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Res. 22181-2025 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 16/07/2025
OutcomeResultado
The Chamber annulled the Gandoca-Manzanillo management plan and MINAE Directive No. 09-2023, kept the plan effective for one year so its defects could be cured, and denied the challenge to the Cahuita Coastal Regulatory Plan on admissibility grounds.La Sala anuló el plan de manejo de Gandoca-Manzanillo y la Directriz MINAE n.° 09-2023, mantuvo el plan vigente por un año para corregir sus vicios y rechazó por inadmisibilidad la impugnación del Plan Regulador Costero de Cahuita.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber held the 2017–2023 Management Plan for the Gandoca-Manzanillo Mixed Wildlife Refuge unconstitutional because it was approved without incorporating the complete technical boundary determination that SINAC was required to undertake, particularly regarding forested areas whose possible public ownership had to be established. Because it relied on incomplete boundaries, the plan did not provide an adequate basis for administering and protecting the refuge’s ecosystems, contrary to Constitutional Article 50 and the environmental principles of scientific objectivity, prevention, and precaution. The Chamber tailored the effect of annulment by keeping the plan temporarily effective for one year to avoid a regulatory vacuum and serious environmental harm. SINAC had to cure the constitutional defects within that period; otherwise, the plan would be definitively removed from the legal system. The challenge to the Cahuita Coastal Regulatory Plan was denied on admissibility grounds. The majority also annulled MINAE Directive No. 09-2023, with three members dissenting on that issue.La Sala Constitucional declaró inconstitucional el Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca-Manzanillo 2017-2023 porque fue aprobado sin incorporar la delimitación técnica y completa que debía efectuar el SINAC, particularmente respecto de áreas boscosas cuya pertenencia al dominio público debía determinarse. Al depender de límites incompletos, el plan no brindaba una base adecuada para administrar y proteger los ecosistemas del refugio, en contravención del artículo 50 constitucional y de los principios de objetivación, prevención y precaución ambiental. La Sala dimensionó la nulidad: mantuvo temporalmente vigente el plan durante un año para evitar vacíos regulatorios y daños ambientales, plazo dentro del cual el SINAC debía corregir los vicios; de no hacerlo, el instrumento quedaría definitivamente expulsado del ordenamiento. La acción contra el Plan Regulador Costero de Cahuita fue rechazada por razones de admisibilidad. La mayoría también anuló la Directriz MINAE n.° 09-2023, mientras tres integrantes salvaron el voto respecto de ese extremo.
Key excerptExtracto clave
Regarding the 2017–2023 General Management Plan for the Gandoca-Manzanillo Mixed Wildlife Refuge, an executive summary of which was published in Supplement No. 42 to La Gaceta No. 39 of February 28, 2022, the action is granted by majority vote and, consequently, the plan is annulled as unconstitutional. This judgment has declaratory and retroactive effects as of the date on which the annulled regulation entered into force. Nevertheless, pursuant to Article 91 of the Constitutional Jurisdiction Law, its effects are tailored to prevent serious disruption to public order and security, as well as serious and irreparable environmental harm. The 2017–2023 General Management Plan for the Gandoca-Manzanillo Mixed Wildlife Refuge shall therefore remain effective for one year from publication of the full judgment in the official gazette La Gaceta, during which the National System of Conservation Areas must cure the constitutional defects identified in this ruling. If this is not accomplished within that period, the 2017–2023 General Management Plan for the Gandoca-Manzanillo Mixed Wildlife Refuge shall be definitively removed from the legal system.En cuanto al Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo 2017-2023, del que se publicó un resumen ejecutivo en el Alcance N° 42 a La Gaceta N° 39 del 28 de febrero de 2022, por mayoría, se declara con lugar la acción y, en consecuencia, se anula por inconstitucional. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la normativa anulada. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan sus efectos para evitar serias dislocaciones al orden, la seguridad, así como daños graves e irreparables en el ambiente y se mantiene la vigencia del Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo 2017-2023 hasta por el plazo de un año a partir de la publicación íntegra de la sentencia en el diario oficial La Gaceta, dentro del cual el Sistema Nacional de Áreas de Conservación deberá corregir los vicios de inconstitucionalidad señalados en este pronunciamiento. De no producirse lo anterior, en ese plazo, se tendrá por expulsado -definitivamente- del ordenamiento jurídico el Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo 2017-2023.
Pull quotesCitas destacadas
"El principio de objetivación de la tutela ambiental, también conocido como de vinculación a la ciencia y la técnica, se refiere a la obligación de acreditar la toma de decisiones en materia ambiental mediante estudios técnicos y científicos fidedignos que garanticen el menor impacto ambiental posible."
"The principle of scientific objectivity in environmental protection, also known as the principle of adherence to science and technology, refers to the duty to support environmental decisions with reliable technical and scientific studies that ensure the least possible environmental impact."
Alegatos sobre objetivación ambiental
"El principio de objetivación de la tutela ambiental, también conocido como de vinculación a la ciencia y la técnica, se refiere a la obligación de acreditar la toma de decisiones en materia ambiental mediante estudios técnicos y científicos fidedignos que garanticen el menor impacto ambiental posible."
Alegatos sobre objetivación ambiental
"Por tanto, al acreditarse el incumplimiento de esa delimitación y constatarse que el plan de manejo se definió en función de los límites del refugio –que no tenían incorporados los resultados de la delimitación–, es evidente que la conclusión a la que ha de llegarse es que ese plan está –del mismo modo– incompleto."
"Therefore, once the failure to complete that boundary determination was established, and it was confirmed that the management plan was defined according to refuge boundaries that did not incorporate the results of that process, the evident conclusion is that the plan is likewise incomplete."
Razones diferentes de la magistrada Garro Vargas
"Por tanto, al acreditarse el incumplimiento de esa delimitación y constatarse que el plan de manejo se definió en función de los límites del refugio –que no tenían incorporados los resultados de la delimitación–, es evidente que la conclusión a la que ha de llegarse es que ese plan está –del mismo modo– incompleto."
Razones diferentes de la magistrada Garro Vargas
"En este punto es esencial evidenciar que el entramado jurídico ambiental y de protección de todas las áreas silvestres protegidas se basa en una correcta definición del plan de manejo que se le imponga a la respectiva área resguardada."
"At this point, it is essential to emphasize that the legal framework for environmental protection and for all protected wildlife areas rests on the proper definition of the management plan governing the respective protected area."
Razones diferentes de la magistrada Garro Vargas
"En este punto es esencial evidenciar que el entramado jurídico ambiental y de protección de todas las áreas silvestres protegidas se basa en una correcta definición del plan de manejo que se le imponga a la respectiva área resguardada."
Razones diferentes de la magistrada Garro Vargas
"Fue entonces cuando se acreditó que la normativa carece de un requisito esencial que lo invalida y lo hace inconstitucional por infringir el art. 50 de la Constitución Política."
"It was then established that the regulation lacked an essential requirement, rendering it invalid and unconstitutional for violating Article 50 of the Political Constitution."
Voto salvado sobre ejecución de sentencia
"Fue entonces cuando se acreditó que la normativa carece de un requisito esencial que lo invalida y lo hace inconstitucional por infringir el art. 50 de la Constitución Política."
Voto salvado sobre ejecución de sentencia
Full documentDocumento completo
Document Review *CO* Decision No. 2025022181 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine fifteen a.m. on July sixteenth, two thousand twenty-five.
Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) being processed in expediente No. 24-001899-0007-CO, filed by Nombre01, identity card No. CED01, legal representative of the Asociación Talamanqueña de Ecoturismo y Conservación, legal-entity identification No. CED02; MARTA EUGENIA CASTRO BOLAÑOS, identity card No. CED03, and CRAIG MARTIN SCHIEBER DALTON, identity card No. CED04, acting as COVIRENAS of the Southern Caribbean; SELVA MELODY BAKER FELTON, identity card No. CED05, and SILVIA ELENA MATAMOROS PACHECO, identity card No. CED06; seeking a declaration that the Plan General de Manejo del Refugio de Vida Nombre02 2017-2023, an executive summary of which was published in Supplement No. 42 to La Gaceta No. 39 of February 28, 2022; the Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, published on October 5, 2023, in Supplement No. 193 to La Gaceta No. 183; and Directive No. 09-2023, signed on August 17, 2023, by the Minister of Environment and Energy, are unconstitutional.
Findings of Fact:
Furthermore, the petitioning party alleges that on October 5, 2023, the Plan Regulador Costero Talamanca - Distrito Cahuita was published in Supplement number 193 to La Gaceta number 183. That zoning plan is based on the Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, insofar as it uses the latter’s zoning maps to regulate the area. It therefore repeats the adverse effects and omissions of that general management plan described above. That is, the maps proposed in the zoning plan do not regard the forest areas (State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado)) that the Constitutional Chamber ordered protected through vote No. 2019-012745 as part of the refuge. This means that the zoning plan considers them part of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) under municipal administration, which would allow concessions (concesiones) to be granted at least within the portion corresponding to the restricted zone (as provided for in Articles 1 through 13).
The petitioning party also alleges that Directive No. 09-2023, signed on August 17, 2023, by the Minister of Environment and Energy, Franz Tattenbach Capra, states that “it is necessary to clarify and standardize the criteria for applying various legal instruments that generally and specifically regulate the actions of the administration of the Área de Conservación La Amistad Caribe, with emphasis on the canton of Talamanca.” Among the various matters addressed by the directive, it specifically states that “The State Natural Heritage is not declared through State Natural Heritage Certifications (C-PNE), because SINAC merely verifies in the field whether constituent elements of this public-domain regime (régimen demanial) exist, and it is through the certifications that it issues a determination regarding that verification pursuant to the powers embedded in the applicable legislation, specifically Article 16 of Ley Forestal No.7575.
(…) Document SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, dated June 30, 2017, signed by Regional Director Eng. Edwin Cyrus Cyrus, certifies the Delimitation of the State Natural Heritage in the Maritime-Terrestrial Zone of the Canton of Talamanca. This Certification was issued in accordance with the technical and legal guidelines and is the official document, as well as the only one currently in force. (…) The official boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo are those established in Law No.9223, Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean, in force since April 8, 2014. No subsequent amendment has been issued by the Ministerio de Ambiente y Energía.” At this point, actions relating to the zoning of the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo have been based on various internal documents and technical studies, which the Minister indicated may not be used for future administrative actions relating to the Refuge, thereby discrediting them as a scientific basis.
The documents they seek to invalidate include the technical study entitled “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coastline of the Canton of Talamanca,” dated June 13, 2021, and official letter SINAC-ACLAC-DR-138-2023 of April 11, 2023, which contains the final proposed boundaries of the refuge submitted to SINAC’s Executive Directorate and the MINAE Vice Minister of Environment. Despite what Minister Tattenbach stated in this directive, Constitutional Chamber decision No. 2019-12745 declared Law No. 9223 unconstitutional because the boundaries it establishes do not satisfy any technical delimitation criterion issued by SINAC. That decision ordered the preparation of new technical studies different from those used to approve that Law. Accordingly, the boundaries established through Law No. 9223 ceased to have effect upon publication of that decision.
Consequently, the various declarations made in this directive are contrary to the order issued by the Constitutional Chamber in vote No. 2019-012745, which is binding on SINAC and all other institutions involved in the management and administration of the protected wildlife area referred to here. This means that the boundaries Minister of Environment and Energy seeks to preserve through this directive lack a scientific basis, while the directive also seeks to discredit and prohibit the use of other SINAC studies and technical criteria. They reiterate that the procedure followed in Directive No. 09-2023, challenged here, is irregular because it prohibits the wetland-characterization report from being used to issue future administrative acts (actos administrativos) or by SINAC as a technical input, without providing any other technical criterion or scientifically supported justification for discrediting it and, consequently, declining to apply it.
Moreover, following this directive, no other technical study has been issued that would allow the recognized wetlands within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo to be clearly identified. Therefore, the refuge’s general management plan would be published without technical inputs enabling protection of the wetlands present within the protected wildlife area, which directly violates the environmental principles that must govern actions of this kind, since the report discredited by Minister Tattenbach is the only one updated as of this date.
Furthermore, the petitioners state that on 12 de octubre de 2023, the RAMSAR Convention published the updated List of Wetlands of International Importance. That list includes 12 recognized wetland (humedal) sites in Costa Rica, one of which is Humedal Gandoca-Manzanillo, with a total area of 9,445 hectares. In addition, the updated list reiterates that the wetland has been included on the list since 11 de diciembre de 1995. The petitioners allege that, as a result of the facts set forth in this section, as of the date this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) was filed, the wetlands located in the Refugio Nacional de Vida Nombre02 were in a state of vulnerability and uncertainty. This results from the Minister of Environment and Energy’s discrediting of the only updated study identifying the sites within the protected wildlife area (Área Silvestre Protegida) where wetlands are present; SINAC’s failure to comply with the order of the Constitutional Chamber in judgment n.° 2019-012745 to establish the refuge’s boundaries on a technical basis, recognizing areas requiring protection because of their natural resources and their status as State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado); and SINAC’s failure to comply with the provisions of the RAMSAR Convention and the country’s domestic laws concerning the identification, protection, and restoration of wetlands.
The petitioners assert that, during a visit conducted on 27 de octubre de 2023 to various locations in the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) of the Cantón de Talamanca where wetlands are located, they observed practices involving the drainage and drying of wetlands for the construction of restaurants and hotels. They reiterate that the previously described adverse impacts and omissions in the general management plan (plan general de manejo) are repeated in the regulatory plan (plan regulador) challenged here with respect to wetlands. In principle, because the regulatory plan is based on the zoning maps (mapas de zonificación) of the general management plan, it follows that it does not take into account technical criteria that scientifically support the identification of wetland polygons. The discrepancy among the original boundaries of the Refugio de Vida Silvestre, the map recognized under the Ramsar Convention, and the zoning maps used in the general management plan and the regulatory plan leaves several wetland polygons in the Maritime-Terrestrial Zone without protection.
Lands not included within the refuge’s officially established zoning may be subject to the granting of concessions and land-use permits (permisos de uso de suelo) under municipal administration, allowing activities that would entail the complete destruction of these ecosystems. Such activities include tourism and community development, residential areas, and parking facilities. Regarding standing (legitimación), the petitioners Nombre03 state that they have standing to bring the constitutional challenge pursuant to Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional because they act in defense of diffuse interests (intereses difusos), such as the right to a healthy and ecologically balanced environment. With respect to the violation of constitutional rules and principles. I. Substantial procedural defects in the processing of the challenged provisions: a) Lack of technical studies during the approval process.
They argue that the technical studies required by Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente were not provided, because the management plan challenged here provides for a reduction of the Protected Wildlife Area; consequently, the prior order of the Constitutional Chamber would not be complied with, insofar as there is no necessary technical analysis determining the impacts of the reduction proposed through these lower-ranking provisions (the REGAMA Management Plan and the Regulatory Plan for the Coastal Zone of the Municipalidad de Talamanca), contrary to the Constitutional Chamber’s determination regarding the technical clarification of a law (Ley 9223) through the studies required for its application in the areas that these challenged provisions seek to regulate. Thus, from a procedural standpoint, SINAC’s proposal from the outset in the management plan for the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, regarding the reduction and therefore the removal of protection from both forested and wetland areas, is unlawful.
Moreover, the necessary body of technical evidence supporting the measures contemplated in that plan was unavailable. Consequently, the original defect affecting the provision throughout the procedure followed until its enactment renders it null and void. In addition, with respect to the State Natural Heritage, both the Management Plan and the Regulatory Plan disregard the technical reports that identified the need to protect those hectares of forest, and they were approved not only without those reports but also without making new technical determinations. They state that the hasty and defective approval of both the Plan Regulador de Caribe Sur and the REGAMA Management Plan reflects a clear failure to comply with the principles of environmental objectification (objetivación ambiental) and precaution (precautorio), observance of which is essential in cases such as this one (citing Constitutional Chamber decision 2022022606, concerning the unconstitutionality of the provisions of the Ley del Refugio de Vida Silvestre Ostional).
The principle of objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), also known as the principle of adherence to science and technology (vinculación a la ciencia y la técnica), refers to the obligation to substantiate environmental decision-making through reliable technical and scientific studies that ensure the lowest possible environmental impact. (Constitutional Chamber, judgment 13667 -2012). Given the mandatory nature of technical environmental impact studies, it is important to clarify that the aforementioned principles do not fulfill their function on their own; they must be accompanied by the following measures: the degree of environmental impact of the measure at issue, recommendations for reducing that environmental impact, and a demonstration of how the adopted measure fulfills the State’s duty to foster a healthy and ecologically balanced environment (Constitutional Chamber, judgment 2013-10158).
The petitioners maintain that SINAC’s refusal to conduct new studies (even after acknowledging that they are necessary), while relying on outdated studies, maps, and boundary criteria that exclude 9.445 hectares of wetlands and 374, 64 hectares of forested area, which are not included in the enactment of the REGAMA Management Plan and, consequently, the Plan Regulador de Caribe Sur, has caused those areas belonging to the State Natural Heritage to remain, as of the filing of the challenge, in a state of complete vulnerability. b) Exclusion of wetlands and non-application of the sole technical study through Directriz N°09-23 “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coastline of the Cantón de Talamanca.” According to the Convention on Wetlands, wetlands are vital to human survival; they are among the world’s most productive environments, cradles of biological diversity, and sources of water and primary productivity upon which countless plant and animal species depend for survival.
These ecosystems are especially vulnerable to adverse conditions that undermine environmental integrity, such as climate change, drainage, droughts, logging, among others. They are ecosystems afforded rigorous international protection. International mechanisms for protecting wetlands include the RAMSAR Convention, which has been in force in Costa Rica since 1991, with the country having 12 RAMSAR sites recognized by the Convention. In accordance with the legal framework enshrined in Article 50 of the Constitution, the Costa Rican legal system has afforded wetlands stringent spheres of protection (Constitutional Chamber, judgment 6242-2007), under which the protection of wetlands is necessary for environmental health and the very lives of citizens. SINAC must protect them regardless of whether they are recognized as RAMSAR sites. In practice, however, SINAC’s conduct has been the opposite.
Given the lack of a clearly established legal basis for REGAMA’s boundaries, the administrative acts (actos administrativos) challenged here are implemented without any environmental feasibility oversight or assessment of environmental damage, undermining the integrity of these critically important ecosystems, which have been left vulnerable because of SINAC’s failure to comply with the order issued in Constitutional Chamber judgment 2019-12745. In addition, Minister Nombre04, through Directriz 02-2023, has rejected the study “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Talamanca Coastline,” even though new studies are required, as SINAC itself acknowledged. They conclude that the body of technical and scientific evidence supporting the enactment of the plans challenged in this action is seriously inadequate, such that these administrative acts were defective from the outset, and their hasty approval causes serious harm to the environment and to citizens’ lives.
II. Substantive unconstitutionality. The Management Plan for the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, challenged here, seeks to guide the administration in consolidating the wildlife refuge and to implement ley N.9223, as well as to comply with the delimitation and compensation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, as ordered by the Constitutional Chamber in judgment 2019-12745. However, because the delimitation carried out by SINAC lacks the relevant technical studies, it violates constitutional and treaty-based principles of environmental protection, the purposes for which the Refuge was created, and other national regulations governing Protected Wildlife Areas, State Natural Heritage, and wetland protection. Consequently, the challenged provisions of the Plan Regulador del Caribe Sur, ratified by the Municipalidad de Talamanca, are likewise unconstitutional because they are based on the delimitation carried out by SINAC through the General Management Plan.
Likewise, Directriz N.09-2023, issued by the Minister of Environment and Energy, is also unconstitutional because it exceeds the Minister’s regulatory authority by rejecting technical studies for the delimitation of the protection area at issue. The challenged provisions substantively violate the following constitutional provisions: a) Violation of Articles 48, 50, 89 of the Political Constitution. Effective protection of the State Natural Heritage as public-domain property (bien de dominio público) and the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment. The fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment is enshrined in Article 50 of the Political Constitution. Pursuant to Article 50 of the Political Constitution, the State is obligated to respect, guarantee, defend, and preserve this right (citing SC judgment 24807-2021). Accordingly, State actions issuing these generally applicable provisions through management plans and regulatory plans must be guided by environmental protection as a principle of constitutional and treaty-based rank (Constitutional Chamber, judgment 24807-2021).
In the same vein, by virtue of the provisions of Articles 7, 11, and 48 of the Political Constitution, the treaty obligations assumed by the Costa Rican State are incorporated at the constitutional level, particularly those obligations concerning Human Rights that attain a rank superior to the Political Constitution, as is the binding nature of Advisory Opinions (Opiniones Consultivas), as established by the Sala Constitucional in judgments 2313-1995, 12782-2018, and 24807-2021. The recognition of the right to a healthy and ecologically balanced environment as a human right is of vital importance, as developed by the Inter-American Court of Human Rights in Advisory Opinion OC-23/ 17 of 15 de noviembre de 2017, which is partially quoted. In judgment 24807-2021, the Sala constitucional stated that the CIDH advisory opinion and the resolutions of the UN Human Rights Council demonstrate the special importance of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, since its protection extends beyond safeguarding the constitutional interest established in Article 50, because preserving this right is a vital element for effectively safeguarding other fundamental interests of human beings, such as the rights to life, health, property, and equality, among others.
Furthermore, protection of the environment as an autonomous right is available regardless of whether there is any risk of harm to individual or collective persons. Nombre03 that, specifically, the State has violated the environmental protection afforded under Articles 48 and 50 of the Constitution, as well as its treaty obligations, by approving a management plan (plan de manejo) without any delimitation of what was ordered by the Sala Constitucional and, consequently, without the relevant technical studies justifying that removal from protected status (desafectación). i) Failure to comply with the order issued by the Sala Constitucional in 2019 and consequent lack of protection of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). Consequently, Article 89 of the Constitution has also been violated by reducing, failing to compensate for, and permitting infringement of the State Natural Heritage, which is public-domain property, inalienable and not subject to prescription, and whose conservation and management are the legal responsibility of the Ministerio de Ambiente y Energía through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, pursuant to the Ley Forestal, specifically Articles 6(a), 13, second paragraph, and 14, as well as Article 32, second paragraph, of the Ley Orgánica del Ambiente.
It consists of Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas) created by law or decree, as well as other forests and forest lands or lands suited for forestry belonging to the State and public institutions that are subject to immediate legal protection. In addition, authority for its protection is exercised by MINAE through SINAC (citing Sala Constitucional judgment 17397-2019 concerning the legal regime governing the State Natural Heritage). SINAC’s failure to comply with the ruling of the Sala Constitucional in its judgment 12745-2019 has resulted in the continued violation of the essential requirements for reducing a protected wildlife area—the technical studies and the statutory-reservation requirement (reserva legal). Thus, the publication of the Executive Summary of the RNVS-GM Management Plan, which includes maps intended to delimit the Conservation Area once again and follows the same delimitation previously submitted for the approval of Ley no.9223, constitutes acts by SINAC that violate Article 89 of the Constitution by disregarding the order of the Sala Constitucional and perpetuating the unconstitutionality declared in judgment 12745-2019.
The factual framework shows that MINAE and SINAC have not fulfilled their duty to protect the State Natural Heritage by complying with the provisions ordered by the Sala Constitucional, since there is still no specific delimitation of the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge Area, as noted by the Procuraduría. Furthermore, it is evident that SINAC prepared the delimitation in the Management Plan while retaining the delimitation used to substantiate ley 9223, even though the boundaries established by that law are legally nonexistent, given that the relevant technical studies needed to satisfy the constitutional requirement for reducing the State Natural Heritage and providing the corresponding compensation still do not exist. These legal violations have troubling effects on the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, where the deterioration and reduction of the forest are evident (referring to the statements in the twenty-second fact), since practices involving understory clearing (socola), deforestation, and the drying out and destruction of wetlands are occurring (referring to the statements in the thirty-sixth fact).
They conclude that the unconstitutionality of the acts issued by SINAC, MINAE, and Municipalidad de Talamanca is manifest. In addition, there is a State omission regarding the effective protection of the State Natural Heritage and the current uncertainty concerning the boundaries of the Protected Wildlife Area, which enables the irregularities described above. ii) Violation of the preventive and precautionary principles (principios preventivo y precautorio) by approving the plans while excluding these forests. They allege that the exclusion of forested areas when approving the management and zoning plans (plan regulador) challenged in this action undermines the principal environmental principles governing this type of State action, namely the precautionary and preventive principles, enshrined as Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development and in Article 11 of the Ley de Biodiversidad (citing SC judgment 16383-2018 concerning the preventive principle).
Considering the conduct of the institutions that, in exercising their powers, are responsible for integrating environmental principles into their actions, such as MINAE, SINAC, and SETENA with respect to REGAMA and the Plan Regulador de Caribe Sur, those institutions, in manifest disregard of their legal powers and duties, violate both cited principles by promulgating a reduction of the Refuge’s forested area without reliable scientific studies, completely disregarding the need for technical and scientific certainty when approving acts such as those challenged in this action. Moreover, because the relevant environmental-impact mitigation measures (mitigación del impacto ambiental) have not been implemented, extremely serious and scarcely reversible environmental harm is occurring, caused by an administration that, as a matter of duty, is responsible for protecting the environment. The culmination of the adverse actions described above is reflected in Directriz N°09-2023 issued by Minister Franz Tattembach, which not only discredits and orders the disregard of existing technical studies concerning wetlands and the proper delimitation of the State Natural Heritage, but also fails to order that those studies, now disqualified by that directive, be replaced either by the Minister or by any other SINAC official, thereby creating a situation of complete environmental defenselessness.
On the contrary, approval of the Management Plan and the Zoning Plan is being promoted even though, as of the date this action was filed, no technical studies endorsed by SINAC existed, resulting in a situation of complete environmental defenselessness and creating a procedural defect and a manifest violation of the precautionary principle by dispensing with a reliable body of scientific evidence when evaluating the approval of the plans challenged in this action, with no environmental-risk prevention whatsoever. iii) Obligation of the State to protect the environment (principle of interinstitutional coordination (principio de coordinación interinstitucional)). The Costa Rican State must act through the competent institutions responsible for enforcing the various guidelines intended to prevent, mitigate, and remedy the environmental harm caused; it must be emphasized that this is a joint right and duty involving every Costa Rican citizen (citing judgment 4790-2008).
The lack of coordination among the institutions, their disregard and omission of the duty to protect the environment, and the hasty approval of both the Plan Regulador de Caribe Sur and the Management Plan for the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, without effective and viable technical studies, undermine environmental legal certainty and infringe the fundamental rights of the inhabitants of the Republic. iv) Abuse of rights (abuso del derecho) and failure to comply with the order issued by the Sala Constitucional in 2019 through Directriz N°09-2023. With respect to Directriz N. 09-2023, it should be noted that there has been an abuse of authority, on the understanding that intersubjective directives (directrices intersubjetivas), such as the one challenged in these proceedings, despite having general and nonregulatory scope, may be challenged through actions of unconstitutionality (acciones de inconstitucionalidad), because their effectiveness may potentially harm fundamental rights.
The normative effect in this specific case can be seen in its impact on the provisions used to prepare the Management Plan, resulting in the Plan’s lack of any technical basis due to the instructions contained in that directive. Its effects authorize the filing of this action, in light of the lack of protection and disregard of technical and legal mechanisms relating to wetlands, affecting the State Natural Heritage, the right to a healthy and ecologically balanced environment, and the statutory-reservation requirement, based on the intention to reduce a Wildlife Refuge, an action for which the legal system has established requirements such as technical substantiation, which was lacking in the processes used to promulgate the plans challenged in this action. By using the challenged directive to discredit the technical report “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca,” the Minister not only disregards the order issued by the Sala Constitucional in resolución 12745-2019, but also uses a directive—which cannot be used for such purposes—to order that the specified technical study may not be used to issue official administrative acts (actos administrativos), thereby issuing through this mechanism an order that exceeds his authority. b) Violation of international environmental instruments. i) The Convención RAMSAR.
According to the approved Management Plan, which is challenged in this action and was used as the basis for approving the Plan Regulador Caribe Sur, the intention is to remove wetland areas from protected status (according to the maps submitted) in what should be a protected area of the wildlife refuge. It should be noted that the Costa Rican State would be violating international environmental-protection instruments, specifically the Convention on Wetlands of International Importance, especially as Waterfowl Habitat (Convención RAMSAR, approved by ley N.7224. The wetlands located within the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo are included in the list of wetlands covered by this international convention. According to the technical study “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca.”—rendered inapplicable by a directive issued by Minister Tattenbach—and based on the submitted maps of the area, those wetlands would be left unprotected under the current Management Plan.
Based on Article 7 of the Political Constitution, the foregoing violates the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad), since the protection of these wetlands would take precedence over the law itself.
With respect to the activities contemplated under the management plan (Plan de Manejo), it should be noted that the RAMSAR Convention, in paragraphs 2 and 4, sets forth the conditions under which a RAMSAR site included in the List of Wetlands of International Importance may be modified (Article 2.5, 4.1, 4.2). The RAMSAR Convention requires that the boundaries of sites included in the respective lists be restricted only on grounds of urgent national interest. In the case of REGAMA, it can be empirically determined that no such urgency exists. Furthermore, no technical studies have been conducted to establish the urgent national interest necessary to reduce the protected area in accordance with the Convention’s guidelines. The challenged provisions (normas impugnadas) do not provide for any mechanism to restore or compensate for the wetland areas (zonas de humedales) being excluded from Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. ii) The CDB Another international instrument that has been violated by the Management Plan is the Convention on Biological Diversity (Convención sobre la Diversidad Biológica, CDB), an international treaty ratified by Costa Rica in 1994.
Its principal objective is the conservation of biological diversity, the sustainable use of its components, and the fair and equitable sharing of benefits arising from the utilization of genetic resources. The violation results from the removal of protections from ecosystems within Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo through implementation of the Management Plan for that area challenged herein, because that document provides for the reduction of areas that should be protected due to their biological value. The petitioner requests that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) be granted and that the challenged provisions be annulled.
Regarding the petitioners’ standing (legitimación), he states that Marta Eugenia Castro Bolaños and Craig Martin Schieber Dalton act as members of the Covirenas (Comité de Vigilancia de los Recursos Naturales) of the Caribe Sur, while Selva Melody Baker Felton and Silvia Elena Matamoros Pacheco act in their personal capacities. The activities of the COVIRENAS (Comité de Vigilancia de los Recursos Naturales) and the honorary environmental inspectors (inspectores ambientales ad honorem) appointed by MINAE are based on Ley 7317/1992, de Conservación de la Vida Silvestre and Decreto 39833-MINAE/2016, Reglamento para la conformación y operación de los Comités de Vigilancia de los Recursos Naturales y los Inspectores ambientales ad honorem, which assigns those inspectors, among their responsibilities and duties, the task of assisting in the application of and compliance with environmental legislation, in collaboration with the corresponding public authorities (Article 16, subsection a).
The petitioners assert that they act to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment (natural resources and ecosystems) in the Caribe Sur territory, due to the effects caused by the continued validity of the Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, the Plan Regulador Costero Talamanca-Cahuita, and Directive N° 09-2023 of the Minister of Environment and Energy; Articles 2, subsection a, of Ley 7554 and 105 of Ley 7788). It is considered that standing through abstract constitutional review (control de constitucionalidad abstracto) is appropriate.
The petitioners seek a declaration that the Plan General de Manejo del Refugio de Vida Nombre02 2017-2023, an executive summary of which was published in Supplement N° 42 to La Gaceta N° 39 of 28 de febrero de 2022; the Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, published in Supplement 193 to La Gaceta N° 183 of 5 de octubre de 2023; and Directive N° 09-2023 of the Minister of Environment and Energy dated 17 de agosto de 2023 are unconstitutional, on the grounds that they contravene the right to a healthy and ecologically balanced environment; the principles of scientific objectivity (objetivación), precaution (precautorio), prevention (preventivo), and statutory reservation (reserva de ley); Articles 48, 50, and 89 of the Constitution; the RAMSAR Convention; and the Convention on Biological Diversity.
II.1 PLAN GENERAL DE MANEJO DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO (REGAMA). Regarding the Plan General de Manejo of REGAMA, the petitioners allege: the State’s obligation to respect, guarantee, defend, and preserve the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 CP); a breach of the principle of environmental protection (tutela ambiental) due to SINAC’s refusal to conduct new studies and its preference for using outdated studies, maps, and delimitation criteria, which exclude 9,445 hectares of wetlands and 374, 64 hectares of forested area; and that the Plan General de Manejo disregards the technical reports concerning the need to protect those hectares of forest and was approved without including them, thereby violating the principles of environmental objectivity and precaution. They further consider that the issuance of generally applicable provisions, such as general management plans (planes generales de manejo), must safeguard environmental protection; that the State violated Articles 48, 50, and 89 of the Constitución Política and its obligations arising from International Conventions by approving a Plan General de Manejo without any actual delimitation of what was ordered by the Sala Constitucional in judgment 12745-2019.
They allege a lack of coordination among institutions, those institutions’ failure to observe and omission of their duty to protect the environment, and the hasty approval of the Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo without effective and viable technical studies. In this regard, it is important to emphasize that management plans have their legal basis in Article 3, subsection p), of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad:
“It is the planning instrument that guides the management of a protected wildlife area toward achieving its long-term conservation objectives. It is based on medium-term strategic lines of action and management objectives for the natural and cultural elements included within the area, as well as on the relationship of those elements with their socio-environmental surroundings. It provides the basis for developing other planning and regulatory instruments for Protected Wildlife Areas.” Thus, the preparation of a General Management Plan (Plan General de Manejo) is essential for the management of Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas), as established in articles 7 of Decreto Ejecutivo Nº 42742-MINAE, 37 of the Ley Orgánica del Ambiente, 3 subsection p) of Decreto Ejecutivo Nº 34433 Reglamento a la Ley de Biodiversidad, and 6 of the “Convenio Conservación de Biodiversidad y Protección Áreas Silvestres,” incorporated into our legal system through Ley N° 7433.
In judgment 12745-2019, the Sala Constitucional established that Ley 9223, dated 10 de marzo de 2014, by redefining the boundaries of the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, in fact reduces its area without satisfying the requirements imposed by constitutional case law (certainty that no environmental degradation will occur and compensation for the area removed), and without clarity as to whether the excluded lands containing forest (188 hectáreas) are part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) or privately owned lands subject to the restrictions prescribed by the environmental legal framework, in which case their removal from protected status (desafectación) was unnecessary. Faced with this reasonable doubt, it applied the in dubio pro natura principle and deemed the 188 hectáreas to be part of the refuge and public-domain property (bien demanial), such that their exclusion without compensating for the area was improper and the challenged provision was unconstitutional.
Moreover, it added, “the 188 hectáreas form part of the central core of the wildlife refuge,” and therefore “we are faced with an extremely serious impact on the environment, particularly since, in this case, the challenged Law does not provide the corresponding compensation in area and lacks, as explained supra, technical studies supporting the reduction of the aforementioned refuge.” However, it qualified that conclusion by stating that, if there are privately owned lands within those 188 hectáreas, their owners’ right to private property must be respected (artículo 45 constitucional and 21 of the Convención Americana sobre Derechos Humanos). Consequently, it granted the action, annulled the challenged Ley, número 9223, Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur, “solely with respect to the territories located within the forested area,” and ordered the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, within twelve months from the full publication of the ruling in the Boletín Judicial, to delimit the aforementioned area.
Pursuant to that order, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación delimited the forested zone (zona boscosa) within the area excluded by ley 9223 (designated as zone 1 under decreto 34946) and issued a report under official letter N° ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020, without identifying the lands that comprise the State Natural Heritage, reaching the following conclusions:
“The area designated as Zone 1 under the REGAMA Zoning Decree (known as the ‘Llanura Costera Cocles-Manzanillo’) has a highly distinctive land use (uso de suelo), in which tree and forest cover (cobertura arbolada y boscosa) predominates (233.65 hectáreas). However, across a substantial portion of this zone, that cover does not meet the definition of ‘forest’ established in Ley Forestal 7575 and its Regulations.
According to the measurements taken, it is estimated that up to 109,5 hectáreas would be classified as forest under Ley 7575. It should be noted that a portion of these forest zones lies within the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) of the study area (this area is estimated at 20.1 hectáreas).
Furthermore, another 114,5 hectáreas could be classified as heavily disturbed forestlands (terrenos forestales fuertemente intervenidos), combined with agricultural and ornamental species and human occupation (.).” Notwithstanding the foregoing delimitation, the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, as the body authorized to approve plans for Protected Wildlife Areas (Ley 7888, artículo 25 inciso 5°), through resolución 044 del 28 de febrero de 2022, published in la Gaceta 39 del 258 de febrero de 2022, corresponding to the executive summary of the Plan de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, resolved as follows:
“FIRST: Given the need and priority nature of complying with the various provisions issued by the Contraloría General de la República concerning the formal adoption of the RNVS-GM general management plan, it is agreed to proceed with the publication of this document, which shall govern the area of the refuge as established prior to the partial annulment of ley N° 9223, except for the area addressed in voto N° 012745 del 10 de julio de 2019 of the Sala Constitucional. Accordingly, the geographic area reflected in this management plan does not represent the full boundaries of the protected wildlife area, and once the forested area removed from protected status by ley 9223 has been reincorporated, the PGM must be expanded to address the relevant matters concerning that area, which will be restored to the refuge.” (Emphasis added.)
Through that provision, it is undeniable that the function of the REGAMA General Management Plan is distorted as a planning instrument that guides the management of a protected wildlife area toward fulfillment of its long-term conservation objectives and serves as the basis for developing other planning and regulatory instruments. This is so, first, because the total geographic area of REGAMA has not been delimited and, second, because the failure to define, identify, and reincorporate into REGAMA all areas belonging to the State Natural Heritage, as ordered by judgment 12745-2019, creates uncertainty regarding the proper use of the lands and raises jurisdictional conflicts between SINAC and the Municipalidad de Talamanca concerning their administration. Both circumstances result in a significant impairment of the right established by artículo 50 constitucional. Regarding the violation of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, it partially cites judgments número 601-2009 and 2016-004621 of the Sala Constitucional.
In that regard, it must be borne in mind that Protected Wildlife Areas are delimited geographic zones (Ley No. 7788, artículo 58), and that the Sistema de Áreas de Conservación (SINAC) is responsible for the administration and conservation of the State Natural Heritage. Thus, a deficient and incomplete delimitation of the Protected Wildlife Area creates the risk that the Municipalidad de Talamanca may grant concessions—administrative rights in rem (derechos reales administrativos)—over the 20,1 ha of lands classified as forest and located within the maritime-terrestrial zone, according to the delimitation of the forested zone within the area excluded by ley 9223, official letter N° ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020, disregarding the jurisdiction and characteristics of each ecosystem (Ley 7554, artículos 30 inciso c y 34). This plainly disregards what that Chamber has held to be unconstitutional in prior judgments concerning the preventive and precautionary principles and the State’s obligation to prevent environmental damage, as well as the constitutional mandate of interinstitutional coordination and cooperation for environmental protection, derived from the pro natura principle.
Within the international legal framework, this duty of coordination among different public institutions was recognized in the Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano, in principio número 13, which determined:
“In order to achieve more rational management of resources and thus improve environmental conditions, States should adopt an integrated and coordinated approach to their development planning so as to ensure that development is compatible with the need to protect and improve the human environment for the benefit of their population.” In addition to those considerations, the failure to fully incorporate the State Natural Heritage into REGAMA—as ordered by judgment 12745-2019—leaves the right to the environment unprotected, a circumstance that, as that Chamber correctly held in voto No. 1056-2009, violates constitutional environmental principles, as follows:
“Furthermore, the right to the environment is violated because reducing a wildlife refuge clearly not only diminishes the possibility of enjoying this right in the Gandoca-Manzanillo area, but also leaves the area’s natural resources unprotected by exposing the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo to unrestricted exploitation. Clearly, property does not receive the same protection when it constitutes forest property (propiedad forestal). Regarding this type of property, it should be recalled that it is a distinct type of property with its own characteristics and particular features and a special legal regime, since it is conceived fundamentally for conservation, not for production or participation in commerce. All lands regarded as national reserves are immediately dedicated to the purposes of forestry legislation, which establishes a special regime applicable to all forest resources.
Thus, by excluding the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from forest property, the challenged decree violates the right to the environment, because those areas would fall outside the limitations inherent to forest property, which are directed toward conservation rather than exploitation of the property and its natural resources.” Therefore, if the boundaries of REGAMA have not been fully defined, it would be impossible to assess and determine, prior to implementation, the negative effects that an activity, work, or project would cause to the environment within the omitted area. The Ministerio de Ambiente y Energía is required to classify State-owned lands for the purpose of identifying and delimiting those territories that constitute State Natural Heritage and are defined as forests and/or lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal), which automatically come under the administration of that Ministerio rather than the Municipalidades.
Regarding wetlands (humedales), the petitioners allege the violation of international environmental instruments, which have superior authority to statutes under artículo 7 de la Constitución Política: the Convención sobre los humedales (RAMSAR), because wetlands identified in the technical study “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” were excluded from the Management Plan, an instrument that served as the basis for the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero); and the Convención sobre la Diversidad Biológica (CDB), due to the reduction of zones within REGAMA that must be protected because of their environmental value. The Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995), in artículo 40, establishes that wetlands are:
“ecosystems dependent on natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or saltwater regimes, including marine areas extending to the outer boundary of seagrasses or coral reefs or, in their absence, to a depth of six meters at low tide.” In turn, section 41 of that same body of regulations declares all wetlands (humedales) and their conservation to be in the public interest because of their multiple uses. It also prohibits activities that interrupt the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or inland waters, drainage, desiccation, filling, or any other alteration that causes the deterioration or elimination of those ecosystems (Article 45). Regarding the alleged lack of protection in the General Management Plan (Plan General de Manejo) arising from its omission of the wetlands identified in the document entitled “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coast of the Canton of Talamanca” (“Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca”) of 13 de junio de 2021, the Chamber assessed the evidence and technical justification provided by the ministries that were granted a hearing and, in judgment N°2024- 3959 at 09:30 hours on 16 de febrero de 2024, ruled on the matter, deciding, insofar as relevant:
“VII.- In this particular case, the acting regional director of Área de Conservación La Amistad Caribe informed this Court, in her report, that the document entitled ‘Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coast of the Canton of Talamanca’ (‘Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca’) has not been approved by the Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe for use as a document of general application and that it is an internal technical guide of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, which has not yet been validated or officially adopted by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. She also stated that official letter No. SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017 of 30 de junio de 2017 certified the boundaries of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) in the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) of the canton of Talamanca, taking the wetlands into account for purposes of their protection.
Furthermore, despite the requests for an expanded report, the only explanation provided focuses on those two specific formal matters: what was certified as State Natural Heritage in 2017 and the preliminary status of the 2021 study. However, it fails to address any technical or material obstacles to updating that aspect of the State Natural Heritage. In other words, it does not inform the Chamber of the current status of the wetlands in the canton of Talamanca, nor does it provide any reason why the studies supporting the 2017 decision are technically superior to the 2021 material. Conversely, it does not explain why the 2021 study does not reflect reality or technical criteria for protecting the State Natural Heritage. Accordingly, this Court finds that, under the precautionary principle (principio precautorio), because this amparo proceeding (amparo) concerns environmentally significant assets constituting State Natural Heritage, specifically the wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the coast of the canton of Talamanca, the petition must be granted, with the consequences set forth in the operative part of this judgment.” Accordingly, that Court ordered SINAC, within THREE MONTHS from service of that judgment, to complete the proceedings to supplement the certification of State Natural Heritage in the Maritime-Terrestrial Zone of the Canton of Talamanca with the June 2021 “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coast of the Canton of Talamanca” (“Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca”) and to take the necessary measures to incorporate the aforementioned update into the Coastal Regulatory Plan for the Canton of Talamanca (Plan Regulador Costero del Cantón de Talamanca).
In accordance with the constitutional order cited above, the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against the General Management Plan is considered premature insofar as it concerns the failure to include the aforementioned report on the characterization and delimitation of wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the coast of the canton of Talamanca.
II.2 TALAMANCA COASTAL REGULATORY PLAN—CAHUITA DISTRICT. It is alleged that the Talamanca Coastal Regulatory Plan—Cahuita District (Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita), adopted by the Concejo Municipal de la Municipalidad de Talamanca at Special Session N° 89 of 26 de setiembre de 2023, Agreement N° 2, and published on 5 de octubre de 2023 in Supplement N° 193 to La Gaceta 183, is based on the REGAMA General Management Plan and its zoning maps, and reproduces the impacts and omissions described with respect to that Plan concerning the forested area, wetlands, and an outdated delimitation of the Protected Wildlife Area (Área Silvestre Protegida). The regulatory plan (plan regulador) does not regard as part of the Refuge the forest areas constituting State Natural Heritage that the Sala Constitucional ordered protected in voto 12745-2019, but instead treats them as part of the Maritime-Terrestrial Zone under municipal administration, which would allow concessions and use permits to be granted in the restricted zone and activities harmful to ecosystems to be developed.
Because it is based on the General Management Plan, the identification of polygons containing wetlands does not take into account technical criteria that would provide scientific support, and it leaves several polygons containing wetlands within the Maritime-Terrestrial Zone. The discrepancy among the original delimitation of the Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre), the map recognized under the Ramsar Convention, the zoning maps used in the General Management Plan, and the Regulatory Plan leaves several polygons containing wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone “without legal protection.” For purposes of the action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), regarding the legal nature of regulatory plans (planes reguladores), the Sala Constitucional has stated that “by reason of their content and their general effectiveness or binding force, they must be deemed true legal rules or laws in the substantive sense, given that they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of properties located within the territorial jurisdiction of the respective canton.
Likewise, considering the procedure by which these regulations are formulated, they have been regarded as a manifestation of direct democracy, because they are prepared and approved by the respective municipalities, whose very rationale lies precisely in their composition, that is, by the residents or inhabitants within a specific territorial jurisdiction—the canton—for the ‘administration of local interests and services’ (Articles 169 of the Constitución Política and 1° of the Código Municipal).” (Sala Constitucional, decisions 23330-2006, 5575-2007, 18438-2008, 12515-2009, 11946-2010, 2375-2012 and 6364-2012). By decision 31756-2023, issued at 9 hours 30 minutes on 7 de diciembre de 2023 in an amparo proceeding (recurso de amparo) against the Municipalidad de Talamanca and others (expediente 23-16445-0007-CO), that Chamber granted the proceeding against the Municipality and annulled the public hearing (audiencia pública) that it held on 4 de agosto de 2023 to inform the communities about the Plan Regulador de la Zona Marítimo Terrestre de Cahuita (which includes the coastal sectors of Cahuita, Puerto Viejo and Manzanillo), which the Concejo Municipal ordered to be convened at ordinary session N° 161 of 21 de junio de 2023, and ordered the Mayor and the president of the Concejo Municipal, both of the Municipalidad de Talamanca, or whoever may hold those offices in their stead, “to issue such orders as fall within the scope of their authority and coordinate whatever is necessary so that, within a maximum period of THREE MONTHS, counted from notification of this judgment, a new public hearing is scheduled for the project of the Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca and the members of the [...] are given due advance notice.” (Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi “ADI Keköldi).
The failure to summon them to the public hearing, the Chamber stated, “is contrary to Constitutional Law, namely Convention 169 of the International Labour Organization, the International Covenant on Civil and Political Rights, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, and the American Convention on Human Rights, since the rights of Indigenous peoples over their broader territory do not have the same scope as those they possess and exercise within the geographical territory. Consequently, the future effects of implementing the Plan Regulador Costero (IVA-PRC) for the Zona Marítimo Terrestre (ZMT) of Distrito de Cahuita, Talamanca, could potentially have a positive or negative impact on the social, economic, environmental, or cultural conditions that form the basis of the social cohesion of the Territorio Indígena de Keköldi; hence the need for public consultation (consulta pública) pursuant to Article 7.3 of ILO Convention 169, under which ‘governments shall ensure that, whenever appropriate, studies are carried out, in cooperation with the peoples concerned, to assess the social, spiritual, cultural, and environmental impact that planned development activities may have on those peoples.
The results of these studies shall be regarded as fundamental criteria for the implementation of the aforementioned activities.’” Under Ley 4240, Article 17, before implementing a regulatory plan or any part thereof, the municipality seeking to do so must convene a public hearing through the Diario Oficial and the necessary public notice, at least fifteen business days in advance; obtain approval from the Dirección de Urbanismo if the project did not originate in that office or differs from the one it proposed; formally adopt it by Nombre06 absolute vote; and publish in full in La Gaceta the notice of adoption, indicating the date from which the corresponding regulations will become enforceable. These requirements shall likewise be observed “when the referenced plan or any of its regulations is to be amended, suspended, or repealed, in whole or in part.” With regard to publication, according to the case law of that Court, “(…) the regulatory plan and its zoning regulations (Reglamento de zonificación) ‘are general administrative acts (actos administrativos de carácter general) that, in order to become effective, must be published in full’ (in the Diario Oficial), together with their respective maps, as a means of communicating them to the governed public.” (SALA CONSTITUCIONAL, judgments n.° 2000-06653, 2000-09038 and 2002-04252, among others.
Ley de Planificación Urbana, Article 17, subsection 4, and Ley General de la Administración Pública, Article 240). See also Sala Constitucional decision 12973-2013. (In this case, what was published in Alcance 193 to La Gaceta N° 183 of jueves 5 de octubre de 2023, pgs. 2 to 11, is the Reglamento de Zonificación del Plan Regulador Costero Talamanca, Distrito Cahuita). The public hearing that municipal entities must conduct before making the administrative decision “is intended to permit the exercise of the community’s right to participate in a matter that directly affects it” and, in the opinion of Sala Constitucional, it is not “simply part of a procedure that must be scheduled as a formality, in such a way that it may be arranged so as to render nugatory the exercise of the right it is intended to protect by being held under conditions that turn it into a mere formality incapable of achieving the objectives it is meant to fulfill in protecting the right to information and citizen participation, although it certainly must not become an obstacle to the timely resolution of the matter either” (decisions 12242-2004, 7994-2006, 18438-2008, 21581-2010, 7962-2011, 1054-2011, etc.).
Each stage of the procedure for approving or amending the regulatory plan is logically interconnected and conditions the stages that follow. An omission or substantial defect in any one of them gives rise to a defect of invalidity (vicio de invalidez) in the subsequent stages. That Chamber has ruled to the same effect: It follows from Ley de Planificación Urbana, Article 17, that “the implementation of a regulatory plan entails several stages, such as holding a hearing in compliance with the respective requirements, approval by the Concejo Municipal, and publication of the plan, with each requirement in turn constituting a prerequisite for the subsequent act; that is, for an act to be valid, the preceding act must have been duly completed” (decision 18358-2009). Because “the hearing established in Article 17 of the Ley de Planificación Urbana was not conducted in accordance with the standards set forth in that provision, it is considered that, because this is a legally established procedure, the acts issued after the hearing in the approval of the Plan Regulador de la Fortuna de San Carlos likewise become unlawful, since, as explained in the preceding recital (considerando), for an act to be valid, the act preceding it must have been issued in accordance with the applicable regulations.
(…)” It granted the action of unconstitutionality and remanded the approval procedure for the Plan Regulador de la Fortuna de San Carlos to the stage of convening the hearing, and ordered that the authorities “proceed to comply correctly with the subsequent stages, namely, SETENA approval or authorization, publication, the hearing, final approval before the Concejo Municipal, and publication, all as established by the applicable regulations.” (Sala Constitucional judgment 18358-2009, reiterated in 19747-2010). In the latter judgment, the Chamber found that the omission of the public-hearing requirement violated the constitutional principle of citizen participation in environmental matters, partially granted the amparo proceeding, annulled the agreement of the Concejo Municipal to “rectify” the regulatory plan, and ordered the Municipality “to remand the procedure for amending the Plan Regulador de Playa Dominical to the stage of convening the public hearing and, therefore, to proceed to comply correctly with the subsequent stages.” It follows that, when the Constitutional Chamber annulled the public hearing (audiencia pública) held on 4 de agosto de 2023, the Coastal Maritime Zone Regulatory Plan for Cahuita became invalid, and its challenge in this jurisdiction is premature.
In addition, in another constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed against sections 1 through 19 of the Talamanca Coastal Regulatory Plan—Cahuita District—(expediente 23-030219-0007-CO), that Chamber, in voto 324-2024, issued at 9 horas 15 minutos on 10 de enero de 2024, ruled that its judgment 2023-31756 “deemed it proven that the regulatory plan in question had not been duly submitted for consultation with the Indigenous peoples, for which reason the public hearing held on 04 de agosto de 2023 was annulled; and the mayor and president of the Municipal Council, both of the Municipality of Talamanca, were ordered to issue such directives as fall within the scope of their authority and to coordinate whatever is necessary so that, within a maximum period of three months from service of that judgment, a new public hearing is scheduled for the proposed Coastal Regulatory Plan for the Cahuita District of the Canton of Talamanca and the members of the Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi ‘ADI Keköldi’ are given due advance notice.
Accordingly, the subject of the challenge has not been duly approved and currently lacks any validity whatsoever; therefore, review of its admissibility is itself inadmissible as premature. Consequently, this constitutional challenge must be summarily dismissed.” (Emphasis added). Regarding wetlands (humedales), in the amparo proceeding (Recurso de Amparo) against SINAC, INVU, and the Municipality of Talamanca, decided by the Constitutional Chamber in judgment 3954- 2024, issued at 9 horas 30 minutos on 16 de febrero de 2024, the Acting Regional Director of Área de Conservación La Amistad Caribe informed the Chamber that the document entitled “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Coastal Maritime Zone of the Coastline of the Canton of Talamanca,” dated junio de 2021, had not been approved by that Regional Directorate for use as a document of general applicability and was an internal SINAC technical guide that had not yet been validated or made official by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
She further noted that official letter SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017 of 30 de junio de 2017 certified the boundaries (delimitación) of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) within the Coastal Maritime Zone (Zona Marítimo Terrestre) of the Canton of Talamanca—taking wetlands into account for purposes of their protection—as well as the preliminary status of the 2021 study. In response, the Court stated that the reporting official “fails to address technical or material obstacles to updating that aspect of the State Natural Heritage.” Thus, she “does not tell the Chamber the current status of the wetlands in the Canton of Talamanca, nor does she provide any reason why the studies supporting the 2017 decision are technically superior to the 2021 material. Or, conversely, she does not explain why the 2021 study does not correspond to reality or to technical criteria for protecting the State Natural Heritage.” Because the amparo concerned environmentally significant assets forming part of the State Natural Heritage—namely, wetlands in the Coastal Maritime Zone of the coastline of the Canton of Talamanca—the Chamber applied the precautionary principle (principio precautorio), granted the petition, and ordered the Regional Director of Área de Conservación La Amistad Caribe del Sistema Nacional del Áreas de Conservación to “complete, within THREE MONTHS from service of this judgment, the proceeding to supplement the certification of the State Natural Heritage in the Coastal Maritime Zone of the Canton of Talamanca with the ‘Characterization and Delimitation of Wetlands in the Coastal Maritime Zone of the Coastline of the Canton of Talamanca’ of junio de 2021.” At the same time, it ordered the Mayor and President of the Municipal Council of Talamanca, the head of the Department of Urban Planning, and the official in charge of the Unit for Technical and Operational Land-Use Planning Criteria, both of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, to “take the necessary measures to incorporate the aforementioned update into the Coastal Regulatory Plan for the Canton of Talamanca.” It should be noted that the report of the Regional Director of Área de Conservación Amistad Caribe, insofar as relevant, is similar to the one submitted in another amparo proceeding decided by voto 4692-2024, issued at 9 horas 20 minutos on 23 de febrero de 2024, in which the official stated: “The heritage certification SINACACLAC-DR-PNE-C-011-2017, of 30 de junio del 2017, is the only document currently in force with official status.” “The draft document entitled ‘Characterization and Delimitation of Wetlands in the Coastal Maritime Zone of the Coastline of the Canton of Talamanca,’ dated 13 de junio del 2021, has never been approved by the Regional Directorate of Área de Conservación La Amistad Caribe for use as a document of general applicability.
It is an internal technical input for which the validation and official adoption process has not been completed, pursuant to Article 6 of Decreto Ejecutivo N°42760-MINAE, entitled Technical Criteria for the Location, Identification, Classification, and Delimitation of Wetland Ecosystems. Consequently, it is not an official document and may not be used to issue official administrative acts (actos administrativos).” (In judgment 4692-2024, with respect to Sistema Nacional de Áreas de Conservación, that Chamber ruled that the appellant was bound by the decision in 3959-2024). Because the period granted by the Chamber to supplement the certification of the State Natural Heritage in the Coastal Maritime Zone of the Canton of Talamanca with the “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Coastal Maritime Zone of the Coastline of the Canton of Talamanca” of junio de 2021 and to incorporate that update into the Coastal Regulatory Plan for the Canton of Talamanca has not yet expired, the constitutional challenge is premature.
Nevertheless, it is clear that this Coastal Regulatory Plan must not place under municipal administration any sectors of the State Natural Heritage, whether wooded or forest areas, wetlands, or areas within Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, whose administration and planning fall under the authority of Sistema Nacional de Áreas de Conservación, MINAE. (Ley 7575, arts. 13, 14 y 16; Ley 7554, art. 32, inciso e, f y pfo. final; Ley 7788, artss.22 y 58. Sala Constitucional, sentencia 12745-2019).
II. 3 DIRECTIVE N° 09-2023 OF THE MINISTRY OF ENVIRONMENT AND ENERGY Directive N° 09-2023 of the Ministry of Environment and Energy is challenged because it “discredits” (Considerando quinto) the report entitled “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Coastal Maritime Zone of the Coastline of the Canton of Talamanca,” describing it as unofficial even though SINAC has not conducted reliable technical studies to replace the report “which it declines to apply, while promoting approval of the Management Plan (Plan de Manejo) and the Regulatory Plan without them. It is alleged that the failure to protect the wetlands violates the right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article 50 of the Constitution, the precautionary principle, the principle of statutory reservation (reserva de ley), and the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat (Ramsar Convention), approved by Ley 7224 de 1991, artículos 2 y 4.
The aforementioned fifth recital states that the “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Coastal Maritime Zone of the Coastline of the Canton of Talamanca, dated 13 de junio de 2021, has not been approved by the Regional Directorate of Área de Conservación La Amistad Caribe for use as a document of general applicability. It is an internal technical input for which the validation and official adoption process by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación has not been completed, pursuant to article 6° of Decreto 42.760, Technical Criteria for the Location, Identification, Classification, and Delimitation of Wetland Ecosystems; it is not an official document and may not be used to issue official administrative acts. The cited article 6° establishes that the inventory information generated by each Área de Conservación must be reviewed and validated by the Programa Nacional de Humedales and the Departamento de Información y Regularización del Territorio, bodies of the Secretaria Ejecutiva del SINAC, which shall use the existing technical procedures so that the inventory information is published in the Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA) and the Sistema de Información Territorial (SNIT).
The seventh recital of Directiva N° 09-2023-MINAE is also challenged; it provides that the official boundaries of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo are those established in Ley N° 9223, Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean, in force since 8 de abril, 2014, and that the Ministry of Environment and Energy has issued no subsequent amendment. The petitioners contend that this fails to comply with the Constitutional Chamber’s order in judgment 12745-2019, exceeds the authority of the Ministry of Environment and Energy regarding the rejection of the technical studies for delimiting the Wildlife Refuge in question, and adversely affects the State Natural Heritage. The representative of the Office of the Attorney General (Procuraduría) states that the Constitutional Chamber has heard constitutional challenges against ministerial directives (votos 12396-2004, 9572-2006, 113-2015, 14643-2017, 19485-2018 y 21969-2022).
When the challenged directive constitutes an administrative act of general applicability, it must be published (Sala Constitucional, resolución 19485-2018). Regarding the power of direction and directives (Sala Constitucional, voto 12498-2015). In this matter, the petitioners argue that the directive issued, insofar as relevant, is of general applicability because of its implications for the protection of the State Natural Heritage. The guidelines set forth in the fifth and seventh recitals of Directive N° 09- 2023 of the Ministry of Environment and Energy conflict with the Constitutional Chamber’s rulings in judgments 12745-2019 and 3954-2024, which prevail. In this particular case, the constitutional objection would be admissible insofar as it concerns the effective protection of the State Natural Heritage (REGAMA, forest areas, and wetlands), based on a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment; the principles of objective environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), precaution, and prevention; the Convention on Wetlands (Ramsar), artículos 2 y 4; and artículos 7, 48 y 50 of the Political Constitution.
As noted, judgment 12745-2019 annulled Ley 9223 with respect to the lands located within the wooded area (because it reduced the refuge’s area without the necessary technical and scientific studies ruling out environmental harm and without providing compensation in land area) and ordered SINAC to delimit the area within twelve months following its publication. In this respect, it cannot be asserted that the official boundaries of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo are those established by that Law; its boundaries remain uncertain.
“The State Natural Heritage (patrimonio natural del Estado) is a legally protected interest, defined and individualized in our legal system (…) This is a matter of public and national interest that is urgent and cannot remain unresolved indefinitely.” (Sala Constitucional, judgments 16938-2011, 2678-2012 and 12973-2013) (…) the Ministerio de Ambiente y Energía is required to classify State-owned lands in order to identify and delimit those territories constituting the State Natural Heritage, defined as forests and/or lands suitable for forestry, which automatically come under the administration of that Ministry rather than the Municipalities; for that purpose, the Ministry is not required to notify, request permission from, or obtain authorization from any private entity or company before proceeding to classify State lands” (Sala Constitucional, decisions 15585- 2008, 16938-2011 and 2678-2012) “(…) municipal corporations lack jurisdiction to prepare and implement regulatory plans (planes reguladores) that contradict or render ineffective special protection zones, Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas) and, in general, the State Natural Heritage.
(…) The Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal encompasses areas belonging to the State Natural Heritage and is therefore unconstitutional only with respect to those territories.” (Sala Constitucional, judgments 21258-2010 and 12973-2013. Emphasis not in the original) Judgment 3959-2024 granted the remedy of amparo (Recurso de Amparo) against SINAC and others because the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) omitted the wetlands listed in the June 2021 report entitled “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca,” thereby violating the fundamental right established in Article 50 of the Constitution. Applying the precautionary principle (principio precautorio), it ordered the regional director of the Área de Conservación La Amistad Caribe of SINAC, an agency of MINAE, to supplement the State Natural Heritage certification with that report within three months.
It also ordered INVU—through the heads of the Departamento de Urbanismo and the person in charge of the Unidad de Criterios Técnicos y Operativos de Ordenamiento—and the Municipalidad de Talamanca—through its mayor and the president of its Concejo—to take the necessary steps to incorporate that update into the Plan Regulador Costero del Cantón de Talamanca. The Directive of the Ministerio del Ambiente y Energía that declines to apply the aforementioned report to future actions conflicts with the order of the Sala Constitucional. A judgment granting relief is enforceable from the moment it is issued. (Ley de Jurisdicción Constitucional, Article 53, and decision 6267-2002). Judgments of the Sala Constitucional are binding erga omnes and have res judicata effect (cosa juzgada); they “prejudge issues of constitutionality.” (Sala Constitucional, decision 6267-2002). The precedents of the constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional) “are binding erga omnes because they establish how acts governed by public law and legislation in general may be understood in accordance with the Law of the Constitution” (Sala Constitucional, judgments 1185-95 and 3009-2004).
Similar to the rule applicable to officials who administer justice (Ley 8, amended by 7333, Art. 8), administrative officials may not interpret or apply laws, rules, or acts of any kind in a manner contrary to the precedents of the Sala Constitucional. Its judgments “are an expression of constitutional law and therefore hold the same rank as constitutional law in relation to the decisions of other judicial” or administrative bodies. The decisions of that Sala “possess constitutional authority to prevail over the decisions of other bodies and constitutional resistance against being modified or annulled by decisions of other jurisdictions” or administrative bodies. In conflicts between decisions, “it is indisputable that constitutional decisions must prevail.” (Sala Constitucional, decision 22207-2021). By virtue of “the supremacy or hierarchical priority of the Constitution, all legal practitioners and especially judges are required to interpret and apply the legal system in conformity with constitutional rules, principles, and values and the case law of the Sala Constitucional, elements that unquestionably serve as interpretive parameters.
(Sala Constitucional, judgments 4837-2016 and 132-2018). This principle of constitutional supremacy also gives rise to the erga omnes binding nature of the decisions of the constitutional jurisdiction” and “it is obvious, because it is the Constitutional Court itself, that its case law and precedents bind it unless it finds reasons to alter its own holdings or criteria.” (Sala Constitucional, decisions 4837-2016 and 1185-1995).
III.Conclusions The Advisory Body (Órgano Asesor) considers: 1. The Plan de Manejo’s failure to incorporate the State Natural Heritage into REGAMA in its entirety—as required by judgment 12745-2019—leaves the right to a healthy and ecologically balanced environment and the in dubio pro natura, precautionary, and preventive principles without protection. 2. Because the period granted by the Sala to supplement the certification of the State Natural Heritage in the Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca with the June 2021 report “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca,” and to incorporate that update into the Plan General de Manejo and the Plan Regulador Costero del Cantón de Talamanca, has not yet expired, the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is premature in this respect. 3. The guidelines issued in the fifth and seventh recitals (considerandos) of Directriz N° 09- 2023 of the Ministerio de Ambiente y Energía conflict with the rulings of the Sala Constitucional in judgments 12745-2019 and 3954-2024, which prevail. In this specific respect, the constitutional objection would therefore be admissible.
B.- The petitioners request that the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) for the District of Cahuita, canton of Talamanca (PRCT), published on 5 de octubre de 2023 in Supplement number 193 to La Gaceta number 183, be declared unconstitutional. The principal arguments supporting the petitioners’ request are excerpted and addressed below, and explanations are provided that may clarify the petitioners’ misunderstandings. … the PRCT “is based on the General Management Plan (Plan General de Manejo) for Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, insofar as it uses the zoning maps to regulate the area.” Response/. Completely false. Deliberately and in bad faith, the petitioners conflate two legal technical instruments that apply to different situations: The Coastal Regulatory Plan is a land-use planning instrument (instrumento de planificación territorial) applicable within the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre).
Its purpose is to organize and regulate land use (uso del suelo) in this coastal area. The Regulatory Plan defines how land may be used and establishes the restrictions and conditions governing the development of activities within the ZMT. A Coastal Regulatory Plan is defined as the legal and technical instrument for achieving the objectives of land-use planning policies (políticas de ordenamiento territorial) in pursuit of balanced economic, social, and environmental development within the Zona Marítimo Terrestre and adjacent areas. The General Management Plan for a Protected Wilderness Area (Área Silvestre Protegida) is the planning instrument that guides the management of a protected wilderness area toward achieving its long-term conservation objectives. It is based on medium-term strategic courses of action and management objectives for the natural and cultural elements within the area, as well as on the relationship between those elements and their socio-environmental surroundings.
It provides the basis for developing other planning and regulatory instruments for Protected Wilderness Areas (article 2 subsection f) Decreto No. 25721-MINAE) … “the maps proposed in the regulatory plan do not treat the forest areas (State Natural Heritage) that the Constitutional Chamber ordered protected through ruling n.° 2019-012745 as part of the refuge.” Response/. False. The PRCT does include State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE), as evidenced by certification No 011-2017, SINAC-ACLAC- PNE-C-011- 2017 dated 30 de junio del 2017. Regarding the 2017 Classification and Delimitation of the State Natural Heritage of the Coastline of the Canton of Talamanca, the following additional information is provided: Following the enactment of Ley 9223, in marzo del 2014, the Municipalidad de Talamanca entered into an agreement with the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismos (INVU) to prepare a coastal regulatory plan for the canton.
Under the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the Maritime-Terrestrial Zone (Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre) ICT- INVU, the procedure requires delimitation of the State Natural Heritage and issuance of the corresponding certification by MINAE. At the Municipality’s request, the Sistema de Áreas de Conservación (SINAC) issued the certification of the State Natural Heritage within the canton of Talamanca’s ZMT through resolution No 011-2017, SINAC-ACLAC- PNE-C-011-2017 dated 30 de junio del 2017, signed by the Director of Área de Conservación La Amistad Caribe (ACLAC-SINAC). State Natural Heritage: The State Natural Heritage shall consist of the forests and forestlands (terrenos forestales) within national reserves, areas declared inalienable, properties registered in the State’s name, and properties belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, except for real property securing credit transactions with the Sistema Bancario Nacional that becomes part of its assets; these State Natural Heritage areas are neither included nor regulated because they are not under municipal administration, pursuant to Opinion C-297-2004 dated 19 de octubre del 2004, issued by the Procuraduría General de la República.
The State Natural Heritage Certification was issued by the Director of the Conservation Area. Once the Certification has been issued, it may not be modified by another lower-ranking official, in accordance with Decreto Ejecutivo No.36786- MINAE, effective since 11 de noviembre de 2011. C.- The petitioners request that Directive n.° 09-2023, signed on 17 de agosto de 2023 by the Ministro de Ambiente y Energía, Franz Tattenbach Capra, be declared unconstitutional. The principal arguments supporting the petitioners’ request are excerpted and addressed below, and explanations are provided that may clarify the petitioners’ misunderstandings. …that through Directive n.° 09-2023, signed on 17 de agosto de 2023 by the Ministro de Ambiente y Energía, Franz Tattenbach Capra, he seeks to invalidate “the technical input document (insumo técnico) entitled ‘Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coastline of the Canton of Talamanca’ dated 13 de junio de 2021.” There are numerous and ample reasons why the Directive characterizes Report SINAC- ACC-OT-of-698-2021, dated 13 de junio 2021, as follows: “The technical input document entitled ‘Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coastline of the Canton of Talamanca,’ dated 13 de junio, 2021, has not been approved by the Regional Directorate of Área de Conservación La Amistad Caribe for use as a document of general scope.
It is an internal technical input document that has not completed the process required for its validation and official adoption by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación of the Sistema Nacional del Áreas de Conservación, pursuant to article 6 of Decreto Ejecutivo No.42.760-MINAE, Technical Criteria for the Location, Identification, Classification, and Delimitation of Wetland Ecosystems. Accordingly, it is not an official document and may not be used to issue official administrative acts (actos administrativos).” The principal reasons are as follows: 1.- The report “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coastline of the Canton of Talamanca” (official letter SINAC-ACC-OT-of-698-2021, dated 13 de junio 2021) is the result of a field inspection conducted by Bach. Oscar A. Fonseca R., head of the Water Resources Program of the Oficina Subregional Turrialba-Jiménez of Área de Conservación Central, with the assistance of geographer Francisco Domínguez B. of Área de Conservación La Amistad Caribe.
Hereinafter referred to as official letter SINAC-ACC- OT-of-698- 2021. The report states that the purpose of the field inspection was to “Delineate and classify the Wetlands located within the Maritime-Terrestrial Zone (ZMT) along the coastline of the canton of Talamanca, at the request of the Oficina Sub regional Limón of Área de Conservación Amistad Caribe of SINAC.” The “Practical Guide for the Identification and Delimitation of Hydromorphic Soils Associated with Wetland Ecosystems” was used, together with the in situ identification of the floristic composition and hydrological characteristics of the study area. It describes the report’s methodology and results, which significantly expand the areas purportedly affected by wetland ecosystems in sensitive and critical urban and suburban areas along the Talamanca coastline, and provides examples. 2.- The conceptual and technical-scientific shortcomings of the report “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coastline of the Canton of Talamanca” (official letter SINAC-ACC-OT-of-698- 2021, dated 13 de junio 2021).
Nombre03 states that the report “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coastline of the Canton of Talamanca” (official letter SINAC-ACC-OT-of-698-2021, dated 13 de junio 2021) lacks the fundamental technical and methodological criteria required to characterize and delineate wetland ecosystems. It describes the technical and regulatory tools used in that report and notes that report SINAC-ACC-OT-of-698-2021 does not apply the taxonomic identification of soils required for special studies and critical study areas, such as the Talamanca coastline. They indicate that the Fonseca 2021 report, in Point 4 of the methodology, under the title “Special Studies,” states: “Where required, and depending on the importance of the study (significant areas, detailed studies, land-use conflicts), a taxonomic identification of the principal soils present within the study area must be performed through the description of soil pits (calicatas), consisting of excavating pits approximately 1,5 m wide x 1,5 m long and between 1,5 and 2 m deep.
Their primary purpose is to provide a detailed characterization of each of the soils’ genetic horizons: horizon thickness, color, texture, structure, moist consistency, porosity, root content, boundary. Important characteristics are also defined, such as georeferenced location, physiography, stoniness, current use, drainage type, and erosion. The corresponding samples must be collected from these modal profiles for laboratory physical and chemical analyses approved by MAG (Schwizer et al. 1980). Nombre03 states that the Fonseca 2021 report did not satisfy any of the requirements for the taxonomic identification of soils within the study area and that its author is not qualified as a competent professional in the field of soils. It then states that official letter SINAC-ACC-OT-of-698-2021 does not meet the type and level of detail required for the soil survey (levantamiento de suelos) used to characterize and delineate wetlands under the Practical Guide for the Characterization and Delimitation of Hydromorphic Soils Associated with Wetland Ecosystems.
In summary, there is no doubt that the field inspection underlying the Fonseca 2021 report provides no valid parameter permitting the characterization of wetland soils. They maintain that official letter SINAC-ACC-OT-of-698-2021 does not comply with article 8 of Decreto 35803-MINAET regarding the methodology for the identification and classification of wetlands within the maritime-terrestrial zone, as is apparent from the Methodology chapter of the Fonseca 2021 report. Moreover, the Fonseca 2021 report could not currently be validated either, because it fails to satisfy the required scientific rigor and the current procedures established in Decreto Ejecutivo 42760-MINAE, article 5 and article 7 subsection d). Decreto Ejecutivo N°35803-MINAET dated 7 de enero del 2010 was repealed in its entirety by article 19 of Decreto Ejecutivo 42760- MINAE dated 7 de marzo del 2022. It is evident that the Fonseca 2021 report did not comply with subsection d) of the former article 8.
In other words, that report has neither been validated nor officially adopted by the competent SINAC/MINAE authorities. It never acquired legal existence as an administrative act, as established in Directive No 09-2023 of the Ministro de Ambiente y Energía. Subsequently, under the subsection “2.5.- Official letter SINAC-ACC-OT-of-698-2021 lacks other considerations inherent in an expert assessment (pericia) of urban and semi-urban territories that are clearly of socioeconomic importance and entail highly complex consequences for the population and the State.” It states that, as warned by the Practical Guide for the Characterization and Delimitation of Hydromorphic Soils Associated with Wetland Ecosystems, of which the signatories of the Fonseca 2021 report were fully aware, their criteria for gathering information, analyzing results, and preparing conclusions should have complied with first-order standards.
Because the minimum observations and sampling requirements were not met, the samples were not subjected to the requisite physicochemical analyses, and the required geological details were not considered, it is highly risky and irresponsible to attempt to characterize and delimit large coastal areas containing human settlements, such as the Punta Uva-Manzanillo section, as wetland ecosystems (ecosistemas de humedal) without minimum sampling, physicochemical analyses, or geological and sedimentological knowledge; this is entirely unacceptable. They provide an exhaustive account of other omissions and technical deficiencies in the aforementioned study.
According to the petitioners, the regulations are challenged on the grounds that they are contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment and to the environmental-law principles of objectification (objetivación), precaution (precautorio), prevention (preventivo), and statutory reservation (reserva de ley), under Articles 48, 50, and 89 of the Political Constitution and international environmental instruments such as the RAMSAR Convention and the Convention on Biological Diversity. They state that regulations (reglamentos) are acts of general scope having normative force, in accordance with Articles 6, 28, 120, and 121 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). The Administration’s powers and actions in rulemaking are not exhausted by this legal mechanism, since there are also numerous legal and methodological instruments and tools that are officially adopted by the Executive Branch in the interest of legal certainty (seguridad jurídica) and the objectification of the use of science and technology.
These instruments include methodologies for preparing management plans (planes de manejo) for protected wild areas (áreas silvestres protegidas), visitation, tourism, and public-use plans, and others defined by the legal system as scientific planning tools for public administration. These are supplemented by methodologies for identifying and characterizing the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) and wetland ecosystems (ecosistemas de humedal), among many others. Their official adoption guarantees legal certainty for legal practitioners and binds the actions of the public administration to the application of scientific and technical rules in its scientific and public-administration work, while also strengthening the principles of transparency, accountability, and internal control of public administrations. The Executive Branch’s regulatory powers (potestades reglamentarias), like its authority to issue these other tools and methodologies for internal use, are subject to the limits established by the General Law of Public Administration itself: actions must adhere to scientific and technical rules, as provided in Article 16 of that body of law, as well as to the Principle of Legality (Principio de Legalidad) governed by Article 11 IBID and Article 11 of the Political Constitution.
It is important to emphasize that administrative rules must always be interpreted in the manner that best ensures the public purpose (fin público) they are intended to serve, and this includes the aforementioned tools and methodologies. This Ministry rejects the alleged violation of constitutional provisions and principles through the challenged administrative action. As demonstrated by the extensive and detailed report submitted by the Regional Directorate of the Área de Conservación Amistad Caribe and ratified by these Offices, the actions of the Administration and the official adoption of the documents corresponding to the 2017–2026 General Management Plan for the Refugio Nacional de Vida Nombre02, published by executive summary on 28 de febrero de 2022 in Supplement No. 42 to La Gaceta No. 39; the Talamanca–Distrito Cahuita Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero), published on 5 de octubre de 2023 in Supplement No. 193 to La Gaceta No. 183; and Directive No. 09-2023, signed on 17 de agosto de 2023, are supported by technical studies that include field-data collection and baseline information and that, moreover, comply with the methodologies and procedures officially adopted by the Costa Rican State and have yielded conclusive scientific data establishing that the 2017 survey of the area’s wetlands is correct.
Accordingly, the petitioners’ argument that the 2021 report should have been used is false and unsupported by technical evidence; the mere fact that it is more recent is insufficient to reach that conclusion when an evaluation of those studies shows that they failed to meet the scientific rigor or methodology officially adopted by the State, rendering the report incorrect and useless for fulfilling the public purpose and incapable of passing the internal validation procedure. The Costa Rican State has no doubts as to which studies do comply with the technical and methodological requirements, since multiple reviews and assessments have been conducted for this purpose by the assigned public officials in accordance with Article 302 of the General Law of Public Administration. The decision is therefore based on those studies and consequently does not violate the invoked Precautionary and Preventive Principles, the principle of statutory reservation, or the principle of objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental).
