which it was created. On this point, the timely amendment to Article 6 of the Public Finance Strengthening Law, through Law No. 10386 of September 26, 2023, succeeded in correcting some of the claims raised in the action regarding the approval of budgets before the Office of the Comptroller General of the Republic, or the regressivity in the form of budgeting, among others. In this regard, the claim must be dismissed.

As a consequence, it follows from the point expressed here that the institution must link its purposes and objectives with a limit on action applying to the entire Public Administration. This refers to the materialization of a constitutional principle through the creation of a legal rule, the objective of which is not designed to impact only the Regulatory Authority of Public Services, as derived from Judgment No. 2018-19511, but rather the principle of budgetary equilibrium, which is now evoked as a transversal axis of all Public Administrations. Note that:

"…the Chamber emphasizes that the development of activities and the fulfillment of the purposes of the Central State and, in general, of the entities of the Public Administration are not disconnected from the budgetary rules contemplated in the Political Constitution. Regardless of the rank of autonomy of each institution, our Magna Carta is clear in understanding the principle of budgetary equilibrium as a transversal axis of the legal system (…)".

Then, in conclusion, by force of law, the fiscal rule applies to the Regulatory Authority of Public Services, as it belongs to a public institutional context that was facing a severe fiscal crisis warranting the taking of extraordinary decisions in the form of legislative policies, and due to the fiscal risk that inaction could pose to the country's sustainability, with a devastating effect it would have in the immediate future on the Costa Rican Social State governed by the rule of law. The plaintiff does not deny that there was an extremely serious fiscal deficit, and also a breach by the Central Government of the equilibrium of public finances established in Article 176 of the Constitution. And while the Regulatory Authority did not cause it nor did it have any part in it, the truth is that it forms part of the great institutional fabric, which the legislator included within the application of the fiscal rule.

Furthermore, for the discussion of this action of unconstitutionality, it is also important to bring up Judgment No. 2022-13101 of 12:31 p.m. on June 8, 2022. It addresses the question of the application of the fiscal rule to the Municipality of Alajuela, and by extension to the municipalities of the country, with second-degree autonomies, and resolves how the fiscal rule should be applied. However, due to problems in the substantiation by the local government of Alajuela, the majority vote of the Chamber is limited to establishing that the fiscal rule applies to Municipalities, as part of the obligation they have to follow technical standards and legal requirements when formulating and executing budgets before the Office of the Comptroller General of the Republic. All of this, as has been maintained, reflects the principle of budgetary or financial equilibrium, which constitutes a transversal axis of the entire legal system.

In Judgment No. 2022-13101, it is concluded:

"The fact that the Office of the Comptroller General of the Republic must approve the municipal budget, verifying compliance with technical parameters and legality requirements, means that it is constitutionally valid for such technical parameters and legal requirements to exist, which must be met by the municipalities in the formulation and execution of their budgets. Such requirements are expressed, for example, in the Municipal Code and the Law of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets.

Within this context, the Chamber determines that the issuance of a fiscal rule by the Legislative Assembly and the subjection of the Public Administration (in a broad sense) to it is in harmony with the cited numeral 176 and is, as such, one of the manifestations of the principle of budgetary equilibrium:

"…the Chamber emphasizes that the development of activities and the fulfillment of the purposes of the Central State and, in general, of the entities of the Public Administration are not disconnected from the budgetary rules contemplated in the Political Constitution. Regardless of the rank of autonomy of each institution, our Magna Carta is clear in understanding the principle of budgetary equilibrium as a transversal axis of the legal system…" (Judgment No. 2018-019511 of 9:45 p.m. on November 23, 2018).

In that regard, to the first question posed at the beginning of this recital, the answer must be positive: it is indeed possible for municipalities to be subjected to a fiscal rule." It is clear, from the previous conclusion, that there is no discussion that Public Administrations, understood as those of the Central Government, the decentralized ones, whether territorially based or by specialization of competencies and subject matter, have the obligation to comply with the law in matters of government, especially regarding State economic policy. This does not imply that autonomous institutions are not recognized for the autonomy granted to them by law, but it does mean that they must adjust their administrative and governmental conduct to the law.

Another important scope of the decision that must be considered is that, in the precedent we are dealing with, other distinctions of constitutional relevance are made, for the differing reasons of three male justices and one female justice. The first, Justices Castillo Víquez, Salazar Alvarado, and Araya García, add reasons to conclude the need to differentiate the legal origin of the fiscal rule as one of the different mechanisms that the legislator discretionarily chose for compliance with the constitutional principle of financial or budgetary equilibrium. This implies, for the differing reasons in that judgment, that the fiscal rule, being one of the different accounting mechanisms or instruments (as stated by the plaintiff's representative), in the case of municipalities, its application is justified even in the tiniest proportion that they receive from national budget resources, but they recognize that the legislator did indeed make the error of not differentiating or treating municipalities differently by not excluding them, when they had no debt or received transfers from the Central Government or when it involved a very meager amount, all in respect for the principle of budgetary equilibrium. It is concluded that the error in the use of the legislator's discretion does not constitute an infringement of constitutional law, but rather one that must be corrected by the legislator. In this last aspect, it coincides with the drafting of Justice Garro Vargas with other additional differing reasons attached to the vote.

Therefore, if the Chamber finds—in the precedent—that the legislator could include municipalities in the fiscal rule, as one of the institutions or minor entities of the State that receive or may receive economic resources in the national budget, even on a very small scale, this is applicable to other autonomous entities of the State. This argument is transferred and included when compelling certain autonomous entities or institutions to comply with the fiscal rule, despite having their own sources and resources, insofar as the same legislation contemplates the obligation or possibility of obtaining resources from the national budget. The validity of all of this, seen from the perspective of a very small or null percentage of the national budget, although possible, can also be considered an error in the use of the legislator's discretion, a situation that has in any case been corrected by the legislator, an error that a majority of the Chamber has deemed does not imply—in itself—an unconstitutionality. When examining the specific case of the Regulatory Authority, Article 84 of Law No. 7593 establishes, as part of its Assets, subsection a), which indicates that it includes "The funds assigned to it in the National Budget." This means that it has the possibility of demanding, at a given moment, the necessary funds from the State budget, regardless of the resources it receives from the fees levied on regulated subjects. One could imagine some national or international emergency event that would reduce the activities of the public or private entities and companies subject to rate oversight to a minimum, preventing them from carrying out their activity under normal conditions, which would also impact the income that sustains the Regulatory Authority with its own resources (as described in the plaintiff's filing brief occurred due to the effects of the national Covid-19 emergency and other legal reforms). Even though for municipalities it was considered that an error was made in the use of the legislator's discretion, all of which was corrected by Law No. 9848 of May 20, 2020, the conclusion is that it would not make the provision unconstitutional either. The same now occurs with the Regulatory Authority of Public Services, due to the incorrect use of legislative discretion, because indeed, it fell to the Legislative Assembly to correct the omission claimed in the action, as has now in fact occurred with Law No. 10386 of September 26, 2023. It is not observed that there are fundamental rights that are directly violated by the legislative action.

By reason of the foregoing, the action must be dismissed as far as it claims the unconstitutionality by omission in Article 6 of Title IV of Law No. 9635, the Public Finance Strengthening Law, by not establishing the Regulatory Authority of Public Services (ARESEP) as an exception.

C.- Regarding the violation of the principles of reasonableness, proportionality, and logic.

As for these claims, the plaintiff's representative says that he does not disagree with the constitutional principle of budgetary or financial equilibrium, nor does he deny the possibility that, under section 84.a of Law No. 7593, the Regulatory Authority of Public Services could receive resources from the national budget, if necessary, in which case he accepts that it should be subject to the budgetary principles of Law No. 8131, but it was not necessary to legislate for it, as it lacks practical effectiveness, logic, reasonableness, and proportionality. He emphasizes that Article 4 of Law No. 9635, by stating its purpose as "Establishing rules for the management of public finances, in order to ensure that budgetary policy guarantees fiscal sustainability," is, in his view, unreasonable, disproportionate, and illogical, since it subjects the Regulatory Authority of Public Services to the fiscal rule when it has not contributed to the fiscal imbalance generated by the central Government and its institutions. Its particular conditions were not considered, having its own income and means of financing separate from those of the central Government. In this sense, he states that it complies with the principle of budgetary equilibrium by submitting its budgets for approval before the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República, CGR), within the scope of its autonomy. When carrying out "the balancing exercise between the purpose or purposes of the fiscal rule" and the institutions subjected to it, which is "to ensure the fiscal sustainability of the central Government, it is not possible to limit the scope of budgetary action of an entity that has been adapting its conduct to the provisions of the CGR." The Office of the Attorney General of the Republic itself pointed this out in Legal Opinion OJ-060-2017 of May 26, 2017. In this sense, the Regulatory Authority of Public Services considers that it limits the growth and development of the institution, which, although part of the State, enjoys a certain degree of specialization and decentralization that the legislator granted at its creation. Therefore, the fiscal rule is a punishment; it is not a reasonable and proportional means to the end, which would be the financial stability sought by the State. The Regulatory Authority of Public Services has its own budgeting rules that it follows with all applicable principles of efficiency, solvency, transparency, responsibility, and fiscal equilibrium postulated in Article 176 of the Political Constitution. The fiscal rule is rather an instrument for the loss of public patrimony. The means of financing comes from a regulatory fee, not a tax, which is subject to the strict regulations of the Office of the Comptroller General of the Republic, in its financial-accounting vision. It opines that correct legislative technique should have included it in the exceptions of Article 6 of Title IV of Law No. 9635, which is why the declaration of unconstitutionality by omission is appealed.

Now, before resolving these claims, it is necessary to bring up Judgment No. 1997-008724 of 5:54 p.m. on December 23, 1997, insofar as it established that:

"…it must be warned that, in the strict sense, reasonableness is equivalent to justice; thus, for example, a law that establishes scientifically or technically nonsensical provisions would be a technically irrational or unreasonable law, and therefore, it would also be legally unreasonable. In this sense, it should be noted that saying an act is reasonable is not the same as saying an act is not unreasonable, because reasonableness is a point within a range of possibilities or options, having an upper and a lower limit, outside of which the choice is unreasonable, due to excess or defect, respectively. Likewise, the reasonableness of the norm in question is determined by virtue of the fact that it does not undermine the mechanisms that guarantee the right of defense, since it does not create a situation of defenselessness for the parties, nor does it deny or obstruct access to Justice, a situation that would evidently arise if the period established in the norm were three months—unreasonableness by excess—or three hours—unreasonableness by defect—".

Understood thus in the cited precedent, the principle of reasonableness means that the legislator could establish policies within a range of possibility or options; that is, between one extreme of greater stringency, and on the other, of lesser stringency, in which case, if the legislative measure is located at any point between both possible extremes, it does not imply or translate into irrationality. In such cases, there is greater or lesser rigor in the application of a constitutional parameter or standard, such that in that situation, the scrutiny that this Chamber would carry out need not necessarily be so intense when the direct infringement of fundamental rights is not involved in the discussion. The current claim resides in the possible infringement of organic norms of the Political Constitution. This is constitutionally relevant, given that it is alleged that the substantive public function provided by the Regulatory Authority of Public Services regarding public service rates is being limited, which is intended to be linked with the guarantee of equal opportunities for the inhabitants of the Republic. It is alleged that other entities were exempted (Recope and its oil bill, Costa Rican Electricity Institute, National Power and Light Company, Radiográfica S.A., and Correos de Costa Rica S.A.), in addition to the fact that it fails to consider that the technical-scientific activity must be shielded from short-term political-partisan influences, or the capture by providers, regulated entities, or users, as recommended by the OECD and its "Guidelines for Financial Independence." While it is possible to observe that the failure to include the institution in Article 6 of the Public Finance Strengthening Law, as claimed, entailed a restriction on current expenditure imposed by the fiscal rule and therefore an impact on the provision of the substantive public function of the Regulatory Authority, this situation was not permanent. In official communication OF-0288-DGO-2020/OF-0690-DF-2022 of April 29, 2022, from the institution's Financial Director and General Director of Operations, very valuable observations were made about the impact and projections of the fiscal rule, indicating that: "the execution limit established by the fiscal rule decreases over the years, going from ₡14,733 million in the previous year (2021) to ₡11,891 million in 2025, generating a contraction of 19.3% in a period of only five years. To dimension the foregoing, (…) the budget of Nombre02 according to its cost structure, where it is observed that currently fixed costs reach a total of ₡11,755 million, a figure very close to what would be the maximum amount to be executed in the 2025 period, meaning there would be no possibility of executing any other type of cost, with the respective repercussions on the operation and fulfillment of institutional objectives (…) a marked decrease is observed in the execution capacity of Nombre02 as a result of the limitation generated by the fiscal rule; additionally, by the year 2025, only fixed costs could be executed, with no possibility of making payments for operational costs, projects, or compensations for judicial rulings. …The reduction in its execution capacity generates a risk in the fulfillment of the functions that have been granted to Nombre02 by its creating law (Law No. 7593), since if this behavior continues in the coming years, it could lead the Nombre02 budget to a contraction with such impact that it would not have sufficient resources to cover its fixed costs, jeopardizing its continuity and leaving aside investment … and the fulfillment of the duties and responsibilities that the law has assigned to it." As occurred in the case of the municipalities, they are self-sufficient, and not all municipal corporations receive transfers from the Central Government, and the fact that including them in the fiscal rule may have constituted an error in the use of legislative discretion does not necessarily imply the unconstitutionality of the norm (Judgment No. 2022-13101). All of the foregoing, insofar as the legislator places the legislative measure at the most extreme end of the range of possibilities or options available to legislate (based on the solution to the problems caused by the fiscal risks facing the Costa Rican State). Even in comparison with other exempted institutions that participate in the country's economic and commercial activity, the error was corrected during the processing of the action, through a legal reform operated in the Public Finance Strengthening Law to exclude the Regulatory Authority of Public Services from the fiscal rule, by Law No. 10386 effective as of September 26, 2023, so that from that moment onward, future budgetary restriction is speculative. This is part of the use of legislative discretion, as per Judgment No. 1996-001613 of 4:12 p.m. on April 9, 1996, in which the Chamber established that: "…there is no doubt that it is the legislator who must resolve, through technical criteria, the assignment of professionals to one or another of the Professional Associations that he himself has created. It must be added to the above that the fact that the provision is inconvenient, anti-technical, or simply erroneous, as alleged, is not a matter of constitutionality, therefore this would not be the appropriate route to correct that kind of problem," which brings as a natural consequence that the forum for discussion of this issue should be before the parliament to promote legal reform.

Thus, not having excluded the Regulatory Authority from the fiscal rule, thereby establishing greater rigor in the application of the fiscal rule instead, even if it resulted in an inconvenient, anti-technical, or erroneous measure, as alleged, does not necessarily make it an unconstitutional provision; furthermore, it would not be directly linked to the infringement of fundamental rights, but rather to the governmental autonomy of the Regulatory Authority. Being part of the relevant autonomous institutions in the country, it had to promote the reform of the law in accordance with the best public interests, a situation that crystallized with the particularity that, during the processing of the action of unconstitutionality, said omission was corrected and is in force at the time this action is resolved.

The amended provision establishes:

"Article 6- Exceptions. The following institutions are exempt from the scope of coverage of this title:

• a)(…)
• s)The Regulatory Authority of Public Services (Aresep), with respect to the regulatory fee established in Article 82 of Law 7593, Law of the Regulatory Authority of Public Services, of August 9, 1996.

(The previous subsection added by Article 1 of Law No. 10386 of September 26, 2023) (The numbering of the previous subsection modified by the single article of the Law for the Protection of Public Investment in Scholarships and Other Aids for the Student Population, No. 10382 of October 2, 2023, which transferred it from the former subsection r) to subsection s)…".

In any case, with the establishment of the fiscal rule, the legislator sought to use, among other legislative measures, a tool, mechanism, measure, or accounting technique—one among other possible ones—to contain current expenditure, for compliance with the principle of fiscal or budgetary equilibrium established in Article 176 of the Constitution. It has been affirmed, in Judgment No. 2022-13101, as well as in Judgment No. 2018-019511, that the legislator has broad discretion for the establishment of these legislative measures, and to produce norms that comprehensively restrict public spending to address a critical financial juncture for the Costa Rican State, or to use another less rigorous one, as long as constitutional maxims such as the principle of State budgetary or financial equilibrium are met. In this sense, we make our own the drafting of the differing reasons of Justice Castillo Víquez, together with the reporting justice and Justice Araya García, in which it was indicated that:

"Hence, the Legislative Assembly may establish, modify, temper, or eliminate the fiscal rule.

From the constitutional perspective, regardless of the mechanism that the Legislative Assembly follows, the important thing is that the constitutional principle is fulfilled, that is, that the budgets of the central government and of the organs and entities that make up the non-financial public sector are balanced, multi-year, sustainable, and, more specifically, that current expenditures are financed with current revenues, extraordinary expenditures with ordinary or extraordinary revenues, the fiscal deficit and surplus are adjusted to international standards, and there is a management of public debt, whether its source is external or internal financing, based on technical and reasonable criteria, in such a way that a "crowding out" of the private sector does not occur, concerning access to credit, the tax burden, and, finally, in relation to the population, that the excess of public spending -aggregate demand- is not an important factor driving inflation upward. Now, only in exceptional situations -to break the economic cycle, emergency cases, etc.- is the State authorized by Constitutional Law -values, principles, and norms- and by law -see the escape clause, Article 16 of the Law on Strengthening of Public Finances (Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas)- to increase aggregate demand through a temporary and exceptional increase in public spending and, in this way, reactivate the economy when it is going through a recession or provide an extraordinary solution in the case of a national emergency." The principle of budgetary or financial equilibrium encompasses, as a constitutional principle, the entire institutional framework due to its transversal nature throughout the entire conglomerate of Public Administrations; however, the legal mechanisms chosen by the legislator to give it content can be adjusted, either to alleviate their scope or eliminate them, which implies that they can be adjusted in due course. Macroeconomic factors demand control of public spending and the State's access to credit, and to avoid inflationary consequences in the national economy. The Legislative Assembly, in this sense, can determine the coverage of the fiscal rule. The truth is that the Regulatory Authority for Public Services (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) forms part of the entire institutional conglomerate of the State; its financing is obtained in addition to the fee it collects (Art. 82 of its Law), and it can also obtain resources from the Central Government, through Article 84.a, of the Law of the Regulatory Authority for Public Services (ARESEP), with funds from the national budget. In the opinion of this Chamber, that norm is sufficient to maintain the legal coverage of the constitutional principle of budgetary or financial equilibrium, through the instrument of the fiscal rule as has been stated earlier for the resources that come from the national budget. Furthermore, regarding the fee it charges to the regulated and supervised entities, the legislator introduced the legal reform correcting the detected error, first in the application of the fiscal rule to the country's municipalities (Law No. 9848), and subsequently, the specific situation of the Regulatory Authority for Public Services (Law No. 10386).

Based on the foregoing, the action should be dismissed, since there is no unconstitutional omission; however, the legislator proceeded to temper the effects through Law No. 10386, which reforms Title IV of Law No. 9635, Law on Strengthening of Public Finances of December 3, 2018, thereby correcting and fulfilling the main claim of the Regulatory Authority for Public Services.

D.- Regarding the challenge of numerals 5, 6, 9, 11, 14, 19, and 26 of Title IV of the Law on Strengthening of Public Finances, Law No. 9635. An examination of the effects, interpretation, and application of the mentioned articles is requested, for violating the principles of autonomy and independence of the Regulatory Authority for Public Services, in addition to the principles of reasonableness, proportionality, and logic, contained in Articles 176, 188, and 189 of the Political Constitution. Due to the manner in which this Chamber has resolved -in precedents- on the principle of fiscal and budgetary equilibrium, as well as what is established in the preceding sections of this recital, in relation to the legislator's discretion in this matter, the enactment of the Law on Strengthening of Public Finances found its justification for applying the fiscal rule in the need to provide legally binding instruments so that the entire Public Administration would adjust to its observance. All of this, to order public spending in compliance with Article 176 of the Constitution, caused by an extremely complicated macroeconomic context of the State, which was evidenced based on technical studies that justified the aforementioned Law because they revealed a profound fiscal and public debt crisis. This is how the Constitutional Court finds, in the fiscal rule, a legitimate form of materializing the principle of financial or budgetary equilibrium.

For the petitioner, the binding nature that the Regulatory Authority suffers, and by extension a certain part of the non-financial public sector that does not receive funds from the national budget, should, in their opinion, be disassociated from this fiscal rule, but in accordance with Precedents No. 2022-13101 and No. 2018-19511, fiscal discipline must reach all public actors that receive and administer public funds, and that, if they have their own resources, it would be up to the legislator to correct the situation when appropriate. The error in this case, which occurred to the Regulatory Authority, in which the infringement of institutional autonomy is alleged, does not generate an unconstitutionality; therefore, while that obligation was in force, it would be justified by the aforementioned constitutional principle. The discussion of the effects, interpretation, and application, regarding the infringement of the autonomy and independence of the Regulatory Authority, was duly established by the Constitutional Chamber, especially by what was indicated in Judgment No. 2018-19511, which states:

"… a harmonious interpretation of the principle of budgetary equilibrium and the Social State of Law is of special importance. This Chamber warns that, for a Social State of Law to persist and fulfill its constitutional and legal purposes, it becomes necessary to carry out sound management of public finances; that is, inexorably there must be a balance between welfare rights and state economic solvency, since the former depend on the material possibilities brought about by the latter, while the purpose of the latter is to strengthen the development of a solidary political system, one in which the least favored strata of society find protection for their human dignity and their right to progress. In other words, the 'ideal' Social State of Law is the 'possible' Social State of Law, against which precisely one acts when the principle of budgetary equilibrium is violated, since, in the medium term, that seriously risks or completely prevents obtaining the necessary resources to sustain a 'real' Social State of Law, one that the most vulnerable can truly and effectively enjoy. Watching then that we do not fall into a failed or paper Constitution, where welfare rights of constitutional rank cannot be effective, is a fundamental task of this Chamber, strictly within what the framework of its competencies allows it." Thus, the effects and interpretations necessary for the compliance that the Regulatory Authority had to undertake regarding the prior application of the fiscal rule would be justified by the legislator's discretion, even though it may have been incurred and produced by a legislative error, because the Regulatory Authority for Public Services is an autonomous institution and one for which financial autonomy should be guaranteed -especially- before the regulated organs and entities. The Chamber, when weighing this situation, reiterates that, given the background to the enactment of the Law on Strengthening of Public Finances, the approach taken by the legislator is not necessarily unconstitutional; however, it was up to the legislator to proceed with its correction, as was indeed resolved by Law No. 10386 of September 26, 2023, in force from that same day, by introducing several subsections to Article 6 of the Law on Strengthening of Public Finances of December 3, 2018, and through which it excluded the Regulatory Authority from the application of the fiscal rule regarding its own funds received from the fee it collects from the regulated public and private sectors. This is not the case regarding resources allocated to it from the national budget.

