London Protocol Accession Presents No Constitutional DefectsAdhesión al Protocolo de Londres sin vicios constitucionales

Document Review *CO* Decision No. 2025025588 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at twelve noon on 12 August 2025.

Mandatory legislative constitutional consultation (consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad), processed under case No. 25-019915-0007-CO and submitted by the Legislative Assembly’s Governing Board, concerning the bill entitled “APPROVAL OF ACCESSION TO THE 1996 PROTOCOL TO THE CONVENTION ON THE PREVENTION OF MARINE POLLUTION BY DUMPING OF WASTES AND OTHER MATTER, 1972,” processed under legislative file No. 24.856.

Background:

1. 1The consultation, submitted in compliance with subsection a) of Article 96 of the Constitutional Jurisdiction Act (Ley de la Jurisdicción Constitucional), was received by the Chamber’s Secretariat at 10:46 on 9 July 2025, together with a certified copy of the legislative file. The Presidency of the Chamber deemed the consultation duly submitted by decision issued at 14:34 on 9 July 2025.
2. 2By decision issued at 10:04 on 14 July 2025, the head of the International Treaties Department of the Ministry of Foreign Affairs and Worship and the secretary of the Legislative Governing Board were ordered to indicate who, on behalf of the Government of the Republic, executed the “ACCESSION TO THE 1996 PROTOCOL TO THE CONVENTION ON THE PREVENTION OF MARINE POLLUTION BY DUMPING OF WASTES AND OTHER MATTER, 1972” and, where applicable, pursuant to Article 7 of the Vienna Convention on the Law of Treaties, the number and date of publication in La Gaceta of the corresponding full powers (plenos poderes) to conclude the convention.
3. 3Natalia Córdoba Ulate, Legal Director of the Ministry of Foreign Affairs and Worship, stated in a written submission received on 16 July 2025 that, as detailed in the document “STATUS OF IMO TREATIES,” which contains complete information, as of June 2025, on the status of the multilateral conventions and instruments for which the International Maritime Organization or its Secretary-General performs depositary or other functions, Costa Rica is not listed as a signatory State to the 1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 1972. Article 24 of the Protocol expressly provides for accession (adhesión) as a legitimate mechanism for becoming a Contracting Party, without requiring prior signature of the treaty. Because this is an accession rather than the signing of a treaty, under Article 24 of the 1996 Protocol and the Vienna Convention on the Law of Treaties, the procedure for issuing and publishing full powers ordinarily required for the initial signing of international treaties is inapplicable.In cases of accession, the State expresses its consent directly by depositing the corresponding instrument with the depositary, without requiring prior signature. It is therefore reasonable that no full powers exist, since the bill submitted by the Executive Branch is specifically intended to formalize that intention to accede. As a corollary to the foregoing, it is placed on record that, through the bill currently pending before the Legislative Assembly, the Costa Rican State formally expresses its intention to accede to the 1996 Protocol, in accordance with the requirements established in Article 24 of that instrument and within the framework of the domestic legal system.
4. 4The statutory requirements were observed in the proceedings.

Justice Hess Herrera authors the opinion; and,

Considering:

I. SUBJECT MATTER AND ADMISSIBILITY OF THE CONSULTATION

The Legislative Assembly’s Governing Board submitted this consultation concerning the bill entitled “APPROVAL OF ACCESSION TO THE 1996 PROTOCOL TO THE CONVENTION ON THE PREVENTION OF MARINE POLLUTION BY DUMPING OF WASTES AND OTHER MATTER, 1972,” processed under legislative file number 24.856, in compliance with Articles 10, subsection b), of the Political Constitution and 96, subsection a), of the Constitutional Jurisdiction Act. Because it concerns an international convention, the consultation is admissible as to its subject matter. Furthermore, the bill was put to a vote at Extraordinary Plenary Session No. 03 of 30 June 2025 and approved on first reading by forty-two votes in favor and none against; accordingly, the requirement set forth in Article 98, first paragraph, of the Constitutional Jurisdiction Act has been satisfied.

II. TIME LIMIT FOR ISSUING A DECISION

The consultation was submitted on 9 July 2025 together with legislative file N°24.856. By decision issued at 10:04 on 14 July 2025, the head of the International Treaties Department of the Ministry of Foreign Affairs and Worship and the secretary of the Legislative Governing Board were ordered to provide documentation necessary to decide the consultation. The response was received by the Secretariat of the Constitutional Chamber on 16 July 2025. This circumstance extends the one-month period established in Article 101 of the Constitutional Jurisdiction Act; consequently, the deadline for answering the consultation expires on 16 August 2025.

III.BACKGROUND AND PURPOSE OF THE BILL ENTITLED “APPROVAL OF ACCESSION TO THE 1996 PROTOCOL TO THE CONVENTION ON THE PREVENTION OF MARINE POLLUTION BY DUMPING OF WASTES AND OTHER MATTER, 1972.” The International Maritime Organization—IMO—was established in 1948 as a specialized agency of the United Nations responsible for the safety and maritime transport of merchant ships and for preventing marine and atmospheric pollution caused by ships. Its work supports the United Nations Sustainable Development Goals. The IMO “is the global authority responsible for establishing standards for the safety, security, and environmental performance of international shipping. Its main role is to create a regulatory framework for the shipping industry that is fair and effective and is adopted and implemented internationally” (see https://www.imo.org/es/About/Paginas/Default.aspx).

The IMO’s key conventions are the “International Convention for the Safety of Life at Sea (SOLAS), 1974,” as amended; the “International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, 1973, as modified by the Protocol of 1978 and the Protocol of 1997 (MARPOL)”; and the “International Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers (STCW),” as amended, including the 1995 and Manila Amendments. Among the conventions concerning the prevention of marine pollution are the “Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter (LC), 1972” and the 1996 London Protocol to that Convention.

The Inter-Governmental Conference on the Convention on the Dumping of Wastes at Sea, which met in London in November 1972 at the invitation of the United Kingdom, adopted the “Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter.” This instrument, generally known as the London Convention, was one of the first international conventions to protect the marine environment from human activities. It entered into force on 30 August 1975 and has been administered by the IMO since 1977. The London Convention contributes to the international control and prevention of marine pollution by prohibiting the dumping of certain hazardous materials. In addition, a special permit is required before dumping another category of identified materials, and a general permit is required for other wastes or matter. “Dumping” (vertimiento) means the deliberate disposal at sea of wastes or other matter from ships, aircraft, platforms, or other artificial structures, as well as the deliberate disposal of the ships or platforms themselves. The annexes list wastes that may not be dumped and others for which a special dumping permit is required.

The amendments adopted in 1993, which entered into force in 1994, prohibited the dumping at sea of low-level radioactive wastes. The amendments also phased out the dumping of industrial wastes by 31 December 1995 and prohibited the incineration of industrial wastes at sea. In 1996, the Parties adopted a Protocol to the “Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 1972” (known as the London Protocol), which entered into force in 2006. The Protocol, which is intended eventually to replace the 1972 Convention, represents a significant change in the approach to regulating the use of the sea as a repository for waste materials. Instead of specifying which materials may not be dumped, it prohibits all dumping except for potentially acceptable wastes included on the so-called “reverse list,” which appears in an annex to the Protocol.

Costa Rica has been a member of the Organization since 1981 and has entered into various conventions promoted by the Organization over the years in furtherance of its purposes, such as the Convention for the Safety of Life at Sea of 1974 and its Protocols of 1978 and 1988; the Convention on Tonnage Measurement of Ships of 1969; the Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers of 1978; the Convention on Maritime Search and Rescue of 1979; the Convention on the International Mobile Satellite Organization of 1976; the Convention on Facilitation of International Maritime Traffic of 1965; the Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage of 1969 and its Protocols of 1976 and 1992; the London Convention for the Prevention of Marine Pollution of 1972; the International Fund Convention for Compensation for Oil Pollution Damage of 1992; and the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation of 1988.

The Costa Rican State is also a party to the “Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter,” approved by Law N°5566 of 26 August 1974, the direct predecessor of the “1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 1972,” known as the London Protocol, whose accession the Executive Branch has submitted to the Legislative Assembly for approval and which is the subject of this consultation.

As stated in the explanatory memorandum (exposición de motivos) to the approval bill, the Protocol arose in response to changing environmental conditions, worldwide awareness of the need to ensure the proper management of wastes and other matter, and recognition of these dumping practices as an interdisciplinary global problem encompassing ecological, economic, legal, and political aspects. The adoption of a more modern and comprehensive agreement was promoted in order to protect the marine environment in connection with dumping activities, resulting in the promulgation of the London Protocol, adopted in that city in 1996. The Protocol entered into force in 2006 and supersedes the London Convention agreed upon in 1972, which is repealed for the parties that ratify it—Article 23 of the 1996 Protocol—.

IV.PROCESSING OF LEGISLATIVE FILE NUMBER 24.856. Pursuant to Article 98 of the Law on Constitutional Jurisdiction, when responding to the consultation, the Chamber shall issue an opinion on any aspects or grounds it deems relevant from a constitutional standpoint, but its opinion is binding only with regard to procedural matters. For the foregoing purposes, the legislative procedures followed in this case shall be summarized. The bill entitled “APPROVAL OF ACCESSION TO THE 1996 PROTOCOL TO THE CONVENTION ON THE PREVENTION OF MARINE POLLUTION BY DUMPING OF WASTES AND OTHER MATTER, 1972” has followed the following legislative course (íter):

• 1)The bill, which was introduced by the Executive Branch, was submitted to the Legislative Assembly on 25 de febrero de 2025 for the required processing (folio 1 of the legislative file);
• 2)On 24 de marzo de 2025, the bill was referred to the Special Standing Committee on International Relations and Foreign Trade for consideration and issuance of a committee report (dictamen) (folio 102);
• 3)The initiative was published in Alcance N°36 a la Gaceta N°49 de 13 de marzo de 2025, available online at the following link: ALCANCE N° 36 A LA GACETA N° 49 de la fecha 13 03 2025 (imprentanacional.go.cr);
• 4)At session N°25 of 02 de abril de 2025, the Special Standing Committee on International Relations and Foreign Trade approved a motion submitted by several legislators to refer the bill for consultation to: Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, División Marítima Portuaria, Ministerio de Ambiente y Energía, Procuraduría General de la República, Defensoría de los Habitantes, Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, Servicio Nacional de Guardacostas, Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Ministerio de Salud, Incoop, Japdeva, all municipalities in the country, Acueductos y Alcantarillados, Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, Cámara Costarricense de la Construcción (folio 105);
• 5)By Decreto Ejecutivo 44976-MP of 30 de abril de 2025, the Executive Branch expanded the call for extraordinary sessions of the Legislative Assembly so that, among other matters, expediente N°24856 could be considered (folio 393 et seq.);
• 6)By Decreto Ejecutivo 44977-MP of 7 de mayo de 2025, the Executive Branch expanded the call for extraordinary sessions of the Legislative Assembly so that, among other matters, expediente N°24856 could be considered (folio 408 et seq.);
• 7)By Decreto Ejecutivo 44983-MP of 14 de mayo de 2025, the Executive Branch expanded the call for extraordinary sessions of the Legislative Assembly so that, among other matters, expediente N°24856 could be considered (folio 422 et seq.);
• 8)By official letter AL-DEST-IJU-207-2025 of 6 de junio de 2025, the director of the Departamento de Servicios Técnicos submitted the legal report concerning expediente No. 24856 to the Committee on International Relations for its consideration (folio 448-466);
• 9)At ordinary session N°02 of 11 de junio de 2025 of the Special Standing Committee on International Relations and Foreign Trade, the deadline for the Subcommittee considering expediente N°24586 to issue its report was extended by fifteen days (folio 467-473);
• 10)At ordinary session N°27 of the Legislative Plenary on 19 de junio de 2025, a procedural motion (moción de orden) to waive procedural requirements (dispensa de trámites) for the bill being processed under expediente N°24856 was introduced and approved (folio 474-484);
• 11)At Extraordinary Session No. 03 of 30 de junio de 2025, the Legislative Plenary began the first-reading debate on expediente legislativo N.24856, the law entitled “APPROVAL OF ACCESSION TO THE 1996 PROTOCOL TO THE CONVENTION ON THE PREVENTION OF MARINE POLLUTION BY DUMPING OF WASTES AND OTHER MATTER, 1972”; it was put to a vote and approved by 42 votes in favor and 0 against (folio 487-494);
• 12)At Session N°6 of 3 de julio de 2025, the Special Standing Drafting Committee approved the final wording of the bill under consideration in expediente legislativo N.24856 (folio 512811-845);

V. REGARDING THE PROCESSING OF EXPEDIENTE LEGISLATIVO N°24586

The Executive Branch submitted for approval by the Legislative Assembly accession to the “1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 1972.” In this regard, Article 24 of the Protocol expressly provides for accession as a legitimate mechanism for becoming a Contracting Party, without requiring prior signature of the treaty, in accordance with Article 15 of the Vienna Convention on the Law of Treaties. Because this is an accession rather than a signature of the treaty, the State’s expression of consent is effected directly by depositing the corresponding instrument with the depositary, without requiring prior signature. This explains why the granting of full powers (plenos poderes) does not appear in the legislative file. Specifically, the Executive Branch seeks to formalize that intention to accede through the bill introduced into the legislative process on 25 de febrero de 2025, in exercise of its power to initiate legislation so that it may undergo the procedure established in the Constitución Política.

The record also shows that it was referred to the Special Standing Committee on International Relations and Foreign Trade for consideration and issuance of a committee report. In compliance with the principle of publicity (principio de publicidad), the text of the bill was published in Alcance N°36 a la Gaceta N°49 de 13 de marzo de 2025. Subsequently, at ordinary session N°27 of the Legislative Plenary on 19 de junio de 2025, a procedural motion to waive procedural requirements for the bill being processed under expediente N°24856 was introduced and approved. No infringement of the legislators’ rights and powers is apparent, since the bill was considered by the Legislative Plenary as required, because it concerned the approval of an international agreement and, accordingly, could not be delegated to a Legislative Committee with Full Legislative Authority (Comisión Legislativa con Potestad Plena), as established by Article 124, paragraph 3, of the Constitución Política in conjunction with Article 121, paragraph 4, thereof.

Finally, as established, the bill was voted on during the Legislative Assembly’s extraordinary session period, during which the power to initiate legislation belongs exclusively to the Executive Branch, as provided by Article 118 of the Constitution. The bill under consultation was included in Decreto Ejecutivo N°44983-MP del 14 de mayo de 2025, which expanded the call for extraordinary sessions of the Legislative Assembly and included expediente legislativo No. 24856. Accordingly, the Legislative Assembly was authorized to deliberate on the bill in question. Finally, the legislative initiative received the votes of 42 legislators for its approval; therefore, Article 124, subsection 3, of the Constitución Política, in conjunction with Article 121, paragraph 4, thereof, was complied with for that purpose, since the bill was considered by the Legislative Plenary and amply satisfied the absolute-majority requirement. In this regard, it can be established that the bill was processed in accordance with the applicable legislative procedure, and this Chamber finds no procedural defect whatsoever.

VI. REGARDING THE BILL AND THE CONTENT OF THE CONVENTION

The bill being processed in expediente legislativo número 24.856 submits for approval the consolidated version of the 1996 Protocol and the amendments detailed in Article 1. This is stated by the coordinator of the Proceso Normativo de la Actividad Marítima and Legal Adviser to the División Marítimo Portuaria of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, on 28 de enero de 2025 (folio 8 of expediente 24.586). The legislative initiative consists of two articles, which state:

“Article 1- The accession of the Government of the Republic of Costa Rica to the 1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 1972, as modified by its amendments, is hereby approved; its official consolidated version consists of the following:

CONCERNING THE PROTOCOL AND ITS AMENDMENTS 1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 1972 2006 Amendments to the 1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 1972, amendment to include in Anexo 1 of the London Protocol the sequestration of CO2 in sub-seabed geological formations (Resolution LP.1(1).

2009 Amendments to the 1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 1972, amendment concerning Article 6 of the London Protocol (Resolution LP.3(4).

2009 Amendments to the 1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 1972, amendment concerning Article 6 of the London Protocol (Resolution LP.3(4).

2013 Amendments to the 1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 1972, to regulate the placement of matter for ocean-fertilization purposes and other marine geoengineering activities (Resolution LP.4(8) 2022 Amendments to the 1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 1972, to remove sewage sludge from Anexo 1 and Anexo 2, concerning the list and assessment of wastes or other matter whose dumping may be considered (Resolution LP.6 (17) Article 2- The Republic of Costa Rica enters a reservation to Articles 21 and 22 of the 1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 1972, and its annexes and amendments, to the effect that amendments approved in accordance with the procedure described therein shall enter into force in the country when they are considered lower-ranking protocols derived from the Convention under the terms established by our Constitución Política. Substantive amendments shall enter into force once they have been approved in accordance with the procedures established in the Constitución Política.

It shall enter into force upon publication.” Article 1 of the bill approves “the accession of the Government of the Republic of Costa Rica to the 1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 1972, as modified by its amendments.” The Chamber shall now proceed to analyze the content of that international instrument, known as the London Protocol. Article 2 of the bill shall be analyzed in considerando VII of this judgment.

First, it is observed that the Protocol itself—that is, what in the technical terminology of the Law of Treaties is known as its operative provisions (parte dispositiva) and final provisions—consists of twenty-nine articles and five annexes, with the objectives set forth in Article 2 of “preventing, reducing and, where practicable, eliminating pollution caused by the dumping or incineration at sea of wastes or other matter.” As regards its text, although it is not divided into chapters, it follows a logical order throughout its twenty-nine articles, in which the three customary sections—preamble, substantive provisions, and final provisions—can be identified, beginning with the definition of general obligations, the conduct that the Contracting Parties undertake to prohibit and the exceptions thereto, the procedures to be followed, the scope of application, the settlement of any disputes that may arise, and the information that must be shared. Beyond this, the remaining articles contain the customary rules of the law of treaties, such as those relating to signature, execution, accession, reservations, denunciations, and the possibility of amendments and modifications, as well as the dates on which the instrument enters into force.

A more detailed analysis of the treaty’s provisions shows that Article 1 contains definitions of terms used in the Protocol, limited to the Protocol itself, which are essential for the application of that international instrument. Thus, for example, paragraph 4.1 defines what is meant by “dumping (vertimiento)”:

“4.1 Dumping means:

1. any deliberate disposal at sea of wastes or other matter from vessels, aircraft, platforms, or other man-made structures at sea; 2. any deliberate disposal at sea of vessels, aircraft, platforms, or other man-made structures at sea; 3. any storage of wastes or other matter in the seabed and the subsoil thereof from vessels, aircraft, platforms, or other man-made structures at sea; and 4. any abandonment or toppling at the site of platforms or other man-made structures at sea, for the sole purpose of deliberate disposal.

Additionally, paragraph 4.2 further clarifies the concept by explaining what is not considered dumping. In this regard, paragraph 4.3 excludes from the application of the Protocol “the disposal or storage of wastes or other matter directly arising from, or related to, the exploration, exploitation, and associated offshore processing of seabed mineral resources.” Also relevant is the definition of “incineration at sea (incineración en el mar)” contained in paragraph 5.1: “incineration at sea means the combustion on board a vessel, platform, or other man-made structure at sea of wastes or other matter for the purpose of their deliberate disposal by thermal destruction.” Paragraph 5.2 lists the circumstances in which incineration is permitted. Paragraph 5 bis, in turn, defines the following: “Marine geoengineering (geoingeniería marina) means a deliberate intervention in the marine environment to manipulate natural processes, including to counteract anthropogenic climate change and/or its impacts, and that has the potential to result in deleterious effects, especially where those effects may be widespread, long-lasting, or severe.” Article 2 sets forth the objectives of the Convention:

“Article 2 Objectives The Contracting Parties shall protect and preserve the marine environment from all sources of pollution and shall take effective measures, according to their scientific, technical, and economic capabilities, to prevent, reduce, and, where practicable, eliminate pollution caused by the dumping or incineration at sea of wastes or other matter. Where appropriate, the Contracting Parties shall harmonize their policies in this regard.” Article 3, in turn, establishes the general obligations of the Contracting Parties, which are as follows:

“Article 3 General Obligations 1. In implementing this Protocol, the Contracting Parties shall apply a precautionary approach (planteamiento preventivo) to environmental protection from the dumping of wastes or other matter or from the placement of matter for marine geoengineering activities that may be considered for permitting in accordance with Annex 4.