Nor have the challenged acts violated constitutional law or the international conventions cited by the petitioner. I reiterate that all actions are based on technical studies and laws, using methodologies and instruments that rule out any violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment and, on the contrary, provide legal certainty. Through this fallacious argument, the petitioner seeks to induce the State to err and to perpetuate uncertainty concerning the matter, thereby violating legal certainty and interfering with the fulfillment of the public purpose. The challenged actions concern dynamic planning and management tools that, by their nature, must be periodically updated, so that the methodological exercises carried out to make those updates are standardized and applied objectively and measurably—or comparably—in order to guarantee legal certainty, without changes resulting from those updates constituting a violation of the aforementioned constitutional principles.
Assigning value to an updating exercise that failed to comply with internal methodologies and procedures is contrary to legal certainty. It is important to emphasize that the decision is entirely technical and therefore falls within the purview of the active Administration (Administración activa). As can be seen, what is presented in this case is the petitioners’ disagreement with the technical criteria used by the State, without evidence demonstrating that those criteria result in inadequate protection of the right to a healthy environment. For the reasons and legal analysis set forth above, they consider that the grounds of unconstitutionality invoked by the petitioner must be rejected, since the Administration has exercised its powers in full compliance with legal and constitutional limits.
17- The statutory requirements have been observed in the proceedings.
Justice Hess Herrera authors the opinion; and,
Whereas:
A constitutional challenge is a proceeding subject to certain formal requirements that must be satisfied before the Chamber may consider the merits of the challenge. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the admissibility requirements for constitutional challenges and governs three distinct situations. Its first paragraph requires the existence of a pending matter, whether in judicial proceedings—which include habeas corpus or amparo proceedings—or in administrative proceedings, solely within the procedure for exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa), in which the unconstitutionality of the challenged provision is invoked as a reasonable means of protecting the right alleged to have been violated in the principal matter. The second and third paragraphs, in turn, govern direct actions (acciones directas), which do not require an underlying matter, in the following circumstances: a) when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct injury; b) when the defense of diffuse interests is involved, or interests concerning the community as a whole; and c) when the action is brought by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes in matters falling within their respective jurisdiction.
In the present case, the petitioners base their standing (legitimación) on the defense of diffuse interests (intereses difusos), pursuant to the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. In this regard, this Court has stated as follows:
“(…) Second, provision is made for the possibility of bringing an action in defense of ‘diffuse interests’; this concept, whose content has been gradually delineated by the Sala, could be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this Court, issued at fifteen hours on thirty July nineteen ninety-three) ‘… Although difficult to define and even more difficult to identify, diffuse interests cannot, under our law—as this Sala has already stated—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups, whose standing would derive not from diffuse interests but from the corporate interests concerning a community as a whole, are identified or readily identifiable in relation to them. They are therefore individual interests that are simultaneously dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and, consequently, sustain actual or potential harm that is more or less equal for all.
It is thus rightly said that they are equal interests held by groups of persons in certain circumstances and, at the same time, by each member thereof. In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are both collective—because they are common to the general public—and individual, and may therefore be asserted as such.’ In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is dispersed or diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. In these cases, of course, any challenge brought by a member of one of these sectors under paragraph 2° of Article 75 must necessarily concern provisions affecting that person in such capacity.
This Sala has listed various rights that it has characterized as ‘diffuse,’ including the environment, cultural heritage, the defense of the country’s territorial integrity, and the proper management of public expenditure, among others. Two clarifications must be made in this regard: first, the aforementioned interests transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, because in principle they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but instead damages or places at serious risk the natural heritage of the entire country and even of humankind. Likewise, the defense of the proper management of public funds authorized in the National Budget is an interest of all inhabitants of Costa Rica, not merely of any particular group among them.
Second, the enumeration made by the Sala Constitucional is no more than a simple description inherent in its obligation—as a judicial body—to confine itself to hearing the cases submitted to it, and it cannot in any way be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Sala may be considered diffuse rights. Such an interpretation would bring about an undesirable reversal in the scope of the rule of law (Estado de Derecho) and its correlative ‘State of rights’ (Estado de derechos), which—as in the Costa Rican model—is based on the premise that limitations on freedoms must be express, since those freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests ‘concerning the community as a whole,’ it means the legally protected interests (bienes jurídicos) explained above, namely, those held by the very bearers of sovereignty, each of the inhabitants of the Republic.
Accordingly, this does not mean that any person may petition the Sala Constitucional to protect any interests whatsoever (popular action (acción popular)); rather, every individual may act in defense of those interests that affect the entire national community, and no attempt to provide an exhaustive list is valid in this field either’ (see judgment No. 2007-01145).
As indicated, the Sala has recognized, among the circumstances conferring standing based on diffuse interests, the defense of the right to a healthy and ecologically balanced environment, derived from Article 50 of the Constitution, with respect to its use and enjoyment by the entire current or potential population. That is precisely what is at issue in the challenge to the Plan General de Manejo del Refugio de Vida Nombre02 2017-2023, the Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, and Directriz N° 09-2023, signed on 17 de agosto de 2023 by the Minister of Environment and Energy.
Consequently, the petitioners have sufficient standing to challenge the specified provisions. Furthermore, the constitutional objections raised do in fact concern matters whose constitutionality may properly be reviewed through these proceedings. Finally, the requirements stipulated in Articles 78 and 79 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional have been satisfied, and the action is therefore admissible on the terms indicated.
Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides:
“Within the fifteen days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81, the parties appearing in matters pending as of the date the action is filed, or those having a legitimate interest (interés legítimo), may enter an appearance therein in order to support the arguments that may justify granting or denying the action or, where applicable, to expand upon the grounds of unconstitutionality relating to the matter in which they have an interest.” In this regard, in the present matter, by a written submission added to the electronic case file on 01 de abril de 2024, Luis Diego Marín Schumacher, identity card number CED07, who states that he appears in his capacity as President of Asociación Preserve Planet, and Javier Rodríguez Fonseca, identity card number CED08, request recognition as supporting intervenors (coadyuvantes activos) in this action.
By a ruling issued at 10:40 hours on 02 de mayo de 2024, the presiding justice determined, with respect to applicant Luis Diego Marín Schumacher, that according to the certificate of legal representation (personería jurídica) he submitted, issued at 11:23 hours on 18 de marzo de 2024, his appointment as President of Asociación Preserve Planet had expired on 31 de octubre de 2023, with no evidence of a new appointment or extension thereof. Consequently, the request to intervene in support on behalf of Asociación Preserve Planet was denied because applicant Luis Diego Marín Schumacher lacked the requisite standing to act on behalf of that legal entity. Likewise, given that the first publication of the notice occurred on 04 de marzo de 2024, the presiding justice determined that the applicants should properly be recognized as supporting intervenors in this matter solely in their capacities as natural persons, precisely by virtue of the diffuse interest recognized in environmental matters.
As for the following applications—submitted on 05 de julio de 2024 by Nombre07, permanent resident identification card N.CED09; on 09 de julio de 2024 by Jennifer Vega Alvarado, identity card CED10, in her capacity as secretary of Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo, Limón; on 09 de julio de 2024 by Gloriela Junior Williams Rodríguez, identity card CED11, a member of Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo Limón; and on 24 de julio de 2024 by Reynaldo Alfonso Mathews Morgan, identity card CED12—as indicated, the first publication of the notice occurred on 4 de marzo de 2024. Therefore, pursuant to Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, they must be denied as untimely.
The petitioners request that the Plan General de Manejo del Refugio de Vida Nombre02 2017-2023, whose executive summary was published in Alcance N° 42 to Gaceta N° 39 of 28 de febrero de 2022; the Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, published in Alcance 193 to La Gaceta N° 183 of 5 de octubre de 2023; and Directriz del Ministro del Ambiente y Energía N° 09-2023 of 17 de agosto de 2023 be declared unconstitutional, on the grounds that they contravene the right to a healthy and ecologically balanced environment; the principles of objectification (objetivación), precaution (precautorio), prevention (preventivo), and statutory reservation (reserva de ley); Articles 48, 50, and 89 of the Constitution; the Convención RAMSAR; and the Convención sobre la Diversidad Biológica. The challenged provisions are transcribed below:
“Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo SISTEMA NACIONAL DE AREAS DE CONSERVACIÓN SECRETARÍA EJECUTIVA DIRECCIÓN EJECUTIVA Executive Summary of the Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo Sistema Nacional de Áreas de Conservación R-SINAC-CONAC-044-2021. The Consejo Nacional de Áreas de Conservación, pursuant to Agreement Nº 12 of Ordinary Session Nº 04-2017 and Agreement Nº 02 of Extraordinary Session Nº 11-2021, and in compliance with Article 12(d) of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad Nº 7788, Decreto Ejecutivo Nº 34433-MINAE, hereby approves and issues the following:
Executive Summary of the Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo
WHEREAS:
FIRST: Pursuant to Article 22 of Ley de Biodiversidad number 7788 of 27 de mayo de 1998, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is created as a decentralized and participatory institutional management and coordination system having its own legal personality, which integrates powers relating to forestry, wildlife, and protected areas for the purpose of establishing policies and planning and implementing processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica’s natural resources.
SECOND: It is a priority policy of SINAC to facilitate and promote actions conducive to the protection, conservation, and sustainable management of the natural resources and biodiversity present in the Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas), hereinafter ASP, of the Áreas de Conservación.
THIRD: The Sistema Nacional de Áreas de Conservación, acting through each Área de Conservación, is responsible for the administration and protection of the Protected Wilderness Areas throughout the national territory.
FOURTH: That, pursuant to Articles 23 and 28 of Ley de Biodiversidad Nº 7788 and Articles 9 and 21 of its regulations, Decreto Ejecutivo Nº 34433-MINAE, published in La Gaceta Nº 68 on 8 de abril de 2008, Área de Conservación La Amistad Caribe, hereinafter referred to as ACLAC, is part of the organizational structure of SINAC and is responsible for enforcing current natural-resource legislation within its geographical boundaries.
WHEREAS:
FIRST: That Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, hereinafter referred to by the acronym RNVS-GM, was created by decreto ejecutivo Nº 16614-MAG, published in La Gaceta Nº 206 on 29 de octubre de 1985.
SECOND: That decreto ejecutivo Nº 16614-MAG was ratified, with the exception of Article 5, by Article 1 of decreto ejecutivo N° 34043 del 11 de setiembre del 2007. That Article was, in turn, annulled on related grounds by the Sala Constitucional through resolution N° 1056 del 28 de enero del 2009, solely insofar as it did not also exclude Article 6 of that legal instrument.
THIRD: That the Contraloría General de la República issued Report N.° DFOE-AE-IF-03-2011 del 31 de mayo de 2011, which details the results of the study concerning the zoning (zonificación) of RNVSGM and contains the following mandatory provisions:
“a) To the Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones Proceed with the formal adoption and publication of the appropriate amendments to the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación), based on the proposal submitted by SINAC in compliance with provision b) below. Notify this Contraloría General, no later than 30 de enero de 2013, of the decree and the issue number of La Gaceta in which such amendments were published. b) To the Directora Ejecutiva del SINAC Review and amend the Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo in accordance with technical and legal requirements, taking into account the preparation of field-based technical studies at a detailed geographic scale and observing the provisions of Articles 18 and 19 of Ley Nro. 7575, as well as fulfillment of the purposes for which that Refuge was created; and subsequently submit it to SETENA for processing of the corresponding environmental feasibility approval (viabilidad ambiental).
Once the foregoing has been completed, submit the actions taken for consideration by the Minister no later than 30 de noviembre de 2012.
Refrain from granting environmental feasibility approvals within Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo until the Reglamento de Zonificación has been formally adopted following the review and amendments indicated above. Submit to this Contraloría General a copy of the agreement of the Comisión Plenaria issuing the relevant instructions, no later than 30 de julio de 2011.” FOURTH: That, through official letter N.° 2713 (DFOE-AE-0087) del 18 de febrero de 2015, the Contraloría General de la República proceeded to amend two of the provisions established in Report DFOE-AE-IF-03-2011, as follows:
“In this regard, provisions a) and b) of Report nro. DFOE-AE-IF-03-2011 are amended as follows:
Submit to the Contraloría General a copy of the official letter by which the Plan de Manejo is sent to Ministro de Ambiente y Energía, no later than 22 de abril de 2016.
New provisions are also issued and added to Report nro. DFOE-AE-IF-03-2011 as follows:
SIXTH: That Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) approved the “Manual de Procedimientos para la Publicación de los Planes de Manejo de las Áreas Silvestres Protegidas del Sistema Nacional de Áreas de Conservación” through Agreement Nº 17, adopted at Extraordinary Session Nº 06-2008 del 04 de agosto del 2008.
SEVENTH: That CONAC, through Agreement Nº 8 of Extraordinary Session Nº 02-2011 del 02 de mayo del 2011, resolved to amend Agreement Nº 17 of Extraordinary Session Nº 06-2008 del 04 de agosto del 2008 so that the zoning established in the General Management Plan (Plan General de Manejo) would be published in full.
EIGHTH: That Comité Técnico del Área de Conservación La Amistad Caribe endorsed the Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo pursuant to Agreement Nº 10 at its ordinary session 03-2017, held on 21 de marzo del 2017.
NINTH: That the Plan de Manejo was approved by Consejo Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe (CORACLAC) through Agreement N°7, adopted at ordinary session 001-2017 held on 24 de marzo del 2017, as recorded in minutes N° 003-2017.
TENTH: That CONAC reviewed the Plan General de Manejo del RNVS-GM and, through Agreement Nº 12 of Ordinary Session Nº 04-2017 held on 24 de abril del 2017, approved it and instructed Secretaría Ejecutiva del SINAC and Dirección del ACLAC to proceed with the process for its publication and formal adoption in accordance with institutional procedures.
ELEVENTH: That, through resolution number 793-2021-SETENA, issued at 10 hours 35 minutes on 20 de mayo del 2021, Comisión Plena de la Secretaría Técnica Ambiental resolved to grant environmental feasibility approval to the Inclusion of the Environmental Variable (Inclusión de la Variable Ambiental) in the Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, as corrected with respect to clerical errors by resolution 934-2021-SETENA of the same Secretariat, issued at 11 hours 20 minutes on 16 de junio del 2021.
TWELFTH: That the boundaries of Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo were reduced through the enactment of Ley N°9223, published in La Gaceta Nº 69 del 08 de abril del 2014, entitled “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur,” a legal instrument that removed a total area of 406,52 hectares from protected-wildlife-area status.
THIRTEENTH: That Ley N°9223 was partially annulled through resolution of the Sala Constitucional N° 012745 del 10 de julio de 2019, “solely with respect to the territories located within the forested area, in accordance with the findings of the Procuraduría General de la República in its reports,” ordering SINAC to demarcate that area and, jointly with PGR, pursue the corresponding legal actions in defense of public property.
FOURTEENTH: That, in full compliance with the order of the Sala Constitucional, SINAC proceeded to demarcate the forested area within the portion of RNVS-GM removed from protected status by ley 9223; a report was issued in this regard and forwarded to Secretaría Ejecutiva del SINAC through official letter N° ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020, whose conclusions stated:
“(.) has a highly distinctive land use (uso de suelo), in which tree and forest cover (cobertura arbolada y boscosa) predominates (233.65 hectáreas). However, across a substantial portion of this area, such cover does not meet the definition of ‘forest’ established in Ley Forestal 7575 and its Regulations.
Based on the measurements taken, it is estimated that up to 109,5 hectáreas would be classified as forest under Ley 7575. It should be noted that a portion of these forest areas lies within the Zona Marítimo Terrestre of the study area (this surface area is estimated at 20.1 hectáreas).
Moreover, another 114,5 hectáreas could be classified as heavily disturbed forest lands (terrenos forestales fuertemente intervenidos), combined with agricultural and ornamental species and human occupation (.).” FIFTEENTH: That SINAC must define the boundaries of the forested area previously removed from RNVS-GM by ley N° 9223 so that the forested areas identified on the basis of the conclusions of the report described in the fourteenth whereas clause of this resolution are reincorporated into the protected wildlife area.
SIXTEENTH: That CONAC reviewed this resolution and, through Agreement Nº 02 of Extraordinary Session Nº 11-2021 held on 30 de noviembre del 2021, approved continuation of the process for the publication and formal adoption of this Plan General de Manejo, which governs the refuge area as established prior to the partial annulment of Ley N°9223, except for the area addressed in voto N°012745 del 10 de julio de 2019 of the Sala Constitucional.
Therefore,
THE SECRETARÍA EJECUTIVA OF THE CONSEJO NACIONAL DE AREAS DE CONSERVACION
RESOLVES:
FIRST: Given the need and priority nature of complying with the various provisions issued by the Contraloría General de la República regarding the formal adoption of the Plan General de Manejo for RNVS-GM, it is resolved to proceed with publication of this document, which governs the refuge area as established prior to the partial annulment of ley N° 9223, except for the area addressed in voto N° 012745 del 10 de julio de 2019 of the Sala Constitucional. Accordingly, the geographic area depicted in this Plan de Manejo does not represent the full boundaries of the protected wildlife area; once the forested area removed from protected status by ley 9223 is reincorporated, it will therefore be necessary to expand the PGM to include the provisions applicable to that area, which will be restored to the refuge.
SECOND: Publish the following executive summary of the general management plan for the RNVS-GM in the official gazette La Gaceta:” (full text with twelve maps at http://196.40.56.11/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?param1=NRTC&nValor1=1&nValor2=96433&nValor3=129135&strTipM=TC 1- General Objective of the General Management Plan.
- Guide the Administration in the process of consolidating the Refuge by providing strategic guidelines that enable the proper management of biodiversity, human and financial resources, ecosystem goods and services, relations with communities, threat reduction, and the adaptation of the protected wildlife area (Área Silvestre Protegida, ASP) to the impacts of climate change.
2- Focal Management Features.
The representative elements of biological diversity defined for the RNVS-GM, or focal management features (Elementos Focales de Manejo, EFM), are: (i) Flooded Forests, (ii) Lomas de Manzanillo Forests, (iii) Estero Gandoca, (iv) Seagrass Meadows, (v) Coral Reefs, (vi) Sea Turtle Nesting Beaches, and (vii) Aquatic Mammal Aggregation Areas.
The Flooded Forests EFM is considered to be in “Very Good Conservation Condition.” The Estero Gandoca and Coral Reefs (deep-water) EFM are considered to be in “Good Conservation Condition.” The Sea Turtle Nesting Beaches, Coral Reefs (coastal), Seagrass Meadows, Aquatic Mammal Aggregation Areas, and Lomas de Manzanillo Forests EFM are considered to be in “Fair Conservation Condition.” The estimated ecological integrity of the RNVS-GM is “Good” in its continental section and “Fair” in its marine section.
3-Zoning Categories for the ASP.
The zoning (zonificación) was carried out in accordance with the four intervention categories established by SINAC: minimum-intervention zone, low-intervention zone, medium-intervention zone, and high-intervention zone.
Proposed Intervention Zones for the RNVS-GM The RNVS-GM has a continental section and a marine section; accordingly, the proposed zoning also consists of these two sections. The objective, general description, and permitted activities are presented for each intervention zone. The specific regulations are set forth in the RNVS-GM Public Use Regulations (Reglamento de Uso Público).
The four proposed terrestrial intervention zones for the RNVS-GM are (Figure III-1):
1. Minimum-Intervention Zone 2. Low-Intervention Zone 3. Medium-Intervention Zone 4. High-Intervention Zone The two proposed marine intervention zones for the RNVS-GM are (Figure III-1):
1. Minimum-Intervention Zone 2. Low-Intervention Zone Figure III-1. Proposed terrestrial and marine zoning for the RNVS-GM. Source: Prepared by the authors, 2016 (…)
ZONING OF THE RNVS-GM TERRESTRIAL AREA TERRESTRIAL MINIMUM-INTERVENTION ZONE Objective Preserve and promote the maintenance of ecosystems, habitats, species, and surface and subsurface water resources in an unaltered condition or subject to imperceptible impacts, while allowing natural or assisted ecosystem and biodiversity recovery processes.
General Description This zone represents 49.82% (2.546.46 ha) of the continental section of the RNVS-GM (5,091.97 ha) (Figure 1). In its Nombre06, it consists of public natural heritage lands (Patrimonio Natural del Estado, PNE) and some privately owned properties. It has regular terrain, wetlands, disturbed areas, and ecosystems with an original composition of native and endemic species. There are large areas without marked trails or routes. The zone is sufficiently large to maintain the provision of ecosystem services.
The EFM present are:
“Estero Gandoca,” whose viability is considered good, although sport, household-consumption, and commercial fishing activities, as well as tourism and recreational activities, are carried out there. There is no institutional presence within the estuary for monitoring and protection. Water quality does not appear to be affected by the presence of pesticides. The pressures to which this EFM is subject are: climate change (high), overfishing and improper fishing practices (medium), waterborne traffic (medium), wildlife extraction (medium), and solid-waste accumulation (low).
“Flooded Forests,” whose viability is considered very good. These systems have been designated RAMSAR sites and are predominantly PNE; the Gandoca mangrove forest is the largest and least altered on the Caribbean coast and tripled in area from 1976 to 2013. The pressures to which this EFM is subject are: climate change (high), wildlife extraction (medium), and timber extraction (low).
“Sea Turtle Nesting Beaches,” whose viability is considered fair. Marine transgression is evident, reducing the available nesting area. In addition, the relationship between SINAC and local residents is fragile, which is critical because the latter have historically been the “protectors” of this resource. The pressures to which this EFM is subject are: climate change (very high), wildlife extraction (egg poaching and turtle hunting; medium), erosion and sedimentation (medium), and solid-waste accumulation (low).
This zone is divided into six subzones—the wetlands retain their names according to their designation as Ramsar Sites:
Humedal Punta Mona (yolillo and orey flooded forest) La Cativera (cativo flooded forest) Sea Turtle Nesting Beaches Manglar y Estero Gandoca Humedal Gandoca (yolillo flooded forest) Humedal Gandoca - Sixaola (Río Sixaola alluvial plain) Humedal Punta Mona Subzone (Yolillo and Orey Flooded Forest) This is the largest wetland within the Refuge, with an area of 661.82 ha (13.00%of the Refuge’s terrestrial section), half of which (324.73 ha) is covered by yolillo (Raphia taedigera) and orey (Camnosperma panamensis); the remainder consists of peripheral forests. The land-use capacity (capacidad de uso del suelo) is suitable only for protection (class VIII d).
The wetland is under mixed ownership and, since 1996, has been partially designated as a RAMSAR wetland under code Xf, Freshwater Tree-Dominated Wetlands.
In accordance with the ecological condition of the territory, this is a Grade I conditional-compatibility zone (zona de compatibilidad condicionada). This subzone’s vulnerability to natural hazards is medium. Seismic hazard is high, susceptibility to mass movement (remoción en masa) is low, the probability of flooding is low, and there is no vulnerability to tsunamis. In addition, the aquifers have medium-high vulnerability to contamination.
La Cativera Subzone (Cativo Flooded Forest) In this sector, the most important forested area is a 327.18 ha cativo stand (6.43% of the Refuge’s terrestrial section), with a high percentage of the area in primary condition. The soil remains flooded for most of the year, especially during the rainy seasons. The dominant species is cativo (Prioria copaifera); sangrillo (Pterocarpus officinale) and caobilla (Carapa guianensis) are also present. Approximately 42% is state-owned, and the remainder is privately owned. It has been partially designated as a RAMSAR wetland under code Xf, Freshwater Tree-Dominated Wetlands.
In accordance with the ecological condition of the territory, this is a Grade I conditional-compatibility zone. This subzone’s vulnerability to natural hazards is low. Seismic hazard is high, susceptibility to mass movement is low, the probability of flooding is low, and there is no vulnerability to tsunamis. In addition, the aquifers have high vulnerability to contamination.
Sea Turtle Nesting Beaches Subzone It extends from Punta Mona to the mouth of Río Sixaola and consists of a coastal strip running from the ordinary tide line to the beach berm (berma de playa). These are open beaches with a large sandbank and strong surf where hawksbill (Eretmochelys imbricata), loggerhead (Dermochelys caretta), olive ridley (Lepidochelys olivacea), leatherback (Dermochelys coriacea), and Caribbean green turtles (Chelonia mydas) spawn (EFM).
It covers 60.67 ha (1.19% of the Refuge’s terrestrial section), is state-owned, and has been designated as a RAMSAR wetland under code E, Sand, Shingle, or Pebble Shores.
In accordance with the ecological condition of the territory, this is a Grade III conditional-compatibility zone. This subzone’s vulnerability to natural hazards ranges from low to medium. Seismic hazard is high, susceptibility to mass movement ranges from very low to medium, the probability of flooding ranges from low to medium, and the subzone is vulnerable to tsunamis.
Manglar y Estero Gandoca Subzone This is the largest mangrove forest on Costa Rica’s Caribbean coast, located around Estero Gandoca (better known as laguna Gandoca). It consists of red mangrove (Rhizophora mangle), mangle caballero (Rhizopora racemosa), black mangrove (Avicennia germinans), white mangrove (Laguncularia racemosa), and button mangrove (Conocarpus erecta). Varilla negra (Dolvergia brownei) and mangrove fern (Acrostichum aureum and Acrostichum danaefolium) are common along the periphery.
Estero Gandoca contains the only natural populations of mangrove oyster (Crassostrea rhizophorea) and is one of the principal tarpon (Megalops atlanticus) breeding grounds. It covers 222.53 has (4.39% of the Refuge’s terrestrial section), of which 12.5 ha correspond to Estero Gandoca (2015). It is under mixed ownership. It has been designated as a RAMSAR wetland under codes I, Intertidal Forested Wetlands, and J, Coastal Brackish/Saline Lagoons.
In accordance with the ecological condition of the territory, this is a Grade I conditional-compatibility zone. This subzone’s vulnerability to natural hazards ranges from low to medium and high. Seismic hazard is high, susceptibility to mass movement is low, the probability of flooding is moderate, and the Estero Gandoca sector is vulnerable to tsunamis.
Humedal Gandoca Subzone (Yolillo Flooded Forest) It is located on the left bank of the Boca del Río Sixaola, and its formation is directly associated with the influence of that river current. Its conservation is essential to maintaining the hydrological cycle and the stability of the beaches where sea turtles nest. It remains flooded for most of the year and supports two principal palm species: yolillo (Raphia taedigera) and orey (Comnosperma panamensis). It covers 486,38 has (9.455 of the Refuge’s terrestrial section), is subject to human occupation, and has been designated as a RAMSAR wetland under code Tp, Permanent Freshwater Marshes/Pools.
In accordance with the ecological condition of the territory, this zone is considered a Grade III conditional-compatibility zone (although there are no EFM). This subzone’s vulnerability to natural hazards ranges from medium to very high. Seismic hazard is high, susceptibility to mass movement is very low except along the banks of Río Sixaola, where it is very high; the probability of flooding is moderate, and the subzone is not vulnerable to tsunamis. In addition, the aquifers have medium vulnerability to contamination. Table III-5 presents the proposed measures for mitigating the threats identified in this subzone.
Humedal Gandoca - Sixaola Subzone (Río Sixaola Alluvial Plain) This corresponds to part of the Río Sixaola alluvial plain bordering Panamá. It retains good forest cover (cobertura forestal) in the interior portion of the area. It covers 777.88 ha (15.28%of the Refuge’s terrestrial section). A large proportion is state-owned, and it has been designated as a RAMSAR wetland under code Xf, Freshwater Wetlands.
Consistent with the ecological condition of the territory, this zone is considered to have conditional compatibility (compatibilidad condicionada), grade II (although there is no focal management element (elemento focal de manejo, EFM)). The vulnerability of this subzone to natural hazards is medium to very high. The seismic hazard is high; susceptibility to mass wasting (remoción en masa) is very low, except along the banks of the río Sixaola, where it is very high; the probability of flooding is moderate; and it is not vulnerable to tsunamis. Additionally, the aquifers have medium vulnerability to contamination.
Permitted Activities The activities permitted in the subzones of the terrestrial minimum-intervention zone are as follows (Table III-7): (…)
Table III-7. Activities permitted in the subzones of the terrestrial minimum-intervention zone of the RNVS-GM.
Source: Prepared by the authors, 2016 (…)
1. Minimum-Intervention Zone 2. Low-Intervention Zone TERRESTRIAL LOW-INTERVENTION ZONE Objective To promote the attractions of the RNVS-GM and conserve biodiversity in a healthy condition so that ecological processes are maintained in the presence of low-impact human activities.
Description This zone occupies 1.75% (89.32 ha) of the continental section of the RNVS-GM and is located within the 200 meters that would correspond to the Zona Marítimo Terrestre of Punta Mona. Human activities have a low impact, do not diminish existing integrity, and allow altered systems to recover. It is an area suitable for ecotourism, with existing or future trail networks.
Between Willie Creeck and “la cueva,” there is a road used for tourism and neighborhood connections between Gandoca and Manzanillo by pedestrians and pack animals. It crosses cacao plantations with forest cover (cobertura forestal) and a site of cultural interest. This is the most heavily visited tourist sector of the RNVS-GM and has a visitor center and trail system. The Punta Mona trail has infrastructure (viewpoint, rest areas, bridge, etc.), follows a route of longstanding historical and cultural use, has no focal management elements, and its surroundings are subject to human intervention.
In a small sector at the base of the Punta Mona cliffs, there is a series of small beaches where hawksbill turtles (Eretmochelys imbricata) nest.
The focal management element present in this zone is “Sea Turtle Nesting Beaches,” whose viability is considered fair. The pressures affecting this focal management element are climate change (very high), wildlife extraction (egg poaching and turtle hunting; medium), erosion and sedimentation (medium), and solid-waste accumulation (low).
Consistent with the ecological condition of the territory, this is a conditional-compatibility zone, grade III. The vulnerability of this zone to natural hazards is low. The seismic hazard is high; susceptibility to mass wasting is very low to medium, with possible erosion; the probability of flooding is low; and the zone is vulnerable to tsunamis. Additionally, the aquifers have medium to high vulnerability to contamination.
Permitted Activities The activities permitted in the terrestrial low-intervention zone are as follows (Table III-9): (…)
Table III-9. Activities permitted in the terrestrial low-intervention zone of the RNVS-GM. Source: Prepared by the authors (…)
TERRESTRIAL MEDIUM-INTERVENTION ZONE Objective To provide areas in which the preservation and maintenance of native ecosystems can be encouraged alongside resource use, with controllable impacts and reasonable limits established through strict regulations.
Description This zone occupies 45.26% (2,304.45 ha) of the continental section of the RNVS-GM. It contains 162 privately owned parcels, two state-owned parcels, and 17 parcels for which land-tenure information is lacking. The area is sufficiently large to maintain the provision of ecosystem services (servicios ecosistémicos).
The focal management element present is “Lomas de Manzanillo forests,” whose viability is considered fair, primarily because of the following threats: climate change (high), wildlife extraction (medium), and timber extraction (low). It is divided into two subzones: (i) Lomas de Punta Mona and (ii) Lomas de Manzanillo.
Lomas de Punta Mona Subzone These are hills no more than 10 meters high, formed on limestone platforms located behind the Punta Mona cliffs. The sector retains approximately 50% of its natural vegetation cover. The forest is tall, reaching 30 m in height, with some emergent trees measuring up to 50 m. This subzone occupies 6.78% (345.04 ha) of the continental section of the RNVS-GM. The lands are privately owned, many of them with extensive forest cover. Some properties receive Pago por Servicios Ambientales.
Consistent with the ecological condition of the territory, this is a conditional-compatibility subzone, grade III. The vulnerability of this zone to natural hazards is low to medium. The seismic hazard is medium to high; susceptibility to mass wasting is medium to low, with possible erosion; the probability of flooding is low; and the zone is not vulnerable to tsunamis. Additionally, the aquifers have medium to high vulnerability to contamination.
Lomas de Manzanillo Subzone This subzone occupies 38.349 % (1,959.31 ha) of the continental section of the RNVS-GM (Figure 1). It has irregular terrain consisting of valleys and hills that do not reach 200 meters above sea level, with few remnants of the original forest; active and abandoned cacao plantations with forest cover; low-intensity agricultural and livestock activities for household consumption; former high-intensity logging operations; properties with permanent and recreational residences and ancillary infrastructure. Gravel-surfaced public roads cross the area, along with numerous private roads providing access to the properties. The lands are privately owned. A large proportion of the properties are registered with the Registro Nacional and have cadastral survey plans (planos catastrados). Some receive Pago por Servicios Ambientales.
Consistent with the ecological condition of the territory, this is a conditional-compatibility subzone, grade III. The vulnerability of this zone to natural hazards is medium, high, and very high. The seismic hazard is medium to high; susceptibility to mass wasting is medium to high; the probability of flooding is low; and the zone is not vulnerable to tsunamis. Additionally, the aquifers have medium to high vulnerability to contamination.
Table III-12. Activities permitted in the terrestrial medium-intervention zone of the RNVS-GM. Source: Prepared by the authors (…)
TERRESTRIAL HIGH-INTERVENTION ZONE Objective This zone supports the management of public use and the administrative operation of the Refuge, human habitation, and local ecotourism; therefore, the conservation of natural resources is indirect. These areas are more heavily modified from an ecological standpoint and, although their integrity remains an important condition, greater residential density and its resulting intervention in the environment are accepted.
Description This zone encompasses 3.19% (161.84 ha) of the continental section of the RNVS-GM. The biophysical environment remains natural, although human activity and presence are continuously evident. The landscape contains a mixture of natural and artificial features.
It is a key zone for housing, supporting tourism, promoting tourism, academic, and scientific activities, and safely accommodating the continuous presence of people. It is a zone of anthropogenic use (uso antrópico) that promotes the human well-being and social, economic, political, and ecological development of its inhabitants (Decreto No 16614-MAG). This zone includes portions of the coastal communities of Manzanillo, Punta Uva, and Cocles, as well as neighboring properties containing human settlements and scattered low-density residences. The properties are duly recorded in the cadastre and registered with the Registro.
Several public, neighborhood, and municipal roads, as well as agricultural and right-of-way easements (servidumbres agrícolas y de paso), branch off from Dirección01; these consist of gravel-surfaced streets for vehicular traffic. Much of this network has public electricity, communications, water, and wastewater-disposal services.
Although the zone had a medium intensity of intervention as of 2016, demographic expansion is anticipated because of its proximity to Ruta Nacional N° 256. The vulnerability of this zone to natural hazards is medium, high, and very high. The seismic hazard is high; susceptibility to mass wasting is medium to low; the probability of flooding is low; and the zone is not vulnerable to tsunamis. Additionally, the aquifers have medium to high vulnerability to contamination.
Permitted Activities The lands within this zone are suitable for the following activities (Table III-14):
Table III-14. Activities permitted and their regulation in the terrestrial high-intervention zone of the RNVS-GM. Source: Prepared by the authors, 2016. (…)
ZONING OF THE RNVS-GM MARINE AREA The current marine area of the RNVS-GM consists of a polygon 2,5 km wide, bounded by the mouths of the río Cocles to the north and the río Sixaola to the south, with a total area of 5,360.12 ha.
The two proposed marine intervention zones for the RNVS-GM are:
1. Minimum-Intervention Zone 2. Low-Intervention Zone Marine Minimum-Intervention Zone Objective To preserve and encourage the maintenance of ecosystems, habitats, and species in an unaltered state or with imperceptible impacts, while allowing natural or assisted processes for the recovery of ecosystems and biodiversity.
General Description This zone represents 6.90% (369.81) of the marine section of the RNVS-GM (5,360.12 ha) (Figure 7).
The focal management elements present in this zone—which exclusively constitute the zone—are:
“Seagrass meadows,” whose viability is considered fair. Certain patches are in better condition than others; for example, the condition at Boca Cócles and Punta Uva is fair, the condition between Manzanillo and Punta Mona is good, and the condition between Punta Mona and the mouth of the río Sixaola is poor. Seagrass cover has possibly declined because of the pressures affecting it, namely climate change (very high), lionfish (an introduced invasive species; high), water pollution caused by wastewater (medium), and erosion and sedimentation (medium).
“Coastal and deep-water coral reefs,” which are divided into five types: 1) distal stepped ramps (Manzanillo and Punta Mona), 2) fringing reefs (Punta Cocles, Punta Uva, and Manzanillo), 3) reef patches (Punta Mona), 4) shallow carbonate banks (Punta Uva, Manzanillo, and Punta Mona), and narrow-base reef (off the town of Manzanillo). The coastal reefs have fair viability, while the deep-water reefs have good viability. At the regional spatial scale, reefs in the Cuenca del Caribe exhibit a general pattern of degradation consisting of reduced live-coral cover, increased temporal and spatial extent of macroalgae, and declining physical and biological diversity. This focal management element is subject to pressure from the following threats: climate change (very high), lionfish (an introduced invasive species; high), water pollution caused by wastewater (medium), watercraft traffic (noise, speed, anchoring; low), overfishing and improper fishing practices (medium), and erosion and sedimentation (low).
Consistent with the ecological condition of the territory, this is a conditional-compatibility zone, grade II for deep-water coral reefs and grade III for coastal coral reefs and seagrass meadows.
Permitted Activities The activities permitted in the marine minimum-intervention zone are shown in Table III-16:
Table III-16. Activities permitted and their regulation in the minimal-intervention marine zone of RNVS-GM. Source: Prepared by the authors, 2016 (…)
Prohibited activities Any activities that generate an existing or new threat to any focal management target (elemento focal de manejo, EFM).
Anchoring.
Swimming for the purpose of contact with wildlife.
Fishing of any kind.
The extraction of marine fauna and flora for exhibition without SINAC permits.
Directly or indirectly discharging liquid, solid, gaseous, radioactive, or nonradioactive residues or waste, sewage, fuels in any state, hydrocarbons, toxic waste, chemicals, or substances of any nature that, by altering the chemical and biological characteristics of the water, make it hazardous to the health of people and aquatic fauna and flora.
The operation of jet skis, except for monitoring and rescue activities conducted by authorized entities.
The introduction of invasive nonnative animals or plants.
Introducing live species declared by the State to be harmful to fishery resources.
Catching specimens below the size established in the RNVS-GM Fisheries Management Plan.
Traveling at more than 4 knots (equivalent to 7 km/h), except in emergencies.
Low-Intervention Marine Zone Objective The aim in this zone is to maintain marine ecosystems and communities in a very good state of health, with the presence and movement of local and pelagic species, so that evolutionary and ecological processes are maintained in conjunction with the activities permitted in the zone. The aim is to maintain this zone in a very good state of health or to advance its recovery until it reaches that state.
Description This zone represents 93.10% (4,990.32 ha) of the marine section of RNVS-GM (Figure III-7). It contains marine resources of high ecological value. It exhibits a high degree of naturalness and ecological integrity, as well as functioning ecological processes and a healthy composition of native and endemic species.
The EFM present in this zone—and which exclusively constitutes it—is “Aquatic mammal aggregation areas,” with viability considered fair. This area is notable for the presence, with high residency and site fidelity, of the Guiana dolphin (Sotalia guianensis) and the bottlenose dolphin (Tursiops truncatus), whose habitats overlap and which may produce hybrids.
This EFM is subject to pressure from the following threats: climate change (high), overfishing and inappropriate fishing practices (medium), watercraft traffic and noise (medium), and erosion and sedimentation (medium). This zone is suitable for: a) boat traffic; b) nonmotorized surface and underwater water sports; c) wildlife-viewing and adventure tourism; d) strictly regulated subsistence fishing or artisanal fishing for household consumption; and e) the installation of a dock for the disembarkation of visitors and fishers holding disembarkation permits.
Permitted activities The activities permitted in the low-intervention marine zone are shown in Table III-17. (…)
Table III-17. Activities permitted and their regulation in the low-intervention marine zone of RNVS-GM. Source: Prepared by the authors, 2016 (…)
Prohibited activities Swimming for the purpose of contact with wildlife.
Medium-scale, advanced, semi-industrial, or industrial commercial fishing.
The extraction of marine fauna and flora for exhibition without SINAC permits.
Directly or indirectly discharging liquid, solid, gaseous, radioactive, or nonradioactive residues or waste, sewage, fuels in any state, hydrocarbons, toxic waste, chemicals, or substances of any nature that, by altering the chemical and biological characteristics of the water, make it hazardous to the health of people and aquatic fauna and flora.
The operation of jet skis, except for monitoring and rescue activities conducted by authorized entities.
The introduction of invasive nonnative animals or plants.
Introducing live species declared by the State to be harmful to fishery resources.
Catching specimens below the size established in the RNVS-GM Fisheries Management Plan.
Traveling at more than 8 knots (equivalent to 15 km/h), except in emergencies.
Zone of Influence The zone of influence consists of certain communities selected according to the following criteria: communities that obtain direct and indirect benefits from the protected wildlife area (área silvestre protegida, ASP); communities whose practices have a highly adverse impact on the ASP (e.g., hunting, logging, wildlife trade, agrochemical use, erosion, pollution, etc.); and communities connected to biological corridors relevant to the ASP.
Description Within the zone of influence, the communities of Puerto Viejo, Cócles, Playa Chiquita, Punta Uva, Manzanillo, San Rafael, San Miguel, Mata Limón, Bonifé and Gandoca have the daily life dynamics typical of any community or town. These communities are home to productive, commercial, recreational, organizational, social-action, conservation, educational, and all other types of relationships associated with people’s everyday lives. This human coexistence creates relationships with the natural resources in the immediate surroundings and directly or indirectly affects the well-being of protected ecosystems and the ASP Vision. Adequate conditions for human well-being are expected in this zone, so that such stability facilitates sound relationships involving the management, rational use, and conservation of protected natural resources.
The Administration’s work in the zone of influence—directly and indirectly fostering a population with strong human-development indicators and environmental awareness—will facilitate achievement of the ASP Vision in at least the following areas:
Strengthening management to maintain the viability and integrity of the ASP’s ecosystems.
Reducing human pressure on protected resources.
Increasing individuals’ perception of the social value of natural resources.
Facilitating public participation in management of the protected area.
Management in this zone is envisioned through models based on incentives, compensation, negotiations, etc., because it lies outside the jurisdiction regulating human activities within the protected area.
Developments and infrastructure will be regulated in accordance with the environmental-fragility zoning (zonificación de fragilidad ambiental), based on the zoning plans (planes reguladores) for the area.
4—IMPLEMENTATION PERIOD This General Management Plan (Plan General de Manejo, PGM) is established with a term of 10 years and must be reviewed in year five, after which the second five-year implementation period will begin with a Plan adjusted to the circumstances of the ASP.
THIRD: To publish the complete document of the General Management Plan for the Gandoca Manzanillo Mixed National Wildlife Refuge on SINAC’s institutional website, http://www.sinac.go.cr.
FOURTH: It shall take effect upon publication in the Official Gazette La Gaceta.” With respect to the General Management Plan for the Gandoca Manzanillo Mixed National Wildlife Refuge, The petitioners allege that it is unconstitutional because of:
The Procuraduría General de la República: pursuant to the ruling of the Sala Constitucional in judgment 12745-2019, which annulled Ley number 9223, “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur,” “solely with respect to the territories within the forested area (zona boscosa),” and ordered the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, within twelve months from publication of the full ruling in the Boletín Judicial, to delimit the aforementioned area, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación delimited the forested area within the area excluded by Ley 9223 (identified as Zone 1 under Decreto 34946) and issued a report through official letter N° ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020, without defining the lands comprising the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). Nevertheless, by Resolution 044 of 28 February 2022, published in La Gaceta 39 of 258 February 2022, corresponding to the executive summary of the Plan de Manejo of the Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, the Consejo Nacional de Áreas de Conservación resolved that the management plan (plan de manejo) applies to the refuge area established prior to the partial annulment of Ley N° 9223, except for the area specified in Voto N° 012745 of 10 July 2019 of the Sala Constitucional.
Accordingly, the geographic area reflected in the management plan does not represent the full boundaries of the protected area (área silvestre protegida), and once the forested area removed from protected status (desafectada) by Ley 9223 is reincorporated, the PGM must be expanded to address matters relevant to that area, which will be restored to the refuge. That provision distorts the function of the Plan General de Manejo REGAMA as a planning instrument that guides the management of a protected area toward achieving its long-term conservation objectives and serves as the basis for developing other planning and regulatory instruments: first, because the full geographic area of REGAMA has not been delimited; and second, because the failure to define, identify, and reincorporate into REGAMA all State Natural Heritage areas, as ordered by judgment 12745-2019, creates uncertainty regarding the proper use of the lands and gives rise to jurisdictional conflicts between SINAC and the Municipalidad de Talamanca over their administration.
Both circumstances result in a significant impairment of the right established by Article 50 of the Constitution because a deficient and incomplete delimitation of the Protected Area entails the risk that the Municipalidad de Talamanca may grant concessions (concesiones)—administrative real rights (derechos reales administrativos)—over the 20,1 ha of land classified as forest and located within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre)—according to the delimitation of the forested area within the area excluded by Ley 9223, official letter N° ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020—in disregard of the jurisdiction and characteristics of each ecosystem and in clear failure to apply what that Sala has held unconstitutional in prior judgments concerning the preventive principle (principio preventivo), precautionary principle (principio precautorio), and the State’s obligation to prevent environmental harm, as well as the constitutional mandate for interinstitutional coordination and cooperation to protect the environment, derived from the pro natura principle (principio pro natura).
The failure to fully incorporate the State Natural Heritage into REGAMA—as required by judgment 12745-2019—leaves the right to the environment unprotected: if REGAMA’s boundaries have not been fully defined, it would be impossible, before implementation, to assess and determine the adverse effects that an activity, work, or project will cause to the environment in the omitted area. The Ministerio de Ambiente y Energía is required to classify State-owned lands in order to identify and delimit those territories constituting State Natural Heritage, defined as forests and/or lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal), which automatically come under the administration of that Ministerio rather than the Municipalidades.
The ministro de Ambiente y Energía and the director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación: jointly address the three different provisions challenged in this action and deny that the contested administrative actions violate the alleged constitutional rules and principles. The Administration’s actions and the official adoption of the documents corresponding to the Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Nombre02 2017-2026, published by executive summary on 28 February 2022 in Alcance No. 42 to La Gaceta No. 39; the Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, published on 5 October 2023 in Alcance No. 193 to La Gaceta No. 183; and Directriz No. 09-2023, signed on 17 August 2023, are supported by technical studies that include the collection of field data and baseline information and that also comply with the methodologies and procedures officially adopted by the Costa Rican State.
Those studies produced conclusive scientific data supporting the determination that the 2017 survey of the area’s wetlands (humedales) is correct. They maintain that the petitioners’ argument that the 2021 report should have been used is unacceptable and lacks technical evidence, because the mere fact that it is more recent is insufficient to support that conclusion when an assessment of those studies shows that they failed to meet the scientific and methodological rigor officially adopted by the State, rendering the report incorrect and useless for fulfilling the public purpose and incapable of passing the internal validation procedure. Nombre03 that the Administration has no doubts as to which studies satisfy the technical and methodological requirements, since the assigned public officials have conducted multiple reviews and assessments for that purpose; accordingly, the decision is based on those studies and therefore does not violate the precautionary principle, the preventive principle, the principle of statutory reservation (reserva de ley), the principle of objective substantiation of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), constitutional law, or the international conventions identified by the petitioner.
All actions are based on technical studies and the law, using methodologies and instruments that rule out any violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment and that, on the contrary, provide legal certainty. The contested actions are dynamic planning and management tools that, by their nature, must be periodically updated, so that the methodological exercises performed to carry out those updates are standardized and applied objectively and measurably (or comparably), thereby safeguarding legal certainty, without any changes resulting from those updates constituting a violation of the cited constitutional principles. In this case, what is presented is the petitioners’ disagreement with the State’s technical criteria, without evidence demonstrating that those criteria provide inadequate protection of the right to a healthy environment. They consider that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) should be dismissed because the Administration exercised its powers in full compliance with statutory and constitutional limits.
The Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo: states that a coastal regulatory plan (plan regulador costero) is a planning instrument for the maritime-terrestrial zone, while management plans apply within protected areas. The development of coastal regulatory plans has been delegated to the municipal governments because they administer the maritime-terrestrial zone, and for that purpose they must develop urban or tourism development plans in accordance with the Ley de Planificación Urbana. The scope of a coastal regulatory plan does not include territorial areas corresponding to protected areas or the State Natural Heritage, since the former require another type of land-management tool (herramienta de gestión del suelo). For that purpose, MINAE–SINAC develops management plans, which are planning tools that guide the territorial management of a protected area in order to achieve its conservation objectives.
It is instead a management and development plan based on medium-term strategic courses of action and management objectives for the natural and cultural elements included within the area, as well as on the relationship between those elements and their socio-environmental surroundings. INVU lacks jurisdiction to develop or approve management plans, much less to determine their boundaries, a matter falling exclusively within SINAC’s jurisdiction. The Plan Regulador Costero de Talamanca was developed outside the official boundaries determined by that body when the proposed zoning (zonificación) was developed. It cannot be argued that the Plan de Manejo was used as the basis, because it is an instrument that cannot be applied within the Zona Marítimo Terrestre, just as a regulatory plan cannot be used as a planning tool within Áreas Silvestres Protegidas (ASP). It requests that the constitutional challenge be denied.
The Instituto Costarricense de Turismo: with respect to the Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Nombre02 2017-2026, states that this plan is unrelated to ICT’s jurisdiction over its preparation, review, approval, and implementation because it falls outside the scope of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre (Article 2 of Ley 6043).
The Municipalidad de Talamanca: the Plan Regulador Costero del Distrito Cahuita del Cantón de Talamanca does not violate the constitutional right enshrined in Article 50 of the Constitución Política. The Municipalidad de Talamanca is implementing that plan. The municipal governments administer the Zona Marítimo Terrestre, as provided by Ley N°6043, and for that purpose they must develop urban or tourism development plans in accordance with national law (Ley de Planificación Urbana). The scope of a coastal regulatory plan does not include territorial areas corresponding to Áreas Silvestres Protegidas or the State Natural Heritage, since the former require another type of land-management tool. For that purpose, MINAE–SINAC develops management plans, a planning tool that guides the territorial management of an Área Silvestre Protegida in order to achieve its conservation objectives. In general, regulatory plans are prepared using the official information available at a given time (such as PNE, boundary markers (mojones), PN, and other information layers available at the time).
Nevertheless, they may be modified because if the underlying information changes in the future for any reason (new boundary markers, expansion of a park’s boundaries, or a change in the classification of the State Natural Heritage, including wetlands), the regulatory plan’s zoning may be adjusted to reflect the new circumstances; the manual for coastal regulatory plans contains a chapter governing this process, which the municipal government is responsible for applying.
1 ZONING REGULATIONS (REGLAMENTO DE ZONIFICACIÓN) RECITALS (CONSIDERANDOS) 1. That, in accordance with existing regulations, it is necessary to include parameters and provisions established in general and binding rules governing this subject matter.
2. That, as indicated in the Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros, matters related to climate change are included in these regulations and must be considered within the environmental component.
3. That Ley de Planificación Urbana Nº 4240, as well as its Reglamento de Construcciones, contain provisions related to Ley Nº 6043 that must necessarily be included in the comprehensive regulations of the Plan Regulador.
4. Therefore, these regulations include matters related to climate change, as well as concepts and provisions that must be applied in connection with those already indicated in the Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros.
Article 1. General Definitions a) Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre): the two-hundred-meter-wide strip extending along the entire Atlantic and Pacific coastlines of the Republic, regardless of its nature, measured horizontally from the ordinary high-tide line, including the land and rocks exposed by the sea at low tide. The maritime-terrestrial zone consists of the public zone and the restricted zone.
Article 2. Distribution of Zoning Designations (…)
Article 3. Community Core Area (Área Núcleo Para La Comunidad, CAN) a) Definition: Areas in which public and commercial facilities for local residents must be preserved. These include the provision of public services, security, recreation, and other related services necessary for the operation of local settlements or communities.
Article 4. Community Residential Area (Área Residencial Comunitaria, CAR) a) Definition: Areas intended to meet the housing needs of local residents. The continued presence and operation of small businesses integrated into residences are considered viable in these areas.
Article 5. Artisanal Fishermen’s Base (Base Para Pescadores Artesanales, CBP) a) Definition: Areas for the strategic siting of land for an artisanal fishermen’s base, such as a collection center and a service point where artisanal fishing boats may dock.
Article 6. Coastal Village (Pueblo Costero, EPC) a) Definition: These are special areas inhabited by local communities with historical roots on the coast (the community must have been established for no fewer than 20 years when the sector’s regulatory plan was prepared), which have shaped a reality expressed through various cultural, social, and environmental manifestations. To the extent possible, these areas shall remain in already consolidated locations, respecting their current spatial boundaries. If, during the planning process, it is determined that the special zone is subject to risks arising from natural processes, its relocation to sites with better conditions shall be considered.
Also included are tourism enterprises holding the tourism designation issued by the ICT. (Hotels, cabins, etc.)
Cafés, small eateries, shops, restaurants, medical offices, soda fountains, handicrafts, bakeries, souvenir shops, small retail businesses and grocery stores, and all commercial activities capable of supporting a community. Family housing for community members and fishermen.
Basic Services: minimum 200 m²; maximum 5,000 m², each lot. Recreation: minimum 200 m²; maximum 10,000 m², each lot.
Tourism use: minimum 250 m2; maximum 10,000 m² each lot.
Commercial: minimum 200 m²; maximum 2,000 m², each lot.
Residential use: The minimum and maximum areas of each lot shall be governed by Article 65 of the Reglamento de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre.
Facilities intended for public services: minimum 200 m²; maximum 5,000 m².
Tourism: Up to 50 rooms / hectare.
Commerce: one to three commercial units per lot.
Housing: One dwelling per lot. Where several dwellings exist on the same lot, the density shall be one single-family dwelling per 200 square meters of land, with maximum site coverage of 70%.
Article 7. Future Development Area (Área Para Desarrollo Futuro, FAD) a) Definition: Areas reserved for future development. To decide whether FAD areas may be used for development, the general land-use plan must be reviewed.
Article 8. Mixed Tourism and Community Area (Área Mixta Para El Turismo y La Comunidad, MIX) a) Definition: Areas for the development of medium-density tourism enterprises engaged in lodging, restaurants, commerce, accommodations with camping sites, and other tourism-related businesses. Development in these areas must allow existing community areas (housing and public facilities) and small businesses to be integrated into future development. This would promote mixed tourism and community development at relatively medium or high densities. Lodging enterprises established in this area must hold the corresponding tourism designation issued by the ICT and, for that purpose, must comply with the Reglamento de Empresas de Hospedaje Turístico.
Tourism use:
Tourism enterprises holding the tourism designation issued by the ICT.
The type, characteristics, and complementary services of the businesses shall correspond to those included in the Reglamento de las empresas y actividades turísticas and the Reglamento de empresas de hospedaje turístico, both issued by the ICT.
Campground lodging:
Reception, showers, restrooms, cloakroom, user parking, space for setting up tents, and internal circulation routes.
Residential Use:
Noncommercial vacation dwelling for use by the concession holder and the concession holder’s family.
Rental dwellings with administrative and maintenance areas.
Commercial Use:
Shops, grocery stores, sodas, cafés, souvenir shops, and small retail establishments.
(…)
Tourism: Up to 50 rooms/hectare.
Campground lodging: Not applicable.
Dwelling: One dwelling per lot. Where several dwellings are located on the same lot, the density shall be one single-family dwelling per 200 square meters of land, with maximum site coverage of 70%.
Commercial use: One commercial unit per lot.
Article 9. Area for Cooperatives (OAC) a) Definition: Areas intended for recreation, rest, and vacations for tourism cooperatives, trade or professional associations, labor unions, student federations, labor federations or confederations, civic improvement boards, community or community-development associations, social-service organizations, or service clubs, all of which must be nonprofit entities.
Article 10. Area for Roadways (OAV) a) Definition: This area includes public access roads connecting the ZMT to the country’s national or cantonal road network, as well as public roads running through the restricted area of the ZMT.
A 14-meter right-of-way (derecho de vía) with a 9-meter roadway (calzada).
An 11-meter right-of-way with a 7-meter roadway.
An 8.5-meter right-of-way with a 6-meter roadway.
Pedestrian paths 6 meters wide.
Each parking area: minimum 300 m²; maximum 10,000 m².
Article 11. Protection Area (PA) a) Definition: Areas whose current condition—natural, historical, or archaeological—warrants protection in order to enhance or conserve tourist attractions, safeguard tourists and visitors, and maintain ecological processes essential to the stability of coastal dynamics.
Article 12. Core Area for Tourist Attractions (TAN) a) Definition: This is the center of the tourism zone, with services that facilitate public enjoyment of the tourism area. These areas shall include commercial facilities, recreational parks, and public services that, taken together, create the conditions necessary to ensure public enjoyment of the tourism area.
Public recreation: Sports courts, children’s play areas, rest areas, and recreational parks.
Tourism-related commercial uses: Cafés, sodas, restaurants, ice-cream and soft-drink shops, stores, handicrafts, bakeries, services, and grocery stores.
Basic services: Minimum: 200 m²; Maximum: 5 000 m² per lot.
Recreation: Minimum: 200 m²; Maximum: 10 000 m² per lot.
Commercial uses: Minimum: 200 m²; Maximum: 5 000 m² per lot.
Basic services: 1 story, with a maximum height of 7.5 meters at the highest point of the building.
Public recreation: 1 story, with a maximum height of 7.5 meters at the highest point of the building.
Commercial uses: 2 stories, with a maximum height of 10 meters at the highest point of the building.
Article 13. Planned Area for Low-Density Tourism Development (TAP-BD) a) Definition: These are areas intended for the low-density development of tourism lodging and restaurant businesses. The allocation of large lots and the provision of infrastructure to attract private investment are encouraged in these areas. Businesses established in these areas must hold a tourism declaration (declaratoria turística) issued by the ICT and, for this purpose, must comply with the Reglamento de las empresas y actividades turísticas and the Reglamento de Empresas de Hospedaje Turístico, both issued by the ICT.
Lodging businesses: minimum 2,500 m²; maximum 60,000 m² per lot.
Other types of businesses: minimum 1,000 m²; maximum 3,000 m².
When buildings are to be constructed on moderately undulating land and foundations or plinths, piles, or a similar structure are required, such structure may not exceed a vertical height of 1.5 meters between the natural ground level and the finished floor level.
Article 14. Public Zone (ZPU) The Public Zone may not be occupied in any manner. It shall be dedicated to public use, particularly the free movement of persons. Motor vehicles and pack animals shall not be permitted.
The progressive eviction from illegal buildings or facilities and their removal form part of the ZMT planning program. Roads in the Public Zone from which vehicular traffic has been eliminated shall be used as pedestrian paths. Within the Public Zone, any activity intended to alter its natural state is prohibited, including brush clearing and forest thinning.
A concession holder adjoining the Public Zone shall assist in maintaining, protecting, and improving the natural resources located therein by contributing resources to the Municipalidad for use in the sector. These actions shall be supported, advised, and supervised by the Instituto Costarricense de Turismo and the Municipalidad de Talamanca.
Article 15. Waste Management a) Until a general treatment plant is available within the regulatory-plan area, development projects must have individual treatment plants to comply with the regulations established by the Ministerio de Salud in the regulations in force for each particular case.
Article 16. Proposals for Climate-Change Adaptation Infrastructure and Resilience to Natural-Hazard Risks At locations affected by risks from natural hazards and by climate change in terms of rising temperatures, sea-level rise and flooding, coastal erosion, and increased precipitation, the Strategic Guideline for Reducing Climate-Related Risk and strategies for resilience to risks from natural hazards must be applied. Accordingly, for future buildings, urban projects, renovations, expansions, or any other required modification, the following measures, as deemed necessary based on a prior analysis and at the request of the Municipality, shall be required as part of the considerations for approving building permits:
Building and material measures a) Seek to use locally sourced materials.
Strategic ecological and urban-planning measures a) Construct natural channels for water management in flood-prone areas.
Article 17. The Municipality may deny building permits in any area clearly affected by coastal erosion or flooding when a prior analysis demonstrates that building-related measures cannot make the site suitable for construction. This is intended to protect human life and infrastructure that could be affected by an extreme event or by the continuation of the conditions and erosive effects present in the area.
Article 18. To broaden the incorporation of criteria for reducing existing vulnerability into reconstruction, expansion, renovation, infrastructure-maintenance, and new-construction processes, the Municipality may develop incentive regulations for buildings located within or outside areas affected by climate change or risks from natural hazards that comply with the provisions of Article 15 of these regulations. It should be recalled that compliance with Article 15 is mandatory in areas affected by risks from natural hazards and climate change, as specified in this Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero).
Article 19. Amendment of the Regulations and effective date.
Any amendments or variations proposed for these Regulations shall be submitted for technical review by the Instituto Costarricense de Turismo and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, and shall undergo the procedure established in Article 17 of Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) N° 4240 del 15 de noviembre de 1968, at the express request of the local government, in accordance with the provisions of opinion C- 011-99 of the Contraloría General de la República.
These Regulations shall take effect upon publication in the Diario Oficial, and any prior municipal provision contrary to their rules is hereby repealed.
TRANSITIONAL PROVISIONS Transitional Provision I. All concessions (concesiones) granted by the Municipalidad de Talamanca under prior regulatory provisions and duly recorded in the Registro Nacional de Concesiones may preserve the legal rights granted under the concession agreement until it expires. Once the agreement has expired, all provisions set forth in these Regulations shall be observed in full.
Transitional Provision II.- Any application or administrative proceeding submitted before these Regulations take effect shall be processed in accordance with the rules in force on the application date and the internal procedures established by the Departamento de Urbanismo de la Municipalidad. Once all such applications have been decided and the decisions communicated to the permit holders, that prior procedure shall be repealed.
Transitional Provision III.- All approved licenses and business licenses (patentes) shall, with respect to their validity, be governed by the periods established by the Municipality.
Transitional Provision IV. - Pursuant to Ley 9242 Ley para la Regularización de las Construcciones Existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, Article N°3, existing buildings in the Restricted Zone (Zona Restringida) shall comply with these Regulations. Buildings that do not comply with these Regulations when the Regulatory Plan (Plan Regulador) is published shall proceed in accordance with the PROTOCOL FOR THE APPLICATION AND IMPLEMENTATION OF THE PROVISIONS OF ARTICLE 3 OF LEY 9242 (PROTOCOLO PARA LA APLICACIÓN Y GESTIÓN DE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 3 DE LA LEY 9242). For purposes of implementing the Plan, the Municipality shall have no more than 6 months to promulgate and publish that protocol.
ANNEXES
Anexo 1
DOCUMENT ANNEXED TO THE ZONING REGULATIONS OF THE COASTAL REGULATORY PLAN FOR THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE (ZMT) OF THE DISTRICT OF CAHUITA, CANTON OF TALAMANCA BACKGROUND:
The Municipalidad de Talamanca, taking into account that the population of the canton of Talamanca, particularly the coastal inhabitants of the district of Cahuita, represented at the time by the Cámara de Turismo del Caribe Sur and, individually, by the comprehensive development associations of the communities of Manzanillo, Puerto Viejo, Hone Creek, and Cahuita, have for many years fought to defend their legal and cultural interests in land inhabited before the enactment of Ley de Zona Marítima terrestre N° 6043, and that attempts have been made to violate their rights through interpretations and decisions of the Contraloría General de la República and the Procuraduría General de la República, to the point of causing instability and insecurity concerning the continued residence of the coastal inhabitants of the district of Cahuita by instructing the Municipalidad de Talamanca to initiate administrative proceedings to evict families and remove their businesses, which had already been built under permits issued by this Municipality.
In response to those threats, the Municipality appealed to the Deputies and the Executive Branch for their support through the enactment of laws that would protect the coastal inhabitants of Talamanca and legally resolve their occupancy. This led to various bills that were approved by the Asamblea Legislativa and ratified by the Executive Branch, including the Ley de Moratoria de Áreas Especiales for a period of two years, which is currently N° 9577 "Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales," expiring in julio del 2024 (popularly known as the Ley de la Moratoria). Other laws enacted include the Ley de los Derechos de los Habitantes Costeros del Caribe Sur, Ley de Declaratoria de las Zonas Urbanas Litorales, and Ley de Regularización de las Construcciones Existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítima Terrestre, the latter having enabled the preparation of this Regulatory Plan.
However, to comply with the laws mentioned above, the Municipality must have a Coastal Regulatory Plan. Therefore, at the request of the Municipality, the Cámara de Turismo, and the aforementioned development associations, a Deputy introduced a motion before the Comisión de Hacendarios de la Asamblea Legislativa seeking approval of a specific appropriation in the name of the Municipalidad de Talamanca to fund preparation of the Regulatory Plan, pursuant to the Condigo Municipal Ley N° 7794 del 30 de abril del 2008, and the Ministro de Hacienda was asked to disburse those funds.
As a result of the pressure to carry out evictions and demolitions in the Maritime-Terrestrial Zone, the Municipalidad de Talamanca prioritized the use of those funds for preparing the Coastal Regulatory Plan for the District of Cahuita. The process began in 2014 with a meeting attended by representatives of the formal organizations existing at that time and representatives of the communities of Cahuita, Puerto viejo, and Manzanillo, who were informed of the Municipality’s intentions. Working groups were successfully established in each community to begin identifying State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), preparing the first zoning maps, and conducting the hydrogeological assessment of the study area. Finally, after several meetings, a cooperation agreement was established between INVU and the Municipality under which that public entity would be responsible for preparing the Coastal Regulatory Plan for the District of Cahuita. The agreement was signed in 2017 and established the requirements to be met by the Coastal Regulatory Plan for the district of Cahuita and the obligations of the parties.
The Municipalidad de Talamanca continued its efforts to protect the rights of the coastal inhabitants of the district of Cahuita. Accordingly, at extraordinary session N° 121 del 19 de junio 2014, the Concejo Municipal adopted resolution N° 4, arising from the motion introduced by council member George Brown Hudson, point 2 of which states as follows:
“As a second point, pursuant to Ley 9221, Ley Reguladora de las Zonas Urbanas Litorales, Article 5, subsection A), the Concejo municipal must adopt a resolution requesting that CIZUL declare the coastal urban shoreline zones; accordingly, a resolution shall be adopted stating as follows: The Concejo Municipal de Talamanca resolves to formally request that CIZUL declare Cahuita, puerto Viejo, and Manzanillo in the canton of Talamanca to be coastal Urban Shoreline Zones (Zonas Urbanas Litorales), pursuant to Article 5, subsection A), of Ley 9221, Ley marco para la declaratoria de zona urbana litoral y su régimen de uso y aprovechamiento territorial; resolution approved unanimously.” The Municipalidad de Talamanca, in full exercise of its powers, opened a participatory process with social organizations and stakeholders from the coastal communities of the district of Cahuita in 2014 and 2015, holding meetings through the Comisión de Ordenamiento Territorial created by the Concejo Municipal, with the participation of members of the Concejo Municipal, municipal officials, representatives of SINAC-ACLAC, and the social organizations active at the time.
A total of 17 meetings and informational sessions were held with them during 2014 and 2015, from which the formation of the local committees of Cahuita, Puerto Viejo and Manzanillo is particularly noteworthy. Working alongside SINAC-ACLAC, these committees conducted on-site work to identify the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). Students also participated by completing their University Community Service (Trabajo Comunal Universitario) through the distribution of informational flyers concerning the Proposal for the Preparation of a Coastal Regulatory Plan (Propuesta de Construcción de un Plan Regulador Costero).
Once the agreement with INVU was signed in 2017, 3 informational workshops on the Regulatory Plan (Plan Regulador) proposal were held in 2018 in the communities of Cahuita, Puerto Viejo and Manzanillo, incorporating the identification of the State Natural Heritage certified in 2017 by the Dirección del SINAC-ACLAC. During 2018, 9 meetings were held with focus groups having a direct influence on both the tourism-cultural and environmental development model of the study area.
These workshops were led by INVU, with the support of the Municipalidad de Talamanca in some instances.
Following the environmental permit granted by SETENA, the initial approval by the ICT board of directors, and INVU’s delivery of the documentation for the Proposal for the Coastal Regulatory Plan for the District of Cahuita, which was prepared in accordance with the Manual para la Elaboración de Planes reguladores en Zona Marítimo Terrestre, the Municipalidad held a total of 11 informational talks in the communities of Cahuita, Puerto Viejo, Manzanillo, Punta Uva and Playa Chiquita. It provided information to the general public and published the documentation concerning the Regulatory Plan on the Municipalidad’s website and social-media accounts. It also opened a dedicated email address to receive documents containing comments on the Regulatory Plan proposal and assisted anyone seeking more detailed information at the municipal offices.
Of those talks, 3 were held specifically for the Afro-descendant population in the Limón Creole language, 1 was held in English for residents of other nationalities, one meeting was held with the Municipalidad de Talamanca’s fishing commission, which brings together the fishermen’s associations of Talamanca’s coastal area, and one meeting was held with the Comisión Municipal de asuntos de la Población Afrodescendiente del cantón de Talamanca. At each of the 11 meetings, a brochure containing information about the Regulatory Plan Proposal was distributed. All these activities were conducted between 15 de junio del 2023 and 27 de julio del 2023, with the sole objective of ensuring that the public had the necessary information before the public hearing.
Pursuant to an agreement of the Concejo Municipal published in the official gazette La Gaceta, the public hearing was held on 4 de agosto del 2023. During that hearing, INVU officially presented the Regulatory Plan Proposal to the 406 persons in attendance. As provided in the public-hearing regulations, a period of 15 business days was then maintained for receiving comments from residents. Thus, from the start of the talks on 15 de junio del 2023 through the close of the period for receiving comments on the Proposal for the Coastal Regulatory Plan for the District of Cahuita on 28 de agosto del 2023, the public was given a total of 74 calendar days to express opinions and submit comments on the proposal.
WHEREAS:
1-Under Article 15 of Ley de Planificación Urbana, number 4240 of 15 de noviembre de 1968, the jurisdiction and authority of Municipal Governments to plan and control urban development within the boundaries of their territorial jurisdiction are recognized.
2-It is the responsibility of the State, municipalities, and other public entities to define and implement national land-use planning policies (políticas nacionales de ordenamiento territorial) aimed at regulating and promoting human settlements, economic and social activities, and general development, in order to achieve greater well-being for the population, as well as the utilization of natural resources and environmental conservation.
3-As established in Articles 59 and 60 of Ley de Planificación Urbana, the Local Planning Commission (Comisión Local de Planificación) must be formed, and its coordinator must possess knowledge and experience in the field, so that, together with the Institute’s officials, the Commission may prepare the proposed cantonal regulatory plan (plan regulador cantonal) in compliance with current urban-planning and environmental regulations. The coordinator shall submit the final product to the Concejo Municipal for approval as stipulated in Article 17 of the aforementioned Law.
4-Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales of 1989 is an international treaty adopted by the International Labour Conference in 1989. The Convention reflects the consensus reached by the tripartite constituents of the ILO regarding the rights of indigenous and tribal peoples within the nation-states in which they live and the responsibilities of governments to protect those rights. This Convention is founded on respect for the cultures and ways of life of indigenous peoples and recognizes their rights over lands and natural resources, as well as their right to determine their own priorities concerning the development process.
5-The objective of Convenio 169 is to overcome the discriminatory practices affecting these peoples and enable them to participate in making decisions that affect their lives. The Convention’s fundamental principles of consultation and participation constitute its cornerstone. In addition, the Convention covers a broad range of matters relating to the right to employment and vocational training, education, social security and health, customary law (derecho consuetudinario), traditional institutions, languages, religious beliefs, and cross-border cooperation.
6-Decreto Ejecutivo N° 43191-MP-MCJ declares the Afro-Costa Rican population, its cultural identity, language, historical tradition, culture, and worldview to be of public interest and creates the roundtable for the process of recognizing Afro-Costa Rican tribal peoples. Likewise, Article 5º- authorizes Public-Sector agencies and encourages Autonomous Institutions and other Branches of the Republic, within their respective legal frameworks, to collaborate to the extent possible and without prejudice to the fulfillment of their purposes and responsibilities, in achieving the objectives of this Decreto Ejecutivo.
7-Decreto Ejecutivo N° 43532-MP-MINAE-MCJ-MEP concerning the Verification of the Afro-Costa Rican Population’s Self-Recognition as a Tribal People provides in Article 1º- that the self-recognition of the Afro-Costa Rican population as an Afro-Costa Rican tribal people is verified in accordance with its cultural identity, language, historical tradition, culture, and worldview.
8-The Concejo Municipal de la Municipalidad de Talamanca, at ordinary session Nº 202 held on 18 de julio de 2014, adopted Agreement Nº 05, approving the Reglamento de la Comisión Local de Planificación y Ordenamiento territorial, which was published in the official gazette La Gaceta N° 170 of 4 de setiembre del 2014.
9-The Municipalidad recognizes the ancestral presence of the Afro-descendant population in the communities of Cahuita, Puerto Viejo and Manzanillo and declares those communities to be Afro-descendant communities. This was established through Agreement 04 of ordinary session N° 114 of agosto del 2012.
10-The Municipalidad de Talamanca, through Agreement 04 of special session N° 121 of 19 de junio del 2014, agreed to formally request that CIZUL declare the coastal urban areas of Cahuita, Puerto Viejo and Manzanillo in the canton of Talamanca pursuant to Article 5, subsection A), of ley 9221, Ley Marco para la declaratoria de zona urbana litoral y su régimen de uso y aprovechamiento.
11-The Municipalidad de Talamanca, relying on booklet 3 concerning the Design and Implementation of Inclusive Public Policies of the project for Strengthening Governance and Institutional Capacity in the Cultural Sector in the Caribbean Regions of Nicaragua and Costa Rica, in accordance with Articles 4 and 5 of Código Municipal Ley 7794, sponsored by the European Union through the AMADILLA group and implemented by the Fundación Arte y Cultura para el Desarrollo (2013), accepts specific requests from the Tribal population of the communities of Cahuita, Puerto Viejo and Manzanillo, endorsed by the Comisión Municipal para Asuntos de la Población Afrodescendiente del Cantón de Talamanca, formed through Agreement N° 3 of ordinary session N° 63 of 6 de agosto del 2021.
12-Ley 9242 establishes that buildings must conform to the number of rooms and density established under their zoning designation, considering that the tourism-development model of the communities of Cahuita, Puerto Viejo and Manzanillo was implemented by the residents themselves without direct support from State entities and that many of the buildings existed before the enactment of Ley de Regularización de Construcciones en la ZMT.
13-The Concejo Municipal de Talamanca, at ordinary session N° 24 of 16 de octubre del 2020, adopted Agreement N°2, amending Articles 1 and 2 and the final paragraph of Article 13 of Reglamento de la Comisión Local de Planificación y Ordenamiento Territorial del cantón de Talamanca, published in La Gaceta 257 of 23 de octubre del 2020.
14-The Concejo Municipal de Talamanca, at ordinary session 138 of 11 de enero del 2023, in Agreement 4, subsection 9, ratified the Multiethnic and Multicultural status of the canton of Talamanca.
15-The Municipalidad de Talamanca, through the Comisión Local de Planificación y Ordenamiento Territorial del cantón de Talamanca, began a participatory process in 2014. That process culminated on 4 de agosto del 2023 with the public hearing convened in a timely and proper manner as the most representative participatory mechanism in the process of participation and consultation regarding the proposed coastal regulatory plan for the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of the district of Cahuita, canton of Talamanca.
16-The Concejo Municipal de Talamanca, through Agreement 3 of ordinary session 169 of 16 de agosto del 2023, in compliance with point 13.5 of Article 13 of Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros mayo 2021 Alcance No 139 a La Gaceta No 135, miércoles 14 de julio 2021 and Article 17 of Reglamento de la audiencia pública del Plan Regulador de la Zona Marítima Terrestre del Distrito Cahuita del cantón de Talamanca, published in La Gaceta N° 98 of 2 de junio del 2023, proceeded to appoint the municipal officials who will serve on the Tripartite Commission (Comisión tripartita).
17-That the Municipal Council of the Municipalidad de Talamanca, through Extraordinary Session #87 of 18 de agosto de 2023, adopted agreement #01 to include ICT and INVU officials in the tripartite Commission (INVU-ICT-MUNIT) for the analysis of proposals and comments concerning, and support for, the proposed Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador costero) for the district of Cahuita, a process open until 28 de agosto del 2023.
18-That, in compliance with Articles 16 and 17 of the public-hearing regulations for the regulatory plan (plan regulador) of the maritime-terrestrial zone (zona marítima terrestre) of the district of Cahuita, canton of Talamanca, as governed by Ley 6043, approved by the Municipal Council at Ordinary Session 156 of 17 de mayo del 2023 and published in La Gaceta N° 98 on 2 de junio del 2023, the tripartite Commission held 3 meetings at which it reviewed, analyzed, and prepared responses to the comments submitted by various individuals, organizations, and social groups regarding the proposed Regulatory Plan.
19-That residents of the communities of Cahuita, Puerto Viejo, and Manzanillo submitted to the tripartite Commission, for its analysis and consideration, official historical maps concerning the establishment and status of their settlements prior to 1.977, which, under the zoning (zonificación) proposed in the Coastal Regulatory Plan for the District of Cahuita, form part of the coastal communities recognized by the Municipality through their respective agreements as part of the cultural heritage of those communities.
20-That, on 30 de agosto del 2023, the Tripartite Commission issued a report recommending the proposed responses to the 221 documents received and analyzed, following a review conducted after the public hearing and the expiration of the deadline established for receiving comments.
21-That INVU, through official letter DU-UCTOT-271-2023 dated 30 de agosto del 2023, delivered the latest version of the Regulatory Plan deliverables after incorporating the adjustments requested and agreed upon by the tripartite Commission.
22-That the agreements of the tripartite Commission (Municipalidad de Talamanca-INVUICT) include the preparation by the Municipality and INVU of a document annexed to the Zoning Regulations (Reglamento de la Zonificación) of the Coastal Regulatory Plan for the District of Cahuita, Canton of Talamanca, for the purpose of creating the necessary mechanisms, based on the autonomy of the Municipalidad de Talamanca, to implement matters requested by various individuals, organizations, and social groups and submitted for analysis, assessment, and incorporation into the Regulatory Plan.
23-That the Sustainable Development Regulations (Reglamento De Desarrollo Sostenible) of the Talamanca Coastal Regulatory Plan, as validated by SETENA environmental resolution 025-2023, establish a series of guidelines for the sustainable occupation and development of the Maritime-Terrestrial Zone.