Due to the foregoing, the action is dismissed on these points, given that Law No. 10386 was enacted, which reforms Title IV of Law No. 9635, Law on Strengthening of Public Finances of December 3, 2018, which corrected the situation regarding the effects, interpretation, and application of the fiscal rule, which would be protected by the constitutional principle of fiscal equilibrium and was binding for the Regulatory Authority for Public Services.

V.- Conclusion. By virtue of the foregoing, the action should be dismissed in all its points.

VI.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE CASE FILE. The parties are warned that if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device, or one produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a maximum period of thirty business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, any material not withdrawn within this period will be destroyed, as provided in the "Regulation on the Electronic Case File before the Judicial Branch" (Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial), approved by the Full Court in Session No. 27-11 of August 22, 2011, article XXVI, and published in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial) No. 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch in Session No. 43-12 held on May 3, 2012, article LXXXI.

Therefore:

The action is declared WITHOUT MERIT. Judge Cruz Castro dissents and declares it with merit.- Fernando Cruz C.

Acting President Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Ingrid Hess H. Ana María Picado B.

Aracelly Pacheco S. Cristina Fernández A.

File: 22-009671-0007-CO Res. No. 2025-013432 Dissenting vote of Judge Cruz Castro.- The fiscal rule as a legal mechanism that violates the autonomies and the high purposes, duties, and fundamental rights granted to the competencies of Nombre02 This unconstitutionality action filed by the Regulator of the Regulatory Authority for Public Services (Aresep), was dismissed by the majority of this Chamber. I dissent from the majority opinion, as I believe it should be declared with merit, based on the following reasons.

The petitioner challenges the unconstitutional omission contained in Article 6 of the Law on Strengthening of Public Finances, Law No. 9635, because the Regulatory Authority for Public Services was not excluded from the fiscal rule. Furthermore, they challenge Articles 5, 6, 9, 11, 14, 19, and 26 of Title IV of the Law on Strengthening of Public Finances, Law No. 9635, for violating the principles of autonomy and independence of the Regulatory Authority for Public Services, and the principles of reasonableness, proportionality, and logic, contained in Articles 176, 188, and 189 of the Political Constitution, and numerals 1, 82, and 84 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services.

This Chamber clarified that the norm in question was reformed by Law No. 10386 of September 26, 2023; therefore, Nombre02 is already excluded from the fiscal rule regarding the regulatory fee. However, due to the effects that the norm may have had prior to said regulatory change, the Chamber decided to accept the constitutional analysis.

The majority of the Chamber considered that the action must be dismissed insofar as it claims unconstitutionality by omission in Article 6 of Title IV of Law No. 9635, Law on Strengthening of Public Finances, for not establishing the Regulatory Authority for Public Services (ARESEP) as an exception. The foregoing, based on the thesis that there is no constitutional norm or precept that determines the legislator had a direct obligation to exempt the municipalities from the coverage of the fiscal rule (Judgment No. 2022-013101 of 12:31 p.m. on June 8, 2022), nor autonomous institutions such as Public Universities (2022-023239 of 1:10 p.m. on October 5, 2022), and for greater abundance, other autonomous institutions with constitutional roots (No. 2018-019511 of 9:45 p.m. on November 23, 2018). Furthermore, it is indicated that, "by legal mandate, the fiscal rule is applied to the Regulatory Authority for Public Services, as it belongs to a public institutional context that pointed to a serious fiscal crisis that warranted the taking of extraordinary decisions in the form of legislative policies, and because of the fiscal risk that inaction could have on the country's sustainability, with a devastating effect it would have in the immediate future on the Costa Rican Social State of Law." Then, it is indicated that, while the majority of the Chamber considers that the legislator may have incurred an error in the use of its discretion by including certain entities or autonomous institutions to comply with the fiscal rule, despite having their own sources and resources, this is not in itself unconstitutional. Additionally, that the legislator already corrected the situation with the issuance of Law No. 10386 of September 26, 2023.

Then, in response to the petitioner's argument that the fiscal rule is a punishment and a means that is not reasonable and proportional to the end, the majority of the Chamber states that "the lack of inclusion of the institution in Article 6 of the Law on Strengthening of Public Finances, as claimed, entailed a restriction on current spending imposed by the fiscal rule and therefore an impact on the provision of the substantive public function of the Regulatory Authority; this situation was not permanent." Thus, it dismisses the action because such situation was corrected by Law No. 10386, effective as of September 26, 2023.

In this regard, I must state the following:

The challenged norm, by not excluding the Regulatory Authority from the fiscal rule, but instead establishing the application of the fiscal rule, did result in an inconvenient, untechnical, and erroneous measure, which also violated the autonomy of Nombre02 and, with it, threatened the fulfillment of the public service it provides and the associated fundamental rights. Note clearly what is indicated in official communication OF-0288-DGO-2020/OF-0690-DF-2022 of April 29, 2022, from the Financial Director and General Director of Operations of the institution:

"(…) a marked decrease is observed in the execution capacity of Nombre02 as a result of the limitation generated by the fiscal rule; additionally, by the year 2025, only fixed costs could be executed, with no possibility of making payments for operating costs, projects, or indemnifications for judicial rulings. …The decrease in its execution capacities generates a risk in the fulfillment of the functions that have been granted to Nombre02 by its law of creation (Law No. 7593), since if this behavior is maintained in the coming years, it could lead the budget of Nombre02 to a contraction with such an impact that it would not have sufficient resources to cover its fixed costs, putting its continuity at risk and leaving aside investment … and the fulfillment of the duties and responsibilities that the law has assigned to it." That is, clearly the fiscal rule imposed on Nombre02 would entail putting the fulfillment of its duties and responsibilities at risk. That the situation has been corrected, while this action is underway, does not exclude the fact that the omission in question resulted, by its effects, in an unconstitutional omission, and I consider it should have been declared so.

As I have indicated in previous dissenting votes, the fiscal rule is a norm with a legal and not constitutional character. We have not had a constitutional reform in our country regarding this matter so as to grant such a rule a supra-legal character that it does not have, nor one above the rest of the fundamental rights. The principle of budgetary equilibrium, contained in Article 176 of the Constitution, does not encompass the fiscal rule, which is of later and recent creation, and has a legal character. The constitutionalization of that rule will perhaps be imposed, although it requires careful political and constitutional evaluation. A fiscal rule with constitutional rank will have no problems in its validity and compliance, because the restriction of spending in the public sector is the trend that prevails in most of the political forces governing the country. In the prevailing political times, such a restriction will perhaps be imposed, without much discussion, because the most important thing in the situation we live in is the equilibrium of the meager public finances, regardless of the deterioration of public services, harming more the social sectors with lower incomes and less political power. The elites are not so concerned about the deficiency of public services, because they compensate for it by contracting private services in security, education, health, and transportation. Unfortunately, "fiscalism" prevails over social and individual rights. As I have already expressed, I believe that the fiscal rule finds no constitutional support but rather is a legal norm that cannot prevail over the independence of autonomous institutions, much less over fundamental rights. The fiscal rule thus becomes an imposition, a subjection to a kind of "straitjacket" regarding what the central government provides in this regard, but more seriously, a legal mechanism that undermines the autonomies and the high purposes, duties, and fundamental rights that were granted to the autonomous institutions, as is the case here with Aresep. There is no reflection that the fiscal rule weakens and undermines the social state and its mechanisms for ensuring social mobility and the reduction of inequality.

The legislator overstepped its competencies with the establishment of a fiscal rule that, under the excuse of containing current spending, produces a detriment to autonomies, to the provision of public services, and to the validity of fundamental rights. Such a situation cannot but be declared unconstitutional. I cannot, therefore, subscribe to the affirmation made in the majority vote when it states that the fiscal rule is "a legitimate form of materializing the principle of financial or budgetary equilibrium." Rather, quite the opposite, the fiscal rule, applied specifically to autonomous institutions, as is the case here with Aresep, is not a legitimate form, but rather it violates Constitutional Law, especially the constitutional articles that safeguard such autonomy, but more seriously, in everything related to the fundamental rights associated with the provision of the public services entrusted to Aresep.

In the same way, I dissent from the support that the majority of this Chamber gives when it partially transcribes what was stated in Judgment No. 2018-19511, in which it is affirmed that "the 'ideal' Social State of Law is the 'possible' Social State of Law." When the Social State of Law is reduced to the "possibilities" of the Government, these will cease to exist, and with it, the Social State of Law will cease to exist. Constitutional norms do not exist for what is possible, but for the full development of the values that the Constitution recognizes. It would be inadmissible for us to affirm that there must be a possible property right and not an ideal property right, also that a possible freedom must be recognized and not the ideal one. It is a play on concepts and words that deteriorates the Constitution to the detriment of the majorities, who are the ones that require the full recognition of the social values that ensure social democracy and economic democracy.

In the same sense as indicated by Nombre04 (in Revista Ius Doctrina, Vol. 12, No.1, June-November 2019), citing recital 11 of judgment 275/2016 of the Italian Constitutional Court, I believe that budgetary equilibrium cannot weigh more than the guarantee of fundamental rights:

"The guarantee of irreducible human rights commits the Budget, and the equilibrium of this cannot condition their complete satisfaction." In terms of economicism, so simplistic, so inhuman, we weaken social guarantees and rights, ignoring that there is, without a doubt, a structural tax injustice, politically defined, which is compensated with rules that legitimize a weak, and sometimes destitute, social state. I cannot ignore this in my function as a Constitutional judge, because social and individual rights deserve their recognition, not for what is possible, but for the full recognition of the values that sustain them. It is not possible to admit that there are possible rights and others that are utopian. This categorization is unacceptable in the ambitious vision of fundamental rights, both individual and social.

For all the foregoing reasons, I consider that the petitioner is correct and that Article 6 of the Law on Strengthening of Public Finances is unconstitutional because the Regulatory Authority for Public Services was not excluded from the fiscal rule. Furthermore, Articles 5, 6, 9, 11, 14, 19, and 26 of Title IV of the Law on Strengthening of Public Finances, Law No. 9635, are unconstitutional for violating the principles of autonomy and independence of the Regulatory Authority for Public Services, and the principles of reasonableness, proportionality, and logic, contained in Articles 176, 188, and 189 of the Political Constitution. Likewise, because they put at risk the provision of the public services that are the responsibility of Aresep, and with it, the full validity of the associated fundamental rights.

Fernando Cruz C. Judge File No. 22-009671-0007-CO 1 Observations of the CONSTITUTIONAL CHAMBER voted by ballot Classification prepared by the CONSTITUTIONAL CHAMBER of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution in for-profit form is prohibited. It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 08-05-2026 12:02:25. SCIJ of Hacienda SCIJ of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República)

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Sentencias del mismo expediente Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: TRIBUTARIO Subtemas:

NO APLICA.

TRIBUTARIO. APLICACIÓN DE LA LEY DE FINANZAS PÚBLICAS EN ARESEP Sentencia: 013432-25 del 07 de mayo del 2025 Tipo de asunto: Acción de inconstitucionalidad Norma impugnada: Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, artículos 5, 6, 11, 14, 19 y 26. Ley 9635 Parte dispositiva: Se declara SIN LUGAR la acción. El magistrado Cruz Castro salva el voto y la declara con lugar.- CO02/26 ... Ver más *CO* Res. Nº 2025-013432 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y treinta minutos del siete de mayo de dos mil veinticinco.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, separado, economista, portador de la cédula de identidad CED01 , vecino de Alajuela; en su condición de Regulador General y Presidente de la Junta Directiva de la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS, contra los artículos 5, 6, 9, 11, 14, 19, y 26, del Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley N° 9635).

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:49 horas del 05 de mayo de 2022, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 5, 6, 9, 11, 14, 19, y 26, del Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley N° 9635). Alega que las normas del Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas se impugnan por su texto o por la forma como se interpretan, aplican y por sus efectos, por los siguientes motivos: Artículo 5: en la medida que no hace diferencia entre las instituciones del sector público no financiero con recursos propios y aquellas que dependen de transferencias del Poder Ejecutivo, con lo cual desconoce el ámbito de autonomía administrativa y financiera concedida a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en el artículo 1, de la Ley N° 7593, como derivación de los cardinales 188, y 189, de la Constitución Política, y la atribución de un financiamiento independiente que tiene la finalidad no solo de proveerle de recursos, sino de garantizar su independencia y autonomía funcional como ente especializado, cuya actividad puede incidir positiva o negativamente en la economía y, por esto, la independencia financiera es un blindaje contra injerencias externas, concordante con los principios de los artículos 188, y 189, Constitucionales. Artículo 6: en la medida que los motivos para la exclusión no atienden a criterios razonables y proporcionales al fin, sea garantizar la sostenibilidad fiscal según lo dispone el numeral 4, de la Ley N° 9635. Indica que es de especial relevancia para esta acción, la reforma al inciso d), del artículo 6, aprobada mediante Ley N° 9848 del 20 de mayo de 2020, precisamente, porque se deja fuera de la regla fiscal los recursos propios de las municipalidades, quedando bajo la cobertura de la regla fiscal los fondos que las entidades locales administran provenientes del presupuesto nacional. Esta reforma transita por la lógica que aquí se plantea, toda vez que la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos no depende de recursos del gobierno central. Artículo 9: en la medida que traslada la irresponsabilidad presupuestaria del gobierno central a las instituciones con fuentes de financiamiento propias, que tienen, además, una sana disciplina fiscal. En efecto, utilizar la relación de deuda del gobierno central, es imputar a terceros una disciplina (límite, estrechez, castigo) que no deriva de sus propios actos, regla absolutamente contraria al principio de responsabilidad. Artículo 11: la fórmula es irrazonable, desproporcional con el motivo y el fin perseguido (responsabilidad y sostenibilidad fiscal), al menos respecto de aquellas instituciones que, como la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, se caracterizan por una sana disciplina, responsabilidad y sostenibilidad fiscal. Además, claramente indica que se aplica al presupuesto, no al presupuesto ejecutado como interpretó el Poder Ejecutivo y se desarrolló en el reglamento, ya que si se utiliza el presupuesto ejecutado conducirá a una reducción progresiva del gasto corriente, con lo cual no solo se contendrá el gasto, sino que, además, se deteriora el servicio público y ese no es el espíritu de la ley. Artículo 14: la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos quedó sujeta en materia de independencia política, administrativa y financiera, a las directrices presupuestarias y órdenes, es decir, a la intervención directa del Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Hacienda y de la Autoridad Presupuestaria, quebrantando de esta manera su potestad de autodeterminación para establecer sus planes, programas y presupuestos, como parte integral de su autonomía garantizada en los artículos 188, y 189, de la Constitución Política, y las mejores prácticas expresadas en las recomendaciones de la OCDE. Artículos 19 y 26: en tanto, somete a instituciones fuera del control de la Autoridad Presupuestaria nuevamente a su control respecto de este punto y por el régimen sancionador en caso de incumplimiento.

Alega que, por su texto, específicamente la fórmula de cálculo que se desprende de los artículos 9, y 10, de la Ley N° 9635 en tanto, la Ley pretende fortalecer la responsabilidad fiscal (Título IV “Responsabilidad fiscal de la República”), sin embargo, la fórmula de cálculo no considera la responsabilidad fiscal y presupuestaria de cada institución autónoma, no valora la responsabilidad con la que ha actuado cada institución, sino que le impone una regla sobre el estándar de responsabilidad (irresponsabilidad) del gobierno central. Esta regla y, por ende, la fórmula de cálculo que la expresa son irrazonables y desproporcionales respecto de aquellas instituciones con fondos propios, entre estas, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

En cuanto a la inconstitucionalidad por la forma como se interpreta y aplica, alega que, de conformidad con lo que dispone el artículo 3, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es posible que el texto sea constitucional, pero no la forma como se interpreta y aplica por los poderes públicos. Es ese el caso del artículo 5, de la Ley N° 9635, desde que dispone “Ámbito de aplicación. La regla fiscal será aplicable a los presupuestos de los entes y los órganos del sector público no financiero”. Concretamente la norma indica que se aplicará a los “presupuestos”, así que la ley no hace ninguna distinción entre el presupuesto ordinario aprobado y el ejecutado, como lo han interpretado la Contraloría General de la República y el Poder Ejecutivo, cuya interpretación quedó plasmada en el artículo 3, del Reglamento al Título IV de la Ley N° 9635, denominado Responsabilidad Fiscal de la República, Decreto Ejecutivo N° 41641-H, y consta, entre otros, en el oficio del Ministro de Hacienda DM-0358-2022 del 28 de marzo de 2022, que dispone: “De conformidad con lo anterior, para el cálculo de tasa de crecimiento asociada a la regla fiscal que los entes y órganos que conforman el Sector Público no Financiero (SPNF) deben aplicar, tanto en la formulación de los presupuestos ordinarios 2023 como al gasto ejecutado de ese periodo, este Ministerio ha tomado como referencia el cierre del ejercicio económico 2021 para el nivel de deuda del Gobierno Central como porcentaje del PIB nominal. Por su parte, para los datos del PIB nominal, se tomaron los años 2018, 2019, 2020 y 2021 y sus respectivas tasas de crecimiento”. En criterio del accionante, esta interpretación del artículo 5, de la Ley N° 9635, resulta inconstitucional. En primer lugar, porque la norma claramente dice que se aplicará a los “presupuestos” por lo que debe entenderse, de manera concordante con otras leyes, como presupuesto ordinario y no a la ejecución presupuestaria que es un momento posterior y que técnicamente no es ya presupuesto, sino liquidación. De manera que exigir que el nuevo presupuesto ordinario se ajuste a una regla fiscal aplicada al presupuesto ejecutado, tenderá de manera ineludible a la reducción presupuestaria y con esto, de manera inequívoca, al deterioro de la prestación de los servicios públicos. Es prácticamente imposible alcanzar una ejecución del 100%, porque en el menor de los casos siempre se hacen reservas para horas extras, reasignaciones y otros imprevistos y siempre habrá una subejecución. La tendencia será a la reducción presupuestaria año con año y con esta, a la imposibilidad de cumplimiento de los objetivos públicos. Cuando el único estándar de eficiencia es la reducción de costos (perspectiva contable), por cuanto, la economía de costos es más fácil de medir y de publicitar como logro político, que impactar en los objetivos públicos (más difícil de medir y de más largo plazo), se terminan afectando no solo los objetivos públicos, los que será evidente en el mediano plazo, sino también las instituciones que los persiguen, responsables de su consecución, que tendrán que entrar en procesos de restructuración y que en el mediano plazo, las acusarán de no lograr los objetivos públicos. Aduce que, en realidad la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos desconoce qué tan largo llegarán los efectos de la regla fiscal, lo que sí es verdad es que está estrujando a las instituciones que constituye una restricción, una camisa de fuerza y las conduce poco a poco, a pesar de los mayores esfuerzos de eficiencia y eficacia - en el caso de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, incluso lleva un sistema de costeo por hora de sus funcionarios- al incumplimiento de los objetivos públicos para desarrollar las competencias y atribuciones que le confiere la ley, que son su motivo y su fin, con lo cual se atenta contra la razón de su existencia.