2. Taking into account the approach that the polluter should, in principle, bear the cost of pollution, each Contracting Party shall endeavor to promote practices whereby those whom it has authorized to engage in dumping or incineration at sea bear the costs of complying with the pollution-prevention and pollution-control requirements applicable to the authorized activities, with due regard for the public interest.

3. In implementing the provisions of this Protocol, the Contracting Parties shall act so as not to transfer, directly or indirectly, damage or the likelihood of causing damage from one part of the environment to another, or to transform one type of pollution into another.

4. Nothing in this Protocol shall be construed as preventing the Contracting Parties from taking, individually or jointly, more stringent measures consistent with international law with respect to the prevention, reduction, and, where practicable, elimination of pollution.” This provision of the 1996 Protocol is fundamental because, in keeping with numerous Multilateral Conventions that preceded it, it enshrines the preventive principle (principio preventivo) and the polluter-pays principle (principio el que contamina, paga), which apply to environmental protection.

Articles 4, 5, 6, and 6 bis establish other, more specific obligations. The principal obligation is contained in Article 4 and consists of developing domestic measures to prohibit the dumping of wastes at sea. That provision states:

“Article 4 Dumping of Wastes or Other Matter 1.1 The Contracting Parties shall prohibit the dumping of any wastes or other matter, except for those listed in Annex 1.

1.2 The dumping of wastes or other matter listed in Annex 1 shall require a permit. The Contracting Parties shall adopt administrative or legislative measures to ensure that permits and permit conditions comply with the provisions of Annex 2. Particular attention shall be paid to opportunities to avoid dumping in favor of environmentally preferable alternatives.

2 Nothing in this Protocol shall be construed as preventing a Contracting Party from prohibiting, insofar as that Party is concerned, the dumping of wastes or other matter listed in Annex 1. The Party concerned shall notify the Organization of such measures.” The Contracting Parties to the London Protocol undertake to prohibit the dumping of wastes and other matter at sea. Of the utmost importance is the introduction of the “reverse-list” approach (enfoque de “lista inversa”). Instead of specifying which materials may not be dumped at sea, as regulated under the London Convention, the regulatory approach is reversed: all dumping is prohibited except for the wastes listed as permitted dumping in Annex 1. Additionally, the Contracting Parties undertake to establish administrative or legislative measures prohibiting the dumping of wastes at sea and to authorize exceptions only through permits issued by competent authorities designated for that purpose.

Through Articles 5, 6, and 6 bis, the Contracting Parties undertake to prohibit other conduct because of its adverse impact on the marine environment:

“Article 5 Incineration at Sea The Contracting Parties shall prohibit the incineration at sea of any wastes or other matter.

Article 6 1 The Contracting Parties shall not allow the export of wastes or other matter to other countries for dumping or incineration at sea.

2 Notwithstanding paragraph 1, carbon dioxide streams may be exported for disposal in accordance with Annex 1, provided that the countries concerned have entered into an agreement or arrangement. Such agreement or arrangement shall include:

.1 confirmation and allocation of permitting responsibilities between the exporting and receiving countries, consistent with the provisions of this Protocol and other applicable international law; and .2 in the case of exports to States that are not Contracting Parties, provisions at least equivalent to those contained in this Protocol, including those relating to the issuance of permits and permit conditions for compliance with the provisions of Annex 2, to ensure that the agreement or arrangement does not undermine the obligations of the Contracting Parties under this Protocol to protect and preserve the marine environment.

Any Contracting Party that enters into such an agreement or arrangement shall notify the Organization.

Article 6bis Marine Geoengineering Activities 1 The Contracting Parties shall not permit the placement of matter into the sea from vessels, aircraft, platforms, or other man-made structures at sea for the marine geoengineering activities listed in Annex 4, unless the listing provides that the activity or subcategory of activity may be authorized under a permit.

2 The Contracting Parties shall adopt administrative or legislative measures to ensure that permits and permit conditions comply with the provisions of Annex 5 and that account is taken of any specific assessment framework developed for an activity and adopted by the Meeting of Contracting Parties. A permit may be issued only after the activity has undergone an assessment determining that, to the fullest extent possible, pollution of the marine environment from the proposed activity is prevented or minimized. A permit may be issued only if the assessment concludes that the activity is not contrary to the objectives of the Protocol.

3 Article 4 does not apply to the activities listed in Annex 4.” With respect to the Protocol’s scope of application, pursuant to Article 1, paragraph 7, its provisions apply to the sea, understood as “all marine waters other than the internal waters of States, as well as the seabed and the subsoil thereof. This term does not include subseabed repositories accessed solely from land.” Article 7 provides:

“Article 7 Internal Waters 1. Notwithstanding any other provision of this Protocol, this Protocol shall apply to internal waters only to the extent provided in paragraphs 2 and 3.

2. Each Contracting Party shall, at its discretion, either apply the provisions of this Protocol or adopt other effective permitting and regulatory measures to control the deliberate disposal of wastes or other matter in internal marine waters where such disposal would constitute dumping or incineration at sea within the meaning of Article 1 if carried out at sea.

3. Each Contracting Party should provide the Organization with information on legislation and institutional mechanisms concerning implementation, compliance, and enforcement in internal marine waters. The Contracting Parties should also make every effort to provide, on a voluntary basis, summary reports on the type and nature of the materials disposed of in internal marine waters.” Under the law of the sea, internal waters (aguas interiores) fall under the exclusive sovereignty of the State encompassing them. Accordingly, Article 7 leaves to the discretion of the Contracting Parties the application of the Protocol’s provisions to control the deliberate disposal of wastes or other matter in internal marine waters where such disposal would constitute dumping or incineration at sea within the meaning of Article 1 if carried out at sea.

Article 8 provides:

“Article 8 Exceptions 1. The provisions of Articles 4.1 and 5 shall not apply when it is necessary to safeguard the safety of human life or of vessels, aircraft, platforms, or other structures at sea, in cases of force majeure (fuerza mayor) caused by severe weather or in any other case posing a danger to human life or a real threat to vessels, air craft (sic), platforms, or other structures at sea, if dumping (vertimiento) or incineration at sea (incineración en el mar) appears to be the only means of averting the threat and if there is every likelihood that the damage resulting from such dumping or incineration at sea will be less than would otherwise occur. Such dumping or incineration at sea shall be conducted so as to minimize the likelihood of causing harm to humans or marine flora and fauna, and shall immediately be reported to the Organization.

2. A Contracting Party may issue a permit, as an exception to Articles 4.1 and 5, in emergencies that pose an unacceptable threat to human health, safety, or the marine environment (medio marino) and for which no other feasible solution is available. Before issuing it, the Contracting Party shall consult any other country or countries that may be affected and the Organization, which, after consulting the other Contracting Parties and such competent international organizations as it deems appropriate, shall, without delay and in accordance with Article 18.1.6, recommend to the Contracting Party the most appropriate procedures to be adopted. The Contracting Party shall follow these recommendations to the greatest extent feasible, having regard to the time within which it must take action and to the general obligation to avoid causing harm to the marine environment, and shall notify the Organization of the measures it adopts. The Contracting Parties undertake to assist one another in such situations.

3. Any Contracting Party may waive the right recognized in paragraph two of this Article when ratifying or acceding to this Protocol, or at any later time.” The transcribed provision exempts the obligations under the Protocol when circumstances of force majeure, fortuitous event (caso fortuito), or emergency arise.

For its part, Article 9 establishes procedural, monitoring, and reporting obligations that supplement those stipulated in Article 4, in the following terms:

“Article 9 Issuance of permits and reporting 1. Each Contracting Party shall designate the competent authority or authorities to:

1. issue permits in accordance with this Protocol; 2. keep records of the nature and quantities of all wastes or other matter for which permits have been issued and, where feasible, of the quantities actually dumped or placed in accordance with Article 6bis, as well as the location, date, and method of dumping or placement; and 3. monitor, individually or in collaboration with other Contracting Parties and competent international organizations, the condition of the sea for the purposes of this Protocol.

2. The competent authority or authorities of a Contracting Party shall issue permits in accordance with this Protocol for wastes or other matter intended to be dumped or, as provided in Article 6 bis, placed or, as provided in Article 8.2, incinerated at sea:

1. that are loaded in its territory; and 2. that are loaded onto a vessel or aircraft registered in or flying the flag of its territory, when the loading takes place in the territory of a State that is not a Contracting Party to this Protocol.

3. In issuing permits, the competent authority or authorities shall comply with the requirements of Article 4 and Article 6 bis, as well as such additional criteria, measures, and requirements as are considered relevant.

4. Each Contracting Party shall report to the Organization and, where appropriate, to the other Contracting Parties, either directly or through a secretariat established pursuant to a regional agreement:

1. the information specified in paragraphs 1.2 and 1.3; 2. the administrative and legislative measures taken to implement the provisions of this Protocol, including a summary of enforcement measures; and 3. the effectiveness of the measures referred to in paragraph 4.2, as well as any problems arising from their application.

The information referred to in paragraphs 1.2 and 1.3 shall be provided annually. The information referred to in paragraphs 4.2 and 4.3 shall be provided regularly.

5. Reports submitted pursuant to paragraphs four two and 4.3 shall be evaluated by an appropriate subsidiary body, as decided by the Meeting of the Contracting Parties. That body shall report its findings to the appropriate meeting or special meeting of the Contracting Parties.” Article 10, concerning the scope of application (ámbito de aplicación) of the Protocol, excludes its application to vessels or aircraft entitled to sovereign immunity (inmunidad soberana) under international law. This exclusion formalized by the Protocol is relevant because it establishes that the Protocol’s application is limited to the merchant fleet. That provision states:

“Article 10 Application and enforcement 1. Each Contracting Party shall apply the measures necessary to implement this Protocol to all:

1. vessels and aircraft registered in or flying the flag of its territory; 2. vessels and aircraft follow (sic) that load in its territory wastes or other matter intended to be dumped, incinerated, or placed at sea in accordance with Article 6 bis; and 3. vessels, aircraft, and platforms or other structures that, in its judgment, are engaged in dumping, incineration, or placement operations at sea in accordance with Article 6 bis in areas over which it is entitled to exercise jurisdiction under international law.

2. Each Contracting Party shall take appropriate measures under international law to prevent and, if necessary, punish acts contrary to the provisions of this Protocol.

3. The Contracting Parties agree to cooperate in developing procedures for the effective implementation of this Protocol in areas beyond the jurisdiction of any State, including procedures for reporting vessels and aircraft observed conducting dumping or incineration-at-sea operations in contravention of this Protocol.

4. This Protocol shall not apply to vessels and aircraft entitled to sovereign immunity under international law. Nevertheless, each Contracting Party shall ensure, through the adoption of appropriate measures, that vessels and aircraft owned or operated by it operate in a manner consistent with the object and purposes of this Protocol, and shall report accordingly to the Organization.

5. Any State may, when expressing its consent to be bound by this Protocol or at any later time, declare that it will apply the provisions of this Protocol to its vessels and aircraft referred to in paragraph 4, recognizing that only that State may apply such provisions to those vessels and aircraft.” Article 11 establishes compliance obligations for the Meeting of the Contracting Parties and provides that it may offer cooperation both to Contracting Parties and to States that are not Contracting Parties, by stating:

“Article 11 Compliance procedures 1. No later than two years after the entry into force of this Protocol, the Meeting of the Contracting Parties shall establish the procedures and mechanisms necessary to assess and promote compliance with this Protocol. Such procedures mechanisms shall be developed with a view to facilitating the full and open exchange of information in a constructive manner.

2. After carefully considering all information submitted in accordance with this Protocol and every recommendation made through the procedures involve itself (sic) established pursuant to paragraph 1, the Meeting of the Contracting Parties may offer advice, assistance, or cooperation to Contracting Parties and States that are not Contracting Parties.” Article 12 encourages regional cooperation among Contracting Parties that share an interest in protecting the marine environment in a particular geographical area, as well as the conclusion of agreements to achieve the objectives of the Protocol, in the following terms:

“Article 12 Regional cooperation To facilitate achievement of the objectives of this Protocol, Contracting Parties with common interests in protecting the marine environment of a particular geographical area shall endeavor to promote regional cooperation, including the conclusion of regional agreements compatible with this Protocol, for the prevention, reduction, and, where feasible, elimination of pollution caused by the dumping or incineration at sea of wastes or other matter, taking into account the distinctive features of the region. The Contracting Parties shall seek to cooperate with the parties to regional agreements in developing harmonized procedures and furthermore that must be observed by the contracting parties to the various conventions concerned.” Article 13 promotes collaboration among the States Parties and the International Maritime Organization—Article 1.2—and other competent international organizations to coordinate bilateral and multilateral support for the purpose of fulfilling the objectives of the Protocol. The provision states:

“Article 13 Technical cooperation and assistance 1. Through collaboration within the Organization and coordination with other competent international organizations, the Contracting Parties shall promote bilateral and multilateral support for the prevention, reduction, and, where feasible, elimination of pollution caused by the dumping or placement of matter for marine geoengineering activities (actividades de geoingeniería marina), as provided in this Protocol, for Contracting Parties requesting such support for:

1. the training of scientific and technical personnel for research, monitoring, and enforcement activities, including, as appropriate, the provision of the necessary equipment, facilities, and services, with a view to strengthening national capabilities.

2. obtaining advice on the implementation of this Protocol; 3. obtaining information and technical cooperation concerning waste-minimization procedures and cleaner production processes; 4. obtaining information and technical cooperation concerning waste disposal and treatment, and other measures to prevent, reduce, and, where feasible, eliminate pollution caused by dumping; and 5. obtaining access to environmentally sound national technologies and the corresponding know-how, and the transfer thereof, particularly to developing countries and countries transitioning to market economies, on favorable, mutually agreed terms, including concessional and preferential terms, taking into account the need to protect intellectual property rights, as well as the specific needs of developing countries and countries transitioning to market economies.

2. The Organization shall perform the following functions:

1. transmit requests for technical cooperation from Contracting Parties to other Contracting Parties, taking into account factors such as technical capacity; 2. coordinate requests for assistance with other competent international organizations, as appropriate; and 3. subject to the availability of adequate resources, assist developing countries and countries in transition to market economies that have declared their intention to become Contracting Parties to this Protocol in examining the means necessary to achieve its full implementation.” For its part, Article 14 requires the Parties to facilitate scientific and technical research (investigaciones científicas y técnicas) on the prevention, reduction and, where practicable, elimination of pollution (contaminación) caused by dumping (vertimiento) and by other sources of marine pollution related to the Protocol.

“Article 14.

Scientific and technical research 1. The Contracting Parties shall take appropriate measures to promote and facilitate scientific and technical research on the prevention, reduction and, where practicable, elimination of pollution caused by dumping and by other sources of marine pollution related to this Protocol. Such research should include, in particular, the observation, measurement, evaluation and analysis of pollution by scientific methods.

2. To achieve the objectives of this Protocol, the Contracting Parties shall promote the availability, to other Contracting Parties upon request, of relevant information on:

1. scientific and technical activities and measures undertaken pursuant to this Protocol; 2. marine scientific and technological programs and their objectives; and 3. impacts observed through monitoring and assessment conducted pursuant to Article 9.1.3.” Article 15 establishes another commitment of the Contracting Parties regarding liability for environmental damage (responsabilidad por daños al medio ambiente), in the following terms:

“Article 15 Liability and compensation In accordance with the principles of international law concerning the liability of States for damage caused to the environment of other States or to any other area of the environment, the Contracting Parties undertake to develop procedures regarding liability arising from the dumping or incineration at sea (incineración en el mar) of wastes or other matter.” Article 16 establishes the dispute-settlement mechanisms (mecanismos de solución de controversias) concerning the interpretation or application of the Protocol: in the first instance, negotiation, mediation and conciliation. With regard to the arbitral procedure (procedimiento arbitral), it refers to Anexo 3. That provision establishes:

“Article 16 Settlement of disputes 1. Any dispute concerning the interpretation or application of this Protocol shall be resolved in the first instance through negotiation, mediation or conciliation, or by other peaceful means chosen by the parties to the dispute.

2. If no resolution has been reached within twelve months after one Contracting Party has notified another that a dispute exists between them, the dispute shall, at the request of one of the parties to the dispute, be settled through the arbitral procedure set forth in Anexo 3, unless the parties concerned agree to use one of the procedures listed in paragraph 1 of Article 287 of the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea. The parties to the dispute may so decide whether or not they are States Parties to the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea.

3. If an agreement is reached to use 1 of the procedures listed in paragraph 1 of Article 287 of the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea, the provisions of Part XV of that Convention relating to the procedure selected shall also apply mutatis mutandis.

4. The twelve-month period referred to in paragraph 2 may be extended for an additional twelve months by mutual agreement of the parties concerned.

5. Notwithstanding the provisions of paragraph 2, any State may notify the Secretary-General, at the time it expresses its consent to be bound by this Protocol, that its consent shall be required before any dispute to which it is a party concerning the interpretation or application of Articles 3.1 or 3.2 may be settled through the arbitral procedure set forth in Anexo 3.” Article 17 concerns international cooperation:

“Article 17 International cooperation The Contracting Parties shall promote the objectives of this Protocol within the competent international organizations.” Article 18 of the Protocol lists the actions that the Contracting Parties may take at meetings:

“Article 18 Meetings of the Contracting Parties 1. Meetings of the Contracting Parties or Special Meetings of the Contracting Parties shall regularly review the implementation of this Protocol and evaluate its effectiveness in order to identify means of strengthening, where necessary, measures aimed at preventing, reducing and, where practicable, eliminating pollution caused by dumping, incineration or placement (colocación), pursuant to Article 6 bis, at sea of wastes or other matter. To this end, Meetings of the Contracting Parties or Special Meetings of the Contracting Parties may:

1. review and adopt amendments to this Protocol pursuant to Articles 21 and 22; 2. establish such subsidiary bodies as may be necessary to examine any matter that may arise, in order to facilitate the effective implementation of this Protocol; 3. invite appropriate expert bodies to advise the Contracting Parties or the Organization on matters related to this Protocol; 4. promote cooperation with competent international organizations concerned with the prevention and control of pollution; 5. review the information provided pursuant to Article 9.4; 6. develop or adopt, in consultation with competent international organizations, the procedures referred to in Article 8.2, including basic criteria for determining what constitutes an exceptional and emergency situation, and procedures for consultation and advice and for the safe disposal of matter at sea under such circumstances; 7. consider and adopt resolutions; and 8. consider any other measures that may be necessary.

2. At their first meeting, the Contracting Parties shall establish rules of procedure (reglamento interior), as necessary.” Article 19 sets forth the functions assumed by the Organización Marítima Internacional with respect to the 1996 Protocol:

“Article 19 Functions of the Organization 1. The Organization shall perform Secretariat functions in relation to this Protocol. Any Contracting Party to this Protocol that is not a member of the Organization shall make an appropriate contribution toward the expenses incurred by the Organization in performing such functions.

2. The Secretariat functions necessary for the administration of this Protocol shall include the following:

1. convening Meetings of the Contracting Parties once each year, unless otherwise decided by the Contracting Parties, and Special Meetings of the Contracting Parties whenever requested by two thirds of the Contracting Parties; 2. providing advice, upon request, on the application of this Protocol and on the guidelines and procedures developed under it; 3. considering requests for information, as well as information received from the Contracting Parties; consulting with them and with competent international organizations; and making recommendations to the Contracting Parties on matters related to, but not specifically addressed in, this Protocol; 4. preparing, in consultation with the Contracting Parties and competent international organizations, the development and application of the procedures referred to in Article 18. 1.6, and providing assistance for that purpose; 5. transmitting to the Contracting Parties concerned all notifications received by the Organization pursuant to this Protocol; and 6. preparing, every two years, a budget and statement of accounts for the administration of this Protocol, to be distributed to all Contracting Parties.