In view of the foregoing, the following is annexed to the Zoning Regulations of the Coastal Regulatory Plan for the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre, ZMT) of the district of Cahuita, canton of Talamanca:
1- Regarding the Public Zone (Zona Publica): To determine the formal status of occupancy (ocupación), whether such occupancy predates the enactment of the Ley de la Zona Marítima terrestre and current conditions place the properties within the Public Zone, and whether reasonable doubt exists, an attempt may be made to reconstruct the historical reference of the coastline to determine their status.
1.1 Coordinate with Catastro Nacional and Registro Nacional to verify the existence of any historical document placing such properties (predios) under a different status, provided it can be established that they had some right at some point, and to verify the historical existence of survey plans (planos). The available historical evidence and existing title to certain properties within the Public Zone shall also be examined.
1.2 Projects for the preservation of the Afro-Costa Rican culture of Talamanca shall be developed in the Public Zone, including museums in existing buildings declared by the Municipality to have heritage status, Afro-cultural trails, and any other activity serving to promote, strengthen, and recognize the contributions of Afro-descendant culture.
1.3 In recognition of the legacy and historical contribution of the Afro-descendant culture of the canton of Talamanca, whose members established the present-day settlements, the required administrative procedures (tramitología) shall be undertaken to restore the original names of those communities and of the streets and avenues forming part of the Roadway Zone (Zona de vialidad), and to recognize historical sites.
1.4 For the regulation and recovery of any roadway area that has been encroached upon or obstructed by a structure, the Municipality shall make the granting of a concession (concesión) to the occupant of the property from which the required right-of-way (derecho de vía) width is not being respected conditional upon correction of that noncompliance. Occupants of properties fronting a public street shall be required to construct a sidewalk and curb and gutter in accordance with the recommendations of the Municipalidad de Talamanca.
2- Regarding the management of solid waste and recoverable waste (residuos valorizables) (recycling): Businesses shall maintain a waste-management program as established by applicable regulations. As the governing authority, the Ministerio de Salud shall be responsible for ensuring that each business has and implements such a program in a manner that fulfills all its obligations.
2.1 The Municipality shall implement and submit to the Ministerio de Salud a compliance and monitoring protocol for commercial establishments.
2.2 Through its environmental department, the Municipality shall verify that commercial establishments have implemented the waste-management program; where appropriate, they shall be afforded due process (debido proceso) to secure compliance with the applicable regulations.
2.3 Concession holders (concesionarios) in the coastal zones where the Regulatory Plan applies shall comply with the responsibilities established in Ley 8839 and its regulations, as well as those established in the Municipal Regulations for the Comprehensive Management of Solid Waste of the Canton of Talamanca (Reglamento Municipal para la Gestión Integral de Residuos Sólidos del Cantón de Talamanca) (respect ordinary solid-waste collection schedules; temporarily store generated waste in a manner that causes no environmental impact and/or risk to their health or that of other persons in the community; and, in areas where the Municipality provides separate collection of recoverable materials, whether directly or through an authorized entity, separate such materials at the point of generation and place them out separately for collection, etc.).
2.4 The Municipality shall conduct recycling and awareness campaigns concerning proper waste management.
3- Regarding wastewater: The Municipalidad de Talamanca establishes the following:
3.1. For new projects, it shall require wastewater-treatment systems based on the site's hydrogeological conditions, in accordance with the hydrogeological study contained in the Regulatory Plan and the size of the project to be developed, as well as its level of impact in terms of coverage and density. If necessary, SETENA shall determine the required environmental assessment (evaluación ambiental) process and whether it must include a hydrogeological characterization (caracterización hidrogeológica).
3.2. Projects smaller than 500 square meters shall not be required to obtain an environmental permit (licencia ambiental), except in areas of high hydrogeological vulnerability and high recharge. Under no circumstances shall the Municipality permit the construction of standard septic tanks; only two-stage septic tanks shall be permitted for all uses allowed under the established zoning designations. This shall not apply to high-volume projects, such as hotels and others, which shall require treatment systems to be determined through environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) and any other studies required by the competent authorities.
3.3. For existing buildings that do not have two-stage septic tanks, the Municipalidad de Talamanca shall grant the concession holder a period of up to 18 months, counted from the granting of the concession, to bring the septic tank into compliance with the two-stage requirements.
4.1. Concession holders of properties with existing buildings shall be encouraged to incorporate some of the provisions set forth in the preceding paragraph when applying for repair or remodeling permits.
4.2. Likewise, by issuing a provision based on Article 24, Landscape, of the Reglamento de Desarrollo Sostenible, the Municipality shall establish the conditions or characteristics governing the construction of concrete or mesh walls in the Restricted Zone (zona restringida), promoting the combination of living elements with the material selected by the concession holder.
5- Regarding tourist promenades (paseos turísticos): The Municipality shall open the old Puerto Viejo-Manzanillo route, the road to the mouth of the Hone Creek river, and the area of the former pier in Cahuita to create an active-mobility promenade as projects subsequent to the implementation of the Regulatory Plan. The Municipality shall also evaluate opening others.
5.1. Improve surface and mobility conditions.
5.2. Prohibit motor-vehicle traffic by installing bollards or similar devices allowing only pedestrian or bicycle passage.
5.3. Guarantee access to and use of the Public Zone.
6- The Municipality shall implement a mechanism for applying and administering the provisions of Article 3 of Ley 9242.
6.1. The Municipal Council shall instruct the administration to prepare a study identifying occupants with buildings in the Restricted Zone that do not comply with the Regulatory Plan, together with the characteristics of each case, namely: land area, coverage percentage, current use, business-license status (condición de patente), room density per hectare, setbacks (retiros), and height.
6.2. The administration shall submit to the Municipal Council, within no more than one month, a work plan for carrying out this task.
6.3. The administration shall complete the study within no more than 4 months.
6.4. Once the situation has been studied and a list of occupants and the characteristics of the various buildings has been compiled, a protocol shall be developed for applying and administering the provisions of Article 3 of Ley 9242, within no more than 2 months.
6.5. Upon publication of the protocol, notice shall be served on the interested parties as provided in Ley 9242.
7- The Municipality shall issue regulations governing the transfer of concessions and the establishment of properties under the condominium regime (régimen de condominios).
7.1. Establish a Regulatory Plan management unit responsible, among other matters, for processing concession applications, maintaining a registry of concessions as they are granted, and overseeing them.
7.2. The management unit shall also monitor concessions developed under the condominium regime.
7.3. The management unit shall formulate operating protocols for its various functions and the administrative procedures to be followed by interested parties.
8- Regarding the supply of drinking water, which is the responsibility of AyA, the Municipalidad de Talamanca shall reserve funds from concession-fee (Canon) revenues to implement a cooperation agreement with AyA for the purpose of supporting that institution in guaranteeing the supply of drinking water to coastal communities.
8.1. The availability of water certified by AyA for new construction shall be verified.
8.2. The rational use of water shall be continuously promoted through awareness programs aimed at the local and transient populations.
8.3. Efforts shall be made to ensure that swimming pool owners do not use the regular drinking-water supply service to fill their pools.
8.4. Arrangements shall be made to establish a Local Council pursuant to the Ley de la Biodiversidad for the conservation, monitoring, and protection of surface water bodies and to report improper practices or leaks in drinking-water distribution systems.
The Council shall comprise the Municipality, 8 residents of the coastal communities, Acueductos y Alcantarillados, and the water directorate of SINAC. Ciudad de Bribrí, Talamanca, 29 de setiembre de 2023.
For the Concejo Municipal Yorleni Obando Guevara Secretary Instituto Costarricense de Turismo Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo” The petitioners allege that the Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, published on 5 de octubre de 2023 in Supplement N° 193 to La Gaceta 183, is based on the Plan General de Manejo del REGAMA and its zoning maps and reproduces the impacts and omissions described with respect thereto concerning the forested area and wetlands, and uses an outdated boundary for the Protected Wildlife Area (Área Silvestre Protegida). The zoning plan does not consider the forest areas—State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado)—that the Sala Constitucional ordered protected in voto 12745-2019 to be part of the refuge, but rather part of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) under municipal administration, which would allow concessions and use permits to be granted in the restricted zone and activities harmful to the ecosystems to be developed.
Because it is based on the Plan General de Manejo, the identification of polygons containing wetlands does not take into account technical criteria providing scientific support, and it leaves several polygons containing wetlands within the Maritime-Terrestrial Zone. The discrepancy among the original boundary of the Refugio de Vida Silvestre, the map recognized under the Convención Ramsar, and the zoning maps used in the Plan General de Manejo and the Plan Regulador Costero leaves several polygons containing wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone “without legal protection.” They state that the hasty and flawed approval of both the Plan Regulador de Caribe Sur and the Plan de Manejo del REGAMA reflects a clear failure to comply with the principles of environmental objectification and precaution (principios de objetivación ambiental y precautorio), observance of which is essential in cases such as this one.
The Procuraduría General de la República states that, by resolution 31756-2023 at 9:30 a.m. on 7 de diciembre de 2023, the Sala Constitucional granted the application for amparo relief (recurso de amparo) with respect to the Municipalidad de Talamanca and annulled the public hearing held on 4 de agosto de 2023 to inform the communities about the Plan Regulador de la Zona Marítimo Terrestre de Cahuita—which includes the coastal sectors of Cahuita, Puerto Viejo, and Manzanillo—that the Concejo Municipal ordered convened at ordinary session N° 161 of 21 de junio de 2023, and ordered the Mayor and the President of the Concejo Municipal, both of the Municipalidad de Talamanca, to schedule, within three months, a new public hearing on the proposed Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca and, with due advance notice, to summon the members of the [...]”. (Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi “ADI Keköldi).
Because the Sala Constitucional annulled the public hearing held on 4 de agosto de 2023, the Plan Regulador de la Zona Marítimo Terrestre de Cahuita ceased to have effect, and its challenge before this jurisdiction is premature. It adds that the Sala Constitucional so stated in voto 324-2024, at 9:15 a.m. on 10 de enero de 2024, which decided another constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought against the Plan Regulador Costero de Talamanca -distrito Cahuita-. It was stated there that, pursuant to judgment 2023-31756, the subject matter of the challenge had not been duly approved and was wholly invalid, and therefore review of its admissibility was premature and could not proceed. Regarding wetlands, it states that in judgment 3954-2024, at 9:30 a.m. on 16 de febrero de 2024, the Sala Constitucional granted the application for amparo relief and ordered the Regional Director of the Área de Conservación La Amistad Caribe of SINAC “to complete, within THREE MONTHS from notice of this judgment, the proceeding to supplement the State Natural Heritage certification for the Maritime-Terrestrial Zone of the Cantón de Talamanca with the ‘Characterization and delimitation of wetlands in the maritime-terrestrial zone along the coastline of the cantón de Talamanca’ of junio de 2021.” At the same time, it ordered the Mayor and President of the Concejo Municipal de Talamanca, the head of the Departamento de Urbanismo, and the official in charge of the Unidad de Criterios Técnicos y Operativos de ordenamiento Territorial, both of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, “to take the measures necessary to incorporate the aforementioned update into the Plan Regulador Costero del Cantón de Talamanca.” Because the period granted by the Sala to supplement the State Natural Heritage certification for the Maritime-Terrestrial Zone of the Cantón de Talamanca with the “Characterization and delimitation of wetlands in the maritime-terrestrial zone along the coastline of the cantón de Talamanca” of junio de 2021 and to incorporate that update into the Plan Regulador Costero del Cantón de Talamanca has not expired, the constitutional challenge is premature.
The Ministro de Ambiente y Energía and the Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación request that the constitutional challenge be dismissed in its entirety on the basis of the arguments set forth in the section concerning the Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo.
The Instituto Costarricense de Turismo states that the “Plan Regulador Costero de Talamanca-Distrito Cahuita” was planned solely for the Maritime-Terrestrial Zone. Accordingly, it did not include areas classified and certified as State Natural Heritage whose classifications and certifications were in effect when it was prepared; nor did it include Protected Wildlife Areas, pursuant to Article 73 of the Ley de la ZMT. The same applied to areas defined as indigenous territories that overlap the 200 meters of coastal frontage, according to the information provided at the time by INDER—Agreement of In-Person Ordinary Session N° 6268, Section 1 “General Provisions,” Article 5 “Proposals of the General Management,” subsection III, held by the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Turismo on 11 de setiembre de 2023 and communicated through Official Letter SJD-309-2023. In general, zoning plans are prepared on the basis of the official information available at a given time, such as PNE, boundary markers, PN, and other layers of information then available.
They may, however, be amended, because if the underlying information changes in the future for any reason—new boundary markers, expansion of a park’s boundaries, or a change in the classification of State Natural Heritage, including wetlands—the zoning under the zoning plan may be adjusted to reflect this new condition. For this purpose, the manual on coastal zoning plans contains a chapter under which the municipality is responsible for applying the procedure.
“THE MINISTER OF ENVIRONMENT AND ENERGY, pursuant to Article 140, subsection 8, of the Constitución Política; the powers conferred upon him by Articles 25, subsection 2; 28, subsections 1 and 2, paragraphs a) and j); 99; and 100 of the Ley General de la Administración Pública No.6227; and sections 1 and 7 of the Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, Decreto Ejecutivo No.35669-MINAE, and the Principle of Coordination.
WHEREAS:
FIRST: Pursuant to Article 28, subsections 1 and 2, paragraph a), of the Ley General de la Administración Pública No.6227, the Ministro del Ambiente y Energía, as the highest-ranking authority, has exclusive responsibility for directing and coordinating all Ministry services.
SECOND: Pursuant to Directive 1-2022 and DM-494-2023 of 28 de junio, 2023, the official opinion of the institutional Dirección de Asesoría Jurídica is the sole official opinion for purposes of standardizing the legal position of the Ministerio de Ambiente y Energía, and that opinion is incorporated into this provision.
THIRD: Articles 27 and 28 of the Ley General de Administración Pública, in conjunction with section 140, subsection 8, of the Constitución Política, assign to the Minister responsibility for the proper and efficient operation of the administrative services under his authority. This provision constitutes the Principle of Coordination, which is an organizing principle of administrative organization and activity and must be understood as one of the guiding principles of administrative functions and organization, connected to the principles of efficiency and effectiveness; it extends even to decentralized bodies such as the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. FOURTH: It is necessary to clarify and standardize the criteria for applying various legal instruments that govern, generally and specifically, the activities of the administration of the Área de Conservación la Amistad Caribe, with emphasis on the cantón de Talamanca.
THEREFORE, the following is issued:
DIRECTIVE ADDRESSED TO THE DIRECTORATE AND OFFICIALS REGARDING THE SCOPE OF THE LEGAL INSTRUMENTS GOVERNING THE ÁREA DE CONSERVACIÓN LA AMISTAD CARIBE, WITH EMPHASIS ON THE CANTÓN DE TALAMANCA.
FIRST: The State Natural Heritage Certification (C-PNE) issued by the Sistema Nacional del Áreas de Conservación (SINAC) is not an act declaring rights, but rather an act of verification. State Natural Heritage is not declared through State Natural Heritage Certifications (C-PNE), because SINAC merely verifies in the field whether the constituent elements of this public-domain regime (régimen demanial) exist and, by means of the certifications, issues a determination concerning that verification pursuant to the powers established by law, specifically Article 16 of the Ley Forestal No.7575.
SECOND: The State Natural Heritage Certification (C-PNE) shall be issued by the Director of the Área de Conservación. Once the Certification has been issued, it may not be modified by another lower-ranking official, pursuant to Decreto Ejecutivo No.36786-MINAE, in effect since 11 de noviembre, 2011.
THIRD: Directive SINAC-IRT-001-2016, which establishes a process for modifying, expanding, or supplementing State Natural Heritage Certifications (C-PNE) issued by the Sistema Nacional del Áreas de Conservación, is under review. In this regard, the Área Jurídica of SINAC issued legal opinion SINAC-SE-AJ-CJ-49 of 13 de octubre, 2022, clarifying the nature of the State Natural Heritage Certifications issued by the Sistema Nacional del Áreas de Conservación; this legal opinion must be followed whenever there is any question concerning an issued Certification (C-PNE), until the review of Directive SINAC-IRT-001-2016 is completed. Coordination shall be established with the Head of the Departamento Legal of the Secretaría Ejecutiva of SINAC.
FOURTH: Document SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, dated 30 de junio, 2017, signed by Regional Director Eng. Edwin Cyrus Cyrus, Certifies the Delimitation of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) in the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) of the Canton of Talamanca. This Certification was issued in accordance with the technical and legal guidelines and is the official document, being the only one currently in force as of this date.
FIFTH: The technical input document entitled “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone of the Coastline of the Canton of Talamanca” (“Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca”), dated 13 de junio, 2021, has not been approved by the Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe for use as a document of general application. It is an internal technical input whose process of validation and official adoption by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional del Áreas de Conservación has not been completed, pursuant to Article 6 of Decreto Ejecutivo No.42.760-MINAE, Technical Criteria for the Location, Identification, Classification, and Delimitation of Wetland Ecosystems. Consequently, it is not an official document and may not be used to issue official administrative acts (actos administrativos).
SIXTH: The Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de Zona Marítimo Terrestre), Ley No.6043, excludes Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas) and areas subject to their own legislation from its scope under Article 73. The remaining forested areas and lands suitable for forestry along the coastlines shall be administered by the Ministerio de Ambiente y Energía/SINAC and governed by their specific regulations (Ley Forestal, Article 13 and related provisions) and Voto de la Sala Constitucional 4587-97. SEVENTH: The official boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo are those established in Ley No.9223, Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean (Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur), in force since 8 de abril, 2014. No subsequent amendment has been issued by the Ministerio de Ambiente y Energía.
EIGHTH: The urban zones that were segregated from the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo shall come under the jurisdiction of the Municipalidad de Talamanca, pursuant to constitutional ruling No.2019-012745.
NINTH: The Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) for the Talamanca Zone has the Environmental Feasibility Approval (Viabilidad Ambiental) issued by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental del MINAE. Once it enters into force, the zoning established under this Plan shall fall within municipal jurisdiction. The Coastal Regulatory Plan is the legal and technical planning instrument and, because of its regulatory nature, its application is mandatory once it enters into force (PGR- Opinions C-070-93 of 20 de mayo de 1993 and C-181-94 of 23 de noviembre, 1994, C- C-254-2012 of 5 de noviembre, 2012).
TENTH: Internal documents that have not undergone the corresponding official adoption process may not be used as official documents, and any public official who misuses them and creates expectations of rights that have no legal basis shall be held responsible.
ELEVENTH: The provisions set forth herein shall be mandatory for the Directorate and officials of the Área de Conservación La Amistad Caribe as of the date of notification. Franz Tattenbach Capra Minister” The petitioners allege that Directriz N° 09-2023 of the Ministerio de Ambiente y Energía is challenged because it “discredits” (fifth recital), the report entitled “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone of the Coastline of the Canton of Talamanca,” deeming it unofficial even though SINAC has not conducted reliable technical studies to replace the report whose application it excludes, while promoting approval of the Management Plan (Plan de Manejo) and the Regulatory Plan (Plan Regulador) without such studies. They state that the removal of protection from wetlands conflicts with the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in Article 50 of the Constitution, the precautionary principle (principio precautorio), the principle of reservation to statute (principio de reserva de ley), and the Convention on Wetlands of International Importance, especially as Waterfowl Habitat (Ramsar Convention), approved by Ley 7224 de 1991, Articles 2 and 4.
They also object to the seventh recital of Directriz N° 09-2023-MINAE, which provides that the official boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo are those established in Ley N° 9223, “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur,” dated 8 de abril de 2014, and that no subsequent amendment has been issued by the Ministerio de Ambiente y Energía. This fails to comply with the order issued by the Sala Constitucional in judgment 12745-2019 and exceeds the powers of the Ministerio del Ambiente y Energía with respect to rejecting the technical studies for delimiting the wildlife refuge in question, thereby affecting the State Natural Heritage.
The Procuraduría General de la República argues that the guidelines issued in the fifth and seventh recitals of Directriz N° 09-2023 of the Ministerio de Ambiente y Energía conflict with the rulings of the Sala Constitucional in judgments 12745-2019 and 3954-2024, which prevail. In this particular case, the constitutional challenge (reproche de inconstitucionalidad) would be admissible insofar as it concerns the effective protection of the State Natural Heritage (REGAMA, forest areas, and wetlands), due to infringement of the right to a healthy and ecologically balanced environment, the principles of objective substantiation of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), precaution and prevention, and the Convention on Wetlands (Ramsar), Articles 2 and 4; and Articles 7, 48, and 50 of the Political Constitution. Judgment 12745-2019, it stated, annulled Ley 9223 with respect to the territories within the forested zone (because it reduced the refuge’s area without the necessary technical and scientific studies ruling out environmental harm and without providing compensation for the area) and ordered SINAC to delimit the area within twelve months following its publication.
In this regard, it cannot be asserted that the official boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo are those established by that Law; its delimitation remains uncertain. Furthermore, judgment 3959-2024 upheld the amparo proceeding (recurso de amparo) against SINAC and others because the Coastal Regulatory Plan omitted the wetlands listed in the report entitled “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone of the Coastline of the Canton of Talamanca,” dated junio de 2021, thereby violating the fundamental right under Article 50 of the Constitution; and, applying the precautionary principle, it ordered the regional director of the Área de Conservación La Amistad Caribe del SINAC to supplement the State Natural Heritage certification with that report within three months. It likewise ordered INVU—through the heads of the Departamento de Urbanismo and the official in charge of the Unidad de Criterios Técnicos y Operativos de Ordenamiento—and the Municipalidad de Talamanca—through its mayor and the president of its Council—to take the necessary measures to incorporate that update into the Coastal Regulatory Plan of the Canton of Talamanca.
The Directive of the Ministerio del Ambiente y Energía that excludes the aforementioned report from application in future proceedings conflicts with the order of the Sala Constitucional. It adds that, pursuant to Article 53 of the Ley de Jurisdicción Constitucional, a judgment granting an amparo proceeding is enforceable from the moment it is issued. Moreover, judgments of the Sala Constitucional are binding erga omnes and have res judicata effect (cosa juzgada); they “prejudge constitutional issues” and “have constitutional force to prevail over the decisions of other bodies and constitutional resistance against modification or annulment by decisions of other jurisdictions” or administrative authorities. In conflicts between decisions, “there can be no question that constitutional decisions must prevail.” (Sala Constitucional, decision 22207-2021). Accordingly, it maintains that the guidelines issued in the fifth and seventh recitals of Directriz N° 09-2023 of the Ministerio de Ambiente y Energía conflict with the rulings of the Sala Constitucional in judgments 12745-2019 and 3954-2024, which prevail. It considers the constitutional challenge admissible.
With regard to the preventive and precautionary principles (principios preventivo y precautorio), in judgment no. 2021024807 issued at 9:20 on 5 de noviembre de 2021, this Sala stated:
“In this regard, specialized legal scholarship has noted that the preventive principle requires that, when there is certainty of possible environmental harm, the activity causing the harm must be prohibited, restricted, or made subject to compliance with certain requirements. In general, this principle applies when risks are clearly defined and identified as at least probable; likewise, the principle is useful when there are no technical reports or administrative permits guaranteeing the sustainability of an activity, but sufficient elements exist to foresee potential negative impacts. The precautionary principle, on the other hand, provides that when there is a threat of serious and irreversible harm, the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation. It follows from the foregoing that the principle is based on reasonable scientific uncertainty combined with the threat of serious and irreversible environmental harm.
Generally speaking, a significant difference between the preventive and precautionary principles lies in the level of knowledge and certainty concerning the risks posed by an activity or project. Whereas such certainty exists under the former, the latter involves a state of doubt resulting from scientific information or technical studies (…)” Specifically, the precautionary principle (principio precautorio) must be understood as set forth in Principle XV of the Rio Declaration on Environment and Development: “Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” In other words, it does not require scientific studies establishing “absolute certainty” that an activity is harmless to the environment (as a matter of principle, total assurance is difficult to attain); rather, even where the threat of serious or irreversible environmental damage is not fully established, such uncertainty can never justify or excuse postponing the implementation of effective measures to prevent environmental degradation.
In this regard, it should be noted, first, that this does not concern just any type of threat, since it must plausibly involve a serious danger, and, second, that the measure requires the effective and efficient use of the resources employed. Accordingly, although the precautionary principle is linked to a certain degree of scientific uncertainty, this does not mean that it may be invoked without restriction on the grounds that any activity might harm the environment, which would undermine its very purpose; instead, there must be some degree of identification of the threats of serious or irreversible damage that could arise, the determination of which varies according to the particular circumstances of each specific case. Thus, when a situation requires application of the precautionary principle, public entities and bodies must refrain from authorizing, approving, or permitting any new application or application for modification that reasonably entails a serious risk; they are even required to suspend activities already under way. At the same time, they must efficiently and effectively adopt all measures required to preserve a healthy and ecologically balanced environment.
That principle is likewise embodied in a source of hard law, since Principle 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change—ratified by Costa Rica through law no. 7414 of 13 de junio de 1994 and by all OAS Member States—provides:
“3. The Parties should take precautionary measures to anticipate, prevent or minimize the causes of climate change and mitigate its adverse effects. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty should not be used as a reason for postponing such measures, taking into account that policies and measures to address climate change should be cost-effective so as to ensure global benefits at the lowest possible cost. To achieve this, such policies and measures should take into account different socioeconomic contexts, be comprehensive, cover all relevant sources, sinks, and reservoirs of greenhouse gases, and encompass all economic sectors. Efforts to address climate change may be carried out cooperatively by interested Parties.” The precautionary principle is also provided for in the Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants, which has been ratified by 32 OAS Member States, including Costa Rica—see law no. 8538 of 23 de agosto de 2006—which states:
“ARTICLE 1 Objective Mindful of the precautionary approach set forth in Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development, the objective of this Convention is to protect human health and the environment from persistent organic pollutants (…).” This principle is also contemplated in the Convention on Biological Diversity, ratified by 34 OAS Member States, including Costa Rica, through law no. 7416 of 30 de junio de 1994, whose preamble provides:
“(…) Noting that it is vital to anticipate, prevent, and address at source the causes of significant reduction or loss of biological diversity. Noting also that where there is a threat of significant reduction or loss of biological diversity, lack of unequivocal scientific evidence should not be invoked as a reason for postponing measures to avoid or minimize such a threat (…).” Consistent with the aforementioned legislation in force in the country, the Inter-American Court of Human Rights also addressed the precautionary principle in Advisory Opinion OC 23/17 of 15 de noviembre de 2017:
“180. (…) Therefore, this Court understands that States must act in accordance with the precautionary principle in order to protect the rights to life and personal integrity in cases where there are plausible indicators that an activity could cause serious and irreversible damage to the environment, even in the absence of scientific certainty. Therefore, States must exercise due caution to prevent possible damage. Indeed, in the context of protecting the rights to life and personal integrity, the Court considers that States must act in accordance with the precautionary principle and must therefore adopt measures that are ‘effective’ in preventing serious or irreversible damage, even in the absence of scientific certainty.” Following that decision, in a judgment in Comunidades Indígenas miembros de la Asociación lhaka Honhat (nuestra tierra) vs. Argentina, the Inter-American Court of Human Rights ruled on 6 de febrero de 2020 as follows: “the right to a healthy environment ‘must be deemed included among the rights [...] protected by Article 26 of the American Convention,’ given the States’ obligation to achieve the ‘integral development’ of their peoples, which arises from Articles 30, 31, 33, and 34 of the Charter.” Of particular significance, it must be emphasized that, in this decision, the Inter-American Court of Human Rights refers to advisory opinion no. OC-23/17 for the purpose of developing the content and scope of that right, as a result of which the legal considerations of the latter have logically acquired the binding legal force of a judgment.
In this regard, the international court reiterates “that the right to a healthy environment ‘constitutes a universal interest’ and ‘is a fundamental right for the existence of humankind,’ and that ‘as an autonomous right [...] it protects the components of the [...] environment, such as forests, seas, rivers, and others, as legal interests in themselves, even in the absence of certainty or evidence regarding risks to individual persons. The aim is to protect nature,’ not only because of its ‘usefulness’ or ‘effects’ with respect to human beings, ‘but also because of its importance to the other living organisms with which the planet is shared.’ The foregoing does not, of course, preclude the possibility that other human rights may be violated as a consequence of environmental damage.” Specifically, in developing the conceptual framework of the right to the environment, the Inter-American Court of Human Rights clearly details States’ obligations in relation to potential environmental damage, such as the duty of prevention, the precautionary principle, the obligation to cooperate, and access to information.
In short, application of the precautionary principle means that, where there are indicators that a particular activity could plausibly cause serious and irreversible environmental damage, the lack of absolute scientific certainty or evidence in that regard does not exempt the obligation to adopt all efficient and effective measures necessary to prevent harm to the environment.
With regard to the preventive principle (principio preventivo), the first UN report on the state of international environmental law, document A/73/419 of 30 de noviembre de 2018, prepared by the Secretary-General in compliance with the General Assembly resolution of 10 de mayo de 2018 (no. A/72/L.51), conceptualizes it as a normative standard of customary international law “confirmed by relevant practice in many environmental treaties and major codification projects.” Although the aforementioned report emphasizes the prevention of transboundary harm, this general principle of law, as aptly stated in the document ‘95 Principios Jurídicos Medioambientales para un Desarrollo Ecológicamente Sustentable’ (approved at the XIX Edición de la Cumbre Judicial Iberoamericana 2018 and by the Corte Plena in Article XIX of session no. 28-2020 of 25 de mayo de 2020), has a much broader scope because, as a hermeneutical guide, it provides that “the causes and sources of environmental problems shall be addressed as a priority and in an integrated manner, seeking to prevent adverse effects that may be caused to the environment.
The prevention criterion shall therefore prevail over any other criterion in the public and private management of the environment and natural resources.” This makes perfect sense, as it is consistent with the duty to prevent environmental damage from occurring, rather than merely deciding on reparation for harmful consequences that have already been established, including by ordering that the harmful effects be halted.
This legal doctrine (instituto) is reflected, among other provisions, in Articles 194.1 of the United Nations Convention on the Law of the Sea (ratified by Costa Rica through law no. 7291) and 5 and Annex II of the United Nations Fish Stocks Agreement on Straddling and Highly Migratory Fish Stocks (ratified through law no. 8059), as well as in constitutional case law (see judgments nos. 2021024807 at 9:20 hours on 5 de noviembre de 2021 and 2018016383 at 17:00 hours on 28 de setiembre de 2018, among many others) and treaty-based case law, for example, advisory opinion no. OC-23/17 of 15 de noviembre de 2017, paragraphs 127 to 174 and subparagraphs a) and b) of paragraph 242, and the judgment of 24 de noviembre de 2022 in Baraona Bray vs. Chile. Specifically, in the latter, the Inter-American Court of Human Rights expressly states:
“208. Without prejudice to the foregoing, specifically in environmental matters, it should be emphasized that the principle of prevention of environmental damage forms part of customary international law and entails the obligation of States to implement the measures necessary before environmental damage occurs, bearing in mind that, due to its particular characteristics, it will frequently be impossible to restore the previously existing situation once such damage has occurred. By virtue of the duty of prevention, the Court has indicated that ‘States are required to use all means at their disposal to prevent activities carried out under their jurisdiction from causing significant damage to the […] environment’200. This obligation must be fulfilled in accordance with a due diligence standard that is appropriate and proportional to the degree of risk of environmental damage201. Furthermore, although it is not possible to provide a detailed list of all the measures that States might adopt to comply with this duty, the following measures relating to potentially harmful activities may be identified: i) regulation; ii) supervision and oversight; iii) requiring and approving environmental impact studies (estudios de impacto ambiental); iv) establishing contingency plans; and v) mitigation when environmental damage occurs202.” For its part, the in dubio pro natura principle means, according to the ‘World Declaration of the International Union for Conservation of Nature (IUCN) on the Environmental Rule of Law,’ that “in cases of doubt, all proceedings before courts, administrative bodies, and other decision-makers shall be resolved in a manner that favors the protection and conservation of the environment, giving preference to the least harmful alternatives. No actions shall be undertaken when their potential adverse effects are disproportionate or excessive in relation to the benefits derived from them” (see principle V).
In this regard, according to the document ‘95 Environmental Legal Principles for Ecologically Sustainable Development’ (approved at the XIX Edition of the Ibero-American Judicial Summit 2018 and by the Full Court in article XIX of session no. 28-2020 of 25 de mayo de 2020), “Every person applying environmental rules shall always bear in mind the pro natura principle, pursuant to which risks shall be avoided, general collective interests shall take precedence over private interests, preservation of the environment shall be favored, and, in cases of doubt, preference shall be given to the interpretation that affords the broadest protection to the environment.” The in dubio pro natura principle, therefore, does not depend on the existence of a risk of serious or irreversible harm—as is the case with the precautionary principle (principio precautorio)—but instead entails a “general rule of conduct governing the relationship of the State—and society in general—with the environment, applicable to every sphere of decision-making in which there is a risk of environmental harm, and requiring us to refrain from choosing conduct that may harm the environment when other options exist” (Olivares and Lucero, 2018).
Moreover, in judgment no. 2012013367 at 11:33 hours on 21 de setiembre de 2012, this Constitutional Court addressed the principles of progressive realization (progresividad) and non-regression (no regresión) in environmental matters as follows:
“V. On the principles of progressive realization and non-regression in environmental protection. The principle of progressive realization of human rights has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is enshrined in articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, article 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these provisions, the State assumes the obligation to increase, to the extent permitted by its capabilities and development, the levels of human-rights protection, with special consideration for those rights which, like the right to the environment (art. 11 of the Protocol), require multiple affirmative actions by the State for their protection and full enjoyment by all rights holders.
From the principle of progressive realization of human rights and the principle prohibiting the retroactive application of rules to the detriment of vested rights (derechos adquiridos) and settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas), enshrined in section 34 of the Constitution, derives the principle of non-regression or irreversibility of the benefits or protection attained. This principle constitutes a substantive guarantee of rights—in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment—by virtue of which the State is required not to adopt measures or policies or approve legal rules that, without reasonable and proportionate justification, worsen the level of protection of rights attained up to that time. This principle does not entail absolute irreversibility, because all States experience domestic situations of an economic, political, or social nature, or situations caused by nature, that adversely affect the achievements attained up to that point and require the new level of protection to be reassessed downward.
In such cases, Constitutional Law and the principles under examination require any reduction in the levels of protection to be justified in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality. In this regard, the Constitutional Chamber has stated in its case law concerning the right to health: ‘…under the PRINCIPLE OF NON-REGRESSION, it is prohibited to take measures that diminish the protection of fundamental rights. Thus, if the Costa Rican State, in order to protect the right to health and the right to life, has a policy of expanding access to medicines, it cannot—and much less so through an International Treaty—reduce such access and make it more restrictive under the pretext of protecting trade. (Judgment of the Constitutional Chamber No. 9469-07).’ With respect to the right to the environment, it stated: ‘The foregoing constitutes an evolutionary interpretation of environmental protection under Constitutional Law, which does not permit regression to its detriment.’ (Judgment of the Constitutional Chamber No. 18702-10).” (To the same effect, judgments 2014-012887, 2017-002375, 2017-005994, 2019-012745 and 2019-017397) Accordingly, under the principle of progressive realization, the State assumes the obligation to increase, insofar as possible, the levels of human-rights protection, including the right to a healthy and ecologically balanced environment.
For its part, application of the principle of non-regression constitutes a guarantee that constrains the State to refrain from adopting measures, policies, or rules that, without reasonable and proportionate justification, worsen the level of protection of fundamental rights already attained and requires, where appropriate, that the corresponding compensatory measures (medidas de compensación) be weighed.
Finally, this Court explained the principle of evidence-based environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) in the following terms:
“With respect to the environment, the subject of the fundamental right described above, our Constitution further requires that it be ‘healthy.’ The requirement that it be ‘healthy’ leads us to ‘regenerative capacity’ (capacidad regenerativa) and ‘successional capacity’ (capacidad de sucesión) as means of safeguarding life. From both requirements—‘healthy’ and ‘balanced’—arises the need for sustainable development (desarrollo sostenible y sustentable); quality of life and environmental quality depend on it. Through the concepts of ‘environment,’ ‘healthy,’ and ‘ecologically balanced,’ the constitutional provision introduced science and technology into environmental decisions, whether legislative or administrative, such that, pursuant to sections 16 of the General Law of Public Administration and 38 of the Organic Law of the Environment, State actions in environmental matters must be founded upon, and may not contradict, the unequivocal principles of science and technology, in order to achieve the full and universal enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment, as well as ‘greater well-being for all inhabitants of the country.’ Regarding the subjection of legislative and administrative decisions to the unequivocal principles of science and technology, the Chamber has called this the principle of evidence-based environmental protection: ‘The evidence-based nature of environmental protection (…) is a principle that cannot in any way be confused with the preceding principle [the precautionary principle or “principle of prudent avoidance”], because, as derived from the provisions of articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration, it translates into the need to substantiate decision-making in this area through technical studies, both with respect to acts and to provisions of general application—whether statutory or regulatory—from which derives the requirement of adherence to science and technology, thereby constraining the Administration’s discretion in this area.
Consequently, based on the results of those technical studies—such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental)—if there is objective technical evidence indicating the probability of manifest harm to the environment, natural resources, or human health, the proposed project, work, or activity must be rejected; and where there is “reasonable doubt,” decisions favoring the environment must be made (pro natura principle), which may translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures (medidas compensatorias y precautorias) in order to protect the environment adequately.’ (Judgments of the Constitutional Chamber Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05)” (Decision no. 2012-13367 at 11:33 hours on 21 de setiembre de 2012).
In addition to the foregoing, Costa Rica signed the “Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat,” also known as the “Ramsar Convention” (signed in Ramsar on 2 de febrero de 1971). Its article 4 provides: “Each Contracting Party shall promote the conservation of wetlands and waterfowl by establishing nature reserves on wetlands, whether or not they are included in the ‘List,’ and shall make adequate provision for their management and care….” The Convention defines wetlands as: “areas of marsh, fen, peatland, or water, whether natural or artificial, permanent or temporary, with water that is static or flowing, fresh, brackish, or salt, including areas of marine water whose depth at low tide does not exceed six meters.” Wetlands consist of a series of physical, biological, and chemical components, corresponding to soil, water, animal and plant species, and nutrients.
The processes occurring among these components and within each one enable a wetland to perform certain beneficial functions in the area where it is located, such as flood control and protection against natural phenomena such as storms. It also generates products that benefit individuals and society in general, such as the maintenance of wildlife, fisheries, and forest resources. The importance of wetlands therefore lies in their support of a large number and variety of species, with favorable socioeconomic impacts for certain sectors of the population engaged in their rational use (explotación racional), and in the emergence of a distinctive landscape fully identifiable by its great beauty and diversity of wildlife, which forms part of the cultural heritage and is an important resource for tourism in a country or region. This Court addressed the matter as follows in judgment No. 2013-7934 at 9:05 hours on 14 de junio de 2013, reiterated in judgment No.2024-3959 at 9:30 hours on 16 de febrero de 2024.:
“V.- On the protection of wetlands. This Chamber has addressed the importance of these ecosystems and their protection in judgments 2001-12817 at 10:28 hours on 14 de diciembre del 2001 and 2007-6246 at 19:30 hours on 8 de mayo del 2007, among others, noting that wetlands are considered the most productive ecosystems in the world. In Costa Rica, article 40 of the Organic Law of the Environment has defined them as: ‘Ecosystems dependent on aquatic regimes, whether natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or saline, including marine areas extending to the outer limit of phanerogams or reefs, or, in their absence, to a depth of six meters at low tide.’ Regarding the importance of these ecosystems, in decision No. 2009-014288 at 15:19 hours on 09 de setiembre de 2009, this Court stated:
“The importance of wetlands lies not only in biodiversity and the processes occurring on an ecological scale, but also in the fact that they provide supporting functions and essential products for human communities in both the developing and industrialized world.
According to legal scholarship and scientific studies, the term wetlands (humedales) encompasses a wide variety of ecosystems with very different characteristics. They may be classified into seven landscape units: estuaries, open coasts, floodplains, freshwater marshes, lakes, peatlands, and flood forests; or as saltwater wetlands, freshwater wetlands, or artificial wetlands. Each consists of a series of physical, chemical, and biological components, such as soils, water, animal and plant species, and nutrients. The processes among these components and within each of them enable a wetland to perform functions such as flood control and storm protection, and to generate products such as wildlife, fisheries, and forest resources; they purify water and stabilize the coastline. Not all characteristics are present in every wetland, and few perform all these functions in the same manner.
In addition, they possess highly valuable attributes, such as biological diversity and the uniqueness of cultural heritage. It is the combination of these ecosystem functions, products, and attributes that makes wetlands important to society. By storing precipitation and releasing runoff evenly, wetlands can lessen the destructive force of floods and rivers; consequently, conserving natural storage areas may eliminate the need to build dams and reservoirs. Their vegetation can stabilize the coastline by reducing the energy of waves, currents, or other erosive forces, while plant roots hold bottom sediments in place, which can prevent both the erosion of valuable agricultural or inhabited land and damage to property. Wetlands that remove nutrients improve water quality and help prevent eutrophication, which may eliminate the need to construct water-treatment systems. Moreover, many support dense populations of fish, livestock, or wildlife that feed in their nutrient-rich waters or on their substrate, or graze in their lush grasslands.
The hydrological, nutrient, and matter cycles and energy flows of wetlands can stabilize local climatic conditions, particularly precipitation and temperatures, influencing agricultural and natural-resource-based activities, as well as the stability of natural ecosystems and of the wetland itself. They also contribute to recreation, fisheries, agricultural resources, and tourism, as well as to the direct use of the forest resources they generate in the form of a significant number of goods, ranging from firewood, construction timber, and bark, among timber products, to resins and medicines, which are “secondary” non-timber forest products. They are even important as a genetic reserve for certain plant species—such as rice.” Several international instruments address their protection, most notably the Convention on Wetlands, or Ramsar Convention, signed by our country pursuant to Ley No. 7224 on 9 de abril de 1991 and published in La Gaceta on 8 de mayo de ese mismo año.
The Ramsar Convention defines a wetland as: “Areas of marshes, swamps, peatlands, or bodies of water, whether natural or artificial, permanent or temporary, with stagnant or flowing water that is fresh, brackish, or salt, including areas of marine water whose depth at low tide does not exceed six meters.” The Convention proclaims the duty of States to protect these ecosystems—not only in their own interests but also in the international interest—and therefore requires countries to develop national policies aimed at conserving these environments within their land-use policies. The obligations undertaken by signatory countries, which are varied in nature, include designating at least one wetland of international importance for inclusion in the List of Ramsar Sites. Its selection must be based on its international significance from an ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological standpoint; thus, this obligation concerns the protection of specific sites (Article 2).
They also undertake obligations unrelated to specific sites, such as preparing and implementing their management plans in a manner that promotes the wise use (uso racional) of the wetlands within their territory (Article 3). They are also required to promote the conservation of wetlands and waterfowl by establishing nature reserves in wetlands, whether or not they are included in the List” (Article 4). Lastly, the signatory countries must coordinate their policies and regulations concerning the conservation of wetlands and their flora and fauna (Article 5). The parties thus establish a system for protecting wetlands, first through a list of wetlands of international importance (Ramsar Sites), and second by seeking the wise use of all wetlands within their territory. Likewise, the “Guidelines for the Implementation of the Wise Use Concept of the Convention,” adopted through Recommendation 4.10, state that “the wise-use provisions apply to all wetlands and the systems that support them within the territory of a Contracting Party, both those included in the List and all others.” According to the Secretariat of the Ramsar Convention, the National Wetland Policy must include the following objective: “To prevent further loss of the wetlands that still exist and encourage the rehabilitation of the country’s wetlands by maintaining their integrity, conserving their genetic diversity, and ensuring that their enjoyment and economic use are sustainable.” It should also “cover all types of wetlands.” It is therefore clear that, under the Ramsar Convention, every ecosystem possessing the characteristics of a wetland must be used wisely and sustainably under the terms defined by the Convention and the Conference of the Parties.” (see judgment No. 2013-7934 of 9:05 hours on 14 de junio de 2013, reiterated in judgment No.2024-3959 of 9:30 hours on 16 de febrero de 2024).
In our country, these are areas forming part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) and belonging to the public zone (zona pública). The Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre provides the following regarding mangroves and estuaries:
“Article 11.—The public zone shall also include, regardless of its extent, all mangroves along continental and island coastlines and all estuaries within the national territory.” Municipalities administer the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which includes both the public zone and the restricted zone (zona restringida). Mangroves, however, are excluded from that administration even when located within those areas, because they fall under the authority of MINAE pursuant to the Ley Forestal:
“Article 13.—Establishment and administration The State Natural Heritage shall consist of the forests and forestlands of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, except for real property securing credit transactions with the National Banking System that becomes part of its assets.
The Ministerio del Ambiente y Energía shall administer the Heritage. Where appropriate, acting through the Procuraduría General de la República, it shall register the land with the Registro Público de la Propiedad as individually identified properties owned by the State.
Non-governmental organizations that acquire forested real property or land suitable for forestry, using funds derived from donations or the public treasury that were obtained in the name of the State, must transfer such property to the State.” Article 18.—Authorization of activities Within the State Natural Heritage, the State may conduct or authorize research, training, and ecotourism activities once they have been approved by the Ministro del Ambiente y Energía, who shall determine, where appropriate, whether environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental) must be conducted, as provided in the regulations to this Law.” This is stated in the Reglamento de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, in Article 4, and in Article 2, subsection 23), of the Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre:
“Article 4.—In accordance with decreto Nº 7210-A of 19 de julio de 1977, the mangroves or saltwater forests existing along continental or island coastlines and in estuaries within the national territory, which form part of the public zone within the maritime-terrestrial zone, constitute a Forest Reserve and are subject to the Ley Forestal and all provisions of that decree. The restricted zone begins at the vegetation line along the shore of estuaries and at the boundary of mangroves or saltwater forests when these extend more than 50 meters from the ordinary high-tide line.” “23) MANGROVE: An ecosystem dominated by groups of pantropical plant species, characteristically consisting of trees, shrubs, and associated vegetation, with morphological, physiological, and reproductive adaptations that enable them to colonize areas subject to tidal exchange. The general landscape is dominated by forests of different mangrove species, estuaries, and channels. Salinity concentrations vary according to the climatic season and the inflow of inland waters, with salt-concentration values ranging from very low to very high.” Thus, the State Natural Heritage is a legally protected interest (bien jurídico), defined and individually identified within our legal system.
BACKGROUND. The Gandoca Manzanillo Mixed National Wildlife Refuge was created by Executive Decree no.16614-MAG of 29 de octubre de 1985. After its creation, Articles 3, 4, 5 and 7 of Decree number 34043-MINAE, published in La Gaceta number 202 of 22 de octubre de 2007, sought to reduce the area of the refuge. The latter decree was challenged through an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), which was decided by ruling number 2009-001056 at 14:59 hours on 28 de enero del 2009, upholding the action and annulling those articles because they violated the principle of statutory reservation (principio de reserva legal) and the right to the environment. After the reduction of the Refuge by decree had been declared unconstitutional, bill 18.207 was submitted to the Asamblea Legislativa on 21 de julio del 2011 to redefine the boundaries of the refuge. Once approved on first reading, it was sent to the Sala Constitucional for optional constitutional review (consulta facultativa), which was resolved by ruling number 2012-13367 of 21 de setiembre del 2012, finding the bill under review unconstitutional for violating Article 50 of the Constitución Política, because the reduction of the area of the Refuge in question was based on an incomplete study that failed to determine the environmental impact technically and scientifically.
Subsequently, on 20 de agosto del 2013, the Comisión de Agropecuarios approved a motion requesting that SINAC prepare the corresponding technical environmental report, which was submitted that same year. The bill was approved, and Law n°9223 entered into force on 8 de abril del 2014. An action of unconstitutionality was filed against that law, which contains a single article redefining the boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge; it was resolved by Voto 2019-012745 at 12:10 hours on 10 de julio de 2019, in which the action was upheld by majority vote, annulling Law n° 9223, “Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean,” solely with respect to the territories located within the forested area, in accordance with the findings of the Procuraduría General de la República in its reports. By virtue of the foregoing, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación was ordered, within twelve months from the full publication of the decision in the Boletín Judicial, to delimit the aforementioned area and, together with the Procuraduría General de la República, pursue the corresponding legal actions in defense of public assets (patrimonio público).
Starting from the premise that Law n°9223, by redefining the boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, actually reduces the area of that Refuge, the Nombre06 of the Chamber based its decision on the following considerations:
“(…) Based on the foregoing, a protected area may be reduced only if this is done by law, if technical and scientific studies rule out environmental harm, and if the removed area is offset by another area of equal size, insofar as possible.
Now, in this specific case, the Procuraduría General de la República questions the fact that the technical report on which the challenged Law was based does not adequately justify the ordered exclusion of 406,32 hectares from the Llanura Costera Cocles-Manzanillo. Nor does it explain why the exclusion was not limited to the urban blocks, but also encompassed 188 hectares with forest cover (cobertura de bosque), which are thereby excluded from the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) and do not form part of the Zona Marítimo Terrestre. In the report forwarded through official letter number SINAC-DE-0286 of 7 de marzo de 2019, the executive director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación explains that the 188 hectares mentioned by the Procuraduría General de la República do not constitute a compact forest, but rather forest-type structures, most of which are located on private property.
In this regard, the explanation provided by the executive director is insufficient to rebut the objection raised by the Procuraduría General de la República, since a review of the legislative record and the evidence submitted in the proceedings does not conclusively demonstrate that the aforementioned area is in fact composed of privately owned land; if that were so, there would be no reason for such land to be subject to removal from public-domain status (desafectación). It should be recalled that the only lands that could be removed from public-domain status are those classified as public-domain property (bienes de dominio público). Thus, there is a logical contradiction in maintaining that these are privately owned properties that must be removed from public-domain status, as asserted by the respondent authority in its report. The foregoing reasoning is reinforced by Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente, Law n.° 7554 of 4 octubre de 1995, which provides as follows:
“Article 37.- Powers of the Executive Branch. When establishing protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), regardless of their management category, the Executive Branch, through the Ministerio del Ambiente y Energía, is empowered to include within their boundaries the privately owned properties or portions thereof necessary to fulfill the objectives set forth in this law and to implement them in accordance with the corresponding management plan (plan de manejo), or to create statutory easements (servidumbres legales) for ecological protection and compliance with this law.
In the case of national parks, biological reserves, or state-owned national wildlife refuges, the land shall be acquired through purchase, expropriation, or both procedures, subject to prior compensation. In the case of forest reserves, protection zones, mixed wildlife refuges, and wetlands, the properties or portions thereof may also be purchased or expropriated unless, at the owner’s request, they are voluntarily placed under the forestry regime (régimen forestal). Such placement shall be recorded in the Registro Público de la Propiedad as an encumbrance on the property, which shall remain in effect for the period established in the management plan.
Privately owned properties affected pursuant to this Article because they are located within national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protection zones shall be included within state protected areas only from the time they have been paid for or legally expropriated, unless they are voluntarily placed under the Régimen Forestal. In the case of forest reserves, protection zones, and wildlife refuges, where payment or expropriation has not yet occurred, and until it does, the areas shall be subject to an environmental land-use plan (plan de ordenamiento ambiental) that includes an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), and subsequently to the plan for the management, recovery, and restoration of resources.” (The preceding paragraph was amended by Article 72, subsection c) of Ley Forestal, N° 7575 of 13 de febrero de 1996, which was in turn amended by Article 114 of Ley de Biodiversidad, N° 7788 of 30 de abril de 1998) One need not be a particularly keen observer to conclude that, under the legislation currently in force, private properties—if any—are not part of the refuge; accordingly, removing privately owned areas from public-domain status is a contradiction in terms. If that were the case, we would therefore be dealing with an irrational Law.
Ergo, although there is a technical report justifying the enactment of the Law, the fact remains that the study fails to rule out the possibility that removing the land from public-domain status will cause environmental harm—except with respect to the urban blocks. From a logical perspective consistent with Constitutional Law (Derecho de la Constitución) (values, principles, and rules), the appropriate course was to order only the removal from public-domain status of the lands comprising the towns located in the area—indigenous towns or other population settlements—or, potentially, to exclude other public-domain areas, provided it was established that no environmental harm would result and that the corresponding offset was provided. In that regard, as stated above, there is no clarity concerning the forested lands that the Law removed from public-domain status—whether they form part of the Patrimonio Natural del Estado or are privately owned lands subject to the restrictions established by the environmental legal framework, in which case removal from public-domain status was unnecessary.
One of two conclusions must follow: if they are private properties subject to the environmental restrictions prescribed by law, removal from public-domain status is superfluous; if they are public-domain property, removal from public-domain status is insufficient because there is no certainty that the environment will not be degraded, and no corresponding area offset is provided. Given this reasonable doubt, the in dubio pro natura principle (principio de in dubio pro natura) must be applied, and the 188 hectares must therefore be regarded as part of the refuge—public property (bien demanial)—making their exclusion without the corresponding offset improper. All the foregoing is unquestionably contrary to this Chamber’s case law, and the challenged statutory provision is therefore unconstitutional. However, the foregoing conclusion must be qualified in that, if there are privately owned lands within those 188 hectares, the property rights of their owners cannot be infringed under constitutional Article 45 and Article 21 of the Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Moreover, the 188 hectares form part of the core area of the wildlife refuge, which is connected to a fundamental right recognized for those who make up the Costa Rican Nation—those who were, are, and will be—as well as all other inhabitants. We are therefore faced with an extremely serious impact on the environment, particularly because, in this case, the challenged Law does not provide the corresponding area offset and, as explained supra, lacks the technical studies necessary to reduce the aforementioned refuge.
Furthermore, it must be clarified that, according to the information contained in both the legislative and judicial records, not all the challenged legislation is contrary to Constitutional Law, since the exclusion from the refuge of the urban blocks—indigenous towns or persons who were already there even before the refuge was created—is indeed appropriate. It would therefore make no sense to declare the entire legislation unconstitutional. Instead, to achieve a fair balance between environmental protection and people’s socioeconomic needs, the appropriate course is to uphold the action of unconstitutionality that was filed, annulling the provision solely with respect to the territories located within the forested area—188 hectares—as determined by the Procuraduría General de la República in its reports and, consequently, ordering SINAC to delimit the aforementioned area. If it is determined that the properties are public-domain property—not private-domain property (bienes de dominio privado)—SINAC, together with the Abogado de Estado, shall pursue the corresponding legal actions in defense of public assets. As regards any property rights—should they be established—the competent authorities must impose the corresponding social-interest restrictions on the properties for the purpose of protecting the environment.” (Voto 2019-012745 at 12:10 hours on 0 de julio de 2019).
It should be emphasized that, in the cited judgment, Nombre06 of the Chamber determined that Law N°9223 is not unconstitutional insofar as it excludes from the refuge the urban quadrants—original communities or persons who were in that territory before the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge was created. However, because it was established that the reduction of the refuge exceeded the lands corresponding to the stated circumstances, and that the technical report justifying the enactment of the Law “fails to rule out the possibility that the removal of the lands from protected status (desafectación de los terrenos) may cause environmental damage—except with respect to the urban quadrants—,” it declared Law N°9223 partially null and void, “solely with respect to the territories located within the forested area (zona boscosa), in accordance with the findings of the Office of the Attorney General of the Republic in its reports.
By virtue of the foregoing, the National System of Conservation Areas is ordered, within twelve months from the full publication of this ruling in the Judicial Bulletin, to delimit the aforementioned area and, jointly with the Office of the Attorney General of the Republic, to pursue the corresponding legal actions in defense of public property (patrimonio público).” In light of the foregoing and of this Court’s case law developing the constitutional provisions and principles concerning environmental protection, it is appropriate to analyze the constitutional challenges raised in this action regarding the General Management Plan for the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, the Talamanca Coastal Regulatory Plan–Cahuita District, and Directive N° 09-2023 of the Ministry of Environment and Energy.
VII.REGARDING THE ALLEGED UNCONSTITUTIONALITY OF THE GENERAL MANAGEMENT PLAN FOR THE GANDOCA MANZANILLO MIXED-OWNERSHIP WILDLIFE REFUGE. Under section 32 of the Organic Environmental Law, Law N°7554 of 4 de octubre de 1995, the Ministry of Environment and Energy may establish protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) under any established management category (categoría de manejo), including the following: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments. These management categories, except for natural monuments—which are administered by municipalities—shall be administered by the Ministry of Environment and Energy. Moreover, in Costa Rica, management plans (planes de manejo) are planning instruments that guide the management of a Protected Wilderness Area toward fulfillment of its long-term conservation objectives.
They are based on medium-term strategic courses of action and management objectives for the natural and cultural elements within the area, as well as on the relationship between those elements and their socio-environmental surroundings. They also provide the basis for developing other planning and regulatory instruments for Protected Wilderness Areas—article 3, subsection p, of the Regulations to the Biodiversity Law. Accordingly, preparation of the General Management Plan is essential to the management of Protected Wilderness Areas, as follows from the Regulations to the Biodiversity Law and the Organic Environmental Law.
The National Council of Conservation Areas, the body competent to approve management plans for Protected Wilderness Areas, in Resolution 044 of 28 de febrero de 2022, published in La Gaceta 39 of 258 de febrero de 2022, containing the executive summary of the Management Plan for the Gandoca Manzanillo Mixed-Ownership Wildlife Refuge, stated in its recitals, insofar as relevant:
“TWELFTH: The boundaries of the Gandoca Manzanillo Mixed-Ownership National Wildlife Refuge were reduced through the enactment of Law N°9223, published in La Gaceta Nº 69 of 08 de abril del 2014, entitled ‘Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean,’ a legal instrument that removed a total area of 406,52 hectares from protected-wilderness-area status.
THIRTEENTH: Law N°9223 was partially annulled by Constitutional Chamber Resolution N° 012745 of 10 de julio de 2019, ‘solely with respect to the territories located within the forested area, in accordance with the findings of the Office of the Attorney General of the Republic in its reports,’ ordering SINAC to delimit that area and, jointly with the PGR, to pursue the corresponding legal actions in defense of public property.
FOURTEENTH: In full compliance with the Constitutional Chamber’s order, SINAC proceeded to delimit the forested area within the portion of the RNVS-GM removed from protected status by law 9223. A report was issued in this regard and forwarded to the SINAC Executive Secretariat through official letter N° ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020; its conclusions stated:
‘(.) it exhibits a highly distinctive land use (uso de suelo), predominantly consisting of tree and forest cover (233.65 hectares). However, across a substantial portion of this area, that cover does not meet the definition of “forest” established in Ley Forestal 7575 and its Regulations.
Based on the measurements taken, it is estimated that up to 109,5 hectares would be classified as forest under Ley 7575. It should be borne in mind that part of these forest areas lies within the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) of the study area (this surface area is estimated at 20.1 hectares).
Furthermore, another 114,5 hectares could be classified as heavily disturbed forest lands (terrenos forestales fuertemente intervenidos), combined with agricultural and ornamental species and human occupation (.).’ FIFTEENTH: SINAC must define the boundaries of the forested area previously removed from the RNVS-GM by law N° 9223, so that the forested areas identified on the basis of the conclusions of the report described in the fourteenth recital of this resolution are reincorporated into the protected wilderness area.
SIXTEENTH: CONAC reviewed this resolution and, through Agreement Nº 02 adopted at Extraordinary Session Nº 11-2021 held on 30 de noviembre del 2021, approved continuing the process for publication and official adoption of this general management plan, which governs the refuge area as established prior to the partial annulment of Law N°9223, except for the area addressed in decision N°012745 of 10 de julio de 2019 of the Constitutional Chamber.” And it ruled as follows:
“FIRST: Given the necessity and priority of complying with the various provisions issued by the Office of the Comptroller General of the Republic concerning the official adoption of the RNVS-GM general management plan, it is agreed to proceed with publication of this document, which governs the refuge area as established prior to the partial annulment of law N° 9223, except for the area addressed in decision N° 012745 of 10 de julio de 2019 of the Constitutional Chamber. Accordingly, the geographical area shown in this management plan does not represent the complete boundaries of the protected wilderness area. Once the forested area removed from protected status by law 9223 has been reincorporated, the PGM must be expanded to include the provisions relevant to that area, which will be restored to the refuge.” (Emphasis added).
The Chamber agrees with the Procuraduría General de la República that a provision such as the one under review prevents the General Management Plan (Plan General de Manejo) of the Refugio de Vida Nombre02 (REGAMA) from fulfilling its function as a planning instrument that guides the management of a protected wildlife area (área silvestre protegida) toward achieving its long-term conservation objectives, due to the lack of a complete delimitation of REGAMA’s geographic area. It is evident that the failure to define, identify, and reincorporate into REGAMA all areas comprising the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), as ordered by judgment 12745-2019 of this Chamber, creates uncertainty regarding the proper use of the land and gives rise to jurisdictional conflicts between SINAC and the Municipalidad de Talamanca over its administration. In that context, the right to a healthy and ecologically balanced environment, protected under Article 50 of the Constitution, is significantly impaired.
Under that provision, the State is required to respect, guarantee, defend, and preserve the environment; therefore, generally applicable provisions, such as the management plan challenged here, must be directed toward compliance with the aforementioned tenets concerning the principles of environmental law. In this regard, it must be borne in mind that protected wildlife areas, under the regulations in force in our country, are delimited geographic areas comprising land, wetlands, and portions of the sea that have been declared as such because of the special significance of their ecosystems, the presence of threatened species, their importance for reproduction and other needs, and their historical and cultural significance. These areas shall be devoted to the conservation and protection of biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general. The regulations to the Ley de Biodiversidad emphasize that these are defined geographic spaces, officially declared and assigned a management category because of their natural, cultural, and/or socioeconomic importance, in order to fulfill specific conservation and management objectives (Article 58 of the Ley de Biodiversidad and Article 3(a) of its Regulations).
The Chamber agrees that an inadequate and incomplete delimitation of the protected wildlife area entails the risk that the Municipalidad de Talamanca may grant concessions—administrative rights in rem (derechos reales administrativos)—over the 20,1 hectares of land classified as forest and located within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), according to the delimitation of the forested zone within the area excluded by Ley n°9223, as referenced in official letter N° ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020, cited in the recitals of the challenged provision. This would disregard the jurisdiction and characteristics of each ecosystem and violate the preventive and precautionary principles and the State’s obligation to prevent environmental damage, as well as the constitutional mandate of interinstitutional coordination and cooperation for environmental protection, derived from the pro natura principle.
It is evident that if REGAMA’s boundaries have not been fully defined, as stated in the Management Plan challenged here, it would be impossible to assess and determine, before implementation, the adverse environmental effects that an activity, work, or project would cause in the omitted area. For this reason, the legal system expressly provides that the Ministerio de Ambiente y Energía is required to classify State-owned land in order to identify and delimit those territories constituting State Natural Heritage and defined as forests and/or land suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal), which automatically come under the administration of that Ministry rather than the Municipalities, as part of its obligations arising from Article 50 of the Constitution. Accordingly, the exclusion from the application of the REGAMA Management Plan stated in its first article, due to the lack of delimitation of the “area addressed in vote 012745 of 10 de julio de 2019 of the Sala Constitucional,” and specifying that “the geographic area reflected in this management plan does not represent the complete boundaries of the protected wildlife area; once the forested area removed from protection by Ley 9223 is reincorporated, the PGM must be expanded to include the relevant provisions concerning that area, which will be restored to the refuge,” constitutes a flagrant violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, the principle of objective determination of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), and the precautionary principle.
It should be added that, in judgment 2024026300 at 13:10 hours on 10 de setiembre de 2024, this Court, by majority vote, granted the application alleging noncompliance with judgment 2019012745 at 12:10 hours on 10 de julio de 2019, based on the following considerations:
“From the foregoing, it can be seen that, under the first order, SINAC is responsible for delimiting the area of land included within the forested zone. Once that has been done, under the second order, it must also, jointly with the Procuraduría General de la República, pursue the corresponding legal actions in defense of public assets.
It is reported that SINAC issued report ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 of 7 de noviembre de 2020 (a field report on the delimitation of forest cover (cobertura boscosa), subsequently superseded and updated by the technical study issued through an official letter dated 11 de abril de 2023); issued the document entitled “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca,” dated 13 de junio de 2021; and issued official letter SINAC-ACLAC-OR-138-2023, which proposes the boundary descriptions (derroteros) of the polygons identified as forest areas that must be reincorporated into the Refuge, establishes a new delimitation of that protected wildlife area, and identifies seven forest blocks that were removed from protection under Ley N°9223. Furthermore, according to report SINAC-ACLAC-OR-138-2023, on 11 de abril de 2023 the Commission that had been formed submitted the technical proposal to the Viceministro de Ambiente y Energía.
Nevertheless, the fact remains that there is currently no official delimitation of the boundaries of the Refugio de Vida Nombre02 (REGAMA) under the terms ordered by this Chamber in judgment n°2019-012745 at 12:10 hours on 10 de julio del 2019. That delimitation must be technical as well as official, must comply with the procedures necessary for it to constitute the legally prescribed determination of REGAMA’s boundaries, and must satisfy the physical, formal, and regulatory identification requirements ordered in that judgment.
As follows from the submission of the Procurador General de la República dated 4 de julio de 2024, there is no current official delimitation of the boundaries of the Refugio de Vida Nombre02 (REGAMA), which creates ‘technical and legal uncertainty in actions before the administrative litigation courts to recover areas comprising the State Natural Heritage, and even in defending them in possessory title proceedings (procesos de información posesoria) and other proceedings.’ In other words, the Procuraduría General de la República has been unable to perform the duties within its jurisdiction because of SINAC’s failure to delimit the corresponding area. Relevant noncompliance for purposes of this constitutional jurisdiction has therefore been established.
In light of the foregoing, it is inappropriate at this time for this Chamber to rule on the remaining arguments of the applicant and the other parties appearing in the proceeding, since, prima facie, SINAC must first be ordered to comply with the first order so that, from that point and within the period granted, it may execute the second order jointly with the Procuraduría General de la República. As to the assertions concerning possible violations of the right to a healthy environment or of property rights, they must be denied for purposes of this case file, because these proceedings may address only matters directly concerning noncompliance with the order issued. This is without prejudice to the interested person’s right, if they deem it appropriate, to institute such administrative procedures or judicial proceedings as they consider relevant.
III.In conclusion, given that the judgment on the merits (sentencia de fondo) nro. 2019-012745 at 12:10 hours on 10 de julio de 2019 ordered as follows:
‘…the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is ordered, within twelve months from the full publication of this decision in the Boletín Judicial, to delimit the aforementioned area and, jointly with the Procuraduría General de la República, to pursue the corresponding legal actions in defense of public assets.’ Because noncompliance with the foregoing order has been established, as there is no indication that a Decree establishing the new delimitations has been issued, the appropriate course is to reiterate that order, together with the other consequences set forth in the operative portion of this decision.” Consequently, the Nombre06 of the Chamber ordered:
“1) noncompliance with judgment nro. 2019-012745 at 12:10 hours on 10 de julio de 2019 is hereby declared, and David Chavarría Morales and Franz Tattenbach Capra, in their respective capacities as director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación and ministro de Ambiente y Energía, or whoever may hold those offices, are ordered to make the necessary arrangements, undertake the appropriate coordination, and adopt the corresponding measures within the scope of their respective authority so that the judgment is complied with immediately; 2) David Chavarría Morales and Franz Tattenbach Capra, in their respective capacities as director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación and ministro de Ambiente y Energía, or whoever may hold those offices, are ordered to submit monthly reports in this case file concerning compliance with the provisions ordered herein; 3) Iván Vinicio Vincenti Rojas, in his capacity as Procurador General de la República, or whoever may hold that office, is ordered to make the necessary arrangements, undertake the appropriate coordination, and adopt the corresponding measures within the scope of his authority so that, once SINAC delimits the corresponding area, the relevant legal actions are pursued jointly with that institution in defense of public assets; (…)” Thus, that ruling established that technical and legal uncertainty persisted regarding the delimitation of the forested zone of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, to the detriment of the environment.
VIII.REGARDING THE ALLEGED UNCONSTITUTIONALITY OF THE MANAGEMENT PLAN (PLAN DE MANEJO) FOR REFUGIO NACIONAL DE VIDA Nombre02 DUE TO THE LACK OF PROTECTION FOR WETLANDS (HUMEDALES). The petitioners allege a violation of international environmental instruments that, pursuant to Article 7 of the Constitución Política, rank above statutes, such as the Convención sobre los humedales (RAMSAR) and the Convención sobre la Diversidad Biológica (CDB), arising from the reduction of areas within REGAMA that must be protected because of their environmental value. Specifically, they contend that the Management Plan excludes wetlands identified in the technical study entitled “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone (zona marítimo terrestre) Along the Coastline of the Cantón de Talamanca.” As regards wetlands, as analyzed in recital V (considerando V), these are ecosystems of high environmental value.
Under Section 40 of the Ley Orgánica del Ambiente, they are ecosystems dependent on aquatic regimes, whether natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or saltwater, including marine areas extending to the outer limit of seagrasses or coral reefs or, in their absence, to a depth of six meters at low tide. Article 41 of the same statute declares all wetlands and their conservation to be in the public interest because they have multiple uses. It also prohibits activities that disrupt the natural cycles of wetland ecosystems, such as constructing dikes that prevent the flow of marine or inland waters, drainage, desiccation, filling, or any other alteration that causes the deterioration or elimination of those ecosystems—Article 45.
With respect to the foregoing objections, it is evident that Resolution N°044 of the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, dated 28 de febrero de 2022 and published in La Gaceta 39 of 258 de febrero de 2022, corresponding to the executive summary of the Management Plan (Plan de Manejo) for the Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, issues the Management Plan on the basis of State Natural Heritage Certification (Certificación de Patrimonio Natural del Estado) No. SINAC-ACLAC-DRPNE- C-011-2017 of 30 de junio de 2017, which certified the boundaries of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) within the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre, ZMT) of the Cantón de Talamanca. With respect to that document, as detailed in this Court’s judgment 2024010951 at 9:20 hours on 26 de abril de 2024, various officials of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación noted inconsistencies and omissions at the time and recommended that it be reviewed.
Indeed, the acting head of the Departamento de Prevención, Protección y Control of the Secretaría Ejecutiva del Sinac, in official letter SINAC-SE-PPC-320-2017 of 28 de noviembre de 2017 addressed to the director of the Área de Conservación La Amistad-Caribe (Aclac), stated in his conclusions and recommendations: “• The mapping and certification of the PNE on public-domain lands (terrenos demaniales) within the ZMT between Pta. Cocles and Pta. Uva may be incomplete, and a more detailed review of the area is therefore recommended. • There are forest polygons certified as PNE that were limited solely to the public zone (zona pública), which is incorrect, while insufficient attention was paid to forest ecosystems within the restricted zone (zona restringida). • There are wetlands (humedales) in the area that were not certified as PNE. • There is irregular and anomalous occupation within potential forests that are believed to constitute PNE; if they are ultimately not certified as PNE, they fall under municipal jurisdiction, although they require municipal construction permits and an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA) in order for SETENA to grant environmental-impact feasibility (viabilidad de impacto ambiental). • In playa Chiquita, there is new hotel infrastructure that would require an EsIA for SETENA to grant environmental feasibility (viabilidad ambiental), and the municipality’s jurisdiction over the property must be confirmed if it is not PNE. • No unlawful acts considered to constitute illegal logging (tala ilegal) or illegal possession of wildlife were found. • The failure to define the PNE properly facilitates the unlawful acts of land-use change (cambio de uso del suelo) and illegal logging. • Although environmental feasibility is granted by SETENA for new infrastructure, together with municipal construction permits, land-use change may be occurring within PNE that has not yet been certified, causing confusion among users regarding institutional powers and jurisdiction over the administration of the public-domain ZMT, which is inalienable, immune from attachment, and not subject to prescription (inalienable, inembargable e imprescriptible). • Request an opinion from the Comisión Institucional de Inspecciones Generales (CIIG), chaired by SETENA, regarding the EsIAs required for hotel development in the area assessed.” Likewise, the State Natural Heritage coordinator for Aclac, through official letter SINAC-ACLAC-DR-PNE-145-2020 of 13 de octubre de 2020 addressed to the regional director of that conservation area, stated: “Having received and reviewed the unnumbered official letter signed by Licda. Silvia Solís Dávila, Assistant Prosecutor of the Fiscalía Adjunta Agrario Ambiental, concerning the review of and any pertinent modifications to the blocks demarcated as Patrimonio Natural del Estado (PNE) within the Zona Marítima Terrestre (ZMT) of the Cantón de Talamanca, I hereby advise you as follows.
Pursuant to the provisions of subsections b) and c) of section 3.2 of Directive SINAC-IRT-001-2016, the aforementioned unnumbered official letter requests the review of and any pertinent modifications to the blocks demarcated in 2017 (SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017) as PNE within the ZMT of Talamanca. It is important to indicate that this review and any potential modifications are based on the complaints filed both with the Fiscalía de Bribri and the Fiscalía Adjunta Agrario Ambiental concerning situations involving a lack of knowledge of the PNE boundaries or areas that were not included in that certification. Specific cases have arisen involving the wetland block demarcated in Playa Negra de Puerto Viejo and the wetland area not included in Punta Uva, to cite the cases identified. In view of the foregoing, it is recommended that the original certification (SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017) be amended and corrected with respect to all blocks (12) demarcated as PNE within the ZMT of Talamanca.
This request is made pursuant to the recommendations issued by the Fiscalía, as well as the assessment of the demarcation of the respective blocks and adjacent areas possessing PNE characteristics that were not initially considered in 2017.” Similarly, the Área de Conservación La Amistad Caribe, in Resolution SINAC-ACLAC-DR-R-03-2021 at 9:37 hours on 17 de marzo de 2021, ruled: “POR TANTO, THE DIRECTOR OF THE AREA DE CONSERVACION (sic) AMISTAD CARIBE OF THE SISTEMA NACIONAL DE AREAS (sic) DE CONSERVACION (sic), MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGIA (sic), HEREBY RESOLVES: FIRST: In accordance with the foregoing recitals (considerandos) and pursuant to the provisions of subsection d) of section 3.2 of Directive SINAC-IRT-001-2016, to request that the Regional PNE Coordinator of ACLAC review and modify all blocks identified as PNE within the ZMT of Talamanca in certification SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, in accordance with the provisions of subsection f) of section 3.2 of Directive SINAC-IRT-001-2016.” Additionally, on 13 de junio de 2021, official letter SINAC-ACC-OT-of-698-2021 was issued under the title “Characterization and Demarcation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coastline of the Cantón de Talamanca.” In julio de 2021, a document entitled “REVIEW, MODIFICATION, AND DEMARCATION OF THE PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO (PNE) WITHIN THE ZONA MARITIMO TERRESTRE (ZMT) OF THE CANTÓN DE TALAMANCA, RESOLUTION SINAC-ACLAC-DR-R-003-2021” was prepared with the participation of: “Preparation of final document: ACLAC technical coordination Lic. Francisco Domínguez Barros Coordinator, Programa Patrimonio Natural del Estado ACLAC Technical collaboration: Wetlands: Bach.
Oscar Fonseca Rivera ACC Liaison, Programa de Humedales SINAC Forest Cover (Cobertura Forestal) and Forest-Suitability Land (Terreno de Aptitud Forestal, TAF), ACLAC: Ing. For. Joan Montero Eduarte Ing. For. Alexis Salas Rodríguez ACLAC Officials ACLAC technical review Ing. For. Eduardo Pearson Palmer Director, Recursos Forestales y Vida Silvestre ACLAC ACLAC final review M.Sc. Mario Cerdas Gómez Acting Regional Director, ACLAC.” In addition, the following objectives were stated: “4.1. General To review and correct the PNE demarcation carried out in 2017 (SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011- 2017) for the coastal sector of the Cantón de Talamanca, in accordance with Resolution SINAC-ACLAC-DRR003-2021, as an input for continuing the process of preparing the coastal regulatory plan (plan regulador costero). 4.2. Specific • To review the PNE within the ZMT of the Cantón de Talamanca in order to comply with the provisions of DE-36786-MINAET, Directive SINAC-IRT-01-2016, and Resolution SINAC-ACLACDR-R-003-2021. • To demarcate the PNE components present within the ZMT of the Cantón de Talamanca in order to comply with case law and institutional directives. • To prepare and discuss with the various technical bodies the final document containing the PNE corrections within the ZMT, so that it may be officially delivered to the Municipalidad de Talamanca for continuation of the PRC”; and the following conclusions and recommendations were issued: “8.
CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS 8.2. CONCLUSIONS For each geographic unit, a total area was estimated that includes the 50 meters of the public zone, and an effective sampling area corresponding to the remaining 150 meters of the ZMT was established. As may be observed, the area considered for development of the Regulatory Plan (Plan Regulador) for the Talamanca coastline and/or the coastal strip comprising the site’s Zona Marítimo Terrestre has varied in its degree of sensitivity due to human-caused disturbances resulting from coastal development carried out in the area. This sensitivity may have arisen from disorderly population growth, partly because of the lack of strict on-site regulations governing its management, the recurrence of natural phenomena (flooding), and partly because of other physical characteristics. The latter may relate to the continental or insular morphology specific to the site, the configuration of the coastline, exposure to the sea, climatic factors, and runoff through the rivers and streams in the area.
Regardless of the particular factor causing the impact, the fact remains that the area of interest is likely on the scale of factors affecting its sensitivity because of the location’s accelerated development. Geographically, it is situated in a highly accessible location and at a crossroads between major population centers, which affords it certain advantages because it constitutes an important area for the development of tourism projects and other small-scale projects, such as those of interest to household economies. It also has certain disadvantages, because areas classified for ecosystem protection and/or of interest to MINAE-SINAC as Patrimonio Natural del Estado—areas of social interest because of their ecological value—would be immediately adjacent to ‘open’ development, upon which the assessment of those areas and their subsequent contribution to genuine conservation and sustainable development of the strip subject to the Plan Regulador would ‘depend.’ Under the forest-cover component, the area identified as site 1 is incorporated as forest.