En cuanto a la inconstitucionalidad por sus efectos, reclama la inconstitucionalidad de los artículos citados a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, por la irrazonabilidad y desproporcionalidad de los efectos que dicha regla produce. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 3, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es posible declarar inconstitucional una norma por su texto o por la forma como se interpreta y aplica por los poderes públicos, en tales casos, también es posible que el texto de la norma o la interpretación que de ella se hace subsista en el ordenamiento respecto de otros sujetos, pero, se declare inconstitucional respecto de aquellos sobre los que produce efectos absolutamente contrarios a los objetivos públicos perseguidos con protección constitucional y cuyo sacrificio deviene irrazonable y desproporcionado. Manifiesta que, en efecto, respecto de este punto, es fácil comprender que la regla fiscal responde a una situación específica de un significativo déficit fiscal del gobierno central o del Estado persona como potencial en la evaluación de riesgos de producir crisis económicas. El espíritu de la reforma es fundamentalmente contable, sin atender o considerar los efectos sobre los objetivos e intereses públicos constitucionalmente protegidos (y legalmente desarrollados). Al parecer se hicieron estudios técnicos sobre los efectos contables (reducción de gasto) que la regla fiscal ocasionaría, sin embargo, se careció de estudios técnicos serios sobre las consecuencias, efectos y riesgos de su aprobación para la consecución de objetivos públicos sensibles con amparo constitucional en las diferentes instituciones públicas, como la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. No es de extrañar que, en el pasado proceso electoral, prácticamente la mayoría de los partidos políticos en contienda advirtieran y concordaran sobre la necesidad de reforma o derogación de la regla fiscal, por sus efectos en el Estado Social de Derecho y en la consecución de objetivos públicos. Lo mismo se observa respecto del propio legislador, la Asamblea Legislativa ha venido introduciendo excepciones mediante ley para diferentes instituciones públicas, precisamente porque se ha encontrado que la regla fiscal es irrazonable por sus efectos para la consecución de los fines públicos socialmente valiosos de estas Administraciones exentas. Ahora bien, que lo haga el legislador solo responde a criterios de orden político, en algunos casos político-electoral, sectores afectados que pujan por la excepción. Empero, esa forma de proceder, carente de una razonabilidad y lógica, solo pone en evidencia, por un lado, la irrazonabilidad y desproporcionalidad de los efectos de la aplicación de la regla fiscal por su texto o por la forma como se interpreta y aplica a ciertas instituciones y fines públicos y, por otro lado, evidencia la irrazonabilidad técnica, la falta de estudios técnicos serios, la ausencia de criterios objetivos, generales e imparciales al regular la materia y especialmente quienes quedan cubiertos por la regla y quienes no. Es también inconstitucional por su texto y por sus efectos, la regla fiscal en virtud de la cual se le pone techo a los gastos de capital, esto es a las inversiones, más aún en momentos donde se requiere reactivar la economía. Solo piénsese, en la necesidad de inversiones en servicios públicos como el suministro de agua potable o saneamiento que el país requiere. En este esquema, la Sala Constitucional mantiene su posición de guardiana de la Constitución Política, por lo que podrá valorar, si los artículos que se solicitan declarar inconstitucionales constituyen una intromisión indebida en los ámbitos de autonomía de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, o vacíen de contenido los grados de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorgan a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Considera el accionante que la ley impugnada quebrantó por sus efectos los artículos 188, 189, y 176, de la Constitución Política, en relación con los artículos 1, 82, y 84, de la Ley N° 7593, ya que vacían de contenido la autonomía de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y de los principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad y lógica. Reitera que el artículo 5 impugnado desconoce el ámbito de autonomía administrativa y financiera concedida a la Autoridad Reguladora en el artículo 1, de la Ley N° 7593, como derivación de los cardinales 188, y 189, de la Carta Magna, al considerarla parte de los entes del sector público no financiero, en consecuencia, sujeta en la elaboración de su presupuesto a los requerimientos de la regla fiscal. En cuanto al artículo 6, de la Ley N° 9635, se arguye una inconstitucionalidad por omisión, por no incluir a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos dentro de las excepciones del ámbito de cobertura del Título IV. Alega que, de acogerse el argumento de inconstitucionalidad por omisión planteado en contra de este artículo, por accesoriedad, carecería de interés referirse a los demás alegatos. Respecto al artículo 9, reitera que este se impugna en la medida que traslada la irresponsabilidad presupuestaria del gobierno central a las instituciones con fuentes de financiamiento propias que tienen disciplina fiscal. El artículo 11, se impugna por cuanto en aplicación de la regla fiscal contendida en el numeral 9, de la supra citada Ley, establece límites al incremento máximo del gasto corriente a contemplar en los presupuestos. Con lo cual, la ejecución anual presupuestaria quedó sometida a condiciones establecidas a parámetros de crecimiento del gobierno central y no a las condiciones particulares de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en contravención de lo establecido en los artículos 1, 82 y 84 de la Ley N° 7593. En cuanto al artículo 14, de la Ley N° 9635 reitera que la Autoridad Reguladora quedó sujeta en materia de independencia política, administrativa y financiera, a las directrices presupuestarias y órdenes, es decir, a la intervención directa del Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Hacienda y de la Autoridad Presupuestaria, quebrantando de esta manera su potestad de autodeterminación para establecer sus planes, programas y presupuestos, como parte integral de su autonomía garantizada en los artículos 188, y 189, de la Constitución Política, normas que encuentran su desarrollo legal en el artículo 1, de la Ley N° 7593. Sobre el artículo 19, de la Ley N° 9635, alega que sujeta a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos a entregar sus presupuestos (ordinarios, extraordinarios y modificaciones presupuestarias) a la “verificación” de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria para que emita la certificación de cumplimiento de la regla fiscal, convirtiéndose en un requisito de admisibilidad para su presentación a la Contraloría General de la República. La certificación de no cumplimiento que emita la Autoridad Presupuestaria ameritaría la improbación del presupuesto por la Contraloría General de la República (CGR), por incumplimiento de la regla fiscal. A criterio de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, aunque se utiliza el concepto verificación y certificación, los alcances que esto tiene en el ámbito presupuestario son incuestionables. Bajo esta línea, la “verificación” y “certificación” dichas, irrumpen en el grado de autonomía administrativa y financiera concedidas a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, siendo que de acuerdo con el artículo 1, de la Ley N° 7593, “la Autoridad Reguladora no se sujetará a los lineamientos del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de las atribuciones que se le otorgan en esta ley”, y el artículo 82, párrafo final, “En su fiscalización, estará sujeta únicamente a las disposiciones de la Contraloría General de la República”. Señala que tampoco puede obviarse que para que la Autoridad Presupuestaria pueda emitir la certificación de cumplimiento que ordena el numeral 19, de la Ley N° 9635, debe realizar una revisión del presupuesto, sujetando a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos a un control previo adicional al establecido en los artículos 1, y 82, de la Ley N° 7593, quebrantando el precepto de que la Autoridad Reguladora únicamente estará sujeta en materia presupuestaria a la fiscalización del órgano contralor, cuyo carácter constitucional es innegable. En cuanto al artículo 26, de la Ley N° 9635, indica que, por las inconstitucionalidades derivadas de los artículos anteriores, por paridad de razón, el régimen sancionatorio dispuesto en este artículo adolece del mismo defecto, en caso de inobservancia a la regla fiscal en la formulación de los presupuestos. Con base en lo anterior, la parte accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad por omisión del artículo 6, del Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635, o en su defecto, en caso de que la Sala Constitucional considere que no se configura la inconstitucionalidad por omisión alegada, se solicita que se declare la inconstitucionalidad por su texto y principalmente, por sus efectos y por la forma como se interpreta y aplican los artículos 5, 6, 9, 11, 14, 19 y 26 del Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635, por violación al principio de autonomía e independencia de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y de los principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad y lógica, de conformidad con lo establecido en los artículos 176, 188, y 189, de la Constitución Política, y los artículos 1, 82, y 84, de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que proviene del párrafo 2, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, para defensa de la autonomía de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

3.- Por resolución de las 10:49 horas del 11 de mayo de 2022, se previno al accionante para que aclarara los artículos impugnados en la acción, toda vez que los que se solicitan declarar inconstitucionales no corresponden a la totalidad de los enunciados en el libelo de interposición. Todo lo anterior, bajo los apercibimientos de ley. Mediante escrito fechado 13 de mayo de 2022, se cumple con la prevención.

4.- Por resolución de las 16:05 horas del 23 de mayo de 2022, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia al Procurador General de la República, a la Contralora General de la República y al Ministro de Hacienda.

5.- Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, señala que no encuentra objeción a la legitimación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos para la interposición de la acción, en el tanto entiende esa institución que ponen en entredicho el ámbito de autonomía que la garantiza la Constitución Política, cuando se le sujeta a la regla fiscal y a los mecanismos dispuestos por la regulación impugnada para asegurar que sea observada en la formulación de su presupuesto institucional. Se apoya la Procuraduría General en el precedente 2022-11624 de las 9:20 horas del 25 de mayo de 2022. Señala que los mismos reclamos están abordados por otras instituciones que reclaman su ámbito autonómico e institucional, expedientes N° 19-0011540-0007-CO y N° 19-013318-0007-CO, interpuestos por las Universidades Públicas y la Alcaldía Municipal de Alajuela. Se aconseja seguir la misma metodología de análisis exegético para abordar los reclamos. Al analizar la autonomía de las instituciones autónomas, en el caso de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, cita los numerales constitucionales relevantes a la materia: artículo 188, Constitucional, y de la Sala que entiende que “las instituciones autónomas cuentan con una potestad o capacidad de autoadministración que les es propia referida a “la posibilidad jurídica de que un ente realice su cometido legal por sí mismo sin sujeción a otro ente” (sentencia n.° 2011-015655 de las 12:48 horas del 11 de noviembre del 2011). Empero, esa autonomía se ejerce siempre dentro del marco fijado por el legislador y su objeto es permitir el cumplimiento del fin público que justifica la creación y existencia del ente: “En virtud de esa autonomía, el Poder Ejecutivo no puede sustituir al ente en la emisión de sus actos ni en el uso de los criterios de oportunidad, así como tampoco impartirle órdenes o cursarle instrucciones, ya que el ente autónomo conserva la plenitud de los poderes administrativos, tal como son definidos por la ley”. Cita las Sentencias N° 1996-002276 de las 14:54 horas del 15 de mayo de 1996; 2006-17600 de las 15:07 horas del 6 de diciembre de 2006; e incluso destaca que con la autonomía institucional viene la autonomía financiera en Sentencia N° 2008-009567 de las 10 horas del 11 de junio de 2008. Cita además el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República N° OJ-088-2015 del 12 de agosto, para concluir que: “De lo expuesto hasta ahora no es posible deducir, para este nivel básico de autonomía, que la regulación que con carácter general implementa la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas para el conjunto de las instituciones autónomas del sector público no financiero (artículo 5) sea ilegítima desde un punto de vista constitucional, habida cuenta de que el mismo texto del artículo 188 de la Carta Magna autoriza al legislador ordinario a normar o conducir la actuación de estos entes “en materia de gobierno”. Y tal como lo señaló ese alto Tribunal en la destacada sentencia n.°2018-19511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre del 2018, que conoció la norma cuestionada en consulta facultativa de los señores diputados, las medidas o remedios para garantizar la sostenibilidad financiera del Estado, en la que se enmarca la aludida Ley n.°9635, “forma parte de la política económica del Estado, que a su vez constituye materia de gobierno. Aun cuando muy recientemente, ese alto Tribunal ratificó la naturaleza de la accionante como una institución autónoma en el voto citado al inicio n.°2022-11624, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1 de su Ley constitutiva, ésta trae a colación como parte de sus argumentos, el voto de esa Sala n.° 2008-011210, que vuelve a ser mencionado en la resolución n.° 2015-010476, en el que se determinó que dicha institución posee una autonomía de segundo grado, según se puede leer de seguido: “la Nombre02 es uno de los pocos entes descentralizados funcionalmente que cuenta con autonomía de segundo grado, esto es, política o de gobierno para evitar la injerencia de criterios políticos externos en su delicada función de regular los servicios públicos y de fijación de sus tarifas” (considerando XIII, el subrayado no es del original)”” (subrayado es del original). En este sentido, dice la Procuraduría General que no se puede deducir que sea ilegítimo para el legislador normar o conducir actuaciones en materia de gobierno en las instituciones autónomas, como se sostuvo en la Sentencia N° 2018-19511de las 21:45 horas del 23 de noviembre del 2018, donde política económica del Estado a su vez constituye materia de gobierno. En la Sentencia N° 2022-11624 (así como la jurisprudencia que cita), pese a la autonomía de segundo grado, dice la Sala que “la Nombre02 es uno de los pocos entes descentralizados funcionalmente que cuenta con autonomía de segundo grado, esto es, política o de gobierno para evitar la injerencia de criterios políticos externos en su delicada función de regular los servicios públicos y de fijación de sus tarifas (considerando XIII, el subrayado no es del original)”. Además expone con un extracto de la Sentencia N° 2011-015655 lo relacionado a la autonomía de segundo nivel, con la que discrepa la Procuraduría, es lo cierto que, para las instituciones que fueron creadas a nivel Constitucional, podría existir una limitante, sin perjuicio de las obligaciones que le son inherentes del adecuado resguardo de las finanzas públicas. Dice que el argumento de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos se considera que estaría sujeta a la fiscalización de la Contraloría General de la República, sin embargo, la regla fiscal es un parámetro más de la labor de verificación de cumplimiento de los requisitos de legalidad aplicables. En otras palabras, la Procuraduría dice que el fundamento de la regla fiscal no reside en el control de la Hacienda Pública. En cuanto al desarrollo de la regla fiscal que impone una disciplina fiscal frente al déficit fiscal y el incremento de la deuda pública, explica el desarrollo que dicho problema ha venido teniendo en el mundo con el establecimiento de medidas que permitan un equilibrio entre los ingresos y gastos públicos, con el principio de estabilidad presupuestaria. Comenta sobre la reforma al artículo 176, de la Constitución Política, luego de la reforma por Ley N° 9696 del 11 de junio de 2019 que transcribe en el informe. De su párrafo segundo, la Sala Constitucional entiende que se extrae el fundamento del principio constitucional del equilibrio financiero o presupuestario, así como la Sentencia N° 2018-19511, y el artículo 5, letra c), de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Ahí, enuncia el principio de equilibrio presupuestario que entiende como un mandato constitucional, de vinculación a todos los poderes públicos, y que, por lo tanto, en su sentido principal, queda fuera de la disponibilidad o de la competencia del Estado y demás entes públicos, con independencia de su grado de autonomía, como así lo consideró ese alto Tribunal en el Voto N° 2018-19511. Dice que la misma institución accionante acepta su sujeción a este principio constitucional al elaborar sus planes de ingresos y gastos, así como lo relacionado al resto de los principios presupuestarios [artículo 1, letra d), de la Ley N° 8131]. No así, el principio de sostenibilidad fiscal, que lo considera un canon antagónico o contrapuesto al principio de equilibrio presupuestario cuando se incumple. Entre los varios sentidos que admite el principio de equilibrio financiero estaría el empleo de la regla fiscal, según la definición del artículo 9, de la ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, como “Límite al crecimiento del gasto corriente, sujeto a una proporción del promedio del crecimiento del PIB nominal y a la relación de deuda del Gobierno central a PIB”.

La Procuraduría General hizo ver su criterio en el Pronunciamiento OJ-060-2017, del 26 de mayo, la regla fiscal que se formula es una de varias opciones de gestión de las finanzas públicas, donde opina que al ser el rango de la regla fiscal infraconstitucional, en tanto legal, la Asamblea Legislativa no quedaría vinculada a futuro, por lo que podría legislar en sentido contrario o matizar sus alcances con la desaplicación expresa de dicho canon a determinados organismos públicos.

De las variantes de la regla fiscal en doctrina, se suele señalar dos tipos: las reglas relativas al déficit y deuda, y las normas de gasto. Las primeras se concentran en los objetivos finales sin definir como alcanzarlos; las normas de gasto se concentran en las medidas tendentes a lograr los objetivos fiscales y la forma de implementarlos. El artículo 9, de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, aborda lo último que es una regla fiscal relativa al gasto, de límite al crecimiento del gasto corriente sujeto a una proporción del promedio del crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) nominal y a la relación deuda del Gobierno central – PIB. Por sus implicaciones está más relacionado con el principio de sostenibilidad financiera que con el principio de equilibrio presupuestario. El escenario ideal es que una norma de este tipo estuviera plasmada en la Constitución, como sucede en los países de Europa continental, sobre todo para ser de obligada consideración en el sector público descentralizado no financiero, para darle un carácter más reforzado frente al mismo legislador, más aún para un sector público no financiero, que le alcanza según el artículo 5, de la Ley N° 9635, la que, según la Procuraduría se encuentra conforme al parámetro constitucional, así como la Sentencia N° 2018-19511. Indica que: “si la Sala Constitucional estima que el fundamento constitucional de la regla fiscal se halla en el principio de equilibrio presupuestario, de acuerdo con los términos de la sentencia n.° 2018-19511, lo que bastaría para reconocerle un carácter transversal sobre todo el conglomerado de Administraciones públicas y de esa forma vincular legítimamente la formulación presupuestaria de la Nombre02 sin atentar contra su autonomía, su aplicación a dicha institución sería viable desde el punto de vista constitucional, por lo que, no cabría exceptuarla de esta, ni entender que el artículo 6 de la Ley n.° 9635 presenta un vicio por omisión”. Agrega que, como órgano asesor, la regla fiscal estaría también fundada en el principio constitucional de sostenibilidad financiera, en el párrafo 1°, del artículo 176, Constitucional. Se persigue la consolidación económica de las cuentas públicas. Además, cita la reforma al mencionado artículo 176, y la exposición de motivos para esclarecer el principio de sostenibilidad fiscal. En el Derecho comparado ambos principios de sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria son considerados dos grandes principios económicos que limitan el poder fiscal y presupuestario de los Estados. Se trata de sostener los niveles de deuda y déficit públicos en los límites de la disciplina fiscal ante desbalances en los presupuestos, para asegurar el financiamiento de la Administración, incluida la descentralizada. El principio de sostenibilidad fiscal es activo para modular constantemente el manejo de las finanzas públicas y no solo del Gobierno Central, incluye al sector público no financiero en general, según el artículo 5, de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

La Procuraduría General dice que lo anterior le hace concluir que los artículos 9, 10, y 11, de la Ley N° 9635, constituye una herramienta para garantizar la sostenibilidad en el manejo de los recursos públicos (art. 4), para dar continuidad de servicios en el Estado y sus instituciones, según el artículo 176, de la Constitución Política. No solo por el principio de equilibrio presupuestario, como por el principio de sostenibilidad fiscal.

Sobre la impugnación de los numerales, afirma que la regla fiscal como extensión de los mencionados principios de equilibrio presupuestario y sostenibilidad financiera, “a la Administración Pública, en sentido amplio” del artículo 176, de la Constitución Política, no necesita mayor esfuerzo para incluir a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, como parte del mandato constitucional. No es castigo, sino que, si el legislador lo fuera a excluir requeriría de los estudios técnicos para establecer la excepción a estos organismos públicos. Por ello, se debería desestimar la inconstitucionalidad de los artículos 5 y 6, impugnados. En criterio de la Procuraduría General carece de trascendencia que la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos no genera déficit fiscal al Gobierno central en tanto genera sus recursos por medio del cobro del canon de regulación. Además, según el artículo 84, letra a), puede recibir financiamiento del presupuesto nacional, lo que abre la posibilidad de situaciones de emergencia como la del Covid-19, y que, como el Estado como Ente Público Mayor tendría que intervenir, aún así debe garantizar la balanza de pagos y sostenibilidad financiera, sino también por la incidencia de la deuda pública consolidada en la economía del país. Sea como se genere el financiamiento del sector público no financiero, es lo cierto que es mejor para la tranquilidad de la economía del país saber que podrá absorber ese gasto público consolidado, sea que se cobre tarifas a los usuarios de los servicios públicos, a la población más vulnerable de la sociedad. Ello explica los artículos 9, 10, 11, y 12, de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, donde el cálculo debe hacerse siempre con referencia al Producto Interno Bruto (PIB). A pesar de invocar las buenas prácticas de la OCDE, la regla fiscal se ajusta en procurar la estabilidad financiera del Estado. Incluso de la prueba técnica que aporta por oficio N° OF-288-DGO-2022/0F-0690-DF-2022 no explica cómo afecta la operación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, ni concretiza cuáles proyectos se ve obligada a suspender su ejecución. Con ello no se observa las tachas a los artículos 9, y 11, de la Ley 9635.

En cuanto a los artículos 14, 19, y 26, de la mencionada ley, como indebida intromisión del Poder Ejecutivo, como es la STAP, en su ámbito de autonomía. Sin embargo, opina que ni la tasa de crecimiento del gasto corriente que comunica el Ministerio de Hacienda, y la certificación de la Autoridad Presupuestaria constituyen lineamientos y mucho menos órdenes. Lo establecido en el artículo 19, es una comunicación a la Contraloría, pero en caso de conflicto, no podría sustituirse para elaborar o reformular su presupuesto. En cuanto a la interpretación de la regla fiscal, es un asunto de legalidad, de política económica, ajenas al control constitucional.

Por último, sobre el artículo 26, señala que la aplicación de la disposición a los funcionarios no riñe con la autonomía, pues son sanciones dentro del amplio régimen de control de la Hacienda Pública, ejercida por la Contraloría General de la República, que la propia accionante reconoce y acepta. Pide admitir la acción, y rechazarla en cuanto a los artículos 5, 6, 9, 11, 14, 19, y 26, del Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, porque no contienen los vicios señalados, y estar conforme a los principios de equilibrio presupuestario y sostenibilidad fiscal, contenidos en el artículo 176, de la Constitución Política.

6.- Marta Eugenia Acosta Zúñiga, en su condición de Contralora General de la República, contesta la audiencia concedida, manifestando que la Sala Constitucional ratificó en su Resolución N° 2108-19511, del proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, que sobre la base del principio de equilibrio financiero derivado del artículo 176, Constitucional, que el legislador puede emitir normas para racionalizar el gasto público, garantizar la sostenibilidad financiera del Estado, y por ende, la estabilidad económica del país. La regla fiscal la entiende como un instrumento para racionalizar el gasto público para cuando el Estado está en desbalance financiero. El principio de equilibrio presupuestario aplicable al Estado en términos amplios alcanza a las instituciones descentralizadas, como las municipalidades, lo que también, desde su punto de vista es aplicable a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, como lo explica en el punto F) de las razones adicionales y diferentes del magistrado Castillo Víquez, de la Sentencia N° 2018-19511. Manifiesta que el principio de equilibrio financiero no solo es un mandato constitucional, es un eje transversal del ordenamiento jurídico que involucra a todos los entes públicos sin importar su grado de autonomía. La ley materializa los principios constitucionales, en una norma de aplicación general, en cuanto una situación financiera que atraviesa el país impacta a todo el Estado y no a un sector específico. Es un abordaje integral y sistémico que afecta a los impuestos (Títulos I y II), a los empleados con la Ley de Salario de la Administración Pública (Título III), y las instituciones públicas que integran el Sector Público No Financiero con la regla fiscal (Título IV). El alcance al sector público no financiero del Estado estaría no solo en el párrafo 1°, del artículo 176, de la Constitución Política, sino que también, en el párrafo 3°, del mismo numeral que dice “La Administración Pública, en sentido amplio, observará las reglas anteriores para dictar sus presupuestos”. Hay respaldo constitucional a la regla fiscal que cubra a la Autoridad Reguladora, con las excepciones que estableció el legislador.