3. In addition to the provisions of Article 13.2.3 and subject to the availability of adequate resources, the Organization shall:

1. assist in conducting assessments of the state of the marine environment; and 2. cooperate with competent international organizations concerned with the prevention and control of pollution.” Article 20 provides that the annexes to the Protocol form an integral part thereof. The consolidated version of the “1996 Protocol to the 1972 Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter” contains five annexes. They are regulatory provisions governing specific articles of the Protocol. They constitute the technical development and operationalization of the substantive considerations and obligations established in the Protocol and are ancillary thereto. Anexo 1 concerns “Wastes or other matter that may be considered for dumping”; Anexo 2 concerns the “Assessment of wastes or other matter that may be considered for dumping”; Anexo 3 defines the “Arbitral procedure”; Anexo 4 concerns “Marine geoengineering activities (actividades de geoingeniería marina)”; and Anexo 5 establishes the “Assessment framework for matter whose placement may be considered under Anexo 4.” Matters concerning amendments to the Protocol and to its annexes are governed by Articles 21 and 22, respectively. Those provisions state:

“Article 21 Amendment of the Protocol 1. Any Contracting Party may propose amendments to the articles of this Protocol. The text of a proposed amendment shall be communicated by the Organization to the Contracting Parties at least six months before its consideration at a Meeting of the Contracting Parties or a Special Meeting of the Contracting Parties.

2. Amendments to the articles of this Protocol shall be adopted by a two-thirds majority vote of the Contracting Parties present and voting that are represented at the Meeting or Special Meeting of the Contracting Parties convened for that purpose.

3. Amendments shall enter into force for the Contracting Parties that have accepted them on the sixtieth day after (sic) two thirds of the Contracting Parties have deposited their instruments of acceptance of the amendment with the Organization. Thereafter, amendments shall enter into force for any Contracting Party on the sixtieth day after the date on which that Contracting Party has deposited its instrument of acceptance of the amendment in question.

4. The Secretary-General shall inform the Contracting Parties of any amendment adopted at Meetings of the Contracting Parties, as well as the date on which each such amendment enters into force generally and for each Contracting Party.

5. After the entry into force of an amendment to this Protocol, any State that becomes a Contracting Party to this Protocol shall become a Contracting Party to this Protocol as amended, unless two thirds of the Contracting Parties present and voting at the Meeting or Special Meeting of the Contracting Parties that approves the amendment decide otherwise.

Article 22 Amendment of the annexes 1. Any Contracting Party may propose amendments (enmiendas) to the annexes to the Protocol. The text of a proposed amendment shall be communicated by the Organization to the Contracting Parties at least six months before its consideration at a meeting of the Contracting Parties or at a special meeting of the Contracting Parties.

2. Amendments to annexes other than annex 3 shall be based on scientific or technical considerations and may take legal, social, and economic factors into account, as appropriate. Such amendments shall be adopted by a two-thirds majority of the Contracting Parties present and voting that are represented at the meeting or special meeting of the Contracting Parties designated for that purpose.

3. The Organization shall promptly communicate to the Contracting Parties any amendments adopted at a meeting of the Contracting Parties or at a special meeting of the Contracting Parties.

4. Except as provided in paragraph 7, amendments to the annexes shall enter into force (entrarán en vigor) for each Contracting Party immediately after it has notified the Organization of its acceptance or 100 days after the date of their approval at a meeting of the Contracting Parties, whichever is later, except for those Contracting Parties that, before the 100 days have elapsed, make a declaration that they are temporarily unable to accept the amendment. Any Contracting Party may at any time replace its prior declaration of objection with one of acceptance, whereupon the amendment previously objected to shall enter into force for that Contracting Party.

5. The Secretary-General shall promptly notify the Contracting Parties of any instruments of acceptance or objection deposited with the Organization.

6. A new annex or an amendment to an annex that relates to an amendment to the articles of this Protocol shall not enter into force until the amendment to the articles of this Protocol enters into force.

7. With respect to amendments to annex 3 concerning the arbitral procedure (procedimiento arbitral), and with respect to the adoption and entry into force of new annexes, the procedures for amending the articles of this Protocol shall apply.” The procedure set forth in article 21 for amending the articles of the Protocol also applies to annex 3 on the arbitral procedure and to the adoption and entry into force of new annexes—article 22, paragraph 7. The time limits for notifying the Parties of proposed amendments and the majority required to adopt them are the same in articles 21 and 22, but the provisions concerning their entry into force are not.

As noted above, article 2 of the bill provides for a reservation (reserva) concerning the application of these provisions, specifically with respect to when any amendments that may be approved would become effective in Costa Rica. Consequently, any modifications that may be proposed or even approved would become effective in Costa Rica only upon compliance with the requirements prescribed in the reservation that would be approved. Accordingly, the provisions of this article pose no legal issue whatsoever regarding their substantive legal effects for the country, as explained below when the amendments and the proposed reservation are addressed specifically.

Article 23 establishes the relationship between the Protocol and the Convention in the following terms: “This Protocol supersedes the Convention as between Contracting Parties to this Protocol which are also Parties to the Convention.” Article 24 establishes the procedures and time limits for becoming a Contracting Party (signature, ratification, acceptance, approval, and accession). The entry into force of the Protocol is governed by article 25, while article 26 provides for a transitional period, and article 27 governs the possibility of a Contracting Party withdrawing from the Protocol, the time from which it may do so, and the customary rule that the withdrawal (retiro) shall take effect one year after the instrument of withdrawal is received by the Secretary-General of the Organización Marítima Internacional (OMI).

Regarding the final provisions of the Protocol, article 28 designates the Secretary-General of the OMI as depositary (depositario) of the Protocol. In addition to the functions already assigned in other articles of the Protocol, the Secretary-General shall perform the following:

“1. Inform all States that have signed or acceded to this Protocol of:

1. each new signature or deposit of an instrument of ratification, acceptance, approval, or accession, together with the date thereof; 2. the date of entry into force of this Protocol; and 3. each instrument of withdrawal from this Protocol that is deposited, together with the date on which the instrument was received and the date on which the withdrawal will take effect; 2. transmit certified copies of this Protocol to all States that have signed or acceded to it.

3. As soon as this Protocol enters into force, the Secretary-General shall transmit an authentic certified copy thereof to the Secretariat of the United Nations for registration and publication in accordance with article 102 of the Charter of the United Nations.” Lastly, article 29 identifies the languages in which the Protocol is drawn up—Arabic, Chinese, Spanish, French, English, and Russian.

VII. ON RESERVATIONS

Any declaration made for the purpose of excluding or modifying the legal effects of certain provisions of a treaty in their application to the declarant is, in fact, a reservation. A reservation may allow a State to participate in a multilateral treaty in which it would otherwise be unwilling or unable to participate. The inclusion of a reservation to an international convention when approval of accession to it is under consideration is a possibility contemplated by the Vienna Convention on the Law of Treaties, as a unilateral declaration made by a State when signing, ratifying, accepting, or acceding to a treaty, for the purpose of “excluding or modifying the legal effects of certain provisions of the treaty in their application to that State”—article 2.d). Thus, a reservation may be proposed not only during the prior process culminating in the signature of an international convention but also during the accession procedure, as is the case with the bill under review, since this mechanism, which is available for open treaties, is used precisely because the interested State did not participate at the time in the negotiation and signature of the treaty itself. In this regard, it is clear that the formulation of reservations by a State when accepting accession to an international convention is contemplated and permitted under Public International Law.

The reservation proposed in article 2 of the bill under review must be understood in the context of the relationship between the domestic legal system and the legal system of international origin, in order to ensure the harmony of the legal order created by the conjunction of both, while safeguarding the principles of constitutional supremacy, good-faith performance of international obligations, and legal certainty, among others, which form part of the so-called Law of the Constitution. The provision states:

“Article 2. The República de Costa Rica enters a reservation to articles 21 and 22 of the 1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 1972, and its annexes and amendments, to the effect that amendments approved in accordance with the procedure described therein shall become effective in the country when they are deemed lower-ranking protocols (protocolos de menor rango) derived from the Convention under the terms established by our Constitución Política. In the case of substantive amendments (enmiendas sustanciales), they shall become effective once they have been approved in accordance with the procedures established in the Constitución Política.” Accordingly, to understand the reason for the reservation proposed by the Poder Ejecutivo, it must be recalled that articles 21 and 22 of the London Protocol govern the adoption of amendments or modifications to the articles of the Protocol and its annexes and their entry into force for the States Parties.

The rules concerning when an amendment is deemed to enter into force vary according to the type of provision to be amended, but they may even provide for an amendment to enter into force automatically. To avoid situations contrary to the Law of the Constitution, article 2 of the bill under review provides for a reservation to articles 21 and 22 “(…) to the effect that amendments approved in accordance with the procedure described therein shall become effective in the country when they are deemed lower-ranking protocols derived from the Convention under the terms established by our Constitución Política. In the case of substantive amendments, they shall become effective once they have been approved in accordance with the procedures established in the Constitución Política.” That is, depending on whether they concern “lower-ranking protocols” or “substantive amendments.” It is therefore appropriate to clarify these matters in accordance with the case law of this Sala.

In other words, if the amendments or modifications concern lower-ranking protocols, they shall become effective in the country when approved in accordance with articles 21 and 22 of the Protocol, as permitted by article 121.4 of the Constitución Política; however, when the amendments are substantive, they shall become effective when approved as provided by the Constitution, that is, by following the procedure for the enactment of laws, as the cited constitutional provision itself properly indicates.

This distinction between lower-ranking protocols and substantive amendments is important in light of article 121 of the Constitución Política, which provides one approval procedure for treaties or conventions themselves and another form of approval for so-called “lower-ranking protocols.” Article 121, paragraph 4, of the Constitución Política provides:

“ARTICLE 121.—In addition to the other powers conferred upon it by this Constitution, the following falls exclusively within the authority of the Asamblea Legislativa:

(…)

• 4)To approve or reject international conventions, public treaties, and concordats.

Public treaties and international conventions that assign or transfer certain powers to a community legal order for the purpose of achieving regional and common objectives shall require the approval of the Asamblea Legislativa by a vote of no less than two-thirds of its entire membership.

Lower-ranking protocols derived from public treaties or international conventions approved by the Asamblea shall not require legislative approval when those instruments expressly authorize such derivation.” With regard to “lower-ranking protocols (protocolos de menor rango)”—it being understood from the outset that this does not involve what is known as an “exchange of diplomatic notes (intercambio de notas diplomáticas),” in which case it is settled case law that even in such cases legislative approval (aprobación legislativa) properly so called is required (see, among others, judgment 2021-27993), unless that nomenclature clearly refers to minor circumstances—it may well be understood that these concern aspects related to the practical implementation of the convention or treaty itself and that derive directly from that convention; that is, they are regulations that develop aspects already addressed in the text of the convention, detail them, and provide mechanisms for their implementation, and that do not, by themselves and independently, establish, create, or modify legal obligations or legal relationships (relaciones jurídicas) not already provided for or regulated in general terms in the convention; whereas a convention or treaty is, by definition, an instrument used by States and by subjects of Public International Law (Derecho Internacional Público) having the legal capacity to do so in order to create, modify, or extinguish legal obligations in their relations with one another and, accordingly, a substantive amendment (enmienda sustancial) would be one that directly affects the recitals of the treaty. Consistent with that same idea, the Chamber explained what is considered to constitute “lower-ranking protocols” in judgment number 1998-3388, as follows:

“Lower-ranking protocols are those that, without adding substantial commitments or restrictions to the activities of states (sic), develop or even modify merely procedural rules that do not affect the substance of the treaty. Typical examples of lower-ranking protocols are modifications to compliance deadlines and other similar measures, provided that those modifications is (sic), as stated, contemplated in the principal treaty.” In that same judgment, the Chamber further clarified the nature of so-called lower-ranking protocols by establishing that:

“[T]hey cannot be considered amendments, but rather protocols of another nature: they are minor variations that do not significantly modify the provisions of the Protocol because, once the control measures provided therein have been evaluated, they merely update them and bring them current with respect to percentages, targets, and deadlines for meeting those targets.” Along the same lines, more recently, in the aforementioned judgment 2021-27993, the Chamber stated:

“In this manner, the foregoing case illustrates, on a more substantiated basis, the necessary connection between lower-ranking protocols and the terms of the principal or original treaty, such that it may be concluded that the parties contemplated mechanisms for carrying out ancillary and subordinate activities. As derivative instruments, they depend on the principal treaty in order to give effect to the terms and objectives of the Treaty, but always within the agreed legal framework (marco jurídico). (…) A lower-ranking protocol, of course, means that no substantial commitments or restrictions may be added to the international commitments agreed upon by the States.” In addition to requiring a connection between lower-ranking protocols and the principal convention, the foregoing ruling presupposes that the latter recognized the existence of and need for those additional instruments subsequently adopted. Thus, in the same judgment 2021-27993, the Chamber specified that:

“The international instrument must regulate these secondary normative instruments (instrumentos normativos secundarios) for the execution or fulfillment of its terms, and it will always be necessary to assess the legal framework agreed upon by the Contracting Parties in order for them to be regarded as lower-ranking protocols when legislative approval is granted.” In summary, so-called lower-ranking protocols must not only have been previously outlined, announced, anticipated, or contemplated by the principal convention from which they derive, but must also develop the general considerations agreed upon in the treaty without establishing or defining situations that would permit them to be regarded as a different and separate legal instrument—see judgments 2018-13522 and 2018-13523—.

Within this framework, it is understood that if additional instruments related to a convention or treaty—whether called Protocols or Annexes—refer to, develop, regulate, or provide mechanisms for implementing the general obligations already established in the treaty, and the convention itself already announces the possibility of adopting such other instruments, they will constitute so-called lower-ranking protocols. This is clearly evident from the Chamber’s statement in judgment 2022-15602, which provides:

“[M]odifications to the provisions of the convention shall be made by complying with the procedures established in the Costa Rican legal system (ordenamiento jurídico), and amendments to the annexes must be understood as lower-ranking protocols within the meaning of the third paragraph of subsection 4 of Article 121 of the Political Constitution.” From the foregoing considerations arise the elements to be taken into account in identifying so-called “lower-ranking protocols,” for the purpose of determining whether, pursuant to Article 121 subsection 4) of the Political Constitution, it is valid for such instruments not to be approved by the Legislative Assembly, a procedure that would be reserved for amendments or modifications to treaties or conventions properly so called. Legislative approval would thus apply to “substantive amendments” affecting the provisions of the operative part (parte dispositiva) of the principal convention—a modification to the text of the treaty or to the provisions established therein.

Accordingly, a violation of the constitutional order (lesión al orden constitucional) could be declared if the inherent legal nature of a lower-ranking protocol were exceeded, for example, where matters not contemplated in the related treaty were regulated through that mechanism or, worse still, where the protocol were to contradict the treaty. In sum, in the view of this Constitutional Court, upon analyzing the reservation to Articles 21 and 22 of the 1996 Protocol to the 1972 Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, made by the Executive Branch, it is concluded that the bill under review does not violate Article 121 subsection 4) of the Political Constitution.

VIII. FINAL CONSIDERATIONS

In the Chamber’s view, the incorporation of the London Protocol into the Costa Rican legal system is a decision consistent with the constitutional rules and principles protecting the environment. In this regard, it must be taken into consideration that Costa Rica is a party to the “United Nations Convention on the Law of the Sea,” to which it acceded through law number 7291 of 23 de marzo de 1992, and which establishes a legal framework for the use and conservation of the oceans and their resources. That convention provides rules and standards governing international maritime transport in matters relating to maritime safety, navigational efficiency and prevention and, insofar as relevant to the bill under review, the control of marine pollution from vessels and dumping. Articles 210 and 211 of that Convention establish the obligation of States to adopt international rules and standards to prevent, reduce, and control pollution of the marine environment caused by vessels and by dumping.

In that regard, the London Protocol forms part of the body of treaties of the International Maritime Organization concerning protection of the marine environment that Costa Rica has approved in the context of its membership in the International Maritime Organization, including the “1974 International Convention for the Safety of Life at Sea” and its Protocols of 1978 and 1988; the “1969 International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage” and its Protocols of 1976 and 1992; the “1972 London Convention on the Prevention of Marine Pollution” and the “1992 International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage,” all of which demonstrates Costa Rica’s longstanding interest in and commitment to environmental protection generally and the protection of the seas in particular.

In this regard, Article 6 of our Political Constitution establishes not only the exclusive sovereignty of the Costa Rican State over its territorial waters, but also special jurisdiction over the seas adjacent to its territory for the purpose of protecting, conserving, and exploiting the natural resources of its waters, seabed, and subsoil, in the following terms:

“ARTICLE 6º.- The State exercises complete and exclusive sovereignty over the airspace above its territory, over its territorial waters for a distance of twelve miles from the low-water line along its coasts, over its continental shelf, and over its insular shelf, in accordance with the principles of International Law.

It also exercises special jurisdiction over the seas adjacent to its territory for a distance of two hundred miles from the same line, for the purpose of exclusively protecting, conserving, and exploiting all natural resources and wealth existing in the waters, seabed, and subsoil of those areas, in accordance with those principles.” (As amended by the sole article of law N° 5699 of 5 de junio de 1975) Additionally, Article 50 of the Political Constitution enshrines every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment and the State’s duty to guarantee, defend, and preserve that right, stating:

“ARTICLE 50.- The State shall seek the greatest well-being of all inhabitants of the country by organizing and promoting production and the most appropriate distribution of wealth.

Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, every person has standing (legitimación) to report acts that infringe that right and to seek reparation for the harm caused.

The State shall guarantee, defend, and preserve that right.

The law shall determine the corresponding liabilities and penalties.

Every person has the basic and inalienable human right of access to potable water as an essential good for life. Water is an asset of the Nation and is indispensable for protecting that human right. Its use, protection, sustainability, conservation, and exploitation shall be governed by the law enacted for these purposes, and the supply of potable water for consumption by individuals and populations shall take priority.” (The preceding paragraph was added by Article 1° of law N° 9849 of 5 de junio del 2020, “Recognition and Guarantee of the Human Right of Access to Water”) (As amended by Article 1º of Law No.7412 of 3 de junio de 1994) In the Chamber’s view, the provisions of the “1996 Protocol to the 1972 Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter,” whose accession law is under review, are consistent with the cited constitutional provisions, insofar as the parties undertake to protect and preserve the marine environment from all sources of pollution and to adopt effective measures, according to their scientific, technical, and economic capabilities, to prevent, reduce, and, where practicable, eliminate pollution caused by the dumping or incineration at sea of wastes or other matter.

Likewise, it is important to highlight how participation in this array of international agreements forms part of the path laid out toward achieving the so-called Sustainable Development Goals (SDGs) adopted by the United Nations for the 2016-2030 period. In that regard, the bill under consultation, approving accession to the 1996 Protocol to the “Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 1972,” known as the London Protocol, is also aligned with that direction. It is closely related to Development Goals 12, 13, and 14: “responsible consumption and production,” “climate action,” and “life below water.” As noted in the legal report issued by the Legislative Assembly’s Department of Studies, References, and Technical Services, with respect to SDG 12, “responsible consumption and production,” the efficient management of shared natural resources and the manner in which toxic waste and pollutants are disposed of are vital to achieving this goal.

This international instrument promotes proper waste management and a waste-management hierarchy that prioritizes prevention, reduction, recycling, and reuse over dumping (vertimiento) at sea. The Protocol requires States to adopt measures to ensure that waste disposal in the marine environment is considered only as a last resort and always following a rigorous assessment. It thus contributes to the responsible management of resources and the minimization of the environmental impact of human activities, as established by that Development Goal. The bill under consultation is also related to SDG 13, “climate action,” because its provisions include the regulation of marine geoengineering activities, such as carbon dioxide sequestration, one of the technologies proposed for climate-change mitigation. The London Protocol establishes that these practices may be carried out only under strict environmental assessment (evaluación ambiental) criteria and in observance of the precautionary principle (principio de precaución), so as to prevent measures intended to combat climate change from causing new harm to marine ecosystems.

This approach ensures that mitigation actions are aligned with national and international climate-adaptation and climate-protection policies. Lastly, SDG 14, “life below water,” is the one most closely connected to the bill under consultation, which approves accession to the London Protocol, whose fundamental purpose is to protect the marine environment against pollution by dumping, understood as “any deliberate disposal into the sea of wastes or other matter from vessels, aircraft, platforms, or other man-made structures at sea; any deliberate disposal into the sea of vessels, aircraft, platforms, or other man-made structures at sea; any storage of wastes or other matter in the seabed and the subsoil thereof from vessels, aircraft, platforms, or other man-made structures at sea; and any abandonment or toppling at the site of platforms or other man-made structures at sea, for the sole purpose of deliberate disposal” -Article 1.4-.