There are areas in which the constant cutting of low-growing vegetation has prevented the growth of the understory (sotobosque) and, consequently, forest regeneration (regeneración forestal); therefore, as of today and based on the statutory definition of forest, sites 2, 3, 5, and 6 cannot be defined as forest. Site 7 is recommended for inclusion because of its characteristics as Terreno de Aptitud Forestal (TAF). Nevertheless, at some of the referenced wetlands, there are locations containing structures built both outside and within the ZMT that have unquestionably required filling and drainage channels. At other locations, structures under construction are evident on sites that may form part of the wetlands identified in this study. Soil Type The area contains flat-sloped land whose surface is permanently or intermittently flooded. Because part of it is regularly covered by water, the soil becomes saturated and deprived of oxygen, giving rise to a hybrid ecosystem between purely aquatic and terrestrial ecosystems.
This is evidenced by the shallow effective soil depth, high water table, and oxidation and reduction processes. There is a high organic-matter content and surface water. The ‘Munsell Soil Color Chart’ is also used as further evidence supporting classification of the soil as hydric or hydromorphic soil (suelo hídrico o hidromórfico). Soils of the Inceptisol, Entisol, and Histosol orders are present. Vegetation: Most of the vegetation present in its Nombre06 is hydrophilic vegetation (vegetación hidrófila), with a prevalence index ranging from obligate to facultative, distributed among 14 families (Nombre08, Nombre09, ANACARDIACEAE, CYCLANTHACEAE, CYPERACEAE, DAVALLALIACEAE, EUPHORBIACEAE, FABACEAE, Nombre10, Nombre11, Nombre12, Nombre13, Nombre14, Nombre15). Aquic water regime (régimen hídrico ácuico): Under this moisture condition, the soil remains saturated with water and without oxygen for a sufficiently long period (not yet known) to exhibit evidence of reducing conditions.
Thirteen polygons considered palustrine-system wetlands (humedales del sistema palustrino) are delineated, including the two wetlands described in reports SINAC-ACLAC-DR-PNE-150-2020 and SINAC-ACLAC-DR-PNE189-2020 (corresponding to the wetland adjacent to the pumping station—polygon 5), and polygon 8, corresponding to the wetland described in report SINAC-ACLAC-DR-PNE-004-2020, in response to Judicial Case 20-000028-0597-PE. The total area of the 13 polygons is 1651230,72 m² (165,12 Ha), constituting 34% of the total area of the ZMT (4853765,74 m²). Each polygon has the floristic, soil, and hydrological characteristics required to be classified as palustrine-system wetland ecosystems (ecosistemas de humedal), in accordance with (sic) the criteria described in Article 8 of Decreto Nº 35803–MINAET, TECHNICAL CRITERIA FOR THE IDENTIFICATION, CLASSIFICATION, AND CONSERVATION OF WETLANDS. These are defined as non-tidal wetlands (humedales de tipo no mareal) with the following characteristics:
“Regarding this matter, it is observed that, after the delimitation of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) within the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre, ZMT) of the canton of Talamanca carried out in 2017 (certification SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017), the need to review and amend that document was raised with the director of Aclac on multiple occasions due to problems involving occupation, lack of definition and lack of knowledge of the PNE boundaries, as well as omitted wetlands, among other issues. Indeed, the case file shows that, since 2021, the director of Aclac expressly pursued ‘the review and amendment of all blocks designated as PNE in the ZMT of Talamanca in certification SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017’; however, although several actions are documented, including official letter SINAC-ACC-OT-of-698-2021, entitled ‘Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coastline of the Canton of Talamanca,’ and the document from that same year entitled ‘REVIEW, AMENDMENT, AND DELIMITATION OF THE STATE NATURAL HERITAGE (PNE) WITHIN THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE (ZMT) OF THE CANTON OF TALAMANCA, RESOLUTION SINAC-ACLAC-DR-R-003-2021,’ it is nonetheless true that, according to the report submitted under oath, as of 12 de marzo de 2024, certification SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017 of 30 de junio de 2017 was the only official document in force. (…)
“Indeed, it has been established that Aclac, in response to the situations referred to ut supra concerning both the PNE and the ZMT, has failed to act diligently to ensure adequate protection of the environment, wetlands, and public-domain assets (bienes demaniales), thereby violating constitutional Article 50, the international obligation to protect wetlands established in the Ramsar Convention, and the constitutional precautionary principle in environmental matters.
Regarding the latter, the absence of an updated technical opinion concerning the 2017 PNE certification (despite the multiple actions warning of alleged inconsistencies) constitutes a plausible threat to the environment involving a reasonable degree of scientific uncertainty. This could mean that PNE areas (wetlands) currently exist without protection or that activities are being conducted in them without regard for their nature, with the resulting possibility of serious or irreversible harm. Therefore, in accordance with the precautionary principle, in addition to the duties to refrain from and suspend activities arising from its application, measures must be adopted efficiently and effectively to preserve a healthy and ecologically balanced environment. Specifically, where there is a risk of serious or irreversible harm, lack of certainty does not constitute a valid reason for postponing the adoption of such measures.” Accordingly, insofar as the Management Plan (Plan de Manejo) for the Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo is based on certification SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017 of 30 de junio de 2017, it is unconstitutional because it violates the right to a healthy and ecologically balanced environment and the precautionary principle in environmental matters, which derive from Articles 50 and 89 of the Political Constitution.
It is also contrary to the obligations undertaken by the Costa Rican State upon ratifying the “Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat,” also known as the “Ramsar Convention,” Article 4 of which provides: “Each Contracting Party shall promote the conservation of wetlands and waterfowl by establishing nature reserves in wetlands, whether or not they are included in the ‘List,’ and shall adequately provide for their management and care....” Consequently, it is also unconstitutional for the stated reasons.
It is alleged that the Talamanca Coastal Regulatory Plan—Cahuita District (Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita), adopted by the Council of the Municipalidad de Talamanca at Special Session N° 89 of 26 de setiembre de 2023, Agreement N° 2, and published on 5 de octubre de 2023 in Supplement N°193 to La Gaceta 183, is based on the General Management Plan (Plan General de Manejo) for REGAMA and its zoning maps, and reproduces the impacts and omissions described for that plan regarding forested areas and wetlands, while using an outdated delimitation of the Protected Wildlife Area (Área Silvestre Protegida). The regulatory plan does not consider the forest areas (PNE) that the Constitutional Chamber ordered protected in voto 12745-2019 to be part of the Refuge, but instead treats them as part of the ZMT under municipal administration, which would allow concessions and use permits to be granted within the restricted zone and activities harmful to ecosystems to be carried out.
Because it is based on the General Management Plan, its identification of polygons containing wetlands does not take into account technical criteria providing scientific support, and it leaves several polygons containing wetlands within the ZMT. The discrepancy among the Refuge’s original delimitation, the map recognized under the Ramsar Convention, the zoning maps used in the General Management Plan, and the Regulatory Plan leaves several polygons containing wetlands in the ZMT “without legal protection.” The Chamber’s position is that, pursuant to judgment 31756-2023, issued at 9:30 hours on 7 de diciembre de 2023, which annulled the public hearing held by the Municipalidad de Talamanca on 4 de agosto de 2023 to inform the communities about the Regulatory Plan for the Maritime-Terrestrial Zone of Cahuita (which includes the coastal sectors of Cahuita, Puerto Viejo, and Manzanillo), which the Municipal Council had ordered to be convened at ordinary session N° 161 of 21 de junio de 2023, and which ordered the Mayor and the president of the Municipal Council, both of the Municipalidad de Talamanca, or whoever may hold those offices in their stead, “to issue the orders falling within the scope of their authority and coordinate whatever is necessary so that, within a maximum period of THREE MONTHS from notification of this judgment, a new public hearing is scheduled for the proposed Coastal Regulatory Plan for the Cahuita District of the Canton of Talamanca, and the members of the [...] are given adequate advance notice.” (Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi “ADI Keköldi”).
The failure to summon them to the public hearing, the Chamber stated, “is contrary to Constitutional Law, namely Convention 169 of the International Labour Organization, the International Covenant on Civil and Political Rights, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, and the American Convention on Human Rights, given that Indigenous peoples’ rights over their broader territory do not have the same scope as those they possess and exercise within their geographic territory. Consequently, the future effects of implementing the Coastal Regulatory Plan (IVA-PRC) for the Maritime-Terrestrial Zone (ZMT) of the District of Cahuita, Talamanca, could potentially have a positive or negative impact on the social, economic, environmental, or cultural conditions constituting the basis of the social cohesion of the Territorio Indígena de Keköldi; hence the need for public consultation pursuant to Article 7.3 of ILO Convention 169, under which ‘governments shall ensure that, whenever appropriate, studies are carried out, in cooperation with the peoples concerned, to assess the social, spiritual, cultural, and environmental impact that planned development activities may have on those peoples.
The results of these studies shall be considered fundamental criteria for the implementation of the aforementioned activities.’” Given that Urban Planning Law N.4240 (Ley de Planificación Urbana N.4240) establishes a procedure for adopting or amending a Regulatory Plan, in which the stages of the procedure for approving or amending the Regulatory Plan are logically interconnected and condition the stages that follow, a substantial omission or defect in any one of them gives rise to a defect rendering the subsequent stages invalid. Therefore, when this Chamber annulled the public hearing held on 4 de agosto de 2023, the Talamanca Coastal Regulatory Plan, Cahuita District, ceased to have effect. In this regard, this Court, in voto 324-2024, issued at 9:15 hours on 10 de enero de 2024 in another constitutional review action (acción de inconstitucionalidad) brought against provisions 1 through 19 of the Talamanca Coastal Regulatory Plan—Cahuita District, processed under case file 23-030219-0007-CO, stated that judgment 2023-31756 “found it established that the regulatory plan in question had not been duly submitted for consultation with the Indigenous peoples, for which reason the public hearing held on 04 de agosto de 2023 was annulled; and the Mayor and the president of the Municipal Council, both of the Municipalidad de Talamanca, were ordered to issue the orders falling within the scope of their authority and coordinate whatever is necessary so that, within a maximum period of three months from notification of that judgment, a new public hearing is scheduled for the proposed Coastal Regulatory Plan for the Cahuita District of the Canton of Talamanca, and the members of the Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi ‘ADI Keköldi’ are given adequate advance notice.
Accordingly, the challenged instrument has not been duly approved and currently lacks any validity whatsoever, and therefore review of its admissibility is inadmissible as premature. Consequently, this constitutional review action must be summarily dismissed.” Furthermore, in voto 35187-2024, issued at 9:35 hours on 26 de noviembre de 2024, this Constitutional Court granted a petition alleging noncompliance (gestión de desobediencia), because it was not established that the hearing held on 08 de marzo de 2024 complied with the procedure and principles governing the conduct of an Indigenous Consultation (Consulta Indígena). The Coastal Regulatory Plan therefore remains unapproved and continues to lack the validity whose absence was identified as the ground for declaring inadmissible a constitutional review action brought against it.
In view of the foregoing, with respect to the Talamanca Coastal Regulatory Plan—Cahuita District, the action is inadmissible because the challenged instrument does not exist.
Directive N° 09-2023 of the Ministry of Environment and Energy is challenged because it “discredits” (Fifth Whereas Clause (Considerando quinto)) the report entitled “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coastline of the Canton of Talamanca,” characterizing it as unofficial, without SINAC having conducted reliable technical studies to replace the report “which it refuses to apply, while promoting approval of the Management Plan and the Regulatory Plan without such studies.” It is asserted that the lack of protection for wetlands contravenes the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in constitutional Article 50, the precautionary principle, the principle of reservation to statute (principio de reserva de ley), and the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat (Ramsar Convention), approved by Ley 7224 of 1991, Articles 2 and 4.
Directive 09-2023 of the Minister of Environment and Energy, challenged herein, establishes that document SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, signed by the Regional Director of Área de Conservación La Amistad Caribe, certifies the Delimitation of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) in the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) of the Canton of Talamanca; this certification was issued in accordance with the technical and legal guidelines and “is the official document and the only one currently in force” (Fourth Whereas). The document entitled “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coast of the Canton of Talamanca,” dated June 13, 2021, has not been approved by the Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe for use as a document of general application. It is an internal technical input whose validation and official adoption process by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional del Áreas de Conservación has not been completed (Fifth Whereas).
It further states that “The official boundaries of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo are those established in Law No.9223, Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean, in force since April 8, 2014. No subsequent amendment has been issued by the Ministerio de Ambiente y Energía” (Seventh Whereas).
Furthermore, the guidelines set forth in the fifth and seventh whereas clauses of Directive N° 09-2023 of the Ministerio de Ambiente y Energía conflict with the rulings in judgments 12745-2019 and 3954-2024 of this Chamber, which prevail. By virtue of “the supremacy or hierarchical primacy of the Constitution, all legal practitioners and, in particular, judges are required to interpret and apply the legal system in accordance with constitutional rules, principles, and values and the case law of the Sala Constitucional, elements that undoubtedly serve as interpretive parameters. (Sala Constitucional, judgments 4837-2016 and 132-2018). This principle of constitutional supremacy also gives rise to the erga omnes binding effect of decisions of the constitutional jurisdiction.” In light of the foregoing considerations, Directive N°09-2023 of the Minister of Environment and Energy infringes the right to a healthy and ecologically balanced environment, the principles of objective environmental protection (objetivación de la tutela ambiental) and precaution, and the Convention on Wetlands (Ramsar), Articles 2 and 4; as well as Articles 7, 48, and 50 of the Political Constitution, insofar as the effective protection of the State Natural Heritage (REGAMA, forest areas, and wetlands) is concerned. Consequently, the action must be granted on this point.
On the basis of the foregoing considerations, the following conclusions are reached: a) the 2017-2023 General Management Plan for the Refugio de Vida Nombre02, an executive summary of which was published in Supplement N° 42 to La Gaceta N° 39 of February 28, 2022, is unconstitutional because it violates Articles 50 and 89 of the Political Constitution and the “Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat,” also known as the “Ramsar Convention”; b) Directive No.09-2023 of the Minister of Environment and Energy, dated August 17, 2023, is unconstitutional because it violates Articles 50 and 89 of the Political Constitution; c) with regard to the Talamanca-Cahuita District Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita), adopted by the Concejo Municipal de la Municipalidad de Talamanca at Special Session N° 89 of September 26, 2023, Resolution N° 2, and published on October 5, 2023, in Supplement N°193 to La Gaceta 183, the action is dismissed on admissibility grounds because the plan has not been duly approved and currently has no validity whatsoever.
Although the defects identified in the Management Plan render it unconstitutional and would ordinarily entail its immediate annulment, such a situation could cause the potential environmental harm identified by the parties participating in this action, thereby leaving areas of environmental interest requiring protection exposed.
Moreover, it must be taken into account that, notwithstanding the defects identified, the management plan afforded greater protection to the environment than the absence of any regulation. It is therefore appropriate to provide for the modulation of the effects of this declaration of unconstitutionality, pursuant to the precautionary principle (principio precautorio) governing environmental matters, by maintaining the challenged regulatory plan in force for a specified period so that the identified defect may be corrected or the regulations replaced. This is intended to avoid reducing the level of environmental protection currently afforded. Accordingly, in light of Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged plan shall remain in force for one year following the full publication of this judgment in the Boletín Judicial, during which period the identified constitutional violations must be corrected. At the end of that period, if this condition has not been satisfied, the plan will unavoidably cease to be in force because of the identified defect.
The petitioner is hereby advised that any paper document submitted, as well as any objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic, or new-technology device, must be collected from the court office within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not collected within that period shall be destroyed pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.
Por tanto:
This constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is decided as follows: a) With regard to the 2017-2023 General Management Plan for Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, an executive summary of which was published in Supplement N° 42 to La Gaceta N° 39 of February 28, 2022, the action is granted by majority vote and, consequently, the plan is annulled as unconstitutional. This judgment has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled regulations. However, pursuant to Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, its effects are modulated to prevent serious disruption to order and security, as well as serious and irreparable harm to the environment, and the 2017-2023 General Management Plan for Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo shall remain in force for up to one year following the full publication of the judgment in the official gazette La Gaceta, during which period the Sistema Nacional de Áreas de Conservación must correct the constitutional defects identified in this decision.
If this does not occur within that period, the 2017-2023 General Management Plan for Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo shall be deemed definitively removed from the legal system. Justice Garro Vargas states different grounds for declaring the plan unconstitutional. Justice Salazar Alvarado dissents and would dismiss the action. b) With regard to the Talamanca-Cahuita District Coastal Regulatory Plan, adopted by the Concejo de la Municipalidad de Talamanca at Special Session N° 89 of September 26, 2023, Resolution N° 2, and published on October 5, 2023, in Supplement N°193 to La Gaceta 183, the action is unanimously dismissed on admissibility grounds. c) With regard to Directive No.09-2023 of the Minister of Environment and Energy, dated August 17, 2023, the action is granted by Nombre06 and, consequently, the directive is annulled as unconstitutional. Justices Castillo Víquez and Salazar Alvarado and Justice Garro Vargas dissent and would dismiss the action.
Justice Garro Vargas appends a separate note and dissents with respect to the enforcement of this judgment. A summary of this decision shall be published in the Official Gazette La Gaceta, and the decision shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be given.- Fernando Castillo V.
Chief Justice Fernando Cruz C.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Nombre16.
Ingrid Hess H.
José Roberto Garita N.
DISSENTING OPINION OF JUSTICES CASTILLO VÍQUEZ AND SALAZAR ALVARADO AND JUSTICE GARRO VARGAS SOLELY WITH RESPECT TO THE ALLEGED UNCONSTITUTIONALITY OF MINAE DIRECTIVE NO. 09-2023 OF AUGUST 17, 2023, AUTHORED BY THE FIRST-NAMED JUSTICE. With due respect for Nombre06, we partially depart from the reasoning set forth in the judgment concerning the alleged unconstitutionality of Directive No. 09-2023, issued by the Minister of Environment and Energy on August 17, 2023, because, in the petitioner’s view, it disregards this Court’s ruling in judgment No. 2024-3959 concerning the proper updating and protection of wetlands. First, it is sufficient to examine the dates to determine that the directive was issued before this Court had even ruled in judgment No. 2024-3959, issued at 9:30 a.m. on February 16, 2024. Thus, technically, there could be no disobedience of an order that did not exist at that time.
Second, the judgment of Nombre06 itself (whereas VIII) states that this argument was premature when the present action was filed. Indeed, it should be noted that this action was filed on -January 24, 2024-, before the order in question had even been issued -February 16, 2024-, much less before the period granted to the administration to comply with the order had elapsed. Finally, we believe that this Court’s ruling in the amparo proceeding (recurso de amparo) in which judgment No. 2024-3959 was issued at 9:30 a.m. on February 16, 2024, must be placed in context: the decision to grant relief was based on the technical uncertainty that arose for the Chamber at that time from statements made in the report submitted by the respondent. This is clearly demonstrated by the quotation cited by the Majority itself concerning the discrepancy between two documents, one issued in 2017 and another unapproved document from 2021:
“…the document entitled ‘Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coast of the Canton of Talamanca’ has not been approved by the Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe for use as a document of general application and is an internal technical guide of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación that has not yet been validated or officially adopted by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. It further states that official letter No. SINAC-ACLACDR-PNE-C-011-2017 of June 30, 2017, certified the delimitation of the State Natural Heritage in the Maritime-Terrestrial Zone of the Canton of Talamanca—taking wetlands into account for their protection.
That is, it does not inform the Chamber of the current state of the wetlands (humedales) in the canton of Talamanca, nor does it offer any reason why the studies supporting the 2017 decision are technically superior to the 2021 material. Or, conversely, it does not state the reasons why the 2021 study does not reflect reality or technical criteria for protecting the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado).” As a result, in that judgment this Court ordered the following:
“…It is ordered: i) that Maylin Mora Arias, in her capacity as acting regional director of the Área de Conservación La Amistad Caribe of the Sistema Nacional del Áreas de Conservación, or whoever holds that position in her stead, complete, within THREE MONTHS from service of this judgment, the proceedings to supplement the certification of the State Natural Heritage in the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) of the Canton of Talamanca with the June 2021 ‘Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coastline of the Canton of Talamanca’; ii) that Delio Antonio Robles Loaiza, in his capacity as acting head of the Departamento de Urbanismo, and Daniel Brenes Arroyo, head of the Unidad de Criterios Técnicos y Operativos de Ordenamiento Territorial, both of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as well as Rugeli Morales Rodríguez, mayor, and Yahaira Mora Blanco, president of the Concejo, both of the Municipalidad de Talamanca, take the necessary measures to incorporate the aforementioned update into the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) of the Canton of Talamanca…” At the hearings granted to the authorities of the Ministerio de Ambiente y Energía in this action, the officials emphatically stated the following:
“they are supported by technical studies that include field data collection, baseline information, and that also comply with the methodologies and procedures officially adopted by the Costa Rican State, and have yielded conclusive scientific data for determining that the 2017 survey of the wetlands in the area is correct. They maintain that the petitioners’ argument that the 2021 report should have been used is unacceptable, as that assertion lacks technical evidence, because the mere fact that it is more recent is insufficient to reach that conclusion when, upon evaluating those studies, it was found that they failed to meet the scientific and methodological rigor officially adopted by the State, rendering the report incorrect and useless for fulfilling the public purpose and making it impossible for it to pass the internal validation procedure. Nombre03 that the administration has no doubts as to which studies satisfy the technical and methodological requirements, since multiple reviews and evaluations have been conducted for that purpose by the assigned public officials; consequently, the decision is based on those studies and therefore does not violate the precautionary principle (principio precautorio), preventive principle (principio preventivo), statutory-reservation principle (reserva de ley), principle of objective environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), constitutional law, or the international conventions cited by the petitioner.” In that regard, there is indeed a technical opinion issued by the competent technical authorities, who, after reviewing both documents, determined that the information gathered in the 2017 report regarding the identification of the wetlands is correct, rather than that in the 2021 report, which ultimately was not officially adopted, under the techniques, methodologies, and procedures officially adopted by the Costa Rican State.
These are conclusive scientific data as to which there is no doubt and, therefore, we do not consider this to be a situation requiring application of the precautionary principle. At the relevant time, what this Court ordered was that the information be properly verified and updated, not necessarily that a document be officially adopted if, after review, its contents did not meet the scientific and methodological rigor officially adopted by the State. Nor is this the proper forum for questioning whether the decision ultimately adopted by the technical authorities is correct. Accordingly, we find that the argument advanced by the petitioner on this point is unfounded. We therefore partially dissent and dismiss the action insofar as it concerns the challenge raised in relation to the contested directive.
Fernando Castillo V.
Luis Fdo. Salazar A. Nombre16.
Dissenting opinion of Justice Salazar Alvarado With customary respect, the undersigned Justice dissents from the Court’s determination concerning the 2017-2023 General Management Plan (Plan General de Manejo) for the Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo. This is due to the close relationship between those provisions and Ley N° 9223 del 10 de marzo de 2014, which, for all purposes, I found constitutional in Sentencia N° 2019-12745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019, together with other Justices of the Chamber. On that occasion, we disagreed with Nombre06 regarding the scope, content, and effects of Ley N° 9223 del 10 de marzo de 2014, because we found that the legislature had indeed fulfilled the purpose of encompassing not only the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment, but also other rights of the same rank benefiting human beings, which were embodied in a collection of studies and analyses rather than in one assessment or another that Nombre06 considered lacking.
As explained throughout the dissenting opinion, particularly in paragraphs 23, 24, 25, and 26, it responds to what Nombre06 characterized in Sentencia N° 2019-12745 as an omission by the legislature due to allegedly—indeterminate or wavering—conduct regarding the refuge’s boundaries, and to the minority’s view that none of this would exempt the residents and the relevant public authorities from fully complying with the clear public-interest legal obligations under the Ley Forestal and, in other circumstances, the international law applicable in the Republic.
The dissent stated with utmost clarity:
“DISSENTING OPINION OF JUSTICE HERNÁNDEZ LÓPEZ AND JUSTICES SALAZAR ALVARADO AND ARAYA GARCÍA, DRAFTED BY THE FIRST-NAMED JUSTICE:
We depart from the decision adopted by Nombre06 of the Court and dismiss the action filed, for the reasons set forth below, all on the basis of the following considerations: the subject matter of the action is Law No. 9223, through which the Asamblea Legislativa redefined the territorial boundaries of an area subject to the management category known as a ‘wildlife refuge’ (refugio de vida Silvestre). In doing so, it excluded certain urban areas and adjacent lands in the Caribe Sur area from that category, which has primarily prompted a claim alleging infringement of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. However, the historical status of the urban settlements in the region, recognized by the State in the decree establishing the refuge itself, the particular features of all State action relating to the specific area—including this Court’s previous interventions—and the technical findings and criteria supporting the legislative decision make it possible, from our perspective, to uphold the constitutional legitimacy of the balance struck by the legislature among the various constitutional rights in conflict.
Nor does it violate the provisions of Convenio 169 de la OIT or the obligations contained in the international law in force in Costa Rica concerning the protection of mangrove areas; and, from that perspective, nothing prevents the competent State authorities from exercising their power and duty and taking the actions necessary to recover lands that are unlawfully occupied within the protected area, in accordance with our legal system. The reasons for this conclusion are as follows:
A. Relevant factual considerations.
1. The various documents submitted both in these judicial proceedings and, at the relevant time, in the legislative record demonstrate that, in 1985, through decreto Ejecutivo número 16614-MAG del 20 de octubre de 1985 (hereinafter solely Decreto 16614), the Executive Branch authorities decreed the creation of what is now known as Refugio de Vida Salvaje Gandoca Manzanillo (hereinafter RVS-GM or simply ‘the refuge’) and defined its boundaries.
“Article 18.- National wildlife refuges (refugios nacionales de fauna silvestre) are those declared as such by the Executive Branch for the protection and study of wild flora and fauna, especially species at risk of extinction.
The Executive Branch is authorized to establish, within forest reserves and on privately owned land, areas classified as national wildlife refuges, which, for purposes of wildlife conservation, shall be administered by the Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería.
The Executive Branch shall exempt land subject to this regime from property tax.
The Executive Branch, through the Ministerio de Agricultura y Ganadería, is authorized to expropriate privately owned land that, because of the importance of the fauna and flora found therein, possesses the necessary and suitable conditions for establishing national wildlife refuges.”
“Article 5°—The Dirección General de Catastro Nacional is authorized to conduct the cadastral mapping survey (levantamiento de la cartografía catastral) and the ex officio registration of the individual plans necessary to implement the titling project within the refuge area and in the neighboring communities of Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo and Puerto Viejo.” (emphasis not in the original) “Article 6°- Areas that, according to studies conducted by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, fall within the urban zones of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo shall not be subject to the regulations of this Decree.” (emphasis not in the original)
-Decreto 23069-MINAE of 1994 established rules governing visits for turtle watching and, in addition, repealed Article 6 of the original decree. However, it left Article 5 in force, which authorized a cadastral survey (levantamiento catastral) to be conducted for “issuance of title” purposes.
-Subsequently, Decreto número 29019-MINAE of 2000 extensively amended the aforementioned decree (23069) with respect to visitation and exploitation and therefore, at the end of its text, generally repealed Decreto 23069.
-In 2005, Decreto Ejecutivo 32753- was issued, justified on the grounds that it was necessary to once again regulate the issuance of title within the Refuge area, as well as the exclusion of its urban areas, based on the understanding that, as a consequence of the ratifications and repeals contained in the two aforementioned decrees, the original exclusion had been reinstated, namely, the exclusion ordered by Article 6 of Decreto 16614. It further stated that the reinstated exclusion was considered a reduction contrary to Ley Orgánica del Ambiente because it had not been supported by technical studies, and therefore issued a “ratification” of the original decree (16614), but without its original Articles 5 and 6. (transcribed above)
“VII.- On the unconstitutionality of Articles 3°, 4°, 5° and 7° of Decreto n°34043-MINAE.- As explained, when Article 6º of Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG was repealed (through Article 2° of Decreto Ejecutivo no. 32753 of 16 de mayo del 2005), the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo were included within the boundaries of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. However, through Article 3° of the challenged Decree, which reinstated the repealed Article 6º, the urban areas of those communities were once again excluded from the boundaries of the Refuge, resulting in its reduction. This situation violates not only the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), but also the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment.”
“(…)
As indicated, efforts to scientifically identify the natural resources of the newly created Refuge, both marine and inland, began following the declaration. Numerous government institutions (Mirenem, MAG, IDA, IGN, GAR, INVU, UCR, UNA), as well as national and international nongovernmental organizations (UICN, Jessie Smith Noyes Foundation, WWF, ASDI, Cooperación Holandesa, CRS, TNC, ANAI, CATIE, ICFID-Cidesa, Asacode, CBTC, among others), contributed their findings to ‘training and proposed alternatives for the intended sustainable development.’ All technical and scientific studies conducted as part of this process confirmed the complete compatibility between the location and intended use of the preexisting human settlement areas and those containing the natural resources to be protected. (anexos 11 a 13) (underlining not in the original) This unique process, which is hardly matched in any other protected wild area (área silvestre protegida) in the country, culminated in planning through a Management Plan (Plan de Manejo), in accordance with the terms required by law, administered by Minae under Convenio de Cooperación Técnica No Reembolsable entre el Gobierno de la República y el BID (Proyecto ATN/JF-3917-CR).
Minae opened an international competitive process, which was won by Programa de Estudios Ambientales (ProAmbi) of Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica. This organization conducted the most comprehensive and detailed assessment ever undertaken in the country for a protected wild area, carried out over nearly two years by a large team of renowned scientists from Universidad de Costa Rica. This assessment also included the participation and collaboration of all technical personnel and specialists from Área de Conservación Amistad Caribe/Minae. (anexos 14 a 16) (emphasis not in the original) The corresponding regulations were made official through Decreto Ejecutivo N.º 34946-Minaet, published in Alcance N.º 55 to La Gaceta N.º 248,de 23 de diciembre de 2008, after the Management Plan was reviewed and approved by Consejo Nacional de Áreas de Conservación (Conac), Consejo Regional del Área de Conservación Amistad Caribe (Corac), and Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), as provided by Ley de Biodiversidad N.º 7788, particularly in Articles 25, 30 and 22, paragraph 1º.
(anexo 17) (emphasis not in the original) Like all prior studies and assessments, those conducted by Universidad de Costa Rica endorsed and respected the original condition that the communities of Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo and Puerto Viejo were considered adjacent to the Refuge. Therefore, given the continuing error in the definition of the boundaries (Article 1º of Decreto N.º 16614-MAG) with respect to the human settlements of Manzanillo, typically urban planning and land use with a strong environmental component were established (uses: residential, urban residential, recreational residential, tourist hotel, special hotel, commercial, urban commercial, institutional, etc.), recognizing their rights and anticipating the eventual, necessary and imminent correction of the error. The remaining 14 zones into which the Refuge was divided were planned on the basis of the careful management and sustainable use of marine and terrestrial natural resources. (Anexo 18)” (emphasis not in the original)
B. On the merits of the case.
B-1 The appropriate approach for deciding the claim concerning the violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.
“II. On the right to a healthy and ecologically balanced environment. (…)(T)he individual forms part of the Environment and is integrated into it; hence, protecting it entails preserving the context essential to human life, whereas conduct that adversely affects it poses a danger to human existence itself and a reduction or loss of the ‘greatest well-being’ of all. In this regard, the Constitutional Chamber has stated that ‘human beings do not develop in an autarkic manner; rather, their well-being is directly related to the nature surrounding them. This interdependence between human beings and nature encompasses aspects extending beyond the mere preservation of resources to ensure the economic development of human society. In reality, the “nature-human being” interaction constitutes a unitary phenomenon, a single process of reciprocal influence in which each acts upon the other and, at the same time, both need one another for their own survival.’ (Judgment of the Constitutional Chamber No. 2012-004620).
The ‘environment’ that is the subject of the fundamental right is not the sum or juxtaposition of resources; rather, it refers to interrelationships and balances, to the idea of a system. Ecology as a science teaches us that nature must be understood as a system. Nature consists of the relationships between organisms and the external world in their struggle for existence. In a particular place, there is a biocenosis (common life), or community of life, involving a certain number of species and individuals that influence one another. (…) Thus, within the community there is a certain order that produces a beneficial result for each species because it generates the maximum productivity and stability of the whole. Like every system, it is characterized not only by the interaction among its elements, but also by producing an overall or general result relating to the entire system: its own existence, which is what we may call dynamic equilibrium (equilibrio dinámico), encompassed within the concept of ‘equilibrium’ required by the Constitution…”
“A.- All of the foregoing provides an opportunity to reconsider the issue in light of the new solutions to the social problems that were made more than evident during the on-site inspection conducted by this Chamber, especially because, given the nature of the provision, administrative rights in rem (derechos reales administrativos) may be granted with implications for Urban-Planning Law (Derecho urbanístico) and Environmental Law (Derecho ambiental), involving certain issues that have occupied this Court. Furthermore, we are dealing with a law intended to resolve a social problem experienced daily by the residents of the maritime-terrestrial zone, which places pressure on natural resources and necessarily requires a balancing of the fundamental rights at stake and an adaptation of the institutional apparatus. (…).” “B.- On ex post constitutional review (control a posteriori de constitucionalidad).- (…) The issue that this Constitutional Court must resolve is whether such effects on the public area necessarily entail an insurmountable unconstitutionality, this time interpreted in light of the State’s imperative need to exercise oversight over land-use planning policies (políticas de un ordenamiento territorial) that provide a solution to the problems caused by the concentration of people in de facto population centers, and in light of the right to adequate housing enshrined in Articles 50, 51, and 65 of the Constitution, as well as Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights, Article 11 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Article 5 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Article 14 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, Article 27 of the Convention on the Rights of the Child, and Article 8 of the Declaration on the Right to Development.” “C.- Land-use planning (ordenamiento territorial) as a guarantee of the protection of the environment and human beings.- …(W)e must recognize that Urban-Planning Law can hardly be conceived today as separate from the principles of environmental protection, because, beyond the aim of creating better relationships between nature and the inhabitants of a place by establishing rules on hygiene and public health or improving city blocks, the foremost objective is environmental sustainability as a particular community develops.
But what happens when, in middle- to low-income countries, particularly in certain coastal areas, there are marginalized communities or communities excluded from the benefits of our country’s development, where residents settled many years ago because the area provides them with limited means of subsistence? This Chamber is well aware of the problems residents face in seeking solutions to their lack of adequate housing, together with reducing the costs of building it, as well as the inappropriate use of patterns of organic housing growth along public roads or, in this case, within the public zone where they carry out their principal livelihood activity, and so forth. Reality therefore requires the design of regulations that seek to reconcile Environmental Law with various economic, social, and cultural rights (…). This Chamber does not overlook that the change in legal regime entails, for those who have occupied the public area of the maritime-terrestrial zone, the informal exercise of their economic, social, and cultural rights, as it does for persons who could be affected within the restricted area.” “In this manner, through urban-planning regulations, the legislature seeks to create the conditions necessary to ensure a certain degree of legal stability and the beneficial effects pursued by Urban-Planning Law in the face of a de facto situation, since, despite the current regime, it operates more to the benefit of uncontrolled urban growth because there are regulatory gaps that the State has been unable to remedy, but which demand a solution because fundamental rights are involved.
The case presents a choice between an absolutist position and a relative one; we consider that protective mechanisms exist that could be implemented through urban planning. In the Chamber’s view, in seeking an appropriate balance in this delicate matter, the various legal disciplines draw upon science and technology—whether Environmental and Urban-Planning Law or Public and Administrative Law—to provide a solution to a longstanding social problem.
“(…) Indeed, Environmental Law is insufficient to provide a comprehensive solution. (…) If a social situation has in fact arisen that the State has been unable to resolve for more than fifty years, the solution does not lie in prohibition, but in using legal mechanisms to rationalize the use of those properties through a comprehensive solution. (…) This is precisely the issue that the challenged legislation seeks to address, because granting the request to annul the challenged provision would exacerbate the problems identified above, particularly for residents in a state of social vulnerability due to poverty and whose means of subsistence are extremely precarious, as they live in constant fear that they may be evicted from their homes at any time. By contrast, residents now have an instrument with which to press their municipal authorities to regularize situations that affect their interests.” “The central issue in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) concerns the change in the legal regime governing what Ley 6043 traditionally referred to as the public area of the maritime-terrestrial zone, replacing it with the exceptional regime established by Ley No. 9221, under which the legislature recognizes that this public-domain property serves a social purpose, thereby making it possible to legally recognize the status of certain settlements historically established along the coasts; it should be noted that these are not individual situations involving particular residents, but rather that the legislation reflects a collective dimension….” “D.- The social State under the rule of law (Estado social de Derecho) clause.
There is no doubt that the State of Costa Rica is a social State under the rule of law, even though the Political Constitution does not expressly say so. Indeed, this necessary conclusion follows from the logical and necessary relationship between the first paragraph of Article 50 and Article 74. There is, therefore, a constitutional mandate requiring the State to seek the greatest well-being of all inhabitants of the Republic by organizing and promoting production and the most appropriate distribution of wealth. Furthermore, pursuant to Article 74 and international human rights instruments, the State is obligated to guarantee the population’s economic, social, and cultural rights, as well as other rights derived from the Christian principle of social justice and established by law, through the provision of a range of basic services. In this regard, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has emphasized in its case law that Costa Rica is a social State under the rule of law. (…)
“Accordingly, because fundamental rights are at stake—the right to an environment, the right to adequate housing, and the right to a decent means of subsistence that enables individuals to meet their own basic needs and those of their families—this Court must, by way of exception, balance (ponderación) those fundamental rights.” “The right to adequate housing.—In ruling on this action, consideration must be given to the natural and logical tendency of human beings to settle in a place near the activities around which their lives revolve, such as sources of employment or activities constituting their principal means of subsistence, which subsequently manifest themselves in various forms of social cohesion and territorial settlement (consisting of cities, whether legally recognized or existing in fact). At this juncture, it is important to refer to the State’s guiding and pioneering role in developing policies in this field. In judgment No. 2011-13436, issued at fifteen hours and thirteen minutes on cinco de octubre de dos mil once, this Chamber stated the following regarding this matter:
“The State must coordinate efforts to enable people to exercise the right to adequate housing under conditions of legality, security, peace, and equality. This right is, of course, a relative right that will depend on social and individual circumstances; the constitutional provision is primarily programmatic in content, although it must conform to the progressive realization of social rights. In general, the State must act as a responsible facilitator of social change in this field. This must not be understood as being limited to a minimum essential level; the State must also provide the legal mechanisms enabling all persons to obtain adequate housing, whether rented or purchased, through assistance programs and preferential-rate loans for eligible persons, or under free-market conditions, so that they may possess or acquire housing suited to their personal circumstances. The obligation of a fully responsible State does not end with assistance programs addressing the first level of need among the most vulnerable; rather, it must develop a broader, nondiscriminatory policy that responds to housing demand or to projected housing needs in general.” “Now, when Article 65 of the Constitution provides that ‘The State shall promote the construction of low-income housing and shall create workers’ family homesteads,’ it refers to that first level of the right to adequate housing.
We must recognize, however, that the right is not exhausted by that provision because, under the Chamber’s interpretation in conjunction with other provisions of the Political Constitution and international human rights instruments, it encompasses other forms having a broader meaning than mere property-law formalities (…) Articles 50 and 51 of the Constitution would also allow the State to promote the general welfare, particularly for the dispossessed or persons facing disadvantage, or where the family is entitled to the State’s special protection. To these we add Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights, Article 11 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Article 5 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Article 14 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, Article 27 of the Convention on the Rights of the Child, and Article 8 of the Declaration on the Right to Development.
(…)” “The foregoing body of law provides the legal framework for understanding that the right to adequate housing is not confined solely to the property and civil-law sphere, but also has a dimension relating to the personhood and dignity of human beings that must be protected by the State. We cannot fail to note that the legislation seeks to resolve a fundamental problem that has existed for decades (and indeed predates the enactment of Ley 6043), while affirming the human right to adequate housing, which must be accompanied by stable State policies to give effect not only to the constitutional provision (Art. 65), but also to the other internationally regulated human rights provisions and the declarations cited above. The human right to housing is a third-generation right, grounded in human solidarity, whose enjoyment is facilitated when the State provides the necessary conditions; (…) For the reasons stated above, we must conclude that the right to adequate housing can be derived from the relationship among Articles 50, 51, and 65 of the Political Constitution.
That right affords human beings a space for personal development within a private sphere, providing both dignity and continuity to the family unit through its more or less prolonged use. It should be noted that this does not entail protecting an individual right, but rather a collective right, such as that governed by urban planning law (Derecho urbanístico), which addresses existing de facto social and territorial cohesion while taking account of the content of this fundamental right.
“Accordingly, this Constitutional Court recognizes that the effects of this Chamber’s interpretation regarding the public area (área pública), by generally upholding its inviolability (intangibilidad)—without exceptions—would create an immutable rule in the face of the genuine needs of our country’s coastal population and would condemn the law to immobility, with serious consequences for the lives of many citizens, especially those from more modest backgrounds who live in poverty and depend on sea-related activities. This case raises issues of social justice that can be addressed from the apex of the legal system and must be balanced. It also requires this Court, through a more appropriate balancing—even while taking the extensive case law into account—to consider safeguarding certain rights, particularly social rights, if its examination supports the conclusion that doing so would benefit communities, especially disadvantaged and vulnerable ones.” The foregoing quotation contains a readily discernible common thread: the need for the Chamber to balance rights and to consider State activity, particularly legislative activity, when seeking to resolve problems that for decades have affected the legitimate constitutional rights of inhabitants of neglected areas of our country.
22. And it was the State itself, as this very Court has described, that later abandoned that position in favor of one far less attentive to the circumstances of urban areas and their inhabitants, deciding to add those areas to the refuge without any study or technical justification, much less any determination of the specific contribution that the urban areas would make to environmental protection within Refugio RVS-GM, and without defining—much less respecting—the legal status of those who occupied land in that area as possessors (poseedores), as required by Article 37 of Ley Orgánica del Ambiente, which directly implements Article 45 of the Constitution and was already in force when urban areas were last included in 2005, as the Chamber itself stated at the time:
“VI (…) Subsequently, however, the Executive Branch issued DE-32753-MINAE of 16 de mayo del 2005, which expressly repealed Article 6 of DE-16614; once again, the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo became part of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, a situation that remains unchanged to date” (judgment 2009-1056)
B-2 Regarding the claim concerning the failure to consult Indigenous peoples.
28. Another claim alleges failure to comply with Article 6 of ILO Convention 169, which establishes the legal requirement to consult Indigenous peoples when State actions are proposed that may affect their legitimate rights. In this case, we agree with the observation of the Office of the Attorney General that the challenged legislation does not present the particular circumstances that this Chamber’s case law has established as necessary to make the consultation process mandatory. Indeed, this Chamber’s Nombre06 has understood the requirement in Article 6 of ILO Convention 169 to be an effective mechanism for securing the participation and obtaining the views of Indigenous peoples in cases where the State intends to adopt provisions affecting them as a distinct group and in their capacity as members of that community. Matters such as land-tenure rules in Indigenous territories, authorizations to exploit resources on lands granted to them, the conditions governing their education, and the regulation of their forms of organization are traditionally recognized as matters requiring consultation.
In this case, however, the legislative decisions are not directed at shaping the legal status of Indigenous populations as such, but only at those Indigenous persons who may happen—together with many other non-Indigenous persons—to inhabit the territory included within or excluded by the establishment of the boundaries of the RVS-GM refuge. For that reason, the Legislative Assembly was under no obligation to comply with the requirement established in Article 6 of ILO Convention 169, and the action must therefore also be dismissed on this point.
B-3 Regarding the claim of a violation of Article 7 of the Constitution through disregard of Costa Rica’s obligations concerning wetlands protected by the Refuge.
Corollary.
30. In view of all the foregoing, no constitutional violation of the right enshrined in Article 50 of the Political Constitution has occurred, since the ecological balance has not been impaired by the provisions of the challenged Law, which likewise does not infringe the international obligations accepted by our country concerning wetlands and mangrove areas. Furthermore, considering the scope of the challenged statutory provisions, the consultation process (proceso de consulta) set forth in Article 6 of ILO Convention 169 was not formally required. On the contrary, the State retains intact its powers in the sphere of environmental protection and the defense of public property and must, in our view, act consistently by taking the necessary actions to recover lands that are illegally occupied in protected areas, as provided by law” (underlining and highlighting in the original).
Thus, for the minority, Law No. 9223 of March 10, 2014, was not unconstitutional, and therefore the annulment of the 2017-2023 General Management Plan (Plan General de Manejo) for the Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, together with its executive summary in Supplement No. 42 to La Gaceta No. 39 of February 28, 2022, would likewise not be appropriate. This is because it reflects compliance with the boundaries of the Refugio Nacional established by Law No. 9223, which, in my view, was done without altering the State’s obligations concerning the regime for the defense of the Patrimonio Natural del Estado—which, clearly, have not changed with or without the issuance of Judgment No. 2019-12745 at 12:10 p.m. on July 10, 2019. It cannot be presumed that environmental protection obligations and rules have disappeared because of an alleged legislative defect; they clearly remain in force, and violations thereof may be prosecuted, since the legal maxim protecting forests on public and private land continues to apply. Moreover, that legislative defect could be summarized as a problem of legislative drafting, an issue that the Chamber does not ordinarily address, as was duly explained.
I therefore state my dissent and dismiss the action with respect to this issue.- Luis Fdo. Salazar A.
Case file: 24-001899-0007-CO Decision No. 2025-022181 SEPARATE REASONS OF JUSTICE GARRO VARGAS Preliminary Matters Before setting forth my separate reasons, it should be emphasized that three different instruments were challenged in this constitutional review proceeding. First, the General Management Plan for the Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, adopted by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) through Resolution No. 044 of February 28, 2022. Regarding this issue, I clarify that—while respectfully acknowledging the majority’s position—I chose to set forth my own reasons for declaring that plan unconstitutional. I also dissented regarding the judgment-enforcement phase (fase de ejecución de sentencia), so that this stage would be conducted before the Juzgado de Ejecución de Sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo.
As the second issue raised in the action, the Talamanca Coastal Regulatory Plan—Cahuita District (Zoning Regulations), issued by the Municipalidad de Talamanca as Municipal Regulation No. 89 of September 26, 2023, was challenged. On this issue, I agreed with the Full Court in unanimously dismissing the constitutional action on admissibility grounds.
Finally, together with Justices Castillo Víquez and Salazar Alvarado, I rejected the challenge to Directive No. 09-2023, issued by the Ministro de Ambiente y Energía on August 17, 2023, because the directive in question was issued before Judgment No. 2024-3959 at 9:30 a.m. on February 16, 2024, and, therefore, it cannot be concluded that the guidelines issued are contrary to that judgment.
Regarding the Unconstitutionality of the General Management Plan for the Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo (REGAMA) As I have just noted, while respectfully acknowledging the majority’s position, I chose to set forth my own reasons for declaring the 2017-2023 General Management Plan for REGAMA unconstitutional.
Regarding this claim, I must adhere to my own conclusions concerning the noncompliance established in the constitutional action processed under case file No. 14-019174-0007-CO, relating to the order issued by this Court in Judgment No. 2019-012745.
In that regard, in Judgment No. 2024-026300, I determined that the SINAC authorities had indeed engaged in an omission by failing to carry out a complete and formal demarcation (delimitación) of the refuge in question, including a specific assessment of 188 hectares of forest cover (cobertura forestal) for which ownership of the properties was uncertain. If it were determined that public-domain property (bienes de dominio público)—rather than private-domain property (bienes de dominio privado)—existed, SINAC, together with the Abogado de Estado, was required to pursue the corresponding legal actions in defense of public assets.
Therefore, because noncompliance with that demarcation was established and because the management plan was defined on the basis of the refuge’s boundaries—which did not incorporate the results of the demarcation—it is evident that the conclusion must be that this plan is likewise incomplete.
At this point, it is essential to show that the environmental legal framework protecting all protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) is based on the proper formulation of the management plan imposed on the respective protected area. In this regard, it is recognized that a management plan for protected wilderness areas is the guiding instrument for the effective administration and management of the natural and cultural elements present in those areas and of the socio-environmental dynamics occurring at the site. In this respect, Arts. 32 and 37 of the Ley Orgánica del Ambiente provide as follows:
Protected Wilderness Areas Art. 32.- Classification of protected wilderness areas. The Executive Branch, through the Ministerio del Ambiente y Energía, may establish protected wilderness areas under any of the management categories that are established and Nombre03 below:
Those management categories and any created in the future shall be administered by the Ministerio del Ambiente y Energía, except for those established in Article 33 of this Law. Municipalities must collaborate in preserving these areas.
Art. 37.- Powers of the Executive Branch. When establishing protected wilderness areas, regardless of their management category, the Executive Branch, through the Ministerio del Ambiente y Energía, is empowered to include within their boundaries any privately owned properties or portions thereof necessary to fulfill the objectives set forth in this Law and to implement them in accordance with the respective management plan, or to create statutory easements (servidumbres legales) for ecological protection and compliance with this Law.
In the case of national parks, biological reserves, or state-owned national wildlife refuges, the land shall be acquired through purchase, expropriation, or both procedures, subject to prior compensation. In the case of forest reserves, protected zones, mixed wildlife refuges, and wetlands, the properties or portions thereof may also be purchased or expropriated unless, at the owner’s request, they are voluntarily placed under the forestry regime (régimen forestal). Such submission shall be recorded in the Registro Público de la Propiedad as an encumbrance on the property and shall remain in effect for the period established in the management plan.
Privately owned properties affected pursuant to this Article because they are located within national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, or protected zones shall become part of state-protected areas only once they have been paid for or lawfully expropriated, unless they are voluntarily placed under the Forestry Regime. In the case of forest reserves, protected zones, and wildlife refuges, where payment or expropriation has not been completed and while it remains pending, the areas shall be subject to an environmental land-use plan (plan de ordenamiento ambiental) that includes an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and, subsequently, to the plan for the management, recovery, and restoration of resources.
(The preceding paragraph was amended by Article 72(c) of Ley Forestal, No. 7575 of February 13, 1996, which was itself amended by Article 114 of the Ley de Biodiversidad, No. 7788 of April 30, 1998)
The Executive Branch is empowered, through the Ministerio del Ambiente y Energía, to carry out the expropriations provided for in this Article, in accordance with Ley de expropiaciones No. 7495 of May 3, 1995. (Emphasis not in the original).
Furthermore, in this specific case, because the areas allegedly contain forest, it is appropriate to cite what Ley Forestal provides in this regard, as it specifically defines and demonstrates the importance of rigorous forest management plans (planes de manejo forestales). For these purposes, Art. 3 defines them as follows:
Art. 3.- Definitions For the purposes of this Law, the following shall be understood as:
(…)
As can be seen, the management plan is an essential tool for defining the activities permitted in the respective protected area, guided by the principle of rational use of natural resources so as to ensure the sustainability of the resource. Thus, if the management plan does not properly include the areas to be demarcated and the types of activities that may be carried out, natural resources are left unprotected, which is plainly unacceptable.
This was reflected—as I have already noted—in my considerations in Judgment No. 2024-026300, in which I reached the following conclusions:
“In this regard, the evidence submitted shows that, in an effort to comply with a series of orders issued by the Contraloría General de la República, the general management plan for REGAMA was adopted; however, this plan does not provide protection for the hectares that were removed from protected status (desafectadas) by the Law, since it provides as follows:
‘Given the need and priority of complying with the various provisions issued by the Contraloría General de la República concerning the official adoption of the general management plan for RNVS-GM, it is agreed to proceed with publication of this document, which shall govern the refuge area established before the partial annulment of Law No. 9223, excluding the area addressed in Decision No. 012745 of July 10, 2019, of the Sala Constitucional. Accordingly, the geographic area reflected in this management plan does not represent the full boundaries of the protected wilderness area; once the forested area removed from protected status by Law 9223 is reincorporated, the PGM must be expanded to include the relevant provisions concerning that area, which will be restored to the refuge.’ (Emphasis not in the original).
This suggests—though it is merely an indication—that there is no general management plan adequately safeguarding the areas that were removed from protected status (desafectadas) by law no. 9223; in other words, it appears that environmental-protection restrictions were likewise not imposed to safeguard private properties adjacent to the refuge that had significant forest cover (cobertura forestal) or truly constitute forest under the terms of the Ley Forestal.” From the foregoing excerpt, it is appropriate to highlight what the instrument itself provides: the geographical area reflected in this management plan does not represent the full boundaries of the protected wildlife area (área silvestre protegida); once the forested area removed from protected status by law 9223 is reincorporated, the general management plan must therefore be expanded to address the relevant matters concerning that area, which will be restored to the refuge.
Having established that factual circumstance, it is necessary to highlight the conclusion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República)—which I share:
“With that provision, it is undeniable that the function of the REGAMA General Management Plan is distorted as a planning instrument that guides the management of a protected wildlife area toward achieving its long-term conservation objectives and serves as the basis for developing other planning and regulatory instruments. This is so, first, because the full geographical area of REGAMA has not been delimited and, second, because the failure to define, identify, and reincorporate into REGAMA all areas belonging to the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), as ordered by judgment 12745-2019, creates uncertainty concerning the proper use of the land and raises jurisdictional conflicts between SINAC and the Municipalidad de Talamanca regarding its administration. Both circumstances result in a significant impairment of the right established by Article 50 of the Constitution.” (Emphasis not in the original).
Furthermore, it is necessary to underscore the consequences this entails:
“In this regard, it must be borne in mind that Protected Wildlife Areas are geographically delimited zones (Law No. 7788, Article 58), and that the Conservation Areas System (Sistema de Áreas de Conservación, SINAC) is responsible for administering and conserving the Natural Heritage of the State.
Accordingly, deficient and incomplete delimitation of the Protected Wildlife Area entails the risk that the Municipalidad de Talamanca may grant concessions—administrative rights in rem (derechos reales administrativos)—over the 20,1 ha of land classified as forest and located within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), according to the delimitation of the forested zone in the area excluded by law 9223, official letter N°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020-, in disregard of the powers and characteristics applicable to each ecosystem (Law 7554, Article 30 subsection c and Article 34). This would plainly disregard what that Chamber has held to be unconstitutional in prior judgments concerning the preventive and precautionary principles and the State’s duty to prevent environmental damage, as well as the constitutional mandate of interinstitutional coordination and cooperation for environmental protection, derived from the pro natura principle.” (Emphasis not in the original).
In addition, regarding the protection of the forested zone, that report states as follows:
“[I]f the boundaries of REGAMA have not been fully defined, it would not be possible to assess and determine, before its implementation, the adverse effects that an activity, work, or project will cause to the environment in the omitted area. The Ministry of Environment and Energy is required to classify State-owned land in order to identify and delimit those territories constituting Natural Heritage of the State and defined as forests and/or land suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal), which automatically comes under the administration of that Ministry rather than the Municipalities.” (Emphasis not in the original).
In conclusion, I consider that the management plan—which is the regulatory instrument par excellence for protected wildlife areas—is indeed unconstitutional because its very origin reveals an omission: the MINAE authorities failed to conduct a complete assessment of the land to be included in that plan. If land was excluded, this placed it in an unprotected state, in clear contradiction of Articles 50 and 89 of the Constitution insofar as they concern the protection of natural beauty.
Qualification regarding the reincorporation of the forested areas into the refuge I must make a qualification regarding the following statements made by the Nombre06 of this Chamber:
“The Chamber agrees with the Office of the Attorney General of the Republic that a provision such as the one examined prevents the General Management Plan for the Nombre02 Wildlife Refuge (REGAMA) from fulfilling its function as a planning instrument that guides the management of a protected wildlife area toward achieving its long-term conservation objectives, because the geographical area of REGAMA has not been completely delimited. It is evident that the failure to define, identify, and reincorporate into REGAMA all areas belonging to the Natural Heritage of the State, as ordered by this Chamber in judgment 12745-2019, creates uncertainty concerning the proper use of the land and raises jurisdictional conflicts between SINAC and the Municipalidad de Talamanca regarding its administration.” (Emphasis not in the original).
In this regard, I must clarify that—in my view—reincorporation was not inherently mandatory. On this point, I made the following observations:
“An analysis of the background shows that this Chamber did not declare law no. 9223, ‘Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean,’ unconstitutional in its entirety, but only insofar as it concerned 188 hectares of forest cover for which ownership of the properties was uncertain. The Chamber’s Nombre06 therefore ordered that they be delimited and that the corresponding legal actions subsequently be taken in defense of public assets.
In my view—although I was not a member of the Chamber when this matter was decided—the operative part of the judgment cannot be viewed separately from its reasoning, which made its intent very clear in the following terms:
‘Instead, and in order to achieve a fair balance between environmental protection and people’s socioeconomic needs, the proper course is to grant the constitutional challenge filed, annulling the provision only with respect to the territories included in the forested zone—188 hectares—as established by the Office of the Attorney General of the Republic in its reports, and consequently to order SINAC to delimit the aforementioned area. If it is determined that these are public-domain assets—not private-domain assets—SINAC, together with the State Attorney (Abogado de Estado), must pursue the corresponding legal actions in defense of public assets. With regard to any property rights—should they be established—the competent authorities must impose the corresponding public-interest restrictions (limitaciones de interés social) on the properties for the sake of environmental protection.’” (Emphasis not in the original).
In other words, the Chamber’s intent was not to incorporate this land automatically into REGAMA, but to delimit it and assess its specific circumstances in each case, such that, if it was public land, “the defense of public assets” was appropriate and, if it was private land, public-interest restrictions had to be imposed for environmental protection. The Chamber cannot now, through a subsequent application, change the intent expressed therein. It is true that, pursuant to Art. 12 of the LJC, additions or clarifications may be issued on the court’s own motion in judgment-enforcement proceedings to ensure full compliance with the ruling, but I reiterate that a measure of this kind cannot alter the intent of the decision rendered at that time.
It should be borne in mind that both the Nombre06 and the minority agreed on the need to safeguard urban areas—as intended by the legislature itself—while seeking a sound balance between the rights of the area’s longstanding possessors and environmental protection. The crux of the matter lies in those 188 hectares of forest cover—as classified or identified when the judgment granting the claim was issued—which had not been clearly identified as an urban area, supposedly constituted forestland, and were removed from protected status. This specific land was what had to be delimited as a result of the judgment in these proceedings.” Thus, I reiterate that delimitation is indeed indispensable as a technical criterion. If the delimitation and identification of the land that must be covered by the management plan are incomplete, the technical elements needed to establish a proper basis for it are lacking. Nevertheless, the complete reincorporation of the forested area was not automatic. In my view, the Chamber’s intent was not to incorporate this land automatically into REGAMA, but to delimit it and have the competent authorities assess its specific circumstances in each case, such that, if it was public land, they would proceed with “the defense of public assets” and, if it was private land, they would impose public-interest restrictions for environmental protection.
Conclusion
As a corollary to the foregoing considerations, I conclude that the challenged management plan—because it fails to delimit the land that it was required to cover—is unconstitutional.
Nombre16.
NOTE BY JUSTICE GARRO VARGAS On collective interests With respect to the principal judgment, I have considered it necessary to clarify that the more recent lines of precedent of the Constitutional Chamber have defined the circumstances under which constitutional challenges are admissible, depending on the standing (legitimación) invoked.
Specifically, with respect to Art. 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC), its second paragraph refers to the defense of interests “concerning the community as a whole.” On this point, this Court has emphasized that this refers to the standing held by a corporate entity when, acting through its representatives, it defends the rights and interests of the persons comprising its membership, provided that the challenge concerns rules or provisions affecting the core rights or interests that constitute the group’s purpose and unifying factor. In my note to judgment no. 2025-012850, I made the following observations:
“First, it must be clarified that when the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests concerning the community as a whole, it means collective interests (intereses colectivos), namely those held by a corporate group when it acts as such through its representatives in defense of the rights and interests of the persons comprising its membership, provided further that the challenged rules or provisions affect the core rights or interests constituting the group’s purpose and unifying factor. In this regard, reference may be made to judgment no. 2024-010031, which, insofar as relevant, made the following observations:
‘The petitioners expressly argue that they have standing (legitimación) to bring this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) pursuant to Article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, insofar as the action is brought “in defense of interests concerning the community as a whole.” The petitioners themselves state that they are aware that this Chamber has clarified that the phrase “interests concerning the community as a whole” refers “to collective interests, which are those held by a corporate group when it acts as such through its representatives in defense of the rights and interests of the persons comprising its membership base, provided, moreover, that the challenged provisions or rules affect that core of rights or interests constituting the group’s raison d’être and unifying factor.” Nombre03 that, in this case, the claim “specifically concerns the collective interests of public-sector workers,” and seeks to challenge “specific acts or rules..., which harm the interests of this particular sector through the representation that the undersigned deputy can provide.” They then add that they may bring this action “in defense of collective interests by virtue of the legitimacy held by a deputy of the Republic.’ In that event, it should be noted that this Chamber has indeed clarified—in various decisions—that, through the expression “interests concerning the community as a whole,” contained in the aforementioned ordinal 75, second paragraph, the “legislature intended to refer to the standing held by a corporate entity when it acts through its representatives in defense of the rights and interests of the persons comprising its membership base, provided that the challenge concerns rules or provisions affecting that core of rights or interests constituting the group’s raison d’être and unifying factor” (judgment no. 2014-20446 at 09:30 on 17 de diciembre de 2014; to the same effect—among several others—decisions no. 2017-000152 at 9:05 on 11 de enero de 2017 and no. 2020-020839 at 9:20 on 28 de octubre de 2020).” On the body of law applicable to constitutional review In previous opinions (see judgments 2014-004630, 2016-018351 and 2020-013316, among many others), I made certain observations concerning the exercise of constitutional review (control de constitucionalidad) and international instruments as a standard of review (parámetro de valoración). In that regard, insofar as relevant and in summary, I stated the following:
“The function of reviewing the conformity of statutes and general provisions with treaties and conventions is not expressly provided for in the constitutional text, but only in art. 73.d) LJC; nevertheless, it is not contrary thereto, since it safeguards the effectiveness of art. 7 CP. The function of reviewing such conformity is distinct from the function exercised by the Chamber pursuant to art. 10 CP—constitutional review—and from that established in art. 48 CP—judicially safeguarding constitutional rights and the fundamental rights established in international human-rights instruments.
When this Chamber exercises its constitutional-review function, it should not resort to treaties and use them, in practice, as though they formed part of the constitutional standard of review (parámetro de constitucionalidad). Such instruments—and only if duly ratified—may serve as the standard for assessing whether statutory and substatutory rules conform to those instruments themselves, pursuant to art. 7 CP and 73.d) LJC. This is consistent with a systematic interpretation of the Constitution and the LJC and with respect for the separation of powers, a foundational principle of every democratic State governed by the rule of law.” (Emphasis does not appear in the original decisions).
In this specific case, reference is made to the Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, advisory opinion no.°23/17 of the Corte Interamericana de Derechos Humanos dated 15 de noviembre de 2017, that court’s judgments in “Comunidades Indígenas miembros de la Asociación lhaka Honhat (nuestra tierra) vs. Argentina” and “Baraona Bray vs. Chile,” and the first report of the Organización de Naciones Unidas on the status of international environmental law—document A/73/419 dated 30 de noviembre de 2018—among others. These decisions, advisory opinion, and international instruments are highly significant, but they are not formally constitutional standards of review. To refer to the applicability of the cited constitutional principles—the precautionary principle (principio precautorio) and the preventive principle (principio preventivo)—it is sufficient to refer to the international instruments formally approved by Costa Rica through the mechanisms established in our Constitución Política. In this regard, it should be recalled that the nonbinding nature of soft-law rules (normas del soft law), although it may not appear so at first glance, stems from respect for the democratic ethos permeating the production of legal rules.
On judgment no.°2023-31756 I must note for the record that I was not a member of the court that adopted judgment no.°2023-31756 at 09:30 hrs. on 7 de diciembre de 2023, which annulled the public hearing held on 4 de agosto de 2023 and ordered the authorities of the Municipalidad de Talamanca to make the necessary arrangements to schedule a new public hearing for the Plan Regulador Costero project of the Distrito de Cahuita, Cantón de Talamanca.
On the environmental protection of wetlands I must emphasize the special protection reflected in my positions concerning the importance and safeguarding of wetland ecosystems (ecosistemas de humedal). In this regard, it is sufficient to refer to judgments numbered 2020-0013836, in which I dissented and declared law no.º9610 of 17 de octubre de 2018, entitled “Modificación de límites de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal para el desarrollo del Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras,” unconstitutional; and 2021-017783, in which executive decree no.°39838-MINAE of 27 de julio de 2016, entitled “Faculta al Sistema Nacional de Conservación para autorizar la intervención controlada a ecosistemas de humedal en virtud de proyectos de reparación y mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional,” was given a conforming interpretation (interpretación conforme). However, I must clarify that—in my judgment—and in accordance with the latter judgment, it is not technically correct to state that all wetlands form part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE). Judgment 2021-017783 concluded, insofar as relevant, as follows:
“First, wetlands are defined by their physical characteristics—predominantly aquatic ecosystems—(art. 1 of the Convención Ramsar and art. 40 of the LOA), but this does not necessarily mean that all wetlands are also classified as protected wild areas (áreas silvestres protegidas), that they are included within the PNE, much less that all wetlands in the national territory are inscribed on the Lista Ramsar because of their international importance. It should be noted that these situations are subject to much stricter rules governing intervention, precisely because of their specific inclusion in these enhanced-protection categories and the respective management category (categoría de manejo) imposed, which the MINAE authorities themselves may not arbitrarily disregard. Likewise, if a particular wetland is specifically included within the PNE—pursuant to the definition in art. 13 of the Ley Forestal—the legislation permits only “research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption.” That decision included a legal analysis of the characteristics of the PNE and concluded as follows:
Likewise, inclusion in the PNE is based on particular characteristics and qualities warranting its inventory by MINAE and restricts the activities that may be conducted on such lands, precisely in order to protect forest resources. In this regard, it is appropriate to quote, insofar as relevant, the provisions of the Ley Forestal, which defines and delineates the characteristics of the PNE:
Art. 13.- Establishment and administration. The State’s natural heritage shall consist of the forests and forest lands (terrenos forestales) within national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, except for real property securing credit transactions with the Sistema Bancario Nacional and becoming part of its assets.
The Ministerio del Ambiente y Energía shall administer the heritage. Where appropriate, through the Procuraduría General de la República, it shall register the lands in the Registro Público de la Propiedad as individually identified properties owned by the State.
Non-governmental organizations that acquire real property containing forest or suitable for forestry, using funds derived from donations or the public treasury and obtained on behalf of the State, shall transfer such property into the State’s name.
Art.14.- Nonattachable and inalienable status of the natural heritage. The forest lands and forests constituting the State’s natural heritage, as detailed in the preceding article, shall be nonattachable and inalienable; possession thereof by private parties shall create no right in their favor, and the State’s action for recovery (acción reivindicatoria) of such lands shall not be subject to any statute of limitations. Consequently, they may not be registered in the Registro Público through possessory information proceedings (información posesoria), and both their invasion and occupation shall be punishable as provided in this law.
Art. 16.- Boundaries The Ministerio del Ambiente y Energía shall demarcate, on the ground, the boundaries of the areas comprising the State’s natural heritage. The boundary-demarcation procedure (procedimiento de deslinde) shall be established in the regulations to this law.
(…)
Based on the legal analysis and the reports from the reporting authorities, including the authority that proposed the decree itself (MINAE), it follows that the executive decree at issue is intended to apply to “wetland ecosystems,” excluding from that concept those areas specially protected by other rules that establish specific management categories and specific regulations governing their registration, management, and use.
Consequently, it bears repeating that the administration of protected wild areas is delimited by the corresponding management category imposed, and such areas may not be reduced through substatutory provisions or measures; the inclusion of a wetland as a Ramsar Site (Sitio Ramsar) is based on its international importance and, as examined, its reduction could be effected only through the stringent measures established in the Convention; finally, the designation of a wetland as part of the PNE is based on a demarcation carried out by MINAE, the body with authority to establish its boundaries, and only those activities expressly provided for and authorized by the legislature may be permitted there.” In light of the foregoing, I reiterate the environmental significance of wetlands, but it must be clarified that this type of ecosystem does not—as such and automatically—form part of the PNE under the statutory definition set forth in the Ley Forestal.
Nombre16.
DISSENTING OPINION OF JUSTICE GARRO VARGAS REGARDING THE ENFORCEMENT OF THIS JUDGMENT In the case at bar, this Court is declaring the General Management Plan of the Nombre02 Wildlife Refuge 2017-2023 unconstitutional, with a modulation of effects (dimensionamiento) requiring the competent SINAC authorities—within one year from publication of the full judgment in the Boletín Judicial—to correct the constitutional defects identified in this decision. In that regard, correcting the identified constitutional defects entails a substantive and technical review of the delineation of the forested areas (áreas boscosas) that were excluded and a determination as to whether they should be incorporated into the refuge in order to provide comprehensive environmental protection.
As may be seen, this is not a straightforward order for this Court to evaluate, and it is for that reason—seeking to guarantee the State’s duty to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment—that I consider the most appropriate course to be to place enforcement of this judgment (ejecución de esta sentencia) before the Área de Ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, under the judgment-enforcement rules of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA).
The possibility of referring the enforcement of certain orders of the Sala Constitucional to the administrative-litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa) is indeed provided for in amparo proceedings (recursos de amparo), as stated in Article 56 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional, LJC), which provides as follows:
Article 56. The Sala Constitucional shall be responsible for enforcing judgments, except with respect to the assessment and payment of compensation and monetary liabilities, or in other matters that the Sala itself deems appropriate, in which case enforcement shall take place through administrative-litigation proceedings under the judgment-enforcement procedure established in the law governing that jurisdiction. (Emphasis not in the original).
The bill discussed during the enactment of the LJC originally provided as follows:
Article 56. Judgments favorable to the petitioner shall be enforced through administrative-litigation proceedings under the judgment-enforcement procedure established in the law governing that jurisdiction.
However, the text was amended by motion so that it would be consistent with Article 153 of the Political Constitution, and the following explanation was given:
“THE SECRETARY:
Motion No. 68 (32-19) by Deputy Chacón Jiménez:
“Article 57 (formerly 56): the text shall read as follows: ‘The Sala Constitucional shall be responsible for enforcing judgments, except with respect to the assessment and payment of compensation or monetary liabilities, or in other matters that the Sala itself deems appropriate, in which case enforcement shall take place through administrative-litigation proceedings under the judgment-enforcement procedure established in the law governing that jurisdiction.’” THE PRESIDENT:
Is the motion as read open for discussion?
Doctor Piza Escalante:
There was a contradiction here with the general principle that courts enforce their own judgments, and it referred all enforcement to the Administrative Litigation Jurisdiction; the other articles that allowed the Sala to enforce them were therefore left without effect.
Deputy Corrales Bolaños:
That portion says: ‘or in other matters that the Sala itself deems appropriate...’; what does that refer to?
Doctor Piza Escalante:
The idea is that the Sala, in judgment-enforcement proceedings, will decide whatever it considers to fall within its purview. Everything else is referred to administrative-litigation proceedings. [sic] THE SECRETARY:
Is the motion considered to have been sufficiently discussed?
Nombre05:
Discussed. Approved (unanimously, with five deputies present).” (See records of the enactment of the LJC. Emphasis not in the original).
Based on the foregoing, it is clear that the LJC itself authorizes this Sala—including with respect to enforcement—to decide what it considers to fall within its purview and, when it deems such action warranted, to refer to the administrative-litigation jurisdiction those matters that it considers appropriate.
In this specific case, given the scope and complexity of the order, I believe that, to ensure adequate follow-up, the most appropriate course is to place the enforcement phase of the matter within the administrative-litigation jurisdiction. This is because the rules governing this constitutional jurisdiction do not provide adequate mechanisms for monitoring an order involving highly complex technical matters.
As noted supra, although that provision (Article 56 of the LJC) is located in the title concerning proceedings for the protection of constitutional rights (procesos de garantías)—amparo proceedings—the fact remains that, based on a comprehensive reading and interpretation of Articles 7, 13, and 91 of the LJC, that authorization could be applied to constitutional-review proceedings (procesos de control de constitucionalidad). Those provisions establish as follows:
Article 7. The Sala Constitucional shall have exclusive authority to rule on its own jurisdiction, as well as to hear incidental matters arising before it and related preliminary issues.
Article 13. The case law and precedents of the constitutional jurisdiction shall be binding erga omnes, except upon itself.
Article 91. A declaration of unconstitutionality (declaración de inconstitucionalidad) shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the act or provision, without prejudice to rights acquired in good faith.
A constitutional judgment of annulment (sentencia constitucional de anulación) may calibrate and modulate its retroactive effect in terms of space, time, or subject matter, and shall establish the rules necessary to prevent it from causing serious disruptions to social security, justice, or peace. (Emphasis not in the original).
Consequently, to prevent a serious disruption to “social security, justice, or peace,” it is necessary to use this mechanism to maintain the provision in force while the missing constitutional requirement is satisfied. Furthermore, the binding nature of the case law and precedents of the constitutional jurisdiction, together with the authority to establish the “necessary rules” and “rule on its own jurisdiction,” authorizes the Sala Constitucional to apply Article 56 of the LJC to constitutional-review proceedings. This follows from the fact that no similar provision exists for such matters allowing a specific issue to be referred to the judgment-enforcement phase of administrative-litigation proceedings.
Precisely because of that absence, the provisions could be integrated by applying Article 56 of the LJC by analogy to constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad), just as the Sala has, in other cases, applied rules governing amparo proceedings to habeas corpus proceedings (see, e.g., the following judgments: 2020-15696, applying the doctrine of withdrawal of an amparo proceeding to habeas corpus proceedings; 2012-10005, ordering the supplementary application of the award provided for in Article 52 of the LJC to habeas corpus proceedings; 2020-8410, in which the Sala recognizes that reports submitted in habeas corpus proceedings have the same characteristics as reports submitted in amparo proceedings (Article 44 of the LJC)). Thus, in the absence of a provision like the one established for amparo proceedings concerning the enforcement of judgments, the Sala could properly integrate and supplementarily apply that provision to constitutional-review proceedings when—as in the present case—the declaration of unconstitutionality does not entail the straightforward removal of the provision from the legal system, but instead requires verification of a condition involving complex compliance to determine whether such removal must actually be carried out. This is so even taking into account Article 14 of the LJC, which provides:
Article 14. The Sala Constitucional and its jurisdiction shall be subject solely to the Constitution and the law. In the absence of an express provision, the principles of Constitutional Law shall apply, as shall the general principles of Public and Procedural Law or, where applicable, those of International or Community Law; additionally, in the following order, the General Law of Public Administration, the Law Governing the Administrative Litigation Jurisdiction, and the Codes of Procedure shall apply. (Emphasis not in the original).
It should also be added that the need to place compliance with this decision within the administrative-litigation jurisdiction—based on the express authorization granted by Article 56 of the LJC—arises because the LJC contains no adequate mechanisms for monitoring a judgment involving a matter of particular public interest and highly complex technical issues that exceed the capabilities of the constitutional jurisdiction. The advantages of the CPCA’s provisions on judgment enforcement (Article 155 et seq.)—which are evident and appropriate for a case such as the one under consideration—cannot be overlooked. In that regard, Article 155 states:
Article 155.- 1) The Court shall have a body of enforcement judges (jueces ejecutores) responsible for enforcing its judgments and other final decisions.
A reading of this provision shows that this jurisdiction has a body of enforcement judges vested with all powers necessary to safeguard the full implementation and effectiveness of final decisions, including binding decisions of the constitutional jurisdiction, such as the authority to request timetables, impose fines, determine liability, oversee stages of compliance, and so forth. All of this clearly ensures the actual enforcement of judgments.
Another point merits mention. If this claim, instead of having been brought directly before the Sala (through this constitutional challenge), had been raised in the administrative-litigation jurisdiction (through ordinary proceedings) to safeguard the legality of administrative action under Article 49 and in light of the requirements of Article 50—both of the Political Constitution—the enforcement judge would have been responsible for carrying out the same procedure that I now, in this dissenting opinion (voto salvado), believe the Sala should order that judge to perform. Such an order would therefore not constitute an illegitimate assignment of powers; rather, what is required forms part of the judge’s ordinary duties: ensuring compliance with final judicial decisions—and this decision unquestionably is one (Article 13 of the LJC, cited supra)—while ultimately safeguarding the legality and constitutionality of administrative action.
Irrespective of the foregoing, it was also possible for the constitutional jurisdiction to adjudicate the merits of this matter, as it did. It was then established that the regulations lack an essential requirement, rendering them invalid and unconstitutional because they violate Article 50 of the Political Constitution. However, as I have stated, this does not prevent the Sala—mindful of the characteristics of the subject matter of this challenge and of the order issued in the judgment, as well as of its own powers and limitations—from choosing to place oversight of compliance with that order in the Área de Ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.
Finally, what—in my view—the Constitutional Chamber should have decided based on the aforementioned relationship between the legal provisions, and specifically on its authority to determine its own jurisdiction (art. 7 of the LJC), must be observed by the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa), since it is impermissible for a lower court to contest jurisdiction with a higher court (art. 170 of the Ley Orgánica del Poder Judicial). In this regard, in judgment n.°2016-4837, this Chamber ruled as follows:
“For this purpose, the appellant must bear in mind that, as already stated, pursuant to the principle of constitutional supremacy and the binding force of the Constitutional Jurisdiction (article 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), the case law and precedents of the constitutional jurisdiction are binding erga omnes, except upon itself. Consequently, if there is already a precedent from this Court that determined jurisdiction in this specific case, the designated judicial body could not again decline jurisdiction in favor of the Constitutional Chamber, since, pursuant to article 7 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, only the Constitutional Chamber determines its own jurisdiction. It should be noted that, pursuant to articles 45 of the Código Procesal Civil and 170 of the Ley Orgánica del Poder Judicial, courts may not contest jurisdiction with higher courts exercising jurisdiction over them (see, in this regard, judgment No. 15311-2011 of this Chamber, issued at 16:46 hrs. on 8 de noviembre de 2011). Accordingly, the ruling of the Contentious-Administrative Court cannot be asserted against the determination of jurisdiction made by this Chamber” (Emphasis not in the original).