Al analizar la razonabilidad de la regla fiscal a la luz de la autonomía que goza la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, e indica en cuanto a la necesidad la existencia de un contexto fiscal que sigue siendo crítico para el Estado costarricense de deterioro progresivo, persistentes déficits primarios y financieros, así como aumento sostenido de endeudamiento. Dice que: “Por ejemplo, al cierre del año 2021, el resultado fiscal del Gobierno Central fue de un déficit financiero de ¢2,0 billones, equivalente al 5,0% del PIB y la brecha entre ingresos y gastos corrientes, que es el fenómeno en el que se refleja el incumplimiento del principio presupuestario del equilibrio, alcanzó el 3,6% del PIB (¢1,4 billones), lo cual implica que el Gobierno debe recurrir al endeudamiento para financiar sus gastos operativos”. Entonces, reitera lo señalado por la Sentencia N° 2018-19511, que reconoce la existencia de la crisis fiscal del país, que no se garantiza la sostenibilidad financiera del Estado.

En cuanto a la idoneidad, señala la motivación de la regla fiscal, respecto de la regulación que hace en sus cuatro títulos, para abordar el problema actual de las finanzas públicas en relación con la brecha entre ingresos y gastos, sostenibilidad de las finanzas a futuro, con elementos de eficacia y eficiencia. Dice que las reglas fiscales son instrumentos útiles para diseñar políticas públicas que buscan alcanzar la estabilidad en las finanzas públicas y crecimiento económico en el mediano plazo; es decir, asegurar la sostenibilidad fiscal a través de la contención del gasto público y la estabilidad macroeconómica, limitando el crecimiento del gasto. Repasa los cuatro tipos de reglas fiscales: Reglas de deuda, reglas de balance presupuestario, reglas de gasto, y reglas de ingresos, para concluir que la que entró en vigencia con el Título IV de la Ley N° 9635, corresponde a una regla de gasto, en tanto establece un límite de crecimiento al gasto, sujeto a una proporción del promedio del crecimiento del PIB nominal y a la relación deuda Gobierno Central al PIB. Está diseñada para que a medida que la deuda relacionada al PIB aumenta, la restricción de crecimiento del gasto corriente sea mayor, e incluso en el escenario más restrictivo el límite de crecimiento se define para el gasto total. Por el contrario, ante un nivel de deuda considerado como sostenible en el mediano y largo plazo, el gasto podrá crecer al mismo ritmo de crecimiento del PIB. Así, en el artículo 11, el Título IV de la Ley N° 9635, se establecen los rangos de deuda que deben considerarse para determinar el límite al crecimiento del gasto. El objetivo de la sostenibilidad fiscal estaría en el artículo 4. No es solo una ecuación matemática, contiene otras normas que complementan los efectos esperados con la regla, como devolución de superávits o aplicación en la amortización de las deudas institucionales, según el origen de los recursos del presupuesto. Señala que antes y después de la aprobación de la Ley N° 9635, se procuró respetar una serie de principios como el de “credibilidad de la propuesta” que requiere disciplina fiscal de todos los actores que administran fondos públicos, y más para aquellos que pudieran convertirse en pasivos contingentes en caso de mala gestión financiera. Desde el informe “Presupuestos Públicos 2019: Situación y Perspectivas”, se sostuvo la relevancia de aplicar la regla fiscal de esta manera al Sector Público no Financiero. Pese a que el problema fiscal es observado en el gobierno Central, trasciende a todas las instituciones que conforman el sector público. Explica que la regla fiscal no hace más que materializar los principios constitucionales de sostenibilidad financiera, eficiencia, eficacia y transparencia en la administración del gasto público, para abarcar a todo el sector público, no solo un subsector. El endeudamiento de las instituciones del sector descentralizado no está exento de generar riesgos en cuanto a la credibilidad del sector público como un todo y del Gobierno de la República. Esto puede tener efectos en las calificaciones de deuda pública del país, con el endurecimiento de nuevos créditos para completar el financiamiento del gasto público, imagen país, y estrujamiento de las opciones financieras. Si se limita el acatamiento de la regla equivale a erosionar el efecto potencial de la reforma, envía señales negativas al mercado, ciudadanía y otros actores externos, debilitando la confianza en la factibilidad y compromiso con la estabilidad macroeconómica y el ajuste fiscal requerido para la continuidad de los servicios públicos. La regla fiscal atiende la situación fiscal del país, como segundo elemento para cumplir con el principio de razonabilidad.

En cuanto a la proporcionalidad en sentido estricto, dice que una ponderación de la finalidad perseguida con el tipo de restricción impuesta -regla fiscal- se concluye que la misma es totalmente proporcional, para lo cual cita: “(...) Es menester resaltar que, la regla fiscal que introduce el Título IV de la LFFP, no hace más que materializar los principios constitucionales de sostenibilidad financiera, eficiencia, eficacia y transparencia en la administración del gasto público; de manera tal que su objetivo, es establecer reglas de gestión de las finanzas públicas, con el fin de lograr una política presupuestaria que garantice la sostenibilidad fiscal. Reglas que son de suma importancia en un contexto como el actual, para asegurar una prudente gestión financiera y la continuidad del servicio público en beneficio de la ciudadanía. (...)” (oficio N° 0537-2020 (DFOE-DL-0567) del 15 de abril de 2020). Dice que no hay una demostración de que la regla fiscal genere a la institución una afectación más grave que los beneficios que puede acarrear desde la perspectiva de la sostenibilidad fiscal de la institución, máxime que ha venido cumpliendo, no ha habido afectación en el servicio o cumplimiento de sus funciones. Opina que son conjeturas que no se logran demostrar un nexo de causalidad entre la supuesta afectación al servicio que brinda con relación a la aplicación de la regla fiscal. Así que existiendo demostrada la necesidad, idoneidad y la no afectación, cede la proporcionalidad a favor de la aplicación de la regla.

Sobre el principio de la sostenibilidad fiscal procura la continuidad de los servicios que presta el Estado, según el artículo 176, Constitucional. Eximir a las instituciones públicas podría llevar al Estado a un punto de inflexión de falta de recursos para poder mantener el funcionamiento de la prestación de servicios, así como el Estado Social de Derecho. La irresponsabilidad podría comprometer a las futuras generaciones. Trae a colación el Voto N° 2018-19511 en cuanto debe existir el balance entre el Estado de Derecho y el equilibrio presupuestario, en consecuencia, carece de fundamento el argumento del accionante en el sentido de que la aplicación de la regla fiscal podría ser contraria a la prestación de servicios, al contrario, dice que a través del principio constitucional de equilibrio presupuestario, por medio de la regla fiscal, la sostenibilidad a largo plazo del Estado Social de Derecho.

Indica que en el artículo 16, del Título IV, de la Ley N° 9635, están las cláusulas de escape a la aplicación de la regla fiscal, en cuanto a los supuestos legales para la suspensión. En la doble vertiente del principio de sostenibilidad fiscal, la financiera y la otra para garantizar la prestación de servicios, afirma que sin la primera no se puede tener la segunda, es a través de la regla fiscal que se busca concretar la sostenibilidad fiscal del Estado y resguardar las finanzas públicas. Cita la Sentencia N° 2018-19511 para concluir que la aplicación de la regla fiscal es un mecanismo conforme y sustentado en la Constitución Política, según principio de equilibrio presupuestario, sostenibilidad fiscal para garantizar la sostenibilidad del Estado Social de Derecho. En cuanto a que debe entenderse “presupuestos” como presupuesto ordinario, y no ejecución presupuestaria como momento posterior y que sería su liquidación, dice la Contraloría que primero el argumento se resume a que el accionante no está de acuerdo con el Decreto Ejecutivo N° 41641-H, pero omite la lógica e intención del legislador de la ley en materia fiscal, en que la base de cálculo fuera el presupuesto ejecutado, concordante con criterios técnicos de la Contraloría, en la Memoria Anual 2018, que justifican la razón por la cual la verificación de la regla fiscal se hace así. De segundo, que el artículo 3, de ese Decreto es correcta, y conforme a la intención de los legisladores al emitir la Ley N° 9635, en materia de la regla fiscal cuya base de cálculo debe ser sobre el presupuesto ejecutado, aceptar la tesis del accionante es desnaturalizar la regla fiscal. Tercero, resaltó y desarrollo en el oficio 11914-2019 del 13 de agosto de 2019, el riesgo de aplicar una base de cálculo distinta, la que es a partir de la liquidación presupuestaria de las entidades públicas, lo que necesariamente implica el comportamiento del gasto corriente ejecutado del sector público no financiero; si fuera sobre valores presupuestados, como dice el accionante, provocaría que el nivel de endeudamiento sea mayor en comparación con su aplicación respecto del gasto ejecutado. Un cálculo distinto al establecido en la ley podría tener resultados diferentes, y tener impactos sobre la estabilidad macroeconómica, entre otros. Las normas técnicas sobre presupuestos establecen que la liquidación presupuestaria comprende el cierre de las cuentas del presupuesto institucional al terminar el ejercicio económico, con ello obtiene el resultado global de la ejecución de presupuesto, sea en déficit o superávit como de las realizaciones de objetivos y metas para los programas presupuestarios. Se trata de estimaciones no materializadas de eventuales gastos, de modo que no es sino hasta la liquidación presupuestaria donde la ejecución total del gasto se materializa. Se consta así si se cumplió o no la regla fiscal. El presupuesto contiene previsiones máximas autorizadas a gastar, mayores a los que se ejecutan, de modo que la base de cálculo en lo presupuestado sería montos mayores.

Sobre el tema de la autonomía institucional de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, señala que no es óbice para dar cumplimiento a la regla fiscal, lo que estaría justificado en la Sentencia N° 2018-19511, que se transcribe en el informe. Concluye que: “los argumentos relacionados con la autonomía de la cual goza la Nombre02 resultan estériles, por cuanto estos no constituyen un elemento suficiente para obviar el sustento constitucional de la aplicación de la regla fiscal para toda la administración pública, siendo, como lo indica la jurisprudencia constitucional supra citada, la concreción de principios constitucionales que permean a toda la administración pública como el de equilibrio presupuestario y sano manejo de los fondos públicos, en razón de que no se puede perder de vista que, independientemente, de si los recursos de Nombre02 vienen en su mayoría del canon, se trata de fondos públicos, a los cuales ineludiblemente les aplican las normas y principios constitucionales en materia presupuestaria y el control de la Hacienda Pública”. La Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria emita una certificación de cumplimiento para la revisión del cumplimiento de la regla fiscal, función que se le asignó en la Ley N° 9635, que no implica sometimiento al ámbito de la Autoridad Presupuestaria, sino a la emisión de una certificación. Que no reciba transferencias del gobierno central no es suficiente para excluir la institución de la regla fiscal, pero según el artículo 84, inciso a), de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicio Públicos se le puede asignar fondos del Presupuestos Nacional. Con eso se tendría incidencia en el déficit fiscal. Pide desestimar la inconstitucionalidad de los artículos 5, 6, 9, 11, 14, 19, y 26, del Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 7.- Nogui Acosta Jaén, en su condición de Ministro de Hacienda, contesta la audiencia concedida, manifestando que respecto de los argumentos presentados por el accionante, estos deben ser declarados improcedentes por las razones que expone en su informe. Afirma, de primero, que las instituciones autónomas forman parte de un Estado unitario, explica los antecedentes de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) cuando fue transformada del Servicio Nacional de Electricidad a una institución autónoma con personalidad jurídica y patrimonio propio, además de autonomía técnica y administrativa. Agrega que en sus atribuciones no está sujeta a los lineamientos del Poder Ejecutivo, solo al Plan nacional de desarrollo, planes sectoriales correspondientes, y a las políticas sectoriales que dicte el Poder Ejecutivo. Reafirma que el Estado costarricense es de tipo unitario con la Sentencia N° 1994-004091 del 9 de agosto de 1994 en cuanto a la descentralización administrativa (no política) que es territorial (municipios) o institucional. Estas últimas gozan de cierto grado de autonomía, sea de administrativa y de gobierno. Cita la Sentencia N° 1994-003309 de 5 de julio de 1994, para ser una garantía ante el Poder Ejecutivo más no frente a la ley en materia de Gobierno. Cita la Sentencia N° 1997-00835 de 10 de febrero de 1998, que afirma “i- La autonomía administrativa de las entidades descentralizadas está sujeta a determinadas limitaciones, que son constitucionales en tanto sean fijadas por ley (entiéndase la ley formal, como acto de voluntad emanado de la Asamblea Legislativa)” (El subrayado agregado por el informante). Agrega una cita del dictamen C-275-2002 16 de octubre de 2002, de la Procuraduría General de la República, así como otra opinión jurídica OJ-028-2011 de 11 de mayo de 2011, con lo que se concluye que las instituciones autónomas tienen un alcance determinado y limitado, en las que en ciertas áreas están sometidas a la dirección del Poder Ejecutivo. Recalca además que las instituciones autónomas están sometidas al incuestionable imperio de la ley, no pueden alejarse de las metas y objetivos del Estado. Trae a colación la resolución N° 2018-019511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018. Dice que el Estado debe verse como un todo, en conformidad con los principios rectores de unidad y de coordinación del Estado, que su razón de ser esta en el bien común, lo que se constituye en el límite a la autonomía en el sector descentralizado. La planificación nacional no queda limitada al Plan Nacional de Desarrollo, sino que también puede haber otros instrumentos y normativas vinculadas con la planificación del Estado, como los relativos a la planificación económica (políticas tributarias y de gasto público) como materia de gobierno, no de administración. Lo anterior siempre que no se vacíen los fines institucionales. Concluye que la autonomía consagrada en el artículo 188, de la Constitución Política, no es absoluta, sino relativa sujeta a varias limitaciones impuestas por el modelo de Estado unitario, entre ellas, el respeto a los lineamientos generales de la política económica del Estado, en virtud de la debida y obligada coordinación que debe existir.

Afirma que la regla fiscal es un instrumento respaldado en principios de rango constitucional. Inicia señalando la grave crisis fiscal que dio origen a la imperiosa necesidad de desarrollar diferentes acciones para enfrentar esa problemática. Una de estas fue la Ley N° 9635 de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y sus reformas, con alcances a las entidades y órganos que conforman el Sector Público No Financiero (SPNF), con una política presupuestaria que garantizara la sostenibilidad fiscal. Dice que: “En el mencionado Título IV, se establecen una serie de reglas de gestión, monitoreo, control y seguimiento de las finanzas públicas, las cuales se enfocan en la ya mencionada sostenibilidad fiscal y la mitigación de la materialización de riesgos fiscales que vengan a agravar aún más la situación fiscal del país, impactando negativamente a la economía costarricense en la generación de inversión, producción y empleo, así como en la percepción que puedan tener las agencias calificadoras de riesgo afectando la imagen del país, lo cual es contraproducente para la atracción de inversión extranjera directa, el acceso a los mercados financieros internacionales, el costo del financiamiento de la deuda, así como la generación de divisas a través de las exportaciones y el turismo, entre otros. En ese contexto, es que se promulga la regla fiscal, que en nuestro país básicamente se constituye en una de las herramientas básicas para contener el gasto corriente. Para ser más precisos, de conformidad con el artículo noveno de la Ley citada…”. Afirma, además, que al establecerse la regla fiscal contenida en el artículo 4, del Título IV de la Ley citada, se busca instrumentalizar y operativizar dos principios de suma importancia: el principio de equilibrio presupuestario, y el principio de sostenibilidad. Transcribe adicionalmente el artículo 176, de la Constitución Política, para resaltar el segundo párrafo, que establece que en ningún caso el monto de los gastos presupuestados podrá exceder el de los ingresos probables, el que también está en el inciso c), del artículo 5, de la ley N° 8131, Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y sus reformas. Según lo dicho por la Sala, el principio vincula todos los poderes públicos, con independencia de su grado de autonomía (cita Sentencia N° 2018-19511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018). La regla fiscal tiene sustento constitucional en el principio de equilibrio presupuestario. Por otra parte, señala el principio de sostenibilidad que estaría también en la norma constitucional, párrafo primero “…entendido como la capacidad para garantizar la continuidad en la prestación de un servicio público, así como de cumplir con sus obligaciones financieras actuales y futuras, y conllevar al manejo eficiente y eficaz de la Hacienda Pública que la Administración debe prever y aplicar al planificar, generar, asignar y utilizar los recursos financieros”. Señala que precisamente la reforma constitucional al artículo 176, Constitucional, recogió los principios de equilibrio presupuestario, y de sostenibilidad, de forma amplia y suficiente para alcanzar la Administración descentralizada por función y territorio, lo que incluye a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Cita la Sentencia N° 2018-19511, y que, en ella establece que no lesiona la autonomía de las instituciones autónomas, de especial importancia para la acción de inconstitucionalidad. Estos principios pueden incluso contener más sustento a partir de la vigencia de la reforma constitucional aludida anteriormente a partir del 7 de agosto de 2019.

Sobre los artículos impugnados, manifiesta: artículo 5°, dice que no es correcto las objeciones señaladas, toda vez que el ámbito de aplicación fue elegido por el legislador con el amplio alcance, para abarcar los presupuestos de los entes y órganos del sector público no financiero, conforme al Clasificador Institucional vigente, Decreto Ejecutivo N° 38544-H del 23 de mayo de 2014. Ese alcance deriva de la experiencia internacional de la efectividad de las reglas fiscales cuya referencia señala en el informe. Tiene un valor no solo de carácter práctico, sino también simbólico, cuya aplicación institucional amplio y general, repercute en el sector financiero local e internacional, sobre compromisos de estabilidad fiscal del país. Hace igual alusión a la exposición de motivos al proyecto de ley para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, así como el Dictamen C-055-2021 del 25 de febrero de 2021. Concluye con lo siguiente: “En razón de lo expuesto, pretender derivar la inconstitucionalidad de este artículo, por no hacer diferencia en razón del origen de los recursos que sirven para financiar a Nombre02 y el consecuente irrespeto a su autonomía, delata una verdadera falta de comprensión de los objetivos que se pretenden alcanzar con la regla fiscal, así como de los alcances reales de la autonomía de esa institución.

Por eso conviene expresar, tal y como se ha mencionado anteriormente, que la regla fiscal es básicamente una herramienta para contener el gasto corriente de todo un sector, establecida con el objetivo de que junto a las otras normas de política presupuestaria del mencionado título IV, garanticen la sostenibilidad fiscal. Como se puede notar, es un objetivo de alcance bastante general, que por lo tanto debe involucrar a todo el sector mencionado (Sector Público No Financiero), y no únicamente a los presupuestos de aquellas instituciones que reciben recursos del presupuesto nacional, como erróneamente asume la ARESEP”.

Incluso, señala que la misma Contraloría General de la República confirma que la disciplina fiscal involucra a todos los actores institucionales para evitar mayores riesgos de insolvencia. Hay una aplicación transversal que reconoce la Sala en la Sentencia N° 2018-19511, y tampoco se puede decir que se desconoce ni se interfiere con la autonomía de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos si el artículo 188, Constitucional establece que están sujetas a la ley en materia de gobierno, razón por la cual deben respetar la política económica del Estado. Incluso, en cuanto a la posibilidad de recibir recursos del Presupuesto Nacional, aún cuando no lo estuviera requiriendo dado el canon que reciben por la prestación de sus servicios, es lo cierto que el origen de los recursos no se considera un factor relevante en cuanto a la aplicación de la regla fiscal, como se ha dicho.

En cuanto al artículo 6 impugnado, dice que se alega la inconstitucionalidad por omisión, sobre los mismos argumentos esbozados para la inconstitucionalidad del artículo anterior. Sobre esto se insiste en el objetivo real de la aplicación de la regla fiscal, que no tiene relación directa con el origen de los recursos. La regla fiscal pretende contener el gasto corriente del sector público no financiero, como en la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Las excepciones establecidas en este numeral obedecen a razones de diversa índole, algunas de carácter coyuntural, las que fueron revisadas por el legislador.

Sobre el artículo 9, dice que esta norma define “la regla fiscal, como el límite al crecimiento del gasto corriente, sujeto a una proporción del promedio del crecimiento del PIB nominal y a la relación de deuda del Gobierno Central a PIB”. Sostiene que no tiene sentido impugnar la norma que expresa la fórmula técnica básica con la que se calcula la regla fiscal, con ella no se traslada lo que considera el accionante como la irresponsabilidad del gobierno central a las instituciones autónomas. En cuanto a esto, pese a la diferencia que trata de hacer entre recursos propios del canon que reciben, y los del presupuesto nacional, los primeros son fondos públicos, por tanto pueden y deben ser objeto de fiscalización y control, según el título IV de la Ley N° 9635. No es una estrechez o castigo contra Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sino que una regla de manejo responsable del gasto, en un sentido amplio, integral y transversal de los presupuestos públicos de las institucionales del Sector Público No Financiero. Se apoya además en lo señalado por la Contraloría General de la República, en el Oficio DFOE-DL-0842 (07227) del 13 de mayo de 2020, en el que se debe hacer una presupuestación más eficiente y realista de los gastos, entre otras cosas.

Para el artículo 11, impugnado, también se equivoca el accionante al pedir la inconstitucionalidad de una norma construida con fundamento en criterios técnicos, para ser aplicado a todo un sector del gobierno, independientemente del comportamiento individual de las instituciones que lo componen. La norma es lógica, razonable y coherente con la responsabilidad fiscal, para que con sus rangos se adapte a diferentes escenarios. De la relación deuda/PIB aumente, la restricción del crecimiento del gasto es mayor. Si el nivel de deuda se considera sostenible en el mediano y largo plazo, el gasto corriente podrá crecer al mismo ritmo de crecimiento del PIB.