The agreement establishes specific measures to prevent, reduce, and, where possible, eliminate sources of pollution arising from human activities, thereby contributing to the conservation of ocean ecosystems, marine biodiversity, and the sustainability of fishery resources, all of which are central aspects of this SDG.

IX. CONCLUSION

Based on its review of the legislative proceedings conducted on the bill approving Costa Rica’s accession to the “1996 PROTOCOL TO THE CONVENTION ON THE PREVENTION OF MARINE POLLUTION BY DUMPING OF WASTES AND OTHER MATTER, 1972,” and its assessment of the bill’s normative content, the Chamber concludes that there are no constitutional objections, whether procedural or substantive, to the bill processed under legislative expediente number 24.856.

X. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are hereby advised that if they have submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device or produced using new technologies, these must be collected from the Court within a maximum period of thirty business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not collected within this period shall be destroyed, pursuant to the “Regulations on Electronic Case Files before the Judiciary,” approved by the Full Court at Session N° 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Judicial Bulletin N°19 of January 26, 2012, as well as the resolution approved by the Superior Council of the Judiciary at Session N°43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

This mandatory legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad) is answered to the effect that, in the proceedings concerning the bill “APPROVAL OF ACCESSION TO THE 1996 PROTOCOL TO THE CONVENTION ON THE PREVENTION OF MARINE POLLUTION BY DUMPING OF WASTES AND OTHER MATTER, 1972,” legislative expediente number 24.856, no substantial procedural defect occurred and, with respect to its substance, it does not violate the Law of the Constitution. Justice Garro Vargas sets forth different reasons regarding Considerando VIII and provides a separate note. Notify the Governing Board of the Asamblea Legislativa. Issue the corresponding communication.

Fernando Castillo V.

Chief Justice Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Jorge Araya G.

Nombre01.

Ingrid Hess H.

Alexandra Alvarado P.

Res. n.°2025-025588 Justice Garro Vargas sets forth different reasons regarding Considerando VIII In this mandatory consultation on constitutionality, I must note that I agree and conclude that the Protocol under review contains no provisions that conflict with our Constitución Política. The purpose of the Protocol is for the Contracting Parties to undertake an individual and collective commitment to protect and preserve the marine environment from all sources of pollution and to adopt effective measures, according to their scientific, technical, and economic capabilities, to prevent, reduce, and, where feasible, eliminate pollution caused by the dumping or incineration at sea of wastes or other matter.

To conclude that the provisions contained in the Protocol are not unconstitutional, it is sufficient to refer to Articles 6, 50, and 93—insofar as they concern the protection of natural beauty—of the Constitución Política, without any need to refer to other types of instruments that do not, in themselves, have binding force upon the Costa Rican State and therefore do not constitute standards for constitutional review (control de constitucionalidad).

Accordingly, I consider it inappropriate to analyze the text of the Convention in light of global goals which, although extremely valuable in the pursuit of poverty eradication and environmental protection, do not have the status of treaties duly incorporated into the Costa Rican legal system.

In this regard, in advisory opinion n.°2020-013837, I made the following observations:

“I. On the invocation of international instruments that are not standards for constitutional review I agree with the minority opinion in this advisory opinion and with many of the rationes decidendi set forth therein, which are based on the holdings of other decisions of this Court. Nevertheless, those rationes invoke judicial precedents that include international instruments that do not have the status of treaties duly incorporated into the Costa Rican legal system. I consider it inappropriate to use them as standards for exercising the jurisdiction conferred by Articles 96(b) and 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC).

A. Preliminary considerations To provide an appropriate framework for analyzing the issue, it should be borne in mind that although Article 7 of the LJC establishes that ‘the Sala Constitucional has exclusive authority to rule on its own jurisdiction,’ it must nevertheless do so within the framework established by the Constitution and the Law. It is therefore important to identify that body of rules, beyond which the work of the Chamber lacks any basis of substantive or formal legitimacy.

Second, in the exercise of judicial functions, it is absolutely necessary to observe, among others, two principles of particular importance. On the one hand is the principle of separation of powers (principio de separación de poderes), which must inform the activities of every rule-of-law State that aspires to be democratic. This principle requires a distinction between administration, legislation, and declaring the law—dispensing justice. On the other hand is a basic hermeneutic principle: systematic interpretation (interpretación sistemática), which requires viewing the legal system, and especially the Constitution, as a whole and discerning its internal unity. These two principles must guide the analysis of the scope of the Sala Constitucional’s jurisdiction and the normative sources it uses in exercising that jurisdiction.

Finally, it must not be forgotten that soft-law provisions are aspirational expressions of the international legal community—often highly sound ones—regarding what is considered ideal to recognize or protect. However, for various reasons, those provisions have not become a treaty or convention. To be incorporated into the legal system, they must undergo a signature and ratification process of a distinctly democratic nature. Thus, although it may not appear so at first glance, the nonbinding nature of soft-law rules reflects respect for the democratic ethos that permeates the production of legal rules. This counsels treating international instruments without overlooking, in each case, their specific and differing legal force. (…)

B. The precedents invoked in this dissenting opinion The dissenting opinion echoes holdings issued by the Chamber on other occasions that refer, for example, to the 1982 World Charter for Nature, the Rio de Janeiro Declaration adopted at the United Nations Conference on Environment and Development (1992), and the FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries (1995). These international instruments are highly significant, but because they have not been formally ratified by the Asamblea Legislativa, they do not formally constitute standards of constitutionality. This applies for purposes of exercising the authority to answer consultations on constitutionality.” Consistent with the foregoing, I must note in this specific case that the Sustainable Development Goals (SDGs)—cited by the majority in this decision—do not formally constitute standards of constitutionality for purposes of exercising the authority of prior mandatory constitutional review.

Nombre01.

Separate note of Justice Garro Vargas With respect to the inclusion of a reservation (reserva), I must make certain clarifications in order to safeguard the constitutional powers of the Asamblea Legislativa. The provision included in the bill states as follows:

Article 2. The Republic of Costa Rica enters a reservation (reserva) to Articles 21 and 22 of the 1996 Protocol to the 1972 Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, its annexes and amendments, to the effect that amendments approved pursuant to the procedure described therein shall enter into force in the country when they are deemed lower-ranking protocols (protocolos de menor rango) derived from the Convention under the terms established by our Political Constitution (Constitución Política). Substantive amendments (enmiendas sustanciales) shall enter into force once they have been approved in accordance with the procedures established in the Political Constitution.

In analyzing the incorporation of this reservation, this decision refers to the ruling issued by the Sala in advisory opinion (opinión consultiva) n.°2022-015602. In this regard, I must note that I did not vote on that precedent and, concerning the point under review, I find the considerations advanced by Justice Rueda Leal pertinent, as follows:

“[I]n principle, the procedure for amending the annex by agreement of the aeronautical authorities is consistent with our Constitution (Carta Magna), because it is a lower-ranking protocol expressly authorized in the ‘Agreement between the Republic of Costa Rica and the Kingdom of the Netherlands for air services between and beyond their respective territories.’ The foregoing does not preclude a finding in another matter that the constitutional order has been violated if the legal nature inherent in a lower-ranking protocol is exceeded, for example, when matters not contemplated in the related treaty are regulated through that mechanism or, worse still, if it were to contradict the treaty.” Por tanto, the phrase in that decision stating that “amendments to the annexes must be understood as lower-ranking protocols” must be qualified in accordance with the reservation entered by the Asamblea Legislativa itself: “amendments approved pursuant to the procedure described therein shall enter into force in the country when they are deemed lower-ranking protocols derived from the Convention under the terms established by our Political Constitution.” In other words, the content of the amendments must be examined to determine whether they do in fact constitute a lower-ranking protocol, since this is not a mechanical or immaterial determination.

On previous occasions, I have already issued similar warnings. Thus, in advisory opinion n.°2021-027993, I included a note as follows:

“First, I consider that, strictly speaking, this does not involve correcting or rectifying any prior interpretation. A careful review of the precedents on this subject shows that the Sala reasonably and with proper grounds held that it lacked sufficient elements to conclude that the convention and the annex should be treated differently with respect to amendment procedures (procedimientos de enmienda). On this occasion, however, analysis of the specific case does reveal grounds for understanding that the Annex is, in fact, a lower-ranking protocol. Upon examining its content, therefore, it is understood that the possibility of amendments being made directly by the aeronautical authorities of the Contracting Parties is constitutional (art. 20 of the Convention).

It must be recalled that the Asamblea Legislativa, during the approval phase of a convention, may not alter the intent of the Contracting Parties. Nor may the Sala Constitucional do so when hearing a mandatory consultation (consulta preceptiva). Thus, in this specific case, it is not that the Asamblea Legislativa and the Sala Constitucional are granting the Annex the status of a lower-ranking protocol; rather, they are validly recognizing that its content is characteristic of a lower-ranking protocol and that the Contracting Parties, by providing for different treatment of amendments, intended to confer such status upon the Annex. This different treatment is reaffirmed by the interpretative clause (cláusula interpretativa) included by the Asamblea Legislativa.

Moreover, stating that an annex is a lower-ranking protocol, even though the Contracting Parties did not designate it as such, does not mean that from now on the Sala will declare every annex to be a lower-ranking protocol. Conversely, it is not sufficient for the Contracting Parties to state in a convention that an annex is a lower-ranking protocol for the Asamblea Legislativa to be able validly to approve a convention and its annex on the understanding that the latter is a lower-ranking protocol. The annex must, in fact, be a lower-ranking protocol in its essence and content. Otherwise, the convention itself could be deprived of its substance through amendments to the annex.

When an annex understood to be a lower-ranking protocol is amended, the State of Costa Rica has the solemn obligation to ensure that the content of the amendment neither alters nor exceeds the clauses of the convention itself. In other words, when making that amendment, its new content must continue to respect the instrument’s nature as an annex containing technical provisions (disposiciones técnicas).

What is significant is that this different treatment in the specific case is constitutionally valid because the content of this particular annex is indeed characteristic of a lower-ranking protocol.” (Emphasis in the original. This note was reiterated in advisory opinion n.°2022-014450).

Furthermore, in the consultation concerning the bill entitled “Approval of the Accession of the Republic of Costa Rica to the International Convention for the Conservation of Atlantic Tunas and its Protocol of Amendments to the Convention, adopted on 18 de noviembre de 2019,” I added the following arguments:

“Accordingly, in light of these constitutional provisions, the Asamblea Legislativa is emphasizing that an amendment imposing new obligations (obligaciones novedosas) on the Costa Rican State necessarily requires compliance with the legislative approval procedure (trámite de aprobación legislativa) (art. XV subsections d) and e) of the convention).

Conversely, if the amendment does not impose a new obligation on our country (art. XV subsection c), the amendment to the convention shall be deemed approved under the terms established by the convention itself—that is, thirty days after its acceptance by three quarters of the Contracting Parties.

Nevertheless, properly understood, that power—the power to grant legislative approval—means that in every case the Executive Branch (Poder Ejecutivo) must submit the proposed amendment to the Asamblea Legislativa so that the latter may determine whether it constitutes a new obligation for the Costa Rican State and the corresponding legislative procedure may be applied, or, if it is determined that it does not impose a new obligation, so that it may be approved under the terms provided by the convention itself.

Accordingly, the incorporation of an interpretative clause concerning subsections d) and e) must be understood as inherently including the power of the Asamblea Legislativa itself to determine the type of modification or amendment involved and to approve or reject those that impose new obligations on the Costa Rican State. As I have stated, this is necessarily coupled with the obligation of the Executive Branch to submit the proposed amendment to that branch of the Republic so that it may conduct the corresponding assessment. Only in this manner will the Costa Rican State ensure that amendments to the text of the convention are properly weighed and that our country’s sovereignty is not exposed to an externally imposed measure without the prior assessment and approval of the competent national authorities.

Finally, it must be emphasized that in the sub lite matter we are not discussing a lower-ranking protocol, but rather an amendment to the international convention itself, which—whether it is approved without due notice or not—gravely binds the Costa Rican State.” (Advisory opinion n.°2023-017544).

These reflections should be reiterated in this specific case, emphasizing that the determination of whether an instrument is a lower-ranking protocol and, consequently, the method by which it is incorporated into our legal system (ordenamiento jurídico), is governed not by the instrument’s nomenclature but by its content.

Nombre01.

CASE FILE N° 25-019915-0007-CO Telephone numbers: Telf01/ ALA-4TA (Telf02). Fax: Telf03 / Telf04. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección01, Dirección02, 100 mts. South of the Perpetuo Socorro church).

Revisión del Documento *CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas del doce de agosto de dos mil veinticinco.

Consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad que se tramita bajo expediente No. 25-019915-0007-CO formulada por el Directorio de la Asamblea Legislativa, sobre el proyecto de ley de “APROBACIÓN DE LA ADHESIÓN AL PROTOCOLO DE 1996 RELATIVO AL CONVENIO SOBRE LA PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN DEL MAR POR VERTIMIENTO DE DESECHOS Y OTRAS MATERIAS, 1972”, que se tramita en el expediente legislativo No. 24.856.

Resultando:

1. 1La consulta, que se formula en cumplimiento de lo que establece el inciso a) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, fue recibida en la Secretaría de la Sala a las 10:46 horas del 9 de julio de 2025, con una copia certificada del expediente legislativo. La Presidencia de la Sala tuvo por presentada la consulta mediante resolución de las 14:34 horas del 9 de julio de 2025.
2. 2Por resolución de las 10:04 horas del 14 de julio de 2025 se previno al jefe del Departamento de Tratados Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y al secretario del Directorio Legislativo indicar quién suscribió en representación del Gobierno de la República la "ADHESIÓN AL PROTOCOLO DE 1996 RELATIVO AL CONVENIO SOBRE LA PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN DEL MAR POR VERTIMIENTO DE DESECHOS Y OTRAS MATERIAS, 1972” y, en su caso, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, el número y fecha de la publicación en La Gaceta de los plenos poderes correspondientes para celebrar el convenio.
3. 3Natalia Córdoba Ulate, directora jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, en memorial recibido el 16 de julio de 2025, indicó que, según se detalla en el documento “STATUS OF IMO TREATIES”, el cual contiene la información completa, a junio de 2025, sobre el estado de las convenciones e instrumentos multilaterales respecto de los cuales la Organización Marítima Internacional o su secretario general desempeñan funciones de depositario u otras funciones, Costa Rica no figura como Estado signatario del Protocolo de 1996, relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972. El artículo 24 del Protocolo prevé expresamente la adhesión como mecanismo legítimo para constituirse en Parte Contratante, sin requerirse la firma previa del tratado. Al tratarse de una adhesión y no de una firma del tratado, conforme a lo dispuesto en el artículo 24 del Protocolo de 1996 y en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, no resulta aplicable el procedimiento de emisión y publicación de plenos poderes que suele exigirse para la firma inicial de tratados internacionales.En los casos de adhesión, la manifestación del consentimiento del Estado se efectúa directamente mediante el depósito del instrumento correspondiente ante el depositario, sin requerir una firma previa. Por ello, es razonable que no existan plenos poderes, dado que el proyecto de ley sometido por el Poder Ejecutivo busca precisamente formalizar dicha voluntad de adhesión. Corolario de lo aquí expuesto, se deja constancia de que, mediante el proyecto de ley actualmente en trámite ante la Asamblea Legislativa, el Estado costarricense manifiesta su voluntad formal de adherirse al Protocolo de 1996, conforme a los requisitos establecidos en el artículo 24 de dicho instrumento y en el marco del ordenamiento jurídico nacional.
4. 4En los procedimientos se observaron las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Hess Herrera; y,

Considerando:

I. OBJETO Y ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

El Directorio de la Asamblea Legislativa formuló esta consulta en relación con el proyecto de ley de “APROBACIÓN DE LA ADHESIÓN AL PROTOCOLO DE 1996 RELATIVO AL CONVENIO SOBRE LA PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN DEL MAR POR VERTIMIENTO DE DESECHOS Y OTRAS MATERIAS, 1972” que se tramita en el expediente legislativo número 24.856, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 10, inciso b) de la Constitución Política y 96 inciso a), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por tratarse de un convenio internacional, la consulta es admisible en cuanto a su objeto. Asimismo, el proyecto fue sometido a votación en la Sesión Plenaria Extraordinaria No. 03 de 30 de junio de 2025 y aprobado en primer debate con cuarenta y dos votos a favor y ninguno en contra, por lo que se cumple lo preceptuado en el artículo 98, párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

II. SOBRE EL PLAZO PARA RESOLVER

La consulta fue presentada el 9 de julio de 2025 junto con el expediente legislativo N°24.856. Por resolución de las 10:04 horas del 14 de julio de 2025 se previno al jefe del Departamento de Tratados Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y al secretario del Directorio Legislativo aportar documentación necesaria para resolver la consulta. La respuesta fue recibida en la secretaría de la Sala Constitucional el 16 de julio de 2025. Tal circunstancia amplía el plazo de un mes dispuesto en el artículo 101, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que el plazo para evacuar la consulta vence el 16 de agosto de 2025.

III.SOBRE LOS ANTECEDENTES Y FINALIDAD DEL PROYECTO DE LEY “APROBACIÓN DE LA ADHESIÓN AL PROTOCOLO DE 1996 RELATIVO AL CONVENIO SOBRE LA PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN DEL MAR POR VERTIMIENTO DE DESECHOS Y OTRAS MATERIAS, 1972”. La Organización Marítima Internacional -OMI- fue creada en 1948 como un organismo especializado de la Organización de Naciones Unidas, responsable de la seguridad y del transporte marítimo de buques mercantes, y de la prevención de la contaminación marina y atmosférica causada por los buques. Su labor apoya los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. La OMI “es la autoridad mundial encargada de establecer normas para la seguridad, la protección y el comportamiento ambiental que ha de observarse en el transporte marítimo internacional. Su función principal es establecer un marco normativo para el sector del transporte marítimo que sea justo y eficaz, y que se adopte y aplique en el plano internacional” (ver https://www.imo.org/es/About/Paginas/Default.aspx).

Las convenciones clave de la OMI son: el “Convenio internacional para la seguridad de la vida en el mar (SOLAS), 1974”, en su forma enmendada; el “Convenio internacional para prevenir la contaminación por buques, 1973, modificado por el Protocolo de 1978 y por el Protocolo de 1997 (MARPOL)” y el “Convenio Internacional sobre normas de formación, titulación y guardia para la gente de mar (STCW)”, en su forma enmendada, incluidas las enmiendas de 1995 y de Manila y entre los convenios relativos a la prevención de la contaminación marina, encontramos el “Convenio sobre la protección de la contaminación del mar por vertimiento de desechos y otras materias (PMD),1972” y el Protocolo de Londres de 1996 a ese convenio, La Conferencia Intergubernamental sobre el Convenio relativo al vertido de desechos en el Mar, que se reunió en Londres en noviembre de 1972, por invitación del Reino Unido, adoptó el “Convenio sobre la prevención de la contaminación del mar por vertimiento de desechos y otras materias”.

Este instrumento, conocido generalmente como el Convenio de Londres, fue uno de los primeros convenios internacionales para la protección del medio marino frente a las actividades humanas. Entró en vigor el 30 de agosto de 1975 y, desde 1977, es administrado por la OMI. El Convenio de Londres contribuye al control y la prevención internacionales de la contaminación marina al prohibir el vertido de determinados materiales peligrosos. Además, se exige un permiso especial antes de verter otra serie de materiales identificados y un permiso general para otros residuos o materias. Por "vertido" se entiende la eliminación deliberada en el mar de residuos u otras materias desde buques, aeronaves, plataformas u otras estructuras artificiales, así como la eliminación deliberada de los propios buques o plataformas. En los anexos se enumeran los residuos que no pueden verterse y otros para los que se requiere un permiso especial de vertido.