I maintained this position in judgment n.°2020-023743, which declared unconstitutional the approval of the “Plan GAM 2013-2030 Actualización del Plan Regional de la Gran Área Metropolitana” because it failed to incorporate the environmental variable (variable ambiental). As relevant here, I issued a separate opinion and ordered as follows:
“Justice Garro Vargas issues a separate opinion regarding the adjustment of the effects of this judgment (dimensionamiento de los efectos de esta sentencia) and, pursuant to article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, states that the Executive Branch must submit the plan provided for in the aforementioned decree to the strategic environmental assessment process (proceso de evaluación ambiental estratégica) or another study incorporating the environmental variable before the Secretaria Técnica Nacional Ambiental, which shall issue the corresponding decision. All of the foregoing must be completed within a maximum period of thirty-six months from the full publication of this judgment in the Boletín Judicial. This ruling shall be enforced before the Enforcement Division of the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, under the judgment-enforcement rules of the Código Procesal Contencioso Administrativo. The decree shall remain in force during the period granted. If the obligation imposed herein is not fulfilled within the specified period, the declaration of nullity shall take full legal effect. A copy of the judgment shall be sent to the Enforcement Division of the Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda so that it may initiate proceedings to enforce this ruling.” In this regard, I stated as follows:
“[I]t must be borne in mind that, due to the particular features of the declaration of unconstitutionality in this specific case, the challenged provision must remain effective beyond its repeal (ultraactividad) for a reasonable period so that the environmental variable may be incorporated. Allowing the Plan GAM to lapse without further specifications or adjustments would cause a serious disruption to social peace and legal certainty, which art. 91de la LJC specifically seeks to prevent (as Nombre06 of the Chamber and Justice Castillo Víquez noted in his statement). Such disruptions, or the potential chaos resulting from the absence of regulations governing land-use planning (ordenamiento territorial), would likewise arise if the Chamber’s order were not complied with upon expiration of the period granted. Por tanto, there is an exceptional need to prevent this from occurring, and this constitutes an additional compelling reason justifying residual recourse to art. 56 of the LJC, which grants the Chamber a measure of judicial discretion to refer this specific issue to the contentious-administrative jurisdiction so that, using all the tools—abundant and demonstrably effective—available there, compliance with the omitted requirement may be verified and monitored.
(…)
Based on the foregoing arguments, I conclude that sufficient factual, legal, and precedential grounds exist to justify this Chamber’s adjustment of the order issued in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). Thus, instead of invalidating the provision, it shall remain in force for a period deemed reasonable—thirty-six months—so that the Executive Branch may submit the Plan GAM to the environmental assessment process (proceso de evaluación ambiental) determined by SETENA.
Likewise, in view of the characteristics noted above, compliance with the order must be carried out before the Enforcement Division of the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, under the judgment-enforcement rules of the CPCA.
And, like the majority, I consider that only if the obligation imposed herein is not fulfilled within the specified period would the declaration of nullity take full legal effect.” These considerations are equally applicable to the present case, since the Plan General de Manejo del REGAMA 2017-2023 shall remain in force for up to one year so that the competent administrative authorities may complete the boundary-delimitation process (proceso de delimitación) previously ordered by this Court. In my view, oversight of that proper delimitation should be delegated to the Judgment Enforcement Division of the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.
Nombre16.
CASE FILE N° 24-001899-0007-CO Telephone numbers: Telf01/ ALA-4TA (Telf02). Fax: Telf03 / Telf04. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección02, Dirección03, 100 mts. south of the Perpetuo Socorro church).
Revisión del Documento *CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del dieciséis de julio de dos mil veinticinco.
Acción de inconstitucionalidad que se tramita en el expediente No. 24-001899-0007-CO interpuesta por Nombre01, cédula de identidad n.° CED01, representante legal de la Asociación Talamanqueña de Ecoturismo y Conservación, cédula de persona jurídica n.° CED02; MARTA EUGENIA CASTRO BOLAÑOS, cédula de identidad n.° CED03, y CRAIG MARTIN SCHIEBER DALTON, cédula de identidad n.° CED04, actuando como COVIRENAS del Caribe Sur; SELVA MELODY BAKER FELTON, cédula de identidad n.° CED05, y SILVIA ELENA MATAMOROS PACHECO, cédula de identidad n.° CED06; para que se declaren inconstitucionales el Plan General de Manejo del Refugio de Vida Nombre02 2017-2023, del que se publicó un resumen ejecutivo en el Alcance n° 42 a la Gaceta n° 39 del 28 de febrero de 2022; el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, publicado el 5 de octubre de 2023 en el Alcance n.° 193 a La Gaceta n.° 183, y la Directriz n.° 09-2023 firmada el 17 de agosto de 2023 por el ministro de Ambiente y Energía.
Resultando:
Por otra parte, la parte accionante alega que el 5 de octubre de 2023, se publicó en el alcance número 193 a La Gaceta número 183, el Plan Regulador Costero Talamanca - Distrito Cahuita. Dicho plan regulador toma como base el Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, en cuanto utiliza sus mapas de zonificación para regular la zona. Por lo tanto, repite las afectaciones y omisiones anteriormente descritas de ese plan general de manejo. Es decir, los mapas propuestos en el plan regulador no consideran como parte del refugio las zonas de bosque (Patrimonio Natural del Estado) que la Sala Constitucional ordenó proteger mediante el voto n.° 2019-012745. Esto significa que el plan regulador las considera como parte de la Zona Marítimo Terrestre bajo administración municipal, lo que permitiría otorgar concesiones al menos en la parte que corresponde a la zona restringida (contemplado en sus artículos 1 al 13).
También alega la parte actora que mediante Directriz n.° 09-2023, firmada el 17 de agosto de 2023 por el ministro de Ambiente y Energía, Franz Tattenbach Capra, se expresa que “es necesario aclarar y uniformar el criterio de aplicación de varios instrumentos legales que regulan en forma general y específica el accionar de la administración del Área de Conservación La Amistad Caribe, con énfasis en el cantón de Talamanca”. Entre los puntos varios que desarrolla la directriz, refiere específicamente que “El Patrimonio Natural del Estado, no es declarado a través de las Certificaciones sobre el Patrimonio Natural del Estado (C-PNE), ya que el SINAC únicamente corrobora en campo si existen elementos constitutivos de este régimen demanial, y es a través de las certificaciones que se pronuncia sobre dicha constatación debido a las competencias inmersas en la normativa, específicamente el artículo 16 de la Ley Forestal No.7575.
(…) El documento SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, del 30 de junio de 2017, suscrito por el Director Regional Ing. Edwin Cyrus Cyrus, certifica la Delimitación del Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca. Esta Certificación, fue emitida conforme a los lineamientos técnicos y legales y es el documento con carácter oficial, siendo el único vigente, a la fecha. (…) Los límites oficiales del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo son los establecidos en la Ley No.9223, Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur, vigente desde el 8 de abril, 2014. No existe ninguna modificación posterior que haya sido emitida por el Ministerio de Ambiente y Energía”. Para este momento, las actuaciones referentes a la zonificación del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo se han sustentado en diversos documentos internos y estudios técnicos, los cuales indicó el ministro que no pueden ser utilizados para futuras actuaciones administrativas relacionadas al Refugio, por ende, desacreditándolos como fundamento científico.
Entre ellos pretenden quedar invalidados el insumo técnico denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” del 13 de junio de 2021 y el oficio SINAC-ACLAC-DR-138-2023 del 11 de abril de 2023, que corresponde a la propuesta final de delimitación del refugio remitida a la Dirección Ejecutiva del SINAC y al viceministro de Ambiente MINAE. A pesar de lo indicado por el ministro Tattenbach en esta directriz, la resolución n.° 2019-12745 de la Sala Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la Ley n.° 9223, por cuanto los límites que establece no cumplen ningún criterio técnico de delimitación por parte del SINAC. Se ordenó en dicha resolución la confección de nuevos estudios técnicos, distintos de los empleados para la aprobación de dicha Ley. En ese sentido, se dejaron sin efecto los límites establecidos mediante la Ley n.° 9223 desde la publicación de dicha resolución.
En consecuencia, las distintas declaraciones efectuadas en esta directriz resultan contrarias a la orden emitida por la Sala Constitucional en el voto n.° 2019-012745, el cual es vinculante para SINAC y todas las demás instituciones involucradas en el manejo y administración del área silvestre protegida aquí referida. Ello significa que los límites que pretende preservar el ministro de Ambiente y Energía con esta directriz carecen de fundamento científico, al mismo tiempo que se pretenden descalificar y prohibir el uso de otros estudios y criterios técnicos del SINAC. Reitera que el procedimiento seguido en la Directriz n.° 09-2023 aquí impugnada resulta irregular, por cuanto prohíbe que el informe de caracterización de humedales sea utilizado para dictar futuros actos administrativos o para que el SINAC pueda utilizarlo como como insumo técnico, sin aportar ningún otro criterio técnico o justificante científicamente sustentada para descalificarlo y, por consiguiente, desaplicarlo.
Además, posterior a esta directriz no se ha emitido ningún otro estudio técnico que permita identificar claramente los humedales reconocidos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo. Por lo tanto, la publicación del plan general de manejo del refugio se estaría haciendo sin insumos técnicos que permitan la protección de los humedales presentes en el área silvestre protegida, lo cual es una transgresión directa a los principios ambientales que deben cubrir actuaciones de esta índole; pues el informe descalificado por el ministro Tattenbach es el único actualizado a la fecha.
Por otra parte, indican los accionantes que el 12 de octubre de 2023, la Convención RAMSAR publicó la Lista de Humedales de Importancia Internacional actualizada. En dicha lista se incluyen 12 sitios con humedales reconocidos en Costa Rica, uno de ellos el Humedal Gandoca-Manzanillo, con un área total de 9,445 hectáreas. Además, en la lista actualizada se reitera que el humedal forma parte de la lista desde el 11 de diciembre de 1995. Alega la parte actora que, resultado de los hechos expuestos en el presente apartado, a la fecha de interposición de la presente acción, los humedales que se ubican en el Refugio Nacional de Vida Nombre02 se encuentran en un estado de indefensión e incertidumbre. Esto resulta de las actuaciones de descalificación del ministro de Ambiente y Energía del único estudio actualizado que identifica los sitios del área silvestre protegida que tienen presencia de humedales; por la omisión del SINAC de cumplir la orden de la Sala Constitucional en el voto n.° 2019-012745, de establecer técnicamente los límites del refugio, reconociendo áreas necesarias de protección por sus recursos naturales y por ser Patrimonio Natural del Estado; y por el incumplimiento del SINAC de las estipulaciones de la Convención RAMSAR y leyes internas del país que se refieren a la identificación, protección y restauración de los humedales.
La parte actora afirma que, en una visita efectuada el 27 de octubre de 2023 a distintos puntos de la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca donde se encuentran humedales, se pudieron observar prácticas de drenaje y secado de humedales para construcción de restaurantes y hoteles. Reitera que las afectaciones y omisiones anteriormente descritas en el plan general de manejo se repiten en el plan regulador aquí impugnado con respecto a los humedales. En principio, como el plan regulador se basa en los mapas de zonificación del plan general de manejo, se concluye que no toma en consideración criterios técnicos que sustenten científicamente la identificación de polígonos con humedales. La discrepancia entre la delimitación original del Refugio de Vida Silvestre, el mapa reconocido bajo la Convención Ramsar y los mapas de zonificación utilizados en el plan general de manejo y el plan regulador, dejan en indefensión varios de los polígonos con humedales en la Zona Marítimo Terrestre.
Los terrenos no considerados dentro de la zonificación oficializada del refugio suponen la posibilidad de otorgar concesiones y permisos de uso de suelo bajo administración municipal, permitiendo actividades que implicaría la destrucción total de estos ecosistemas. Entre ellas desarrollo para el turismo y comunidad, áreas residenciales y estacionamientos. En cuanto a la legitimación, los accionantes Nombre03 que se encuentran legitimados para interponer la acción de inconstitucionalidad, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ya que actúan en defensa de intereses difusos, como el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Con respecto a la violación de normas y principios constitucionales. I. Vicios sustanciales de procedimiento en la tramitación de las normas impugnadas: a) Falta de estudios técnicos en el procedimiento de aprobación.
Argumentan falta de aportación de los estudios técnicos requeridos por el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, ya que según lo planteado en el plan de manejo aquí impugnado, se establece una reducción del Área Silvestre Protegida, por lo que no se estaría cumpliendo lo ya ordenado por la Sala Constitucional, en cuanto a que no existe el análisis técnico necesario que determine los impactos de la reducción que se estaría planteando con estas normas de rango inferior (Plan de Manejo de REGAMA y el Plan Regulador de la Zona Costera de la Municipalidad de Talamanca) lo que es contrario a lo determinado por la Sala Constitucional en cuanto a la aclaración técnica de una ley (Ley 9223) mediante los estudios pertinentes para su aplicación en las zonas que plantean regular estas normas impugnadas. De manera que, desde el punto de vista de procedimiento, desde el inicio lo planteado por el SINAC en el plan de manejo del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, en cuanto a la reducción y por lo tanto, desprotección de zonas tanto boscosas como de humedales es ilegal.
Además, no se contó con el acervo técnico necesario que considerara correcto lo pretendido en dicho plan. Lo anterior ocasiona que el vicio originario que afecta la norma desde el procedimiento seguido hasta su promulgación, provoca su nulidad. Aunado a lo anterior, en relación con el Patrimonio Natural del Estado, tanto el Plan de Manejo como el Plan Regulador, desconocen los informes técnicos que señalaron la necesidad de proteger esas hectáreas de bosque y fueron aprobados ya no sólo sin éstos, sino también sin realizar determinaciones técnicas nuevas. Indica que la aprobación precipitada y viciada tanto del Plan Regulador de Caribe Sur como del Plan de Manejo del REGAMA, obedece a una evidente falta a principios de objetivación ambiental y precautorio, cuya atención es fundamental en casos como este (cita la resolución de la Sala Constitucional 2022022606, referida a la inconstitucionalidad del articulado de la Ley del Refugio de Vida Silvestre Ostional).
El principio de objetivación de la tutela ambiental, también conocido como de vinculación a la ciencia y la técnica, se refiere a la obligación de acreditar la toma de decisiones en materia ambiental mediante estudios técnicos y científicos fidedignos que garanticen el menor impacto ambiental posible. (Sala Constitucional, sentencia 13667 -2012). Teniendo clara la imperatividad de los estudios técnicos de impacto ambiental, es importante esclarecer que los susodichos principios no cumplen su función por sí solos, deben estar acompañados de las siguientes medidas: el grado del impacto ambiental de la medida en cuestión, las recomendaciones para reducir dicho impacto ambiental y la demostración de cómo la medida tomada cumple el deber del Estado de propiciar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Sala Constitucional, sentencia 2013-10158). Sostienen los accionantes que la negativa del SINAC de realizar estudios nuevos (incluso tras reconocer que estos son necesarios), mientras utiliza estudios, mapas y criterios de delimitación desactualizados, los cuales excluyen 9.445 hectáreas correspondientes a humedales y 374, 64 hectáreas a zona boscosa, los cuales no están siendo incluidos en la promulgación del Plan de Manejo REGAMA y por consiguiente, del Plan Regulador de Caribe Sur, causando que dichas zonas pertenecientes a Patrimonio Natural del Estado, se encuentran, hasta el momento de interposición de la acción, en un estado de indefensión total. b) Exclusión de humedales y desaplicación del único estudio técnico mediante Directriz N°09-23 “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca.” Según la Convención sobre los humedales, éstos son vitales para la supervivencia humana; siendo uno de los entornos más productivos del mundo, cunas de diversidad biológica y fuentes de agua y productividad primaria de las que innumerables especies vegetales y animales dependen para prevalecer.
Se trata de ecosistemas especialmente vulnerables ante situaciones adversas que socavan la integridad ambiental, como el cambio climático, los drenajes, sequías, talas, entre otros. Se trata de ecosistemas internacionalmente protegidos de manera celosa. Entre los mecanismos internacionales de protección de humedales está la Convención RAMSAR, la cual tiene vigencia en Costa Rica desde 1991, contando el país con 12 sitios RAMSAR reconocidos por la Convención. Obedeciendo al marco jurídico consagrado en el numeral 50 constitucional, el ordenamiento jurídico costarricense ha dotado a los humedales de esferas acérrimas de protección (Sala Constitucional, sentencia 6242-2007), según la cual, la protección de los humedales es una necesidad para la sanidad del ambiente y la propia vida de los ciudadanos. Su protección debe ser realizada por el SINAC independientemente de si se trata de humedales reconocidos o no como sitio RAMSAR.
Sin embargo, en la realidad, el accionar del SINAC es lo contrario. Dada la falta de legitimación clara de los límites del REGAMA, la ejecución de los actos administrativos aquí impugnados se ejerce sin ningún control de viabilidad ambiental, ni medición de daños ambientales, menoscabando la integridad de estos ecosistemas tan importantes, dejados en indefensión debido a la omisión del SINAC de cumplir lo ordenado en la sentencia 2019-12745 de la Sala Constitucional. Aunado a esto el Ministro Nombre04 ha descartado mediante la Directriz 02-2023 el estudio “Caracterización y delimitación de los humedales en la Zona Marítimo Terrestre del litoral de Talamanca, aun cuando se requieren nuevos estudios, como así lo reconoció el propio SINAC. Concluye que existe una grave insuficiencia del acervo técnico científico presente en la promulgación de los planes impugnados en esta acción, por lo que tales actos administrativos se encuentran viciados desde su inicio, sino que su precipitada aprobación causa graves afectaciones al medio ambiente, y a la vida de los ciudadanos.
II. Inconstitucionalidad por el fondo. El Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, aquí impugnado, pretende orientar a la administración en la consolidación del refugio silvestre, y busca implementar la ley N.9223 así como cumplir con la delimitación y compensación de Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, de acuerdo con lo ordenado por la Sala Constitucional en el voto 2019-12745. Sin embargo, como la delimitación realizada por el SINAC no tiene los estudios técnicos pertinentes, se violan los principios constitucionales y convencionales de tutela ambiental, los fines de creación del Refugio y demás normativa nacional sobre Áreas Silvestres Protegidas, Patrimonio Natural del Estado y protección de Humedales. En consecuencia, las disposiciones impugnadas del Plan Regulador del Caribe Sur, ratificado por la Municipalidad de Talamanca también deviene en inconstitucional por basarse en la delimitación realizada por el SINAC mediante el Plan General de Manejo.
Asimismo, la Directriz N.09-2023 emitida por el ministro de Ambiente y Energía también es inconstitucional por sobrepasar sus competencias normativas respecto al rechazo de estudios técnicos para la delimitación del área de protección en cuestión. Las disposiciones impugnadas vulneran por el fondo los siguientes preceptos constitucionales: a) Violación a los artículos 48, 50, 89 de la Constitución Política. Tutela efectiva del Patrimonio Natural del Estado como bien de dominio público y el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentra consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política. Según lo dispuesto en el numeral 50 de la Constitución Política, es obligación del Estado respetar, garantizar, defender y preservar este derecho (cita la sentencia 24807-2021 de la SC). Por lo que las acciones estatales que emiten estas disposiciones de carácter general mediante planes de manejo y planes reguladores, deben orientarse de acuerdo con la protección del ambiente, como principio de rango constitucional y convencional (Sala Constitucional, sentencia 24807-2021).
En el mismo sentido, en virtud de lo dispuesto en los artículos 7, 11 y 48 de la Constitución Política, se incorporan, en un rango constitucional, las obligaciones convencionales contraídas por el Estado costarricense, y en especial, aquellas obligaciones en materia de Derechos Humanos que llegan a tener un rango superior a la Constitución Política y el establecimiento de vinculatoriedad de las Opiniones Consultivas, como ha sido establecido por la Sala Constitucional en los votos 2313-1995, 12782-2018 y 24807-2021, es de vital importancia el reconocimiento del derecho al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado como un derecho humano, como fue desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la Opinión Consultiva OC-23/ 17 de 15 de noviembre de 2017, que cita parcialmente. La Sala constitucional en la sentencia 24807-2021 indicó que la opinión consultiva de la CIDH, las resoluciones del Consejo de Derechos Humanos de la ONU, dan muestra de la especial relevancia del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, ya que su tutela trasciende de la protección del bien constitucional del artículo 50, pues la preservación de este derecho se constituye como un elemento vital para resguardar efectivamente otros bienes primordiales de los seres humanos, como el derecho a la vida, la salud, la propiedad, la igualdad, entre otros.
Además, la tutela del medio ambiente como derecho autónomo es susceptible de protección con independencia de que exista algún riesgo en la afectación de personas individuales y colectivas. Nombre03 que, específicamente, el Estado ha violentado la protección al medio ambiente que se da a partir de los artículos 48 y 50 constitucional, y sus obligaciones convencionales, al aprobar un plan de manejo sin que exista una delimitación de lo ordenado por la Sala Constitucional, y en consecuencia, la inexistencia de estudios técnicos pertinentes que justifiquen esa desafectación. i) Incumplimiento de la orden dictada por la Sala Constitucional en 2019 y consecuente desprotección del Patrimonio Natural del Estado, Como consecuencia, también se ha vulnerado el numeral 89 Constitucional, al reducir, no compensar y permitir la transgresión del Patrimonio Natural del Estado, bien de dominio público, inalienable e imprescriptible, cuya conservación y gestión son responsabilidad legal del Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, según lo dispuesto en la Ley Forestal, específicamente en los artículos 6 inciso a) 13 párrafo 2° y 14, así como en la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32 párrafo 2.
Está conformado por Áreas Silvestres Protegidas, creadas por ley o decreto y por los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas que cuentan con una afectación legal inmediata. Además, la competencia de su tutela la ejerce el MINAE a través del SINAC (cita la sentencia de la Sala Constitucional 17397-2019 sobre el régimen jurídico del Patrimonio Natural del Estado). La omisión del SINAC de acatar lo dictado por la Sala Constitucional en su voto 12745-2019 tiene como consecuencia la continuación de la transgresión a los requisitos esenciales para la reducción de un área silvestre protegida -los estudios técnicos y la reserva legal-. Así, la publicación del Resumen Ejecutivo del Plan de Manejo del RNVS-GM, en el que se aportan los mapas que buscan delimitar nuevamente el Área de Conservación, el cual sigue la misma delimitación aportada previamente para la aprobación de la Ley no.9223, constituyen actos del SINAC que vulneran el artículo 89 constitucional por omitir lo ordenado por la Sala Constitucional, perpetuando la inconstitucionalidad declarada mediante el voto 12745-2019.
Del marco fáctico se extrae que el MINAE y el SINAC no han cumplido su deber de tutelar el Patrimonio Natural del Estado mediante el cumplimiento de lo dispuesto por la Sala Constitucional, puesto que aún no existe delimitación concreta del Área de Refugio Silvestre de Gandoca Manzanillo, como lo ha hecho ver la Procuraduría. Además, se evidencia que el SINAC ha elaborado la delimitación en el Plan de Manejo, conservando la delimitación realizada para fundamentar la ley 9223, siendo que los límites establecidos por dicha ley son inexistentes, en tanto aún no existen los estudios técnicos pertinentes para cumplir el requisito constitucional para la reducción del Patrimonio Natural del Estado y para realizar la compensación respectiva. Estas violaciones de orden legal traen consigo efectos preocupantes en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, cuyo deterioro y reducción del bosque es evidente (refieren a lo indicado en el hecho vigésimo segundo) pues existen prácticas de socola, deforestación y secado y destrucción de humedales (refieren a lo indicado en el hecho trigésimo sexto).
Concluyen que es palpable la inconstitucionalidad de los actos emitidos por el SINAC, el MINAE y la Municipalidad de Talamanca. Aunado a esto, existe una omisión estatal respecto a la tutela efectiva del Patrimonio Natural de Estado, y la indeterminación actual de los límites del Área Silvestre Protegida, que da paso a las irregularidades indicadas. ii) Violación de los principios preventivo y precautorio al aprobar los planes dejando por fuera estos bosques. Alegan que la exclusión de zonas boscosas en la aprobación de los planes de manejo y regulador, objeto de esta acción obedece a un detrimento de los principales principios que rigen en materia ambiental sobre este tipo de actuaciones estatales, siendo estos principios el precautorio y el preventivo, consagrados como Principio 15 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo y en el numeral 11 de la Ley de Biodiversidad (citan el voto SC 16383-2018 sobre el principio preventivo).
Observando el accionar de las instituciones que, en el ejercicio de sus competencias, se encuentran con la responsabilidad de integrar los principios ambientales a su accionar, como el MINAE, SINAC, SETENA, en cuanto al REGAMA y el Plan Regulador de Caribe Sur, dichas instituciones, en una manifiesta inobservancia de sus atribuciones legales, al promulgar la reducción del área boscosa del Refugio sin estudios científicos fidedignos, lesionan ambos principios citados, al ignorarse por completo la necesidad de certeza técnica y científica en la aprobación de actos como los impugnados en la presente acción, y al no haberse realizado las acciones pertinentes de mitigación del impacto ambiental, se están produciendo daños ambientales gravísimos y difícilmente reversibles, los cuales han sido provocados por una administración que en el deber ser de las cosas, tiene la responsabilidad de proteger el ambiente.
El culmen de las adversas actuaciones indicadas, se ve manifestado mediante la Directriz N°09-2023 del Ministro Franz Tattembach, la cual no sólo desacredita y ordena prescindir de los estudios técnicos existentes en cuanto a los humedales y la correcta delimitación del Patrimonio Natural del Estado, sino que, dichos estudios ahora descalificados por dicha directriz, no son ordenados a sustituirse por la mano del Ministro, ni de ningún otro funcionario del SINAC, creando una situación ambiental de total indefensión. Contrariamente se está impulsando la aprobación del Plan de Manejo y del Plan Regulador aun cuando al día de la interposición de la acción, no existen estudios técnicos avalados por el SINAC, cayendo en una situación ambiental de total indefensión, y provocando un vicio procedimental y una manifiesta violación del principio precautorio, al prescindir de un acervo científico fidedigno a la hora de evaluar la aprobación de los planes impugnados en esta acción, contando con nula prevención de riesgo ambiental. iii) Obligación del Estado de proteger el ambiente (principio de coordinación interinstitucional).
El Estado Costarricense se ha de servir de las instituciones competentes encargadas de hacer cumplir los distintos lineamientos en aras de la prevención, mitigación y reparación del daño ambiental causado, situación que es necesario recalcar, es un derecho/deber conjunto, concerniente a todo ciudadano costarricense (citan la sentencia 4790-2008) La falta de coordinación entre las instituciones, la inobservancia y omisión del deber de proteger el ambiente por parte de dichas instituciones y, la aprobación precipitada, tanto del Plan Regulador de Caribe Sur, como del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sin estudios técnicos eficientes y viables, socava la seguridad jurídica ambiental y trasgrede los derechos fundamentales de los habitantes de la república. iv) Abuso del derecho e incumplimiento de lo ordenado por la Sala Constitucional en 2019 mediante la Directriz N°09-2023.
En lo que respecta a la Directriz N. 09-2023, cabe señalar que existe un abuso de competencia, bajo el entendido de que las directrices intersubjetivas, como la impugnada en este proceso, a pesar de tener alcance general y no normativo, pueden ser objeto de acciones de inconstitucionalidad, pues su eficacia eventualmente puede causar daño a derechos fundamentales. La eficacia normativa en este caso específico puede verse en la afectación que tiene sobre las disposiciones que se tuvieron para la conformación del Plan de Manejo, desencadenando en que éste no tuviera sustento técnico alguno en razón de lo encomendado en dicha directriz. Siendo sus efectos los que facultan la interposición de esta acción, a la luz de la desprotección e inobservancia de mecanismos técnicos y legales relativa a los humedales, afectando el Patrimonio Natural del Estado, derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, el de reserva de ley, bajo la idea de querer reducir un Refugio de Vida Silvestre, acción a la que el ordenamiento jurídico le ha asignado requisitos como la tecnicidad, que ha hecho falta en los procesos de promulgación de los planes objeto de esta acción.
El ministro, al desacreditar mediante la directriz impugnada, el informe técnico “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca”, no sólo hace caso omiso a lo ordenado por la Sala Constitucional en el resolución 12745-2019, sino que está ordenando mediante una directriz, la que no puede hacer uso de la misma para estos fines, ya que señala que el indicado estudio técnico no podrá ser utilizado para la emisión de actos administrativos oficiales, dando una orden que escapa a su competencia por este medio. b) La violación a instrumentos internacionales ambientales. i) La Convención RAMSAR. Según el plan de manejo aprobado, impugnado en esta acción y utilizado como base para aprobar el Plan Regulador Caribe Sur, se trata de desafectar (según los mapas aportados) zonas de humedales en lo que debería ser zona protegida del refugio de vida silvestre: Cabe señalar que el Estado costarricense estaría violando los instrumentos internacionales de protección ambiental, específicamente la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas (Convención RAMSAR, aprobada mediante ley N.7224.
Dentro de la lista de humedales abarcados por esta convención internacional, se encuentran los humedales ubicados dentro del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo; los mismos, de acuerdo al estudio técnico: “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca.” -desaplicado mediante directriz del Ministro Tattenbach- y con vista de los mapas de la zona aportados, con el plan de manejo vigente, estarían desprotegidos. Lo anterior, con fundamento en el artículo 7 de la Constitución Política, viola el bloque de constitucionalidad, siendo que la protección de estos humedales estaría por encima de la misma ley. En relación con las intenciones que se desarrollan dentro del Plan de Manejo, cabe señalar que la Convención RAMSAR en sus numerales 2 y 4 expone las condiciones en las que un sitio RAMSAR que es parte de la Lista de Humedales de protección internacional, puede ser modificado (artículo 2.5, 4.1, 4.2).
La convención RAMSAR exige que la reducción de los sitios incluidos dentro de las listas respectivas se de en el marco de una urgencia nacional. Ante lo cual en REGAMA se puede determinar empíricamente que esta urgencia es inexistente. Además, no se han realizado estudios técnicos que acrediten la urgencia nacional necesaria para que se pueda reducir la zona protegida de acuerdo con los lineamientos de la Convención. Las normas impugnadas no contemplan ningún mecanismo de reposición o compensación de las zonas de humedales que están siendo excluidas del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. ii) La CDB Otro instrumento internacional que se ha transgredido con el plan de manejo ha sido la Convención sobre la Diversidad Biológica (CDB) el cual es un tratado internacional ratificado por Costa Rica en 1994. Su objetivo principal es la conservación de la diversidad biológica, el uso sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios derivados de la utilización de los recursos genéticos.
La transgresión ocurre debido a la desprotección de los ecosistemas dentro del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo al implementar el Plan de Manejo de dicha zona aquí impugnado, siendo que dicho documento estipula la reducción de zonas que deberían ser protegidas por su valor biológico. Solicita que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad y se anulen las disposiciones impugnadas.
Sobre la legitimación de los accionantes, indica que la señora Marta Eugenia Castro Bolaños y el señor Craig Martin Schieber Dalton actúan como miembros de Covirenas (Comité de Vigilancia de los Recursos Naturales) del Caribe Sur, y las señoras Selva Melody Baker Felton y Silvia Elena Matamoros Pacheco a título personal. La actuación de los COVIRENAS (Comité de Vigilancia de los Recursos Naturales) e inspectores ambientales ad honorem que nombra el MINAE, tiene fundamento en la Ley 7317/1992, de Conservación de la Vida Silvestre y el Decreto 39833-MINAE/2016, Reglamento para la conformación y operación de los Comités de Vigilancia de los Recursos Naturales y los Inspectores ambientales ad honorem, el que atribuye a esos inspectores, entre sus responsabilidades y deberes, coadyuvar en la aplicación y cumplimiento de la legislación ambiental, en colaboración con las autoridades públicas correspondientes (artículo 16 inciso a).
Los accionantes afirman actuar en tutela de un derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado (recursos naturales y ecosistemas) en el territorio del Caribe Sur, por su afectación con la vigencia del Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, el Plan Regulador Costero Talamanca-Cahuita y la Directriz N° 09-2023 del ministro de Ambiente y Energía; artículos 2, inciso a, de la Ley 7554 y 105 de la Ley 7788). Se estima que procede la legitimación por vía de control de constitucionalidad abstracto.
II.SOBRE LAS ALEGACIONES DE LOS ACCIONANTES Los accionantes solicitan declarar inconstitucionales el Plan General de Manejo del Refugio de Vida Nombre02 2017-2023, del que se publicó un resumen ejecutivo en el Alcance N° 42 a la Gaceta N° 39 del 28 de febrero de 2022; el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, publicado en el Alcance 193 a La Gaceta N° 183 del 5 de octubre de 2023; y la Directriz del Ministro del Ambiente y Energía N° 09-2023 del 17 de agosto de 2023, por considerar que contravienen el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los principios de objetivación, precautorio, preventivo, el de reserva de ley, los artículos 48, 50, 89 constitucionales y la Convención RAMSAR y la Convención sobre la Diversidad Biológica.
II.1 PLAN GENERAL DE MANEJO DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO (REGAMA) Sobre el Plan General de Manejo del REGAMA, los accionantes aducen: la obligación del Estado de respetar, garantizar, defender y preservar el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (art 50 CP); quebranto al principio de tutela ambiental debido a la negativa del SINAC a realizar estudios nuevos, y de preferir la utilización de estudios, mapas y criterios de delimitación desactualizados, los cuales excluyen 9,445 hectáreas de humedales y 374, 64 hectáreas de zona boscosa; que el Plan General de Manejo desconoce los informes técnicos sobre la necesidad de proteger esas hectáreas de bosque y se aprobó sin contemplarlas, infringiendo los principios de objetivación ambiental y precautorio. Asimismo, estiman que la emisión de disposiciones de carácter general como los planes generales de manejo, deben velar por la protección del ambiente; que el Estado ha violentado lo dispuesto por los artículos 48, 50 y 89 de la Constitución Política y, de sus obligaciones derivadas de Convenciones Internacionales, al aprobar un Plan General de Manejo, sin que exista realmente una delimitación de lo ordenado por la Sala Constitucional en sentencia 12745-2019.
Arguyen la falta de coordinación entre instituciones, la inobservancia y omisión del deber de proteger el ambiente por éstas y, la aprobación precipitada, del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sin estudios técnicos eficientes y viables. Al respecto, es importante destacar que los planes de manejo tienen su fundamento jurídico en el artículo 3, inciso p) del Reglamento a la Ley de Biodiversidad:
“Es el instrumento de planificación que permite orientar la gestión de un área silvestre protegida hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo. Se fundamenta en líneas de acción estratégicas a mediano plazo y en objetivos de manejo para los elementos naturales y culturales incluidos dentro del área, así como en la relación de estos últimos con su entorno socio ambiental. Es la base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación de las Áreas Silvestres Protegidas.” Así, la elaboración de un Plan General de Manejo es indispensable para la gestión de las Áreas Silvestres Protegidas, según lo establecido en los artículos 7 del Decreto Ejecutivo Nº 42742-MINAE, 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, 3 inciso p) del Decreto Ejecutivo Nº 34433 Reglamento a la Ley de Biodiversidad y 6 del “Convenio Conservación de Biodiversidad y Protección Áreas Silvestres” integrado a nuestro ordenamiento en la Ley N° 7433.
En la sentencia 12745-2019, la Sala Constitucional estableció que la Ley 9223, del 10 de marzo de 2014, al redefinir los límites del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, lo que hace en realidad es una reducción del área, sin cumplir los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional (certeza sobre el no deterioro del ambiente y compensación de la superficie que suprime), y sin haber claridad de si los terrenos excluidos que contienen bosque (188 hectáreas) son parte del Patrimonio Natural del Estado o terrenos privados afectos a las limitaciones previstas por el ordenamiento jurídico ambiental, en cuyo caso era innecesaria la desafectación. Ante esta duda razonable, aplicó el principio in dubio pro-natura y consideró las 188 hectáreas parte del refugio, bien demanial, siendo improcedente su exclusión sin compensar el área e inconstitucional la norma impugnada. Más aún, añadió, “las 188 hectáreas forman parte del núcleo central del refugio de vida silvestre”, por lo que “estamos en presencia de una afectación gravísima al ambiente; máxime que este caso la Ley impugnada no hace la respectiva compensación de área y carece, como se explicó supra, de estudio técnicos para realizar la reducción del citado refugio”.
Sin embargo, matizó la conclusión, en el sentido de que, si hay terrenos privados dentro de esas 188 hectáreas, debe respetarse el derecho de propiedad privada de sus propietarios (artículo 45 constitucional y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). En consecuencia, declaró con lugar la acción, anuló la Ley impugnada, número 9223, Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur, “únicamente en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa” y ordenó al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que procediera, dentro del plazo de doce meses, contado a partir de la publicación íntegra del pronunciamiento en el Boletín Judicial, a delimitar el área antes mencionada. A partir de esa orden, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación delimitó la zona boscosa en el área excluida por la ley 9223 (denominada como zona 1 según decreto 34946), emitió un informe bajo oficio N° ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020, sin definir los terrenos que integran el Patrimonio Natural del Estado, y en el que se arriba a las siguientes conclusiones:
"El área denominada como Zona 1 del Decreto de Zonificación del REGAMA (conocida como “Llanura Costera Cocles-Manzanillo”), presenta un uso de suelo muy particular, en el cual predomina la cobertura arbolada y boscosa (233.65 hectáreas). Sin embargo, esta cobertura no cumple en buena parte de la superficie de esta zona, con la definición de “bosque” estipulada en la Ley Forestal 7575 y su Reglamento.
De acuerdo a las mediciones realizadas, se estima que existen hasta 109,5 hectáreas que serían clasificadas como bosque de acuerdo a la Ley 7575. Se debe tomar en cuenta que una porción de estas zonas de bosque se encuentra dentro de la Zona Marítimo Terrestre del área de estudio (esta superficie se estima en 20.1 hectáreas).
Por otro lado, otras 114,5 hectáreas podrían clasificarse como terrenos forestales fuertemente intervenidos, en combinación con especies agrícolas, ornamentales y ocupación humana (.).” No obstante, la delimitación anterior, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, como órgano competente para la aprobación de los planes de las Áreas Silvestres Protegidas (Ley 7888, artículo 25 inciso 5°), por medio de la resolución 044 del 28 de febrero de 2022, publicada en la Gaceta 39 del 258 de febrero de 2022, correspondiente al resumen ejecutivo del Plan de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, resolvió lo siguiente:
“PRIMERO: Dada la necesidad y el carácter prioritario de cumplir con las diferentes disposiciones emitidas por la Contraloría General de la República en cuanto a la oficialización del plan general de manejo RNVS-GM, se acuerda continuar con la publicación del presente documento, mismo que rige para el área del refugio establecida de previo a la anulación parcial de la ley N° 9223 exceptuando el área dispuesta en el voto N° 012745 del 10 de julio de 2019 de la Sala Constitucional. De conformidad a lo anterior, el área geográfica que refleja el presente plan de manejo no representa los límites totales del área silvestre protegida, siendo necesario una vez que se reincorpore el área boscosa desafectada por la ley 9223, efectuar una ampliación del PGM que contemple lo pertinente a dicha área que será restituida al refugio.” (Lo destacado es añadido).
Con esa disposición, es innegable que respecto del Plan General de Manejo REGAMA, se desnaturaliza su función como instrumento de planificación que orienta la gestión de un área silvestre protegida, hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo, y que sirve de base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación, en primer lugar, a causa de la inexistente delimitación del área geográfica total del REGAMA, y en segundo término, porque la falta de definición, identificación y reincorporación de la totalidad de las áreas del Patrimonio Natural del Estado al REGAMA, ordenada por sentencia 12745-2019, conlleva un estado de incertidumbre sobre el uso adecuado de los terrenos y plantea conflictos de competencia entre el SINAC y la Municipalidad de Talamanca para su administración. Ambos supuestos dan lugar a una afectación importante al derecho establecido por el artículo 50 constitucional.
Sobre el quebranto al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, cita parcialmente las sentencias número 601-2009 y 2016-004621 de la Sala Constitucional. En ese sentido, debe tenerse en cuenta que las Áreas Silvestres Protegidas son zonas geográficas delimitadas (Ley No. 7788, artículo 58), cuya administración y conservación del Patrimonio Natural del Estado tiene el Sistema de Áreas de Conservación (SINAC). Así, una deficiente e inconclusa delimitación del Área Silvestre Protegida implica el riesgo de que la Municipalidad de Talamanca, otorgue concesiones -derechos reales administrativos- sobre las 20,1 ha de terrenos clasificados como bosque y que se ubican dentro de la zona marítimo terrestre - según la delimitación de zona boscosa en el área excluida por la ley 9223, oficio N° ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020-, irrespetando las competencias y características de cada ecosistema (Ley 7554, artículos 30 inciso c y 34).
Lo anterior, en clara desaplicación a lo que esa Sala ha establecido como inconstitucional en anteriores sentencias sobre los principios preventivo, precautorio y la obligación del Estado de evitar el daño ambiental, así como el mandato constitucional a la coordinación y cooperación interinstitucional para la protección del medio ambiente, derivado del principio pro natura. Y es que, en el ordenamiento internacional, ese deber de coordinación entre diferentes instituciones públicas fue reconocido en la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano, en su principio número 13, en que se determinó:
"A fin de lograr una más racional ordenación de los recursos y mejorar las condiciones ambientales, los Estados deberían adoptar un enfoque integrado y coordinado de la planificación de su desarrollo de modo que quede asegurada la compatibilidad del desarrollo con la necesidad de proteger y mejorar el medio humano en beneficio de su población." Aunado a esas consideraciones, la falta de incorporación íntegra del Patrimonio Natural del Estado al REGAMA -según lo dispuesto por sentencia 12745-2019-, implica la desprotección del derecho al ambiente, supuesto que como bien lo dispuso esa Sala en voto No. 1056-2009, infringe los principios ambientales de orden constitucional, veamos:
“Además, se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales.
De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales.” Entonces, si los límites del REGAMA no están definidos en forma total, no podrían evaluarse y determinarse cuáles serán los efectos negativos que una actividad, obra o proyecto causará en el ambiente de previo a su ejecución, en el área omitida. El Ministerio de Ambiente y Energía está obligado a realizar la clasificación de los terrenos propiedad del Estado con el objetivo de identificar y delimitar aquellos territorios que constituyan Patrimonio Natural del Estado definidos como bosques y/o terrenos de aptitud forestal que pasan a ser administrados automáticamente por ese Ministerio y no por las Municipalidades.
En cuanto al tema de los humedales, las accionantes invocan la transgresión de instrumentos internacionales ambientales, con valor superior a las leyes según el artículo 7 de la Constitución Política: de la Convención sobre los humedales (RAMSAR) al considerar la exclusión de humedales según el estudio técnico “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” dentro del Plan de Manejo, instrumento que sirvió como base del Plan Regulador Costero y; de la Convención sobre la Diversidad Biológica (CDB) con ocasión de la reducción de zonas dentro del REGAMA, que deben protegerse por su valor ambiental. La Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995) en su artículo 40 establece que los humedales son:
“los ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja.” A su vez, el numeral 41 de ese mismo cuerpo normativo, declara de interés público todos los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple. Además, prohíbe el desarrollo de actividades que interrumpan los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de esos ecosistemas (artículo 45). En relación con la desprotección alegada sobre el Plan General de Manejo al omitir la inclusión de los humedales según el documento denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” del 13 de junio de 2021, la Sala valoró con base en los elementos y justificación técnica que suministraron los ministerios a los cuales se les confirió audiencia y, por sentencia N°2024- 3959 de las 09:30 horas del 16 de febrero de 2024, se pronunció respecto, resolviéndose en lo que interesa:
“VII.- En este caso en particular, la directora regional a. i. del Área de Conservación La Amistad Caribe indicó a este Tribunal, en su informe, que el documento denominado “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” no ha sido aprobado por la Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe para utilizarse como un documento de alcance general y que se trata de una guía técnica interna del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, aún sin validar ni oficializar por parte del Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Asimismo, que mediante oficio No. SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017 del 30 de junio de 2017 se certificó la delimitación del Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del cantón de Talamanca -considerando los humedales para su protección.
Por otra parte, pese a las solicitudes de ampliación de informe la única explicación ofrecida se concentra en esos dos aspectos formales puntuales: lo que se certificó como patrimonio natural del Estado en 2017 y la condición preliminar del estudio de 2021. Sin embargo, omite referirse a obstáculos de índole técnico o material para actualizar ese aspecto del patrimonio natural del Estado. Es decir, no indica a la Sala cuál es el estado actual de los humedales en el cantón de Talamanca, ni ofrece razón alguna por la cual los estudios que justificaron la decisión de 2017 son técnicamente superiores al material de 2021. O, dicho a la inversa, no se exponen los motivos por los cuales el estudio de 2021 no corresponde a la realidad o a criterios técnicos de tutela del patrimonio natural del Estado. Por lo anterior, considera este Tribunal que en aplicación del principio precautorio, al versar este amparo sobre bienes ambientalmente relevantes, constitutivos del patrimonio natural del Estado, específicamente de los humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca, debe declararse con lugar el recurso con las consecuencias expuestas en la parte dispositiva de esta sentencia.” Por lo anterior, ese Tribunal ordenó al SINAC concluir en el plazo de TRES MESES, contado a partir de la notificación de esa sentencia, el trámite para complementar la certificación de Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca con la “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” de junio de 2021 y, disponer lo necesario para incorporar la actualización arriba mencionada en el Plan Regulador Costero del Cantón de Talamanca.
Conforme a la orden constitucional supracitada, se considera que es prematura la acción de inconstitucionalidad contra el Plan General de Manejo en lo que referente a la no inclusión del informe antedicho, sobre la caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca.
II.2 PLAN REGULADOR COSTERO TALAMANCA-DISTRITO CAHUITA. Se alega que el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, adoptado por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Talamanca en Sesión Extraordinaria N° 89 del 26 de setiembre de 2023, Acuerdo N° 2, y publicado el 5 de octubre de 2023 en el Alcance N° 193 a La Gaceta 183, toma como base el Plan General de Manejo del REGAMA, sus mapas de zonificación, y reproduce las afectaciones y omisiones descritas para éste en cuanto al área boscosa, humedales y hace una delimitación desactualizada del Área Silvestre Protegida. El plan regulador no considera parte del Refugio las zonas de bosque (Patrimonio Natural del Estado) que la Sala Constitucional ordenó proteger en el voto 12745-2019, sino de la Zona Marítimo Terrestre bajo administración municipal, lo que permitiría otorgarlas en concesión y permisos de uso en la zona restringida y el desarrollo de actividades perjudiciales a los ecosistemas; al basarse en el Plan General de Manejo, la identificación de polígonos con humedales no toma en consideración criterios técnicos que le den sustento científico, y deja varios polígonos con humedales en la zona marítimo terrestre.
La discrepancia entre la delimitación original del Refugio de Vida Silvestre, el mapa reconocido bajo la Convención Ramsar, los mapas de zonificación utilizados en el Plan General de Manejo y el Plan Regulador dejan “en indefensión” varios de los polígonos con humedales en la Zona Marítimo Terrestre.
A los fines de la acción de inconstitucionalidad, respecto de la naturaleza jurídica de los planes reguladores, la Sala Constitucional que “en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, en vista de que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón. Asimismo, atendiendo al procedimiento de formación de estas regulaciones, se ha considerado que se constituye en manifestación de la democracia directa, en razón de que son elaborados y aprobados por las respectivas municipalidades, las que encuentran su razón de ser, precisamente en su conformación, esto es, por los munícipes o vecinos, en una circunscripción territorial determinada cantón, para la "administración de los intereses y servicios locales " (artículos 169 de la Constitución Política y 1° del Código Municipal)”.
(Sala Constitucional, votos 23330-2006, 5575-2007, 18438-2008, 12515-2009, 11946-2010, 2375-2012 y 6364-2012). Por resolución 31756-2023, de las 9 horas 30 minutos del 7 de diciembre de 2023, dictada en un recurso de amparo contra la Municipalidad de Talamanca y otros (expediente 23-16445-0007-CO), esa Sala acogió el recurso contra ésta y anuló la audiencia pública que la misma llevó a cabo el 4 de agosto de 2023 para informar a las comunidades del Plan Regulador de la Zona Marítimo Terrestre de Cahuita (que incluye los sectores costeros de Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo), a la que el Concejo Municipal ordenó convocar en la sesión ordinaria N° 161 del 21 de junio de 2023, y ordenó al Alcalde y presidenta del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Talamanca, o a quienes en su lugar ejerzan esos cargos, “girar las órdenes que estén dentro del ámbito de sus competencias y coordinar lo necesario para que, dentro del plazo máximo de TRES MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, se programe una nueva audiencia pública para el proyecto del Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca y se convoque con la debida antelación, a los miembros de la [...]”.
(Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi “ADI Keköldi). La omisión de citar a estos a la audiencia pública, dijo la Sala, “es contrario al Derecho de la Constitución, sea al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, el Pacto Internacional sobre los Derechos, Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, toda vez que los derechos de los pueblos indígenas sobre su territorio amplio no tienen el mismo alcance que aquellos que poseen y ejercen en el territorio geográfico. Por consiguiente, los efectos futuros de la aplicación del Plan Regulador Costero (IVA-PRC) de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) del Distrito de Cahuita, Talamanca, podría generar un potencial impacto positivo o negativo sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social del Territorio Indígena de Keköldi; de ahí, lo necesario de la consulta pública a tenor de lo dispuesto en el artículo 7.3 del Convenio 169 de la OIT, según el cual los ‘gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos.
Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas”. De acuerdo con la Ley 4240, artículo 17, previo a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, la municipalidad que lo intenta debe convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y divulgación necesaria, con antelación no menor a quince días hábiles; obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficia o difiera del que aquélla hubiere propuesto; acordar su adopción formal, por Nombre06 absoluta de votos; y publicar, en forma íntegra, en La Gaceta el aviso de adopción, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones. Estos requisitos serán igualmente observados “cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos”.
En lo que se refiere a la publicación, según jurisprudencia de ese Tribunal, “(…) el Plan Regulador y su Reglamento de zonificación “son actos administrativos de carácter general, que para ser eficaces deben ser publicados íntegramente” (en el Diario Oficial), con sus respectivos mapas, como forma de comunicarse a los administrados”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias n.° 2000-06653, 2000-09038 y 2002-04252, entre otras. Ley de Planificación Urbana, artículo 17, inciso 4, y Ley General de la Administración Pública, artículo 240)”. Ver también de la Sala Constitucional la resolución 12973-2013. (En el caso, lo publicado en el Alcance 193 a La Gaceta N° 183 del jueves 5 de octubre de 2023, pgs. 2 a 11, es el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador Costero Talamanca, Distrito Cahuita). La audiencia pública que deben realizar los entes municipales, con anterioridad a la toma de decisión administrativa, “tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente” y, en criterio de Sala Constitucional, no se constituye “simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión” (resoluciones 12242-2004, 7994-2006, 18438-2008, 21581-2010, 7962-2011, 1054-2011, etc).
Cada una de las etapas del procedimiento de aprobación o modificación del Plan Regulador tienen una concatenación lógica y condicionan las siguientes. La omisión o imperfección sustancial en una de ellas da lugar a un vicio de invalidez en las etapas posteriores. En igual sentido, se ha pronunciado esa Sala: De la Ley de Planificación Urbana, artículo 17, se desprende que “para la implementación de un Plan Regulador existen varias etapas, como la realización de una audiencia con sus respectivos requisitos, la aprobación por parte del Concejo Municipal y la publicación del mismo, siendo que cada uno de los requisitos es a su vez requisito del otro acto posterior, es decir, para que un acto sea válido, es necesario que se haya cumplido debidamente el acto anterior” (voto 18358-2009). Como “la audiencia establecida en el ordinal 17 de la Ley de Planificación Urbana, no se realizó respetando los cánones establecidos en dicho numeral, se estima que dado a que se está ante un procedimiento legalmente establecido, los actos que se hayan dictado con posterioridad a la audiencia en la aprobación del Plan Regulador de la Fortuna de San Carlos también devienen en ilegítimos, por cuanto tal y como se explicó en el considerando anterior, para que un acto sea válido, el acto que lo antecede debió haberse dictado conforme a la normativa correspondiente.
(…)”. Acogió la acción de inconstitucionalidad y retrotrajo el procedimiento de aprobación del Plan Regulador de la Fortuna de San Carlos a la etapa de convocatoria de la audiencia, y ordenó que se debía “proceder a cumplir correctamente con las etapas subsiguientes, entiéndase la aprobación o autorización de SETENA, la publicación, la audiencia, la aprobación definitiva ante el Concejo Municipal y la publicación, todo conforme lo establece la normativa pertinente”. (Sala Constitucional sentencia 18358-2009, reiterada en la 19747-2010). En esta última, la Sala estimó que por haberse omitido el requisito de audiencia pública se lesionó el principio constitucional de la participación ciudadana en temas que atañen la materia ambiental, declaró con lugar parcialmente el recurso de amparo, anuló el acuerdo del Concejo Municipal de “rectificar” el Plan Regulador y ordenó a la Municipalidad “retrotraer el procedimiento de modificación del Plan Regulador de Playa Dominical a la etapa de convocatoria de la audiencia pública y, por lo tanto, se deberá proceder a cumplir, correctamente, con las etapas subsiguientes”.
De donde se sigue que al anular la Sala Constitucional la audiencia pública realizada el 4 de agosto de 2023, el Plan Regulador de la Zona Marítimo Terrestre de Cahuita quedó insubsistente, y su impugnación en esta sede es anticipada. Adicional a lo anterior, se agrega que en otra acción de inconstitucionalidad que se planteó contra los ordinales 1 a 19 del Plan Regulador Costero de Talamanca -distrito Cahuita- (expediente 23-030219-0007-CO), esa Sala, en el voto 324-2024, de las 9 horas 15 minutos del 10 de enero de 2024, resolvió que en su sentencia 2023-31756 “se tuvo por demostrado que el plan regulador en cuestión no fue debidamente consultado a los pueblos indígenas, motivo por el cual se anuló la audiencia pública llevada a cabo el pasado 04 de agosto de 2023; y se ordenó al alcalde y presidenta del Concejo Municipal, ambos de la municipalidad de Talamanca, girar las órdenes que estén dentro del ámbito de sus competencias y coordinar lo necesario para que, dentro del plazo máximo de tres meses, contado a partir de la notificación de esa sentencia, se programe una nueva audiencia pública para el proyecto del Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca y se convoque con la debida antelación, a los miembros de la Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi “ADI Keköldi”.
De manera que, el objeto de impugnación no ha sido debidamente aprobado y carece de toda validez actualmente, por lo que no resulta admisible el control de admisibilidad del mismo por prematuro. En consecuencia, lo procedente es el rechazo de plano de esta acción de inconstitucionalidad”. (Énfasis suplido). Relativo al tema de humedales, en el Recurso de Amparo contra el SINAC, INVU y la Municipalidad de Talamanca, resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia 3954- 2024, de las 9 horas 30 minutos del 16 de febrero de 2024, la Directora Regional a. i. del Área de Conservación La Amistad Caribe informó a la Sala que el documento denominado “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca”, de junio de 2021, no ha sido aprobado por esa Dirección Regional para utilizarse como documento de alcance general, y se trata de una guía técnica interna del SINAC, aún sin validar ni oficializar por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, e hizo ver que mediante oficio SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017 del 30 de junio de 2017 se certificó la delimitación del Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del cantón de Talamanca - considerando los humedales para su protección, así como la condición preliminar del estudio de 2021.
Ante ello, el Tribunal señaló que la informante “omite referirse a obstáculos de índole técnico o material para actualizar ese aspecto del patrimonio natural del Estado”. Con lo que “no indica a la Sala cuál es el estado actual de los humedales en el cantón de Talamanca, ni ofrece razón alguna por la cual los estudios que justificaron la decisión de 2017 son técnicamente superiores al material de 2021. O, dicho a la inversa, no se exponen los motivos por los cuales el estudio de 2021 no corresponde a la realidad o a criterios técnicos de tutela del Patrimonio Natural del Estado”. Al versar el amparo sobre bienes ambientalmente relevantes, constitutivos del patrimonio natural del Estado, los humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca, en aplicación del principio precautorio, declaró con lugar el recurso y ordenó a la Directora Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe del Sistema Nacional del Áreas de Conservación, “concluir, en el plazo de TRES MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, el trámite para complementar la certificación de Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca con la ‘Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca’ de junio de 2021”.
A la vez, ordenó al Alcalde y Presidente del Concejo Municipal de Talamanca, al jefe. del Departamento de Urbanismo, y al encargado de la Unidad de Criterios Técnicos y Operativos de Ordenamiento Territorial, ambos del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, “disponer lo necesario para incorporar la actualización arriba mencionada en el Plan Regulador Costero del Cantón de Talamanca”. Es de notar que el informe de la Directora Regional del Área de Conservación Amistad Caribe, en lo de interés, es similar al dado en otro recurso de amparo resuelto mediante el voto 4692-2024, de las 9 horas 20 minutos del 23 de febrero de 2024, donde la funcionaria expresó: “La certificación de patrimonio SINACACLAC-DR-PNE-C-011-2017, del 30 de junio del 2017, es el único documento vigente con carácter oficial a la fecha”. “El documento borrador denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” del 13 de junio del 2021, nunca ha sido aprobado por la Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe para utilizarse como un documento de alcance general.
Este es un insumo técnico, de carácter interno que no ha finalizado con el proceso para su validación y oficialización, conforme al artículo 6 del Decreto Ejecutivo N°42760-MINAE denominado Criterios Técnicos para la ubicación, identificación, clasificación y delimitación de ecosistemas de humedal. Por consiguiente, no es un documento oficial, ni podrá ser utilizado para emisión de actos administrativos oficiales”. (En la sentencia 4692-2024, en cuanto al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, esa Sala dispuso que el recurrente debía estarse a lo resuelto en la 3959-2024). Como no ha concluido el plazo que dio la Sala para complementar la certificación de Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca con la ‘Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca’ de junio de 2021 e incorporar esa actualización en el Plan Regulador Costero del Cantón de Talamanca, la acción de inconstitucionalidad resulta prematura.
No obstante, es claro que dicho Plan Regulador Costero no ha de incluir bajo administración municipal sectores del Patrimonio Natural del Estado, sean estos áreas boscosas o forestales, humedales o del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, cuya administración y planificación compete al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, MINAE. (Ley 7575, arts. 13, 14 y 16; Ley 7554, art. 32, inciso e, f y pfo. final; Ley 7788, artss.22 y 58. Sala Constitucional, sentencia 12745-2019).
II. 3 DIRECTRIZ N° 09-2023 DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA La Directriz N° 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía se impugna porque “desacredita” (Considerando quinto), el informe denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca, calificándolo como no oficial, sin que el SINAC haya implementado estudios técnicos fidedignos en sustitución del informe “que desaplica e impulsando la aprobación del Plan de Manejo y el Plan Regulador sin estos. La desprotección de los humedales, se dice, contradice el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que consagra el artículo 50 constitucional, el principio precautorio, el de reserva de ley y la Convención relativa a los humedales de importancia internacionales especialmente como hábitat de aves acuáticas (Convención Ramsar), aprobada por Ley 7224 de 1991, artículos 2 y 4.
El Considerando quinto aludido indica que la “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón Talamanca, del 13 de junio de 2021 no ha sido aprobada por la Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe para utilizarse como documento de alcance general. Es un insumo técnico, de carácter interno, que no ha finalizado el proceso para su validación y oficialización por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, conforme al artículo 6° del Decreto 42.760, Criterios Técnicos para la ubicación, identificación, clasificación y delimitación de ecosistemas de humedal; no es un documento oficial, ni puede utilizarse para la emisión de actos administrativos oficiales. Ese artículo 6° de cita establece que la información del inventario generada por cada Área de Conservación debe revisarse y validarse por el Programa Nacional de Humedales y el Departamento de Información y Regularización del Territorio, instancias de la Secretaria Ejecutiva del SINAC, el que utilizará los procedimientos técnicos existentes para que la información del inventario sea publicada en el Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA) y en el Sistema de Información Territorial (SNIT).
También se objeta el considerando sétimo de la Directriz N° 09-2023-MINAE, que dispone que los límites oficiales del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo son los establecidos en la Ley N° 9223, Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur, vigente desde el 8 de abril, 2014, y no hay ninguna modificación posterior emitida por el Ministerio de Ambiente y Energía. Esto, afirman los accionantes, incumple lo ordenado por la Sala Constitucional en la sentencia 12745-2019, sobrepasa las competencias del Ministerio del Ambiente y Energía respecto al rechazo de los estudios técnicos para delimitar el Refugio de Vida Silvestre en cuestión, afectando el Patrimonio Natural del Estado. Indica el representante de la Procuraduría que la Sala Constitucional ha conocido acciones de inconstitucionalidad contra directrices ministeriales (votos 12396-2004, 9572-2006, 113-2015, 14643-2017, 19485-2018 y 21969-2022).
Cuando la directriz impugnada constituye un acto administrativo de aplicación general, lo procedente es publicarla (Sala Constitucional, resolución 19485-2018). Sobre la potestad de dirección y las directrices (Sala Constitucional, voto 12498-2015). En este asunto los accionantes aducen que la directriz emitida, en los aspectos de interés, es de alcance general, por sus implicaciones para la tutela del Patrimonio Natural del Estado. Los lineamientos girados en los considerandos quinto y sétimo de la Directriz N° 09- 2023 del Ministerio de Ambiente y Energía se oponen a lo resuelto por la Sala Constitucional en las sentencias 12745-2019 y 3954-2024, las que prevalecen. En el particular, sería admisible el reproche de inconstitucionalidad, en lo que hace a la protección efectiva Patrimonio Natural del Estado (REGAMA, áreas de bosque y humedales), con infracción al derecho sano y ecológicamente equilibrado y los principios de objetivación de la tutela ambiental, precautorio, preventivo y la Convención sobre humedales (Ramsar), artículos 2 y 4; y 7, 48 y 50 de la Constitución Política.
La sentencia 12745-2019, se dijo, anuló la Ley 9223 en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa (por reducir la superficie del refugio sin los debidos estudios técnico-científicos que descarten el daño ambiental, ni hacer compensación del área) y ordenó al SINAC delimitar el área dentro de los doce meses siguientes a su publicación. En este aspecto no puede aseverarse que los límites oficiales del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo son los que estableció dicha Ley; hay incerteza en cuanto a su delimitación.
“El patrimonio natural del estado es un bien jurídico, definido e individualizado en nuestro ordenamiento jurídico (…) Esto es materia de interés público y nacional que urge y no puede quedarse indefinidamente sin resolver.” (Sala Constitucional, sentencias 16938-2011, 2678-2012 y 12973-2013) (…) el Ministerio de Ambiente y Energía está obligado a realizar la clasificación de los terrenos propiedad del Estado con el objetivo de identificar y delimitar aquéllos territorios que constituyan Patrimonio Natural del Estado definidos como bosques y/o terrenos de aptitud forestal que pasan a ser administrados automáticamente por ese Ministerio y no por las Municipalidades y para ello el Ministerio no requiere comunicar, solicitar permiso o autorización a una entidad o empresa privada para proceder a clasificar las tierras del Estado”(Sala Constitucional, votos 15585- 2008, 16938-2011 y 2678-2012) “(…) las corporaciones municipales no tienen la competencia para elaborar y poner en marcha planes reguladores que contradigan o dejen sin efecto las zonas especiales de protección, Áreas Silvestres Protegidas y, en general, el patrimonio natural del Estado.
(…) El Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal abarca zonas que pertenecen al patrimonio natural del Estado, por lo que resulta inconstitucional únicamente en cuanto a dichos territorios”. (Sala Constitucional, sentencias 21258-2010 y 12973-2013. El destacado no es del original) La sentencia 3959-2024, declaró con lugar el Recurso de Amparo contra el SINAC y otros, por omitir el Plan Regulador Costero los humedales enlistados en el informe denominado “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca”, de junio de 2021, transgrediendo el derecho fundamental del artículo 50 de la Constitución y, en aplicación del principio precautorio, ordenó a la directora regional del Área de Conservación La Amistad Caribe del SINAC, órgano del MINAE, complementar la certificación del Patrimonio Natural del Estado con ese informe, dentro del plazo de tres meses, así como al INVU, en la persona de los jefes del Departamento de Urbanismo y al encargado de Unidad de Criterios Técnicos y Operativos de Ordenamiento, y a la Municipalidad de Talamanca, en la del alcalde y presidenta del Concejo, disponer lo necesario para incorporar esa actualización en el Plan Regulador Costero del Cantón de Talamanca.
La Directriz del Ministerio del Ambiente y Energía que desaplica el mencionado informe para futuras actuaciones se contrapone a lo ordenado por la Sala Constitucional. La sentencia que declara procedente es ejecutable desde el momento de su dictado. (Ley de Jurisdicción Constitucional, artículo 53, y resolución 6267-2002). Las sentencias de la Sala Constitucional son vinculantes erga omnes y producen cosa juzgada; “prejuzgan sobre los extremos de constitucionalidad”. (Sala Constitucional, resolución 6267-2002). Los precedentes de la jurisdicción constitucional “son vinculantes erga omnes, dado que ofrecen la forma en que los actos sujetos al derecho público y la normativa en general, pueden entenderse conforme con el Derecho de la Constitución” (Sala Constitucional, sentencias 1185-95 y 3009-2004). Similar a lo que se dispone para los funcionarios que administran justicia (Ley 8, modificada por la 7333, art. 8), los de la Administración no pueden interpretar, ni aplicar leyes, normas o actos de cualquier naturaleza de manera contraria a los precedentes de la Sala Constitucional.
Sus sentencias “son expresión del derecho constitucional y tienen, por tanto, su mismo rango frente a las decisiones de otras instancias jurisdiccionales” o administrativas. Las decisiones de esa Sala “tienen potencia constitucional para imponerse sobre las decisiones de otras instancias y resistencia constitucional para no ser modificadas o anuladas por resoluciones de otras jurisdicciones” o administrativas. En conflictos entre resoluciones, “es indiscutible que las decisiones constitucionales deberán imperar”. (Sala Constitucional, resolución 22207-2021). En virtud de “la supremacía o prioridad jerárquica de la Constitución, todos los operadores jurídicos y, en especial los jueces, están obligados a interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico de conformidad con las reglas, principios, valores constitucionales y la jurisprudencia de la Sala Constitucional, elementos que, sin duda alguna, sirven como parámetros de interpretación.
(Sala Constitucional, sentencias 4837-2016 y 132-2018). A partir de este principio de supremacía constitucional, se deriva, además, el carácter vinculante erga omnes de las resoluciones de la jurisdicción constitucional” y, “es obvio por tratarse del propio Tribunal Constitucional, que la jurisprudencia y los precedentes lo vinculan en tanto no encuentre razones para variar sus propias tesis o criterios”. (Sala Constitucional, resoluciones 4837-2016 y 1185-1995).
III.Conclusiones EL Órgano Asesor considera: 1. La falta de incorporación íntegra del Patrimonio Natural del Estado al REGAMA -según lo dispuesto por sentencia 12745-2019- por el Plan de Manejo, implica la desprotección del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los principios in dubio pro natura, precautorio y preventivo. 2. Como no ha concluido el plazo que dio la Sala para complementar la certificación de Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca con el informe “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” de junio de 2021 e incorporar esa actualización en el Plan General de Manejo y el Plan Regulador Costero del Cantón de Talamanca, la acción de inconstitucionalidad resulta prematura en este aspecto. 3. Los lineamientos girados en los considerandos quinto y sétimo de la Directriz N° 09- 2023 del Ministerio de Ambiente y Energía se oponen a lo resuelto por la Sala Constitucional en las sentencias 12745-2019 y 3954-2024, las que prevalecen. En el particular, por lo que sería admisible el reproche de inconstitucionalidad.
B.- Los accionantes solicitan que se declare inconstitucional el Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita, cantón de Talamanca (PRCT) publicado el 5 de octubre de 2023, en el Alcance número 193 a La Gaceta número 183. A continuación se extractan y responden los principales argumentos que respaldan la solicitud de los accionantes, y se ofrecen las explicaciones que pueden aclarar las confusiones de los accionantes. … el PRCT “toma como base el Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, en cuanto utiliza los mapas de zonificación para regular la zona”. R/. Completamente falso. Los accionantes premeditadamente y de mala fe combinan dos instrumentos técnicos legales, los cuales aplican para situaciones diferentes: El Plan Regulador Costero, es un instrumento de planificación territorial que se aplica en la Zona Marítimo Terrestre. Su objetivo es ordenar y regular el uso del suelo en esta área costera.
El Plan Regulador define cómo se pueden utilizar los terrenos, las restricciones y las condiciones para el desarrollo de actividades en la ZMT. Se define un Plan Regulador Costero como el instrumento legal y técnico para alcanzar los objetivos de las políticas de ordenamiento territorial en procura de un desarrollo económico, social y ambiental equilibrado en la Zona Marítimo Terrestre y áreas adyacentes. El Plan General de Manejo de un Área Silvestre Protegida, es el instrumento de planificación que permite orientar la gestión de un área silvestre protegida hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo. Se fundamenta en líneas de acción estratégicas a mediano plazo y en objetivos de manejo para los elementos naturales y culturales incluidos dentro del área, así como en la relación de estos últimos con su entorno socio ambiental. Es la base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación de las Áreas Silvestres Protegidas (artículo 2 inciso f) Decreto No. 25721-MINAE) …
“los mapas propuestos en el plan regulador no consideran como parte del refugio las zonas de bosque (Patrimonio Natural del Estado) que la Sala Constitucional ordenó proteger mediante el voto n.° 2019-012745”. R/. Falso. El PRCT sí contempla el patrimonio Natural del Estado (PNE), tal y como consta en la certificación No 011-2017, SINAC-ACLAC- PNE-C-011- 2017 del 30 de junio del 2017. Respecto a la Clasificación y Delimitación del Patrimonio Natural del Estado del Litoral del Cantón de Talamanca del 2017, se amplía lo siguiente: Posteriormente a la aprobación de la Ley 9223, en marzo del 2014, la Municipalidad de Talamanca suscribe un convenio con el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismos (INVU), para la elaboración de un plan regulador costero del cantón. De acuerdo con lo dispuesto en el Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre ICT- INVU, el procedimiento exige la delimitación del Patrimonio Natural del Estado (PNE), y la emisión de la certificación correspondiente por parte del MINAE.
A solicitud de la Municipalidad, el Sistema de Áreas de Conservación (SINAC) emitió la certificación del Patrimonio Natural del Estado (PNE) de la ZMT del cantón de Talamanca, mediante resolución No 011-2017, SINAC-ACLAC- PNE-C-011-2017 del 30 de junio del 2017, suscrita por el Director del Área de Conservación La Amistad Caribe (ACLAC-SINAC). Patrimonio Natural del Estado (PNE): El Patrimonio Natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública; excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio, éstas áreas de Patrimonio Natural del Estado no son incluidas ni reglamentadas por no ser parte de la administración municipal, según el Pronunciamiento C-297-2004 del 19 de octubre del 2004, emitido por la Procuraduría General de la República.
La Certificación sobre Patrimonio Natural del Estado, fue emitida por el Director del Área de Conservación. Una vez emitida la Certificación, ésta no podrá ser modificada por otro funcionario de rango inferior, conforme a lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No.36786- MINAE, vigente desde el 11 de noviembre de 2011. C.- Los accionantes solicitan que se declare inconstitucional la Directriz n.° 09-2023, firmada el 17 de agosto de 2023 por el ministro de Ambiente y Energía, Franz Tattenbach Capra. A continuación, se extractan y responden los principales argumentos que respaldan la solicitud de los accionantes, y se ofrecen las explicaciones que pueden aclarar las confusiones de los accionantes. …que mediante la Directriz n.° 09-2023, firmada el 17 de agosto de 2023 por el ministro de Ambiente y Energía, Franz Tattenbach Capra, pretende invalidar “el insumo técnico denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” del 13 de junio de 2021”.
Son diversas y abundantes las razones por las cuales la Directriz califica el Informe SINAC- ACC-OT-of-698-2021, del 13 de junio 2021 como sigue: “El documento insumo técnico denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” del 13 de junio, 2021, no ha sido aprobado por la Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe para utilizarse como un documento de alcance general. Este es un insumo técnico, de carácter interno que no ha finalizado con el proceso para su validación y oficialización por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional del Áreas de Conservación, conforme al artículo 6 del Decreto Ejecutivo No.42.760-MINAE, Criterios Técnicos para la ubicación, identificación, clasificación y delimitación de ecosistemas de humedal. Por consiguiente, no es un documento oficial, ni podrá ser utilizado para emisión de actos administrativos oficiales”.
A continuación, las razones principales: 1.- El informe ¨Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca¨ (oficio SINAC-ACC-OT-of-698-2021, del 13 de junio 2021), es resultado de una inspección de campo realizada por el Bach. Oscar A. Fonseca R., encargado del Programa de Recurso Hídrico de la Oficina Subregional Turrialba-Jiménez del Área de Conservación Central, con la colaboración del Geógrafo Francisco Domínguez B. del Área de Conservación La Amistad Caribe. En adelante referido como el oficio SINAC-ACC- OT-of-698- 2021. Dice el informe que el objetivo de la inspección de campo es “Delimitar y clasificar los Humedales presentes en la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) del cantón del litoral de Talamanca, por solicitud de la Oficina Sub regional Limón del Área de Conservación Amistad Caribe del SINAC”. Se utilizó la “Guía práctica para la identificación y delimitación de los suelos hidromórficos asociados a los ecosistemas de Humedal” así como la identificación in situ de la composición florística y las características hídricas del área de estudio.
Detalla la metodología y los resultados del informe, que aumentan significativamente las afectaciones por supuestos ecosistemas de humedal en áreas sensibles y críticas, urbanas y suburbanas del litoral de Talamanca, detalla ejemplos. 2.- Las carencias conceptuales y técnico-científicas del informe ¨Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca¨ (oficio SINAC-ACC-OT-of-698- 2021, del 13 de junio 2021). Nombre03 que el informe ¨Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca¨ (oficio SINAC-ACC-OT-of-698-2021, del 13 de junio 2021), adolece de los criterios técnicos y metodológicos fundamentales para caracterizar y delimitar ecosistemas de humedal. Describe las herramientas técnicas y normativas utilizadas en ese informe y apunta que el informe oficio SINAC-ACC-OT-of-698-2021 no aplica la identificación taxonómica de los suelos, exigible en el caso de estudios especiales y áreas de estudio críticas, como el caso del litoral talamanqueño.
Indican que el informe Fonseca 2021, en el Punto 4 de la metodología, bajo el título de “estudios Especiales” dice: “En caso de que se requiera, y en relación con la importancia del estudio (áreas significativas, estudios detallados, conflictos de uso), se debe realizar una identificación taxonómica de los principales suelos presentes en el área de estudio, a través de la descripción de calicatas, consistente en la apertura de fosas de aproximadamente 1,5 m de ancho x 1,5 m de largo y entre 1,5 y 2 m de profundidad. Su finalidad primordial es la de realizar una caracterización detallada de cada uno de los horizontes genéticos de los suelos: grosor de los horizontes, color, textura, estructura, consistencia en húmedo, porosidad, contenido de raíces, limite. También se definen características importantes como la ubica- ción georreferenciada, fisiografía, pedregosidad, uso actual, tipo de drenaje y erosión.
De estos perfiles modales se deben tomar las muestras respectivas para los análisis físicos y químicos de laboratorio, aprobados por el MAG (Schwizer et al. 1980). Nombre03 que el informe Fonseca 2021 no aplicó ninguna de las exigencias para la identificación taxonómica de los suelos del área de estudio, ni su autor está calificado como profesional competente en el área de suelos. Seguidamente se refiere a que el informe oficio SINAC-ACC-OT-of-698-2021 no cumple con el tipo y nivel de detalle para el levantamiento de suelos exigible para la caracterización y delimitación de humedales, de acuerdo con la Guía práctica para la caracterización y delimitación de suelos hidromórficos asociados a los ecosistemas de humedal. En resumen, no existe duda en cuanto a que la inspección de campo que sustenta el informe Fonseca 2021, no muestra ningún parámetro válido que permita la caracterización de suelos de humedal.
Sostienen que el informe oficio SINAC-ACC-OT-of-698-2021 no cumple con lo establecido por el artículo 8 del Decreto 35803-MINAET, referido a la metodología para lo que respecta a la identificación y clasificación de los humedales dentro de la zona marítima terrestre, como se desprende del capítulo de Metodología del informe Fonseca 2021. Por otra parte, en la actualidad, el informe Fonseca 2021 tampoco podría ser validado, por cuanto incumple con la rigurosidad científica requerida, y con los procedimientos actuales dispuestos en el Decreto Ejecutivo 42760-MINAE, en su artículo 5 y 7 inciso d). El Decreto Ejecutivo N°35803-MINAET del 7 de enero del 2010, fue derogado integralmente por el artículo 19 del Decreto Ejecutivo 42760- MINAE del 7 de marzo del 2022. Es evidente que el informe Fonseca 2021 no cumplió con el acápite de d) del artículo 8 anterior. En otras palabras, dicho informe no está validado ni oficializado por las autoridades competentes del SINAC/MINAE.
No nació́ a la vida jurídica de los actos administrativos, como se definió en la Directriz No 09-2023 del Ministro de Ambiente y Energía. Posteriormente, en el acápite “2.5.- El informe oficio SINAC-ACC-OT-of-698-2021 adolece de otras consideraciones propias de una pericia sobre territorios urbanos y semiurbanos, de clara importancia socioeconómica y de consecuencias altamente complejas para la población y el Estado.”. Señala que, como lo advierte la Guía práctica para la caracterización y delimitación de suelos hidromórficos asociados a los ecosistemas de humedal, de la cual los suscribientes del informe Fonseca 2021 tenían pleno conocimiento, sus criterios de levantamiento de la información, análisis de resultados y elaboración de conclusiones, deberían obedecer a normas de primer orden. Al haber incumplido con las observaciones y muestreos mínimos, el no haber sometido las muestras a los análisis físico-químicos de rigor, y la no consideración de los detalles geológicos exigibles resulta altamente arriesgado e irresponsable pretender caracterizar y delimitar como ecosistemas de humedal grandes espacios litorales de asentamientos humanos como, por ejemplo, el tramo Punta Uva-Manzanillo, sin muestreos mínimos, sin análisis físico-químicos, sin conocimientos geológicos y sedimentológicos, es totalmente inaceptable. Detallan exhaustivamente otras omisiones y deficiencias técnicas del indicado estudio
Según los recurrentes la normativa es impugnada por considerarla contraria al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y los principios del derecho ambiental de objetivación, precautorio, preventivo y el principio de reserva de ley artículos 48, 50 y 89 de la Constitución Política e instrumentos internacionales ambientales como la convención RAMSAR y la Convención de Biodiversidad. Indican que los reglamentos son actos de alcance general con carácter normativo conforme con las disposiciones de los artículos 6, 28, 120, 121 de la Ley General de la Administración Pública. Sin que este instituto jurídico se agoten las facultades y actuaciones de la Administración en la construcción normativa, , ya que también existen numerosos instrumentos y herramientas jurídicas y metodológicas que son oficializadas por el Poder Ejecutivo en aras de la seguridad jurídica y objetivación de la utilización de la ciencia y la técnica.