Y dice, que “Con respecto al cuestionamiento de que se está aplicando al presupuesto ejecutado y no al presupuesto, debe mencionarse que lo anterior obedece a que este artículo se concuerda y se interpreta en forma armónica con lo regulado en el artículo 21 del mismo título IV de la Ley N.° 9635, el cual al regular el tema de la verificación de cumplimiento de la regla fiscal se refiere a la liquidación presupuestaria de las instituciones públicas.

En lo referente al argumento del accionante, en el sentido de que tal aplicación conduce a una reducción progresiva del gasto corriente, y que esto ocasiona un deterioro de los servicios públicos, debe manifestarse que efectivamente la aplicación de la regla fiscal fue concebida para que la restricción del gasto corriente sea mayor conforme aumente la relación deuda/PIB. No obstante, debe aclararse que lo anterior, no significa necesariamente que los servicios públicos vayan a deteriorarse, o que no se vaya a poder prestar el servicio”.

Entonces para enfrentar el deterioro de las finanzas públicas, se debe utilizar herramientas y mecanismos, incluyendo restricciones. Así lo sostiene la Sala Constitucional en el Voto N° 2018-19511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018. Los estudios técnicos demostraron que la inobservancia del principio de equilibrio presupuestario con su carácter transversal deterioró las finanzas públicas. Con todo y la responsabilidad fiscal, las exclusiones de los Gobiernos Locales, Concejos Municipales de Distrito y a los Comités Cantonales de Deportes, pretenden salvaguardar los diferentes derechos fundamentales en la Constitución y los instrumentos internacionales al mantener equilibrio presupuestario del país, con criterios de asignación presupuestaria, control de crecimiento, y con una política económica de gasto público.

Sobre el artículo 14, se dice que el mismo artículo 188, Constitucional, establece que las instituciones autónomas están sujetas a la ley en materia de gobierno, por lo que deben respetar los lineamientos generales de las políticas económicas del Estado. Además, la norma no sujeta a directrices presupuestarias y órdenes del Ministerio de Hacienda como tampoco a la Autoridad Presupuestaria. Lo que establece la norma es que el ministerio comunica la tasa de crecimiento del gasto corriente. Tampoco la ley atribuye funciones a la Autoridad Presupuestaria, sino a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. Además, se debe coincidir en tiempo con la publicación anual de las Directrices Generales de Política Presupuestaria, artículo 21 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, para aprobación presidencial. Pero dice que no significa sometimiento de Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos a dichas Directrices Generales.

En cuanto al artículo 19, dice que lo que se trata es de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria de elaborar una certificación sobre el cumplimiento de la regla fiscal, con lo que, verifica que las modificaciones presupuestarias y los presupuestos extraordinarios están conformes con lo establecido en el artículo 11, e informar a la Contraloría General de la República si hay incumplimientos, entre otras cosas como recibir copias de ejecuciones trimestrales y su liquidación presupuestaria. El campo de acción de la Secretaría Técnica esta previamente delimitado, además, el cumplimiento o no de la regla fiscal es un insumo más de la vigencia de la Ley N° 9635, para tomar en cuenta para la aprobación de presupuestos de las entidades públicas, conforme al artículo 184, inciso 2), de la Constitución Política.

Finalmente, respecto del artículo 26, señala que no se logra observar ningún vicio de inconstitucionalidad, simplemente crea un régimen de sanciones para quienes incumplan con lo establecido.

En consecuencia, se solicita declarar sin lugar la acción en todos sus extremos.

8.- Los edictos a que se refiere el párrafo 2°, del artículo 81, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, fueron publicados en los N°s 106, 107, y 108, del Boletín Judicial, de los días 08, 09, y 10, de junio del 2022.

9.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10, y 85, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

10.- Mediante razón de inhibitoria, el magistrado Presidente de la Sala, Fernando Castillo Víquez, manifiesta que se inhibe de conocer el presente asunto, toda vez que su hija Nombre03 participó en la elaboración del informe de la Contraloría General de la República, de modo que le asisten motivos para separarse del conocimiento de la acción de inconstitucionalidad.

11.- Por resolución de las 11:08 horas del 4 de julio de 2022, el Presidente a.i. de la Sala Constitucional, Paul Rueda Leal, conoce de la inhibitoria formulada por el magistrado Castillo Víquez, razón por la cual, con los razonamientos de la resolución, así como con base en los múltiples antecedentes en las que se le ha aceptado su separación bajo la misma causal, en los expedientes N° 19-015744-0007-CO, N° 20-007487-0007-CO, N° 20-017298-0007-CO, y N° 21-010749-0007-CO, es que se procede a tenerlo por separado del conocimiento del presente proceso.

12.- La Presidencia de la Corte Suprema de Justicia realizó el sorteo N° 10309 para el nombramiento del magistrado o magistrada suplente, y como resultado quedó seleccionada la magistrada Ana María Picado Brenes.

13.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Salazar Alvarado; y,

Considerando:

I.- Sobre la admisibilidad. El artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo; es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. Dispone el texto en cuestión, que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa". En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la Sentencia N° 1993-3750 de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993:

"…Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como: el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés que atañe a todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda, de ninguna manera, llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales.

II.- Sobre la legitimación en el caso concreto. Ahora bien, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) argumenta que la legitimación para accionar se deriva de la naturaleza del asunto, toda vez que no exista lesión individual y directa, pues si bien como institución autónoma no es titular de derechos fundamentales, si se debe a su autonomía institucional reconocida constitucionalmente. En tal sentido, la resolución de curso de este proceso indica que: “La legitimación del accionante proviene del artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por cuanto, acciona en defensa de la autonomía de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, al amparo de lo dispuesto en el artículo 57, inciso a), sub inciso 1), de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Ley N° 7593), norma que le otorga al regulador general, expresamente, la competencia de velar por la independencia de dicha institución autónoma (véase en igual sentido la resolución de curso dentro del expediente n.° 21-007680-0007-CO)”. De esta manera, la acción es admisible de conformidad con la jurisprudencia citada por la entidad accionante, entre ellas la Sentencia N° 2022-025341 de las 15:30 del 26 de octubre de 2022, que indica: “En este tipo de asuntos, el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, señala que: “No será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto”. Puntualmente, el Regulador General alega la afectación a los intereses institucionales de ARESEP…”. En otra Sentencia N° 2022-11624 de las 9:20 horas del 25 de mayo de 2022, se explica que el artículo 57, inciso a), sub inciso 1), de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, es base de la legitimación al concluir que “… el mandato legal de referencia es diáfana en establecer como una de las manifestaciones propias de las atribuciones, funciones y deberes de ese jerarca administrativo, ejercer las acciones tendientes a la defensa y fortalecimiento de la independencia de la ARESEP. Para esta Sala, esa norma establece la base a partir de la cual se desprende la habilitación para que el Regulador General pueda formular todo tipo de acciones legales, dentro de estas, las de orden jurisdiccional, que tengan por objeto velar por la tutela y resguardo de los intereses institucionales. Dentro de dicho tipo de medidas, es innegable que se encuentran las que busquen reaccionar frente a disposiciones legales que, estimen, son antagónicos o potencialmente atentatorios a dicho cúmulo de intereses administrativos”. En razón de lo anterior, lo que procede es conocer de la acción, por el fondo, como en efecto corresponde.

III.- Objeto de la impugnación. De conformidad con la prevención de las 10:49 horas del 11 de mayo de 2022, para que precisara los artículos que solicita se declaren inconstitucionales, por cuanto no coincidían los impugnados en la petitoria con las del libelo de interposición de la acción, la institución accionante precisó su pretensión con la aclaración y reformulación de la petitoria, indicando lo siguiente: pide “Declarar la inconstitucionalidad por omisión del artículo 6, del TITULO IV DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PUBLICAS, LEY 9635, o en su defecto, en caso de que la Sala Constitucional considere que no se configura la inconstitucionalidad por omisión alegada, se solicita que se declare la inconstitucionalidad de su texto y principalmente, por sus efecto y por la forma como se interpreta y aplican los artículos 5, 6, 9, 11, 14, 19 y 26 del TITULO IV DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PUBLICAS, LEY 9635, por violación al principio de autonomía e independencia de la Aresep, y de los principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad y lógica, de conformidad con lo establecido en los artículos 178, 188 y 189 de la Constitución Política, y los artículos 1, 82 y 84 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos”. De forma tal que, la solicitud planteada en esta jurisdicción se subdivide en dos vertientes, la primera para la declaratoria de una omisión inconstitucional por no haber incluido a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos dentro de las instituciones exceptuadas de la aplicación de la regla fiscal, y de segundo, para la defensa de la autonomía e independencia de la Autoridad Reguladora, razonabilidad, proporcionalidad y lógica, por violación de las normas impugnadas señaladas por su interpretación y efectos.

Las disposiciones impugnadas se transcriben a continuación:

“ARTÍCULO 5- Ámbito de aplicación. La regla fiscal será aplicable a los presupuestos de los entes y los órganos del sector público no financiero.

ARTÍCULO 6- Excepciones. Quedan exentas del ámbito de cobertura del presente título, las siguientes instituciones:

• a)La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), únicamente en lo que se refiere a los recursos del régimen de invalidez, vejez y muerte (IVM) y el régimen no contributivo que administra dicha institución.
• b)Toda empresa pública que participe de forma directa en cualquier actividad abierta al régimen de competencia, pero solo en lo relativo a dicha actividad. Esta norma dejará de aplicar cuando la empresa solicite un rescate financiero al Poder Ejecutivo o cuando su coeficiente deuda sobre activos sea superior al cincuenta por ciento (50%).
• c)La Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope) únicamente en lo que corresponde a la factura petrolera.
• d)Las municipalidades y los concejos municipales de distrito del país; no obstante, el presente título será aplicable a aquellos recursos de los presupuestos de las municipalidades y concejos municipales de distrito provenientes de transferencias realizadas por el Gobierno central, con excepción de los recursos provenientes del impuesto al banano creado por la ley 5515, denominada Impuesto sobre Exportación de Cajas o Envases de Banano, de 19 de abril de 1974 y su distribución.

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 11 de la Ley para apoyar al contribuyente local, y reforzar la gestión financiera de las municipalidades, ante la emergencia nacional por la pandemia del covid-19, N° 9848 del 20 de mayo del 2020) (Así reformado el inciso d) anterior por el artículo único de la ley Exoneración de las transferencias del Gobierno Central a las Municipalidades productoras de banano, N° 10611 del 15 de noviembre del 2024) Transitorio nuevo- Los gastos operativos relacionados con la actividad ordinaria de las municipalidades productoras de banano, que se financien con el superávit acumulado al 2023, generado por el impuesto establecido en la Ley 5515, Impuesto sobre Exportación de Cajas o Envases de Banano, de 19 de abril de 1974, y redistribuido mediante la Ley 7313, Redistribución del Impuesto Bananero Establecido en la Ley N.º 5515, del 19 de abril de 1974, quedarán exceptuados de la regla fiscal para que sean presupuestados y ejecutados durante el periodo comprendido entre los años 2024 y 2026.

(Así adicionado el transitorio anterior por el artículo único de la ley N 10462 del 3 de abril de 2024, "Adición de un transitorio nuevo al título IV del capítulo I de la Ley de Fortalecimiento de las finanzas públicas, para que las municipalidades productoras de banano puedan ejecutar el superávit generado por la redistribución del impuesto sobre la exportación de cajas o envases de banano". La norma que realiza la adición de dicho transitorio no indica expresamente a cuál artículo del Título IV del Capítulo I de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas se le adicionará el transitorio. No obstante, del análisis efectuado se deduce que el transitorio por adicionar se incorporará en el inciso d) del presente artículo)”.

NOTA: La disposición es más extensa al contener otros supuestos de excepción en su versión original, pero no contemplaba a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos; sin embargo, posteriormente se reforma el artículo 6, mediante la Ley N° 10386 del 26 de setiembre del 2023, para adicionar el siguiente texto:

“s) La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep), en lo relativo al canon de regulación establecido en el artículo 82 de la Ley 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de 9 de agosto de 1996.

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 1° de la ley N° 10386 del 26 de setiembre del 2023) (Así modificada la numeración del inciso anterior por el artículo único de la Ley de Protección de la inversión pública en becas y otras ayudas para la población estudiantil, N° 10382 del 2 de octubre de 2023, que lo traspaso del antiguo inciso r) al inciso s)) (…)”.

“ARTÍCULO 9- Definición de la regla fiscal. Límite al crecimiento del gasto corriente, sujeto a una proporción del promedio del crecimiento del PIB nominal y a la relación de deuda del Gobierno central a PIB”.

“ARTÍCULO 11- Rangos de deuda que deben considerarse para determinar el crecimiento del gasto corriente El gasto corriente de los presupuestos de los entes y los órganos del sector público no financiero crecerá según los siguientes parámetros de deuda del Gobierno central:

• a)Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario anterior al año de aplicación de la regla fiscal no supere el treinta por ciento (30%) del PIB, o la relación gasto corriente-PIB del Gobierno central sea del diecisiete por ciento (17%), el crecimiento interanual del gasto corriente no sobrepasará el promedio del crecimiento del PIB nominal.
• b)Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario, anterior al año de aplicación de la regla fiscal, sea igual o mayor al treinta por ciento (30%) del PIB, pero inferior al cuarenta y cinco por ciento (45%) del PIB, el crecimiento interanual del gasto corriente no sobrepasará el ochenta y cinco por ciento (85%) del promedio del crecimiento del PIB nominal.
• c)Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario, anterior al año de aplicación de la regla fiscal, sea igual o mayor al cuarenta y cinco por ciento (45%) del PIB, pero inferior al sesenta por ciento (60%) del PIB, el crecimiento interanual del gasto corriente no sobrepasará el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio del crecimiento del PIB nominal.
• d)Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario, anterior al año de aplicación de la regla fiscal, sea igual o mayor al sesenta por ciento (60%) del PIB, el crecimiento interanual del gasto total no sobrepasará el sesenta y cinco por ciento (65%) del promedio del crecimiento del PIB nominal”.

“ARTÍCULO 14- Publicación del escenario regla fiscal. El Ministerio de Hacienda comunicará la tasa de crecimiento del gasto corriente resultante del cálculo de la regla fiscal, tomando las cifras oficiales de deuda y del PIB promedio. Esta tasa se comunicará de manera conjunta con las directrices presupuestarias y se aplicará en la formulación del presupuesto del año siguiente. En caso de que el Ministerio de Hacienda no comunique la tasa de crecimiento del gasto corriente, se asumirá que la correspondiente tasa aplicable al ejercicio presupuestario será la regla del escenario vigente.

ARTÍCULO 19- Cumplimiento de la regla fiscal durante las etapas de formulación y presupuestación El Ministerio de Hacienda realizará la asignación presupuestaria de los títulos presupuestarios que conforman la Administración central con pleno apego a lo dispuesto en la presente ley y en la Ley N.° 8131, Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre de 2001.

La Dirección General de Presupuesto Nacional verificará que las modificaciones presupuestarias y los presupuestos extraordinarios cumplan con lo establecido en el artículo 11 de la presente ley y en la Ley N.° 8131. En caso de que dichas modificaciones impliquen el incumplimiento de la regla acá establecida, esta Dirección deberá aplicar lo dispuesto en el artículo 177 de la Constitución Política, e informará al ministro de Hacienda y al presidente de la República.

En el caso de los recursos para los órganos desconcentrados, el ministro de Hacienda decidirá, mediante criterios de suficiencia fiscal, el respeto a los derechos fundamentales y siguiendo las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo, el monto a presupuestar a estos órganos y su crecimiento.

El resto de entidades del sector público no financiero deberán elaborar su presupuesto ordinario, extraordinario y modificaciones presupuestarias con pleno apego a lo establecido en el artículo 11 de la presente ley. La verificación del cumplimiento de esta norma estará a cargo de la Contraloría General de la República, la cual considerará, para efectos de la revisión del bloque de legalidad que efectúa, la certificación que emitirá la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria sobre el cumplimiento de la regla fiscal. En caso de que la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria certifique un incumplimiento de la regla fiscal por parte de entidades del sector público no financiero, la Contraloría General de la República valorará esa certificación y resolverá lo que corresponda.

Para atender lo dispuesto en esta norma, las entidades del artículo 5 de esta ley, cuyo presupuesto sea de aprobación por parte de la Contraloría General de la República, deberán presentar copia de sus presupuestos ordinarios, extraordinarios y modificaciones presupuestarias a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria.

La Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria verificará que las modificaciones presupuestarias y los presupuestos extraordinarios de las entidades del resto del sector público no financiero cumplan con lo establecido en el artículo 11 de la presente ley. De presentar situaciones que podrían llevar al incumplimiento de la regla, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria deberá informar a la Contraloría General de la República para lo correspondiente. Asimismo, las entidades del sector público no financiero remitirán copia de sus ejecuciones trimestrales y su liquidación presupuestaria a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria.

La Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria deberá comunicar los resultados de las verificaciones dispuestas en la presente norma, de conformidad con los siguientes plazos, a más tardar el último día hábil del mes de octubre de cada año para la revisión de los presupuestos iniciales y en el plazo de diez días hábiles, contado a partir de la recepción del documento presupuestario correspondiente para presupuestos extraordinarios y modificaciones”.

“ARTÍCULO 26- Sanciones. El incumplimiento injustificado de la regla fiscal y del control de esta constituye una falta grave contra la Hacienda Pública, y serán sancionadas según lo indicado en el artículo 68 de la Ley N.°7428, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, de 7 de setiembre de 1994. Lo anterior, sin demérito de lo dispuesto en el artículo 339 de la Ley N.° 4573, Código Penal, de 4 de mayo de 1970.

Le corresponde a la Asamblea Legislativa proceder contra el contralor y el subcontralor general de la República que incumplan con su deber de controlar debidamente el cumplimiento de la regla fiscal, en los términos que establece el artículo 43 de la Ley N.° 7428, y considerando lo dispuesto en la Ley N.° 8292, Ley General de Control Interno, de 31 de julio de 2002”.

El representante de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, pide a la Sala considerar dos tipos de declaratoria de inconstitucionalidad, la primera -principal- explica en el libelo, en el tanto el artículo 6, del Título IV, de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635, es inconstitucional por omisión dado que deja de lado criterios razonables y proporcionales al fin, que es la sostenibilidad fiscal conforme al artículo 4, de la Ley N° 9635, situación que en su criterio no aplicaría a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. En este mismo sentido, dice que transita la reforma al inciso d), del artículo 6, mediante la Ley N° 9848 del 20 de mayo del 2020, en la que no se aplica la regla fiscal a las municipalidades cuentan con recursos propios, y solo quedan bajo la cobertura de la regla fiscal con fondos provenientes del presupuesto nacional. La Autoridad Reguladora no depende de los recursos del gobierno central. Se alega la infracción a los numerales 188, 189, y 176, de la Constitución Política, en relación con los artículos 1, 82, y 84, de la Ley N° 7593, al vaciar su autonomía, así como por infracción a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y lógica. Subsidiariamente, de no considerarse la inconstitucionalidad por omisión, pide la declaratoria de inconstitucionalidad por los efectos y por la interpretación y aplican los artículos 5, 6, 9, 11, 14, 19, y 26, del Título IV, de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635, por quebrantar los principios de autonomía e independencia de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y los principios de razonabilidad, proporcionalidad, y lógica, contenidos en los artículos 176, 188, y 189, de la Constitución Política, y los numerales 1, 82, y 84, de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

IV.- Sobre el fondo.

A.- De previo. De conformidad con lo argumentado, respecto de la omisión inconstitucional del legislador por no haber contemplado a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, dentro del artículo 6, de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, ya se detalló en el objeto de esta acción que durante la tramitación de esta acción de inconstitucionalidad la mencionada ley fue reformada, conforme se transcribe de la versión en SINALEVI. Así, mediante Ley N° 10386 del 26 de septiembre del 2023, se modificó la situación en la que se alegaba la inconstitucionalidad por omisión, por sus efectos o por su interpretación y aplicación, respecto de la institución accionante.

Pese a lo anterior, resulta evidente que entre la presentación de la acción el 5 de mayo de 2022, y la fecha de promulgación de la Ley N° 10386 del 26 de septiembre de 2023, estuvo ausente una norma que acogiera a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos como una excepción a la regla fiscal, lo que esta Sala ha admitido entrar a conocer por los posibles efectos que tuvo esa falta por violentar el Derecho de la Constitución. En principio, por Sentencia N° 1994-03152 de las 15:12 horas del 28 de junio de 1994, este Tribunal Constitucional ha sostenido que: “… en términos generales, el control de constitucionalidad se ejerce con referencia al derecho vigente, sin embargo, puede pensarse en algunos casos de excepción a esta regla. Hay situaciones en que una norma derogada puede haber sido aplicada durante su vigencia o estar aplicandose (sic) en violación de la Constitución y en perjuicio de un sujeto cuyo agravio subsiste después de la derogación, en cuyo caso aquella norma puede y debe ser objeto de interpretación y control y aunque no está vigente al tiempo de dictarse la sentencia; se trata de los casos en que la derogatoria no convierte la cuestión en algo abstracto que impida el posterior control constitucional de la norma derogada”. En el caso que nos ocupa, la institución autónoma argumenta la defensa de la autonomía institucional y financiera al aplicar la normativa al momento de proceder a la presupuestación de varios años, debiendo aplicar las reglas para el Gobierno Central cuando tienen ingresos propios que no dependen del presupuesto nacional, solo existe una posibilidad en una menor medida como lo prevé la ley, la que en todo caso no ha sido utilizada. Afirma, entre otras cosas, que le “… limitan y restringen la libertad de presupuestación de la Aresep, en aspectos vitales como el gasto corriente y su crecimiento según los ingresos autogenerados…”. Aquí radica -en criterio de la Sala- el quid del asunto que se impugna en la acción, tanto por omisión, como los efectos de la interpretación y la aplicación de la disposición, en el tanto imponía limitaciones en la formulación de un presupuesto más reducido a la medida de las necesidades de la Autoridad Reguladora al contemplar la regla fiscal, porque se considera una afectación directa a la autonomía, que estaría garantizada en los artículos 188, y 189, de la Constitución Política, así como otras normas legales.