Las enmiendas adoptadas en 1993 (que entraron en vigor en 1994) prohibieron el vertido al mar de residuos radiactivos de baja actividad. Además, las enmiendas eliminaron progresivamente el vertido de residuos industriales antes del 31 de diciembre de 1995 y prohibieron la incineración en el mar de residuos industriales. En 1996, las Partes adoptaron un Protocolo del “Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972” (conocido como el Protocolo de Londres) que entró en vigor en 2006. El Protocolo, que está destinado a sustituir con el tiempo al Convenio de 1972, representa un importante cambio de enfoque en la cuestión de cómo regular el uso del mar como depósito de materiales de desecho. En lugar de establecer qué materiales no pueden verterse, prohíbe todos los vertidos, salvo los residuos posiblemente aceptables de la llamada "lista inversa", que figura en un anexo del Protocolo.

Costa Rica es parte de la Organización desde 1981 y ha suscrito diversos convenios que la Organización ha propiciado durante los años para el cumplimiento de sus fines tales como la Convención sobre Seguridad de la Vida en el Mar, de 1974, y sus Protocolos de 1978 y 1988; la Convención sobre Arqueo de Buques, de 1969; el Convenio sobre Estándares de Formación, Certificación y Guardias de la Gente de Mar, de 1978; el Convenio de Salvamento y Rescate Marítimo, de 1979; la Convención sobre la Organización Internacional de Satélites Móviles, de 1976; el Convenio sobre Facilitación del Tráfico Marítimo Internacional, de 1965; el Convenio sobre Responsabilidad Civil por Daños de Contaminación del Petróleo, de 1969, y sus Protocolos 1976 y 1992; la Convención de Londres para la Prevención de la Contaminación Marítima, de 1972; la Convención del Fondo Internacional para Compensación de Daños de la Contaminación del Petróleo, de 1992; y la Convención para suprimir los Actos Ilegales contra la Navegación Marítima, de 1988.

El Estado costarricense también es parte del “Convenio para la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias.”, aprobado por Ley N°5566 de 26 de agosto de 1974, antecedente directo del “Protocolo de 1996 Relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972”, conocido como Protocolo de Londres, cuya adhesión el Poder Ejecutivo somete a aprobación de la Asamblea Legislativa, y que es el objeto de esta consulta.

Como indica la exposición de motivos del proyecto de ley de aprobación, el protocolo surge como respuesta al cambio en las condiciones ambientales, a la concientización mundial sobre la necesidad de procurar el debido manejo de los desechos y otras materias y el reconocimiento de estas prácticas de vertido como un problema global interdisciplinario, que abarca aspectos ecológicos, económicos, jurídicos y políticos. Se promovió la emisión de un acuerdo más moderno y amplio, a efectos de proteger el medio ambiente marino en las actividades de vertimiento, resultando la promulgación del Protocolo de Londres, adoptado en esa ciudad en 1996. El referido Protocolo entró en vigor en 2006 y sustituye al Convenio de Londres, acordado en 1972, que queda derogado para las partes que lo ratifiquen -artículo 23 del Protocolo de 1996-.

IV.LA TRAMITACIÓN DEL EXPEDIENTE LEGISLATIVO NÚMERO 24.856. A tenor del artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al evacuar la consulta, la Sala dictaminará sobre cualesquiera aspectos o motivos que estime relevantes desde el punto de vista constitucional, pero es vinculante sólo en lo que se refiere a los trámites. Para los efectos anteriores, se hará una síntesis de los trámites legislativos seguidos en este caso. El proyecto denominado “APROBACIÓN DE LA ADHESIÓN AL PROTOCOLO DE 1996 RELATIVO AL CONVENIO SOBRE LA PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN DEL MAR POR VERTIMIENTO DE DESECHOS Y OTRAS MATERIAS, 1972” ha seguido el siguiente íter:

• 1)El proyecto, que es de iniciativa del Poder Ejecutivo, fue presentado a la Asamblea Legislativa el 25 de febrero de 2025 para que se le diera el trámite de rigor (folio 1 del expediente legislativo);
• 2)El 24 de marzo de 2025 se asigna el proyecto de ley a conocimiento de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior para ser dictaminado (folio 102);
• 3)La iniciativa fue publicada en el Alcance N°36 a la Gaceta N°49 de 13 de marzo de 2025, visible en la web en el siguiente enlace: ALCANCE N° 36 A LA GACETA N° 49 de la fecha 13 03 2025 (imprentanacional.go.cr);
• 4)En la sesión N°25 del 02 de abril de 2025 la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior aprueba una moción de varios diputados para que el proyecto de ley sea consultado a: Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, División Marítima Portuaria, Ministerio de Ambiente y Energía, Procuraduría General de la República, Defensoría de los Habitantes, Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, Servicio Nacional de Guardacostas, Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Ministerio de Salud, Incoop, Japdeva, todas las municipalidades del país, Acueductos y Alcantarillados, Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, Cámara Costarricense de la Construcción (folio 105);
• 5)Mediante Decreto Ejecutivo 44976-MP del 30 de abril de 2025, el Poder Ejecutivo amplía la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa, a fin de que se conociera, entre otros, el expediente N°24856 (folio 393 y ss);
• 6)Mediante Decreto Ejecutivo 44977-MP del 7 de mayo de 2025, el Poder Ejecutivo amplía la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa, a fin de que se conociera, entre otros, el expediente N°24856 (folio 408 y ss);
• 7)Mediante Decreto Ejecutivo 44983-MP del 14 de mayo de 2025, el Poder Ejecutivo amplía la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa, a fin de que se conociera, entre otros, el expediente N°24856 (folio 422 y ss);
• 8)Mediante oficio AL-DEST-IJU-207-2025 de 6 de junio de 2025 el director del Departamento de Servicios Técnicos somete a consideración de la Comisión de Relaciones Internacionales el informe jurídico del expediente No. 24856 (folio 448-466);
• 9)En sesión ordinaria N°02 del 11 de junio de 2025 de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, se amplió el plazo para rendir informe por quince días a la Subcomisión que conoce del expediente N°24586 (folio 467-473);
• 10)En la sesión ordinaria del Plenario Legislativo N°27 del 19 de junio de 2025, se presentó y aprobó una moción de orden de dispensa de trámites del proyecto de ley que se tramita bajo expediente N°24856 (folio 474-484);
• 11)En la Sesión Extraordinaria No. 03 de 30 de junio de 2025 el plenario legislativo inicia la discusión en primer debate del expediente legislativo N.24856 ley “APROBACIÓN DE LA ADHESIÓN AL PROTOCOLO DE 1996 RELATIVO AL CONVENIO SOBRE LA PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN DEL MAR POR VERTIMIENTO DE DESECHOS Y OTRAS MATERIAS, 1972”, se sometió a votación y se aprobó con 42 votos a favor y 0 en contra (folio 487-494);
• 12)La Comisión Permanente Especial de Redacción en la Sesión N°6 de 3 de julio de 2025 aprueba la redacción final del proyecto de ley que se conoce en expediente legislativo N.24856 (folio 512811-845);

V. SOBRE EL TRAMITE DEL EXPEDIENTE LEGISLATIVO N°24586

El Poder Ejecutivo presenta a aprobación de la Asamblea Legislativa la adhesión al “Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972”. Al respecto, el artículo 24 del protocolo, prevé expresamente la adhesión como mecanismo legítimo para constituirse en Parte Contratante, sin requerirse la firma previa del tratado conforme a lo dispuesto en el artículo 15 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Al tratarse de una adhesión y no de una firma del tratado, la manifestación del consentimiento del Estado se efectúa directamente mediante el depósito del instrumento correspondiente ante el depositario, sin requerir una firma previa. Esto explica el hecho de que no conste en el expediente legislativo el otorgamiento de plenos poderes. Precisamente, el Poder Ejecutivo busca formalizar dicha voluntad de adhesión mediante el proyecto de ley presentado a la corriente legislativa el 25 de febrero de 2025, en ejercicio de su poder de iniciativa a fin de que se le dé el trámite previsto en la Constitución Política.

Asimismo, consta que fue asignado a la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, para ser dictaminado. En cumplimiento del principio de publicidad, el texto del proyecto de ley fue publicado en el Alcance N°36 a la Gaceta N°49 de 13 de marzo de 2025. Posteriormente, en la sesión ordinaria del Plenario Legislativo N°27 del 19 de junio de 2025, se presentó y aprobó una moción de orden de dispensa de trámites del proyecto de ley que se tramita bajo expediente N°24856. No se observa infracción a los derechos y potestades de los legisladores, pues el proyecto de ley fue conocido por el Plenario Legislativo como correspondía, por tratarse de la aprobación de convenio internacional y, en esa medida, no podía ser delegado en una Comisión Legislativa con Potestad Plena según lo establece el artículo 124 párrafo 3 de la Constitución Política en relación con el artículo 121 párrafo 4 ibídem.

Finalmente, tal y como se acreditó, el proyecto de ley fue votado durante el período de sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa, espacio temporal en el que la iniciativa en la formación de las leyes le compete de forma exclusiva al Poder Ejecutivo, como lo dispone el artículo 118 constitucional. El proyecto de ley consultado estaba incluido en el Decreto Ejecutivo N°44983-MP del 14 de mayo de 2025 que amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa e incluyó el expediente legislativo No. 24856. De acuerdo con lo anterior, la Asamblea Legislativa estaba habilitada para deliberar sobre el proyecto de ley en cuestión. Finalmente, la iniciativa de ley contó, para su aprobación, con el voto de 42 diputados y diputadas, por lo que a tal efecto, se cumplió lo dispuesto en el numeral 124 inciso 3 de la Constitución Política en relación con el 121, párrafo 4, ibídem, pues el proyecto de ley fue conocido por el Plenario Legislativo y cumplió sobradamente tal mayoría absoluta. En este sentido, se puede comprobar que el proyecto fue tramitado según el procedimiento legislativo correspondiente, sin que esta Sala observe vicio de procedimiento alguno.

VI. SOBRE EL PROYECTO DE LEY Y EL CONTENIDO DEL CONVENIO

El proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 24.856 presenta para aprobación la versión consolidada del Protocolo de 1996 y las enmiendas que se detallan en el artículo 1. Así lo hace constar el coordinador del Proceso Normativo de la Actividad Marítima y Asesor Legal de la División Marítimo Portuaria del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el 28 de enero de 2025 (folio 8 del expediente 24.586). La iniciativa de ley consta de dos artículos, los cuales señalan:

“Artículo 1- Se aprueba la adhesión del Gobierno de la República de Costa Rica al Protocolo de 1996, relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, de 1972, modificado por sus enmiendas, y que en su versión consolidada oficial, consta de lo siguiente:

RELATIVAS AL PROTOCOLO Y SUS ENMIENDAS Protocolo de 1996, relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972 Enmiendas de 2006 al Protocolo de 1996, relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972, enmienda para para incluir en el Anexo 1 del Protocolo de Londres el secuestro de CO2 en las formaciones geológicas del subfondo marino (Resolución LP.1(1).

Enmiendas de 2009 al Protocolo de 1996, relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972, enmienda relativa al artículo 6 del Protocolo de Londres (Resolución LP.3(4).

Enmiendas de 2009 al Protocolo de 1996, relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972, enmienda relativa al artículo 6 del Protocolo de Londres (Resolución LP.3(4).

Enmiendas de 2013 al Protocolo de 1996, relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972, para regular la colocación de materias a fines de fertilización de los océanos y otras actividades de geoingeniería marina (Resolución LP.4(8) Enmiendas de 2022 al Protocolo de 1996, relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972, para retirar los fangos cloacales de los anexos 1 y 2, relativos a la lista y la evaluación de los desechos u otras materias cuyo vertimiento podrá considerarse (Resolución LP.6 (17) Artículo 2- La República de Costa Rica hace reserva a los artículos 21 y 22 del Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972, sus anexos y enmiendas; en el sentido de que las enmiendas aprobadas conforme al procedimiento ahí descrito tendrán vigencia en el país cuando se consideren protocolos de menor rango derivados del Convenio en los términos que establece nuestra Constitución Política. En el caso de enmiendas sustanciales, tendrán vigencia una vez que hayan sido aprobados de conformidad con los procedimientos establecidos en la Constitución Política.

Rige a partir de su publicación.” El artículo 1 del proyecto de ley aprueba “la adhesión del Gobierno de la República de Costa Rica al Protocolo de 1996, relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, de 1972, modificado por sus enmiendas. La Sala procederá de seguido a analizar el contenido del indicado instrumento internacional, conocido como Protocolo de Londres. El artículo 2 del proyecto de ley será analizado en el considerando VII de esta sentencia.

En primer término, se observa que el Protocolo propiamente dicho, es decir, lo que en la técnica del Derecho de los Tratados se conoce como su parte dispositiva y consideraciones finales, consta de veintinueve artículos y cinco anexos, con los objetivos señalados en su artículo 2, de “prevenir, reducir y, cuando sea factible, eliminar la contaminación causada por el vertimiento o la incineración en el mar de desechos u otras materias”.

En cuanto a su texto, a pesar de no estar dividido en capítulos, sigue un orden lógico a través de sus veintinueve artículos, donde se identifican las tres secciones habituales -preámbulo, contenido y disposiciones finales- desde la definición de las obligaciones generales, las conductas que los Estados Contratantes se comprometen a prohibir, con sus excepciones, y cómo proceder, el ámbito de aplicación, así como la solución de las controversias que llegaren a suscitarse y la información que debe compartirse. Fuera de ello, el resto del articulado comprende las normas habituales del Derecho de los Tratados, como las relacionadas con la firma, suscripción, adhesión, reservas, denuncias, y posibilidad de enmiendas, modificaciones y momentos de entrada en vigor del instrumento.

Un análisis más detallado del articulado del tratado muestra que en el artículo 1 contiene las definiciones de términos que se utilizan en el Protocolo, circunscritas a éste, esenciales para la aplicación de dicho instrumento internacional. Así, por ejemplo, el apartado 4.1 define qué se entiende por “vertimiento”:

“4.1 Por vertimiento se entiende:

1. toda evacuación deliberada en el mar de desechos u otras materias desde buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar; 2. todo hundimiento deliberado en el mar de buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar; 3. todo almacenamiento de desechos u otras materias en el lecho del mar o en el subsuelo de éste desde buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar; y 4. todo abandono o derribo in situ de plataformas u otras construcciones en el mar, con el único objeto de deshacerse deliberadamente de ellas.

Adicionalmente, el apartado 4.2 aclara aún más el concepto, explicando lo que no se entiende por vertimiento. En ese sentido, el apartado 4.3 excluye la aplicación del Protocolo a “la evacuación o el almacenamiento de desechos u otras materias que resulten directamente de la exploración, explotación y consiguiente tratamiento mar adentro de los recursos minerales del lecho del mar, o que estén relacionados con dichas actividades.” También resulta relevante la definición de “incineración en el mar” contenida en el apartado 5.1: “por incineración en el mar se entiende la quema de desechos u otras materias a bordo de un buque, una plataforma u otra construcción en el mar para su eliminación deliberada por destrucción térmica”. El apartado 5.2 enumera en qué casos la incineración es permitida. Por su parte, el apartado 5 bis define: “Por geoingeniería marina se entiende una intervención deliberada en el medio marino para manipular procesos naturales incluido para contrarrestar el cambio climático antropógeno y/o sus repercusiones, y que puede resultar en efectos perjudiciales, especialmente cuando esos efectos son generalizados, duraderos o graves.” El artículo 2 corresponde a los objetivos del Convenio:

“Artículo 2 Objetivos Las Partes Contratantes protegerán y preservarán el medio marino contra todas las fuentes de contaminación y adoptarán medidas eficaces, según su capacidad científica, técnica y económica, para prevenir, reducir y, cuando sea factible, eliminar la contaminación causada por el vertimiento o la incineración en el mar de desechos u otras materias. Cuando proceda, las Partes Contratantes armonizarán sus políticas a este respecto.” Por su parte el artículo 3, establece las obligaciones generales de las Partes Contratantes, que son:

“Artículo 3 Obligaciones generales 1. Al implantar el presente Protocolo, las Partes Contratantes aplicarán un planteamiento preventivo de la protección del medio ambiente contra el vertimiento de desechos u otras materias o contra la colocación de materias para las actividades de geoingeniería marina que pueden considerarse para la concesión de permisos de conformidad con el anexo 4.

2. Teniendo en cuenta el planteamiento de quién contamina debería, en principio sufragar los costes de la contaminación, cada Parte Contratante tratará de fomentar prácticas en virtud de las cuales aquellos a quienes haya autorizado a realizar actividades de vertimiento o incineración en el mar sufragarán los costes ocasionados por el cumplimiento de las prescripciones sobre prevención y control de la contaminación de las actividades autorizadas teniendo debidamente en cuenta el interés público.

3. Al implantar las disposiciones del presente protocolo, las Partes contratantes actuarán de modo que no transfieran directa o indirectamente los daños o la probabilidad de causar daños de una parte del medio ambiente a otra ni transformen en un tipo de contaminación en otro.

4. Nada de lo dispuesto en el presente protocolo se interpretará en el sentido de impedir que las Partes Contratantes tomen, por separado o conjuntamente, medidas más rigurosas de conformidad con el derecho internacional en lo que respecta a la prevención, la reducción y, cuando sea factible, la eliminación de la contaminación.” Esta disposición del Protocolo de 1996 es medular pues, en sintonía con numerosos Convenios Multilaterales que le preceden, consagra el principio preventivo y el principio el que contamina, paga, aplicables a la protección de medio ambiente.

Los artículos 4, 5, 6 y 6 bis contemplan otras obligaciones más específicas. La principal es la contenida en el artículo 4, que consiste en desarrollar medidas internas para prohibir el vertimiento de desechos al mar. Indica la indicada norma:

“Artículo 4 Vertimiento de desechos u otras materias 1.1 Las Partes Contratantes prohibirán el vertimiento de cualesquiera desechos u otras materias, con excepción de los que se enumeran en el anexo 1.

1.2 Para el vertimiento de desechos u otros materiales enumerados en el anexo 1 será necesario un permiso. Las Partes Contratantes adoptarán medidas administrativas o legislativas a fin de garantizar que la expedición de los permisos y las condiciones de éstos cumplen las disposiciones del anexo 2. Se prestará particular atención a las posibilidades de evitar el vertimiento en favor de alternativas preferibles desde el punto de vista ambiental.

2 Nada de lo dispuesto en el presente protocolo se interpretará en el sentido de impedir que una Parte Contratante prohíba, en lo que esa Parte concierne el vertimiento de los desechos u otras materias mencionados en el anexo 1. La parte en cuestión notificará tales medidas a la Organización.” Las Partes Contratantes del Protocolo de Londres se obligan a prohibir el vertimiento de desechos y otras materias en el mar. De suma importancia es la introducción del enfoque de “lista inversa”. En lugar de establecer cuáles son los materiales que no podrán verterse en el mar, como estaba regulado en el Convenio de Londres, se invierte la regulación, que prohíbe todo vertimiento, excepto el de los desechos que figuran como vertimientos permitidos, enumerados en el Anexo 1. Adicionalmente, las Partes Contratantes se obligan a establecer medidas administrativas o legislativas para prohibir el vertimiento de desechos en el mar y autorizar las excepciones sólo mediante permisos que emitirán autoridades competentes designadas a tal efecto.

Mediante los artículos 5, 6, y 6 bis, las Partes Contratantes se obligan a prohibir otras conductas, por su impacto negativo en el ambiente marino:

“Artículo 5 Incineración en el mar Las Partes Contratantes prohibirán la incineración en el mar de cualesquiera desechos u otras materias.

Artículo 6 1 Las Partes Contratantes no permitirán la exportación de desechos u otras materias a otros países para su vertimiento o incineración en el mar.

2 No obstante lo dispuesto en el apartado 1, los flujos de dióxido de carbono podrán exportarse para su evacuación de conformidad con lo dispuesto en el anexo 1 a condición de que los países interesados hayan concluido un acuerdo o concierto. Dicho acuerdo o concierto incluirá:

.1 la confirmación y asignación de las responsabilidades del permiso entre los países exportadores y receptores, en consonancia con las disposiciones del presente Protocolo y otro derecho internacional aplicable; y .2 en el caso de exportaciones a Estados que no son Partes Contratantes, disposiciones equivalentes, como mínimo, a las recogidas en el presente Protocolo, incluidas las relativas a la expedición de permisos y a las condiciones de los permisos para el cumplimiento de las disposiciones del anexo 2, para garantizar que el acuerdo o concierto no menoscabe las obligaciones de las Partes Contratantes en virtud del presente Protocolo de proteger y preservar el medio marino.