Entre estos instrumentos se incluyen las metodologías para la elaboración de los planes de manejo de las áreas silvestres protegidas, de los planes de visitación, turismo y uso público y otros que son definidos por el ordenamiento jurídico como herramientas de planificación científica de la gestión pública. A estas se unen las metodologías de identificación y caracterización del patrimonio natural del Estado y de los ecosistemas de humedal entre muchas otras. La oficialización de éstas garantiza la seguridad jurídica para el operador del derecho y vincula la actuación de la administración pública con la aplicación de las reglas de la ciencia y la técnica en sus labores científicas y de gestión pública reforzando además los principios de trasparencia, rendición de cuentas y control interno de las administraciones públicas. Las potestades reglamentarias del Poder Ejecutivo al igual que la facultad para el dictado de esas otras herramientas y metodologías de uso interno, tiene como límites, conforme con la misma Ley General de la Administración Pública actuar con apego a las reglas de la ciencia y la técnica, según dispone el artículo 16 de ese cuerpo normativo, así como el Principio de Legalidad regulado en los artículos 11 IBID y el 11 de la Constitución Política.
Es importante rescatar que las normas administrativas deberán interpretarse siempre de la forma en que mejor garantice el fin público a que se dirigen y eso incluye a la herramientas y metodologías señaladas. Este Ministerio rechaza la acusada violación de las normas y principios constitucionales con la actuación administrativa impugnada. Como ha quedado demostrado del amplio y detallado informe rendido por la Dirección Regional del Área de Conservación Amistad Caribe y ratificado por estos Despachos, la actuación de la Administración y la oficialización de los documentos correspondientes al Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Nombre02 2017-2026, publicado mediante resumen ejecutivo el 28 de febrero de 2022, en el Alcance No. 42 a La Gaceta No. 39; el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, publicado el 5 de octubre de 2023 en el Alcance No. 193 a La Gaceta No. 183, y la Directriz No. 09-2023 firmada el 17 de agosto de 2023, se encuentran respaldadas en estudios técnicos que incluyen levantamiento de información de campo, información de línea base, y, que además cumplen con las metodologías y procedimientos oficializadas por el Estado Costarricense y han arrojado datos científicos concluyentes para decidir que el levantamiento de los humedales de la zona en el año 2017 es el correcto.
De manera que el argumento de los recurrentes relacionado con que lo correcto era la utilización del informe del 2021 resulta falso y carente de pruebas técnicas, por el simple hecho de ser de fecha más reciente no basta para llegar a esa conclusión, cuando realizada la valoración esos estudios resulta que estos no cumplieron con el rigor científico ni metodológico oficializado por el Estado, lo que lo hace incorrecto e inútil para cumplir con el fin público e imposible de superar el procedimiento de validación interna. El Estado costarricense no tiene dudas sobre cuáles son los estudios que, sí cumplen técnicamente y con la metodología, puesto que para ello se han realizado múltiples revisiones y valoraciones por los funcionarios públicos asignados de conformidad con la disposición del artículo 302 de la Ley General de la Administración Pública, por lo que la toma de la decisión se encuentra fundamentada en estos estudios y por lo tanto no violenta los invocados Principios Precautorio, preventivo, reserva de ley, objetivación de la tutela ambiental.
No se ha violentado con los actos impugnadas tampoco la normativa constitucional, ni las convenciones internacionales señaladas por el recurrente. Reitero que todas las actuaciones se encuentran fundamentadas en estudios técnicos y en las leyes, con la utilización de metodologías e instrumentos que descartan la violación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y muy por el contrario brindan seguridad jurídica. El recurrente con su argumentación falaz pretende hacer al Estado incurrir en error y mantener una situación de incertidumbre sobre el tema que violenta la seguridad jurídica e interfiere con la realización del fin público. Las actuaciones impugnadas corresponden a herramientas de planificación y gestión dinámicas y que por su naturaleza deben estar en actualización periódica, de forma que los ejercicios metodológicos ejecutados para realizar esas actualizaciones se encuentren estandarizados y sea aplicados de forma objetiva y medible (o comparable) en garantía de la seguridad jurídica y sin que los cambios que resulten producto de esas actualizaciones implique violación de los principios constitucionales señalados.
El darle valor a un ejercicio de actualización que no cumplió con las metodologías y procedimientos internos resulta contrario a la seguridad jurídica. Es importante resaltar que la decisión es totalmente técnica por lo que corresponde a la Administración activa. Como puede verse en este caso lo que se presenta es una disconformidad de los recurrentes con los criterios técnicos estatales utilizados, sin contar con pruebas que demuestren que con ello se hace una incorrecta tutela del derecho a un ambiente sano. Por las razones y análisis jurídico expuesto consideran que los motivos de inconstitucionalidad invocados por el recurrente deben rechazarse ya que el ejercicio de las potestades de la Administración ha sido en total respeto a los límites legales y constitucionales.
17- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Hess Herrera; y,
Considerando:
La acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efecto de que la Sala pueda conocer el fondo de la impugnación. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional contiene los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad, y regula tres situaciones distintas. En el párrafo primero exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial -en el que se incluyen los recursos de hábeas corpus o de amparo- o en la administrativa, únicamente en el procedimiento de agotamiento de esta vía, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada como medio razonable de amparar el derecho que se considera lesionado en el asunto principal. Por su parte, en los párrafos segundo y tercero se regula la acción directa, aquella que no requiere de asunto base, en los siguientes supuestos: a) cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa; b) cuando se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto y, c) cuando la acción sea promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes en asuntos de su competencia.
En el presente caso, los accionantes fundamentan su legitimación en la defensa de intereses difusos, según lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Al respecto, este Tribunal ha indicado lo siguiente:
“(…) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) "… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.
Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".
En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.
Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación – como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.
Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa” (ver sentencia No. 2007-01145).
Según lo indicado, la Sala ha admitido dentro de los supuestos de legitimación de los intereses difusos, la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, derivado del artículo 50 constitucional, en la forma de su uso y disfrute de toda la población actual o potencial que es, precisamente, lo que se discute con la impugnación del Plan General de Manejo del Refugio de Vida Nombre02 2017-2023, el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, y la Directriz N° 09-2023 firmada el 17 de agosto de 2023 por el ministro de Ambiente y Energía.
Por consiguiente, los accionantes ostentan legitimación suficiente para impugnar las disposiciones indicadas. Por otra parte, las objeciones de inconstitucionalidad que se plantean, tratan en efecto, de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía. Finalmente, se han cumplido los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que la acción es admisible en los términos indicados.
El artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece:
“En los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del artículo 81, las partes que figuren en los asuntos pendientes a la fecha de la interposición de la acción, o aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de esta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa”.
Al respecto, en el presente asunto, por escrito incorporado a la carpeta electrónica del expediente el 01 de abril de 2024, Luis Diego Marín Schumacher, cédula de identidad número CED07, quien dice acudir en su condición de Presidente de la Asociación Preserve Planet y, Javier Rodríguez Fonseca, cédula de identidad número CED08, solicitan que se les tenga como coadyuvantes activos en esta acción. El magistrado presidente, mediante resolución de las 10:40 horas del 02 de mayo de 2024, dispuso, respecto al gestionante Luis Diego Marín Schumacher, que de acuerdo con la personería jurídica que aporta, emitida a las 11:23 horas del 18 de marzo de 2024, su nombramiento como Presidente de la Asociación Preserve Planet se encuentra vencido desde el 31 de octubre de 2023, sin que conste un nuevo nombramiento o prórroga de este. En consecuencia, rechazó la gestión de coadyuvancia a nombre de Asociación Preserve Planet, por cuanto el gestionante Luis Diego Marín Schumacher, carece de la debida legitimación para actuar en nombre de dicha persona jurídica. Asimismo, dado que, la primera publicación del aviso se dio el 04 de marzo de 2024, dispuso que lo procedente es tener a los gestionantes, como coadyuvantes dentro de este asunto, únicamente, como personas físicas, precisamente, en virtud del interés difuso que se reconoce en materia ambiental.
En cuanto a las siguientes gestiones, presentadas el 05 de julio de 2024, por Nombre07, cédula de residente permanente N.CED09, el 09 de julio de 2024, por Jennifer Vega Alvarado, cédula de identidad CED10, en su condición de secretaria de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo, Limón, el 09 de julio de 2024 por Gloriela Junior Williams Rodríguez, cédula de identidad CED11 miembro de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo Limón y el 24 de julio de 2024 Reynaldo Alfonso Mathews Morgan, cédula de identidad CED12, como se indicó, la primera publicación del aviso se realizó el 4 de marzo de 2024, por lo que, según lo dispuesto en el numeral 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, deben ser rechazadas por extemporáneas.
Los accionantes piden que se declare la inconstitucionalidad del Plan General de Manejo del Refugio de Vida Nombre02 2017-2023, cuyo resumen ejecutivo se publicó en el Alcance N° 42 a la Gaceta N° 39 del 28 de febrero de 2022; el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, publicado en el Alcance 193 a La Gaceta N° 183 del 5 de octubre de 2023; y la Directriz del Ministro del Ambiente y Energía N° 09-2023 del 17 de agosto de 2023, por considerar que contravienen el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los principios de objetivación, precautorio, preventivo, el de reserva de ley, los artículos 48, 50, 89 constitucionales y la Convención RAMSAR y la Convención sobre la Diversidad Biológica. Seguidamente se transcriben las disposiciones cuestionadas:
“Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo SISTEMA NACIONAL DE AREAS DE CONSERVACIÓN SECRETARÍA EJECUTIVA DIRECCIÓN EJECUTIVA Resumen Ejecutivo del Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo Sistema Nacional de Áreas de Conservación R-SINAC-CONAC-044-2021. El Consejo Nacional de Áreas de Conservación, de conformidad al Acuerdo Nº 12 de la Sesión Ordinaria Nº 04-2017 y al Acuerdo Nº 02 de la Sesión extraordinaria Nº 11-2021 y en cumplimiento del artículo 12 inciso d) del Reglamento a la Ley de Biodiversidad Nº 7788, Decreto Ejecutivo Nº 34433-MINAE, aprueba y emite el presente:
Resumen Ejecutivo del Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo
RESULTANDO:
PRIMERO: Que de conformidad con el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad número 7788 del 27 de mayo de 1998, se crea el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, con personería jurídica propia, como un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integra las competencias en materia forestal, vida silvestre y áreas protegidas, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica.
SEGUNDO: Que es política prioritaria del SINAC facilitar y promover acciones que conlleven a la protección, conservación y manejo sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad presentes en las Áreas Silvestres Protegidas, en adelante las ASP, de las Áreas de Conservación.
TERCERO: Que es competencia del Sistema Nacional de Áreas de Conservación a través de cada Área de Conservación, la administración y protección de las Áreas Silvestres Protegidas a lo largo de todo el territorio nacional.
CUARTO: Que de conformidad con los artículos 23 y 28 de la Ley de Biodiversidad Nº 7788 y los artículos 9 y 21 de su reglamento, Decreto Ejecutivo Nº 34433-MINAE, publicado en la Gaceta Nº 68 del 8 de abril de 2008, el Área de Conservación La Amistad Caribe, en adelante denominada ACLAC, es parte de la organización del SINAC y se encarga de aplicar la legislación vigente en materia de recursos naturales, dentro de su demarcación geográfica.
CONSIDERANDO:
PRIMERO: Que mediante decreto ejecutivo Nº 16614-MAG publicado en La Gaceta Nº 206 de fecha 29 de octubre de 1985 se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, en adelante por sus siglas de RNVS-GM.
SEGUNDO: Que el decreto ejecutivo Nº 16614-MAG fue ratificado exceptuando el artículo 5°, por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 34043 del 11 de setiembre del 2007. Artículo que a su vez la Sala Constitucional anuló por conexidad, mediante resolución N° 1056 del 28 de enero del 2009, únicamente en tanto no excluyó, además, al artículo 6 de este cuerpo legal.
TERCERO: Que la Contraloría General de la República, emitió el Informe N.° DFOE-AE-IF-03-2011 del 31 de mayo de 2011, el cual detalla los resultados del estudio sobre la zonificación del RNVSGM con las siguientes disposiciones de acatamiento obligatorio:
"a) Al Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones Proceder con la oficialización y publicación de los ajustes que procedan al Reglamento de Zonificación, con base en la propuesta que el SINAC le remita, en cumplimiento de la disposición b) siguiente. Comunicar a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de enero de 2013, el decreto y número de La Gaceta en que tales ajustes fueron publicados. b) A la Directora Ejecutiva del SINAC Revisar y ajustar el Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, conforme a la técnica y la legalidad, considerando la elaboración de estudios técnicos de campo a una escala geográfica detallada, y en observancia de lo estipulado en los artículos 18 y 19 de la Ley Nro. 7575, así como del cumplimiento de los fines de creación de ese Refugio; y posteriormente remitirlo a la SETENA para trámite de la viabilidad ambiental correspondiente.
Cumplido lo anterior, remitir lo actuado para consideración del Ministro a más tardar el 30 de noviembre de 2012.
Abstenerse de otorgar viabilidades ambientales en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, hasta tanto no esté oficializado el Reglamento de Zonificación de acuerdo con la revisión y los ajustes antes indicados. Remitir a esta Contraloría General, copia del acuerdo de la Comisión Plenaria en donde se giren las instrucciones pertinentes, a más tardar el 30 de julio de 2011" CUARTO: Que mediante oficio N.° 2713 (DFOE-AE-0087) del 18 de febrero de 2015, la Contraloría General de la República procedió a modificar dos de las disposiciones establecidas en el informe DFOE-AE-IF-03-2011 según se expresa de seguido:
"Al respecto, se modifican las disposiciones a) y b) del informe nro. DFOE-AE-IF-03-2011 en el siguiente sentido:
Remitir a la Contraloría General copia del oficio mediante el cual envía el Plan de Manejo al Ministro de Ambiente y Energía, a mas tardar el 22 de abril de 2016.
También, se emiten nuevas disposiciones que se agregan al informe nro. DFOE-AE-IF-03-2011 en el siguiente sentido:
QUINTO: Que el Plan de Manejo de las Áreas Silvestres Protegidas (ASP) es el instrumento orientador para una efectiva administración y manejo de los elementos naturales y culturales presentes en dichas áreas y de la dinámica socio ambiental ligada a éstos. Además, es la herramienta técnica por medio de la cual cada ASP establece las directrices de manejo para el uso de los gestores, administradores y grupos de interés, por lo tanto, la primera instancia que debe realizar la validación de la propuesta de manejo son las autoridades del Área de Conservación, así como las instancias oficiales de participación social establecidas en ellas, sean estas los Consejos Regionales y Comités Locales, de conformidad con la Ley de Biodiversidad Nº 7788.
SEXTO: Que el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), aprobó el "Manual de Procedimientos para la Publicación de los Planes de Manejo de las Áreas Silvestres Protegidas del Sistema Nacional de Áreas de Conservación", mediante Acuerdo Nº 17, tomado en Sesión Extraordinaria Nº 06-2008 del 04 de agosto del 2008.
SÉTIMO: Que el CONAC en Acuerdo Nº 8 de la Sesión Extraordinaria Nº 02-2011 del 02 de mayo del 2011 acordó modificar el Acuerdo Nº 17 de la Sesión Extraordinaria Nº 06-2008 del 04 de agosto del 2008, para que la zonificación definida en el Plan General de Manejo se publique integralmente.
OCTAVO: Que el Comité Técnico del Área de Conservación La Amistad Caribe avaló el Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, según Acuerdo Nº 10 en su sesión ordinaria 03-2017, celebrada el día 21 de marzo del 2017.
NOVENO: Que el Plan de Manejo fue aprobado por el Consejo Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe (CORACLAC), mediante Acuerdo N°7 tomado en sesión ordinaria 001-2017 efectuada el 24 de marzo del 2017, visible en el acta N° 003-2017.
DECIMO: Que el CONAC conoció el Plan General de Manejo del RNVS-GM, y mediante el Acuerdo Nº 12 de la Sesión Ordinaria Nº 04-2017 efectuada el 24 de abril del 2017, lo aprobó e instruyó a la Secretaría Ejecutiva del SINAC y a la Dirección del ACLAC para que procedieran con el trámite para su publicación y oficialización según el procedimiento institucional.
DÉCIMO PRIMERO: Que mediante resolución número 793-2021-SETENA, de las 10 horas 35 minutos del 20 de mayo del 2021, la Comisión Plena de la Secretaría Técnica Ambiental dispuso otorgar la viabilidad ambiental, a la Inclusión de la Variable Ambiental del Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, corregida en cuanto a errores materiales por la resolución de la misma Secretaría 934-2021-SETENA, de las 11 horas 20 minutos del 16 de junio del 2021.
DÉCIMO SEGUNDO: Que los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo fueron reducidos mediante la promulgación de la Ley N°9223 publicada en la Gaceta Nº 69 del 08 de abril del 2014, denominada "Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur", instrumento jurídico que desafectó del régimen de área silvestre protegida un área total de 406,52 hectáreas.
DÉCIMO TERCERO: Que la Ley N°9223 fue parcialmente anulada mediante resolución de la Sala Constitucional N° 012745 del 10 de julio de 2019, "únicamente en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa, conforme lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes", ordenando al SINAC la delimitación de dicha zona y en conjunto con la PGR ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público.
DÉCIMO CUARTO: Que en total acatamiento de lo ordenado por la Sala Constitucional, el SINAC procedió a delimitar la zona boscosa en el área desafectada por la ley 9223 del RNVS-GM, al respecto se emitió un informe cuyo traslado a la Secretaría Ejecutiva del SINAC se efectuó mediante el oficio N° ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 y que dentro de sus conclusiones se expresó:
"(.) presenta un uso de suelo muy particular, en el cual predomina la cobertura arbolada y boscosa (233.65 hectáreas). Sin embargo, esta cobertura no cumple en buena parte de la superficie de esta zona, con la definición de "bosque" estipulada en la Ley Forestal 7575 y su Reglamento.
De acuerdo a las mediciones realizadas, se estima que existen hasta 109,5 hectáreas que serían clasificadas como bosque de acuerdo a la Ley 7575. Se debe tomar en cuenta que una porción de estas zonas de bosque se encuentra dentro de la Zona Marítimo Terrestre del área de estudio (esta superficie se estima en 20.1 hectáreas).
Por otro lado, otras 114,5 hectáreas podrían clasificarse como terrenos forestales fuertemente intervenidos, en combinación con especies agrícolas, ornamentales y ocupación humana (.)." DÉCIMO QUINTO: Que el SINAC debe definir los límites del área boscosa previamente desafectada del RNVS-GM por la ley N° 9223, de tal forma que se reincorporen al área silvestre protegida las zonas boscosas identificadas con base en las conclusiones del informe descrito en el considerando décimo cuarto de la presente resolución.
DÉCIMO SEXTO: Que el CONAC conoció la presente resolución, y mediante el Acuerdo Nº 02 de la Sesión extraordinaria Nº 11-2021 efectuada el 30 de noviembre del 2021, aprobó continuar con el trámite para la publicación y oficialización del presente plan general de manejo, mismo que rige para el área del refugio establecida de previo a la anulación parcial de la Ley N°9223, exceptuando el área dispuesta en el voto N°012745 del 10 de julio de 2019 de la Sala Constitucional.
Por tanto,
LA SECRETARÍA EJECUTIVA DEL CONSEJO NACIONAL DE AREAS DE CONSERVACION
RESUELVE:
PRIMERO: Dada la necesidad y el carácter prioritario de cumplir con las diferentes disposiciones emitidas por la Contraloría General de la República en cuanto a la oficialización del plan general de manejo del RNVS- GM, se acuerda continuar con la publicación del presente documento, mismo que rige para el área del refugio establecida de previo a la anulación parcial de la ley N° 9223 exceptuando el área dispuesta en el voto N° 012745 del 10 de julio de 2019 de la Sala Constitucional. De conformidad a lo anterior, el área geográfica que refleja el presente plan de manejo no representa los límites totales del área silvestre protegida, siendo necesario una vez que se reincorpore el área boscosa desafectada por la ley 9223, efectuar una ampliación del PGM que contemple lo pertinente a dicha área que será restituida al refugio.
SEGUNDO: Publicar el siguiente resumen ejecutivo del plan general de manejo del RNVS-GM, en el diario oficial La Gaceta:” (texto completo con doce mapas en http://196.40.56.11/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?param1=NRTC&nValor1=1&nValor2=96433&nValor3=129135&strTipM=TC 1- Objetivo general del Plan General de Manejo.
- Orientar a la Administración en el proceso de consolidación del Refugio, brindando lineamientos estratégicos que permitan una adecuada gestión de la biodiversidad, el recurso humano y financiero, los bienes y los servicios ecosistémicos, la relación con las comunidades, la reducción de amenazas y la adaptación del ASP a los impactos del cambio climático.
2- Elementos Focales de Manejo.
Los elementos representativos de la diversidad biológica definidos para el RNVS-GM o Elementos Focales de Manejo (EFM) son: (i) Bosques Anegados, (ii) Bosques Lomas de Manzanillo, (iii) Estero Gandoca, (iv) Praderas de Pastos Marinos, (v) Arrecifes de Coral, (vi) Playas de Anidación de Tortugas Marinas y (vii) Áreas de Agregación de Mamíferos Acuáticos.
El EFM Bosques Anegados se considera en "Muy Buen Estado de Conservación". Los EFM Estero Gandoca y Arrecifes de Coral (de profundidad) se consideran en "Buen Estado de Conservación".
Los EFM Playas de anidación de Tortugas Marinas, Arrecifes de Coral (costeros), Praderas de Pastos Marinos, Áreas de Agregación de Mamíferos Acuáticos y Bosques Lomas de Manzanillo se consideran en "Estado de Conservación Regular".
La integridad ecológica estimada del RNVS-GM es "Buena" en su sección continental y "Regular" en su sección marina.
3-Categorias de Zonificación del ASP.
La zonificación se realizó de conformidad con las cuatro categorías de intervención establecidas por el SINAC, zona mínima intervención, zona baja intervención, zona mediana intervención y la zona alta intervención.
Zonas de Intervención propuestas para el RNVS-GM El RNVS-GM tiene una sección continental y una sección marina, por lo que la zonificación propuesta tiene también dichas dos secciones. Para cada zona de intervención se presenta su objetivo, descripción general y actividades permitidas. La regulación específica se presenta en el Reglamento de Uso Público del RNVS-GM.
Las cuatro zonas terrestres de intervención propuestas para el RNVS-GM son (Figura III-1):
1. Zona de Mínima Intervención 2. Zona de Baja Intervención 3. Zona de Mediana Intervención 4. Zona de Alta Intervención Las dos zonas marinas de intervención propuestas para el RNVS-GM son (Figura III-1):
1. Zona de Mínima Intervención 2. Zona de Baja Intervención Figura III-1. Zonificación terrestre y marina propuesta para el RNVS-GM. Fuente: Elaboración propia, 2016 (…)
ZONIFICACIÓN DEL ÁREA TERRESTRE DEL RNVS-GM ZONA TERRESTRE DE MÍNIMA INTERVENCIÓN Objetivo Preservar y estimular el mantenimiento de ecosistemas, hábitat, especies y recurso hídrico superficial y subsuperficial, en un estado inalterado o con un impacto imperceptible, permitiendo a la vez procesos naturales o asistidos de recuperación de ecosistemas y biodiversidad.
Descripción General Esta zona representa el 49.82% (2.546.46 ha) de la sección continental del RNVS-GM (5,091.97 ha) (Figura 1). Está compuesta en su Nombre06 por terrenos PNE y algunas propiedades privadas. Presenta un relieve regular, humedales, áreas intervenidas y ecosistemas con una composición original de especies nativas y endémicas. Se encuentran grandes áreas sin senderos o rutas marcadas. La zona tiene suficiente tamaño como para mantener la provisión de servicios ecosistémicos.
Los EFM presentes son:
"Estero Gandoca" con una viabilidad considerada buena, aunque se llevan a cabo actividades de pesca deportiva, de consumo doméstico y comercial, y turísticas y recreativas. No hay presencia institucional dentro del estero para control y protección. La calidad del agua no parece verse afectada por la presencia de plaguicidas. Las presiones a las que está sometido este EFM son: cambio climático (alta), sobrepesca y prácticas inadecuadas pesqueras (media), tránsito acuático (media), extracción de fauna (media) y acumulación de residuos sólidos (baja).
"Bosques Anegados" con una viabilidad considerada muy buena. Son sistemas declarados sitios RAMSAR, mayormente PNE, el manglar de Gandoca es el más extenso ymenos alterado de la costa Caribe y triplicó su superficie desde 1976 al 2013. Las presiones a las que está sometido este EFM son: cambio climático (alta), extracción de fauna (media) y extracción de madera (baja).
"Playas de Anidación de Tortugas Marinas" con una viabilidad considerada regular. Se evidencia transgresión marina, reduciendo el área de anidación disponible. Además, hay una relación frágil ente SINAC - pobladores, lo que es esencial ya que han sido los "protectores" históricos de este recurso. Las presiones a las que está sometido este EFMson: cambio climático (muy alta), extracción de fauna (saqueo de huevos y cacería de tortugas; media), erosión y sedimentación (media) y acumulación de residuos sólidos (baja).
Esta zona se divide en seis subzonas - los humedales mantienen su nombre según denominación Sitios Ramsar :
Humedal Punta Mona (bosque anegado de yolillo y orey) La Cativera (bosque anegado de cativo) Playas de Anidación de Tortugas Marinas Manglar y Estero Gandoca Humedal Gandoca (bosque anegado de yolillo) Humedal Gandoca - Sixaola (llanura aluvial del río Sixaola) Subzona Humedal Punta Mona (Bosque anegado de yolillo y orey) Conforma el humedal más extenso dentro del Refugio con una superficie de 661.82 ha (13.00%de la sección terrestre del Refugio), la mitad de las cuales (324.73 ha) está cubierta por yolillo (Raphia taedigera) y orey (Camnosperma panamensis); el resto son bosques periféricos. La capacidad de uso del suelo sólo reúne condiciones para protección (clase VIII d).
El humedal es de propiedad mixta y, desde 1996, tiene declaratoria parcial de humedal RAMSAR, correspondiente al código Xf, Humedales Boscosos de Agua Dulce.
Acorde con la condición ecológica del territorio, esta es una zona de compatibilidad condicionada grado I. La vulnerabilidad de esta subzona frente a amenazas naturales es media. La amenaza sísmica es alta, la susceptibilidad a la remoción en masa es baja, la probabilidad de inundación es baja y no hay vulnerabilidad frente a tsunamis. Por otro lado, los acuíferos tienenuna vulnerabilidad media-alta a la contaminación.
Subzona La Cativera (bosque anegado de cativo) En este sector el área boscosa más importante es un rodal de cativo de 327.18 ha (6.43% de la sección terrestre del Refugio), con un alto porcentaje del área en condiciones primarias. El suelose encuentra anegado la mayor parte del año, especialmente durante las épocas lluviosas. La especie dominante es el cativo (Prioria copaifera), también hay presencia de sangrillo (Pterocarpus officinale) y caobilla (Carapa guianensis). Alrededor del 42% es de propiedad estatal y el resto está en manos privadas. Parcialmente tiene declaratoria de humedal RAMSAR correspondiente al código Xf, Humedales Boscosos de Agua Dulce.
Acorde con la condición ecológica del territorio, esta es una zona de compatibilidad condicionada grado I. La vulnerabilidad de esta subzona frente a amenazas naturales es baja. La amenaza sísmica es alta, la susceptibilidad a la remoción en masa es baja, la probabilidad de inundación es baja y no hay vulnerabilidad frente a tsunamis. Por otro lado, los acuíferos tienen una vulnerabilidad alta a la contaminación.
Subzona Playas de Anidación de Tortugas Marinas Está ubicada desde Punta Mona hasta la desembocadura del Río Sixaola, constituida por una porción litoral que va desde la marea ordinaria hasta la berma de playa. Son playas abiertas con un gran banco de arena y oleaje fuerte donde desovan las tortugas carey (Eretmochelys imbricata), caguama (Dermochelys caretta), lora (Lepidochelys olivacea), baula (Dermochelys coriacea) y verde del Caribe (Chelonia mydas) (EFM).
Tiene una extensión de 60.67 ha (1.19% de la sección terrestre del Refugio), es de propiedad estatal y tiene declaratoria de humedal RAMSAR correspondiente al código E, Playas de Arena o de Guijarros.
Acorde con la condición ecológica del territorio, esta es una zona de compatibilidad condicionada grado III. La vulnerabilidad de esta subzona frente a amenazas naturales es baja y media. La amenaza sísmica es alta, la susceptibilidad a la remoción en masa es muy baja a media, la probabilidad de inundación es baja a media y es vulnerable frente a tsunamis.
Subzona Manglar y Estero Gandoca Es el manglar más extenso de la costa Caribe costarricense ubicado alrededor del estero Gandoca (más conocido como laguna Gandoca). Está formado por mangle rojo (Rhizophora mangle), mangle caballero (Rhizopora racemosa), mangle salado (Avicennia germinans), mangle blanco (Laguncularia racemosa) y mangle botón (Conocarpus erecta). En la periferia son comunes la varilla negra (Dolvergia brownei) y el helecho de manglar (Acrostichum aureum y Acrostichum danaefolium) En el estero Gandoca se encuentran las únicas poblaciones naturales de ostra de manglar (Crassostrea rhizophorea) y constituye uno de los principales criaderos de sábalo (Megalops atlanticus). Tiene una extensión de 222.53 has (4.39% de la sección terrestre del Refugio), de las cuales 12.5 ha corresponden al estero Gandoca (2015). Es de propiedad mixta. Tiene declaratoria de humedal RAMSAR correspondiente a los códigos I, Humedales intermareales Arbolados y J, Lagunas Costeras Salobres/Saladas.
Acorde con la condición ecológica del territorio, esta es una zona de compatibilidad condicionada grado I. La vulnerabilidad de esta subzona frente a amenazas naturales es baja, media y alta. La amenaza sísmica es alta, la susceptibilidad a la remoción en masa es baja, la probabilidad de inundación es moderada y es vulnerable frente a tsunamis en el sector del Estero Gandoca.
Subzona Humedal Gandoca (bosque anegado de yolillo) Se ubica en la margen izquierda de la Boca del Río Sixaola y su formación está directamente asociada a la influencia de esa corriente fluvial. Su conservación es fundamental para mantenerel ciclo hidrológico y para la estabilidad de las playas donde anidan las tortugas marinas. Permanece inundada la mayor parte del año y alberga dos especies principales de palmas: yolillo (Raphia taedigera) y orey (Comnosperma panamensis). Tiene una extensión de 486,38 has (9.455 de la sección terrestre del Refugio), tiene ocupación humana y ha sido declarada humedal RAMSAR correspondiente al código Tp, Pantanos/Esteros/Charcas Permanentes de Agua Dulce.
Acorde con la condición ecológica del territorio, esta zona se estima como de compatibilidad condicionada grado III (aunque no hay EFM). La vulnerabilidad de esta subzona frente a amenazas naturales es media y muy alta. La amenaza sísmica es alta, la susceptibilidad a la remoción en masa es muy baja salvo en las márgenes del río Sixaola donde es muy alta, la probabilidad de inundación es moderada y no es vulnerable frente a tsunamis. Por otro lado, los acuíferos tienen una vulnerabilidad media a la contaminación. El Cuadro III-5 presenta las medidas propuestas para mitigar las amenazas identificadas en esta subzona.
Subzona Humedal Gandoca - Sixaola (llanura aluvial del río Sixaola) Corresponde a parte de la llanura aluvial del Río Sixaola limítrofe con Panamá. Mantiene una buena cobertura forestal en la parte interior del área. Tiene una extensión de 777.88 ha (15.28%de la sección terrestre del Refugio). Es de propiedad estatal en una elevada proporción y tiene declaratoria de humedal RAMSAR correspondiente al código Xf, Humedales de Agua Dulce.
Acorde con la condición ecológica del territorio, esta zona se estima como de compatibilidad condicionada grado II (aunque no hay EFM). La vulnerabilidad de esta subzona frente a amenazas naturales es media y muy alta. La amenaza sísmica es alta, la susceptibilidad a la remoción en masa es muy baja salvo en las márgenes del río Sixaola donde es muy alta, la probabilidad de inundación es moderada y no es vulnerable frente a tsunamis. Por otro lado, los acuíferos tienen una vulnerabilidad media a la contaminación.
Actividades permitidas Las actividades permitidas en las subzonas de la zona terrestre de mínima intervención son las siguientes (Cuadro III-7): (…)
Cuadro III-7. Actividades permitidas en las subzonas de la zona de terrestre de mínima intervención del RNVS-GM.
Fuente:Elaboración propia, 2016 (…)
1. Zona de Mínima Intervención 2. Zona de Baja Intervención TERRESTRE DE BAJA INTERVENCIÓN Objetivo Promover los atractivos del RNVS-GM y conservar la biodiversidad en buen estado de salud, de forma que los procesos ecológicos se mantengan con la presencia de actividades humanas de bajo impacto.
Descripción Esta zona ocupa el 1.75% (89.32 ha) de la sección continental del RNVS-GM y se localiza en los 200 metros que equivaldrían a la Zona Marítimo Terrestre de Punta Mona. Las actividades humanas son de bajo impacto, no reducen la integridad presente y permiten la recuperación de sistemas alterados. Es un área apta para el ecoturismo, con redes de senderosactuales o futuros.
Entre el Willie Creeck y "la cueva" existe un camino que tiene fines turísticos y de interconexión vecinal entre Gandoca y Manzanillo, para peatones y bestias. Atraviesa cacaotales con cobertura forestal y un sitio de interés cultural. Éste es el sector de mayor visitación turística del RNVS- GM, cuenta con un centro de visitación y un sistema de senderos. El sendero de Punta Mona tiene infraestructura (mirador, sitios de descanso, puente, etc.), atraviesa una ruta de uso históricocultural antiguo, no tiene elementos focales de manejo y sus alrededores tienen intervención humana.
En un pequeño sector en la base de los acantilados de Punta Mona, hay una serie de pequeñas playas donde anida la tortuga Carey (Eretmochelys imbricada).
El EFM presente en esta zona es "Playas de Anidación de Tortugas Marinas" con una viabilidad considerada regular. Las presiones a las que está sometido este EFM son: cambio climático (muy alta), extracción de fauna (saqueo de huevos y cacería de tortugas; media), erosión y sedimentación (media) y acumulación de residuos sólidos (baja).
Acorde con la condición ecológica del territorio, esta es una zona de compatibilidad condicionada grado III. La vulnerabilidad de esta zonafrente a amenazas naturales es baja. La amenaza sísmica es alta, la susceptibilidad a la remoción en masa es muy baja a media pudiendo haber erosión, la probabilidad de inundación es baja y es vulnerable frente a tsunamis. Por otro lado,los acuíferos tienen una vulnerabilidad a la contaminación media a alta.
Actividades permitidas Las actividades permitidas en la zona terrestre de baja intervención son las siguientes (CuadroIII-9): (…)
Cuadro III-9. Actividades permitidas en la zona de terrestre de baja intervención delRNVS-GM. Fuente: Elaboración propia (…)
ZONA TERRESTRE DE MEDIANA INTERVENCIÓN Objetivo Contar con espacios donde se pueda preservar y estimular el mantenimiento de los ecosistemas nativos en convivencia con el aprovechamiento de recursos, con impactos controlables y límites razonables establecidos con normas estrictas.
Descripción Esta zona ocupa el 45.26% (2,304.45 ha) de la sección continental del RNVS-GM. Tiene 162 parcelas privadas, dos estatales y 17 con un vacío de información de tenencia. El área tiene suficiente tamaño como para mantener la provisión de servicios ecosistémicos.
El EFM presente es "bosques Lomas de Manzanillo" con una considerada regular, sobre todo debido a las amenazas: cambio climático (alta), extracción de fauna (media) y extracción de madera (baja). Se divide en dos subzonas: (i) Lomas de Punta Mona y (ii) Lomas de Manzanillo.
Subzona Lomas de Punta Mona Son lomas de no más de 10 metros de elevación, desarrolladas sobre plataformas calcáreas ubicadas detrás de los acantilados de Punta Mona. El sector mantiene aproximadamente el 50% de su cobertura vegetal natural. El bosque es alto alcanzando los 30 m de alto, encontrándose algunos árboles emergentes que miden hasta 50 m. Esta subzona ocupa el 6.78% (345.04 ha) de la sección continental del RNVS-GM. Son terrenos de propiedad privada, muchos de ellos con alta cobertura forestal. Algunas propiedades reciben Pago por Servicios Ambientales.
Acorde con la condición ecológica del territorio, esta es una subzona de compatibilidad condicionada grado III. La vulnerabilidad de esta zona frente a amenazas naturales es baja y media. La amenaza sísmica es media y alta, la susceptibilidad a la remoción en masa es media a baja pudiendo haber erosión, la probabilidad de inundación es baja y no es vulnerable frente a tsunamis. Por otro lado, los acuíferos tienen una vulnerabilidad a la contaminación de media a alta.
Subzona Lomas de Manzanillo Esta subzona ocupa el 38.349 % (1,959.31 ha) de la sección continental del RNVS-GM (Figura 1). Presenta un relieve irregular con valles y lomas que no alcanzan los 200 msnm, con pocos remantes del bosque original, áreas de cacaotales activos y abandonados con cobertura forestal, actividad agropecuaria de consumo doméstico y baja intensidad, antiguas explotaciones forestales de alta intensidad, fincas con viviendas permanentes y recreativas e infraestructura complementaria. La atraviesan calles públicas lastreadas, así como numerosos caminos privados de acceso a las fincas. Son terrenos de propiedad privada. Buena parte de las propiedades está inscrita en el Registro Nacional y cuenta con plano catastrado. Algunas reciben Pago por Servicios Ambientales.
Acorde con la condición ecológica del territorio, esta es una subzona de compatibilidad condicionada grado III. La vulnerabilidad de esta zona frente a amenazas naturales es media, alta y muy alta. La amenaza sísmica es media y alta, la susceptibilidad a la remoción en masa es media y alta, la probabilidad de inundación es baja y no es vulnerable frente a tsunamis. Por otro lado, los acuíferos tienen una vulnerabilidad a la contaminación media y alta.
Cuadro III-12. Actividades permitidas en la zona de terrestre de mediana intervención del RNVS-GM. Fuente: Elaboración propia (…)
ZONA TERRESTRE DE ALTA INTERVENCIÓN Objetivo Esta zona da soporte a la gestión del uso público y operación administrativa del Refugio, a la habitación humana y al soporte del ecoturismo local, por lo que la conservación de los recursos naturales es indirecta. Estas son áreas más modificadas desde el punto de vista ecológico y, aunque su integridad es una condición importante, se acepta unamayor densidad habitacionalcon su consecuente intervención al medio.
Descripción Esta zona abarca el 3.19% (161.84 ha) de la sección continental del RNVS-GM. El entorno biofísico sigue siendo natural, aunque se percibe de manera constante la actividad y presencia humana. El paisaje contiene una mezcla de rasgos naturales y artificiales.
Es una zona clave para la vivienda, el soporte del turismo, la promoción de las actividades turísticas, académicas y científicas y es segura para la permanencia constante de personas. Es una zona de uso antrópico que promueve el bienestar humano y desarrollo social, económico, político y ecológico de sus pobladores (Decreto No 16614-MAG). Esta zona incluye parte de las comunidades costeras de Manzanillo, Punta Uva y Cocles y fincas vecinas con asentamientos humanos y viviendas dispersas de baja densidad. Las propiedades están debidamente catastradas e inscritas en el Registro.
A partir de la Dirección01 se generan algunos caminos públicos, vecinales, municipalesy servidumbres agrícolas y de paso, que consisten en calles lastreadas para tránsito de vehículos. Buena parte de esta red cuenta con los servicios públicos de electricidad, comunicaciones, agua y disposición de aguas servidas.
Aunque al 2016, la zona tiene mediana intensidad de intervención, se prevé que se dé una expansión demográfica acorde con su cercanía a la Ruta Nacional N° 256. La vulnerabilidad de esta zona frente a amenazas naturales es media, alta y muy alta. La amenaza sísmica es alta, la susceptibilidad a la remoción en masa es media a baja,la probabilidad de inundación es baja y no es vulnerable frente a tsunamis. Por otro lado, los acuíferos tienen una vulnerabilidad a la contaminación media a alta.
Actividades permitidas Los terrenos presentes en esta zona son aptos para las siguientes actividades (Cuadro III-14):
Cuadro III-14. Actividades permitidas y su regulación en la zona terrestre de altaintervención del RNVS-GM. Fuente: Elaboración propia, 2016. (…)
ZONIFICACIÓN DEL ÁREA MARINA DEL RNVS-GM El área marina actual del RNVS-GM comprende un polígono de 2,5 km de ancho, delimitado por las desembocaduras del río Cocles al norte y del río Sixaola al sur, con una superficie total de 5,360.12 ha.
Las dos zonas marinas de intervención propuestas para el RNVS-GM son:
1. Zona de Mínima Intervención 2. Zona de Baja Intervención Zona Marina de Mínima Intervención Objetivo Preservar y estimular el mantenimiento de ecosistemas, hábitat y especies, en un estado inalterado o con un impacto imperceptible, permitiendo a la vez procesos naturales o asistidosde recuperación de ecosistemas y biodiversidad.
Descripción General Esta zona representa el 6.90% (369.81) de la sección marina del RNVS-GM (5,360.12 ha) (Figura 7).
Los EFM presentes en esta zona (y que la constituyen exclusivamente) son:
"Praderas de pastos marinos" con una viabilidad considerada regular. Ciertos parches estánen mejor condición que otros, por ejemplo, Boca Cócles y Punta Uva la condición es regular; entre Manzanillo y Punta Mona la condición es buena; mientras que entre Punta Mona y la bocadel río Sixaola la condición es pobre. La cobertura de pastos marinos se ha reducido posiblemente por las presiones a las que está sometido, que son: cambio climático (muy alta), pez León (especie introducida invasora; alta), contaminación del agua producida por aguas residuales (media) y erosión y sedimentación (media).
"Arrecifes de coral costeros y de profundidad" que se dividen en cinco tipos: 1) Rampas escalonadas distales (Manzanillo y Punta Mona), 2) Arrecifes marginales (Punta Cocles, Punta Uva y Manzanillo), 3) Parches de arrecifes (Punta Mona), 4) Bancos carbonatados someros (Punta Uva, Manzanillo y Punta Mona) y Arrecife de base angosta (frente al pueblo de Manzanillo). Los arrecifes costeros tienen una viabilidad regular, mientras que los arrecifes de profundidad tienen una viabilidad buena. A escala espacial regional, los arrecifes de la Cuenca del Caribe experimentan un patrón general de degradación en forma de una reducciónen la cobertura de coral vivo, de un incremento en la extensión temporal y espacial de macroalgas, y de una disminución de la diversidad física y biológica. Este EFM está sometido a la presión de las siguientes amenazas: cambio climático (muy alta), pez León (especie introducida invasora; alta), contaminación del agua producida por aguas residuales (media), tránsito acuático (ruido, velocidad, anclaje; baja), sobrepesca y prácticas inadecuadas pesqueras (media) y erosión y sedimentación (baja).
Acorde con la condición ecológica del territorio, esta es una zona de compatibilidad condicionada grado II en los arrecifes de coral de profundidad y grado III en los arrecifes de coral costeros y las praderas de pastos marinos.
Actividades permitidas Las actividades permitidas en la zona marina de mínima intervención pueden verse en elCuadro III-16:
Cuadro III-16. Actividades permitidas y su regulación en la zona marina de mínimaintervención del RNVS-GM. Fuente: Elaboración propia, 2016 (…)
Actividades no permitidas Todas aquellas que generen una amenaza existente o nueva a algún EFM.
El fondeo.
El nado en busca de contacto con la fauna silvestre.
La pesca de cualquier tipo.
La extracción de fauna y flora marina para exhibición, sin permisos del SINAC.
Arrojar directa o indirectamente residuos o desechos líquidos, sólidos, gaseosos, radiactivos o no radiactivos, aguas negras, combustibles en cualquier estado, hidrocarburos, desechos tóxicos, sustancias químicas o de cualquier naturaleza, que alterando características químicas y biológicas del agua la hagan peligrosa parala salud de las personas, de la fauna y de la flora acuática.
El tránsito de jet skies, salvo para actividades de control y salvamento, realizado por entes autorizados.
La introducción de animales o plantas introducidas invasoras.
Introducir especies vivas declaradas por el Estado perjudiciales para los recursos pesqueros.
Capturar ejemplares de especies de talla inferior a la estipulada en el Plan de Ordenamiento Pesquero del RNVS-GM.
Transitar a más de 4 nudos (equivalentes a 7 km/h), salvo en casos de emergencias.
Zona Marina de Baja Intervención Objetivo En esta zona se desea mantener ecosistemas y comunidades marinos en muy buen estado de salud, con presencia y tránsito de especies locales y pelágicas de forma que los procesos evolutivos y ecológicos se mantengan en combinación con las actividades permitidas en la zona.Se desea mantener esta zona en condiciones de muy buena salud o bien que se avance en su recuperación hasta dicho estado.
Descripción Esta zona representa el 93.10% (4,990.32 ha) de la sección marina del RNVS-GM (Figura III-7).Contiene recursos marinos de alto valor ecológico. Se observa un alto grado de naturalidad e integridad ecológica, al igual que el desarrollo de procesos ecológicos y una composición de especies nativas y endémicas en buen estado de salud.
El EFM presente en esta zona (y que la constituye exclusivamente) es "Áreas de agregación de mamíferos acuáticos" con una viabilidad considerada regular. Está área se destaca por la presencia con alta residencia y fidelidad del delfín de Guyana (Sotalia guianensis) y del delfín nariz de botella (Tursiops truncatus) con solapamiento de hábitats y posibilidad de híbridos.
Este EFM está sometido a la presión de las siguientes amenazas: cambio climático (alta), sobrepesca y prácticas inadecuadas pesqueras (media), tránsito acuático x ruido (media) y erosión y Sedimentación (media). Esta zona presenta aptitud para: a) el tránsito de lanchas, b) la práctica de deportes acuáticos no motorizados de superficie y submarinos, c) el turismo de observación y aventura, d) la extracción pesquera de subsistencia o consumo doméstico artesanal estrictamente regulada y e) la instalación de un atracadero para el desembarco de visitantes y pescadores con permisos para desembarco.
Actividades permitidas Las actividades permitidas en la zona marina de baja intervención pueden verse en el Cuadro III-17. (…)
Cuadro III-17. Actividades permitidas y su regulación en la zona marina de bajaintervención del RNVS-GM. Fuente: Elaboración propia, 2016 (…)
Actividades no permitidas El nado en busca de contacto con la fauna silvestre.
La pesca comercial de mediana escala, avanzada, semi-industrial o industrial.
La extracción de fauna y flora marina para exhibición, sin permisos del SINAC.
Arrojar directa o indirectamente residuos o desechos líquidos, sólidos, gaseosos, radiactivos o no radiactivos, aguas negras, combustibles en cualquier estado, hidrocarburos, desechos tóxicos, sustancias químicas o de cualquier naturaleza, que alterando características químicas y biológicas del agua la hagan peligrosa parala salud de las personas, de la fauna y de la flora acuática.
El tránsito de jet skies, salvo para actividades de control y salvamento, realizado por entes autorizados.
La introducción de animales o plantas introducidas invasoras.
Introducir especies vivas declaradas por el Estado perjudiciales para los recursos pesqueros.
Capturar ejemplares de especies de talla inferior a la estipulada en el Plan de Ordenamiento Pesquero del RNVS-GM.
Transitar a más de 8 nudos (equivalentes a 15 km/h), salvo en casos de emergencias.
Zona de influencia La zona de influencia consiste en algunos poblados seleccionados de acuerdo con los siguientes criterios: comunidades que obtienen beneficios directos e indirectos del ASP, comunidades con prácticas de alto impacto negativo para el ASP (v.g. cazadores, tala, comercio de vida silvestre, uso de agroquímicos, erosión, contaminación, etc.) y comunidades vinculadas a corredores biológicos relevantes para el ASP.
Descripción En la zona de influencia, los poblados de Puerto Viejo, Cócles, Playa Chiquita, Punta Uva, Manzanillo, San Rafael, San Miguel, Mata Limón, Bonifé y Gandoca, tienen una dinámica de vida propia de cualquier comunidad o pueblo. En estas poblaciones suceden relaciones productivas, comerciales, recreativas, organizativas, de acción social, de conservación, educativas y de cualquier orden que tienen que ver con la cotidianidad del ser humano. Esta convivencia humana genera relaciones con los recursos naturales presentes en su entorno inmediato e influye directa o indirectamente sobre el bienestar de los ecosistemas protegidos y la Visión del ASP. En esta zona se espera encontrar condiciones adecuadas de bienestar humano, de manera que esa estabilidad facilite las buenas relaciones de gestión, uso racional y conservación de los recursos naturales protegidos.
El trabajo de la Administración en la zona de influencia (fomentando de forma directa e indirecta una población con buenos índices de desarrollo humano y conciencia ecológica), facilitará el logro de la Visión del ASP en, al menos, los siguientes ámbitos:
Reforzar la gestión para el mantenimiento de la viabilidad e integridad de los ecosistemas del ASP.
Reducir la presión del ser humano sobre los recursos protegidos.
Aumentar la percepción del valor social del recurso natural por parte de la persona.
Facilitar la participación social en el manejo del área protegida.
En esta zona la gestión se proyecta usando modelos basados en incentivos, compensaciones, negociaciones, etc., ya que está fuera de la jurisdicción que regula las actividades humanas en el interior del área protegida.
Según la zonificación de fragilidad ambiental se regularán los desarrollos e infraestructuras con base en los planes reguladores de la zona.
4-PLAZO DE EJECUCION El presente PGM se construye con una vigencia de 10 años y deberá ser revisado en el año cinco, para posteriormente iniciar el segundo quinquenio de implementación con un Plan ajustado a la realidad del ASP.
TERCERO: Publicar en la página Web institucional del SINAC, http://www.sinac.go.cr, el documento completo del Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo.
CUARTO: Rige a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta.” Con respecto al Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, Los accionantes alegan que es inconstitucional por:
La Procuraduría General de la República: conforme a lo dispuesto por la Sala Constitucional en la sentencia 12745-2019, que anuló la Ley número 9223, “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”, “únicamente en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa” y ordenó al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que procediera, dentro del plazo de doce meses, contado a partir de la publicación íntegra del pronunciamiento en el Boletín Judicial, a delimitar el área antes mencionada, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación delimitó la zona boscosa en el área excluida por la ley 9223 (denominada como zona 1 según decreto 34946) y emitió un informe bajo oficio N° ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020, sin definir los terrenos que integran el Patrimonio Natural del Estado. No obstante, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación por resolución 044 del 28 de febrero de 2022, publicada en la Gaceta 39 del 258 de febrero de 2022, correspondiente al resumen ejecutivo del Plan de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, resolvió que el plan de manejo rige para el área del refugio establecida de previo a la anulación parcial de la ley N° 9223 exceptuando el área dispuesta en el voto N° 012745 del 10 de julio de 2019 de la Sala Constitucional.
Por ello, el área geográfica que refleja el plan de manejo no representa los límites totales del área silvestre protegida, siendo necesario una vez que se reincorpore el área boscosa desafectada por la ley 9223, efectuar una ampliación del PGM que contemple lo pertinente a dicha área que será restituida al refugio. Esa disposición desnaturaliza la función del Plan General de Manejo REGAMA, de instrumento de planificación que orienta la gestión de un área silvestre protegida, hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo, y que sirve de base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación, en primer lugar, a causa de la inexistente delimitación del área geográfica total del REGAMA, y en segundo término, porque la falta de definición, identificación y reincorporación de la totalidad de las áreas del Patrimonio Natural del Estado al REGAMA, ordenada por sentencia 12745-2019, conlleva un estado de incertidumbre sobre el uso adecuado de los terrenos y plantea conflictos de competencia entre el SINAC y la Municipalidad de Talamanca para su administración.
Ambos supuestos dan lugar a una afectación importante al derecho establecido por el artículo 50 constitucional porque una deficiente e inconclusa delimitación del Área Silvestre Protegida implica el riesgo de que la Municipalidad de Talamanca, otorgue concesiones -derechos reales administrativos- sobre las 20,1 ha de terrenos clasificados como bosque y que se ubican dentro de la zona marítimo terrestre - según la delimitación de zona boscosa en el área excluida por la ley 9223, oficio N° ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020-, irrespetando las competencias y características de cada ecosistema, en clara desaplicación a lo que esa Sala ha establecido como inconstitucional en anteriores sentencias sobre los principios preventivo, precautorio y la obligación del Estado de evitar el daño ambiental, así como el mandato constitucional a la coordinación y cooperación interinstitucional para la protección del medio ambiente, derivado del principio pro natura.
La falta de incorporación íntegra del Patrimonio Natural del Estado al REGAMA -según lo dispuesto por sentencia 12745-2019-, implica la desprotección del derecho al ambiente: si los límites del REGAMA no están definidos en forma total, no podrían evaluarse y determinarse cuáles serán los efectos negativos que una actividad, obra o proyecto causará en el ambiente de previo a su ejecución, en el área omitida. El Ministerio de Ambiente y Energía está obligado a realizar la clasificación de los terrenos propiedad del Estado con el objetivo de identificar y delimitar aquellos territorios que constituyan Patrimonio Natural del Estado definidos como bosques y/o terrenos de aptitud forestal que pasan a ser administrados automáticamente por ese Ministerio y no por las Municipalidades.
El ministro de Ambiente y Energía y el director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación: se refieren en forma conjunta a las tres diferentes disposiciones objeto de esta acción, y rechazan la acusada violación de las normas y principios constitucionales con las actuaciones administrativas impugnadas. La actuación de la Administración y la oficialización de los documentos correspondientes al Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Nombre02 2017-2026, publicado mediante resumen ejecutivo el 28 de febrero de 2022, en el Alcance No. 42 a La Gaceta No. 39; el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, publicado el 5 de octubre de 2023 en el Alcance No. 193 a La Gaceta No. 183, y la Directriz No. 09-2023 firmada el 17 de agosto de 2023, se encuentran respaldadas en estudios técnicos que incluyen levantamiento de información de campo, información de línea base, y, que además cumplen las metodologías y procedimientos oficializadas por el Estado costarricense y han arrojado datos científicos concluyentes para decidir que el levantamiento de los humedales de la zona en el año 2017 es el correcto.
Sostienen que no es de recibo el argumento de los accionantes en el sentido de que debía utilizarse el informe del 2021, afirmación que es carente de pruebas técnicas, pues el simple hecho de ser de fecha más reciente no basta para llegar a esa conclusión, cuando realizada la valoración esos estudios, resulta que estos no cumplieron con el rigor científico ni metodológico oficializado por el Estado, lo que lo hace incorrecto e inútil para cumplir con el fin público e imposible de superar el procedimiento de validación interna. Nombre03 que la administración no tiene dudas sobre cuáles son los estudios que sí cumplen técnicamente y con la metodología, puesto que para ello se han realizado múltiples revisiones y valoraciones por los funcionarios públicos asignados, por lo que la toma de la decisión se encuentra fundamentada en estos estudios y por lo tanto no violenta los principios precautorio, preventivo, reserva de ley, objetivación de la tutela ambiental, la normativa constitucional ni las convenciones internacionales señaladas por el recurrente.
Todas las actuaciones se encuentran fundamentadas en estudios técnicos y en las leyes, con la utilización de metodologías e instrumentos que descartan la violación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y que, por el contrario, brindan seguridad jurídica. Las actuaciones impugnadas corresponden a herramientas de planificación y gestión dinámicas que, por su naturaleza, deben estar en actualización periódica, de forma que los ejercicios metodológicos ejecutados para realizar esas actualizaciones se encuentren estandarizados y sean aplicados de forma objetiva y medible (o comparable) en garantía de la seguridad jurídica y sin que los cambios que resulten producto de esas actualizaciones impliquen violación de los principios constitucionales señalados. En este caso. lo que se presenta es una disconformidad de los recurrentes con los criterios técnicos estatales utilizados, sin contar con pruebas que demuestren que con ello se hace una incorrecta tutela del derecho a un ambiente sano. Consideran que la acción de inconstitucionalidad debe rechazarse, ya que el ejercicio de las potestades de la Administración ha sido en total respeto a los límites legales y constitucionales.
El Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo: señala que el plan regulador costero es un instrumento de planificación en la zona marítimo terrestre, mientras que en las áreas silvestres protegidas operan los planes de manejo. El desarrollo del plan regulador costero ha sido delegado a las municipalidades, pues son administradoras de la zona marítimo terrestre, y para ello deben desarrollar planes de desarrollo urbanos o turísticos conforme a la Ley de Planificación Urbana. Los alcances de un plan regulador costero no incluyen los espacios territoriales correspondientes a las áreas silvestres protegidas o al Patrimonio Natural del Estado, siendo que las primeras requieren otro tipo de herramienta de gestión del suelo. A ese efecto el MINAE – SINAC desarrolla planes de manejo que son herramientas de planificación que orientan la gestión del territorio de un área silvestre protegida para cumplir sus objetivos de conservación.
Es más bien un plan de gestión y desarrollo que se fundamenta en líneas de acción estratégicas a mediano plazo y en objetivos de manejo para los elementos naturales y culturales incluidos dentro del área, así como en la relación de estos últimos con su entorno socio ambiental. El INVU no tiene competencia para desarrollar o aprobar planes de manejo y mucho menos para determinar sus límites, asunto que solo le compete al SINAC. El Plan Regulador Costero de Talamanca se desarrolló fuera de los límites oficiales determinados por esa instancia al momento de desarrollar la propuesta de zonificación. No se puede argumentar que se tomó como base el Plan de Manejo ya que es un instrumento que no se puede aplicar en la Zona Marítimo Terrestre, así como un plan regulador no se puede utilizar como herramienta de planificación dentro de Áreas Silvestres Protegidas (ASP). Solicita se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
El Instituto Costarricense de Turismo: con relación al Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Nombre02 2017-2026, señala que dicho plan no se vincula a la competencia de ICT en lo que corresponde a su elaboración, revisión, aprobación e implementación, por estar fuera de la aplicación de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre (artículo 2 de la Ley 6043).
La Municipalidad de Talamanca: el Plan Regulador Costero del Distrito Cahuita del Cantón de Talamanca no viola el derecho constitucional consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política. La Municipalidad de Talamanca se encuentra en proceso de implementación de dicho plan. Las municipalidades son administradoras de la Zona Marítimo Terrestre, según lo determina la Ley N°6043 y para ello deben desarrollar planos de desarrollo urbanos o turísticos, en términos de la normativa nacional (Ley de Planificación Urbana). Los alcances de un plan regulador costero no incluyen los espacios territoriales correspondientes a las Áreas Silvestres Protegidas o al Patrimonio Natural del Estado, siendo que las primeras requieren otro tipo de herramienta de gestión del suelo. A ese efecto el MINAE - SINAC desarrolla planes de manejo, herramienta de planificación que orienta la gestión del territorio de un Área Silvestre Protegida para cumplir sus objetivos de conservación.
En general, los planes reguladores se construyen sobre la información oficial disponible en un momento dado (como PNE, mojones, PN, entre otras capas de información disponible al momento). No obstante, son mutables puesto que si en el futuro la información de base varía por la razón que sea (nuevos mojones, ampliación de límites de un parque, cambio en la clasificación de Patrimonio Natural del Estado, incluyendo humedales), la zonificación del plan regulador podrá ajustarse a esta nueva condición; para ello hay un capítulo en el manual de planes reguladores costeros, donde la municipalidad es la encargada de aplicar el procedimiento.
1 REGLAMENTO DE ZONIFICACIÓN
CONSIDERANDOS
1. Que, de acuerdo a la normativa existente, es necesaria la inclusión de parámetros y disposiciones establecidos en normas generales y vinculantes en la materia.
2. Que, de acuerdo a lo indicado en el Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros, se incluye dentro de este reglamento, lo relacionado a cambio climático; mismo que deberá considerarse dentro del componente ambiental.
3. Que la Ley de Planificación Urbana Nº 4240, así como su Reglamento de Construcciones, contienen disposiciones que se relacionan con la Ley Nº 6043, y que deben necesariamente incluirse dentro de los reglamentos integrales del Plan Regulador.
4. Por lo anterior, se incluye dentro de este reglamento lo relacionado a cambio climático, así como conceptos y disposiciones de necesaria aplicación conexa a lo ya indicado en el Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros.
Artículo 1. Definiciones generales a) Zona Marítimo Terrestre: es la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deja el mar en descubierto en la marea baja. La zona marítimo terrestre se compone de la zona pública y la zona restringida.
Artículo 2. Distribución de Zonificaciones (…)
Artículo 3. Área Núcleo Para La Comunidad (CAN) a) Definición: Áreas en donde se deben preservar las instalaciones públicas y comerciales para los pobladores locales. Incluye la dotación de servicios públicos, seguridad, recreación y otros relacionados, necesarios para el funcionamiento de los poblados o comunidades locales.
Artículo 4. Área Residencial Comunitaria (CAR) a) Definición: Áreas destinadas a cubrir las necesidades de vivienda de los pobladores locales. En estas áreas se considera viable la permanencia y operación de pequeños negocios integrados a las viviendas.
Artículo 5. Base Para Pescadores Artesanales (CBP) a) Definición: Áreas para la ubicación estratégica de terrenos para una base para pescadores artesanales, tales como un centro de acopio y un punto de servicios para el atraque para los botes de pescadores artesanales.
Artículo 6. Pueblo Costero (EPC) a) Definición: Son áreas especiales donde habitan comunidades locales con arraigo histórico en la costa, (no menos de 20 años de establecida la comunidad al momento de elaborar el plan regulador del sector), que ha moldeado una realidad que se expresa en diversas manifestaciones culturales, sociales y ambientales. En la medida de las posibilidades, estas áreas se mantendrán en los sitios ya consolidados respetándose la delimitación espacial actual, en caso que durante el proceso de planificación se determine que la zona especial presente condiciones de riesgo por procesos naturales, se deberá valorar su reubicación a sitios con mejores condiciones.
También se incluyen las Empresas turísticas con la declaratoria turística emitida por el ICT. (Hoteles, cabinas, etc.)
Café, sodas, tiendas, restaurante, consultorios médicos, fuentes de soda, artesanías, panaderías, suvenir, pequeños comercios y abarrotes, y todas aquellas actividades comerciales que puedan dar soporte a una comunidad. Vivienda familiar para personas de la comunidad y pescadores.
Servicios Básicos: mínimo 200 m²; máximo 5,000 m², cada lote. Esparcimiento: mínimo 200 m²; máximo 10,000 m², cada lote.
Uso turístico: mínimo 250 m2; máximo 10,000 m² cada lote.
Comercial: mínimo 200 m²; máximo 2,000 m², cada lote.
Uso vivienda: Las áreas mínima y máxima por cada lote, se regirán de acuerdo a lo establecido en el Artículo 65 del Reglamento de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre.
Instalaciones destinadas a servicios públicos: mínimo 200 m²; máximo 5,000 m².
Turismo: Hasta 50 habitaciones / hectárea.
Comercio: de una a tres unidades comerciales por lote.
Vivienda: Una vivienda por lote. Cuando existan varias viviendas en un mismo lote, la densidad será de una vivienda unifamiliar cada 200 metros cuadrados de terreno con una cobertura máxima de 70%.
Artículo 7. Área Para Desarrollo Futuro (FAD) a) Definición: Áreas reservadas para desarrollo futuro. Para decidir si las FAD pueden ser o no utilizadas para desarrollo, es necesario revisar el plan general de uso de la tierra.
Artículo 8. Área Mixta Para El Turismo y La Comunidad (MIX) a) Definición: Áreas para el desarrollo de empresas turísticas de mediana densidad en actividades de hospedaje, restaurantes, comercio, hospedaje con tiendas para acampar y otros negocios relacionados con el turismo. El desarrollo en estas áreas debe permitir la integración de las áreas comunitarias existentes (vivienda e instalaciones públicas) y pequeños negocios al desarrollo futuro. Como resultado de esto, se induciría el desarrollo mixto de turismo y comunidad a densidades relativamente medias o altas. Las empresas de hospedaje que se instalen en esta área deberán contar con la respectiva declaratoria turística emitida por el ICT y a tal efecto deberán observar lo señalado en el Reglamento de Empresas de Hospedaje Turístico.
Uso turístico:
Empresas turísticas con la declaratoria turística emitida por el ICT.
El tipo, características y servicios complementarios de las empresas corresponderán a los incluidos en el Reglamento de las empresas y actividades turísticas, y el Reglamento de empresas de hospedaje turístico, ambos dictados por el ICT.
Hospedaje con tiendas para acampar:
Recepción, duchas, servicios sanitarios, guardarropa, parqueo para usuarios, espacio para instalación de tiendas de campaña, circulaciones internas.
Uso Residencial:
Vivienda de recreo sin fines comerciales para uso del concesionario y su familia.
Viviendas de alquiler con área administrativa y de mantenimiento.
Comercio:
Tiendas, abarrotes, sodas, cafeterías, suvenir y pequeños comercios.
(…)
Turismo: Hasta 50 habitaciones / hectárea.
Hospedaje con tiendas para acampar: No aplica Vivienda: Una vivienda por lote. Cuando existan varias viviendas en un mismo lote, la densidad será de una vivienda unifamiliar cada 200 metros cuadrados de terreno con una cobertura máxima de 70%.
Comercio: Una unidad comercial por lote.
Artículo 9. Área Para Cooperativas (OAC) a) Definición: Áreas para fines de esparcimiento, descanso y vacaciones a cooperativas de turismo, agrupaciones gremiales o asociaciones de profesionales, sindicatos de trabajadores, federaciones de estudiantes, federaciones o confederaciones sindicales, juntas progresistas, asociaciones comunes o de desarrollo de la comunidad, o entidades de servicio social o clubes de servicio, todas ellas sin ánimo de lucro.
Artículo 10. Área Para Vialidades (OAV) a) Definición: Esta área incluye las vías públicas de acceso que conectan la ZMT con el sistema vial del país, sea nacional o cantonal y las vías públicas que corren dentro del área restringida de la ZMT.
De 14 metros de derecho de vía con 9 metros de calzada.
De 11 metros de derecho de vía con 7 metros de calzada.
De 8.5 metros de derecho de vía con 6 metros de calzada.
Senderos peatonales de 6 metros de ancho.
Cada área para estacionamiento: mínimo 300 m²; máximo 10,000 m² f) Retiros: Los retiros laterales, posteriores y anteriores, se regirán de acuerdo a lo establecido en el Artículo 65 del Reglamento de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre.
Artículo 11. Área Para Protección (PA) a) Definición: Áreas que debido a su condición actual (natural, histórica, arqueológica) amerita una necesidad de protección en función de: la puesta en valor o conservación de atractivos turísticos, la seguridad de turistas y visitantes, mantenimiento de procesos ecológicos para la estabilidad de la dinámica costera.
Artículo 12. Área Núcleo Para Atracciones Turísticas (TAN) a) Definición: Es el Centro de la zona turística, con servicios que faciliten el disfrute público del espacio turístico. Estas áreas incluirán instalaciones comerciales, parques recreativos y los servicios públicos que en su conjunto establezcan las condiciones para asegurar el disfrute público del espacio turístico b) Función: Es el Centro de la zona turística, con servicios que faciliten el disfrute público del espacio turístico.
Esparcimiento público: Canchas deportivas, juegos infantiles, zonas de descanso, parques recreativos.
Comerciales turísticas: Café, soda, restaurante, fuentes de soda, tiendas, artesanías, panaderías, servicios y abarrotes.
Comerciales: Mínimo 200 m², Máximo 5 000 m², cada lote g) Cobertura: Hasta un máximo de 75% h) Densidad: N/A i) Altura:
Servicios básicos: 1 piso en 7.5 metros máximo, al punto más alto de la edificación.
Esparcimiento público: 1 piso en 7.5 metros máximo, al punto más alto de la edificación.
Comerciales: 2 pisos en 10 metros máximo, al punto más alto de la edificación.
Artículo 13. Área Planificada Para El Desarrollo Turístico Baja Densidad (TAP-BD) a) Definición: Son áreas destinadas al desarrollo de empresas turísticas de hospedaje y restaurantes, en densidades bajas. Se favorece en estas áreas la asignación de lotes grandes de terreno y la dotación de infraestructura para atraer la inversión privada. Las empresas que se instalen en estas áreas deberán contar necesariamente con la declaratoria turística emitida por el ICT y para esto deberán observar lo dispuesto en el Reglamento de las empresas y actividades turísticas, y el Reglamento de Empresas de Hospedaje Turístico, ambos dictados por el ICT.
Empresas hospedaje: mínimo 2,500 m²; máximo 60,000 m², cada lote.
Otro tipo de empresa: mínimo 1,000 m²; máximo 3,000 m².
Cuando se pretenda la construcción de edificaciones en terrenos medianamente ondulados y se requiera el uso de basamentos o sócalos, pilotes o estructura similar, ésta no podrá exceder la altura de 1.5 metros verticales entre el nivel de terreno natural y el nivel de piso terminado.
Artículo 14. Zona Pública (ZPU) La Zona Pública no podrá ser objeto de ocupación alguna. Estará dedicada al uso público y en especial al libre tránsito de personas. No se permitirá el paso de vehículos automotores ni de animales de carga.
El desalojo progresivo de aquellas edificaciones o instalaciones ilegales y su remoción, forman parte del programa de ordenamiento de la ZMT. Se utilizarán como senderos peatonales aquellas vías en Zona Pública donde sea suprimido el tránsito vehicular. En la zona pública está prohibida toda actividad tendiente a modificar el estado natural de la misma, entre ellas la chapia y la práctica de raleo de bosque.
El concesionario colindante con la Zona Pública deberá colaborar con el mantenimiento, protección y mejoramiento de los recursos naturales existentes en ella, aportando recursos a la Municipalidad para que sean utilizados en el sector. Estas acciones deberán ser apoyadas, asesoradas y fiscalizadas por el Instituto Costarricense de Turismo y la Municipalidad de Talamanca.
Artículo 15. Manejo de residuos a) Hasta tanto no se cuente con planta de tratamiento general en la zona del plan regulador, los proyectos de desarrollo deberán contar con plantas de tratamiento individuales a fin de ajustarse a las regulaciones establecidas por el Ministerio de Salud en la normativa vigente para cada caso en particular.
Artículo 16. Planteamientos para infraestructura de adaptación al cambio climático y resiliencia al riesgo por amenazas naturales Es necesario que en los puntos que se presentan afectaciones por riesgos de amenazas naturales y por cambio climático en aspectos de incremento de temperatura, aumento de nivel del mar e inundación, erosión costera e incremento precipitaciones, se aplique la Línea Estratégica de Reducción del riesgo asociado al clima y estrategias de resiliencia al riesgo por amenazas naturales. Para ello, en las futuras edificaciones, proyectos urbanos, remodelaciones, ampliaciones, o cualquier modificación que se requiera se deberá solicitar de los siguientes aspectos, los necesarios según previo análisis y solicitud de la Municipalidad como parte de las consideraciones para aprobar los permisos de construcción:
Acciones de edificabilidad y materiales a) Procurar uso de materiales autóctonos b) uso de materiales naturales para el aislante térmico como petatillos y cedazo o incorporar materiales con un alto nivel de reflectancia en las fachadas que lo requieran y uso de techos blancos c) uso de pilotes en zonas propensas a inundación o de nivel freático elevado d) alturas de entre piso y techo igual o superior a 3 metros para un mejor manejo del calor, e) estrategias de diseño bioclimático para edificaciones y espacio público, manejo de diseño bioclimático con estrategias climáticas pasivas para un mejor manejo de las condiciones climáticas del sector f) emplazamiento y disposición de las edificaciones según el soleamiento y la ventilación natural, como acciones climáticas para una conveniencia en la localización del proyecto para aprovechar las condiciones climáticas favorables mitigando la incidencia en zona de islas de calor o riesgos climáticos g) Diseño y construcción que tome en cuenta la utilización de infraestructura verde como fachadas, paredes verdes, paneles solares, zonas de infiltración en áreas verdes como parques o jardines o captadores de lluvia h) Para proyectos turísticos, incorporación de Infraestructura y mecanismos de protección ante eventos hidrometeorológicos extremos para aumentar la resiliencia Acciones estratégicas ecológicas y de urbanismo a) realización de canales naturales para el manejo del agua en zonas de inundación b) Fomentar sumideros de CO2, implementando medidas de restauración de zonas naturales o ampliar zonas verdes, incrementando del porcentaje de la zona verde con cobertura arbórea nativa, respecto al porcentaje de cobertura edilicia c) En zonas con erosión costera, aplicar la siembra arbórea en contorno para formar obstáculos al agua de escorrentía, o incorporar bordes tipo muros en el diseño en el caso de erosiones costeras que afecte con aumento del ingreso del mar en Zona Marítimo Terrestre.
Artículo 18. Con el fin de ampliar la incorporación de criterios de reducción de vulnerabilidad actual en procesos de reconstrucción, ampliación, remodelación, mantenimiento de infraestructura y de nuevas construcciones, la Municipalidad podrá desarrollar un reglamento de incentivos para aquellas construcciones que se encuentren dentro o fuera de las áreas de afectación por cambio climático o riesgos por amenazas naturales y que se apeguen a las disposiciones del artículo 15 del presente reglamento. Recordando que es obligatoria la aplicación del artículo 15 para las zonas afectadas por riesgos por amenazas naturales y cambio climático según se indican en el presente Plan Regulador Costero.
Artículo 19. Modificación al Reglamento y vigencia.
Las modificaciones y variantes que se deseen introducir al presente Reglamento, serán sometidas al criterio técnico del Instituto Costarricense de Turismo y del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo; la tramitación prevista en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana N° 4240 del 15 de noviembre de 1968, a solicitud expresa del gobierno local, de conformidad con las disposiciones del dictamen C- 011-99 de la Contraloría General de la República Rige a partir de su publicación en el Diario Oficial y queda derogada toda disposición municipal anterior que se oponga a sus normas.
TRANSITORIOS Transitorio I. Todas las concesiones que hayan sido otorgadas por la Municipalidad de Talamanca con base en disposiciones reglamentarias anteriores, y se encuentren debidamente inscritas en el Registro Nacional de Concesiones, podrán perpetuar los derechos legales concedidos por el contrato de concesión hasta el vencimiento de éste. Una vez finalizado el contrato, deberán observarse, en forma completa, todas las disposiciones dictadas en el presente Reglamento.
Transitorio II.- Toda solicitud o trámite administrativo que haya sido presentado antes de la vigencia de este reglamento será tramitada de acuerdo a las normas vigentes a la fecha de la solicitud y de acuerdo a los procedimientos internos definidos por el Departamento de Urbanismo de la Municipalidad. Una vez resueltas y comunicadas todas estas solicitudes a los permisionarios, este procedimiento anterior quedará derogado.
Transitorio III.- Todas las licencias y patentes aprobadas se regirán en cuanto a su vigencia por los plazos establecidos por la municipalidad.
Transitorio IV. - En función de lo establecido por la Ley 9242 Ley para la Regularización de las Construcciones Existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, Artículo N°3, las construcciones existentes en la Zona Restringida deberán ajustarse a lo establecido en este reglamento, aquellas que en el momento de la publicación del Plan Regulador no cumplan con lo indicado en este reglamento, deberán proceder con lo planteado en el PROTOCOLO PARA LA APLICACIÓN Y GESTIÓN DE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 3 DE LA LEY 9242, que para efectos de la gestión del plan la Municipalidad tendrá un plazo no mayor a 6 meses para su promulgación y publicación.
ANEXOS
Anexo 1
DOCUMENTO ANEXO AL REGLAMENTO DE ZONIFICACIÓN DEL PLAN REGULADOR COSTERO DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE (ZMT) DEL DISTRITO DE CAHUITA, CANTÓN DE TALAMANCA ANTECEDENTES:
La Municipalidad de Talamanca, tomando en cuenta que la población del cantón de Talamanca y principalmente los habitantes costeros del distrito Cahuita, representados en su momento por la Cámara de Turismo del Caribe Sur, las asociaciones de desarrollo Integral de las comunidades de Manzanillo, Puerto Viejo , Hone Creek y Cahuita de forma individual, quienes desde hace muchos años han venido luchando por defender sus intereses legales y culturales sobre los terrenos habitados antes de la promulgación de la Ley de Zona Marítima terrestre N° 6043, a quienes se les ha pretendido atropellar sus derechos mediante interpretaciones y resoluciones de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República, al grado de causar inestabilidad e inseguridad sobre la permanencia de los habitantes costeros del distrito de Cahuita, al dar instrucciones a la Municipalidad de Talamanca para que iniciara procesos administrativos para el desalojo de familias y sus negocios ya construidos con permisos de esta Municipalidad.
Ante esas amenazas la Municipalidad acudió a los señores(as) Diputados y al Poder Ejecutivo para solicitar su apoyo a través de la promulgación de leyes protegieran a los habitantes costeros de Talamanca y resolviera legalmente su ocupación; naciendo diferentes proyectos de ley que fueron aprobados por la asamblea legislativa y refrendados por el poder ejecutivo, entre los que mencionamos la Ley de Moratoria de Áreas Especiales por un plazo de dos años, siendo que dicha ley a la fecha de hoy es la N° 9577 "Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales" misma que vence en julio del 2024 (Conocida popularmente como la Ley de la Moratoria). Otras leyes que fueron promulgadas son la Ley de los Derechos de los Habitantes Costeros del Caribe Sur, Ley de Declaratoria de las Zonas Urbanas Litorales y la Ley de Regularización de las Construcciones Existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítima Terrestre, misma que ha permitido la construcción de este Plan Regulador.
Sin embargo para el cumplimento de las leyes mencionadas anteriormente es necesario que la Municipalidad cuente con un Plan Regulador Costero, por lo que a petición de la Municipalidad, la cámara de turismo y las asociaciones de desarrollo antes mencionadas, por medio de un diputado se presentó la moción en la Comisión de Hacendarios de la Asamblea Legislativa para que se aprobara una partida específica a nombre de la Municipalidad de Talamanca para financiar la realización del Plan Regulador, con lo establecido en Condigo Municipal Ley N° 7794 del 30 de abril del 2008 y se solicitó al Ministro de Hacienda el giro de dichos recursos.