B.- Sobre la omisión inconstitucional reclamada. El primer aspecto de la acción que se debe abordar, tiene relación con el argumento de la inconstitucionalidad por omisión, toda vez que el legislador, al discutir y aprobar la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, no previó ni estableció, dentro de las excepciones previstas en el artículo 6, a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Es cuando por una ley posterior, se corrigen tales efectos particulares de la ley al establecer tratamientos legales e institucionales diferenciados entre la institución autónoma accionante, y otras dependencias públicas respecto de la regla fiscal.

La Procuraduría General de la República, al rendir su informe, refiere -entre otras cosas- a la existencia de dos acciones de inconstitucionalidad con similares reclamos a los argüidos por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. En tal sentido, los expedientes N° 19-011540-0007-CO y N° 19-013318-0007-CO, en cuanto el primero reclama la inconstitucionalidad por omisión de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas de exceptuar la aplicación de la regla fiscal a las Universidades Públicas, especialmente en lo que se refiere al FEES establecido por el Constituyente. En la segunda, sobre el tema de la autonomía e independencia de la Municipalidad de Alajuela, con claros alcances al resto de las Municipalidades del país. Como es evidente, las decisiones en estos dos asuntos tienen importante incidencia en la forma de resolver el presente asunto.

En el expediente N° 19-011540-0007-CO quedó resuelto por Sentencia N° 2022-023239 de las 13:10 horas del 5 de octubre de 2022, que aborda el problema de la constitucionalidad por omisión en la jurisprudencia de la Sala, situación que en efecto controlaría el asunto que nos ocupa. Este se desestimó.

En cuanto al expediente N° 19-013318-0007-CO, quedó resuelto por Sentencia N° 2022-013101 de las 12:31 horas del 8 de junio de 2022, que decide el tema de la autonomía institucional que domina mucho de la discusión que también se propone en la acción, que será tratado más adelante en otros apartados de los considerandos de esta Sentencia. También, este otro caso se desestimó.

Por lo pronto, es importante retomar la alegada omisión inconstitucional en la jurisprudencia de la Sala, especialmente la que se cita en la Sentencia N° 2022-023239, en cuanto se refiere a los presupuestos y las condiciones para que se produzca una inconstitucionalidad por omisión. En ese fin, es importante fijar la atención en la forma en que la Sala deduce la necesidad de un mandato claro y preciso del legislador constituyente “al ser confrontadas con un deber u obligación prevista directa y expresamente en el Derecho de la Constitución”, o una violación constitucional a la no-discriminación por un tratamiento jurídico inacabado entre sujetos, sea “cuando se trate de una norma implícita que conlleva una discriminación contra un sujeto”… o … “de los eventuales destinatarios que debió comprender o abarcar –omisión relativa-” en determinado sentido de desarrollo legislativo.

Se indica que:

“Así, aun cuando tanto la autonomía universitaria como el FEES encuentran sustento en preceptos constitucionales y han sido abordados por la jurisprudencia de la Sala (tal y como se observa en las consideraciones anteriores), prima facie resulta ineludible analizar la figura de la inconstitucionalidad por omisión con el propósito de esclarecer si los alegatos de las partes accionantes son susceptibles de ser valorados en los términos por ellas formulados en el sub lite.

Al respecto, la Sala, en la resolución nro. 2021017210 de las 9:15 horas de 4 de agosto de 2021, señaló:

“II.- SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN.- Adicionalmente, es importante indicar que el artículo 73 de la Ley de Jurisdicción Constitucional señala en el inciso f), que cabe la acción de inconstitucionalidad contra la inercia, las omisiones y las abstenciones de las autoridades públicas. Con sustento en dichas normas es posible afirmar que por la vía de la acción o de la consulta de constitucionalidad puede legítimamente plantearse un problema de inconstitucionalidad por omisión. Sin embargo, no toda omisión normativa puede ser objeto de impugnación ante la jurisdicción constitucional. En el caso de las leyes y otras disposiciones de alcance general, este Tribunal ha reiterado que las omisiones que pueden impugnarse en esta sede son solo aquellas que se producen al ser confrontadas con un deber u obligación prevista directa y expresamente en el Derecho de la Constitución o cuando se trate de una norma implícita que conlleva una discriminación contra un sujeto (véanse entre otras, sentencias No. 2002-04394, de las 16:24 hrs. del 14 de mayo de 2002, No. 2005-05649, de las 14:39 hrs. del 11 de mayo de 2005, No. 2012-014167, de las 16:00 hrs. del 10 de octubre de 2012, y No. 2015-017330, de las 9:30 hrs. del 4 de noviembre de 2015)”.

En adición, este Tribunal dispuso en la sentencia nro. 2019013748 de las 9:20 horas de 24 de julio de 2019:

“III.- Sobre la inconstitucionalidad por omisión. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es posible interponer una acción de inconstitucionalidad contra la inercia, omisión o abstención de las autoridades públicas. La lectura de ese inciso f), del artículo mencionado, podría llevar a considerar que toda omisión de los poderes, sea el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo, es susceptible de control por el Tribunal Constitucional, no obstante, lo cierto es que solo aquellas omisiones que se producen como consecuencia de un mandato expreso y directo contenido en la Constitución Política pueden ser objeto de control de constitucionalidad por la vía de la acción. Sobre el particular, en el voto número 2005-5649 de las 14:39 del 11 de mayo de 2005, se indicó lo siguiente:

“III.- CONTROL DE LAS OMISIONES LEGISLATIVAS Y PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE FUNCIONES. El Derecho de la Constitución, esto es, el conjunto de principios, valores y preceptos constitucionales contenidos en la Carta Magna, pueden ser infringidos por los poderes públicos y los particulares mediante conductas activas u omisas. Para el supuesto particular de la Asamblea Legislativa, ese poder del Estado quebranta el bloque de constitucionalidad por acción cuando dicta leyes inconstitucionales o cuando, durante el procedimiento legislativo para su emisión, incurre en vicios sustanciales de tal entidad que ameritan su anulación. La Asamblea Legislativa infringe por omisión el parámetro de constitucionalidad cuando, ante un mandato expreso o tácito del constituyente originario o del poder reformador para que se dicte una ley que desarrolle un contenido o cláusula constitucional, no lo hace –omisión absoluta- o bien cuando a pesar de haber dictado una ley esta resulta discriminatoria, por omisión, al no regular la situación de un determinado sector o grupo de la población o de los eventuales destinatarios que debió comprender o abarcar –omisión relativa-. En sendos supuestos, este Tribunal Constitucional tiene competencias suficientes y habilitación normativa expresa para ejercer el control de constitucionalidad y declarar una eventual inconstitucionalidad de la conducta omisa. En efecto, los artículos 10, 48 de la Constitución Política y 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, le encargan a esta Sala especializada velar por la supremacía del Derecho de la Constitución, de modo que si este Tribunal estima que una conducta por omisión de la Asamblea Legislativa lo quebranta, está ejerciendo esa función preeminente y esencial y así debe declararlo para restablecer el imperio del orden constitucional. Obsérvese que el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su inciso a), establece que cabrá la acción de inconstitucionalidad “Contra las leyes y otras disposiciones generales, incluso las originadas en actos de sujetos privados, que infrinjan, por acción u omisión alguna norma o principio constitucional”, este apartado cubre el supuesto de las omisiones relativas o parciales, puesto que, presupone que ya se ha dictado una ley que resulta inconstitucional por omisión al no comprender determinadas situaciones materiales, grupos o sectores de destinatarios que debió abarcar. El inciso f) de ese mismo numeral, preceptúa que también procederá la acción de inconstitucionalidad “Contra la inercia, las omisiones y las abstenciones de las autoridades públicas”, no cabe la menor duda que esta hipótesis normativa cubre la omisiones legislativas de carácter absoluto, puesto que, la Asamblea Legislativa como poder del Estado o autoridad pública debe cumplir con los mandatos expresos o tácitos que le impone el constituyente originario o el poder reformador para mediar en el desarrollo de determinadas cláusulas o contenidos constitucionales. Así la cosas, resulta evidente que el control de constitucionalidad de las omisiones legislativas no colisiona con el principio de separación de funciones (artículo 9° de la Constitución Política), en este caso, para las dispuestas por el Derecho de la Constitución para el legislador ordinario y las establecidas por éste para el Tribunal Constitucional. Este tipo de fiscalización lejos de debilitar ese principio lo actúa y lo fortalece, puesto que, demarca de forma clara el alcance de las potestades y competencias, por acción y omisión, del Poder Legislativo de cara al Derecho de la Constitución. Es menester recordar que la Constitución Política tiene una eficacia normativa y directa que vincula fuertemente a todos los poderes públicos constituidos –incluso la Asamblea Legislativa y esta Sala- y los conmina a respetarla y observarla, para evitar que sea burlada de forma oblicua o indirecta a través de conductas omisas o del silencio legislativo, siendo esta Sala, por expresa disposición constitucional (artículo 10), su garante. IV.- TIPOS DE OMISIONES LEGISLATIVAS EN CUANTO AL DESARROLLO DE PRECEPTOS CONSTITUCIONALES. El constituyente puede disponer de forma implícita o explícita que determinados contenidos constitucionales sean desarrollados por el legislador. En el primer caso, aunque el constituyente no disponga que una ley regulará la materia, por la naturaleza de ésta se precisa de la mediación legislativa para su adecuada aplicación operativa, esto es, no se trata de normas constitucionales completas, de aplicación automática o auto ejecutables, sino que requieren de la interpositio legislatoris. También puede acontecer lo anterior cuando, por aplicación del principio de reserva de ley, una cláusula constitucional determinada precisa de ser regulada por una norma legal (v. gr. la regulación de los derechos fundamentales, fijación de delitos, penas y tributos, etc.). En lo tocante a las hipótesis en que el constituyente le impone al legislador de forma explícita el desarrollo de determinada materia o contenido constitucional, por tratarse de preceptos incompletos, se puede distinguir dos casos diferentes. El primero surge cuando expresamente el legislador establece que una ley regulará determinada materia, sin indicar un plazo o término al legislador para su desarrollo, siendo que, incluso, en este caso debe entenderse que debe producirse dentro de un plazo razonable para el cumplimiento efectivo del mandato y diseño dispuesto por el constituyente, sin perjuicio, claro está, de la facultad de la Asamblea Legislativa de ponderar si tal desarrollo resulta políticamente oportuno o conveniente en un momento determinado. El segundo supuesto ocurre cuando el constituyente, además de mandar que se dicte una ley, le fija al legislador un plazo para el desarrollo e implementación de un contenido constitucional, situación que, en nuestro sistema constitucional, se ha producido, básicamente, respecto de ciertas reformas parciales a la Constitución, en atención a las cuales el poder constituyente derivado entiende que deben ser implementadas y complementadas legislativamente dentro de un lapso determinado al estimar que existe cierta premura y celeridad o, si se quiere, urgencia en su ejecución. En esta última hipótesis en que el poder reformador le fija al legislador un plazo específico, se produce una suerte de auto-limitación en cuanto al tiempo disponible para tramitar y emitir la ley respectiva, puesto que, es el propio cuerpo legislativo, en funciones de poder reformador, el que restringe o limita los tiempos de ese cuerpo colegiado y de sus instancias –comisiones-, en funciones de legislador ordinario, para tramitar y emitir la ley de desarrollo. Ese carácter de auto-restricción, en cuanto a los tiempos para sustanciar el procedimiento legislativo, le impone a la Asamblea Legislativa una mayor y más acusada responsabilidad y compromiso en tramitar y emitir la ley respectiva, puesto que, es ese propio poder del Estado, aunque lo sea en funciones material o sustancialmente diferentes, el que auto consiente la restricción temporal, sabedor del volumen de asuntos en trámite o en la corriente legislativa, de los tiempos de los procedimientos legislativos y de la capacidad, límites y alcance de trabajo de las comisiones y del plenario. No sobra advertir que, absolutamente en todos los supuestos anteriormente mencionados, el legislador conserva una discrecionalidad plena o libertad para configurar el contenido de la respectiva ley, siendo que el único límite de éste lo puede constituir el propio parámetro constitucional o el Derecho de la Constitución.” En virtud de lo anterior, la Sala ha procurado que no se desvirtúe la figura técnica de la inconstitucionalidad por omisión, a través de alegatos por medio de los cuales lo que en algunas ocasiones pretenden los promoventes, sea la modificación de ciertos textos legislativos a favor de sus intereses. Evidentemente que un texto tenga un contenido específico y omita otro, es una simple generalidad hermenéutica, que solo en los casos específicos que ha definido este Tribunal en su jurisprudencia sobre la materia, llegan a configurar el supuesto de la inconstitucionalidad por omisión.” Asimismo, la Sala resolvió en la sentencia n.º 2019009724 de las 12:23 horas de 29 de mayo de 2019:

“IV.- Sobre la inconstitucionalidad por omisión. La Sala Constitucional ha señalado que el Derecho de la Constitución puede ser infringido por acción o por omisión. El inciso a) del artículo 73 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, señala que procede la acción de inconstitucionalidad contra las leyes y otras disposiciones generales, incluso las originadas en actos de sujetos privados, que infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional. El inciso b), por su parte, dispone que se puede interponer una acción contra los actos subjetivos de las autoridades públicas, cuando infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional, si no fueren susceptibles de los recursos de hábeas corpus o de amparo. Por último, el inciso f) de esta misma norma, refiere que procede la acción de inconstitucionalidad contra la inercia, las omisiones y las abstenciones de las autoridades públicas. De conformidad con tales normas, resulta válido afirmar que por la vía de la acción o de la consulta de constitucionalidad puede legítimamente plantearse un problema de inconstitucionalidad por omisión. No obstante, no toda omisión normativa puede ser objeto de impugnación ante la jurisdicción constitucional. En el caso de las leyes y otras disposiciones de alcance general, la Sala ha reiterado que las omisiones que pueden impugnarse en esta sede son sólo aquellas que se producen al ser confrontadas con un deber u obligación prevista directa y expresamente en el Derecho de la Constitución, o cuando se trate de una norma implícita que conlleva una discriminación contra un sujeto – véase, entre otras, las sentencias números 2015-17330 y 2016-5915-. Asimismo, se ha sostenido que la procedencia de una acción de inconstitucionalidad por omisión obliga a demostrar que la Constitución Política requiere, para la plena exigibilidad de sus preceptos, una actuación del Poder Legislativo con un contenido determinado -sentencia número 2016-6327-.” De igual forma, este Tribunal sostuvo en la resolución n.º 2018017681 de las 9:40 horas de 24 de octubre de 2018:

“III.-SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN. En relación con los artículos 371 y 377 del Código de Trabajo, es claro que la pretensión del accionante es que se declare inconstitucional la omisión que, a su juicio, contienen ambas normas. En la sentencia No. 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005 la Sala definió los rasgos más relevantes de este tipo de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 73, incisos a) y f), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional:

“El Derecho de la Constitución, esto es, el conjunto de principios, valores y preceptos constitucionales contenidos en la Carta Magna, pueden ser infringidos por los poderes públicos y los particulares mediante conductas activas u omisas. Para el supuesto particular de la Asamblea Legislativa, ese poder del Estado quebranta el bloque de constitucionalidad por acción cuando dicta leyes inconstitucionales o cuando, durante el procedimiento legislativo para su emisión, incurre en vicios sustanciales de tal entidad que ameritan su anulación. La Asamblea Legislativa infringe por omisión el parámetro de constitucionalidad cuando, ante un mandato expreso o tácito del constituyente originario o del poder reformador para que se dicte una ley que desarrolle un contenido o cláusula constitucional, no lo hace –omisión absoluta- o bien cuando a pesar de haber dictado una ley esta resulta discriminatoria, por omisión, al no regular la situación de un determinado sector o grupo de la población o de los eventuales destinatarios que debió comprender o abarcar –omisión relativa-. En sendos supuestos, este Tribunal Constitucional tiene competencias suficientes y habilitación normativa expresa para ejercer el control de constitucionalidad y declarar una eventual inconstitucionalidad de la conducta omisa.” Se precisa ahí que se trata de un tipo de inconstitucionalidad específica, a la cual no puede reconducirse cualquier figura revestida de forma omisiva, como lo puso también en evidencia la resolución de la Sala No. 2010-8600 de las 15:08 horas del 12 de mayo del 2010:

“Si bien este Tribunal Constitucional se encuentra facultado para actuar como un legislador negativo, con la potestad de anular del ordenamiento jurídico todas aquellas normas que considere inconstitucionales, lo cierto es que se encuentra impedido para actuar como un legislador positivo creador de normas. Por otra parte, aún (sic) cuando esta Sala es competente para conocer de las omisiones legislativas conforme lo establece el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es importante aclarar que no toda omisión normativa puede ser objeto de impugnación por esta vía. En ese sentido, solo aquellas omisiones que se producen como consecuencia de un mandato expreso y directo contenido en la Constitución Política pueden ser objeto de control de constitucionalidad por la vía de la acción. Ahora bien, en el caso concreto, el accionante reclama que las normas no indican cuál es el procedimiento para la designación de representantes de los trabajadores en caso de un conflicto colectivo, pero la omisión impugnada por la parte actora no proviene de un mandato expreso del constituyente, se trata más bien de una omisión que ésta dice encontrar en el texto del artículo, sin que el deber de legislar en el sentido explicado por el accionante provenga de la Constitución Política. Asimismo, al ser éste un Tribunal que actúa como legislador negativo, queda claro que una eventual sentencia estimatoria, con la consecuente eliminación de la norma, no repararía la omisión indicada por el promovente, por lo que la acción planteada en esos términos, carece de utilidad y por ende es manifiestamente improcedente. Como en este caso, lo impugnado no es en sí el texto de las normas, sino aquello que -a criterio del accionante- omiten, este Tribunal no puede pronunciarse con el fin suplantar competencias de otros órganos o poderes. Bajo tales circunstancias, la acción resulta inadmisible en cuanto a este extremo.” De esta forma, la Sala ha procurado que no se desvirtúe la figura técnica de la inconstitucionalidad por omisión, a través de alegatos por medio de los cuales lo que se procura es la modificación de ciertos textos legislativos a favor de intereses puntuales. Evidentemente, que un texto tenga un contenido específico y omita otro, es una simple generalidad hermenéutica, que solo en los casos específicos que definió la Sala desde la sentencia No. 2005-5649, llega a configurar el supuesto de la inconstitucionalidad por omisión. Es decir, solamente cuando el vacío implique la infracción de un mandato expreso constitucional, es posible ejercer el control en cuestión. La procedencia de una acción de inconstitucionalidad por omisión obliga a demostrar que la Constitución exige, para la plena exigibilidad de sus preceptos, una actuación del Poder Legislativo o Ejecutivo, con un contenido determinado.” Justamente, en el sub lite, las partes accionantes acusan de modo explícito una inconstitucionalidad por omisión de los numerales 5, 6, 11, 14, 17, 19 y 26 del Título IV de la ley nro. 9635 en relación con los ordinales 84 y 85 de la Ley Fundamental”.

De esta manera, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia trascrita, es ineludible comprender que para declarar la existencia de una inconstitucionalidad por omisión absoluta, de conformidad con el artículo 73, inciso f), o relativa en el inciso a), del mismo numeral, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es necesario demostrar la confrontación de una norma jerárquica superior del Derecho de la Constitución, de la que se deriva directamente un deber u obligación para promulgar otra norma o disposición, o se motive en una norma implícita del ordenamiento jurídico superior que conlleva una discriminación contra un sujeto. En este sentido, debe demostrarse como se exigió en la sentencia transcrita “la existencia del mandato jurídico-positivo expreso y directo en la Ley Fundamental, cuyo incumplimiento venga a dar sustento a la pretendida omisión” (lo resaltado no es del original). También, se establece “- o bien cuando a pesar de haber dictado una ley esta resulta discriminatoria, por omisión, al no regular la situación de un determinado sector o grupo de la población o de los eventuales destinatarios que debió comprender o abarcar –omisión relativa-”.

Se acusa la inconstitucionalidad por sus efectos, los que califica como absolutamente contrarios a los objetivos públicos. Afirma que el espíritu de la reforma es básicamente contable, cuyos estudios técnicos sobre la reducción del gasto que está implícitamente en la regla fiscal, pero provocaría perjuicios sensibles en los objetivos públicos de diferentes instituciones, entre ellas la de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Aunque existieron estudios técnicos para el Gobierno Central, se careció de ellos para estos otros efectos. También considera inconstitucional que se ponga un techo a los gastos de capital cuando más se requiere en el momento de la interposición de la acción para finalidades como la reactivación de la economía; pone como ejemplos el suministro de agua potable o saneamiento que requiere el país. En la Autoridad Reguladora los efectos que señala son la intromisión indebida a su autonomía, o el vaciamiento de los grados de autonomía que tiene la institución, quebranto que en su criterio afecta los artículos 188, 189, y 176, de la Constitución Política en relación con los artículos 1, 82, y 84, de la Ley N° 7593, así como los principios de razonabilidad, proporcionalidad y lógica.

Al examinar los argumentos esbozados por el accionante, es necesario que la Sala los revise a la luz de los precedentes directamente aplicables, toda vez que, el examen de constitucionalidad que se hizo ante similares alegatos, se determina primero que no se permite concluir que exista una norma o precepto constitucional que determine en el legislador tenía una obligación directa de excepcionar a las municipalidades de la cobertura de la regla fiscal (Sentencia N° 2022-013101 de las 12:31 horas del 8 de junio de 2022), tampoco a las instituciones autónomas como las Universidades Públicas (2022-023239 de las 13:10 horas del 5 de octubre de 2022), y para mayor abundamiento, otras instituciones autónomas con raigambre constitucional (N° 2018-019511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018). De segundo, como consecuencia de lo anterior, debe acentuarse el punto que la regla fiscal es de origen legal, el cual cumple una función esencial en el funcionamiento del Estado Social de Derecho, que de conformidad con las reglas asumidas en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas es la contención del gasto corriente, que eligió el legislador como una herramienta de otras posibles y que el Estado puede utilizar para lograr ese fin. Se entiende que forma parte de la discrecionalidad del legislador en la escogencia de estas herramientas. Tercero, que el principio constitucional de equilibrio financiero o presupuestario, ampara y ofrece cobertura a la regla fiscal para irradiar en el resto del ordenamiento jurídico un parámetro de actuación entre el Gobierno Central y las diferentes instituciones sometidas a la regla fiscal, incluidas las del sector público no financiero.