Toda Parte Contratante que concluya tal acuerdo o concierto lo notificará a la Organización.

Artículo 6bis Actividades de Geoingeniería Marina 1 Las Partes Contratantes no permitirán la colocación de materias en el mar efectuada desde buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar para las actividades de geoingeniería marina enumeradas en el anexo 4, salvo que en la enumeración se disponga que la actividad o la subcategoría de la actividad puede autorizarse en virtud de un permiso.

2 Las Partes Contratantes adoptarán medidas administrativas o legislativas a fin de garantizar que la expedición de los permisos y las condiciones de los permisos cumplen las disposiciones del anexo 5 y que se tiene en cuenta todo marco específico de evaluación elaborado para una actividad y adoptado por la Reunión de las Partes Contratantes. Sólo podrá expedirse un permiso después de que la actividad haya sido objeto de una evaluación en la que se haya determinado que, en la medida de lo posible, la contaminación del medio marino debida a la actividad propuesta se evita o reduce al mínimo. Un permiso sólo podrá expedirse si en la evaluación se concluye que la actividad no es contraria a los objetivos del Protocolo.

3 El artículo 4 no se aplica a las actividades enumeradas en el anexo 4.” Referido al ámbito de aplicación del Protocolo, conforme lo dispuesto en el artículo 1 apartado 7, sus disposiciones se aplican al mar, entendido como “todas las aguas marinas, que no sean las aguas interiores de los Estados, así como el lecho del mar y el subsuelo de éste. Este término no incluye los depósitos en el subsuelo del mar a los que sólo se tiene acceso desde tierra”. El artículo 7 dispone:

“Artículo 7 Aguas interiores 1. No obstante, cualquier otra disposición del presente protocolo, éste se referirá a las aguas interiores solamente en la medida prevista en los apartados 2 y 3.

2. Cada Parte Contratante, a discreción suya, aplicará las disposiciones del presente protocolo o adoptará otras medidas efectivas de concesión de permisos y de reglamentación para controlar la evacuación deliberada de desechos u otras materias en aguas marinas interiores en los casos en que tal evacuación constituiría vertimiento o incineración en el mar en el sentido del artículo 1 y si se realizara en el mar.

3. Cada parte contratante debería facilitar a la Organización información sobre la legislación y los mecanismos institucionales relativos a la implantación, el cumplimiento y la ejecución en aguas marinas interiores. Las Partes Contratantes deberían también hacer todo lo posible por facilitar con carácter voluntario informes resumidos sobre el tipo y la naturaleza de los materiales que se viertan en las aguas marinas interiores.” Las aguas interiores en el derecho del mar son de exclusiva soberanía del Estado que las contiene. De allí que el artículo 7 deja a arbitrio de las Partes Contratantes la aplicación de las disposiciones del Protocolo para controlar la evacuación deliberada de desechos u otras materias en aguas marinas interiores, en los casos en que tal evacuación constituiría vertimiento o incineración en el mar, en el sentido del artículo 1, y si se realizara en el mar.

El artículo 8 dispone:

“Artículo 8 Excepciones 1. Las disposiciones de los artículos 4.1 y 5 no se aplicarán cuando sea necesario salvaguardar la seguridad de la vida humana o de buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar, en casos de fuerza mayor debidos a las inclemencias del tiempo o en cualquier otro caso que constituya un peligro para la vida humana o una amenaza real para buques aire naves (sic) plataformas u otras construcciones en el mar si el vertimiento o la incineración en el mar parecen ser el único medio para evitar la amenaza y si existe toda probabilidad de que los daños resultantes de dicho vertimiento o de dicha incineración en el mar sean menores que los que ocurrirían de otro modo. Dicho vertimiento o dicha incineración en el mar se llevarán a cabo de forma que se reduzca al mínimo la probabilidad de causar daños a los seres humanos o la flora y fauna marinas y se pondrán inmediatamente en conocimiento de la Organización.

2. Una parte contratante podrá expedir un permiso como excepción a lo dispuesto en los artículos 4.1 y 5, en casos de emergencia que constituyen una amenaza inaceptable para la salud humana, la seguridad o el medio marino y en los que no quepa otra solución factible. Antes de expedirlo, la Parte Contratante consultará con cualquier otro país o países que pudieran verse afectados y con la Organización, la cual después de consultar con las otras partes contratantes y con las organizaciones internacionales competentes que estime pertinente, recomendará sin demora a la Parte Contratante, de conformidad con el artículo 18.1.6 los procedimientos más adecuados que deban ser adoptados. La Parte Contratante seguirá estás recomendaciones en la máxima medida factible de acuerdo con el plazo dentro del cual deba tomar las medidas y con la obligación general de evitar causar daños al medio marino y notificará a la Organización las medidas que adopte. Las Partes Contratantes se comprometen a ayudarse mutuamente en tales situaciones.

3. Cualquier Parte Contratante podrá renunciar al derecho reconocido en el apartado dos del presente artículo en el momento de ratificar el presente protocolo o de adherirse al mismo, o en cualquier otro momento ulterior.” La disposición transcrita exceptúa las obligaciones del Protocolo cuando se configuran situaciones de fuerza mayor, caso fortuito o emergencias.

Por su parte, el artículo 9 establece obligaciones procedimentales, de vigilancia e información, que complementan las estipuladas en el artículo 4, en los siguientes términos:

“Artículo 9 1. Cada Parte Contratante designará a la autoridad o autoridades competentes para:

1. expedir permisos de conformidad con el presente protocolo; 2. llevar registros de la naturaleza y las cantidades de todos los desechos u otras materias para los cuales se hayan expedido permisos y, cuando sea factible, de las cantidades que se hayan efectivamente vertido, o colocado de conformidad con el artículo 6bis, así como del lugar, fecha y método de vertimiento o colocación; y 3. vigilar individualmente o en colaboración con otras Partes Contratantes y con organizaciones internacionales competentes el estado del mar para los fines del presente protocolo.

2. La autoridad o autoridades competentes de una Parte Contratante expedirán permisos de conformidad con el presente Protocolo respecto a los desechos u otras materias destinados a ser vertidos o, según lo previsto en el artículo 6 bis, colocados o, según lo previsto en el artículo 8.2, incinerados en el mar:

1. que se carguen en su territorio; y 2. que se carguen en un buque o aeronave registrado o abanderado en su territorio, cuando la carga tenga lugar en el territorio de un Estado que no sea Parte Contratante del presente protocolo.

3. Para la expedición de permisos, la autoridad o autoridades competentes observarán las prescripciones del artículo 4 y del artículo 6 bis, así como los criterios, medidas y requisitos adicionales que se consideran pertinentes.

4. Cada Parte Contratante notificará a la Organización y, cuando proceda, a las otras Partes Contratantes directamente o a través de una secretaría establecida con arreglo a un acuerdo regional:

1. la información especificada en los apartados 1.2 y 1.3; 2. las medidas administrativas y legislativas tomadas para implantar las disposiciones del presente protocolo, incluido un resumen de las medidas de ejecución; y 3. la eficacia de las medidas a que se hace referencia en el apartado 4.2, así como cualquier problema que plantee su aplicación.

La información mencionada en los apartados en 1.2 y 1.3 se facilitará anualmente. La información mencionada en los apartados 4.2 y 4.3 se facilitará con regularidad.

5. Los informes presentes con arreglo a los apartados cuatro dos y 4.3 serán evaluados por un órgano auxiliar adecuado según lo decida la Reunión de las Partes Contratantes. Ese órgano dará parte de sus conclusiones a la oportuna reunión o reunión especial de las Partes Contratantes.” El artículo 10, referido al ámbito de aplicación del Protocolo, excluye su aplicación a buques o aeronaves que tengan derecho a inmunidad soberana de acuerdo con el derecho internacional. Esta exclusión que formaliza el Protocolo resulta relevante porque a partir de aquí se entiende que su aplicación se limita a la flota mercante. Dispone la indicada norma:

“Artículo 10 Aplicación y ejecución 1. Cada Parte Contratante aplicará las medidas necesarias para la aplicación del presente protocolo a todos los:

1. buques y aeronaves registrados o abanderados en su territorio; 2. buques y aeronaves seguir (sic) que carguen en su territorio los desechos u otras materias que están destinados a ser vertidos, incinerados, o colocados, de conformidad con el artículo 6 bis, en el mar; y 3. buques, aeronaves y plataformas u otras construcciones que a su juicio se dediquen a operaciones de vertimiento, incineración o colocación, de conformidad con el artículo 6 bis, en el mar en las zonas respecto de los cuales tenga derecho a ejercer jurisdicción con arreglo al derecho internacional.

2. Cada Parte Contratante tomará las medidas apropiadas con arreglo al derecho internacional para prevenir y, si es necesario, castigar los actos contrarios a las disposiciones del presente protocolo.

3. Las Partes Contratantes acuerdan cooperar en la elaboración de procedimientos para la aplicación efectiva del presente protocolo en las zonas situadas más allá de la jurisdicción de cualquier Estado, incluidos los procedimientos para informar sobre los buques y aeronaves que hayan sido vistos mientras realizaban operaciones de vertimiento o incineración en el mar, contraviniendo lo dispuesto en el presente protocolo.

4. El presente protocolo no se aplicará a los buques y aeronaves que tengan derecho a inmunidad soberana con arreglo al derecho internacional. No obstante, cada Parte Contratante garantizará, mediante la adopción de medidas apropiadas, que los buques y aeronaves que tengan en propiedad o en explotación operen de forma compatible con el objeto y fines del presente protocolo, e informará a la Organización en consecuencia.

5. Todo Estado podrá, cuando manifieste su consentimiento en obligarse por el presente protocolo o en cualquier momento posterior, declarar que aplicará las disposiciones del presente protocolo a sus buques y a aeronaves a los que se hace mención en el apartado 4, reconociendo que solo será ese Estado el que pueda aplicar tales disposiciones a dichos buques y aeronaves.” El artículo 11 establece obligaciones de cumplimiento para la Reunión de las Partes Contratantes y prevé la posibilidad de que ésta brinde cooperación tanto a las Partes Contratantes como a Estados que no lo son, al disponer:

“Artículo 11 Procedimientos para el complimiento 1. A más tardar dos años después de la entrada en vigor del presente protocolo, la Reunión de las Partes Contratantes habilitará los procedimientos y mecanismos necesarios para evaluar y fomentar el cumplimiento del presente protocolo. Dichos procedimientos mecanismos se elaboran con miras a facilitar el intercambio pleno y abierto de información de manera constructiva.

2. Después de examinar atentamente toda la información presentada de acuerdo con el presente protocolo y toda la recomendación formulada mediante los procedimientos implican mismo (sic) establecidos con arreglo al apartado 1, la Reunión de las Partes Contratantes podrá ofrecer asesoramiento, asistencia o cooperación a las Partes Contratantes y a los Estados que no son Partes Contratantes.” El numeral 12 alienta la cooperación regional entre Partes Contratantes, que compartan interés en proteger el medio marino en una determinada zona geográfica y la concertación de acuerdos para lograr los objetivos del Protocolo, en los siguientes términos:

“Artículo 12 Cooperación regional Para facilitar el logro de los objetivos del presente protocolo, las Partes Contratantes que tengan intereses comunes que proteger el medio marino de una zona geográfica determinada se esforzarán por fomentar la cooperación regional, incluida la concertación de acuerdos regionales compatibles con el presente protocolo, para la prevención, la reducción y, cuando sea factible, la eliminación de la contaminación causada por el vertimiento o la incineración en el mar de desechos u otros materias, teniendo en cuenta los aspectos característicos de la región. Las Partes Contratantes procurarán cooperar con las partes de acuerdos regionales para elaborar procedimientos armonizados y además que deberán ser observados por las partes contratantes de los diversos convenios en cuestión.” El artículo 13 fomenta la colaboración entre los Estados Parte y la Organización Marítima Internacional -Artículo 1.2- y otras organizaciones internacionales competentes para coordinar apoyo bilateral y multilateral, en aras de cumplir los objetivos del Protocolo. La disposición señala:

“Artículo 13 Cooperación y asistencia técnicas 1. Las Partes Contratantes fomentarán mediante la colaboración en el seno de la Organización y la coordinación con otras organizaciones internacionales competentes el apoyo bilateral y multilateral para la prevención, reducción y cuando sea factible, la eliminación de la contaminación causada por vertimiento o colocación de materias para actividades de geoingeniería marina, según lo dispuesto en el presente protocolo a las partes contratantes que lo soliciten para:

1. la capacitación de personal científico y técnico para las actividades de investigación, vigilancia y ejecución, incluido, según proceda, el suministro del equipo e instalaciones y servicios necesarios, con miras a reformar los medios nacionales.

2. la obtención de asesoramiento sobre la aplicación del presente protocolo; 3. la obtención de información y cooperación técnica relativas a los procedimientos para reducir al mínimo los desechos y a los procesos de producción limpios; 4. la obtención de información y cooperación técnica relativas a la evacuación y el tratamiento de desechos, y otras medidas para prevenir, reducir y, cuando sea factible, eliminar la contaminación causada por vertimiento; y 5. la obtención de acceso a tecnologías nacionales desde el punto de vista ambiental y a los conocimientos prácticos correspondientes, y la transferencia de éstos, particularmente a los países en desarrollo y a los países en transición hacia economías de mercado, en condiciones favorables mutuamente acordadas, incluidas las concesionarias y preferenciales, teniendo en cuenta la necesidad de proteger los derechos de propiedad intelectual, así como las necesidades específicas de los países en desarrollo y de los países en transición hacia economías de mercado.

2. La Organización desempeñará las funciones siguientes:

1. transmitir las peticiones de cooperación técnica de las partes contratantes a otras partes contratantes, teniendo en cuenta factores tales como la capacidad técnica; 2. coordinar las peticiones de asistencia con otras organizaciones internacionales competentes según proceda; y 3. a reserva de la disponibilidad de recursos adecuados ayudar a los países en desarrollo y a los que están en transición hacia economías de mercado, que hayan declarado su intención de constituirse en partes contratantes del presente protocolo, a que examinen los medios necesarios para conseguir su plena implantación.” Por su parte, el artículo 14 obliga a las Partes para facilitar Investigaciones Científicas y técnicas sobre la prevención, reducción y cuando sea factible eliminación de la contaminación procedente del vertimiento y de otras fuentes de contaminación del mar relacionadas con el protocolo.

“Artículo 14.

Investigación científicas y técnicas 1. Las Partes Contratantes tomarán las medidas adecuadas para promover y facilitar las Investigaciones Científicas y técnicas sobre la prevención, la reducción y, cuando sea factible, la eliminación de la contaminación procedente del vertimiento y de otras fuentes de contaminación del mar que guardan relación con el presente protocolo. Estas investigaciones deberían incluir, en particular, la observación, la medición, la evaluación y el análisis de la contaminación mediante métodos científicos.

2. Las Partes Contratantes, para alcanzar los objetivos del presente protocolo, promoverán la disponibilidad de información pertinente para otras Partes Contratantes que la soliciten sobre:

1. las actividades y medidas de carácter científico y técnico emprendidas de conformidad con el presente protocolo; 2. los programas científicos y tecnológicos marinos y sus objetivos: y 3. los impactos observados mediante la vigilancia y la evaluación llevadas a cabo con arreglo al artículo 9.1.3.” El artículo 15 establece otro compromiso de las Partes Contratantes, con respecto a la responsabilidad por daños al medio ambiente, en los siguientes términos:

“Artículo 15 Responsabilidad e indemnización De conformidad con los principios del derecho internacional relativos a la responsabilidad de los Estados por los daños causados al medio ambiente de otros Estados como cualquier otra zona media del medio ambiente, las Partes Contratantes se comprometen a elaborar procedimientos relativos a la responsabilidad por vertimiento o incineración en el mar de desechos u otras materias.” El artículo 16 establece los mecanismos de solución de controversias relativas a la interpretación o aplicación del Protocolo, en primera instancia, la negociación, mediación y conciliación. En cuanto al procedimiento arbitral, refiere al anexo 3. Establece la indicada disposición:

“Artículo 16 Arreglo de controversias 1. Toda controversia relativa a la interpretación o aplicación del presente protocolo se resolverá en primera instancia mediante negociación, mediación o conciliación, o por otros medios pacíficos elegidos por las partes en la controversia.

2. Si no se ha podido encontrar una solución doce meses después de que una Parte Contratante haya notificado a otra que existe una controversia entre ellas, la controversia se resolverá, a petición de una de las partes en la controversia, mediante el procedimiento arbitral que figura en el anexo 3, a menos que las partes interesadas estén de acuerdo en utilizar uno de los procedimientos enumerados en el párrafo 1 del artículo 287 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el derecho del mar de 1982 las partes en controversia podrán así decidirlo sean o no Estados partes en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982.

3. En el caso de que se llegue a un acuerdo para utilizar 1 de los procedimientos enumerados en el párrafo 1 del artículo 287 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el derecho del mar de 1982 las disposiciones de la parte XV de dicha convención que estén relacionados con el procedimiento elegido también se aplicarán mutatis mutandis.

4. El período de doce meses a que se hace referencia en el apartado 2 se podrá prolongar otros doce meses por acuerdo mutuo de las partes interesadas.

5. No obstante, lo dispuesto en el apartado 2, todo estado podrá notificar al Secretario General, en el momento de manifestar su consentimiento en obligarse por el presente protocolo, que cuando sea parte en una controversia sobre la interpretación o la aplicación de los artículos 3.1 o 3.2 se requerirá su consentimiento para poder arreglar la controversia mediante el procedimiento arbitral expuesto en el anexo 3.” El artículo 17 se refiere a la colaboración internacional:

“Artículo 17 Cooperación internacional Las Partes Contratantes promoverán los objetivos del presente protocolo en el seno de las organizaciones internacionales competentes.” En el numeral 18 del Protocolo se enumeran las acciones que pueden adoptar las Partes Contratantes en las reuniones:

“Artículo 18 Reuniones de las Partes Contratantes 1. Las Reuniones de las Partes Contratantes o las Reuniones especiales de las Partes Contratantes examinarán regularmente la aplicación del presente protocolo y evaluarán su eficacia con objeto de determinar medios para fortalecer, cuando sea necesario, las medidas encaminadas a prevenir, reducir y, cuando sea factible, eliminar la contaminación causada por vertimiento e incineración o colocación, de conformidad con el artículo 6 bis, en el mar de desechos u otras materias. Para ello, las Reuniones de las Partes Contratantes o las Reuniones especiales de las Partes Contratantes podrán:

1. examinar y adoptar enmiendas al presente protocolo con arreglo a los artículos 21 y 22; 2. crear los órganos auxiliares necesarios para examinar cualquier cuestión que pueda plantearse, con objeto de facilitar la implantación efectiva del presente protocolo; 3. invitar a los órganos especializados apropiados a que se asesoren a las partes contratantes o a la organización en cuestiones relacionadas con el presente protocolo; 4. fomentar la colaboración con las organizaciones internacionales competentes interesadas en la prevención y contención de la contaminación; 5. examinar la información facilitada de acuerdo con el artículo 9.4; 6. elaborar o adoptar, en consulta con las organizaciones internacionales competentes, los procedimientos mencionados en el artículo 8.2, incluidos los criterios básicos para determinar cuáles son las situaciones excepcionales y de emergencia y procedimientos de consulta y asesoramiento y de evacuación sin riesgos de materias en el mar en tales circunstancias; 7. considerar y aprobar resoluciones; y 8. considerar cualquier otra medida que pudiera ser necesaria.

2. En su primera reunión, las Partes Contratantes establecerán el reglamento interior, según sea necesario.” El numeral 19 contempla las funciones que asume la Organización Marítima Internacional, con respecto al Protocolo de 1996:

“Artículo 19 Funciones de la Organización 1. La Organización tendrá a cargo las funciones de Secretaría en relación con el presente protocolo. Toda Parte Contratante del presente protocolo que no sea miembro de la Organización hará una contribución apropiada a los gastos que tenga la Organización por el cumplimiento de tales funciones.