La Municipalidad de Talamanca, producto de la presión de desalojos y demoliciones en la Zona Marítima Terrestre priorizo el uso de dichos recursos para la construcción del Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita, iniciando su proceso en el año 2014, con una sesión con los representantes de las organizaciones formales existentes a esa fecha y representantes de las comunidades de Cahuita, Puerto viejo y Manzanillo, a quienes se les informo de las intenciones de la Municipalidad, logrando la conformación de grupos de trabajo en cada una de las comunidades a efectos de iniciar el proceso de identificación del Patrimonio Natural del Estado, la construcción de los primeros mapas de zonificación, la realización del diagnóstico hidrogeológico de la zona de estudio y finalmente después de varias reuniones establecer un convenio de cooperación entre el INVU y la Municipalidad, para que fuera esta entidad pública la que se encargara de la construcción del Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita, convenio que fue firmado en el año 2017 y donde se establecieron las condiciones que debería cumplir el Plan Regulador Costero del distrito de Cahuita y las obligaciones de las partes.
La Municipalidad de Talamanca siguiendo con las acciones en la búsqueda de la protección de los derechos de los habitantes costeros del distrito Cahuita, por lo que el Concejo Municipal en la sesión extraordinaria N° 121 del 19 de junio 2014, toma el acuerdo N° 4 producto de la moción presentada por el regidor George Brown Hudson, el cual dice en el punto 2 de la Moción lo siguiente:
"Como segundo punto, que según lo dispuesto en la Ley 9221, Ley Reguladora de las Zonas Urbanas Litorales, en su artículo 5, inicio A) dispone que el Concejo municipal debe tomar un acuerdo mediante el cual solicita la declaratoria de las zonas urbanas litorales costeras ante la CIZUL, por lo que se tome dicho acuerdo que diga lo siguiente: El Concejo Municipal de Talamanca acuerda solicitar formalmente a la CIZUL la declaratoria de las Zonas Urbanas Litorales costeras de Cahuita, puerto Viejo y Manzanillo del cantón de Talamanca con base en el artículo 5 inciso A) de la Ley 9221, Ley marco para la declaratoria de zona urbana litoral y su régimen de uso y aprovechamiento territorial, acuerdo aprobado por Unanimidad" La Municipalidad de Talamanca en el pleno uso de sus facultades abrió un proceso participativo con organizaciones sociales y actores sociales de los pueblos costeros del distrito Cahuita en el año 2014 y 2015, realizando reuniones por medio de la Comisión de Ordenamiento Territorial creada por el Concejo Municipal, con la integración de miembros del Concejo municipal, funcionarios Municipales, representación del SINAC-ACLAC y de las organizaciones sociales vigentes al momento, con quienes durante los años 2014 y 2015 se sostuvieron un total de 17 reuniones y sesiones informativas, donde podemos rescatar la conformación de los comités locales de Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo, quienes de la mano con el SINAC-ACLAC trabajaron INSITU en la identificación del Patrimonio Natural del Estado, logrando además la participación de estudiantes que realizaron su Trabajo Comunal Universitario con la entrega de Volantes Informativos sobre la Propuesta de Construcción de un Plan Regulador Costero.
Una vez firmado el convenio con el INVU en el año 2017, se procedió en el año 2018 a realizar 3 talleres informativos sobre la propuesta del Plan Regulador en las comunidades de Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo, incorporando la identificación del Patrimonio Natural del Estado que fue certificado en el año 2017 por la Dirección del SINAC-ACLAC. Durante el año 2018 se sostuvieron 9 reuniones con grupos focales que tienen una injerencia directa tanto en el modelo de desarrollo turístico-cultural como ambiental de la Zona de estudio.
Estos talleres fueron liderados por el INVU con el acompañamiento en unos casos de la Municipalidad de Talamanca.
Con la licencia ambiental otorgada por la SETENA, la aprobación inicial de la junta directiva del ICT y la entrega por parte del INVU de la documentación de la Propuesta de Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita, mismo que fue construido de acuerdo a lo establecido en el Manual para la Elaboración de Planes reguladores en Zona Marítimo Terrestre, la Municipalidad realizo un total de 11 charlas informativas en las comunidades de Cahuita, Puerto Viejo, Manzanillo, Punta Uva y Playa Chiquita, brindando información a la población en general y publicando en la página web de la Municipalidad y redes sociales de la Municipalidad la documentación referida al Plan regulador, así como la apertura de un correo electrónico específico para recibir documentos de observaciones a la propuesta de Plan regulador, igualmente atendiendo en las oficinas municipales a la población que así lo quisiera para obtener información más detallada.
Durante dichas charlas se realizaron 3 de ellas específicamente con población afrodescendiente en el idioma Creole Limonense, 1 de ellas con pobladores de otras nacionalidades en idioma inglés, una reunión con la comisión de pesca de la Municipalidad de Talamanca que aglutina a las asociaciones de pescadores de la zona costera de Talamanca y una reunión con la Comisión Municipal de asuntos de la Población Afrodescendiente del cantón de Talamanca, en cada de las 11 reuniones se entregó mediante un brochure con información de la Propuesta de Plan Regulador. Todas estas actividades se realizaron entre el 15 de junio del 2023 y el 27 de julio del 2023 con único objetivo de que la población tuviera la información necesaria antes de la audiencia pública.
Por acuerdo del Concejo Municipal el cual fue publicado en el diario oficial la gaceta, se realizó la audiencia pública el 4 de agosto del 2023, durante dicha audiencia se presentó por arte del INVU de forma oficial la Propuesta de Plan Regulador a las 406 personas que asistieron a dicha audiencia. Siendo entonces por así estar dispuesto en el reglamento de la audición publica se mantuvo un espacio de 15 días hábiles para recibir observaciones de los pobladores, dando un espacio desde el inicio de las charlas el 15 de junio del 2023 al cierre de la recepción de observaciones a la Propuesta del Plan Regulador costero del distrito de Cahuita el 28 de agosto del 2023, se le brindo a la población un total de 74 días naturales para poder opinar y presentar sus observaciones a la propuesta.
CONSIDERANDO:
1-Que en aplicación de lo previsto en el Artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240 del 15 de noviembre de 1968, se reconoce la competencia y autoridad de los Gobiernos Municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su jurisdicción territorial.
2-Que es función del Estado, las municipalidades y demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos, las actividades económicas y sociales, el desarrollo general, con el fin de lograr mayor bienestar de la población, así como el aprovechamiento de los recursos naturales, y la conservación del ambiente.
3-Que conforme lo establecen los Artículo 59 y 60 de la Ley de Planificación Urbana, conformar la Comisión Local de Planificación, cuyo coordinador deberá tener conocimiento y experiencia en la materia, para que junto con los funcionarios del Instituto realicen la propuesta del plan regulador cantonal, cumpliendo con la normativa urbanística y ambiental vigentes. Dicho coordinador someterá el producto final a conocimiento del Concejo Municipal para efectos de aprobación según lo estipula el Artículo 17 de la mencionada Ley.
4-Que El Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales del año 1989 es un tratado internacional, adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1989. El Convenio refleja el consenso logrado por los mandantes tripartitos de la OIT en relación con los derechos de los pueblos indígenas y tribales dentro de los Estados-nación en los que viven y las responsabilidades de los gobiernos de proteger estos derechos. Este convenio está fundamenta en el respeto a las culturas y las formas de vida de los pueblos indígenas y reconoce sus derechos sobre las tierras y los recursos naturales, así como el derecho a decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo.
5-Que el objetivo del Convenio 169 es Superar las prácticas discriminatorias que afectan a estos pueblos y hacer posible que participen en la adopción de decisiones que afectan a sus vidas. Este convenio cuenta con los principios fundamentales de consulta y participación constituyen la piedra angular del Convenio. Además, el Convenio cubre una amplia gama de cuestiones relativas a al derecho al empleo y la formación profesional, la educación, la seguridad social y la salud, el derecho consuetudinario, las instituciones tradicionales, las lenguas, las creencias religiosas y la cooperación a través de las fronteras.
6-Que el Decreto Ejecutivo N° 43191-MP-MCJ declara de interés público a la población Afrocostarricense, su identidad cultural, idioma, tradición histórica, cultura y cosmovisión y creación de la mesa para el proceso de reconocimiento de pueblos tribales Afrocostarricenses. De igual forma el Artículo 5º- Se faculta a las dependencias del Sector Público y se insta a las Instituciones Autónomas y otros Poderes de la República, para que, dentro del marco legal respectivo, colaboren en la medida de sus posibilidades y sin perjuicio del cumplimiento de sus fines y competencias, con los objetivos del presente Decreto Ejecutivo.
7-Que el Decreto Ejecutivo N° 43532-MP-MINAE-MCJ-MEP sobre la Constatación del Autorreconocimiento de la población Afrocostarricense como pueblo tribal, en su Artículo 1º- Se constata el autorreconocimiento de la población Afrocostarricense como pueblo tribal Afrocostarricense de acuerdo a su identidad cultural, idioma, tradición histórica, cultura y cosmovisión.
8-Que el Concejo Municipal de la Municipalidad de Talamanca, mediante sesión ordinaria Nº 202, celebrada el día 18 de julio de 2014, adoptó Acuerdo Nº 05, aprobando el Reglamento de la Comisión Local de Planificación y Ordenamiento territorial, mismo que fue publicado en el diario oficial la gaceta N° 170 del 4 de setiembre del 2014.
9-Que La Municipalidad reconoce la presencia ancestral de la población afrodescendiente en los poblados de Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo, declarando a dichas comunidades, como comunidades afrodescendientes. Lo anterior mediante el acuerdo 04 de la sesión ordinaria N° 114 de agosto del 2012.
10-Que la Municipalidad de Talamanca mediante el acuerdo 04 de sesión extraordinaria N° 121 del 19 de junio del 2014, acordó solicitar formalmente a la CIZUL la declaratoria de las urbanas costeras de Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo del cantón de Talamanca con base en el artículo 5, inciso A) de la ley 9221, Ley Marco para la declaratoria de zona urbana litoral y su régimen de uso y aprovechamiento.
11-Que la Municipalidad de Talamanca sustentada en el cuaderno 3 sobre el Diseño e implementación de políticas públicas inclusivas del proyecto de Fortalecimiento de la Gobernabilidad e institucionalidad del sector cultura, en el Caribe de Nicaragua y Costa Rica, apegado a los artículos 4 y 5 del Código Municipal Ley 7794, auspiciado por la Unión Europea por medio del grupo AMADILLA y ejecutado por la Fundación Arte y Cultura para el Desarrollo (2013). Acoge peticiones puntuales de la población Tribal de los poblados de Cahuita, Puerto Viejo Y Manzanillo, respaldados por la Comisión Municipal para Asuntos de la Población Afrodescendiente del Cantón de Talamanca, conformada mediante el acuerdo N° 3 de la sesión ordinaria N° 63 del 6 de agosto del 2021.
12-Que la Ley 9242 establece que las construcciones deben adecuarse a la cantidad de habitaciones y densidad establecida según su zonificación, siendo entonces que el modelo de desarrollo turístico de las comunidades de Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo fue implementado por los mismos pobladores sin apoyo directo de las entidades estatales y que muchas de las construcciones existen antes de la promulgación de la Ley de Regularización de Construcciones en la ZMT.
13-Que el Concejo Municipal de Talamanca mediante sesión ordinaria N° 24 del 16 de octubre del 2020, adopto el acuerdo N°2 que Modifica el artículo 1 y 2 y último párrafo del artículo 13 del reglamento de la Comisión Local de Planificación y Ordenamiento Territorial del cantón de Talamanca, publicado en la gaceta 257 del 23 de octubre del 2020.
14-Que el Concejo Municipal de Talamanca en sesión ordinaria 138 del 11 de enero del 2023 en su acuerdo 4 inciso 9 ratifica la condición Multiétnica y Pluricultural del cantón de Talamanca.
15-Que la Municipalidad de Talamanca por medio de la Comisión Local de Planificación y Ordenamiento Territorial del cantón de Talamanca, inicio un proceso participativo desde el año 2014, proceso que culminó el 4 de agosto del 2023 con la audiencia pública convocada en tiempo y forma, como el instrumento participativo más representativo del proceso participativo y de consulta de la propuesta del plan regulador costero de la zona marítimo terrestre del distrito de Cahuita, cantón de Talamanca.
16-Que el Concejo Municipal de Talamanca mediante acuerdo 3 de la sesión ordinaria 169 del 16 de agosto del 2023, en cumplimiento de lo establecido el punto 13.5 del artículo 13 del Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros mayo 2021 Alcance No 139 a La Gaceta No 135, miércoles 14 de julio 2021 y lo establecido en el artículo 17 Reglamento de la audiencia pública del Plan Regulador de la Zona Marítima Terrestre del Distrito Cahuita del cantón de Talamanca, publicado en la Gaceta N° 98 del 2 de junio del 2023. Procedió al nombramiento de los funcionarios municipales que serán parte de la Comisión tripartita.
17-Que el Concejo Municipal de la Municipalidad de Talamanca mediante Sesión Extraordinaria #87 del 18 de agosto de 2023, adoptó el acuerdo #01, para la inclusión a la Comisión tripartita (INVU-ICT-MUNIT) para el análisis de las propuestas, observaciones y apoyo de la propuesta de Plan Regulador costero del distrito Cahuita, proceso de abierto hasta el 28 de agosto del 2023, de los funcionarios del ICT y el INVU.
18-Que en cumplimiento de los artículos 16 y 17 del reglamento de audiencia pública del plan regulador de la zona marítima terrestre del distrito de Cahuita del cantón de Talamanca, así normada por la ley 6043, aprobado por el concejo Municipal en la sesión ordinaria 156 del 17 de mayo del 2023 y publicada en la gaceta N° 98 el 2 de junio del 2023, la comisión tripartita sostuvo 3 reuniones, donde se procedió a la revisión, análisis y construcción de las respuestas a las observaciones realizadas por diferentes personas, organizaciones y grupos sociales, a la propuesta de Plan regulador.
19-Que, ante la Comisión tripartita, habitantes de las comunidades de Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo, aportaron para análisis y consideración de dicha comisión, mapas oficiales históricos de la creación y condición de sus poblados antes de 1.977, mismos que de acuerdo a la zonificación planteada en el plan regulador costero del Distrito de Cahuita, son parte de los pueblos costeros acogidos por la Municipalidad en sendos acuerdos, como parte del patrimonio cultural de dichas comunidades.
20-Que la Comisión Tripartita en la fecha 30 de agosto del 2023, emite informe de recomendación de las respuestas propuestas a los 221 documentos recibidos y analizados, revisión que se realiza posterior a la celebración de la audiencia pública y al vencimiento del plazo dado para la recepción de observaciones.
21-Que el INVU mediante oficio DU-UCTOT-271-2023 con fecha 30 de agosto del 2023, hace entrega de la última versión de los productos del Plan Regulador una vez incorporados los ajustes solicitados y consensuados por la comisión tripartita.
22-Que entre los acuerdos de la Comisión tripartita (Municipalidad de Talamanca-INVUICT) está el construir por parte de la Municipalidad y el INVU un documento anexo al Reglamento de la Zonificación del Plan regulador costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca, a efectos de crear los mecanismos necesarios en base a la autonomía de la Municipalidad de Talamanca, para la aplicación de aspectos solicitados por diferentes personas, organizaciones y grupo sociales enviados para ser analizadas, valoradas e incorporadas al Plan Regulador.
23-Que el Reglamento De Desarrollo Sostenible del plan regulador costero de Talamanca, así validado por la resolución ambiental 025-2023 de la SETENA, establece una serie de pautas para el desarrollo de la ocupación sostenible de la Zona Marítimo Terrestre.
Por lo anterior se anexa al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador Costero de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) del distrito de Cahuita, cantón de Talamanca lo siguiente:
1- Sobre la Zona Publica: Para determinar la formalidad de la ocupación, o si las mismas existen desde antes de la promulgación de la Ley de la Zona Marítima terrestre y que las condiciones actuales las colocan en la zona publica, y cuando exista Duda razonable por lo que se puede tratar de reconstruir la referencia histórica de la línea costera para determinar la condición.
1.1 Coordinar con catastro y registro nacional para verificar la existencia de algún documento histórico que colocan a dichos predios en una condición diferente siempre y cuando logre determinar que algún momento tuvo algún derecho y ver la existencia histórica de planos. Así como ver los elementos históricos disponibles y la titulación existente en algunos predios en zona pública.
1.2 En la zona pública se desarrollarán proyectos de preservación de la cultura Afrocostarricense de Talamanca, pudiendo establecer museos en edificaciones existentes de carácter patrimonial declarado por la Municipalidad, paseos culturales afro, así como cualquier otra actividad que sirva para la promoción, fortalecimiento y reconocimiento de los aportes de la cultura afrodescendiente.
1.3 En relación al reconocimiento del legado y aporte histórico de la cultura afrodescendiente del cantón de Talamanca, quienes formaron los poblados actuales, se procederá con la tramitología requerida para devolver a dichas comunidades sus nombres originarios, así como a las calles y avenidas que forman parte del Zona de vialidad, el reconocimiento de sitios históricos.
1.4 El ordenamiento y recuperación de la zona de viabilidad que se encuentre invadida u obstruida por alguna estructura, la municipalidad condicionará el otorgamiento de concesión al poseedor del predio de donde se esté incumpliendo con el respeto del ancho del derecho de vía. Siendo obligación de los poseedores de predios frente a calle publica la construcción de acera y cordón de caño bajo las recomendaciones de la Municipalidad de Talamanca.
2- Sobre el manejo de los residuos sólidos y residuos valorizables (reciclaje): Que los negocios cuenten con un programa de manejo de residuos tal y como lo establece la normativa. Le corresponderá al Ministerio de Salud como ente rector velar porque cada negocio cuente con este programa y lo aplique de manera tal que cumpla con cada una de sus obligaciones.
2.1 La Municipalidad implementará y presentará al Ministerio de Salud un protocolo de cumplimiento y seguimiento por parte de los establecimientos comerciales.
2.2 La municipalidad verificará a través del departamento ambiental el cumplimiento de los establecimientos comerciales de la implementación del programa de manejo de residuos, cuando corresponda se les realizará el debido proceso para el cumplimiento de la normativa.
2.3 Los concesionarios de las zonas costeras donde se aplica el plan regulador deberán cumplir con las responsabilidades establecidas en la Ley 8839 y su reglamento, así como con las responsabilidades establecidas en el reglamento Municipal para la Gestión Integral de Residuos Sólidos del Cantón de Talamanca (Respetar horarios de recolección de residuos sólidos ordinarios, almacenar temporalmente los residuos generados de tal forma, que no causen ningún impacto ambiental y/o riesgo a su salud o de otras personas de la comunidad, en las zonas, donde la Municipalidad ofrece el servicio de recolección separada de materiales valorizables ya sea directamente o bien a través de algún ente autorizado, los mismos tienen que ser separados desde su generación y puestos por separado al servicio de la recolección, etc.)
2.4 La municipalidad realizará campañas de reciclaje y campañas de sensibilización para el buen manejo de residuos.
3- Sobre las aguas residuales: La Municipalidad de Talamanca dispone lo siguiente:
3.1. Para los nuevos proyectos exigirá sistemas de tratamiento de aguas residuales basados en la condición hidrogeológica del sitio de acuerdo al estudio hidrogeológico del Plan Regulador, y de acuerdo al tamaño del proyecto a desarrollar, su nivel de impacto de cobertura y densidad, así mismo de ser necesario la SETENA determinará el proceso de evaluación ambiental que se requiera y si el mismo incluye una caracterización hidrogeológica.
3.2. En los proyectos menores de 500 metros cuadrados no se solicitará licencia ambiental, con excepción de las áreas que estén en alta vulnerabilidad hidrogeológica y alta recarga. En ningún caso la Municipalidad no permitirán la construcción de tanques sépticos regulares, únicamente tanques sépticos de doble fase para todos los usos permitidos en las zonificaciones ya establecidas. Salvo proyectos de alto volumen como hoteles y otros que requerirán sistemas de tratamiento que se determinarán por medio de los estudios de impacto ambiental y cualquier otro requerido por las instancias competentes.
3.3. En el caso de las construcciones ya existentes y que no cuentan con tanques sépticos de doble fase, la Municipalidad de Talamanca dará un plazo hasta de 18 meses constados a partir del otorgamiento de la concesión para que el concesionario ajuste el tanque séptico a las condiciones de doble fase.
4.1. Se incentivará a los concesionarios de predios con construcciones existentes, que incluyan algunas de las disposiciones dictadas en el párrafo anterior, cuando soliciten permisos de reparación o remodelación.
4.2. De igual forma la municipalidad mediante la emisión de una disposición basada en el Reglamento de Desarrollo Sostenible Artículo 24. Paisaje, establecerá las condiciones o características del levantamiento de muros de concreto o malla en la zona restringida, procurando la combinación de elementos vivos con el material que el concesionario defina.
5- Sobre los paseos turísticos: La municipalidad habilitara La ruta vieja de Puerto Viejo - Manzanillo, el camino a la desembocadura del rio Hone Creek y el área del antiguo muelle en Cahuita, para integrar un paseo de movilidad activa como proyectos posteriores a la implementación del plan regulador. Y la municipalidad estará evaluando la apertura de otras.
5.1. Mejorar la superficie y las condiciones de movilidad.
5.2. Prohibir el tránsito vehicular mediante la colocación de bolardos o similares, que permita únicamente el paso peatonal o en bicicleta.
5.3. Garantizar el acceso y uso de la zona pública.
6- La municipalidad deberá instrumentar una herramienta para la aplicación y gestión de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 9242.
6.1. El Concejo Municipal instruirá a la administración que elabore un estudio donde determine cuáles son los ocupantes con construcciones en la zona restringida que no cumplen con lo establecido en el Plan Regulador; junto con las características de cada caso, entiéndase: área de terreno, porcentaje de cobertura, uso actual, condición de patente, densidad de habitaciones por hectárea, retiros y altura.
6.2. La administración presentará al Concejo Municipal un Plan de trabajo para realizar dicha labor en un plazo no mayor a un mes.
6.3. La administración desarrollará el estudio en un plazo no mayor a los 4 meses.
6.4. Una vez estudiada la situación y teniendo el listado de los ocupantes y las características de las distintas construcciones, se deberá desarrollar el protocolo para la aplicación y gestión de lo dispuesto en el artículo 3 de la ley 9242, para lo cual se tendrá un plazo no mayor a 2 meses.
6.5. A partir de la publicación del protocolo se deberá proceder a prevenir a los interesados como lo indica la Ley 9242.
7- La municipalidad emitirá un reglamento que regule el traspaso de concesiones y la constitución de predios en condominio.
7.1. Crear una unidad de gestión del Plan Regulador a cargo de, entre otras cosas, tramitar las solicitudes de concesión, llevar el registro de las concesiones que se vayan otorgando y el control de estas.
7.2. La unidad de gestión también llevará control de las concesiones que se encuentren desarrolladas bajo el régimen de condominios.
7.3. La unidad de gestión formulará los protocolos de funcionamiento de sus diferentes operaciones y la tramitología que deberán seguir los interesados.
8- En relación al abastecimiento de agua potable, responsabilidad del AyA, la Municipalidad de Talamanca, con recursos provenientes del Canon reservara recursos para la implementación de un convenio de cooperación con el AyA a efectos de apoyar a dicha institución en garantizar el abastecimiento de agua potable en las comunidades costeras.
8.1. Se verificará la disponibilidad de agua que emita el AyA para nuevas construcciones.
8.2. Fomentar permanentemente el uso racional del agua mediante programas de sensibilización dirigidos a la población local y flotante.
8.3. Se procurará que los dueños de piscinas no utilicen el servicio regular de suministro de agua potable para el llenado de las mismas.
8.4. Gestionar la conformación de un Concejo Local en base a la Ley de la Biodiversidad para la conservación y vigilancia y protección de los cuerpos de agua superficiales y denunciar prácticas indebidas o fugas en los sistemas de distribución de agua potable.
Consejo que deberá ser conformado por la Municipalidad, 8 habitantes de las comunidades costeras, Acueductos y Alcantarillados, dirección de aguas del SINAC. Ciudad de Bribrí, Talamanca, 29 de setiembre de 2023.
P/ Concejo Municipal Yorleni Obando Guevara Instituto Costarricense de Turismo Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo” Los accionantes alegan que el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, publicado el 5 de octubre de 2023 en el Alcance N° 193 a La Gaceta 183, toma como base el Plan General de Manejo del REGAMA, sus mapas de zonificación, y reproduce las afectaciones y omisiones descritas para éste en cuanto al área boscosa, humedales y hace una delimitación desactualizada del Área Silvestre Protegida. El plan regulador no considera parte del refugio las zonas de bosque (Patrimonio Natural del Estado) que la Sala Constitucional ordenó proteger en el voto 12745-2019, sino de la Zona Marítimo Terrestre bajo administración municipal, lo que permitiría otorgarlas en concesión y permisos de uso en la zona restringida y el desarrollo de actividades perjudiciales a los ecosistemas.
Al basarse en el Plan General de Manejo, la identificación de polígonos con humedales no toma en consideración criterios técnicos que le den sustento científico, y deja varios polígonos con humedales en la zona marítimo terrestre. La discrepancia entre la delimitación original del Refugio de Vida Silvestre, el mapa reconocido bajo la Convención Ramsar, y los mapas de zonificación utilizados en el Plan General de Manejo y el Plan Regulador Costero dejan “en indefensión” varios de los polígonos con humedales en la Zona Marítimo Terrestre. Indican que la aprobación precipitada y viciada tanto del Plan Regulador de Caribe Sur como del Plan de Manejo del REGAMA, obedece a una evidente falta a principios de objetivación ambiental y precautorio, cuya atención es fundamental en casos como este.
La Procuraduría General de la República señala que, por resolución 31756-2023 de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023, la Sala Constitucional acogió el recurso de amparo respecto a la Municipalidad de Talamanca y anuló la audiencia pública que llevó a cabo el 4 de agosto de 2023 para informar a las comunidades del Plan Regulador de la Zona Marítimo Terrestre de Cahuita (que incluye los sectores costeros de Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo), a la que el Concejo Municipal ordenó convocar en la sesión ordinaria N° 161 del 21 de junio de 2023, y ordenó al Alcalde y presidenta del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Talamanca, en el plazo de tres meses, se programe una nueva audiencia pública para el proyecto del Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca y se convoque con la debida antelación, a los miembros de la [...]”. (Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi “ADI Keköldi).
Al anular la Sala Constitucional la audiencia pública realizada el 4 de agosto de 2023, el Plan Regulador de la Zona Marítimo Terrestre de Cahuita quedó insubsistente, y su impugnación en esta sede es anticipada. Agrega que así lo señaló la Sala Constitucional en el voto 324-2024, de las 9:15 horas del 10 de enero de 2024, que resolvió otra acción de inconstitucionalidad planteada contra el Plan Regulador Costero de Talamanca -distrito Cahuita-. Allí se indicó que, según lo dispuesto en la sentencia 2023-31756 el objeto de impugnación no había sido debidamente aprobado y carecía de toda validez, por lo que no resulta admisible el control de admisibilidad del mismo por prematuro. Relativo al tema de humedales, señala que en la sentencia 3954-2024, de las 9:30 horas del 16 de febrero de 2024, la Sala Constitucional declaró con lugar el recurso el recurso de amparo, y ordenó a la Directora Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe del SINAC,“concluir, en el plazo de TRES MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, el trámite para complementar la certificación de Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca con la “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” de junio de 2021”.
A la vez, ordenó al alcalde y presidente del Concejo Municipal de Talamanca, al jefe del Departamento de Urbanismo, y al encargado de la Unidad de Criterios Técnicos y Operativos de ordenamiento Territorial, ambos del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, “disponer lo necesario para incorporar la actualización arriba mencionada en el Plan Regulador Costero del Cantón de Talamanca”. Como no ha concluido el plazo que dio la Sala para complementar la certificación de Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca con la “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” de junio de 2021 e incorporar esa actualización en el Plan Regulador Costero del Cantón de Talamanca, la acción de inconstitucionalidad resulta prematura.
El ministro de Ambiente y Energía y el director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación: solicitan se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos con fundamento en los argumentos consignados en el acápite referido al Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo.
El Instituto Costarricense de Turismo: señala que el “Plan Regulador Costero de Talamanca-Distrito Cahuita” se planificó solamente para la zona marítimo terrestre. Por ello, no se incluyeron las áreas clasificadas y certificadas como Patrimonio Natural del Estado que estuvieran vigentes al momento de su elaboración; no se incluyeron las Áreas Silvestres Protegidas de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 73 de la Ley de la ZMT. Igual sucedió con las áreas definidas como territorios indígenas que se intercepten con los 200 metros del frente costero, según la información facilitada por el INDER en su momento -Acuerdo de Sesión Ordinaria Presencial N° 6268, Apartado 1 “Generalidades”, Artículo 5 “Propuestas de la Gerencial General”, inciso III, realizada por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo el 11 de setiembre de 2023, comunicada por Oficio SJD-309-2023-. En general, los planes reguladores se construyen sobre la información oficial disponible en un momento dado (como PNE, mojones, PN, entre otras capas de información disponible al momento).
No obstante, son mutables, puesto que si en el futuro la información de base varía por la razón que sea (nuevos mojones, ampliación de límites de un parque, cambio en la clasificación de Patrimonio Natural del Estado, incluyendo humedales), la zonificación del plan regulador podrá ajustarse a esta nueva condición. Para ello hay un capítulo en el manual de planes reguladores costeros, donde la municipalidad es la encargada de aplicar el procedimiento 3) La Directriz No.09-2023 del ministro de Ambiente y Energía, de 17 de agosto de 2023, que dispone:
“El MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGIA, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140 inciso 8) de la Constitución Política; las atribuciones que le confieren los artículos 25 inciso 2), 28 inciso 1) y 2) acápites a) y j), 99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública No.6227; y numerales 1 y 7 del Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, Decreto Ejecutivo No.35669-MINAE y el Principio de Coordinación.
CONSIDERANDO:
PRIMERO: Que de conformidad con el artículo 28 inciso 1) y 2) acápite a) de la Ley General de la Administración Pública No.6227, corresponde exclusivamente al Ministro del Ambiente y Energía, como órgano jerárquico superior, dirigir y coordinar todos los servicios del Ministerio.
SEGUNDO: Que de conformidad con la Directriz 1-2022 y DM-494-2023 del 28 de junio, 2023, el criterio oficial de la Dirección de Asesoría Jurídica institucional es único y oficial, para efectos de uniformar la posición legal del Ministerio de Ambiente y Energía, el cual se encuentra incorporado en esta disposición.
TERCERO: Que los artículos 27 y 28 de la Ley General de Administración Pública, en relación con el numeral 140, inciso 8, de la Constitución Política, le atribuyen al Ministro la responsabilidad por el buen y eficiente funcionamiento de los servicios administrativos bajo su despacho. Esta disposición constituye el Principio de Coordinación, que es un eje ordenatorio de la organización y actividad administrativa, que debe conceptualizarse como uno de los principios rectores de la función y organización administrativas, conexo con los principios de eficiencia y eficacia, el alcanza aún a los órganos desconcentrados, como el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. CUARTO: Que se hace necesario aclarar y uniformar el criterio de aplicación de varios instrumentos legales que regulan en forma general y específica el accionar de la administración del Área de Conservación la Amistad Caribe, con énfasis en el cantón de Talamanca.
POR TANTO, se emite:
DIRECTRIZ DIRIGIDA A LA DIRECCION Y FUNCIONARIOS SOBRE EL ALCANCE DE INSTRUMENTOS LEGALES QUE REGULAN EL ÁREA DE CONSERVACIÓN LA AMISTAD CARIBE, CON ENFASIS EN EL CANTÓN DE TALAMANCA.
PRIMERO: La Certificación sobre Patrimonio Natural del Estado (C-PNE) que emite el Sistema Nacional del Áreas de Conservación (SINAC), no es un acto declaratorio de derechos, sino un acto de constatación. El Patrimonio Natural del Estado, no es declarado a través de las Certificaciones sobre el Patrimonio Natural del Estado (C-PNE), ya que el SINAC únicamente corrobora en campo si existen elementos constitutivos de este régimen demanial, y es a través de las certificaciones que se pronuncia sobre dicha constatación debido a las competencias inmersas en la normativa, específicamente el artículo 16 de la Ley Forestal No.7575.
SEGUNDO: La Certificación sobre Patrimonio Natural del Estado (C-PNE) será emitida por el Director del Área de Conservación. Una vez emitida la Certificación, ésta no podrá ser modificada por otro funcionario de rango inferior, conforme a lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No.36786-MINAE, vigente desde el 11 de noviembre, 2011.
TERCERO: Que se encuentra en revisión la Directriz SINAC-IRT-001-2016; que contempla un proceso para modificar, ampliar o complementar las Certificaciones de Patrimonio Natural del Estado (C-PNE) que efectúa el Sistema Nacional del Áreas de Conservación. Al respecto se emitió el criterio jurídico SINAC-SE-AJ-CJ-49 del 13 de octubre, 2022 del Área Jurídica del SINAC, que aclara la naturaleza de las Certificaciones de Patrimonio Natural del Estado que efectúa el Sistema Nacional del Áreas de Conservación, siendo este criterio legal el que debe observarse ante cualquier duda sobre alguna Certificación (C-PNE) emitida, mientras se concluye la revisión de la Directriz SINAC-IRT-001-2016. Se deberá establecer la coordinación con la Jefatura del Departamento Legal del SINAC, de la Secretaría Ejecutiva.
CUARTO: El documento SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, del 30 de junio, 2017, suscrito por el Director Regional Ing. Edwin Cyrus Cyrus, Certifica la Delimitación del Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca. Esta Certificación, fue emitida conforme a los lineamientos técnicos y legales y es el documento con carácter oficial, siendo el único vigente, a la fecha.
QUINTO: El documento insumo técnico denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” del 13 de junio, 2021, no ha sido aprobado por la Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe para utilizarse como un documento de alcance general. Este es un insumo técnico, de carácter interno que no ha finalizado con el proceso para su validación y oficialización por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional del Áreas de Conservación, conforme al artículo 6 del Decreto Ejecutivo No.42.760-MINAE, Criterios Técnicos para la ubicación, identificación, clasificación y delimitación de ecosistemas de humedal. Por consiguiente, no es un documento oficial, ni podrá ser utilizado para emisión de actos administrativos oficiales.
SEXTO: La Ley de Zona Marítimo Terrestre, Ley No.6043 en su artículo 73 excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujetas a su propia legislación. El resto de las áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales estarán bajo la administración del Ministerio de Ambiente y Energía/SINAC y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes) y el Voto de la Sala Constitucional 4587-97. SÉTIMO: Los límites oficiales del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo son los establecidos en la Ley No.9223, Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur, vigente desde el 8 de abril, 2014. No existe ninguna modificación posterior que haya sido emitida por el Ministerio de Ambiente y Energía.
OCTAVO: Las zonas urbanas que fueron segregadas del Refugio de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo pasarán a jurisdicción de la Municipalidad de Talamanca, conforme al voto constitucional No.2019-012745.
NOVENO: El Plan Regulador Costero de la Zona de Talamanca, cuenta con la Viabilidad Ambiental emitida por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental del MINAE. Una vez que el mismo entre en vigencia, la zonificación establecida bajo este Plan será de competencia Municipal. El Plan Regulador Costero es el instrumento legal y técnico de planificación y por el carácter normativo que tiene, es obligatoria su aplicación una vez puesto en vigencia (PGR- Dictámenes C-070-93 del 20 de mayo de 1993 y C-181-94 del 23 de noviembre, 1994, C- C-254-2012 del 5 de noviembre, 2012).
DÉCIMO: Los documentos de carácter interno que no cuenten con la oficialización que le corresponde, no pueden ser utilizados como tales, siendo responsable el funcionario que haga un uso indebido y genere expectativas de derecho, que son improcedentes.
DÉCIMO PRIMERO: Las disposiciones expuestas son de aplicación obligatoria para la Dirección y funcionarios del Área de Conservación La Amistad Caribe, a partir de su notificación. Franz Tattenbach Capra Ministro” Los accionantes alegan que la Directriz N° 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía se impugna porque “desacredita” (considerando quinto), el informe denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca”, calificándolo como no oficial, sin que el SINAC haya implementado estudios técnicos fidedignos en sustitución del informe que desaplica e impulsando la aprobación del Plan de Manejo y el Plan Regulador sin éstos. Indican que la desprotección de los humedales, contradice el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que consagra el artículo 50 constitucional, el principio precautorio, el de reserva de ley y la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas (Convención Ramsar), aprobada por Ley 7224 de 1991, artículos 2 y 4.
También se objeta el considerando sétimo de la Directriz N° 09-2023-MINAE, que dispone que los límites oficiales del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo son los establecidos en la Ley N° 9223,”Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”, de 8 de abril de 2014, y no hay ninguna modificación posterior emitida por el Ministerio de Ambiente y Energía. Esto incumple lo ordenado por la Sala Constitucional en la sentencia 12745-2019 y sobrepasa las competencias del Ministerio del Ambiente y Energía respecto al rechazo de los estudios técnicos para delimitar el refugio de vida silvestre en cuestión, afectando el Patrimonio Natural del Estado.
La Procuraduría General de la República argumenta que los lineamientos girados en los considerandos quinto y sétimo de la Directriz N° 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía se oponen a lo resuelto por la Sala Constitucional en las sentencias 12745-2019 y 3954-2024, las que prevalecen. En el particular, sería admisible el reproche de inconstitucionalidad, en lo que hace a la protección efectiva Patrimonio Natural del Estado (REGAMA, áreas de bosque y humedales), con infracción al derecho sano y ecológicamente equilibrado y los principios de objetivación de la tutela ambiental, precautorio, preventivo y la Convención sobre humedales (Ramsar), artículos 2 y 4; y 7, 48 y 50 de la Constitución Política. La sentencia 12745-2019, se dijo, anuló la Ley 9223 en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa (por reducir la superficie del refugio sin los debidos estudios técnico-científicos que descarten el daño ambiental, ni hacer compensación del área) y ordenó al SINAC delimitar el área dentro de los doce meses siguientes a su publicación.
En este aspecto no puede aseverarse que los límites oficiales del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo son los que estableció dicha Ley; hay incerteza en cuanto a su delimitación. Además, la sentencia 3959-2024, declaró con lugar el recurso de amparo contra el SINAC y otros, por omitir el Plan Regulador Costero los humedales enlistados en el informe denominado “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca”, de junio de 2021, transgrediendo el derecho fundamental del artículo 50 de la Constitución y, en aplicación del principio precautorio, ordenó a la directora regional del Área de Conservación La Amistad Caribe del SINAC, complementar la certificación del Patrimonio Natural del Estado con ese informe, dentro del plazo de tres meses, así como al INVU, en la persona de los jefes del Departamento de Urbanismo y al encargado de Unidad de Criterios Técnicos y Operativos de Ordenamiento, y a la Municipalidad de Talamanca, en la del alcalde y presidenta del Concejo, disponer lo necesario para incorporar esa actualización en el Plan Regulador Costero del Cantón de Talamanca.
La Directriz del Ministerio del Ambiente y Energía que desaplica el mencionado informe para futuras actuaciones se contrapone a lo ordenado por la Sala Constitucional. Agrega que, conforme a lo dispuesto en los artículos 53 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, la sentencia que declara procedente un recurso de amparo es ejecutable desde el momento de su dictado. Además, las sentencias de la Sala Constitucional son vinculantes erga omnes y producen cosa juzgada; “prejuzgan sobre los extremos de constitucionalidad” y “tienen potencia constitucional para imponerse sobre las decisiones de otras instancias y resistencia constitucional para no ser modificadas o anuladas por resoluciones de otras jurisdicciones” o administrativas. En conflictos entre resoluciones, “es indiscutible que las decisiones constitucionales deberán imperar”. (Sala Constitucional, resolución 22207-2021). Por lo anterior sostiene que los lineamientos girados en los considerandos quinto y sétimo de la Directriz N° 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía se oponen a lo resuelto por la Sala Constitucional en las sentencias 12745-2019 y 3954-2024, las que prevalecen. Estima que sería admisible el reproche de inconstitucionalidad.
Concerniente a los principios preventivo y precautorio, en la sentencia nro. 2021024807 de las 9:20 horas del 5 de noviembre de 2021, esta Sala precisó:
“En este orden de ideas, la doctrina especializada ha señalado que el principio preventivo demanda que, cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables; asimismo, tal principio resulta útil cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero hay elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos. Por otra parte, el principio precautorio señala que, cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.
De lo anterior, se advierte que el principio parte de una incertidumbre científica razonable en conjunto con la amenaza de un daño ambiental grave e irreversible. En términos generales, una diferencia relevante entre el principio preventivo y el precautorio radica en el nivel de conocimiento y certeza de los riesgos que una actividad u obra provoque. Mientras que en el primero existe tal certeza, en el segundo lo que se advierte es un estado de duda resultado de informaciones científicas o estudios técnicos (…)” Justamente, el principio precautorio debe ser entendido como se contempla en el principio XV de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo: “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”.
Es decir, no se trata de la exigencia de tener estudios científicos para arribar a la ‘certeza absoluta’ de la inocuidad de una actividad para con el ambiente (en tesis de principio una seguridad total difícilmente es alcanzable), sino, más bien, de que, aunque el peligro de un daño grave o irreversible al ambiente no esté del todo asegurado, tal incertidumbre jamás justificará ni excusará que se postergue la ejecución de medidas efectivas para impedir la degradación del ambiente. Al respecto, obsérvese, por un lado, que no se está ante cualquier tipo de amenaza, pues plausiblemente debe involucrar un peligro serio, y, por otro, que la medida demanda un uso eficaz y eficiente de los recursos empleados. En el sentido expuesto, aun cuando el principio precautorio está ligado a un cierto nivel de incerteza científica, ello no implica que se pueda emplear de forma irrestricta con el argumento de que cualquier actividad podría generar daños al ambiente lo que desnaturalizaría su razón de ser, sino que es menester que se cuente con cierto grado de identificación de los peligros de un daño grave o irreversible que se podría generar, cuya determinación varía en atención de las particularidades propias del caso concreto.
Así, cuando se está ante una situación que exige la aplicación del principio precautorio, los entes y órganos públicos deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación que razonablemente conlleve un riesgo grave; incluso, se encuentran obligados a suspender las actividades que se estén desarrollando. Paralelamente tienen que adoptar con eficiencia y efectividad todas las medidas requeridas para la preservación de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
El referido principio se recoge de igual modo en una fuente jurídica del hard law, toda vez que el principio 3 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático ratificada por Costa Rica mediante la ley nro. 7414 del 13 de junio de 1994 y por todos los estados miembros de la OEA- estatuye:
“3. Las Partes deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, teniendo en cuenta que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posible. A tal fin, esas políticas y medidas deberían tener en cuenta los distintos contextos socioeconómicos, ser integrales, incluir todas las fuentes, sumideros y depósitos pertinentes de gases de efecto invernadero y abarcar todos los sectores económicos. Los esfuerzos para hacer frente al cambio climático pueden llevarse a cabo en cooperación entre las Partes interesadas” El principio precautorio también se encuentra previsto en el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, el cual se encuentra ratificado por 32 Estados Miembros de la OEA, entre ellos, Costa Rica véase ley nro. 8538 del 23 de agosto de 2006, en la que se lee:
“ARTÍCULO 1 Objetivo Teniendo presente el principio de precaución consagrado en el principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el objetivo del presente Convenio es proteger la salud humana y el medio ambiente frente a los contaminantes orgánicos persistentes (…)”.
Igualmente, tal principio está contemplado el Convenio sobre la Diversidad Biológica ratificado por 34 Estados Miembros de la OEA, incluido Costa Rica, por medio de la ley nro. 7416 del 30 de junio de 1994, en cuyo preámbulo se establece:
“(…) Observando que es vital prever, prevenir y atacar en su fuente las causas de reducción o pérdida de la diversidad biológica. Observando también que cuando exista una amenaza de reducción o pérdida sustancial de la diversidad biológica no debe alegarse la falta de pruebas científicas inequívocas como razón para aplazar las medidas encaminadas a evitar o reducir al mínimo esa amenaza (…)”.
En consonancia con la referida normativa vigente en el país, la Corte Interamericana de Derechos Humanos también se refirió al principio precautorio en la OC 23/17 del 15 de noviembre de 2017:
“180. (…) Por tanto, esta Corte entiende que, los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, a efectos de la protección del derecho a la vida y a la integridad personal, en casos donde haya indicadores plausibles que una actividad podría acarrear daños graves e irreversibles al medio ambiente, aún en ausencia de certeza científica. Por tanto, los Estados deben actuar con la debida cautela para prevenir el posible daño. En efecto, en el contexto de la protección de los derechos a la vida y a la integridad personal, la Corte considera que los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, por lo cual, aún en ausencia de certeza científica, deben adoptar las medidas que sean “eficaces” para prevenir un daño grave o irreversible” Posterior a tal resolución y por medio de una sentencia, en Comunidades Indígenas miembros de la Asociación lhaka Honhat (nuestra tierra) vs. Argentina, la Corte IDEH se pronunció el 6 de febrero de 2020 de esta forma: “el derecho a un medio ambiente sano “debe considerarse incluido entre los derechos [...] protegidos por el artículo 26 de la Convención Americana”, dada la obligación de los Estados de alcanzar el “desarrollo integral” de sus pueblos, que surge de los artículos 30, 31, 33 y 34 de la Carta”.
De alta significación, se debe subrayar que, en este pronunciamiento, la Corte IDH remite a la opinión consultiva nro. OC-23/17 con la finalidad de desarrollar el contenido y alcance de tal derecho, merced a lo cual las consideraciones jurídicas de la última lógicamente han venido a alcanzar la obligatoriedad jurídica propia de una sentencia. En tal sentido, el órgano jurisdiccional internacional reitera “que el derecho a un medio ambiente sano “constituye un interés universal” y “es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad”, y que “como derecho autónomo [...] protege los componentes del [...] ambiente, tales como bosques, mares, ríos y otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aun en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales. Se trata de proteger la naturaleza”, no solo por su “utilidad” o “efectos” respecto de los seres humanos, “sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta”.
Lo anterior no obsta, desde luego, a que otros derechos humanos puedan ser vulnerados como consecuencia de daños ambientales”. Precisamente, en el desarrollo de la conceptualización del derecho al ambiente, la Corte IDH con toda claridad detalla las obligaciones estatales frente a posibles daños al ambiente, tales como el deber de prevención, el principio de precaución, la obligación de cooperación y el acceso a la información.
En suma, la aplicación del principio precautorio implica que cuando existan indicadores de que cierta actividad plausiblemente podría ocasionar daños graves e irreversibles al ambiente, la falta de certeza o evidencia científica absoluta al respecto no exime de la obligación de adoptar todas aquellas medidas eficientes y eficaces para impedir una vulneración al ambiente.
Concerniente al principio preventivo, en el primer informe de la ONU sobre el estado del derecho ambiental internacional, documento A/73/419 de 30 de noviembre de 2018 elaborado por su secretario general en cumplimiento de la resolución de la asamblea general de 10 de mayo de 2018 (nro. A/72/L.51), se le conceptualiza como pauta normativa del derecho internacional consuetudinario “confirmada por la práctica pertinente en muchos tratados relativos al medio ambiente y los principales proyectos de codificación”.
Ahora, si bien en el informe antedicho se subraya la prevención del daño transfronterizo, lo cierto es que este principio general de derecho, como bien se consigna en el documento ‘95 Principios Jurídicos Medioambientales para un Desarrollo Ecológicamente Sustentable’ (aprobados en la XIX Edición de la Cumbre Judicial Iberoamericana 2018 y por la Corte Plena en el artículo XIX de la sesión nro. 28-2020 del 25 de mayo de 2020) , tiene un alcance mucho mayor, toda vez que, como guía hermenéutica, conduce a que “las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se puedan producir. El criterio de prevención prevalecerá entonces, sobre cualquier otro en la gestión pública y privada del medio ambiente y los recursos naturales”. Lo anterior tiene todo sentido, pues es consecuente con el deber de prevenir la consumación de un daño ambiental, y no limitarse a decidir acerca de la reparación de las consecuencias perjudiciales ya corroboradas, incluso disponiendo la paralización de los efectos dañinos.
Tal instituto se refleja, entre otras normas, en los ordinales 194.1 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (ratificada por Costa Rica mediante ley nro. 7291) y 5 y Anexo II del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Peces Transzonales y Altamente Migratorios (ratificado mediante ley nro. 8059), así como en la jurisprudencia constitucional (ver sentencias nros. 2021024807 de las 9:20 horas del 5 de noviembre de 2021 y 2018016383 de las 17:00 horas del 28 de setiembre de 2018, entre muchas otras) y en la convencional, verbigracia, e la opinión consultiva nro. OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017, párrafos: 127 a 174 e incisos a) y b) del párrafo 242 y la sentencia de 24 de noviembre de 2022 Baraona Bray vs. Chile. Justamente, en la última señala la Corte IDH de manera expresa:
“208. Sin perjuicio de lo anterior, en materia específica ambiental, debe destacarse que el principio de prevención de daños ambientales, forma parte del derecho internacional consuetudinario, y entraña la obligación de los Estados de llevar adelante las medidas que sean necesarias ex ante la producción del daño ambiental, teniendo en consideración que, debido a sus particularidades, frecuentemente no será posible, luego de producido tal daño, restaurar la situación antes existente. En virtud del deber de prevención, la Corte ha señalado que “los Estados están obligados a usar todos los medios a su alcance con el fin de evitar que las actividades que se lleven a cabo bajo su jurisdicción, causen daños significativos al […] ambiente”200. Esta obligación debe cumplirse bajo un estándar de debida diligencia, la cual debe ser apropiada y proporcional al grado de riesgo de daño ambiental201. Por otro lado, si bien no es posible realizar una enumeración detallada de todas las medidas que podrían tomar los Estados con el fin de cumplir este deber, pueden señalarse algunas, relativas a actividades potencialmente dañosas: i) regular; ii) supervisar y fiscalizar; iii) requerir y aprobar estudios de impacto ambiental; iv) establecer planes de contingencia, y v) mitigar en casos de ocurrencia de daño ambiental202”.
Por su parte, el principio in dubio pro natura significa, según la ‘Declaración Mundial de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) acerca del Estado de Derecho en materia ambiental’ que “en caso de duda, todos los procesos ante tribunales, órganos administrativos y otros tomadores de decisión deberán ser resueltos de manera tal que favorezcan la protección y conservación del medio ambiente, dando preferencia a las alternativas menos perjudiciales. No se emprenderán acciones cuando sus potenciales efectos adversos sean desproporcionados o excesivos en relación con los beneficios derivados de los mismos” (ver principio V).
En tal sentido, según el documento ‘95 Principios Jurídicos Medioambientales para un Desarrollo Ecológicamente Sustentable’ (aprobados en la XIX Edición de la Cumbre Judicial Iberoamericana 2018 y por la Corte Plena en el artículo XIX de la sesión nro. 28-2020 del 25 de mayo de 2020), “Todo operador de las normas ambientales deberá tener siempre presente el principio pro naturaleza, conforme al cual se evitarán los riesgos, se privilegiarán los intereses colectivos generales sobre los particulares, se favorecerá la preservación del medio ambiente y en caso de duda se preferirá la interpretación que en forma más amplia proteja el entorno”.
El principio in dubio pro natura, entonces, no depende de que haya peligro de daño grave o irreversible -como sucede con el principio precautorio-, sino que implica una “regla general de comportamiento, para la relación del Estado -y la sociedad en general- con el medio ambiente, aplicable a todos los ámbitos de decisiones en que exista un riesgo de afectación al medio ambiente, y que nos obliga a evitar optar por aquellas conductas que puedan causar daño al medio ambiente, cuando existan otras opciones” (Olivares y Lucero, 2018).
Por otra parte, en la sentencia nro. 2012013367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012, este Tribunal Constitucional se refirió a los principios de progresividad y de no regresión en materia ambiental en este sentido:
“V. Sobre los principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares.
Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección.
En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado en su jurisprudencia, a propósito del derecho a la salud: “…conforme al PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD, está prohibido tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales. Así entonces, si el Estado costarricense, en aras de proteger el derecho a la salud y el derecho a la vida, tiene una política de apertura al acceso a los medicamentos, no puede -y mucho menos por medio de un Tratado Internacional- reducir tal acceso y hacerlo más restringido, bajo la excusa de proteger al comercio. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 9469-07). En relación con el derecho al ambiente dijo: “Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-10)”.
(En el mismo sentido, las sentencias 2014-012887, 2017-002375, 2017-005994, 2019-012745 y 2019-017397) De este modo, de acuerdo con el principio de progresividad, el Estado asume la obligación de aumentar, en la medida de lo posible, los niveles de protección de los derechos humanos, incluido el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por su parte, la aplicación del principio de no regresión consiste en una garantía que constriñe al Estado a abstenerse de adoptar medidas, políticas o normas que empeoren, sin una justificación razonable y proporcionada, el grado de protección a los derechos fundamentales ya alcanzado, y que, dado el caso, se tienen que ponderar las medidas de compensación que correspondan.
Finalmente, este Tribunal explicó el principio de objetivación de la tutela ambiental en estos términos:
“En cuanto al ambiente, objeto del derecho fundamental expuesto, nuestra Carta Magna exige además que sea “sano”. La exigencia “sano” nos conduce a la “capacidad regenerativa” y a la “capacidad de sucesión” para garantizar la vida. De ambos requisitos: “sano” y equilibrado” se desprende la necesidad de un desarrollo sostenible y sustentable; la calidad de vida y la calidad ambiental dependen de ello. Ahora bien, con los conceptos de “ambiente”, “sano” “ecológicamente equilibrado”, la norma constitucional introdujo la ciencia y la técnica en las decisiones ambientales, sean estas legislativas o administrativas, de tal manera que, en los términos de los ordinales 16 de la Ley General de la Administración Pública y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, las actuaciones estatales en materia ambiental deben fundarse y no pueden contradecir las reglas unívocas de la ciencia y la técnica en aras de lograr el goce pleno y universal a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, además, un “mayor bienestar para todos los habitantes del país”.
En cuanto al sometimiento de las decisiones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, la Sala lo ha denominado principio de objetivación de la tutela ambiental: “De la objetivación de la tutela ambiental (…) es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05)” (Resolución nro. 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012).
Adicionalmente a lo dicho anteriormente, Costa Rica suscribió la denominada "Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas", llamada también "Convención de Ramsar" (firmada en Ramsar el 2 de febrero de 1971). En su artículo 4 se establece: "Cada parte contratante fomentará la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la " Lista ", y atenderá de manera adecuada su manejo y cuidado...". La Convención define a los humedales como: "extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros". Los humedales se encuentran formados por una serie de componentes físicos, biológicos, químicos, que corresponden a suelos, agua, especies animales y vegetales y nutrientes.
Los procesos que se producen entre estos componentes y dentro de cada uno de ellos, permite que el humedal realice ciertas funciones, positivas en la zona en que se ubica, tales como el control de inundaciones y la protección contra fenómenos naturales como las tormentas. Genera también productos en beneficio de las personas y de la sociedad en general, tales como: mantenimientos de la vida silvestre, pesquería y recursos forestales. La importancia de los humedales estriba, entonces, en el sostenimiento de gran cantidad y variedad de especies, con impactos socioeconómicos favorables para ciertos sectores de la población que se dediquen a una explotación racional y la aparición de un singular paisaje identificable plenamente por su gran belleza y diversidad en cuanto a la vida silvestre que forman parte de su patrimonio cultural, fuente importante para el turismo de un país o región. Al respecto se ha pronunciado este Tribunal, en el siguiente sentido, en la sentencia No. 2013-7934 de las 9:05 horas del 14 de junio de 2013, reiterada en la sentencia No.2024-3959 de las 9:30 horas del 16 de febrero de 2024.:
“V.- Sobre la protección a los humedales. Esta Sala se ha referido a la relevancia de estos ecosistemas y su protección, en las sentencias 2001-12817 de las 10:28 horas del 14 de diciembre del 2001 y 2007-6246 de las 19:30 horas del 8 de mayo del 2007, entre otras, señalando que los humedales son considerados como los ecosistemas más productivos del mundo. En Costa Rica, el artículo 40 de la Ley Orgánica del Ambiente los ha definido como: “Ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas o arrecifes, o en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja”. Sobre la importancia de estos ecosistemas, en la resolución No. 2009-014288 de las 15:19 horas del 09 de setiembre de 2009, este Tribunal señaló:
“La importancia de los humedales no lo es sólo en función de la biodiversidad y de las que se desarrollan a escala ecológica, sino porque proveen de funciones de apoyo y productos esenciales para las comunidades humanas en el mundo en desarrollo e industrializado.
Según la doctrina y estudios científicos, el término humedales comprende una gran variedad de ecosistemas, con características muy distintas, se pueden clasificar en siete unidades paisajísticas: estuarios, costas abiertas, llanuras de inundación, pantanos de agua dulce, lagos, turberas y bosques de inundación; o en humedales de agua salada, de agua dulce o humedales artificiales. Cada uno está formado por una serie de componentes físicos, químicos y biológicos, tales como suelos, agua, especies de animales, vegetales y nutrimentos. Los procesos entre estos componentes y dentro de cada uno de ellos, permiten que el humedal desempeñe funciones, como el control de inundaciones y la protección contra tormentas, y que se generen productos, como la vida silvestre, pesquería y recursos forestales, purifican el agua y estabilizan la línea de la costa. No todas las características están presentes en cada humedal, pocos desempeñan todas las funciones de la misma manera.
Además, presentan atributos muy valiosos como la diversidad biológica y la singularidad del patrimonio cultural. Es la combinación de estas funciones, productos y atributos de los ecosistemas la que hace que los humedales sean importantes para la sociedad. Mediante el almacenamiento de las precipitaciones y la liberación uniforme de la escorrentía, los humedales pueden disminuir la embestida destructiva de las crecidas y los ríos, por lo que la conservación de los depósitos naturales puede evitar la construcción de presas y embalses. Su vegetación puede estabilizar la línea costera mediante la reducción de la energía de las olas, corrientes u otras fuerzas de erosión, al mismo tiempo que con las raíces de las plantas, sostiene los sedimentos del fondo en su lugar, lo que puede prevenir tanto la erosión de valiosas tierras agrícolas o habitadas, como el daño a la propiedad. Los humedales que remueven nutrientes, mejoran la calidad del agua y ayudan a prevenir la eutrofización, lo que puede evitar la necesidad de construir sistemas de tratamiento del agua.
Por otro lado, muchos sostienen la vida de densas poblaciones de peces, ganado o vida silvestre, que se alimentan de sus aguas ricas en nutrientes o de su sustrato, o bien comen en sus exuberantes pastizales. Los ciclos hidrológicos, de nutrientes y de materia, y los flujos de energía de los humedales, pueden estabilizar las condiciones climáticas locales, en particular, las precipitaciones y las temperaturas, lo que influye tanto en las actividades agrícolas como en aquellas basadas en los recursos naturales, como en la estabilidad de los ecosistemas naturales y en el mismo humedal. Coadyuvan además en la recreación, pesquerías, recurso agrícola y el turismo, así como en el aprovechamiento directo de los recursos forestales que generan en un importante número de bienes, que van desde leña, madera para la construcción y corteza, entre los productos maderables, hasta resinas y medicinas, que son productos forestales “secundarios´ no maderables.
Son incluso importantes como reserva genética de ciertas especies vegetales -como el arroz-.” Varios instrumentos internacionales, entre los que destaca la Convención sobre los Humedales o Convención de Ramsar, suscrita por nuestro país según Ley No. 7224 el 9 de abril de 1991 y publicada en La Gaceta el 8 de mayo de ese mismo año, se ocupan de su protección. En la Convención de Ramsar, el humedal es definido como: “Extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros”. La Convención proclama el deber de los Estados de proteger -en aras no solamente de sus propios intereses, sino de intereses internacionales- estos ecosistemas, por lo que los países tienen la obligación de desarrollar políticas nacionales tendentes a la conservación de estos ambientes en sus políticas del uso de la tierra.
En cuanto a las obligaciones adquiridas por los países signatarios, que son de diversa índole, se encuentra la designación de al menos un humedal de importancia internacional para ser incluido en la Lista de Sitios Ramsar, cuya selección deberá basarse en su interés internacional desde el punto de vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico, por lo que es un compromiso referido a la protección de sitios específicos (artículo 2). Además, se adquieren obligaciones no relacionadas con sitios específicos, como elaborar y aplicar sus planes de gestión de forma que favorezcan el uso racional de los humedales de su territorio (artículo 3). También se obliga a fomentar la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la Lista” (artículo 4). Por último, los países firmantes deben coordinar sus políticas y regulaciones relativas a la conservación de los humedales, de su flora y de su fauna (artículo 5).
Así, las partes instauran un sistema de protección de las zonas húmedas, en primer lugar a través de una lista de humedales de importancia internacional (sitios Ramsar), y en segundo lugar, procurando el uso racional de todos los humedales en su territorio. Asimismo, en los “Lineamientos para la Aplicación del Concepto de Uso Racional de la Convención”, adoptados por la Recomendación 4.10, se indica que “las disposiciones sobre el uso racional se aplican a todos los humedales y a los sistemas que los sustentan dentro del territorio de una Parte Contratante, tanto los incluidos en la Lista, como todos los demás.” Según la Secretaría de la Convención de Ramsar, la Política Nacional de Humedales debe contemplar como objetivo: “Evitar nuevas pérdidas de los humedales que aún existan y alentar la rehabilitación de los humedales del país manteniendo su integridad, conservando su diversidad genética y velando por que su disfrute y aprovechamiento económico sean sostenibles.” Y debería “abarcar todos los tipos de humedales”.
Es claro entonces que según la Convención de Ramsar, todo ecosistema que reúna las características de humedal, debe ser utilizado de forma racional y sostenible en los términos que la Convención y la Conferencia de las Partes han definido.” (ver sentencia No. 2013-7934 de las 9:05 horas del 14 de junio de 2013, reiterada en la sentencia No.2024-3959 de las 9:30 horas del 16 de febrero de 2024).
En nuestro país, son áreas que forman parte del patrimonio natural del Estado y pertenecen a la zona pública. La ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, respecto de los manglares y esteros dispone:
“Artículo 11.- Zona pública es también, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional”.
Las municipalidades administran la zona marítimo terrestre, que incluye tanto la zona pública como la zona restringida. No obstante, los manglares están excluidos de esa administración, aunque se ubiquen en dichas áreas, ya que competen al MINAE, según la Ley Forestal:
“Artículo 13.- Constitución y administración El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.
El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio. Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.
Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.” Artículo 18.- Autorización de labores En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.” Así lo consigna el Reglamento de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, en el artículo 4 y el artículo 2, inciso 23) del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre:
“Artículo 4º.- De acuerdo con el decreto Nº 7210-A de 19 de julio de 1977, los manglares o bosques salados que existen en los litorales continentales o insulares y esteros del territorio nacional, y que forman parte de la zona pública en la zona marítimo terrestre, constituyen Reserva Forestal y están afectos a la Ley Forestal y a todas las disposiciones de ese decreto. Partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados cuando éstos se extiendan por más de 50 metros de la pleamar ordinaria, comienza la zona restringida”.
“23) MANGLAR: Ecosistema dominado por grupos de especies vegetales pantropicales y típicamente arbóreas, arbustivas y vegetación asociada, las cuales cuentan con adaptaciones morfológicas, fisiológicas y reproductivas que permiten colonizar áreas sujetas al intercambio de mareas. El paisaje general está dominado por la presencia de bosques de diferentes especies de mangle, esteros y canales. Las concentraciones de salinidad varían según la estación climática y al aporte de aguas continentales encontrándose valores de concentración de sales desde muy bajos hasta muy altos”.
De este modo, el Patrimonio Natural del Estado es un bien jurídico, definido e individualizado en nuestro ordenamiento jurídico.
ANTECEDENTES. El Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, fue creado mediante decreto ejecutivo no.16614-MAG del 29 de octubre de 1985. Luego de su creación, mediante los artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto número 34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 se pretendió reducir el área del refugio. Este último decreto fue objeto de una acción de inconstitucionalidad, que fue resuelta mediante el voto número 2009-001056 de las 14:59 horas del 28 de enero del 2009, declarándose con lugar la acción y procediéndose a anular dichos artículos, por cuanto, se violentó el principio de reserva legal y el derecho al ambiente. Luego de haberse declarado inconstitucional la reducción del Refugio realizada vía decreto, el día 21 de julio del 2011 fue presentado a la Asamblea Legislativa el proyecto de ley 18.207, para redefinir los límites del refugio. Una vez aprobado en primer debate, es enviado a la Sala Constitucional en consulta facultativa, la cual es resuelta mediante el voto número 2012-13367 del 21 de setiembre del 2012, encontrándose inconstitucional el proyecto de ley consultado, por violación del artículo 50 de la Constitución Política, debido a que la reducción del área del Refugio en cuestión se sustentó en un estudio incompleto al no determinar técnica y científicamente el impacto en el ambiente.
Posteriormente, la Comisión de Agropecuarios aprobó moción el 20 de agosto del 2013 para solicitar al SINAC la elaboración del informe técnico ambiental correspondiente, el cual se presentó en ese mismo año. El proyecto fue aprobado y la ley n°9223 entró a regir el 8 de abril del 2014. Contra la referida ley, que contiene un único artículo que redefine los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, se presentó una acción de inconstitucionalidad, resuelta por voto 2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019, en el cual, por mayoría, se declara con lugar la acción, anulando la Ley n° 9223 “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur” únicamente en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa, conforme lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes. En virtud de lo anterior, se ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que proceda, dentro del plazo de doce meses, contado a partir de la publicación íntegra del pronunciamiento en el Boletín Judicial, a delimitar el área antes mencionada y, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público.
Partiendo de la premisa de que, la ley n°9223, al redefinir los límites, del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, lo que hace, en realidad, es reducir el área de dicho Refugio, fundamentó la Nombre06 de la Sala su decisión en las siguientes consideraciones:
“(…) Con base en lo anterior, un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante Ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño o en la medida de lo posible.
Ahora bien, en el caso específico, la Procuraduría General de la República cuestiona que en el informe técnico que sirvió de fundamento a la Ley impugnada, no se justifica adecuadamente la exclusión de 406,32 hectáreas de la Llanura Costera Cocles-Manzanillo que se ordena. Asimismo, no se explica las razones por las que no se excluyeron únicamente los cuadrantes urbanos, sino, además, 188 hectáreas con cobertura de bosque, que quedan excluidas del Patrimonio Natural del Estado, ni forman parte de la Zona Marítimo Terrestre. En el informe remitido mediante oficio número SINAC-DE-0286 del 7 de marzo de 2019, la directora ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación explica que las 188 hectáreas que menciona la Procuraduría General de la República no constituyen un bosque compacto, sino estructuras forestales de tipo bosque que, en su mayoría, se encuentran en propiedad privada. Sobre el particular, la explicación que da la directora ejecutiva resulta insuficiente para descartar la objeción externada por la Procuraduría General de la República, pues del estudio del expediente legislativo y la prueba aportada a los autos, no logra demostrarse fehacientemente que el área antes mencionada efectivamente esté conformada por terrenos de naturaleza privada, ya que, de ser así, no habría razón alguna para que dichos terrenos fueran sometidos a una desafectación.
Así, cabe recordar que los únicos terrenos que podrían ser desafectados son aquellos que son catalogados como bienes de dominio público, de ahí que hay una contradicción lógica cuando se sostiene que se trata de inmuebles de naturaleza privada que deben ser desafectados, tal y como lo afirma la autoridad recurrida en su informe. El anterior razonamiento se refuerza con base en lo que preceptúa el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley n.° 7554 de 4 octubre de 1995, cuando dispone lo siguiente:
“Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo. Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.
Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá durante el tiempo establecido en el plan de manejo.
Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos”.
(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 72, inciso c) de la Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, que a su vez fue reformado por el 114 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de abril de 1998) No hay que ser un observador muy agudo para concluir que, con base en la normativa legal vigente, las propiedades privadas no son parte del refugio -si las hubiese-, de ahí que resulta un contrasentido el desafectar áreas que son privadas. Estaríamos, pues, ante la existencia de una Ley irracional, si ese fuese el caso.
Ergo, si bien hay un informe técnico que justifica la promulgación de la Ley, lo cierto es que dicho estudio no logra descartar que la desafectación de los terrenos no vaya a provocar un daño al medio ambiente -lo no referente a los cuadrantes urbanos-. Desde una perspectiva lógica y acorde con el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), lo procedente era disponer únicamente la desafectación de los terrenos que conforman los pueblos que se ubican en la zona -pueblos originarios u otros asentamientos de población- o, eventualmente, excluir otras áreas de dominio público, siempre y cuando se acreditara que no se provocaría una afectación al medio ambiente y se diera la respectiva compensación. En ese sentido, tal y como se externó líneas atrás, no hay claridad sobre los terrenos que contienen bosque -si son parte del Patrimonio Natural del Estado o terrenos privados afectos a las limitaciones que prevé el ordenamiento jurídico ambiental, en cuyo caso era innecesaria la desafectación-, y que la Ley desafectó.
O una de dos: si trata de bienes privados sujetos a las limitaciones ambientales previstas por la legislación, la desafectación está demás; si se trata de un bien dominio público, la desafectación es insuficiente, porque no hay certeza sobre el no deterioro del ambiente y no se da la respectiva compensación del área. Ante esta duda razonable, lo que corresponde es aplicar el principio de in dubio pro natura, por lo que debe de considerarse a las 188 hectáreas como parte del refugio -bien demanial-, por lo que resulta improcedente su exclusión sin la respectiva compensación. Todo lo anterior, sin lugar a duda, resulta contrario de lo previsto por esta Sala en su jurisprudencia, de ahí que la norma legal impugnada resulte inconstitucional. Empero, la anterior conclusión debe matizarse, en el sentido de que, si hay terrenos privados dentro de esas 188 hectáreas, no es posible, a tenor de lo dispuesto en el numeral 45 constitucional y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, vulnerar el derecho de propiedad de sus propietarios.
Más aún, las 188 hectáreas forman parte del núcleo central de refugio de vida silvestre, el que está vinculado a un derecho fundamental reconocido a favor de quienes conforman la Nación costarricense -los que fueron, somos y serán-, así como los demás habitantes, por lo que estamos en presencia de una afectación gravísima al ambiente; máxime que este caso la Ley impugnada no hace la respectiva compensación de área y carece, como se explicó supra, de estudio técnicos para realizar la reducción del citado refugio.
Por otra parte, hay que aclarar que, de conformidad con la información que consta en el expediente, tanto legislativo como el judicial, no toda la normativa legal que se impugna es contraria al Derecho de la Constitución, toda vez que sí resulta procedente la exclusión del refugio de los cuadrantes urbanos -pueblos originarios o personas que incluso estaban ahí antes de que se creara el refugio-, por lo que no tendría sentido hacer una declaratoria de inconstitucionalidad de toda la normativa. Más bien, y para lograr un justo equilibrio entre la protección del ambiente y las necesidades socioeconómicas de las personas, lo procedente es declarar la acción de inconstitucionalidad incoada, anulando de la norma únicamente en lo referente a los territorios comprendidos en la zona boscosa -188 hectáreas-, según lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes y, por consiguiente, ordenar al SINAC que proceda a delimitar el área antes mencionada.
En el caso que se determine de que se trata de bienes de dominio público -no bienes de dominio privado-, el SINAC, en conjunto con el Abogado de Estado, deberá ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público. En lo que atañe a los derechos de propiedad- si se llegasen a determinar- lo que corresponde es que las autoridades competentes impongan a las propiedades las limitaciones de interés social correspondientes en aras de la protección al ambiente.” (voto 2019-012745 de las 12:10 horas del 0 de julio de 2019).
Cabe recalcar que, en la sentencia citada, la Nombre06 de la Sala determinó que la ley N°9223 no es inconstitucional en cuanto a la exclusión del refugio de los cuadrantes urbanos- pueblos originarios o personas que estaban en ese territorio antes de que se creara el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Sin embargo, al tenerse como acreditada una reducción del refugio que excede los terrenos que corresponden a los supuestos indicados, y que el informe técnico que justifica la promulgación de la Ley, “no logra descartar que la desafectación de los terrenos no vaya a provocar un daño al medio ambiente -lo no referente a los cuadrantes urbanos-.”, declaró la nulidad parcial de la Ley N°9223, “únicamente en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa, conforme lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes. En virtud de lo anterior, se ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que proceda, dentro del plazo de doce meses, contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, a delimitar el área antes mencionada y, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público.” Tomando en cuenta lo anterior, y la jurisprudencia de este Tribunal que desarrolla las normas y principios constitucionales relativos a la protección del ambiente, procede analizar los cuestionamientos de constitucionalidad planteados en esta acción, sobre el Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, el Plan Regulador Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, y la Directriz N° 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía.
Según el numeral 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, ley N°7554 del 4 de octubre de 1995, el Ministerio de Ambiente y Energía puede establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan, y en las siguientes: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales. Estas categorías de manejo, con excepción de los monumentos naturales -de administración municipal- serán administrados por el Ministerio de Ambiente y Energía. Por otra parte, en Costa Rica, los planes de manejo, son instrumentos de planificación que permiten orientar la gestión de un Área Silvestre Protegida hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo. Se fundamentan en líneas de acción estratégicas a mediano plazo y en objetivos de manejo para los elementos naturales y culturales incluidos dentro del área, así como en la relación de estos últimos con su entorno socio ambiental.
Asimismo, son la base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación de las Áreas Silvestres Protegidas -artículo 3 inciso p del Reglamento a la Ley de Biodiversidad-. De allí que la elaboración del Plan General de Manejo es indispensable para la gestión de las Áreas Silvestres Protegidas, como se desprende del Reglamento a la ley de Biodiversidad y la Ley Orgánica del Ambiente.
Ahora bien, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, órgano competente para la aprobación de los planes de manejo de las Áreas Silvestres Protegidas, por resolución 044 del 28 de febrero de 2022, publicada en la Gaceta 39 del 258 de febrero de 2022, correspondiente al resumen ejecutivo del Plan de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, dispuso en su parte considerativa, en lo que interesa:
“DÉCIMO SEGUNDO: Que los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo fueron reducidos mediante la promulgación de la Ley N°9223 publicada en la Gaceta Nº 69 del 08 de abril del 2014, denominada "Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur", instrumento jurídico que desafectó del régimen de área silvestre protegida un área total de 406,52 hectáreas.
DÉCIMO TERCERO: Que la Ley N°9223 fue parcialmente anulada mediante resolución de la Sala Constitucional N° 012745 del 10 de julio de 2019, "únicamente en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa, conforme lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes", ordenando al SINAC la delimitación de dicha zona y en conjunto con la PGR ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público.
DÉCIMO CUARTO: Que, en total acatamiento de lo ordenado por la Sala Constitucional, el SINAC procedió a delimitar la zona boscosa en el área desafectada por la ley 9223 del RNVS-GM, al respecto se emitió un informe cuyo traslado a la Secretaría Ejecutiva del SINAC se efectuó mediante el oficio N° ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 y que dentro de sus conclusiones se expresó:
"(.) presenta un uso de suelo muy particular, en el cual predomina la cobertura arbolada y boscosa (233.65 hectáreas). Sin embargo, esta cobertura no cumple en buena parte de la superficie de esta zona, con la definición de "bosque" estipulada en la Ley Forestal 7575 y su Reglamento.
De acuerdo a las mediciones realizadas, se estima que existen hasta 109,5 hectáreas que serían clasificadas como bosque de acuerdo a la Ley 7575. Se debe tomar en cuenta que una porción de estas zonas de bosque se encuentra dentro de la Zona Marítimo Terrestre del área de estudio (esta superficie se estima en 20.1 hectáreas).
Por otro lado, otras 114,5 hectáreas podrían clasificarse como terrenos forestales fuertemente intervenidos, en combinación con especies agrícolas, ornamentales y ocupación humana (.)." DÉCIMO QUINTO: Que el SINAC debe definir los límites del área boscosa previamente desafectada del RNVS-GM por la ley N° 9223, de tal forma que se reincorporen al área silvestre protegida las zonas boscosas identificadas con base en las conclusiones del informe descrito en el considerando décimo cuarto de la presente resolución.
DÉCIMO SEXTO: Que el CONAC conoció la presente resolución, y mediante el Acuerdo Nº 02 de la Sesión extraordinaria Nº 11-2021 efectuada el 30 de noviembre del 2021, aprobó continuar con el trámite para la publicación y oficialización del presente plan general de manejo, mismo que rige para el área del refugio establecida de previo a la anulación parcial de la Ley N°9223, exceptuando el área dispuesta en el voto N°012745 del 10 de julio de 2019 de la Sala Constitucional.” Y, resolvió lo siguiente:
“PRIMERO: Dada la necesidad y el carácter prioritario de cumplir con las diferentes disposiciones emitidas por la Contraloría General de la República en cuanto a la oficialización del plan general de manejo RNVS-GM, se acuerda continuar con la publicación del presente documento, mismo que rige para el área del refugio establecida de previo a la anulación parcial de la ley N° 9223 exceptuando el área dispuesta en el voto N° 012745 del 10 de julio de 2019 de la Sala Constitucional. De conformidad a lo anterior, el área geográfica que refleja el presente plan de manejo no representa los límites totales del área silvestre protegida, siendo necesario una vez que se reincorpore el área boscosa desafectada por la ley 9223, efectuar una ampliación del PGM que contemple lo pertinente a dicha área que será restituida al refugio.” (Lo destacado es añadido).
La Sala concuerda con la Procuraduría General de la República, en que una disposición como la analizada, imposibilita que el Plan General de Manejo del Refugio de Vida Nombre02 (REGAMA) cumpla su función como instrumento de planificación que orienta la gestión de un área silvestre protegida, hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo, por la falta de una delimitación completa del área geográfica del REGAMA. Es evidente que la falta de definición, identificación y reincorporación de la totalidad de las áreas del Patrimonio Natural del Estado al REGAMA, ordenada por sentencia 12745-2019 de esta Sala, supone un estado de incertidumbre sobre el uso adecuado de los terrenos y plantea conflictos de competencia entre el SINAC y la Municipalidad de Talamanca para su administración. En ese escenario, se genera una afectación importante al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado tutelado en el artículo 50 constitucional, según el cual, es obligación del Estado respetar, garantizar, defender y preservar el ambiente, por lo que las disposiciones de carácter general, como el plan de manejo que aquí se impugna, deben orientarse al cumplimiento de los postulados antes enunciados referentes a los principios de derecho ambiental.