“Ahora bien, las normas del proyecto en materia fiscal pretenden ajustar la economía nacional y el gasto público de toda la Administración Pública, sometiéndola a tales parámetros constitucionales. Esta pretensión, lejos de contrariar la Constitución, se encuentra en consonancia con sus preceptos. Por este motivo, la disposición y eventual aplicación de medidas fiscales per se no implica una lesión a la autonomía de la CCSS, sino la concreción de los principios constitucionales de equilibrio presupuestario y de sano manejo de los recursos públicos que, merced a su naturaleza jurídica, irradian sobre todo el ordenamiento positivo y sirven como pauta hermenéutica, incluso respecto de la Constitución Política. Dentro de este contexto, ciertamente, la administración y el gobierno de los seguros sociales están a cargo de la CCSS, según estipula el artículo 73 de la Constitución, lo que no obsta para que los principios constitucionales supra citados determinen la forma de entender esos atributos y los parámetros generales que siempre se deben respetar” (Sentencia N° 2018-019511, previamente citada).

Como se ha indicado, el argumento de la Autoridad Reguladora transita por el reclamo de que el legislador no le contempló dentro de las otras instituciones que no se debió aplicar el Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas; es decir, excepcionar de la regla fiscal a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. En este sentido, continua la Autoridad Reguladora con los argumentos de que ha sido reconocida por la misma Sala Constitucional como uno de los pocos entes descentralizados con autonomía de segundo grado (Sentencia N° 2008-11210 de las 15:00 hora del 16 de julio de 2008 y reiterado en la N° 2015-10476 de las 9:21 horas del 15 de julio de 2015). Como ente regulador, tiene plena capacidad jurídica presupuestaria (artículo 8, de la Ley N° 7593), y es autosuficiente, de modo que se arguye que no es carga para el presupuesto nacional. Reconoce que existe la posibilidad de recibir recursos de tal fuente, sin embargo, no se ha tenido que utilizar dicha disposición. Por ello, es que al no incidir en el presupuesto nacional no debería estar excluida de la disposición, pues no incide en el déficit fiscal del Gobierno central. Reclama la independencia administrativa y financiera, y de patrimonio propio, que está en el artículo 1°, de su ley, y la relación con el artículo 188, de la Constitución Política.

Como se vio en el precedente N° 2018-019511, los mismos argumentos esbozados para las instituciones que tienen raigambre constitucional, se trasuntan en esa medida para la Autoridad Reguladora; también, aquellas otras de creación legal, que encuentran respaldo en los artículos 188, y 189.3, de la Constitución Política. Si bien se argumenta que se disponen de recursos autogenerados o propios provenientes de los cánones sometidos a los entes y sujetos regulados, entre otros, son recursos que no provienen del Gobierno central, sin embargo, es necesario entender que las instituciones autónomas forman parte del Estado como un todo; y, por ello, están sujetos a los principios constitucionales de equilibrio fiscal o presupuestario. De este modo, no menos cierto es que, deben atender las disposiciones generales de acción en materia de gobierno, sin que se pueda entender que se trataría de interferencias en las decisiones concretas sobre los fines legales, incluso para aquellas que tendrían autonomía en segundo grado, sino a los objetivos y fines generales en materia de política económica del Estado (que todas las instituciones autónomas deben avocarse). En este punto, debe aclararse que si bien la autonomía conlleva la facultad del ente menor de administrarse para realizar las competencias y atribuciones que le fueron conferidas por ley, sin el apoyo de otro punto de poder público para lograr esos fines o cometidos, resulta necesario indicar que en materia de gobierno “la Nombre02 es uno de los pocos entes descentralizados funcionalmente que cuenta con autonomía de segundo grado, esto es, política o de gobierno para evitar la injerencia de criterios políticos externos en su delicada función de regular los servicios públicos y de fijación de sus tarifas” (Sentencia N° 2015-010476 de las 9:21 horas del 15 de julio de 2015), entendido todo esto, contextualizado a la materia sobre la cual fue descentralizado o sobre el cual debe cumplir la misión para la cual fue creado. En este punto, la reforma oportuna al artículo 6, de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, mediante Ley N° 10386 del 26 de septiembre de 2023, logró corregir algunos de los reclamos formulados en la acción sobre la aprobación de presupuestos ante la Contraloría General de la República, o la regresividad en la forma de presupuestación, entre otros. En tal sentido, el reclamo debe desestimarse.

Como consecuencia, sigue al punto aquí expresado que la institución debe enlazar sus fines y objetivos con un límite de acción a toda la Administración Pública. Se refiere a la materialización de un principio constitucional a través de la creación de una regla legal, cuyo objetivo no está diseñado para impactar solo a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, como se deriva de la Sentencia N° 2018-19511, sino del principio de equilibrio presupuestario, el cual se evoca ya como un eje transversal de todas las Administraciones Públicas. Véase que:

“…la Sala enfatiza que el desarrollo de las actividades y el cumplimiento de los fines del Estado Central y, en general, de los entes de la Administración Pública no se encuentran desvinculados de las reglas presupuestarias contempladas en la Constitución Política. Con independencia del rango de autonomía de cada institución, nuestra Carta Magna es clara en comprender el principio de equilibrio presupuestario como un eje transversal del ordenamiento jurídico (…)”.

Entonces, como conclusión, por imperio de ley se aplica la regla fiscal a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, al pertenecer a un contexto institucional público que apuntaba a una grave crisis fiscal que ameritaba la toma de decisiones extraordinarias en la forma de políticas legislativas, y por el riesgo fiscal que la inacción pudiera tener en la sostenibilidad del país, con un efecto devastador que tendría en un futuro inmediato sobre el Estado Social de Derecho costarricense. El accionante no niega que existía un déficit fiscal sumamente grave, y también un incumplimiento por parte del Gobierno Central al equilibrio de las finanzas públicas establecido en el artículo 176, Constitucional. Y si bien, no estuvo provocado ni tuvo participación alguna la Autoridad Reguladora, es lo cierto que forma parte del gran entramado institucional, al que el legislador incluyó dentro de la aplicación de la regla fiscal.

Más aún, para la discusión de esta acción de inconstitucionalidad, es importante también traer la Sentencia N° 2022-13101 de las 12:31 horas del 8 de junio de 2022. En ella aborda la cuestión de la aplicación de la regla fiscal a la Municipalidad de Alajuela, y por extensión a las municipalidades del país, con autonomías de segundo grado, y resolver cómo se aplicaría la regla fiscal. Sin embargo, por problemas de fundamentación del gobierno local de Alajuela, el voto de mayoría de la Sala se limita a establecer que la regla fiscal aplica a las Municipalidades, como parte de la obligación que tienen que seguir respecto de los cánones técnicos y requisitos legales al formular y ejecutar los presupuestos ante la Contraloría General de la República. Todo ello, como se viene sosteniendo, en reflejo del principio de equilibrio presupuestario o financiero, que se constituye en un eje transversal de todo el ordenamiento jurídico.

En la Sentencia N° 2022-13101, se concluye:

“El hecho de que la Contraloría General de la República deba aprobar el presupuesto municipal, verificando el cumplimiento de parámetros técnicos y requisitos de legalidad, significa que es constitucionalmente válido que existan tales parámetros técnicos y requisitos legales, que deben ser atendidos por las municipalidades en la formulación y ejecución de sus presupuestos. Tales requisitos se expresan, verbigracia, en el Código Municipal y la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

Dentro de este contexto, la Sala determina que el dictado de una regla fiscal por parte de la Asamblea Legislativa y el sometimiento de la Administración Pública (en sentido amplio) a ella está en consonancia con el citado numeral 176 y es, como tal, una de las manifestaciones del principio de equilibrio presupuestario:

“…la Sala enfatiza que el desarrollo de las actividades y el cumplimiento de los fines del Estado Central y, en general, de los entes de la Administración Pública no se encuentran desvinculados de las reglas presupuestarias contempladas en la Constitución Política. Con independencia del rango de autonomía de cada institución, nuestra Carta Magna es clara en comprender el principio de equilibrio presupuestario como un eje transversal del ordenamiento jurídico…” (Sentencia nro. 2018-019511 de las 9:45 horas del 23 de noviembre de 2018).

En ese tanto, ante la primera pregunta, formulada al inicio de este considerando, la respuesta debe ser positiva: sí es posible que las municipalidades sean sometidas a una regla fiscal”.

Es claro, de la anterior conclusión, que no hay discusión si las Administraciones Públicas, entendidas como la del Gobierno Central, las descentralizadas, sean éstas de base territorial o por especialización de competencias y materia, tienen la obligación de atender a la ley en materia de gobierno, especialmente en cuanto a la política económica de Estado. Esto no implica, que las instituciones autónomas no se les reconozca la autonomía que la ley les concede, pero sí que deben ajustar su conducta administrativa y de gobierno a la ley.

Otro alcance importante de la decisión, que se debe tomar en cuenta, es que en el precedente que nos ocupa, se hacen otras distinciones de relevancia constitucional, esto por las razones distintas de tres magistrados y de otra magistrada. Los primeros, magistrados Castillo Víquez, Salazar Alvarado y Araya García, agregan motivos para concluir en la necesidad de diferenciar el origen legal de la regla fiscal como uno de los diferentes mecanismos que el legislador discrecionalmente escogió para el cumplimiento del principio constitucional del equilibrio financiero o presupuestario. Ello implica, para las razones distintas de aquella sentencia, que la regla fiscal, al ser uno de los distintos mecanismos o instrumentos contables (como lo afirma el representante de la accionante), en el caso de las municipalidades, se justifica su aplicación hasta en la ínfima proporción que reciben de los recursos del presupuesto nacional, pero reconocen que el legislador sí incurrió en el error de no diferenciar o tratar de forma diferente a las municipalidades al no excluirlas, cuando no tuvieren deuda o recibieran transferencias del Gobierno Central o se tratara de un monto muy exiguo, todo en respeto al principio de equilibrio presupuestario. Se concluye que, el error en el uso de la discrecionalidad del legislador no se constituye en una infracción al derecho constitucional, sino en uno que debe ser corregido por el legislador. En este último aspecto, coincide con la redacción de la magistrada Garro Vargas con otras razones distintas adicionales al voto.

Entonces, si la Sala encuentra -en el precedente- que el legislador podía incluir en la regla fiscal a las municipalidades, como una de instituciones o entes menores del Estado que reciben o pueden recibir recursos económicos en el presupuesto nacional, aún en muy pequeña, escala ello resulta aplicable a otros entes autonómicos del Estado. Este argumento es trasladado e incluido al obligar a ciertos entes o instituciones autónomas a cumplir con la regla fiscal, a pesar de contar con fuentes y recursos propios, en el tanto la misma legislación contemple la obligación o posibilidad de obtener recursos del presupuesto nacional. La vigencia de todo ello visto desde la perspectiva de un porcentaje muy pequeño o nulo sobre el presupuesto nacional, aunque posible, puede también considerarse un yerro en el uso de la discrecionalidad del legislador, situación que en todo caso se ha venido corrigiendo por el legislador, error que la Sala ha estimado una mayoría que no implica -en sí mismo- una inconstitucionalidad. Al examinar el caso concreto de la Autoridad Reguladora, el artículo 84, de la Ley N° 7593 establece como parte de su Patrimonio, el inciso a), que indica que incluye “Los fondos que se le asignen en el Presupuestos Nacional”. Esto significa que, tiene la posibilidad de exigir en un momento determinado los fondos necesarios provenientes del presupuesto del Estado, independientemente de los recursos que recibe de los cánones a los sujetos regulados. Podría pensarse en algún evento de emergencia nacional o internacional que haría caer a un mínimo las actividades de las entidades y empresas públicas o privadas sujetas a la fiscalización tarifaria que les impide llevar su actividad en condiciones normales, lo que también haría recaer en los ingresos que sostienen a la Autoridad Reguladora con recursos propios (como se describe en el libelo de interposición de la accionante sucedió por efectos de la emergencia nacional del Covid-19 y otras reformas legales). Si bien, para las municipalidades se consideró que se incurrió en un error en el uso de la discrecionalidad del legislador, todo ello se corrigió por Ley N° 9848 de 20 de mayo de 2020, la conclusión es que tampoco haría inconstitucional la disposición. Lo mismo ocurre ahora con la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, por el uso incorrecto de la discrecionalidad legislativa, porque, en efecto, le correspondió a la Asamblea Legislativa corregir la omisión que se reclama en la acción, como en efecto ya ocurrió con la Ley N° 10386 del 26 de septiembre de 2023. No se observa, que existan derechos fundamentales que sean directamente violentados de la actuación legislativa.

En razón de lo expuesto, debe desestimarse la acción en cuanto se reclama la inconstitucionalidad por omisión, en el artículo 6, del Título IV de la Ley N° 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, al no establecer como excepción a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP).

C.- Sobre el quebranto a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y lógica.

En cuanto a estos reclamos, dice el personero de la accionante que no discrepa del principio constitucional de equilibrio presupuestario o financiero, tampoco niega que posibilidad de que bajo el numeral 84.a, de la Ley N° 7593, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos pueda recibir recursos del presupuesto nacional, de ser necesario, en cuyo caso acepta que debería encontrarse sujeto a los principios presupuestarios de la Ley N° 8131, pero no era necesario legislarlo, por carecer de efectividad práctica, lógica, razonabilidad y proporcionalidad. Destaca que el artículo 4, de la Ley N° 9635, al indicar como objeto “Establecer reglas de gestión de las finanzas públicas, con el fin de lograr que la política presupuestaria garantice la sostenibilidad fiscal”, resulta en su criterio irrazonable, desproporcional e ilógico, toda vez que somete a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos a la regla fiscal cuando no ha contribuido al desequilibrio fiscal generado por el Gobierno central y sus instituciones. No se consideraron sus condiciones particulares, al tener sus propios ingresos y medios de financiamiento ajenos al del Gobierno central. En este sentido, dice que el cumplimiento con el principio de equilibrio presupuestario lo cumple al someter a aprobación sus presupuestos ante la Contraloría General de la República, en el ámbito de su autonomía. Al realizar “el ejercicio de ponderación entre el fin o fines de la regla fiscal” con las instituciones sometidas a ella, que “es procurar la sostenibilidad fiscal del Gobierno central, no es posible que se limite el ámbito de acción presupuestario de una entidad que ha venido adecuando su conducta a las disposiciones de la CGR”. La misma Procuraduría General de la República lo señaló en la Opinión Jurídica OJ-060-2017 del 26 de mayo de 2017. En este sentido, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos estima que le limita el crecimiento y desarrollo de la institución, que si bien es parte del Estado, goza de cierto grado de especialización y descentralización que el legislador dio con su creación. Entonces es un castigo la regla fiscal, no es medio razonable y proporcional al fin, que sería la estabilidad financiera que busca el Estado. La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos tiene sus propias reglas de presupuestación que las sigue con todos los principios aplicables de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal postulados en el artículo 176, de la Constitución Política. La regla fiscal es un instrumento más bien para la pérdida del patrimonio público. El medio de financiamiento proviene de un canon de regulación, no impuesto, que es sometido a las estrictas regulaciones de la Contraloría General de la República, en su visión financiero-contable. Opina que la correcta técnica legislativa debió incluirla en las excepciones del artículo 6, del Título IV, de la Ley N° 9635, razón por la cual se apela a la declaratoria de la inconstitucionalidad por omisión.

Ahora bien, de previo a resolver estos reclamos, es necesario traer a colación la Sentencia N° 1997-008724 de las 17:54 horas del 23 de diciembre de 1997, en cuanto estableció que:

“…debe advertirse que en sentido estricto la razonabilidad equivale a justicia, así, por ejemplo, una ley que establezca prestaciones científicas o técnicamente disparatadas, sería una ley técnicamente irracional o irrazonable, y por ello, sería también jurídicamente irrazonable. En este sentido cabe advertir que no es lo mismo decir que un acto es razonable, a que un acto no es irrazonable, por cuanto la razonabilidad es un punto dentro de una franja de posibilidades u opciones, teniendo un límite hacia arriba y otro hacia abajo, fuera de los cuales la escogencia resulta irrazonable, en razón del exceso o por defecto, respectivamente. Asimismo (sic), la razonabilidad de la norma en cuestión se determina en virtud de que la misma no enerva los mecanismos que garantizan el derecho de defensa, ya que no crea una situación de indefensión a las partes, ni niega u obstaculiza la acción de la Justicia, situación que evidentemente se daría si el plazo dispuesto en la norma fuera de tres meses -irrazonalidad por exceso-, o, de tres horas -irrazonalidad por defecto-”.

Así entendido en el precedente citado, el principio de razonabilidad significa que el legislador podría establecer políticas dentro de un rango de posibilidad u opciones; es decir, entre un extremo de mayor exigencia, y por el otro, de menor exigencia, en cuyo caso, de ubicarse la medida legislativa en cualquier punto entre ambos extremos posibles, no implica o no se traduce en una irracionalidad. En tales casos hay mayor o menor rigurosidad en la aplicación de un parámetro o estándar constitucional, que en tal situación, el escrutinio que realizaría esta Sala no debe ser necesariamente tan intenso cuando no está involucrado en la discusión la infracción directa de derechos fundamentales. El reclamo actual reside en la posible infracción de normas orgánicas de la Constitución Política. Esto es constitucionalmente relevante, toda vez que, se alega la limitación a la función pública sustantiva que presta la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos sobre las tarifas de servicios públicos lo que se pretende ligar con la garantía de igualdad de oportunidades para los habitantes de la República. Se alega que se exceptuaron otras entidades (Recope y su factura petrolera, Instituto Costarricense de Electricidad, Compañía Nacional de Fuerza y Luz, Radiográfica S.A., y Correos de Costa Rica S.A.), además de que se deja de considerar que la actividad técnico-científica debe estar resguardada de las influencias político-partidistas de corto plazo, o la captura de los prestadores, regulados o usuarios, como los recomienda la OCDE y sus “Lineamientos para la independencia financiera”.

Si bien, es posible observar que la falta de inclusión de la institución en el artículo 6, de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, como se reclama, conllevaba una restricción en el gasto corriente que imponía la regla fiscal y por ende un impacto en la prestación de la función pública sustantiva de la Autoridad Reguladora, esta situación no fue permanente. En el oficio OF-0288-DGO-2020/OF-0690-DF-2022 del 29 de abril de 2022 de la Directora Financiera y Director General de Operaciones de la institución, se hicieron observaciones muy valiosas sobre el impacto y proyecciones de la regla fiscal, en cuanto indican que: “el límite de ejecución establecido por la regla fiscal disminuye a lo largo de los años pasando desde los ₡14.733 millones el año anterior (2021) a ₡ 11.891 millones en el 2025, generando una contracción de un 19.3% en un período de únicamente cinco años. Para dimensionar lo anterior, (…) el presupuesto de la Nombre02 según su estructura de costos, donde se observa que actualmente los costos fijos alcanzan un total de ₡11.755 millones, cifra muy cercana a lo que sería el monto máximo a ejecutar en el período 2025, por lo que no existiría posibilidad de ejecutar ningún otro tipo de costo, con las respectivas repercusiones en la operación y el cumplimiento de los objetivos institucionales (…) se observa un marcado decrecimiento en la posibilidad de ejecución de la Nombre02 producto de la limitación generada por la regla fiscal, adicionalmente para el año 2025 únicamente se podría ejecutar los costos fijos, sin posibilidad de realizar pagos por concepto de costos operativos, proyectos o indemnizaciones por sentencias judiciales. …La disminución de sus posibilidades de ejecución genera un riesgo en el cumplimiento de las funciones que le han sido otorgadas a la Nombre02 por su ley de creación (Ley No. 7593), ya que de mantenerse este comportamiento en los próximos años, podría llevar al presupuesto de la Nombre02 a una contracción con tal impacto que no contaría con recursos suficientes para cubrir sus costos fijos, poniendo en riesgo su continuidad y dejando de lado la inversión … y el cumplimiento de los deberes y responsabilidades que la ley le ha asignado”.

Como ocurrió en el caso de las municipalidades, son autosuficientes, además de que, no todas las corporaciones municipales reciben transferencias del Gobierno Central, y que, al haberlas incluido en la regla fiscal pudo haberse constituido en un error en el uso de la discrecionalidad legislativa, pero ello no necesariamente implica la inconstitucionalidad de la norma (Sentencia N° 2022-13101). Todo lo anterior, en el tanto el legislador ubica la medida legislativa en el máximo extremo de la franja de posibilidades u opciones que tenía para legislar (basado en la solución a la problemática causada por los riesgos fiscales que atraviesa el Estado costarricense). Aún, en comparación con otras instituciones exceptuadas que si participan en la actividad económica y comercial del país, el error se corrigió durante la tramitación de la acción, reforma legal operada en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, para excluir de la regla fiscal a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, por Ley N° 10386 con vigencia a partir del 26 de septiembre de 2023, de modo que a partir de este momento resulta especulativo la restricción presupuestaria a futuro. Este es parte del uso de la discrecionalidad legislativa, por Sentencia N° 1996-001613 de las 16:12 horas del 9 de abril de 1996, en la que la Sala estableció que: “…no cabe duda de que es el legislador quien debe dirimir, mediante criterios técnicos, la adscripción de los profesionales a uno u otro de los Colegios Profesionales que él mismo ha creado. A lo anterior debe agregarse que, el hecho de que la disposición sea inconveniente, antitécnica o simplemente errada, según se dice, no es cuestión de constitucionalidad, de manera que esta no sería la vía adecuada para corregir ese tipo de problemas”, y que trae como consecuencia natural que el foro de discusión de ese tema debía ser ante el parlamento para promover la reforma legal.