2. Entre las funciones de la Secretaría que son necesarias para la administración del presente protocolo se incluyen las siguientes:

1. convocar Reuniones de las Partes Contratantes una vez al año, a menos que las Partes Contratantes decidan otra cosa, y Reuniones especiales de las Partes Contratantes siempre que lo solicite dos tercios de las Partes Contratantes; 2. prestar asesoramiento previa solicitud sobre la aplicación del presente protocolo y sobre las orientaciones y procedimientos que se hayan elaborado en el ámbito del mismo; 3. considerar las solicitudes de información; así como la información procedente de las Partes Contratantes, consultar con éstas y con las organizaciones internacionales competentes, y hacer recomendaciones a las Partes Contratantes respecto a cuestiones relacionadas con el presente protocolo, pero no específicamente tratadas en él; 4. preparar; en consulta con las Partes Contratantes y las organizaciones internacionales competentes, la elaboración y aplicación de los procedimientos mencionados en el artículo 18. 1.6, y prestar ayuda a ese efecto; 5. hacer llegar a las Partes Contratantes interesadas todas las notificaciones recibidas por la organización de conformidad con el presente protocolo; y 6. Preparar, cada dos años, un presupuesto y un estado de cuentas para la administración del presente protocolo, que serán distribuidos a todas las Partes Contratantes.

3. Además de los prescrito en el artículo 13.2.3 y a reserva de la disponibilidad de recursos adecuados, la Organización:

1. colaborará en la realización de evaluaciones del estado del medio marino; y 2. cooperará con las organizaciones internacionales competentes interesadas en la prevención y contención de la contaminación.” El artículo 20 dispone que los anexos del protocolo forman parte integrante del mismo. La versión consolidada del “Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la prevención de la contaminación del mar por vertimiento de desechos y otras materias, 1972” considera cinco anexos. Son normas reglamentarias de determinados artículos del Protocolo. Se observa, que se trata del desarrollo e instrumentalización técnica de las consideraciones sustantivas y obligaciones establecidas en el protocolo, y que resultan accesorias al mismo. El Anexo 1 sobre “Desechos u otras materias cuyo vertimiento podrá considerarse”; el Anexo 2 respecto a la “Evaluación de los desechos u otras materias cuyo vertimiento podrá considerarse”; el Anexo 3, que define el “Procedimiento arbitral”; el Anexo 4 relativo a “Actividades de geoingeniería marina” y el Anexo 5, que contempla el “Marco de Evaluación de las materias cuya colocación podrá considerarse en virtud del anexo 4”.

Lo concerniente a las enmiendas al Protocolo y a sus anexos, está regulado en los artículos 21 y 22, respectivamente. Esas disposiciones señalan:

“Artículo 21 Enmienda del Protocolo 1. Toda Parte Contratante podrá proponer enmiendas de los artículos del presente protocolo. El texto de una propuesta de enmienda será comunicado por la Organización a las Partes Contratantes por lo menos seis meses antes de su examen en una reunión de las Partes Contratantes o en una reunión especial de las Partes Contratantes.

2. Las enmiendas de los artículos del presente protocolo se adoptarán por una mayoría de dos tercios de los votos de las Partes Contratantes presentes y votantes que estén representadas en la reunión o reunión especial de las Partes Contratantes designada para ese propósito.

3. Las enmiendas entrarán en vigor para las Partes Contratantes que las hayan aceptado el sexagésimo día después de (sic) los dos tercios de las Partes Contratantes hayan depositado en la Organización el instrumento de aceptación de la enmienda. Con posterioridad, las enmiendas entrarán en vigor para cualquier Parte Contratante el sexagésimo día después de la fecha en que tal Parte Contratante haya depositado su instrumento de aceptación de la enmienda en cuestión.

4. El Secretario General informará a las Partes Contratantes de cualquier enmienda adoptada en las Reuniones de las Partes Contratantes, así como de la fecha en que cada una de dichas enmiendas entre en vigor en general y para cada Parte Contratante.

5. Después de la entrada en vigor de una enmienda del presente protocolo, todo Estado que se constituya en Parte Contratante del presente protocolo pasará a ser Parte Contratante del presente protocolo enmendado, a menos que dos tercios de las Partes Contratantes presentes y votantes en la reunión o reunión especial de las Partes Contratantes que apruebe la enmienda decida lo contrario.

Artículo 22 Enmienda de los anexos 1. Toda Parte Contratante podrá proponer enmiendas de los anexos del Protocolo. El texto de una propuesta de enmienda será comunicado por la Organización a las Partes Contratantes por lo menos seis meses antes de su examen en una reunión de las Partes Contratantes o en una reunión especial de las Partes Contratantes.

2. Las enmiendas de los anexos que no sean al anexo 3 estarán basadas en consideraciones científicas o técnicas y podrán tener en cuenta factores jurídicos, sociales y económicos, según proceda. Tales enmiendas serán adoptadas por una mayoría de dos tercios de los votos de las Partes Contratantes presentes y votantes que estén representadas en la reunión o reunión especial de las Partes Contratantes designada para ese propósito.

3. La Organización comunicará sin demora a las Partes Contratantes las enmiendas que se hayan adoptado en una reunión de las Partes Contratantes o en una reunión especial de las Partes Contratantes.

4. Salvo por lo dispuesto en el en el (sic) apartado 7, las enmiendas de los anexos entrarán en vigor para cada Parte Contratante inmediatamente después de que haya notificado su aceptación a la Organización o 100 días después de la fecha de su aprobación en una reunión de las Partes Contratantes, si esta fecha es posterior, salvo para para aquellas Partes Contratantes que, antes de haber transcurrido los 100 días, hagan una declaración de que por el momento no pueden aceptar la enmienda. Cualquier Parte Contratante podrá en todo momento sustituir su declaración previa de objeción por una de aceptación, con la cual la enmienda anteriormente objetada entrará en vigor para dicha Parte Contratante.

5. El Secretario General notificará sin demora a las Partes Contratantes los instrumentos de aceptación u objeción que se haya depositado en poder de la Organización.

6. Un nuevo anexo o una enmienda de un anexo que tenga relación con una enmienda a los artículos del presente protocolo no entrará en vigor hasta el momento en que entre en vigor la enmienda de los artículos del presente protocolo.

7. Con respecto a las enmiendas del anexo 3, relativo al procedimiento arbitral, y con respecto a la adopción y entrada en vigor de anexos nuevos, se aplicarán los procedimientos de enmienda de los artículos del presente protocolo.” El procedimiento previsto en el artículo 21 para la enmienda de los artículos del protocolo, también se aplica al anexo 3 sobre el procedimiento arbitral y a la adopción y entrada en vigor de anexos nuevos – artículo 22 inciso 7-. Los plazos para poner en conocimiento de las partes las propuestas de enmienda y la mayoría requerida para adoptarlas coinciden en los numerales 21 y 22, no así las disposiciones sobre su entrada en vigor.

Como se adelantó, el proyecto de ley contempla en el artículo 2 una reserva en cuanto a la aplicación de estas disposiciones, propiamente con respecto al momento en que entrarían a regir para Costa Rica las enmiendas que llegaren a aprobarse, por lo cual, en definitiva, las modificaciones que llegare a proponerse e incluso aprobarse, sólo regirían para Costa Rica cuando se cumpla lo preceptuado en la reserva que se estaría aprobando, por lo que lo señalado en este artículo carece de problema jurídico alguno en cuanto a los efectos jurídico materiales para el país, tal como se expone más adelante cuando se aborde de manera concreta lo relativo a las enmiendas y la reserva que se plantea.

El artículo 23, establece la relación del Protocolo con el Convenio, en los siguientes términos: “El presente Protocolo deroga el Convenio, por lo que respecta a las Partes Contratantes del presente protocolo que también son Partes en el Convenio.” El artículo 24 establece los procedimientos y plazos para constituirse en Parte Contratante (firma, ratificación, aceptación, aprobación y adhesión). La entrada en vigor del Protocolo se regula en el artículo 25, mientras que el artículo 26, prevé un período de transición, y el artículo 27 dispone lo concerniente a la posibilidad de que una Parte Contratante se retire del Protocolo, el momento a partir del cual se puede hacer, y contempla la regla usual de que el retiro surtirá efecto un año después de la recepción del instrumento de retiro en poder del secretario general de la Organización Marítima Internacional (OMI).

En cuanto a las disposiciones finales del Protocolo, el artículo 28 designa como depositario de Protocolo al secretario general de la OMI quien además de las funciones ya asignadas en otros artículos del Protocolo, desempeñará las siguientes:

“1. Informará a todos los Estados que hayan firmado el presente protocolo o se hayan adherido al mismo de:

1. toda nueva firma o depósito de un instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión, así como de la fecha en que se produzca; 2. la fecha de entrega en vigor del presente protocolo; y 3. todo instrumento de retiro del presente protocolo que se deposite, así como de la fecha en que se recibió dicho instrumento y la fecha en que el retiro surtirá efecto; 2. remitirá copias certificadas del presente protocolo a todos los Estados que lo hayan firmado o se allá (sic) adherido al mismo.

3. Tan pronto como el presente protocolo entre en vigor, el Secretario General remitirá a la Secretaría de las Naciones Unidas una copia auténtica certificada del mismo para que se registre y publique conforme a lo dispuesto en el artículo 102 de la carta de las Naciones Unidas.” Por último, el artículo 29 acredita los idiomas en que está redactado el Protocolo -árabe, chino, español, francés, inglés y ruso-.

VII. SOBRE LAS RESERVAS

Toda declaración hecha con el objeto de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación al declarante es realmente una reserva. Una reserva puede permitir a un Estado participar en un tratado multilateral en el que de otro modo no desearía o no podría participar. En cuanto a la inclusión de la reserva a un convenio internacional, en el momento en que se discute la aprobación de la adhesión al mismo, es una posibilidad prevista en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, como una declaración unilateral de un Estado al momento de firmar, ratificar, aceptar o adherirse a un tratado, con la finalidad de “excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese Estado”-artículo 2.d)-. De tal forma, una reserva puede ser planteada no sólo en el proceso previo que culmina con la firma de un convenio internacional, sino, incluso, cuando se esté ante el procedimiento de la adhesión, como es el caso del proyecto de ley que se consulta, pues si se utiliza esta posibilidad prevista para los tratados abiertos, es porque el Estado interesado no participó en su momento de la negociación y firma del tratado en sí.

En este sentido, está claro que la formulación de reservas por parte de un Estado al momento de aceptar la adhesión a un convenio internacional está prevista y permitida por el Derecho Internacional Público.

El planteamiento de la reserva que se contempla en el artículo 2 del proyecto de ley consultado, debe entenderse en torno a la relación existente entre el ordenamiento nacional y el de origen internacional, para procurar la armonía del orden jurídico que se configura a partir de la conjunción de ambos, en resguardo de los principios de supremacía constitucional, de cumplimiento de buena fe de las obligaciones internacionales y de seguridad jurídica, entre otros, que son parte del denominado Derecho de la Constitución. La disposición señala:

“Artículo 2. La República de Costa Rica hace reserva a los artículos 21 y 22 del Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972, sus anexos y enmiendas; en el sentido de que las enmiendas aprobadas conforme al procedimiento ahí descrito tendrán vigencia en el país cuando se consideren protocolos de menor rango derivados del Convenio en los términos que establece nuestra Constitución Política. En el caso de enmiendas sustanciales, tendrán vigencia una vez que hayan sido aprobados de conformidad con los procedimientos establecidos en la Constitución Política.” En ese orden de ideas, para comprender la razón de la reserva planteada por el Poder Ejecutivo, es preciso recordar que los artículos 21 y 22 del Protocolo de Londres, regulan lo concerniente a la adopción de enmiendas o modificaciones a los artículos del protocolo y sus anexos, y su entrada en vigor para los Estados Parte.

Las reglas sobre el momento en que se considera que una enmienda entra en vigor, varían en función del tipo de disposición que se pretenda enmendar, pero incluso llegan a contemplar la entrada en vigor de una enmienda en forma automática. Para evitar situaciones contrarias al Derecho de la Constitución, el artículo 2 del proyecto de ley que se consulta prevé una reserva a los artículos 21 y 22 “(…) en el sentido de que las enmiendas aprobadas conforme al procedimiento ahí descrito tendrán vigencia en el país cuando se consideren protocolos de menor rango derivados del Convenio en los términos que establece nuestra Constitución Política. En el caso de enmiendas sustanciales, tendrán vigencia una vez que hayan sido aprobados de conformidad con los procedimientos establecidos en la Constitución Política.”. Esto es, tratándose de “protocolos de menor rango”, o bien, de “enmiendas sustanciales”.

De manera que resulta pertinente precisar tales aspectos, conforme a la jurisprudencia de esta Sala. Dicho de otro modo, si las enmiendas o modificaciones son sobre protocolos de menor rango, tendrán vigencia en el país cuando sean aprobadas según lo que disponen los artículos 21 y 22 del Protocolo por permitirlo así el artículo 121.4 de la Constitución Política; pero cuando las enmiendas sean sustanciales, tendrán vigencia cuando sean aprobadas según lo establecido por la Constitución, es decir, siguiendo el trámite de aprobación de las leyes, como bien refiere la misma norma constitucional de cita.

Esta diferenciación entre protocolos de menor rango o enmiendas sustanciales es importante en atención a lo preceptuado en el artículo 121 de la Constitución Política, que señala una aprobación para los tratados o convenios en sí, y otra modalidad de aprobación para los denominados “protocolos de menor rango”. El artículo 121, inciso 4, de la Constitución Política, dispone:

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(…)

• 4)Aprobar o improbar los convenios internacionales, tratados públicos y concordatos.

Los tratados públicos y convenios internacionales, que atribuyan o transfieran determinadas competencias a un ordenamiento jurídico comunitario, con el propósito de realizar objetivos regionales y comunes, requerirán la aprobación de la Asamblea Legislativa, por votación no menor de los dos tercios de la totalidad de sus miembros.

No requerirán aprobación legislativa los protocolos de menor rango, derivados de tratados públicos o convenios internacionales aprobados por la Asamblea, cuando estos instrumentos autoricen de modo expreso tal derivación.” En lo concerniente a los “protocolos de menor rango” -entendiéndose desde ya que no se está ante el supuesto del denominado “intercambio de notas diplomáticas”, en cuyo caso es jurisprudencia consolidada que aún en esos casos se requiere la aprobación legislativa propiamente dicha (ver, entre otras, sentencia 2021-27993), salvo que claramente bajo esa nomenclatura se trate de circunstancias menores- bien puede entenderse que se trata de aquellos aspectos relacionados con la practicidad del convenio o tratado en sí y que derivan propiamente del mismo convenio; es decir, que se trata de regulaciones que desarrollan aspectos ya contemplados en el texto del convenio, las detallan e instrumentalizan y que no establecen, crean o modifican, por sí mismas y de manera aislada, obligaciones o relaciones jurídicas no previstas o reguladas ya de manera general en el convenio; mientras que un convenio o tratado sí es, por definición, aquel instrumento utilizado por los Estados y los sujetos de Derecho Internacional Público con capacidad jurídica para ello, para crear, modificar o extinguir obligaciones jurídicas en las relaciones entre ellos y, de tal manera, una enmienda sustancial sería aquella que impacte de manera directa en la parte considerativa del tratado. Bajo esa misma idea la Sala indicó lo que se considera como “protocolos de menor rango”, en la sentencia número 1998-3388, de la siguiente forma:

“Los protocolos de menor rango son aquellos que, sin añadir compromisos o limitaciones sustanciales a la actividad de los estados (sic), desarrollan o incluso modifican normas de mero procedimiento que no inciden sobre la sustancia del tratado. Caso típico de protocolos de menor rango son las modificaciones de plazos de cumplimiento y otras medidas semejantes, siempre y cuando esas modificaciones esté (sic), como se dijo, previstas en el tratado principal.” En esa misma sentencia, la Sala precisó aún más el carácter de los denominados protocolos de menor rango, al establecer que:

“[N]o pueden ser considerados enmiendas sino protocolos de otra naturaleza: son variaciones menores que no modifican significativamente las disposiciones del Protocolo, ya que, una vez evaluadas las medidas de control previstas en este, tan sólo las actualizan y ponen al día en cuanto a porcentajes, metas y plazos para cumplir esas metas.” En el mismo orden de ideas, más recientemente, en la ya referida sentencia 2021-27993, señaló la Sala:

“De esta manera, el anterior caso ilustra de un modo más fundamentado, la necesaria vinculación de los protocolos de menor rango con los términos del tratado principal u original, de manera que permita concluir que las partes previeron mecanismos para llevar a cabo actividades accesorias y subordinadas. Por ser instrumentos derivados, dependan del tratado principal, para que permitan materializar los términos y objetivos del Tratado, pero siempre dentro del marco jurídico pactado. (…) Un protocolo de menor rango, por supuesto, implica que no se puedan añadir compromisos o limitaciones sustanciales a los compromisos internacionales pactados por los Estados.” El anterior pronunciamiento supone, además de la existencia de la vinculación entre los protocolos de menor rango y el convenio principal, que éste último haya reconocido la existencia y necesidad de esos instrumentos adicionales posteriormente adoptados. Así, en la misma sentencia 2021-27993, especificó la Sala que:

“El instrumento internacional debe regular estos instrumentos normativos secundarios de ejecución o cumplimiento de sus términos, y siempre será necesario valorar el marco jurídico que las Partes Contratantes pactan para que se les considere como protocolos de menor rango al hacerse la aprobación legislativa.” En síntesis, los denominados protocolos de menor rango, no sólo deben estar ya previamente figurados, anunciados, anticipados o previstos por el convenio principal del cual derivan, sino que tales protocolos de menor rango deben desarrollar las consideraciones generales acordadas en el tratado, sin que establezcan o definan situaciones que permitan considerar que se está ante un instrumento jurídico diferente y separado -ver sentencias 2018-13522 y 2018-13523-.

Bajo este orden de ideas, se entiende que si los instrumentos adicionales relacionados con un convenio o tratado -llámense Protocolos o Anexos-, se refieren, desarrollan, reglamentan o instrumentalizan las generales obligaciones ya establecidas en el tratado y el mismo convenio ya anuncia la posibilidad de adoptar ese otro tipo de instrumentos, se estará ante los denominados protocolos de menor rango. Así se entiende claramente de lo señalado por la Sala en la sentencia 2022-15602, al disponer:

“[L]as modificaciones a las disposiciones convencionales, serán efectuadas a través del cumplimiento de los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico costarricense, y las enmiendas a los anexos, deben ser entendidas como protocolos de menor rango, en los términos del párrafo tercero del inciso 4, del artículo 121 de la Constitución Política.” De las anteriores consideraciones, se derivan los elementos a tomar en cuenta para identificar los denominados “protocolos de menor rango”, a efecto de determinar si resulta válido, conforme a lo dispuesto en el numeral 121 inciso 4) de la Constitución Política, que tales instrumentos no sean aprobados por la Asamblea Legislativa, trámite que estaría reservado para las enmiendas o modificaciones de los tratados o convenios propiamente dichos, siendo así que la aprobación legislativa sería aplicable a las “enmiendas sustanciales” que incidan en las previsiones de la parte dispositiva del convenio principal -una modificación al texto del tratado o las previsiones allí establecidas-.

De esta forma, podría declararse una lesión al orden constitucional, en caso de que se excediere la naturaleza jurídica propia de un protocolo de menor rango, verbigracia, cuando por esa vía se regularen materias no contempladas en el tratado conexo o, peor aún, si se llegare a contradecirlo. En suma, en criterio de este Tribunal Constitucional, analizada la reserva a los artículos 21 y 22 del Protocolo de 1996, relativo al Convenio sobre la prevención de la contaminación del mar por vertimiento de desechos y otras materias, 1972, efectuada por el Poder Ejecutivo, se descarta que el proyecto de ley consultado lesione el artículo 121 inciso 4) de la Constitución Política.

VIII. CONSIDERACIONES FINALES

En criterio de la Sala, la incorporación del Protocolo de Londres al ordenamiento jurídico costarricense es una decisión acorde con las normas y principios constitucionales que tutelan el ambiente. Al respecto, debe tomarse en consideración que Costa Rica es parte de la “Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar”, a la cual se adhirió mediante ley número 7291 de 23 de marzo de 1992, que establece un marco jurídico para la utilización y conservación de los océanos y sus recursos. Esa convención prevé reglas y normas de transporte marítimo internacional en asuntos relativos a la seguridad marítima, la eficacia de la navegación y la prevención y, en lo que tiene relación con el proyecto de ley consultado, sobre el control de la contaminación marina procedente de buques y por vertidos. Los artículos 210 y 211 de esa Convención disponen la obligación de los Estados de establecer reglas y estándares de carácter internacional para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino causada por los buques, y por vertidos.

En ese sentido, el Protocolo de Londres, forma parte del cuerpo de tratados de la Organización Marítima Internacional, en materia de protección del ambiente marino, aprobados por Costa Rica, en el contexto de su pertenencia a la Organización Marítima Internacional, como la “Convención sobre Seguridad de la Vida en el Mar, de 1974”, y sus Protocolos de 1978 y 1988; el “Convenio sobre Responsabilidad Civil por Daños de Contaminación del Petróleo, de 1969”, y sus Protocolos 1976 y 1992; la “Convención de Londres para la Prevención de la Contaminación Marítima, de 1972” y la “Convención del Fondo Internacional para Compensación de Daños de la Contaminación del Petróleo, de 1992”, todo lo cual, evidencia el interés y compromiso que Costa Rica ha sostenido en materia de protección ambiental en general, y de los mares en particular.

En ese sentido, el precepto 6 de nuestra Constitución Política establece, no sólo la soberanía exclusiva del Estado costarricense sobre sus aguas territoriales, sino la jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio, a fin de proteger, conservar y explotar los recursos naturales de sus aguas, el suelo y el subsuelo, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 6º.- El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales en una distancia de doce millas a partir de la línea de baja mar a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular de acuerdo con los principios del Derecho Internacional.

Ejerce además, una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios.”(Así reformado por el artículo único de la ley N° 5699 de 5 de junio de 1975) Adicionalmente, el numeral 50 de la Constitución Política, consagra el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y el deber del Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho, al indicar:

"ARTÍCULO 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.

El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho.

La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.

Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien esencial para la vida. El agua es un bien de la nación, indispensable para proteger tal derecho humano. Su uso, protección, sostenibilidad, conservación y explotación se regirá por lo que establezca la ley que se creará para estos efectos y tendrá prioridad el abastecimiento de agua potable para consumo de las personas y las poblaciones.” (Así adicionado el párrafo anterior por el artículo 1° de la ley N° 9849 del 5 de junio del 2020, "Reconocer y garantizar el derecho humano de acceso al agua") (Así reformado por el artículo 1º de la Ley No.7412 de 3 de junio de 1994) En criterio de la Sala, los preceptos del "Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y otras materias, 1972", cuya ley de adhesión se consulta, son acordes con las disposiciones constitucionales citadas, en tanto las partes se comprometen a proteger y preservar el medio marino contra todas las fuentes de contaminación y a adoptar medidas eficaces, según su capacidad científica, técnica y económica, para prevenir, reducir y, cuando sea factible, eliminar la contaminación causada por el vertimiento o la incineración en el mar de desechos u otras materias.

De igual manera, es importante destacar cómo la pertenencia a esta diversidad de convenios internacionales se enmarca en el camino trazado hacia el cumplimiento de los denominados Objetivos de Desarrollo Sostenible -ODS- adoptados por Naciones Unidas para el período 2016-2030. En ese sentido, el proyecto de ley que se consulta, de aprobación de la adhesión al Protocolo de 1996, relativo al “Convenio sobre la prevención de la contaminación del mar por vertimiento de desechos y otras materias, 1972”, conocido como Protocolo de Londres, también se alinea en esa dirección. Se relaciona estrechamente con los objetivos de desarrollo números 12, 13 y 14 “producción y consumo responsables”, “acción por el clima” y “vida submarina”. Tal y como apunta el informe jurídico del departamento de estudios referencias y servicios técnicos de la Asamblea Legislativa, en cuanto al ODS 12, “producción y consumo responsables” según el cual la gestión eficiente de los recursos naturales compartidos y la forma en que se eliminan los desechos tóxicos y los contaminantes, son vitales para lograr este objetivo.

Este instrumento internacional impulsa la gestión adecuada de los desechos y promueve una jerarquía en el manejo de residuos que privilegia la prevención, la reducción, el reciclaje y la reutilización por encima del vertimiento en el mar. El protocolo exige a los Estados la adopción de medidas para garantizar que la disposición de residuos en el medio marino sea considerada únicamente como última opción, siempre previa evaluación rigurosa. De esta forma, se contribuye a una gestión responsable de los recursos y a la minimización del impacto ambiental de las actividades humanas, tal como lo establece ese objetivo de desarrollo. El proyecto de ley que se consulta se relaciona también con el ODS 13 “acción por el clima”, pues sus disposiciones incluyen la regulación de las actividades de geoingeniería marina, como el secuestro de dióxido de carbono, una de las tecnologías propuestas para la mitigación del cambio climático.

El Protocolo de Londres establece que estas prácticas solo pueden realizarse bajo estrictos criterios de evaluación ambiental, respetando el principio de precaución, para evitar que las medidas dirigidas a combatir el cambio climático generen nuevos daños en los ecosistemas marinos. Este enfoque garantiza que las acciones de mitigación se alineen con las políticas nacionales e internacionales de adaptación y protección del clima. Por último, el ODS 14 “vida submarina”, tiene la más estrecha vinculación con el proyecto de ley que se consulta, de aprobación de la adhesión al Protocolo de Londres, cuyo propósito fundamental es la protección del medio marino frente a la contaminación por vertimiento, entendido éste como “toda evacuación deliberada en el mar de desechos u otras materias desde buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar; todo hundimiento deliberado en el mar de buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar; todo almacenamiento de desechos u otras materias en el lecho del mar o en el subsuelo de éste desde buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar; y todo abandono o derribo in situ de plataformas u otras construcciones en el mar, con el único objeto de deshacerse deliberadamente de ellas” -artículo 1.4-.

El acuerdo establece medidas concretas para prevenir, reducir y, cuando sea posible, eliminar las fuentes de contaminación provenientes de actividades humanas, contribuyendo así a la conservación de los ecosistemas oceánicos, la biodiversidad marina y la sostenibilidad de los recursos pesqueros, todos ellos aspectos centrales de este ODS.

IX. CONCLUSIÓN

Del estudio del trámite otorgado en sede legislativa al proyecto de ley de aprobación a la adhesión de Costa Rica al “PROTOCOLO DE 1996 RELATIVO AL CONVENIO SOBRE LA PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN DEL MAR POR VERTIMIENTO DE DESECHOS Y OTRAS MATERIAS, 1972”, y de la valoración de su contenido normativo, la Sala concluye que no se aprecian objeciones de carácter constitucional, por la forma o por el fondo, respecto del proyecto de ley tramitado bajo el expediente legislativo número 24.856.

X. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N°19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N°43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se evacua esta consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad, en el sentido de que, con motivo del trámite del proyecto de ley "APROBACIÓN DE LA ADHESIÓN AL PROTOCOLO DE 1996 RELATIVO AL CONVENIO SOBRE LA PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN DEL MAR POR VERTIMIENTO DE DESECHOS Y OTRAS MATERIAS, 1972”, expediente legislativo número 24.856, no se ha producido ningún vicio sustancial de procedimiento, y en cuanto al fondo, no infringe el Derecho de la Constitución. La magistrada Garro Vargas consigna razones diferentes en relación con el considerando VIII y nota. Notifíquese al Directorio de la Asamblea Legislativa. Comuníquese.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Jorge Araya G.

Nombre01.

Ingrid Hess H.

Alexandra Alvarado P.

Res. n.°2025-025588 La magistrada Garro Vargas consigna razones diferentes en relación con el considerando VIII En la presente consulta preceptiva de constitucionalidad me corresponde advertir que coincido y concluyo en que el protocolo bajo examen no contiene disposiciones que resulten contradictorias con nuestra Constitución Política. El objetivo del protocolo es que las Partes Contratantes asuman un compromiso individual y colectivo de proteger y preservar el medio marino contra todas las fuentes de contaminación y adoptar medidas eficaces, según su capacidad científica, técnica y económica, para prevenir, reducir y, cuando sea factible, eliminar la contaminación causada por el vertimiento o la incineración en el mar de desechos u otras materias.

Para llegar a la conclusión de que las disposiciones recogidas en el protocolo no son inconstitucionales basta hacer alusión a lo dispuesto en los artículos 6, 50 y 93 –en lo relativo a la protección de las bellezas naturales– de la Constitución Política, sin necesidad de hacer referencia a otro tipo de instrumentos que por sí mismos no tienen fuerza vinculante para el Estado costarricense y, por tal motivo, no son parámetros para el ejercicio del control de constitucionalidad.

De conformidad con lo anterior, estimo improcedente el análisis del texto del convenio a la luz de unos objetivos globales que, si bien son sumamente valiosos en la persecución de la eliminación de la pobreza y la protección del medio ambiente, no tienen la categoría de tratados debidamente incorporados al ordenamiento jurídico costarricense.

Sobre el particular, en la opinión consultiva n.°2020-013837 realicé las siguientes consideraciones:

“I. Sobre la invocación de instrumentos internacionales que no son parámetro del control de constitucionalidad Coincido con el voto de minoría de la presente opinión consultiva y con buena parte de las rationes decidendi ahí expuestas que se basan en lo resuelto en otras resoluciones de este Tribunal. No obstante, dentro de esas rationes se invocan antecedentes jurisprudenciales que incluyen instrumentos internacionales que no tienen la categoría de tratados debidamente incorporados al ordenamiento jurídico costarricense. Estimo que es inapropiado utilizarlos como parámetro para ejercer la competencia otorgada en los artículos 96 inciso b) y 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC).

A. Elementos preliminares Para dar un marco adecuado al análisis de la cuestión, conviene tener presente que si bien es cierto que el artículo 7 de la LJC establece que “corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional resolver sobre su propia competencia”, también lo es que debe hacerlo dentro del marco que establece la Constitución y la Ley. Por eso interesa conocer cuál es ese plexo normativo, fuera del cual la labor de la Sala no encuentra fundamento alguno de legitimidad material ni formal.

En segundo lugar, en la labor jurisdiccional es del todo necesario respetar, entre otros, dos principios de singular relevancia. Por un lado, el principio de separación de poderes, que debe informar la actividad de todo Estado de Derecho que aspira a ser democrático. Tal principio lleva a distinguir entre administrar, legislar y decir el derecho –dictar justicia–. Por otro, un principio hermenéutico básico: el de interpretación sistemática, que lleva a mirar el ordenamiento y, muy particularmente la Constitución, en su conjunto y descubriendo su unidad interna. Esos dos principios deben iluminar el análisis sobre los alcances de las competencias de la Sala Constitucional y las fuentes normativas que utiliza para ejercerlas.

Finalmente, no se ha de olvidar que las disposiciones de soft law son manifestaciones tendenciales de la comunidad jurídica internacional –con frecuencia muy acertadas– sobre lo que se considera ideal reconocer o proteger. Pero esas disposiciones, por diversas razones, no se han convertido en un tratado o en un convenio. Para que estén incorporados al ordenamiento deben seguir un proceso de suscripción y ratificación que tiene un marcado talante democrático. Así, la ausencia del carácter vinculante de las normas del soft law, aunque no lo parezca a primera vista, obedece al respeto del ethos democrático que impregna la producción de normas jurídicas. Esto aconseja dar un tratamiento a los instrumentos internacionales sin obviar en cada caso la atención a su específica y diversa fuerza jurídica. (…)

B. Los antecedentes invocados en el presente voto salvado de minoría En el voto salvado se hace eco de lo resuelto en otras oportunidades por la Sala, en las que se hace referencia, por ejemplo, a la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982, la Declaración de Río de Janeiro aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) y el Código Internacional de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO (1995). Estos instrumentos internacionales son de suma relevancia, pero al no estar ratificados formalmente por la Asamblea Legislativa, no son formalmente parámetros de constitucionalidad. Lo anterior, a efecto de ejercer la competencia de evacuar las consultas de constitucionalidad”.

En idéntico sentido al expuesto, me corresponde advertir en el caso concreto que los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) –citados por la mayoría en la presente resolución– no son formalmente parámetros de constitucionalidad a efecto de ejercer la competencia del control de constitucionalidad previo y preceptivo.

Nombre01.

nota de la magistrada garro vargas En lo atinente a la inclusión de una reserva, me corresponde realizar unas precisiones en aras de resguardar las competencias constitucionales de la Asamblea Legislativa. La disposición incluida en el proyecto dice lo siguiente:

Artículo 2. La República de Costa Rica hace reserva a los artículos 21 y 22 del Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972, sus anexos y enmiendas; en el sentido de que las enmiendas aprobadas conforme al procedimiento ahí descrito tendrán vigencia en el país cuando se consideren protocolos de menor rango derivados del Convenio en los términos que establece nuestra Constitución Política. En el caso de enmiendas sustanciales, tendrán vigencia una vez que hayan sido aprobados de conformidad con los procedimientos establecidos en la Constitución Política.

Al analizar la incorporación de esta reserva, la presente resolución hace una referencia a lo resuelto por la Sala en la opinión consultiva n.°2022-015602. Sobre este aspecto, debo advertir que no voté dicho precedente y, en relación con el punto bajo análisis, me parecen oportunas las consideraciones planteadas por el magistrado Rueda Leal, en el siguiente sentido:

“[E]l procedimiento para enmendar el anexo mediante acuerdo de las autoridades aeronáuticas, en tesis de principio, resulta acorde con nuestra Carta Magna por tratarse de un protocolo de menor rango, explícitamente autorizado en el “Acuerdo entre la República de Costa Rica y el Reino de los Países Bajos para servicios aéreos entre y más allá de sus respectivos territorios”. Lo anterior no obsta para que en otro asunto pudiere declararse una lesión al orden constitucional, en caso de que se excediere la naturaleza jurídica propia de un protocolo de menor rango, verbigracia, cuando por esa vía se regularen materias no contempladas en el tratado conexo, o, peor aún, si se llegare a contradecirlo”.

Por tanto, la frase de aquella resolución que dice “las enmiendas a los anexos deben ser entendidas como protocolos de menor rango” debe ser matizada en el sentido de la propia reserva realizada por la Asamblea Legislativa: “las enmiendas aprobadas conforme al procedimiento ahí descrito tendrán vigencia en el país cuando se consideren protocolos de menor rango derivados del Convenio en los términos que establece nuestra Constitución Política”. Es decir, debe haber un examen del contenido de las enmiendas a fin de determinar si efectivamente se está ante un protocolo de menor rango, pues no se trata de una determinación mecánica o insustancial.

En anteriores oportunidades, ya he realizado similares advertencias. Así, en la opinión consultiva n.°2021-027993 consigné una nota en el siguiente sentido:

“En primer lugar, considero que no se trata en sentido estricto de corregir o enderezar alguna interpretación anterior. De una atenta revisión de los precedentes en esta materia se aprecia que la Sala, de forma razonable y fundamentada, sostuvo que no tenía elementos para afirmar que el convenio y el anexo debían tener un tratamiento diverso respecto de los procedimientos de enmienda. Sin embargo, en esta oportunidad y al analizar el caso concreto, sí se encuentran elementos para entender que el Anexo es, en efecto, un protocolo menor. Al examinar su contenido, por lo tanto, se entiende constitucional la posibilidad de que las enmiendas las realicen directamente las autoridades aeronáuticas de las Partes contratantes (art. 20 del Convenio).

Debe recordarse que la Asamblea Legislativa, en la fase de aprobación de un convenio, no puede modificar la voluntad de las Partes contratantes. Tampoco lo puede hacer la Sala Constitucional al conocer de la consulta preceptiva. Por eso, en el caso concreto, no es que la Asamblea Legislativa y la Sala Constitucional le está otorgando el carácter de protocolo menor al Anexo, sino que válidamente está advirtiendo que el contenido de este es el propio de un protocolo menor y que las Partes contratantes, al prever un distinto tratamiento de enmienda, quisieron darle carácter de protocolo menor al Anexo. Tal diverso tratamiento es reafirmado por la cláusula interpretativa incluida por la Asamblea Legislativa.

Además, el hecho de decir que un anexo es un protocolo menor, aunque las Partes Contratantes no lo hayan denominado así, no significa que de ahora en adelante la Sala vaya a afirmar que todo anexo es un protocolo menor. Por otro lado, tampoco basta que las Partes contratantes señalen en un convenio que un anexo es un protocolo menor, para que por ello la Asamblea pueda válidamente aprobar un convenio y su anexo, entendiendo que este es un protocolo menor. Es necesario que, en efecto, en su esencia, por su contenido, el anexo sea un protocolo menor. De lo contrario, por vía de enmienda del anexo se podría vaciar de contenido el convenio mismo.

En el caso de la modificación de un anexo, que se entendería que es protocolo menor, el Estado de Costa Rica tiene la grave obligación de velar porque el contenido de la enmienda no varíe o supere las cláusulas del convenio en sí mismo. Es decir, al hacer esa modificación, su nuevo contenido debe seguir respetando la naturaleza de anexo (disposiciones técnicas) que tiene ese instrumento.

Lo significativo es que ese diverso tratamiento en el caso concreto es constitucionalmente válido porque el contenido de este concreto anexo sí es el propio de un protocolo menor”. (Lo destacado corresponde al original. Dicha nota fue reiterada en la opinión consultiva n.°2022-014450).

Además, en la consulta sobre el proyecto de ley de “Aprobación de la Adhesión de la República de Costa Rica al Convenio Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico y su Protocolo de Enmiendas al Convenio, adoptadas el 18 de noviembre de 2019” agregué las siguientes argumentaciones:

“Entonces, a la luz de estas disposiciones constitucionales, la Asamblea Legislativa está enfatizando que una enmienda que implique obligaciones novedosas para el Estado costarricense conlleva necesariamente que se debe cumplir el trámite de aprobación legislativa (art. XV incisos d) y e) del convenio).

Por el contrario, si la enmienda no conlleva una obligación novedosa para nuestro país (art. XV inciso c), la modificación al convenio se entenderá aprobada conforme a los términos en los que lo regula el propio convenio ‒es decir, treinta días después de su aceptación por tres cuartos de las Partes contratantes‒.

Sin embargo, esa potestad correctamente entendida ‒la de realizar la aprobación legislativa‒ supone que en cualquier caso el Poder Ejecutivo debe enviar la propuesta de enmienda ante la Asamblea Legislativa, con el fin de que esta discierna si es una obligación novedosa para el Estado costarricense y se aplique el procedimiento legislativo correspondiente o bien en caso de que se determine que no implica una obligación novedosa, se apruebe en los términos en que el propio convenio lo prevé.

De este modo, ha de entenderse que la incorporación de una cláusula interpretativa respecto de los incisos d) y e) incluye, de suyo, la potestad de la propia Asamblea Legislativa de distinguir qué tipo de modificación o enmienda se trata y aprobar o improbar aquellas que impliquen nuevas obligaciones para el Estado costarricense. Lo que va unido, como he dicho, necesariamente a la obligación del Poder Ejecutivo de enviar la propuesta de enmienda ante aquel Poder de la República para que realice la valoración respectiva. Solo de esta manera el Estado costarricense garantizará que se realice una adecuada ponderación de las modificaciones al texto del convenio y que nuestro país no vea expuesta su soberanía a partir de una imposición heterónoma sin la previa valoración y aprobación de las autoridades nacionales competentes.

Finalmente, debe destacarse justamente el hecho de que en el sub lite no estamos hablando de un protocolo de rango menor, sino de una modificación al propio convenio internacional, que ‒tanto si es aprobada de forma desapercibida o como si no‒ compromete gravemente al Estado costarricense”. (Opinión consultiva n.°2023-017544).

Tales reflexiones corresponden ser reiteradas en el caso concreto y enfatizar que la determinación de si se trata de un protocolo de menor rango y, por lo tanto, del método de incorporación a nuestro ordenamiento jurídico, no viene dada por la nomenclatura del instrumento, sino por su contenido.

Nombre01.