Así que no haber excluido de la regla fiscal a la Autoridad Reguladora, para en su lugar establecer el mayor rigor en la aplicación de la regla fiscal, aunque resultara una medida inconveniente, antitécnica o errada, como se alega, no necesariamente la convierte en una disposición inconstitucional, además, de que no estaría ligada directamente a la infracción de los derechos fundamentales, sino a la autonomía de gobierno de la Autoridad Reguladora. Al ser esta parte de las instituciones autónomas relevantes en el país, debía promover la reforma a la ley de conformidad con los mejores intereses públicos, situación que cristalizó con la particularidad de que, durante la tramitación de la acción de inconstitucionalidad, dicha omisión fue corregida y está vigente al momento en que se resuelve esta acción.

La disposición reformada establece:

“Artículo 6- Excepciones. Quedan exentas del ámbito de cobertura del presente título, las siguientes instituciones:

• a)(…)
• s)La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep), en lo relativo al canon de regulación establecido en el artículo 82 de la Ley 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de 9 de agosto de 1996.

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 1° de la ley N° 10386 del 26 de setiembre del 2023) (Así modificada la numeración del inciso anterior por el artículo único de la Ley de Protección de la inversión pública en becas y otras ayudas para la población estudiantil, N° 10382 del 2 de octubre de 2023, que lo traspaso del antiguo inciso r) al inciso s)…”.

En todo caso, el legislador, con el establecimiento de la regla fiscal, buscó utilizar dentro de otras medidas legislativas una herramienta, mecanismo, medida o técnica contable, de otras posibles para contener el gasto corriente, para el cumplimiento del principio del equilibrio fiscal o presupuestario establecido en el artículo 176, Constitucional. Se ha afirmado, en la Sentencia N° 2022-13101, así como en la Sentencia N° 2018-019511, que el legislador tiene amplia discrecionalidad para el establecimiento de estas medidas legislativas, y producir normas que restrinjan integralmente el gasto público para atender una coyuntura financiera crítica para el Estado costarricense, o utilizara otra menos rigurosa, en el tanto se cumplan las máximas constitucionales como el principio de equilibrio presupuestario o financiero del Estado. En tal sentido, hacemos nuestra la redacción de las razones diferentes del magistrado Castillo Víquez, junto al magistrado ponente y el magistrado Araya García, en cuanto se indicó que:

“De ahí que, la Asamblea Legislativa puede establecer, modificar, atemperar o eliminar la regla fiscal. Desde la óptica constitucional, independientemente de cuál sea el mecanismo que siga la Asamblea Legislativa, lo importante es que se cumpla con el principio constitucional, es decir, que los presupuestos del gobierno central y de los órganos y entes que conforman el sector público no financiero sean equilibrados, plurianuales, sostenibles y, más concretamente, que los gastos corrientes se financien con ingresos corrientes, los gastos extraordinarios con ingresos ordinarios o extraordinarios, el déficit y superávit fiscal se ajusten a los estándares internacionales y se tenga un manejo de la deuda pública, sea su fuente financiamiento externo o interno, con base en criterios técnicos y razonables, de forma tal que no se produzca un “estrujamiento” del sector privado, en lo que atañe al acceso al crédito, a la carga tributaria y, finalmente, en relación con la población, que el exceso del gasto público -demanda agregada- no sea un factor importante que impulse la inflación hacia el alza. Ahora, solo en situaciones excepcionales -para romper el ciclo económico, casos de emergencia, etc.- el Estado está autorizado por el Derecho de la Constitución -valores, principios y normas- y por la ley -véase la cláusula de escape, artículo 16 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas- a aumentar la demanda agregada a través del aumento del gasto público de forma temporal y excepcional y, de esa forma, reactivar la economía cuando pasa por situación de recesión o dar una solución extraordinaria en el caso de una emergencia nacional”.

El principio de equilibrio presupuestario o financiero abarca, como principio constitucional, a todo el entramado institucional por su carácter transversal en todo el conglomerado de Administraciones Públicas, sin embargo, los mecanismos legales escogidos por el legislador para darle contenido pueden ser ajustados, sea para aliviar su alcance o eliminarlos, lo que implica que pueden ajustarse en su debido momento. Factores macroeconómicos demandan el control del gasto público y del acceso al crédito del Estado, y para evitar consecuencias inflacionarias en la economía nacional. La Asamblea Legislativa, en este sentido, puede determinar la cobertura de la regla fiscal. Lo cierto es que la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos forma parte de todo el conglomerado institucional del Estado, su financiamiento lo obtiene además del canon que percibe (art. 82 de su Ley), también puede obtener recursos del Gobierno Central, mediante el artículo 84.a, de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), con fondos del presupuesto nacional. En criterio de la Sala, esa norma es suficiente para mantener la cobertura legal del principio constitucional de equilibrio presupuestario o financiero, a través del instrumento de la regla fiscal según se ha dicho líneas atrás para los recursos que provienen del presupuesto nacional. Además, respecto del canon que cobra a los entes regulados y fiscalizados, el legislador introdujo la reforma legal corrigiendo el error detectado, primero en la aplicación de la regla fiscal en las municipalidades del país (Ley N° 9848), y posteriormente, la situación concreta de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Ley N° 10386).

En razón de lo expuesto, cabe declarar sin lugar la acción, toda vez que no hay una omisión inconstitucional; no obstante, el legislador procedió a atemperar los efectos por Ley N° 10386 que reforma al Título IV, de la Ley N° 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas del 3 de diciembre de 2018, con lo cual, subsana y cumple con la pretensión principal de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

D.- Sobre la impugnación de los numerales 5, 6, 9, 11, 14, 19, y 26, del Título IV, de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635. Se pide el examen de los efectos, interpretación y aplicación de los artículos mencionados, por quebrantar los principios de autonomía e independencia de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, además de los principios de razonabilidad, proporcionalidad y lógica, contenidos en los artículos 176, 188, y 189, de la Constitución Política. Por la forma de resolver esta Sala -en los precedentes- sobre el principio del equilibrio fiscal y presupuestario, así como lo establecido en los anteriores apartados de este considerando, en relación con la discrecionalidad del legislador en esta materia, la promulgación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas encontró la justificación de aplicar la regla fiscal en la necesidad de proveer de instrumentos jurídicamente vinculantes para que toda la Administración Pública se ajustara a su observancia. Todo ello, para ordenar el gasto público en cumplimiento del artículo 176, Constitucional, causado por un contexto macroeconómico del Estado sumamente complicado, que fue evidenciado con base en los estudios técnicos que justificaban la mencionada Ley porque revelaban una profunda crisis fiscal y de deuda pública. Así fue como el Tribunal Constitucional encuentra, en la regla fiscal, una forma legítima de materialización del principio de equilibrio financiero o presupuestario.

Para el accionante, la vinculación que sufre la Autoridad Reguladora, y por extensión cierta parte del sector público no financiero que no recibe fondos del presupuesto nacional, en su criterio debería estar desasociado de esta regla fiscal, pero de conformidad con los Precedentes N° 2022-13101, y N° 2018-19511, la disciplina fiscal debe alcanzar a todos los actores públicos que reciben y administran fondos públicos, y que, si tienen recursos propios, correspondería al legislador corregir la situación cuando ello corresponde. El error en este caso, sucedido a la Autoridad Reguladora, en el que se alega la infracción a la autonomía institucional no genera una inconstitucionalidad, por lo que mientras estuvo vigente esa obligación ésta estaría justificada en el principio constitucional mencionado. La discusión de los efectos, interpretación y aplicación, respecto de la infracción a la autonomía e independencia de la Autoridad Reguladora, fue debidamente establecida por la Sala Constitucional, especialmente, por lo indicado en la Sentencia N° 2018-19511 que dice:

“… reviste de especial importancia una interpretación armoniosa del principio de equilibrio presupuestario y el Estado Social de Derecho. La Sala advierte que, para que un Estado Social de Derecho pueda persistir y cumplir sus fines constitucionales y legales, deviene necesario que se efectúe un sano manejo de las finanzas públicas; es decir, de manera inexorable debe existir un equilibrio entre los derechos prestacionales y la solvencia económica estatal, ya que los primeros dependen de las posibilidades materiales propiciadas por la segunda, mientras que el sentido de esta última es fortalecer el desarrollo de un sistema político solidario, uno en el que los estratos menos favorecidos de la sociedad encuentren resguardo de su dignidad humana y su derecho a progresar. Dicho de otra forma, el Estado Social de Derecho “ideal” es el Estado Social de Derecho “posible”, contra el que precisamente se actúa, cuando se quebranta el principio de equilibrio presupuestario, toda vez que, a mediano plazo, eso pone en serio riesgo o del todo impide obtener los recursos necesarios para sustentar un Estado Social de Derecho “real”, uno del que verdadera y efectivamente puedan gozar los más vulnerables. Vigilar entonces que no se llegue a caer en una Constitución fallida o de papel, donde los derechos prestacionales de rango constitucional no puedan ser efectivos, es tarea fundamental de esta Sala, estrictamente dentro de lo que el marco de sus competencias se lo permite”.

Así, que los efectos e interpretaciones necesarias para el cumplimiento que tuvo que hacer la Autoridad Reguladora respecto de la aplicación previa de la regla fiscal, estaría justificada en la discrecionalidad del legislador, aún cuando se hubiere incurrido y producido por un error legislativo, por ser la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos una institución autónoma y una a la que se le debería garantizar -especialmente- la autonomía financiera frente a los órganos y entes regulados. La Sala, al ponderar esta situación, reitera que ante los antecedentes a la promulgación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas al abordaje que hizo el legislador no es necesariamente inconstitucional; sin embargo, correspondía al legislador proceder a su corrección, como en efecto quedó solucionado por Ley N° 10386 del 26 de septiembre de 2023, con vigencia desde ese mismo día, al introducir varios incisos al artículo 6, de la Ley del Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, del 3 de diciembre de 2018, y mediante la cual, excluyó a la Autoridad Reguladora de la aplicación de la regla fiscal, en lo que se refiere a los fondos propios percibidos por el canon que recibe de los sectores público y privado regulado. No así respecto de los recursos que se le asignen del presupuesto nacional.

Debido a lo anterior, se procede a desestimar la acción en estos extremos, dado que se procedió a la promulgación de la Ley N° 10386 que reforma al Título IV, de la Ley N° 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas del 3 de diciembre de 2018, con lo que se procedió a corregir la situación de los efectos, la interpretación, así como de la aplicación de la regla fiscal, que estaría amparada al principio constitucional de equilibrio fiscal, y que resultaba vinculante para la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

V.- Conclusión. En virtud de lo expuesto, procede declarar sin lugar la acción en todos sus extremos.

VI.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara SIN LUGAR la acción. El magistrado Cruz Castro salva el voto y la declara con lugar.- Fernando Cruz C.

Presidente a.i.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Ingrid Hess H. Ana María Picado B.

Aracelly Pacheco S. Cristina Fernández A.

Res. Nº 2025-013432 Voto salvado del Magistrado Cruz Castro.- La regla fiscal como un mecanismo legal que violenta las autonomías y los altos fines, cometidos y derechos fundamentales que les fueron otorgados a las competencias de Nombre02 Esta acción de inconstitucionalidad presentada por el Regulador de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (Aresep), fue declarada sin lugar por la mayoría de esta Sala. Disiento del criterio de mayoría, pues considero que debe ser declarada con lugar, con fundamento en las razones siguientes.

El accionante impugna la omisión inconstitucional, contenida en el artículo 6 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635, por cuanto no se excluyó a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos de la regla fiscal. Además, impugna los artículos 5, 6, 9, 11, 14, 19, y 26, del Título IV, de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635, por quebrantar los principios de autonomía e independencia de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y los principios de razonabilidad, proporcionalidad, y lógica, contenidos en los artículos 176, 188, y 189, de la Constitución Política, y los numerales 1, 82, y 84, de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

Esta Sala aclaró que la norma en cuestión fue reformada mediante la Ley N° 10386 del 26 de septiembre de 2023, por lo tanto, ya Nombre02 está excluida de la regla fiscal en lo referido al canon de regulación. Sin embargo, por los efectos que pudo tener la norma con anterioridad a dicho cambio normativo, la Sala decidió acoger el análisis de constitucionalidad.

La mayoría de la Sala consideró que debe desestimarse la acción en cuanto se reclama la inconstitucionalidad por omisión, en el artículo 6, del Título IV de la Ley N° 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, al no establecer como excepción a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). Lo anterior, con fundamento en la tesis que no existe una norma o precepto constitucional que determine en el legislador tenía una obligación directa de excepcionar a las municipalidades de la cobertura de la regla fiscal (Sentencia N° 2022-013101 de las 12:31 horas del 8 de junio de 2022), tampoco a las instituciones autónomas como las Universidades Públicas (2022-023239 de las 13:10 horas del 5 de octubre de 2022), y para mayor abundamiento, otras instituciones autónomas con raigambre constitucional (N° 2018-019511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018). Además, se indica que, “por imperio de ley se aplica la regla fiscal a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, al pertenecer a un contexto institucional público que apuntaba a una grave crisis fiscal que ameritaba la toma de decisiones extraordinarias en la forma de políticas legislativas, y por el riesgo fiscal que la inacción pudiera tener en la sostenibilidad del país, con un efecto devastador que tendría en un futuro inmediato sobre el Estado Social de Derecho costarricense.” Luego, se indica que, si bien la mayoría de la Sala considera que el legislador pudo haber incurrido en error en el uso de su discrecionalidad al incluir a ciertos entes o instituciones autónomas a cumplir con la regla fiscal, a pesar de contar con fuentes y recursos propios, ello no es en sí mismo inconstitucional. Además, que ya el legislador corrigió la situación con la emisión de la Ley N° 10386 del 26 de septiembre de 2023.

Luego, frente al argumento del accionante de que la regla fiscal es un castigo y un medio no razonable y proporcional al fin, la mayoría de la Sala indica que “la falta de inclusión de la institución en el artículo 6, de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, como se reclama, conllevaba una restricción en el gasto corriente que imponía la regla fiscal y por ende un impacto en la prestación de la función pública sustantiva de la Autoridad Reguladora, esta situación no fue permanente.” Así desestima la acción porque tal situación fue corregida por Ley N° 10386 con vigencia a partir del 26 de septiembre de 2023.

Al respecto debo indicar lo siguiente:

La norma impugnada, al no excluir de la regla fiscal a la Autoridad Reguladora, para en su lugar establecer la aplicación de la regla fiscal, si resultó una medida inconveniente, antitécnica y errada, que además, violentó la autonomía de la Nombre02 y con ello, la amenaza de cumplimiento del servicio público que presta y de los derechos fundamentales asociados. Nótese claramente lo que se indica en el oficio OF-0288-DGO-2020/OF-0690-DF-2022 del 29 de abril de 2022 de la Directora Financiera y Director General de Operaciones de la institución:

“(…) se observa un marcado decrecimiento en la posibilidad de ejecución de la Nombre02 producto de la limitación generada por la regla fiscal, adicionalmente para el año 2025 únicamente se podría ejecutar los costos fijos, sin posibilidad de realizar pagos por concepto de costos operativos, proyectos o indemnizaciones por sentencias judiciales. …La disminución de sus posibilidades de ejecución genera un riesgo en el cumplimiento de las funciones que le han sido otorgadas a la Nombre02 por su ley de creación (Ley No. 7593), ya que de mantenerse este comportamiento en los próximos años, podría llevar al presupuesto de la Nombre02 a una contracción con tal impacto que no contaría con recursos suficientes para cubrir sus costos fijos, poniendo en riesgo su continuidad y dejando de lado la inversión … y el cumplimiento de los deberes y responsabilidades que la ley le ha asignado”.

Es decir, claramente la regla fiscal impuesta a la Nombre02 conllevaría poner en riesgo el cumplimiento de sus deberes y responsabilidades. Que la situación se haya corregido, estando en curso esta acción, no excluye el hecho de que la omisión en cuestión resultó, por sus efectos, en una omisión inconstitucional, y así considero debió declararse.

Tal como lo he indicado en votos salvados anteriores, la regla fiscal es una norma con carácter legal y no constitucional. No hemos tenido en nuestro país una reforma constitucional al respecto como para otorgarle a tal regla un carácter supralegal que no tiene, ni tampoco, por encima del resto de derechos fundamentales. El principio de equilibrio presupuestario, contenido en el art.176 constitucional, no engloba la regla fiscal, que es de creación posterior y reciente, y con un carácter legal. La constitucionalización de esa regla, quizás se impondrá, aunque requiere una cuidadosa valoración política y constitucional. Una regla fiscal con rango constitucional, no tendrá problemas en su vigencia y cumplimiento, porque la restricción de gastos en el sector público, es la tendencia que impera en la mayor parte de las fuerzas políticas que gobiernan el país. En los tiempos políticos que imperan, a lo mejor se impondrá tal restricción, sin mayor discusión, porque lo más importante en la situación que vivimos: es el equilibrio de las raquíticas finanzas públicas, sin importar el deterioro de los servicios públicos, perjudicando más a los sectores sociales de menores ingresos y de menor poder político. Las élites no les preocupa tanto la deficiencia de los servicios públicos, porque lo compensan con la contratación de servicios privados en seguridad, educación, salud y transporte. Lamentablemente, el “fiscalismo” se impone por encima de los derechos sociales e individuales. Como ya lo he expresado, estimo que la regla fiscal no encuentra sustento constitucional, sino que es una norma legal que no puede prevalecer sobre la independencia de las instituciones autónomas, ni mucho menos, sobre los derechos fundamentales. La regla fiscal se convierte así en una imposición, en un sometimiento a una especie de “camisa de fuerza” respecto de lo que disponga al respecto el gobierno central, pero más grave aún, en un mecanismo legal que va en detrimento las autonomías y de los altos fines, cometidos y derechos fundamentales que les fueron otorgados a las instituciones autónomas, como lo es en este caso la Aresep. No se reflexiona que la regla fiscal debilita y socava el estado social y sus mecanismos para asegurar la movilidad social y la reducción de la desigualdad.

Se extralimitó el legislador en sus competencias con el establecimiento de una regla fiscal que, bajo la excusa de contener el gasto corriente, produce un detrimento en las autonomías, en la prestación de servicios públicos y en la vigencia de derechos fundamentales. Tal situación no puede menos que ser declarada inconstitucional. No puedo por ello suscribir la afirmación que se hace en el voto de mayoría cuando se indica que “en la regla fiscal, una forma legítima de materialización del principio de equilibrio financiero o presupuestario.” Sino, todo lo contrario, la regla fiscal, aplicada específicamente a instituciones autónomas, como en este caso lo es la Aresep, no es una forma legítima, sino que conculca el Derecho de la Constitución, especialmente los artículos constitucionales que resguardan tal autonomía, pero más grave aún, en todo lo referido a los derechos fundamentales asociados a la prestación de los servicios públicos encomendados a la Aresep.

De igual forma disiento del sustento que le da la mayoría de esta Sala cuando transcribe en parte lo indicado en la Sentencia N° 2018-19511 en la que se afirma que “el Estado Social de Derecho “ideal” es el Estado Social de Derecho “posible”. Cuando se reduce el Estado Social de Derecho a las “posibilidades” del Gobierno, estas dejarán de existir y con ello dejará de existir el Estado Social de Derecho. Las normas constitucionales no existen para lo posible, sino para el desarrollo pleno de los valores que reconoce la Constitución. Sería inadmisible que afirmemos que debe existir un derecho de propiedad posible y no un derecho de propiedad ideal, también que debe reconocerse la libertad posible y no la ideal. Es un juego de conceptos y palabras que deteriora la Constitución en perjuicio de las mayorías, que son las que requieren el pleno reconocimiento de los valores sociales que permiten asegurar la democracia social y la democracia económica.

En el mismo sentido en que lo indica Nombre04 (en Revista Ius Doctrina, Vol. 12, No.1, junio-noviembre 2019), citando el considerando 11 de la sentencia 275/2016 de la Corte Constitucional Italiana, estimo que el equilibrio presupuestario no puede pesar más que la garantía de los derechos fundamentales:

“La garantía de los derechos humanos irreductibles compromete al Presupuesto, y el equilibrio de éste no puede condicionar su cumplida satisfacción.” En función del economicismo, tan simplista, tan inhumano, debilitamos garantías y derechos sociales, ignorando que existe, sin duda, una injusticia tributaria estructural, políticamente definida, que se comprensa con reglas que legitiman un estado social débil y a veces, paupérrimo. Eso no lo puedo ignorar en mi función de magistrado Constitucional, porque los derechos sociales y los individuales, merecen su reconocimiento, no por lo posible, sino por el reconocimiento pleno de los valores que lo sustentan. No es posible admitir que existen derechos posibles y otros utópicos. Esta categorización es inaceptable en la visión ambiciosa de los derechos fundamentales, tanto individuales, como sociales.

Por todas las razones anteriores, considero que el accionante lleva razón y que el artículo 6 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, resulta inconstitucional por cuanto no se excluyó a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos de la regla fiscal. Además, los artículos 5, 6, 9, 11, 14, 19, y 26, del Título IV, de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635, resultan inconstitucionales por quebrantar los principios de autonomía e independencia de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y los principios de razonabilidad, proporcionalidad, y lógica, contenidos en los artículos 176, 188, y 189, de la Constitución Política. Asimismo, porque ponen en riesgo la prestación de los servicios públicos que le competen a la Aresep, y con ello, la plena vigencia de los derechos fundamentales asociados.

Fernando Cruz C.

1 Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL votado con boleta Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.