En ese sentido, debe tenerse en cuenta que las áreas silvestres protegidas, según la normativa vigente en nuestro país, son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar, que han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a la conservación y protección de la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general. Enfatiza el reglamento a la Ley de Biodiversidad en que son espacios geográficos definidos, declarados oficialmente y designados con una categoría de manejo en virtud de su importancia natural, cultural y/o socioeconómica, para cumplir con determinados objetivos de conservación y de gestión (artículos 58 de la Ley de Biodiversidad y numeral 3 inciso a) de su Reglamento).
Coincide la Sala en que una deficiente e inconclusa delimitación del Área Silvestre Protegida implica el riesgo de que la Municipalidad de Talamanca, otorgue concesiones -derechos reales administrativos- sobre las 20,1 hectáreas de terrenos clasificados como bosque y que se ubican dentro de la zona marítimo terrestre - según la delimitación de zona boscosa en el área excluida por la ley n°9223, que señala el oficio N° ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020- citado en la parte considerativa de la disposición impugnada, irrespetando las competencias y características de cada ecosistema y en infracción de los principios preventivo, precautorio y la obligación del Estado de evitar el daño ambiental, así como el mandato constitucional a la coordinación y cooperación interinstitucional para la protección del medio ambiente, derivado del principio pro natura. Es evidente que, si los límites del REGAMA no están definidos en su totalidad, como señala el Plan de Manejo aquí cuestionado, no podrían evaluarse y determinarse cuáles serán los efectos negativos que una actividad, obra o proyecto causará en el ambiente de previo a su ejecución, en el área omitida.
Es por ello que el ordenamiento jurídico establece expresamente que el Ministerio de Ambiente y Energía está obligado a realizar la clasificación de los terrenos propiedad del Estado con el objetivo de identificar y delimitar aquellos territorios que constituyan Patrimonio Natural del Estado definidos como bosques y/o terrenos de aptitud forestal, que pasan a ser administrados automáticamente por ese Ministerio y no por las Municipalidades, como parte de sus obligaciones derivadas del numeral 50 constitucional, por lo que la exclusión de aplicación del Plan de Manejo del REGAMA, señalada en su artículo primero, por la falta de delimitación del “área dispuesta en el voto 012745 del 10 de julio de 2019 de la Sala Constitucional”, consignando que “el área geográfica que refleja el presente plan de manejo no representa los límites totales del área silvestre protegida, siendo necesario una vez que se reincorpore el área boscosa desafectada por la ley 9223, efectuar una ampliación del PGM que contemple lo pertinente a dicha área que será restituida al refugio.” constituye una flagrante infracción al derecho al ambiente sano ecológicamente equilibrado, al principio de objetivación de la tutela ambiental y al principio precautorio.
Es preciso agregar, que en la sentencia 2024026300 de las 13:10 horas del 10 de setiembre de 2024, por mayoría, este tribunal declaró ha lugar a la gestión de desobediencia de la sentencia 2019012745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019, con fundamento en las siguientes consideraciones:
“A partir de lo transcrito, se observa que, según la primera orden, al Sinac le corresponde delimitar el área de terrenos comprendidos en zona boscosa. Una vez hecho eso, de acuerdo con la segunda orden, también debe, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público.
Ahora bien, se informa que el SINAC procedió a emitir el informe ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 del 7 de noviembre de 2020 (informe de campo sobre la delimitación de la cobertura boscosa, superado y actualizado posteriormente por el estudio técnico dado por oficio de fecha 11 de abril de 2023); procedió a emitir el documento denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca”, del 13 de junio de 2021; procedió a emitir el oficio SINAC-ACLAC-OR-138-2023, que propone los derroteros de los polígonos identificados como áreas de bosque que deben reincorporarse al Refugio, una nueva delimitación de dicha Área Silvestre Protegida e identifica siete bloques de bosque que fueron desafectados con la ley N°9223. Además, según informe SINAC-ACLAC-OR-138-2023, del 11 de abril de 2023 la Comisión conformada remitió la propuesta técnica al Viceministro de Ambiente y Energía.
Sin embargo, es lo cierto que se constata la inexistencia actual de la delimitación oficial de los límites del Refugio de Vida Nombre02 (REGAMA) en los términos en que esta Sala ordenó en sentencia n°2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio del 2019. Esa delimitación debe ser técnica, pero además oficial, cumplir con los trámites necesarios para tenerse como la determinación normativa de los límites del REGAMA, y cumpliendo con la identificación en la materialidad, formal y normativa ordenadas en dicha sentencia.
Tal y como se desprende del escrito del procurador general de la República de 4 de julio de 2024, no existe una delimitación oficial actualizada de los límites del Refugio de Vida Nombre02 (Regama), lo cual genera “incerteza técnico jurídica en las acciones para recuperar áreas que integran el Patrimonio Natural del Estado en la sede contencioso administrativa, e incluso para su defensa en los procesos de información posesoria y otros”. Es decir, la Procuraduría General de la República no ha podido cumplir lo de su competencia debido a la inacción del Sinac de delimitar el área correspondiente. De ahí que se verifica una desobediencia relevante a los efectos de esta jurisdicción constitucional.
A partir de lo expuesto, en este momento resulta improcedente que esta Sala se pronuncie sobre los restantes alegatos del gestionante y demás partes apersonadas al proceso, toda vez que, prima facie, se debe disponer el cumplimiento de la primera orden por parte del Sinac, para que, a partir de ese momento y dentro del plazo otorgado, en conjunto con la Procuraduría General de la República, se ejecute la segunda. En lo concerniente a las manifestaciones sobre posibles lesiones al derecho al ambiente sano o a la propiedad, estas deben ser declaradas no ha lugar a los efectos de este expediente, toda vez que en este proceso solo resulta plausible conocer lo relativo de manera directa a la desobediencia a la orden dictada. Lo anterior, sin perjuicio de que, si a bien lo tiene la persona interesada, formule los procedimientos administrativos o los procesos judiciales que estime pertinentes.
III.En conclusión, dado que la sentencia de fondo nro. 2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019 dispuso lo siguiente:
“…se ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que proceda, dentro del plazo de doce meses, contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, a delimitar el área antes mencionada y, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público”.
Al verificarse el incumplimiento de lo dispuesto ut supra, pues no se observa se haya emitido un Decreto con las nuevas delimitaciones, lo procedente es reiterar la citada orden con las demás consecuencias que se indican en la parte dispositiva de esta resolución.” Y, en consecuencia, dispuso la Nombre06 de la Sala:
“1) se declara el incumplimiento de la sentencia nro. 2019-012745 de las 12:10 horas de 10 de julio de 2019 y se ordena a David Chavarría Morales y Franz Tattenbach Capra, en sus condiciones respectivas de director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y ministro de Ambiente y Energía, o a quienes ejerzan esos cargos, que dispongan lo necesario, coordinen lo pertinente y tomen las medidas que correspondan dentro del ámbito de sus competencias respectivas, para que, de inmediato, tal resolución sea acatada; 2) se ordena a David Chavarría Morales y Franz Tattenbach Capra, en sus condiciones respectivas de director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y ministro de Ambiente y Energía, o a quienes ejerzan esos cargos, remitir informes mensuales a este expediente sobre el cumplimiento de lo aquí dispuesto; 3) se ordena a Iván Vinicio Vincenti Rojas, en su condición de procurador General de la República, o a quien ejerza ese cargo, que disponga lo necesario, coordine lo pertinente y tome las medidas que correspondan dentro del ámbito de sus competencias, para que, una vez que el Sinac delimite el área correspondiente, en conjunto con esa institución se ejerzan las acciones legales pertinentes en defensa del patrimonio público; (…) “ De manera que en ese fallo se verificó que persistía la situación de incerteza técnica y jurídica, respecto a la delimitación de la zona boscosa del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, en detrimento del ambiente.
VIII.SOBRE LA ALEGADA INCONSTITUCIONALIDAD DEL PLAN DE MANEJO DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA Nombre02 POR LA DESPROTECCIÓN DE HUMEDALES. Los accionantes invocan la transgresión de instrumentos internacionales ambientales, con valor superior a las leyes según el artículo 7 de la Constitución Política, como la Convención sobre los humedales (RAMSAR) y la Convención sobre la Diversidad Biológica (CDB) con ocasión de la reducción de zonas dentro del REGAMA, que deben protegerse por su valor ambiental, al considerar la exclusión de humedales según el estudio técnico “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” dentro del Plan de Manejo. Con respecto a los humedales, como se analizó en el considerando V, se trata de ecosistemas de elevado valor ambiental. Según el numeral 40 de la Ley Orgánica del Ambiente, son los ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja.
El artículo 41 del mismo cuerpo normativo declara de interés público todos los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple. Además, prohíbe el desarrollo de actividades que interrumpan los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de esos ecosistemas -artículo 45-.
Con respecto a los anteriores reproches, se evidencia que la resolución del Consejo Nacional de Áreas de Conservación, N°044 del 28 de febrero de 2022, publicada en la Gaceta 39 del 258 de febrero de 2022, correspondiente al resumen ejecutivo del Plan de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, emite el Plan de Manejo con fundamento en la Certificación de Patrimonio Natural del Estado No. SINAC-ACLAC-DRPNE- C-011-2017 del 30 de junio de 2017, que certificó la delimitación del Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca. Respecto a tal documento, como se detalló en la sentencia de este Tribunal 2024010951 de las 9:20 horas del 26 de abril de 2024, diferentes funcionarios del Sistema Nacional de Áreas de Conservación en su oportunidad, señalaron inconsistencias y omisiones, recomendando su revisión. En efecto, el jefe a.i. del Departamento de Prevención, Protección y Control de la Secretaría Ejecutiva del Sinac, en el oficio SINAC-SE-PPC-320-2017 de 28 de noviembre de 2017 dirigido al director del Área de Conservación La Amistad-Caribe (Aclac), en sus conclusiones y recomendaciones indica: “• El mapeo y certificación del PNE en los terrenos demaniales de la ZMT entre Pta.
Cocles y Pta. Uva podría estar incompleto, por lo que se sugiere una revisión más detallada del sector. • Hay polígonos de bosques certificados como PNE que solo se supeditaron a la zona pública, lo cual es incorrecto, faltando poner atención a los ecosistemas boscosos en la zona restringida. • Hay humedales en el sector que no fueron certificados como PNE. • Hay ocupación irregular y anómala dentro de eventuales bosques que se sugiere son PNE, de no ser finalmente certificados como PNE, su jurisdicción es municipal, no obstante requieren permisos de construcción municipales y EsIA para otorgar viabilidad de impacto ambiental por parte de SETENA. • En playa Chiquita hay nueva infraestructura hotelera que requeriría EsIA para viabilidad ambiental por parte de SETENA y que se asegure la jurisdicción municipal del predio de no ser PNE. • No se encontraron ilícitos que se considere tala ilegal o tenencia ilegal de vida silvestre. • La indefinición adecuada del PNE potencia los ilícitos de cambio de uso del suelo y la tala ilegal. • No obstante la viabilidad ambiental es otorgada por SETENA para la nueva infraestructura, aunado a los permisos de construcción municipales, podría estarse dando cambio de uso del suelo en PNE no certificado aun lo que genera confusión a los usuarios respecto a competencias y jurisdicción institucional en la administración de la ZMT demanial, inalienable, inembargable e imprescriptible. • Solicitar criterio a la Comisión Institucional de Inspecciones Generales (CIIG) presidida por SETENA sobre los EsIA requeridos por para el desarrollo hotelero en el sector evaluado”.
También, el coordinador de Patrimonio Natural del Estado del Aclac, mediante oficio SINAC-ACLAC-DR-PNE-145-2020 de 13 de octubre de 2020, dirigido al director regional de esa área de conservación, señaló: “Una vez recibido y analizado el Oficio sin número suscrito por la Licda. Silvia Solís Dávila, Fiscal Auxiliar de la Fiscalía Adjunta Agrario Ambiental, referente a la revisión y las modificaciones que sean pertinentes de los bloques delimitados como Patrimonio Natural del Estado (PNE) en la Zona Marítima Terrestre (ZMT) del Cantón de Talamanca, le indico lo siguiente. De acuerdo a (sic) lo estipulado en el inciso b) y c) del punto 3.2 de la Directriz SINAC-IRT-001-2016, el oficio sin número mencionado anteriormente solicita la revisión y las modificaciones que sean pertinentes de los bloques delimitados en el año 2017 (SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017) como PNE en la ZMT de Talamanca. Es importante indicar que dicha revisión y posibles modificaciones se sustentan en las denuncias que se han interpuesto en la Fiscalía de Bribri como en la Fiscalía Adjunta Agrario Ambiental, por situaciones de desconocimiento de los límites del PNE o de áreas que no fueron contempladas en dicha certificación.
Casos concretos suscitados con el bloque de humedal delimitado en Playa Negra de Puerto Viejo o el área de humedal no incluida en Punta Uva, para citar casos indicados. Ante lo indicado, se le recomienda realizar la modificación y corrección de la certificación original (SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017) en la totalidad de los bloques (12) delimitados como PNE en ZMT de Talamanca. Esta solicitud se realiza como parte de las recomendaciones indicadas por la Fiscalía, así como de la valoración de la delimitación de los bloques respectivos y áreas adyacentes con características de PNE no contempladas inicialmente en el año 2017”. En similar sentido, el Área de Conservación La Amistad Caribe, en la resolución SINAC-ACLAC-DR-R-03-2021 de las 9:37 horas de 17 de marzo de 2021, resolvió: “POR TANTO EL DIRECTOR DEL AREA DE CONSERVACION (sic) AMISTAD CARIBE DEL SISTEMA NACIONAL DE AREAS (sic) DE CONSERVACION (sic) MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGIA (sic) RESUELVE PRIMERO: De conformidad con los considerandos anteriores y de acuerdo a (sic) lo estipulado en el inciso d) del punto 3.2 de la Directriz SINAC-IRT-001-2016.
Solicitar al Coordinador Regional de PNE de ACLAC la revisión y modificación de todos los bloques determinados como PNE en la ZMT de Talamanca en la certificación SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, de acuerdo con lo estipulado en el inciso f) del punto 3.2 de la Directriz SINAC-IRT-001-2016”. Adicionalmente, el 13 de junio de 2021 se emitió el oficio SINAC-ACC-OT-of-698-2021 titulado “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca”. En julio de 2021 se creó el documento denominado “REVISIÓN, MODIFICACIÓN Y DELIMITACIÓN DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO (PNE) EN LA ZONA MARITIMO TERRESTRE (ZMT) DEL CANTÓN DE TALAMANCA RESOLUCIÓN SINAC-ACLAC-DR-R-003-2021”, en el que participaron: “Elaboración documento final: Coordinación técnica ACLAC Lic. Francisco Domínguez Barros Coordinador Programa Patrimonio Natural del Estado ACLAC Colaboración técnica: Humedales: Bach.
Oscar Fonseca Rivera Enlace ACC Programa de Humedales SINAC Cobertura Forestal y TAF ACLAC: Ing. For. Joan Montero Eduarte Ing. For. Alexis Salas Rodríguez Funcionarios ACLAC Revisión técnica ACLAC Ing. For. Eduardo Pearson Palmer Director Recursos Forestales y Vida Silvestre ACLAC Revisión final ACLAC M.Sc. Mario Cerdas Gómez Director Regional a.i. ACLAC”. Además, se consignaron los siguientes objetivos: “4.1. General Revisar y corregir la delimitación del PNE realizada en el año 2017 (SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011- 2017) del sector del litoral del cantón de Talamanca, de acuerdo a (sic) la Resolución SINAC-ACLAC-DRR003-2021, como insumo para la continuación del proceso de formulación del plan regulador costero. 4.2. Específicos • Realizar la revisión del PNE en la ZMT del cantón de Talamanca, para cumplir con lo establecido en el DE-36786-MINAET y la Directriz SINAC-IRT-01-2016, así como la Resolución SINAC-ACLACDR-R-003-2021. • Delimitar los componentes de PNE presentes en la ZMT del cantón de Talamanca para poder cumplir con lo establecido en la jurisprudencia y directrices institucionales. • Elaborar y discutir con las diferentes instancias técnicas, el documento final con las correcciones de PNE en la ZMT para que sea entregado oficialmente a la Municipalidad de Talamanca para la continuación del PRC”; y se dictaron las siguientes conclusiones y recomendaciones: “8.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 8.2. CONCLUSIONES En cada uno de las unidades geográficas se estimó un área total que incluye los 50 metros de la zona pública y se estableció un área efectiva de muestreo que corresponde a los 150 metros restantes de la ZMT. El área considerada para el desarrollo del Plan Regulador del litoral de Talamanca y/o franja costera que conforma la Zona Marítimo Terrestre del sitio, ha venido variando según se deja ver; en grado de sensibilidad por alteraciones antrópicas, provocadas por un desarrollo costero que se ha practicando (sic) en el lugar. Esta sensibilidad del área se ha dado, quizá, por un crecimiento desordenado de la población; en parte por no existir regulaciones estrictas in situ para su manejo, por la recurrencia de fenómenos naturales (llenas) y en parte por otras características físicas. Estas últimas podrían relacionarse con la morfología continental o insular (propia del sitio), con la configuración de la línea de costa, con la exposición al mar, con los factores climáticos y con la escorrentía a través de los ríos y quebradas del área.
Por uno u otro factor de afectación, lo cierto del caso es que, el área de interés se encuentra probablemente en la escala de factores que afectan su sensibilidad por el acelerado desarrollo del lugar. Geográficamente está ubicada en un sitio de muy fácil accesibilidad y en una situación de encrucijada entre importantes centros de población, lo cual le guarda ciertas ventajas, pues se constituye en una importante área para desarrollo de proyectos turísticos y otros de baja escala como aquellos interés para las economías familiares. Por su parte también se guardan algunas desventajas, pues las áreas clasificadas para la protección de ecosistemas y/o de interés para el MINAE-SINAC como Patrimonio Natural del Estado, llámeseles áreas de interés social por su valor ecológico, quedarían en vecindad inmediata con un desarrollo "abierto" del cual "dependerá" el juzgamiento hacia éstas y su posterior aporte hacia una verdadera conservación y desarrollo sostenible de la franja sometida al Plan Regulador.
En el componente de cobertura de bosque se incorpora como sitio de bosque lo definido como sitio 1. Existen áreas en las cuales la corta constante de la vegetación baja, ha impedido el crecimiento del soto bosque y por ende de la regeneración forestal, por lo que a la fecha de hoy y basándose en el concepto de bosque por la legislación, los sitios 2, 3, 5 y 6 no pueden definirse como bosque. El sitio 7 se considera se incorpore por características de Terreno de Aptitud Forestal (TAF). No obstante en algunos de los humedales referenciados, existen puntos con construcciones que se han realizado tanto fuera como dentro de la ZMT que definitivamente han requerido de rellenos y canales de drenaje. En otros puntos se evidencian construcciones en proceso en sitios que pudieran ser parte de los humedales señalados en el presente estudio. Tipo de Suelo El área presenta terrenos de pendiente plana, cuya superficie se inunda de manera permanente o intermitente.
Al cubrirse regularmente una parte de agua, el suelo se satura, quedando desprovisto de oxígeno y dando lugar a un ecosistema híbrido entre los puramente acuáticos y los terrestres. Se evidencia por la poca profundidad efectiva, el manto freático alto, bajo procesos de oxidación y reducción. Alto contenido de materia orgánica y espejo de agua superficial. Además se utiliza la “Tabla de Colores de Suelo Munsell” como una evidencia más que nos lleva a la clasificación del suelo Hídrico o Hidromórficos. Encontramos suelos de los órdenes Inceptisol, Entisol y Histosol Vegetación: La vegetación presente en su gran Nombre06 es hidrófila cuyo índice de prevalencia va desde obligadas hasta facultativas, distribuidas en 14 familias (Nombre08, Nombre09, ANACARDIACEAE, CYCLANTHACEAE, CYPERACEAE, DAVALLALIACEAE, EUPHORBIACEAE, FABACEAE, Nombre10, Nombre11, Nombre12, Nombre13, Nombre14, Nombre15) Régimen hídrico ácuico: En esta condición de humedad, el suelo se presenta saturado con agua y sin oxígeno durante un tiempo suficientemente largo (no conocido aún) como para presentar evidencias de condiciones de reducción.
Se delimitan 13 polígonos considerados como humedales del sistema palustrino, incluidos los dos humedales descritos según informes SINAC-ACLAC-DR-PNE-150-2020 y SINAC-ACLAC-DR-PNE189-2020 (correspondiente al humedal contiguo a la estación de bombeo - polígono 5) y el polígono 8 correspondiente al humedal descrito en informe SINAC-ACLAC-DR-PNE-004-2020, en respuesta a la Causa Judicial 20-000028-0597-PE. El área total de los 13 polígonos suman 1651230,72 m² (165,12 Ha), lo que constituye un 34% de la superficie total de la ZMT (4853765,74 m²). Cada uno de los polígonos cumplen con las características Florísticas, edáficas e hidrológicas para ser catalogadas como ecosistemas de humedal del sistema palustrino, de acuerdo a (sic) los criterios descritos en el Artículo 8º del Decreto Nº 35803–MINAET CRITERIOS TÉCNICOS PARA LA IDENTIFICACIÓN, CLASIFICACIÓN y CONSERVACIÓN DE HUMEDALES. Se definen éstos como humedales de tipo no mareal, con las siguientes características:
Con fundamento en todo lo anterior, la Nombre06 de la Sala en la referida sentencia, 2024-10951 concluyó:
“Sobre el particular, se observa que, con posterioridad a la delimitación del Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del cantón de Talamanca efectuada en 2017 (certificación SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017), se expuso en múltiples ocasiones ante el director del Aclac la necesidad de revisar y modificar tal documento, debido a problemas de ocupación, indefinición y desconocimiento de los límites del PNE, así como humedales omitidos, entre otros aspectos. Incluso, consta en el expediente que, desde 2021, el director del Aclac gestionó expresamente “la revisión y modificación de todos los bloques determinados como PNE en la ZMT de Talamanca en la certificación SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017”; empero, pese a que constan varias actuaciones, entre ellas, el oficio SINAC-ACC-OT-of-698-2021 titulado “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” y el documento de ese mismo año denominado “REVISIÓN, MODIFICACIÓN Y DELIMITACIÓN DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO (PNE) EN LA ZONA MARITIMO TERRESTRE (ZMT) DEL CANTÓN DE TALAMANCA RESOLUCIÓN SINAC-ACLAC-DR-R-003-2021”, no menos cierto es que, según el informe rendido bajo juramento, al 12 de marzo de 2024, la certificación SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017 de 30 de junio de 2017 era el único documento vigente con carácter oficial. (…)
“Justamente, se constata que el Aclac, ante las situaciones referidas ut supra relacionadas tanto con el PNE como con la ZMT, no ha actuado de forma diligente para procurar una adecuada protección del ambiente, los humedales y los bienes demaniales, lo cual lesiona el artículo 50 constitucional, la obligación internacional de proteger los humedales establecida en la Convención de Ramsar y el principio constitucional en materia ambiental precautorio.
En cuanto a este último, la inexistencia de un criterio técnico actualizado en relación con la certificación de PNE de 2017 (pese a las múltiples gestiones que advertían supuestas inconsistencias), constituye una amenaza plausible al ambiente que involucra un nivel razonable de incerteza científica que podría implicar que, en la actualidad, existan zonas de PNE (humedales) sin protección o sobre las cuales se estén desarrollando actividades sin tomar en consideración su naturaleza, con la consecuente posibilidad de que se generen daños graves o irreversibles. De ahí que, en atención al principio precautorio, además de las obligaciones de abstención y suspensión que conllevan su aplicación, es imprescindible adoptar con eficiencia y efectividad medidas para la preservación de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Precisamente, ante peligros de daños graves o irreversibles, la falta de certeza no constituye una razón válida para postergar la adopción de tales medidas.” De manera que el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, en tanto se funda en la certificación SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017 de 30 de junio de 2017, es inconstitucional por infracción del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado y el principio precautorio en materia ambiental, derivados de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política.
Además, es contrario a las obligaciones adquiridas por el Estado costarricense al ratificar la "Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas", llamada también "Convención de Ramsar" , que en su artículo 4 establece: "Cada parte contratante fomentará la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la " Lista ", y atenderá de manera adecuada su manejo y cuidado..." . En consecuencia, es inconstitucional también por las indicadas razones.
Se alega que el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Talamanca en Sesión Extraordinaria N° 89 del 26 de setiembre de 2023, Acuerdo N° 2, y publicado el 5 de octubre de 2023 en el Alcance N°193 a La Gaceta 183, toma como base el Plan General de Manejo del REGAMA, sus mapas de zonificación, y reproduce las afectaciones y omisiones descritas para éste en cuanto al área boscosa, humedales y hace una delimitación desactualizada del Área Silvestre Protegida. El plan regulador no considera parte del Refugio las zonas de bosque (Patrimonio Natural del Estado) que la Sala Constitucional ordenó proteger en el voto 12745-2019, sino de la Zona Marítimo Terrestre bajo administración municipal, lo que permitiría otorgarlas en concesión y permisos de uso en la zona restringida y el desarrollo de actividades perjudiciales a los ecosistemas, al basarse en el Plan General de Manejo, la identificación de polígonos con humedales no toma en consideración criterios técnicos que le den sustento científico, y deja varios polígonos con humedales en la zona marítimo terrestre.
La discrepancia entre la delimitación original del Refugio de Vida Silvestre, el mapa reconocido bajo la Convención Ramsar, los mapas de zonificación utilizados en el Plan General de Manejo y el Plan Regulador dejan “en indefensión” varios de los polígonos con humedales en la Zona Marítimo Terrestre.
Es criterio de la Sala que, conforme lo dispuesto en la sentencia 31756-2023, de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023, que anuló la audiencia pública que la Municipalidad de Talamanca llevó a cabo el 4 de agosto de 2023 para informar a las comunidades del Plan Regulador de la Zona Marítimo Terrestre de Cahuita (que incluye los sectores costeros de Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo), a la que el Concejo Municipal ordenó convocar en la sesión ordinaria N° 161 del 21 de junio de 2023, y ordenó al Alcalde y presidenta del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Talamanca, o a quienes en su lugar ejerzan esos cargos, “girar las órdenes que estén dentro del ámbito de sus competencias y coordinar lo necesario para que, dentro del plazo máximo de TRES MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, se programe una nueva audiencia pública para el proyecto del Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca y se convoque con la debida antelación, a los miembros de la [...]”.
(Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi “ADI Keköldi). La omisión de citar a estos a la audiencia pública, dijo la Sala, “es contrario al Derecho de la Constitución, sea al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, el Pacto Internacional sobre los Derechos, Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, toda vez que los derechos de los pueblos indígenas sobre su territorio amplio no tienen el mismo alcance que aquellos que poseen y ejercen en el territorio geográfico. Por consiguiente, los efectos futuros de la aplicación del Plan Regulador Costero (IVA-PRC) de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) del Distrito de Cahuita, Talamanca, podría generar un potencial impacto positivo o negativo sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social del Territorio Indígena de Keköldi; de ahí, lo necesario de la consulta pública a tenor de lo dispuesto en el artículo 7.3 del Convenio 169 de la OIT, según el cual los “gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas”.
Visto que la Ley de Planificación Urbana N.4240, establece un procedimiento para la adopción o modificación de un Plan Regulador, en el cual las etapas del procedimiento de aprobación o modificación del Plan Regulador tienen una concatenación lógica y condicionan las siguientes, la omisión o imperfección sustancial en una de ellas da lugar a un vicio de invalidez en las etapas posteriores. De allí que al anular esta Sala la audiencia pública realizada el 4 de agosto de 2023, el Plan Regulador Costero Talamanca, Distrito Cahuita, quedó insubsistente. En ese sentido, este Tribunal, por voto 324-2024, de las 9:15 horas del 10 de enero de 2024, dictado en otra acción de inconstitucionalidad que se planteó contra los numerales 1 a 19 del Plan Regulador Costero de Talamanca Distrito Cahuita, que se tramitó bajo expediente 23-030219-0007-CO, indicó que en la sentencia 2023-31756 “se tuvo por demostrado que el plan regulador en cuestión no fue debidamente consultado a los pueblos indígenas, motivo por el cual se anuló la audiencia pública llevada a cabo el pasado 04 de agosto de 2023; y se ordenó al alcalde y presidenta del Concejo Municipal, ambos de la municipalidad de Talamanca, girar las órdenes que estén dentro del ámbito de sus competencias y coordinar lo necesario para que, dentro del plazo máximo de tres meses, contado a partir de la notificación de esa sentencia, se programe una nueva audiencia pública para el proyecto del Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca y se convoque con la debida antelación, a los miembros de la Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi “ADI Keköldi”.
De manera que, el objeto de impugnación no ha sido debidamente aprobado y carece de toda validez actualmente, por lo que no resulta admisible el control de admisibilidad del mismo por prematuro. En consecuencia, lo procedente es el rechazo de plano de esta acción de inconstitucionalidad”.
A mayor abundamiento, en el voto 35187-2024 de las 9:35 horas del 26 de noviembre de 2024, este Tribunal Constitucional acogió una gestión de desobediencia, en razón de que no se acreditó que la audiencia realizada el 08 de marzo de 2024, cumpliera con el procedimiento y los principios que conlleva la realización de una Consulta Indígena, por lo que se mantiene la falta de aprobación del Plan Regulador Costero y la falta de validez señalada como motivo de inadmisibilidad de una acción de inconstitucionalidad formulada en su contra.
En mérito de lo expuesto, respecto al Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, la acción resulta inadmisible por cuanto el objeto de impugnación es inexistente.
La Directriz N° 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía se impugna porque “desacredita” (Considerando quinto), el informe denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca”, calificándolo como no oficial, sin que el SINAC haya implementado estudios técnicos fidedignos en sustitución del informe “que desaplica e impulsando la aprobación del Plan de Manejo y el Plan Regulador sin estos. La desprotección de los humedales, se afirma, contradice el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que consagra el artículo 50 constitucional, el principio precautorio, el de reserva de ley y la Convención relativa a los humedales de importancia internacionales especialmente como hábitat de aves acuáticas (Convención Ramsar), aprobada por Ley 7224 de 1991, artículos 2 y 4.
La directriz 09-2023 del Ministro de Ambiente y Energía, aquí impugnada, establece que el documento SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, suscrito por el Director Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe, certifica la Delimitación del Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca; certificación que fue emitida conforme a los lineamientos técnicos y legales y “es el documento con carácter oficial, siendo el único vigente, a la fecha” (Considerando cuarto). El documento denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” del 13 de junio, 2021, no ha sido aprobado por la Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe para utilizarse como un documento de alcance general. Este es un insumo técnico, de carácter interno que no ha finalizado con el proceso para su validación y oficialización por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional del Áreas de Conservación (Considerando quinto). Y que “Los límites oficiales del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo son los establecidos en la Ley No.9223, Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur, vigente desde el 8 de abril, 2014. No existe ninguna modificación posterior que haya sido emitida por el Ministerio de Ambiente y Energía” (Considerando sétimo).
Por otra parte, los lineamientos girados en los considerandos quinto y sétimo de la Directriz N° 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía se oponen a lo resuelto en las sentencias 12745-2019 y 3954-2024, de esta Sala, las que prevalecen. En virtud de “la supremacía o prioridad jerárquica de la Constitución, todos los operadores jurídicos y, en especial los jueces, están obligados a interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico de conformidad con las reglas, principios, valores constitucionales y la jurisprudencia de la Sala Constitucional, elementos que, sin duda alguna, sirven como parámetros de interpretación. (Sala Constitucional, sentencias 4837-2016 y 132-2018). A partir de este principio de supremacía constitucional, se deriva, además, el carácter vinculante erga omnes de las resoluciones de la jurisdicción constitucional”. En atención a las indicadas consideraciones, la Directriz N°09-2023 del Ministro de Ambiente y Energía infringe el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado y los principios de objetivación de la tutela ambiental, precautorio y la Convención sobre humedales (Ramsar), artículos 2 y 4; y 7, 48 y 50 de la Constitución Política, por lo que hace a la protección efectiva Patrimonio Natural del Estado (REGAMA, áreas de bosque y humedales). En consecuencia, en este extremo la acción debe ser estimada.
En mérito de las consideraciones externadas, se concluye lo siguiente: a) el Plan General de Manejo del Refugio de Vida Nombre02 2017-2023, del que se publicó un resumen ejecutivo en el Alcance N° 42 a la Gaceta N° 39 del 28 de febrero de 2022 es inconstitucional por vulnerar los artículos 50 y 89 de la Constitución Política y la "Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas", llamada también "Convención de Ramsar"; b) La Directriz No.09-2023 del Ministro de Ambiente y Energía, de 17 de agosto de 2023 es inconstitucional, por lesionar los numerales 50 y 89 de la Constitución Política, c) En cuanto al Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, adoptado por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Talamanca en Sesión Extraordinaria N° 89 del 26 de setiembre de 2023, Acuerdo N° 2, y publicado el 5 de octubre de 2023 en el Alcance N°193 a La Gaceta 183, la acción se declara sin lugar por razones de admisibilidad, ya que no ha sido debidamente aprobado y carece de toda validez actualmente.
Si bien los defectos apuntados al Plan de Manejo lo vician de inconstitucionalidad y su consecuencia inmediata implicaría la nulidad de este; lo cierto es que tal situación podría acarrear eventuales daños ambientales que fueron advertidos por los intervinientes en esta acción, lo que dejaría expuestas zonas de interés ambiental a tutelar.
Por otro lado, debe tomarse en consideración, que aún con los defectos apuntados, el plan de manejo significaba una mayor garantía para el ambiente que el hecho de que no haya ninguna regulación. De esta forma, corresponde disponer el dimensionamiento de los efectos de esta declaratoria de inconstitucionalidad en aplicación del principio precautorio que rige en materia ambiental, optando por mantener la vigencia del plan regulador impugnado por un tiempo determinado, a efecto de que se rectifique el vicio apuntado o se sustituya dicha normativa. Esto a efectos de no reducir el nivel de protección al ambiente que se resguarda actualmente. De ahí que lo pertinente a la luz de lo dispuesto en el numeral 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sea mantener la vigencia del plan impugnado por un plazo de un año a partir de la publicación íntegra en el Boletín Judicial de esta sentencia, dentro del cual deberán corregirse las inconstitucionalidades señaladas. Al final de dicho plazo, si dicha condición no se cumple, inexorablemente el plan perderá vigencia por el vicio apuntado.
Se previene a la parte recurrente que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se resuelve la presente acción de inconstitucionalidad en los siguientes términos: a) En cuanto al Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo 2017-2023, del que se publicó un resumen ejecutivo en el Alcance N° 42 a La Gaceta N° 39 del 28 de febrero de 2022, por mayoría, se declara con lugar la acción y, en consecuencia, se anula por inconstitucional. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la normativa anulada. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan sus efectos para evitar serias dislocaciones al orden, la seguridad, así como daños graves e irreparables en el ambiente y se mantiene la vigencia del Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo 2017-2023 hasta por el plazo de un año a partir de la publicación íntegra de la sentencia en el diario oficial La Gaceta, dentro del cual el Sistema Nacional de Áreas de Conservación deberá corregir los vicios de inconstitucionalidad señalados en este pronunciamiento.
De no producirse lo anterior, en ese plazo, se tendrá por expulsado -definitivamente- del ordenamiento jurídico el Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo 2017-2023. La magistrada Garro Vargas da razones diferentes para declarar la inconstitucionalidad. El magistrado Salazar Alvarado salva el voto y declara sin lugar la acción. b) Respecto al Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Talamanca en Sesión Extraordinaria N° 89 del 26 de setiembre de 2023, Acuerdo N° 2, y publicado el 5 de octubre de 2023 en el Alcance N°193 a La Gaceta 183, por unanimidad se declara sin lugar la acción, por razones de admisibilidad. c) En cuanto a la directriz No.09-2023 del ministro de Ambiente y Energía, de 17 de agosto de 2023 por Nombre06 se declara con lugar la acción y, en consecuencia, se anula por inconstitucional.
Los magistrados Castillo Víquez, Salazar Alvarado y la magistrada Garro Vargas salvan el voto y declaran sin lugar la acción. La magistrada Garro Vargas consigna nota y salva el voto en lo relativo a la ejecución de esta sentencia. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.- Fernando Castillo V.
Fernando Cruz C.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Nombre16.
Ingrid Hess H.
José Roberto Garita N.
VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS CASTILLO VÍQUEZ, SALAZAR ALVARADO Y LA MAGISTRADA GARRO VARGAS ÚNICAMENTE RESPECTO A LA ACUSADA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA DIRECTRIZ DEL MINAE NRO. 09-2023, DEL 17 DE AGOSTO DE 2023, CON REDACCIÓN DEL PRIMERO. Con el debido respeto de la Nombre06 nos separamos parcialmente de los criterios expuestos en la sentencia, respecto de la acusada inconstitucionalidad de la directriz nro. 09-2023 emitida por el ministro de Ambiente y Energía el 17 de agosto de 2023, por cuanto, en criterio del accionante, esta desobedece lo resuelto por este Tribunal en la sentencia nro. 2024-3959, respecto de la debida actualización y protección de los humedales. En primer término, por cuanto basta con constatar las fechas para determinar que la directriz fue emitida cuando este Tribunal ni siquiera se había pronunciado en la sentencia nro. 2024-3959, de las 9:30 horas del 16 de febrero de 2024.
De manera que, no podría hablarse técnicamente de desobediencia de una orden que no existía en aquel momento. En segundo término, por cuanto en la misma sentencia de Nombre06 (considerando VIII) se indica que, para el momento en que fue planteada esta acción, resultaba prematuro tal argumento. En efecto, adviértase que la interposición de esta acción se produjo el -24 de enero de 2024-, cuando ni siquiera había sido emitida la orden en cuestión -16 de febrero de 2024-, menos aún había transcurrido el plazo otorgado a la administración para verificar lo ordenado. Finalmente, por cuanto estimamos que debe contextualizarse lo que resolvió este Tribunal en aquel recurso de amparo en el que se emitió la sentencia nro. 2024-3959, de las 9:30 horas del 16 de febrero de 2024, en donde la estimatoria partió de la inseguridad técnica producto de las manifestaciones del informe rendido por la recurrida que le surgieron a la Sala en aquel momento. Esto se evidencia claramente en la cita que expone la misma Mayoría, frente a la disyuntiva que existía entre dos documentos, uno emitido en el 2017 y otro no aprobado de 2021:
“…el documento denominado “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” no ha sido aprobado por la Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe para utilizarse como un documento de alcance general y que se trata de una guía técnica interna del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, aún sin validar ni oficializar por parte del Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Asimismo, que mediante oficio No. SINAC-ACLACDR-PNE-C-011-2017 del 30 de junio de 2017 se certificó la delimitación del Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del cantón de Talamanca -considerando los humedales para su protección.
Es decir, no indica a la Sala cuál es el estado actual de los humedales en el cantón de Talamanca, ni ofrece razón alguna por la cual los estudios que justificaron la decisión de 2017 son técnicamente superiores al material de 2021. O, dicho a la inversa, no se exponen los motivos por los cuales el estudio de 2021 no corresponde a la realidad o a criterios técnicos de tutela del patrimonio natural del Estado”.
Producto de ello, este Tribunal ordenó en esa sentencia lo siguiente:
“…Se ordena: i) a Maylin Mora Arias, en su condición de directora regional a. i. del Área de Conservación La Amistad Caribe del Sistema Nacional del Áreas de Conservación, o a quien en su lugar ejerza ese cargo, concluir, en el plazo de TRES MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, el trámite para complementar la certificación de Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca con la “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” de junio de 2021; ii) a Delio Antonio Robles Loaiza, en su condición de jefe a. i. del Departamento de Urbanismo, y a Daniel Brenes Arroyo, encargado de la Unidad de Criterios Técnicos y Operativos de Ordenamiento Territorial, ambos del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, así como a Rugeli Morales Rodríguez, alcalde, y a Yahaira Mora Blanco, presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Talamanca, disponer lo necesario para incorporar la actualización arriba mencionada en el Plan Regulador Costero del Cantón de Talamanca…” En las audiencias concedidas a las autoridades del ministerio de Ambiente y Energía en esta acción, los funcionarios fueron enfáticos en señalar lo siguiente:
“se encuentran respaldadas en estudios técnicos que incluyen levantamiento de información de campo, información de línea base, y, que además cumplen las metodologías y procedimientos oficializadas por el Estado Costarricense y han arrojado datos científicos concluyentes para decidir que el levantamiento de los humedales de la zona en el año 2017 es el correcto. Sostienen que no es de recibo el argumento de los accionantes en el sentido de que lo correcto era la utilización del informe del 2021, afirmación que es carente de pruebas técnicas, pues el simple hecho de ser de fecha más reciente no basta para llegar a esa conclusión, cuando realizada la valoración esos estudios, resulta que estos no cumplieron con el rigor científico ni metodológico oficializado por el Estado, lo que lo hace incorrecto e inútil para cumplir con el fin público e imposible de superar el procedimiento de validación interna.
Nombre03 que la administración no tiene dudas sobre cuáles son los estudios que sí cumplen técnicamente y con la metodología, puesto que para ello se han realizado múltiples revisiones y valoraciones por los funcionarios públicos asignados, por lo que la toma de la decisión se encuentra fundamentada en estos estudios y por lo tanto no violenta los principios precautorio, preventivo, reserva de ley, objetivación de la tutela ambiental, la normativa constitucional ni las convenciones internacionales señaladas por el recurrente”.
En ese sentido, sí existe un criterio técnico emitido por las autoridades técnicas competentes, que, una vez verificados ambos documentos determinaron que la información recogida en el informe de 2017, en cuanto al reconocimiento de los humedales, es el correcto, y no el de 2021 que no fue finalmente oficializado, según las técnicas, metodologías y procedimientos oficializadas por el Estado Costarricense. Se trata de datos científicos concluyentes donde no hay una duda y, por ende, no consideramos que estemos frente a la aplicación del principio precautorio. En su oportunidad, este Tribunal lo que dispuso fue que se verificara y actualizara la información de manera correcta, no necesariamente oficializar un documento que, una vez revisado, lo ahí establecido no cumpliera con el rigor científico ni metodológico oficializado por el Estado. Tampoco esta es la sede para cuestionar si la decisión finalmente adoptada por las autoridades técnicas es o no la correcta. Así las cosas, estimamos que el argumento esbozado por el accionante en cuanto a este extremo es improcedente. Por ello salvamos parcialmente el voto y declaramos sin lugar la acción respecto del cuestionamiento realizado, en relación con la directriz impugnada.
Fernando Castillo V.
Luis Fdo. Salazar A. Nombre16.
Voto salvado del magistrado Salazar Alvarado Con el respeto acostumbrado, el suscrito magistrado salva el voto en cuanto a lo determinado por el Tribunal sobre el Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo 2017-2023. Lo anterior, conforme a la estrecha relación que existe entre esas disposiciones y la Ley N° 9223 del 10 de marzo de 2014, la que para todos los efectos, consideré constitucional en la Sentencia N° 2019-12745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019, junto a otros magistrados de la Sala. En aquella oportunidad, diferimos con la Nombre06 sobre los alcances, contenidos, y efectos, de la Ley N° 9223 del 10 de marzo de 2014, pues, estimamos que el legislador sí cumplió con el propósito de abarcar, no solo los derechos fundamentales al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sino que otros, también del mismo orden en favor del ser humano, que estarían materializados en un conjunto de estudios y análisis, y no en una u otra valoración que la Nombre06 consideró faltante.
Como se explica en todo el voto salvado, especialmente en los párrafos 23, 24, 25, y 26, contesta a lo que la Nombre06 achacó en la Sentencia N° 2019-12745 como una omisión del legislador, por un comportamiento presuntamente -indeterminado o vacilante- con los límites del refugio, y a lo que, en la minoría se estimó que nada de ello eximiría a los pobladores y autoridades públicas pertinentes, de la observancia plena de las obligaciones legales de claro interés público de la Ley Forestal, y en otros supuestos, de la normativa internacional aplicable en la República.
En la disidencia se estableció, con suma claridad, que:
“VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ Y LOS MAGISTRADOS SALAZAR ALVARADO Y ARAYA GARCÍA CON REDACCION DE LA PRIMERA:
Nos separamos de la decisión tomada por la Nombre06 del Tribunal y declaramos sin lugar la acción planteada con la explicación que se dirá, todo con fundamento en las siguientes consideraciones: el objeto de la acción es la ley número 9223 mediante la que la Asamblea Legislativa, redefinió los límites territoriales de un territorio sometido a la categoría de manejo denominada “refugio de vida Silvestre”. Con ello dejó por fuera de tal categoría a determinadas zonas urbanas y tierras aledañas en la zona de Caribe Sur, lo cual ha originado fundamentalmente un reclamo por lesión al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Sin embargo, la condición histórica de los asentamientos urbanos en la región, reconocida por el Estado desde en el propio decreto de creación, las particularidades de todo el actuar estatal en relación con la zona específica -incluyendo las intervenciones anteriores de este Tribunal- y las conclusiones y criterios técnicos, en los que se ha apoyado la decisión legislativa, permiten sostener, desde nuestra perspectiva, la legitimidad constitucional del balance realizado por el legislador respecto de los distintos derechos constitucionales en conflicto.
No se incumple tampoco con lo estatuido en el Convenio 169 de la OIT ni las obligaciones contenidas en la normativa internacional vigente en Costa Rica sobre la protección de las zonas de manglares y -desde esa perspectiva- nada obsta para que las autoridades estatales competentes, cumplan con su poder-deber, y ejecuten las acciones necesarias para para reivindicar las tierras que se encuentren ilegalmente ocupadas en la zona protegida, de conformidad con lo establecido en nuestro ordenamiento. Las razones para esta conclusión son las siguientes:
A. Aspectos fácticos relevantes.
1. De los diferentes documentos aportados tanto a este expediente judicial como, en su momento, al expediente legislativo, ha quedado demostrado que para el año 1985, mediante decreto Ejecutivo número 16614-MAG del 20 de octubre de 1985, (en adelante solamente Decreto 16614) las autoridades del Poder Ejecutivo, decretaron la creación de lo que hoy se conoce como Refugio de Vida Salvaje Gandoca Manzanillo, (en adelante RVS-GM o simplemente “el refugio”) y delimitaron sus linderos.
“Artículo 18.- Son refugios nacionales de fauna silvestre los que el Poder Ejecutivo declare como tales, para la protección y la investigación de la flora y la fauna silvestre, en especial de aquella en vías de extinción.
Queda autorizado el Poder Ejecutivo para establecer, dentro de las reservas forestales y en terrenos particulares, áreas bajo la clasificación de refugios nacionales de fauna silvestre, las que, para efectos de conservación de la fauna silvestre, quedarán bajo la administración del Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería.
El Poder Ejecutivo exonerará del impuesto territorial los terrenos sometidos a este régimen.
El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Agricultura y Ganadería, queda autorizado para expropiar aquellos terrenos de particulares que, por la importancia de la fauna y la flora contenidas en ellos, muestren las condiciones necesarias e idóneas para el establecimiento de los refugios nacionales de fauna silvestre.”
“Artículo 5°—La Dirección General de Catastro Nacional está autorizada para realizar el levantamiento de la cartografía catastral y el registro de oficio de los planos individuales necesarios para desarrollar el proyecto de titulación dentro del área del Refugio y el de las comunidades aledañas de Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo y Puerto Viejo.” (el destacado no es del original) “Artículo 6°- Las áreas que, de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, estén comprendidos dentro de las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, no estarán sometidas a las regulaciones del presente Decreto.” (el destacado no es del original)
-el Decreto 23069-MINAE del año 1994, emite reglas para ordenar la visitación para el avistamiento de tortugas y de paso, deroga el artículo 6 del decreto original, Empero deja vigente el numeral 5 que autorizaba a que se hiciera levantamiento catastral para efectos de “titulación” -posteriormente, el Decreto número 29019-MINAE de 2000 reforma ampliamente el decreto antes dicho (23069) en el tema de la visitación y explotación y por ello al final de su texto -de manera general- deroga el decreto 23069.
-para el año 2005 se emite el Decreto Ejecutivo 32753- que se justifica señalando que debe entrar a regular de nuevo la cuestión de la titulación en la zona del Refugio, así como la exclusión de las áreas urbanas de éste, por entender que -consecuencia las ratificaciones y derogatorias recogidas en los dos decretos antes citados se ha reactivado la exclusión original contenida, es decir la ordenada en el artículo 6 del Decreto 16614. Agrega que, la exclusión reactivada se estima una reducción contraria a la ley Orgánica del Ambiente porque no se hizo con estudios técnicos, por lo que se emite una “ratificación” del decreto original (16614) pero quitándole los artículos 5 y 6 originales. (arriba transcritos)
“VII.- Sobre la inconstitucionalidad de los artículos 3°, 4°, 5° y 7° del Decreto n°34043-MINAE.- Tal como se expuso, al derogarse artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG (mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005) se incluyeran las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Sin embargo, mediante el artículo 3° del Decreto impugnado, que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º, las áreas urbanas de dichas comunidades quedaban nuevamente excluidas de los límites del Refugio, lo que implicó su reducción. Esta situación, no sólo violenta el principio de reserva legal sino el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.”
“(…)
Como se indicó, los esfuerzos para la determinación científica de los recursos naturales del recién creado Refugio, tanto los marinos, como los continentales, se llevan a cabo a partir de la declaración. Numerosas instituciones de Gobierno (Mirenem, MAG, IDA, IGN, GAR, INVU, UCR, UNA), así como organizaciones no gubernamentales, nacionales e internacionales (UICN, Jessie Smith Noyes Foundation, WWF, ASDI, Cooperación Holandesa, CRS, TNC, ANAI, CATIE, ICFID-Cidesa, Asacode, CBTC, entre otras), viertes sus resultados en “capacitación y propuestas de alternativas para el desarrollo sostenible pretendido”. Todos los estudios técnicos y científicos de este proceso, confirmaron la perfecta compatibilidad entre la ubicación y vocación de las áreas de asentamientos humanos preexistentes y aquellas de los recursos naturales a proteger. (anexos 11 a 13) (el subrayado no es del original) Este singular proceso, difícilmente igualado en ninguna otra área silvestre protegida del país, culmina con una planificación o Plan de Manejo, de acuerdo con los términos exigidos por la Ley, gestionado por el Minae al amparo del Convenio de Cooperación Técnica No Reembolsable entre el Gobierno de la República y el BID (Proyecto ATN/JF-3917-CR).
El Minae abre un concurso internacional que es ganado por el Programa de Estudios Ambientales (ProAmbi) de la Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica. Esta organización efectúa el diagnóstico más profundo y detallado realizado hasta el momento en el país para un área silvestre protegida, ejecutado por un numeroso equipo de reconocidos científicos de la Universidad de Costa Rica, durante cerca de dos años. Este diagnóstico también contó con la participación y colaboración de todos los técnicos y especialistas del Área de Conservación Amistad Caribe/Minae. (anexos 14 a 16) (el destacado no es del original) La reglamentación correspondiente se oficializa mediante el Decreto Ejecutivo N.º 34946-Minaet, publicado en el Alcance N.º 55 a La Gaceta N.º 248,de 23 de diciembre de 2008, después de que el Plan de Manejo es conocido y aprobado por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (Conac), el Consejo Regional del Área de Conservación Amistad Caribe (Corac) y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), según lo dispone la Ley de Biodiversidad N.º 7788, particularmente en sus artículos 25, 30 y 22, párrafo 1º.
(anexo 17) (el destacado no es del original) Al igual que todos los estudios y diagnósticos anteriores, los realizados por la Universidad de Costa Rica avalaron y respetaron la condición de origen de que las comunidades de Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo y Puerto Viejo estaban consideradas como aledañas al Refugio. Por ello, ante la persistencia del error en la definición de los límites (artículo 1º del Decreto N.º 16614-MAG), respecto a los asentamientos humanos de Manzanillo, se dio una planificación y uso típicamente urbanos con alto contenido ambiental (usos: residencial, residencial urbano, residencial recreativo, hotelera turística, hotelera especial, comercial, comercial urbana, institucional, etc.), reconociendo sus derechos y previendo la eventual, necesaria e inminente corrección del error. Las restantes 14 zonas en que fue dividido el Refugio son planificadas con base en el cuidadoso manejo y uso sostenible de los recursos naturales marinos y terrestres. (Anexo 18)” (el destacado no es del original)
B. Sobre el fondo del caso.
B-1 El enfoque apropiado para la resolución del reclamo relativo a la lesión al derecho a un ambiento sano y ecológicamente equilibrado.
“II. Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. (…)(L)a persona forma parte del Ambiente, lo integra, de allí que su protección, supone la conservación del contexto esencial para la vida humana y por el contrario, una conducta con efectos negativos sobre él, supone un peligro para la propia existencia humana y una reducción o pérdida del “mayor bienestar” de todos. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado que “el ser humano no se desenvuelve de manera autárquica, sino que su bienestar guarda inmediata relación con la naturaleza que le rodea. Esa interdependencia entre el ser humano y la naturaleza comprende aspectos que exceden la mera preservación de recursos para garantizar el desarrollo económico de la sociedad humana. En realidad, la interacción “naturaleza-ser humano” conforma un fenómeno unitario, un proceso único de influencia recíproca, en el que uno actúa sobre el otro y simultáneamente ambos necesitan uno del otro para su propia supervivencia.” (Sentencia de la Sala Constitucional No. 2012-004620).
El “ambiente” objeto del derecho fundamental, no es la suma o yuxtaposición de recursos, más bien se refiere a las interrelaciones y equilibrios, a la idea de sistema. La ecología como ciencia nos enseña que la naturaleza debe ser concebida como un sistema. La naturaleza consiste en las relaciones de los organismos con el mundo exterior en la lucha por su existencia. En lugar determinado se da una biocenosis (vida común) o comunidad de vida, que involucra un cierto número de especies e individuos que se influyen mutuamente. (…) Así que en la comunidad se da un cierto orden que trae un resultado beneficioso para cada especie, porque genera la productividad y estabilidad máxima del conjunto. Como todo sistema se caracteriza no solo por la interacción entre sus elementos, sino también porque produce un resultado global o general relativo a todo el sistema: su propia existencia, que es lo que podemos llamar equilibrio dinámico, comprendido dentro del concepto de “equilibrio” que exige la Constitución…”
“A.- Todo lo anterior, ofrece la oportunidad de replantear el tema, a la luz de las nuevas soluciones a las problemáticas sociales que quedaron más que evidenciados en la vista que realizó esta Sala, especialmente cuando por la naturaleza de la norma, se pueden otorgar derechos reales administrativos con implicaciones sobre el Derecho urbanístico y ambiental, lo que involucra algunos temas que han ocupado a este Tribunal. Además, estamos ante una ley para solucionar una problemática social que a diario viven los pobladores de la zona marítimo terrestre, la que ejerce presión sobre los recursos naturales, y que requiere, necesariamente, de una ponderación de los derechos fundamentales en juego y de una adaptación del aparato institucional. (…).” “B.- Sobre el control a posteriori de constitucionalidad.- (…) El punto que debe dilucidar este Tribunal Constitucional radica en determinar si tales efectos sobre el área pública necesariamente implican una inconstitucionalidad insalvable, esta vez interpretado a la luz de la necesidad imperiosa del Estado de ejercer una tutela sobre las políticas de un ordenamiento territorial, que de solución a los problemas de aglomeración de las personas en núcleos de población de hecho, y del derecho a una vivienda digna contenido en los artículos 50, 51 y 65 constitucionales, así como el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el numeral 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el 5 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el numeral 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño y el 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo.” “C.- El ordenamiento territorial como garantía de defensa del ambiente y del ser humano.- …(T)enemos que reconocer que el Derecho urbanístico difícilmente puede concebirse hoy en día desvinculado de los criterios de defensa del medio ambiente, pues más allá de la finalidad de crear mejores relaciones entre la naturaleza y los habitantes de un lugar, al establecer normas de higiene y de la salubridad pública, o mejoramiento de los cuadrantes de una ciudad, se busca, sobre todo, una sostenibilidad ambiental mientras se desenvuelve una determinada comunidad.
¿Pero qué sucede cuando en países de ingreso medio a bajo, especialmente en algunas áreas costeras yacen comunidades marginales o excluidas de los beneficios del desarrollo de nuestro país, donde el habitante que se asienta ahí lo ha hecho desde muchos años y porque le aporta medios escasos para subsistir? No desconoce esta Sala los problemas que trae para los pobladores la búsqueda de soluciones a sus problemas de falta de vivienda digna, junto a un abaratamiento de los costos para poder edificarla, así como la de utilizar inconvenientemente las formas de crecimiento vegetativo de viviendas a lo largo de las calles públicas o, en este caso, dentro de la zona pública donde ejercen la actividad principal de vida, etc. De ahí que la realidad obliga a diseñar una normativa que intenta conciliar el Derecho ambiental con varios derechos económicos, sociales y culturales (…). No olvida esta Sala que el cambio de régimen implica para aquellas personas que han venido ocupando el área pública de la zona marítimo terrestre el ejercicio informal de sus derechos económicos, sociales y culturales, y también para las personas que podrían ser afectadas dentro del área restringida.” “De este modo, el legislador procura las condiciones para asegurar mediante las regulaciones urbanísticas una determinada estabilidad jurídica y los efectos positivos que procura el Derecho urbanístico, ante una situación de hecho, toda vez que a pesar del régimen actual, éste actúa más en beneficio del crecimiento urbano incontrolado pues hay vacíos normativos que el Estado no ha podido solucionar, pero que demanda de una solución al estar involucrados derechos fundamentales.
En el caso, se debate entre una tesis absolutista frente a otra relativa en la que consideramos que existen recursos de protección que lograrían producirse por medio de la planificación urbana. En opinión de la Sala, al procurar un balance adecuado en esta delicada materia, las diferentes disciplinas jurídicas se nutren de la ciencia y la técnica, sea del derecho ambiental y urbanístico, como también del Derecho público y administrativo, para dar una solución a una problemática social muy antigua.
“(…) En efecto, el Derecho ambiental no es suficiente para dar una solución integral. (…) Si de hecho se ha producido una situación social que el Estado no ha podido resolver en más de cincuenta años, la solución no reside en la prohibición, sino en la utilización de los mecanismos legales que racionalicen el uso de esos bienes a través de una solución integral. (…) Precisamente, ese es el tema que se intenta abordar con la legislación que se impugna, pues acceder a la pretensión de anular la norma impugnada profundizaría los problemas apuntados arriba, en especial de aquellos pobladores que se encuentran en un estado de vulnerabilidad social, dada su condición de pobreza y que cuentan con medios de subsistencia muy precarios, los cuales viven en una permanente zozobra de que en cualquier momento pueden ser desalojados de sus viviendas. Por el contrario, los pobladores ahora tienen un instrumento para presionar a sus autoridades municipales para regularizar aquellas situaciones de su interés.” “El punto medular de la presente acción de inconstitucionalidad radica en el cambio de régimen jurídico de lo que tradicionalmente la Ley 6043 denominaba como área pública de la zona marítimo-terrestre, hacia un régimen de excepción, que establece la Ley No. 9221, donde el legislador reconoce a este bien demanial un cometido social, que permite reconocer jurídicamente el estatus a ciertos asentamientos históricamente establecidos en los litorales; véase que no se trata de situaciones individuales de habitantes, sino que hay un sentido de colectividad en la legislación….” “D.- La cláusula del Estado social de Derecho .
No hay duda alguna que el Estado de Costa Rica es un Estado social de Derecho, aunque no se diga de forma expresa en la Constitución Política. En efecto, de la relación lógica y necesaria entre el párrafo primero del numeral 50 y 74 se extrae esta conclusión necesaria. Hay, pues, un mandato constitucional hacia el Estado de que debe procurar el mayor bienestar a todos los habitantes de la República, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Además, de conformidad con el numeral 74 y con los instrumentos internacionales de derechos humanos, el Estado está en la obligación de garantizar los derechos económicos, sociales y culturales a la población, así como otros que se deriven del principio cristiano de justicia social y que indique la ley, a través de la prestación de una serie de servicios básicos. En esta dirección, Sala Constitucional ha enfatizado, en su jurisprudencia, que Costa Rica es un Estado social de Derecho. (…)
“Así las cosas, este Tribunal debe, por la vía de excepción, al estar en juego derechos fundamentales –el derecho al ambiente, el derecho a la vivienda digna y el derecho a un medio de subsistencia digno que le garantice a la persona el satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia, de realizar una ponderación entre esos derechos fundamentales.” “El derecho a la vivienda digna.- Debe tomarse en consideración para resolver la presente acción, la tendencia natural y lógica del ser humano de asentarse en un lugar que le proporcione cercanía con aquellas actividades sobre las que gira su vida, como las fuentes de trabajo o aquellas que son su medio principal para subsistir, las que luego se manifiestan en las diferentes formas de cohesión social y en el asentamiento territorial (constituidas por las ciudades, sean jurídicamente reconocidas o de hecho). En este punto, es importante hacer referencia al rol orientador y precursor del Estado de políticas en esta materia. Por sentencia No. 2011-13436 de las quince horas trece minutos del cinco de octubre de dos mil once, esta Sala señaló, respecto de este tema, lo siguiente:
“El Estado debe conjuntar esfuerzos para que las personas puedan acceder al derecho a una vivienda adecuada, en condiciones de legalidad, seguridad, de paz y de igualdad. Este derecho, por supuesto, es un derecho relativo que dependerá de las condiciones sociales e individuales; la norma constitucional se refiere a un contenido más que todo programático, aunque debe estar conforme a la progresividad de los derechos sociales. En general, el Estado debe ser un facilitador responsable del cambio social en esta materia, lo cual no solo debe ser entendido en un nivel esencial mínimo, sino también debe proporcionar los mecanismos jurídicos para que todas las personas puedan acceder a una vivienda digna, sea ésta arrendada o adquirida, mediante los programas asistenciales y de créditos a personas que califiquen con tasas preferenciales, o en condiciones de un mercado libre para poseer o adquirir una vivienda acorde con sus condiciones personales.
La obligación de un Estado plenamente responsable no cesa con programas asistenciales para un primer nivel de necesidad dirigida a los más vulnerables, sino que debe desarrollar una política más general, no discriminatoria que responda a una demanda de vivienda o a una proyección de la necesidad de la vivienda en general” “Ahora bien, cuando el artículo 65 constitucional establece que “ El Estado promoverá la construcción de viviendas populares y creará el patrimonio familiar del trabajador”, se refiere a ese primer nivel del derecho a una vivienda digna; pero debemos admitir que éste no se agota en sí mismo, porque de conformidad con la interpretación de la Sala junto a otros numerales de la Constitución Política y los instrumentos internacionales de derechos humanos, comprende otras modalidades con un sentido más amplio que las meras formalidades patrimoniales (…) Los artículos 50 y 51 constitucionales además permitirían al Estado ser promotor del bienestar general, especialmente a favor de los desposeídos o personas en situaciones de desventaja, o donde la familia tiene derecho a la protección especial del Estado.
A esto agregamos los artículos 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el numeral 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el 5 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el numeral 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño y el 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo. (…)” “La normativa anterior, proporciona el entramado normativo para entender que el derecho a una vivienda digna no estaría reservado solo a la esfera patrimonial y civil, sino que también tiene una dimensión en la personalidad y dignidad del ser humano que debe ser tutelado por el Estado. No podemos dejar de advertir que la legislación persigue solucionar un problema fundamental que por décadas ha venido existiendo (incluso que se viene arrastrando desde antes de la promulgación de la Ley 6043), pero que rescata el derecho humano a la vivienda digna, que debe ir de la mano de políticas estables del Estado para hacer efectivo no solo la norma constitucional (art. 65), sino las otras disposiciones sobre derechos humanos regulados internacionalmente y las declaraciones señaladas arriba.
El derecho humano a la vivienda es un derecho de tercera generación, de solidaridad humana, que es facilitado por el Estado sí otorga las condiciones para su disfrute; (…) Por las razones dichas arriba, debemos concluir que de la relación de los artículos 50, 51 y 65 de la Constitución Política se puede extraer el derecho a una vivienda digna, que otorga un espacio de desenvolvimiento de la persona humana dentro de un ámbito íntimo, que le provee tanto dignidad como permanencia a la unidad familiar con su uso más o menos prolongado. Véase, que no se trata de una tutela de un derecho individual, sino de un derecho colectivo, como es el que regula el Derecho urbanístico, que se ocuparía de la cohesión social de hecho y territorial existente, teniendo en cuenta este contenido de derecho fundamental.
“Por ello, este Tribunal Constitucional reconoce que los efectos de la interpretación de esta Sala sobre el área pública de sostener su intangibilidad en forma general –sin excepciones- crearía una norma pétrea frente a las necesidades reales de la población costera de nuestro país, y condena a la inmovilidad del derecho, lo que tiene serias consecuencias en la vida de muchos ciudadanos, especialmente aquellos de origen más humilde, que viven en pobreza y de las actividades relacionados con el mar. En el caso emanan temas de justicia social que pueden responderse desde la cúspide del ordenamiento jurídico, que deben ponderarse, como también se produce una necesidad de que este Tribunal bajo una mejor ponderación, aún teniendo en cuenta la copiosa jurisprudencia, tome en consideración el resguardo de determinados derechos, especialmente los sociales, si del examen se puede concluir un beneficio para las poblaciones, particularmente a aquellas en desventaja y vulnerabilidad.” La cita anterior contiene de manera fácilmente apreciable un hilo conductor y es la necesidad de que la Sala haga una ponderación de derechos, la actividad estatal y particularmente la legislativa cuando se trata de solucionar problemas que por décadas han afectado los legítimos derechos constitucionales de habitantes de zonas relegadas en nuestro país.
22. Y fue el mismo Estado según lo describe este propio Tribunal el que luego, abandonó esa posición por una mucho más desatenta con la situación de las zonas urbanas y sus habitantes, a las que decidió sumar al refugio a través sin ningún estudio ni justificación técnica y menos aún sin determinar el aporte específico que -en materia de protección medioambiental- darían las zonas urbanas al Refugio RVS-GM, y sin definir, y menos aún, respetar el estatus jurídico de los quienes ocupaban en calidad de poseedores las tierras en dicha zona, tal como lo exigía el artículo 37 la Ley Orgánica del Ambiente, misma que desarrolla directamente el artículo 45 Constitucional y estaba ya vigente cuando se hizo la última inclusión de zonas urbanas en el año 2005, según lo afirmó en su momento la propia Sala:
“VI (…) Sin embargo, posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, el cual derogó expresamente el artículo 6 del DE-16614 ; nuevamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasan a formar parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que se mantiene a la fecha” (sentencia 2009-1056)
B-2 En relación con el reclamo por falta de consulta a los pueblos indígenas.
28. En otro de los reclamos planteados se alega la inobservancia de lo previsto por el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, que establece la necesidad jurídica de una consulta a los pueblos indígenas cuando se planteen acciones estatales que puedan llegar a afectarles en sus legítimos derechos. En este caso, coincidimos con la observación de la Procuraduría General, en el sentido de que la legislación que se cuestiona no presenta las condiciones particulares que la jurisprudencia de esta Sala ha fijado para hacer exigible el proceso de consulta. En efecto, la Nombre06 de esta Sala, ha entendido que la exigencia del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT es un mecanismo eficaz para lograr la participación y la toma de criterio de los pueblos originarios, en los casos en que el Estado pretenda tomar disposiciones que los afecten como grupo distinguible y en su calidad de integrantes de esa colectividad.
Materias como reglas de tenencia de la tierra en zonas indígenas, autorizaciones de explotación de recursos en las tierras otorgadas a ellos, las condiciones para su educación y para ordenar sus formas de organización, son temas tradicionalmente reconocidos como objeto de necesaria consulta. Sin embargo, en este caso, las decisiones legislativas no van dirigidas a moldear la situación jurídica de poblaciones indígenas en cuanto tales, sino solamente de aquellos indígenas que eventualmente –y junto con muchos otras personas no indígenas- puedan resultar ser habitantes del territorio abarcado o excluido por la fijación de límites para el refugio RVS-GM: Por esa razón no existía ninguna obligación de que la Asamblea cumpliera con ese requisito establecido en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT y por ello en este punto también la acción debe ser declarada sin lugar.
B-3 En relación con el reclamo por violación al artículo 7 constitucional al desatenderse las obligaciones de Costa Rica en relación con humedales protegidos por el Refugio.
Corolario.
30. En virtud de todo lo expuesto, no se ha configurado ninguna lesión constitucional al derecho contenido en el artículo 50 de la Constitución Política, pues el equilibro ecológico no ha sufrido menoscabo con las disposiciones de la Ley impugnada, la cual tampoco infringe las obligaciones internacionales aceptadas por nuestro país en el tema de los humedales y zonas de manglar. Asimismo, con vista del alcance de las disposiciones legales impugnadas, no resultaba exigible formalmente el proceso de consulta contenido en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT. Al contrario, el Estado mantiene intactas sus potestades en el ámbito de protección ambiental y defensa de los bienes públicos y debe, según nuestro criterio, actuar de manera consistente tomando las acciones necesarias para reivindicar las tierras que se encuentren ilegalmente ocupadas en las zonas protegidas conforme lo indica la ley” (lo subrayado y resaltado es del original).
Entonces, para la minoría no era inconstitucional la Ley N° 9223 del 10 de marzo de 2014, de tal modo que, tampoco procedería la anulación del Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo 2017-2023, con su resumen ejecutivo en el Alcance N° 42 a La Gaceta N° 39 del 28 de febrero de 2022. Ello en cuanto refleja el acatamiento de los límites del Refugio Nacional realizados con la Ley N° 9223, lo que se hizo en mi criterio sin alterar las obligaciones del Estado respecto del régimen de defensa del Patrimonio Natural del Estado -claramente- no han mutado con o sin el pronunciamiento de la Sentencia N° 2019-12745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019. No se puede suponer, que las obligaciones y normas protectoras del ambiente han desaparecido, por una presunta falla legislativa, estas, claramente se mantienen y sus infracciones pueden ser procesadas, toda vez que persiste la máxima legal de protección de los bosques en terrenos públicos y privados. Además, aquella falla legislativa podría resumirse en un problema de la técnica legislativa, la que normalmente no es abordada por la Sala, como bien se explicó.
Dejo así, mi disidencia y declaro sin lugar la acción, en cuanto a este extremo.- Luis Fdo. Salazar A.
Res. n.°2025-022181 RAZONES DIFERENTES DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS De previo De previo a consignar mis razones diferentes, es preciso destacar que en este proceso de control de constitucionalidad se impugnaron tres diferentes instrumentos En primer término, el Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, adoptado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) mediante resolución n.°044 de 28 de febrero de 2022. Sobre este extremo, aclaro que –respetuosa del criterio de la mayoría– opté por consignar mis propias razones para declarar la inconstitucionalidad de dicho plan. Además, salvé mi voto en lo relativo a la fase de ejecución de sentencia a efecto de que esta etapa se lleve a cabo ante el Juzgado de Ejecución de Sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo.
Como segundo punto de la acción, se cuestionó el Plan Regulador Costero Talamanca– Distrito Cahuita (Reglamento de zonificación) dictado por la Municipalidad de Talamanca, reglamento municipal n.°89 del 26 de setiembre de 2023. En cuanto a este punto coincidí con el Pleno en declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad –por unanimidad– por razones de admisibilidad.
Finalmente, el reproche contra la directriz n.°09-2023 del ministro de Ambiente y Energía de 17 de agosto de 2023, lo desestimé juntamente con los magistrados Castillo Víquez y Salazar Alvarado toda vez que la directriz en cuestión fue emitida de previo a la sentencia n.°2024-3959 de las 9:30 hrs. del 16 de febrero de 2024 y, por lo tanto, no se puede concluir que los lineamiento dictados sean contrarios a esa sentencia.
Sobre la inconstitucionalidad del Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo (REGAMA) Como recién apunté, respetuosa del criterio de la mayoría, opté por consignar mis propias razones para declarar la inconstitucionalidad del Plan General de Manejo del REGAMA 2017-2023.
Sobre este agravio, me corresponde ceñirme a mis propias conclusiones respecto del incumplimiento acreditado en la acción de inconstitucionalidad tramitada en el expediente n.°14-019174-0007-CO, relativo a la orden impartida por este Tribunal en la sentencia n.°2019-012745.
Sobre el particular, en la sentencia n.°2024-026300, determiné que efectivamente las autoridades del SINAC incurrieron en una conducta omisiva de realizar una delimitación total y formal del refugio en cuestión, cumpliendo con una evaluación concreta sobre 188 hectáreas de cobertura forestal en las que había duda sobre la titularidad de los inmuebles, pues de determinarse que existían bienes de dominio público –no bienes de dominio privado–, el SINAC, en conjunto con el Abogado de Estado, debían ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público.
Por tanto, al acreditarse el incumplimiento de esa delimitación y constatarse que el plan de manejo se definió en función de los límites del refugio –que no tenían incorporados los resultados de la delimitación–, es evidente que la conclusión a la que ha de llegarse es que ese plan está –del mismo modo– incompleto.
En este punto es esencial evidenciar que el entramado jurídico ambiental y de protección de todas las áreas silvestres protegidas se basa en una correcta definición del plan de manejo que se le imponga a la respectiva área resguardada. En ese sentido, es reconocido que el plan de manejo de las áreas silvestres protegidas es el instrumento orientador para una efectiva administración y manejo de los elementos naturales y culturales presentes en dichas áreas y de la dinámica socio ambiental que se desarrolla en el sitio. Al respecto, los arts. 32 y 37 de la Ley Orgánica del Ambiente disponen lo siguiente:
Áreas silvestres protegidas Art. 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se Nombre03 a continuación:
Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas.
Art. 37.- Facultades del Poder Ejecutivo. Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.
Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá durante el tiempo establecido en el plan de manejo.
Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos.
(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 72, inciso c) de la Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, que a su vez fue reformado por el 114 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de abril de 1998) Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, realice las expropiaciones, contempladas en este artículo, de conformidad con lo establecido en la Ley de expropiaciones No. 7495, del 3 de mayo de 1995. (Lo destacado no es del original).
Además, en el caso concreto, al tratarse de presuntas áreas de bosque, corresponde citar lo que al efecto dice la Ley Forestal que justamente viene a definir y evidenciar la importancia de la rigurosidad de los planes de manejo forestales. A tales efectos, el art. 3 los define en el siguiente sentido:
Art. 3.- Definiciones Para los efectos de esta ley, se considera:
(…)
Como se aprecia, el plan de manejo es una herramienta esencial para definir las actividades permitidas en la respectiva área de protección, guiadas por el principio del uso racional de los recursos naturales que garanticen la sostenibilidad del recurso. De modo que si el plan de manejo no incluye de forma apropiada las zonas a delimitar y el tipo de actividades que se pueden ejecutar se provoca una desprotección de los recursos naturales que, a todas luces, resulta inadmisible.
Esto quedó reflejado –como ya apunté– en mis consideraciones de la sentencia n.°2024-026300 en la que realicé las siguientes conclusiones:
“Al respecto, de la prueba aportada se tiene que con el afán de dar cumplimiento a una serie de órdenes de la Contraloría General de la República se procedió a dictar el plan general de manejo del REGAMA, pero este plan no contempla la protección sobre las hectáreas que fueron desafectadas con la ley, pues dispone lo siguiente:
‘Dada la necesidad y el carácter prioritario de cumplir con las diferentes disposiciones emitidas por la Contraloría General de la República en cuanto a la oficialización del plan general de manejo del RNVS- GM, se acuerda continuar con la publicación del presente documento, mismo que rige para el área del refugio establecida de previo a la anulación parcial de la ley N°9223 exceptuando el área dispuesta en el voto N°012745 del 10 de julio de 2019 de la Sala Constitucional. De conformidad a lo anterior, el área geográfica que refleja el presente plan de manejo no representa los límites totales del área silvestre protegida, siendo necesario una vez que se reincorpore el área boscosa desafectada por la ley 9223, efectuar una ampliación del PGM que contemple lo pertinente a dicha área que será restituida al refugio’. (Lo destacado no corresponde al original).
Esto apunta ‒es apenas un indicio‒ a que no hay un plan general de manejo que vele adecuadamente por las zonas que fueron desafectadas con la ley n.°9223, es decir, luce que tampoco se impusieron las limitaciones de interés ambiental para resguardar las propiedades privadas aledañas al refugio y que tenían importante cobertura forestal o son verdaderamente bosque en los términos de la Ley Forestal”.
Del extracto anterior corresponde destacar lo dispuesto en el propio instrumento: el área geográfica que refleja el presente plan de manejo no representa los límites totales del área silvestre protegida, siendo necesario una vez que se reincorpore el área boscosa desafectada por la ley 9223, efectuar una ampliación del plan general de manejo que contemple lo pertinente a dicha área que será restituida al refugio.
Una vez constatado ese dato fáctico, es preciso destacar la conclusión de la Procuraduría General de la República –la cual comparto–:
“Con esa disposición, es innegable que respecto del Plan General de Manejo REGAMA, se desnaturaliza su función como instrumento de planificación que orienta la gestión de un área silvestre protegida, hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo, y que sirve de base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación, en primer lugar, a causa de la inexistente delimitación del área geográfica total del REGAMA, y en segundo término, porque la falta de definición, identificación y reincorporación de la totalidad de las áreas del Patrimonio Natural del Estado al REGAMA, ordenada por sentencia 12745-2019, conlleva un estado de incertidumbre sobre el uso adecuado de los terrenos y plantea conflictos de competencia entre el SINAC y la Municipalidad de Talamanca para su administración. Ambos supuestos dan lugar a una afectación importante al derecho establecido por el artículo 50 constitucional”. (Lo destacado no corresponde al original).
Además, es preciso poner de relieve las consecuencias que esto implica:
“En ese sentido, debe tenerse en cuenta que las Áreas Silvestres Protegidas son zonas geográficas delimitadas (Ley No. 7788, artículo 58), cuya administración y conservación del Patrimonio Natural del Estado tiene el Sistema de Áreas de Conservación (SINAC).
Así, una deficiente e inconclusa delimitación del Área Silvestre Protegida implica el riesgo de que la Municipalidad de Talamanca, otorgue concesiones –derechos reales administrativos– sobre las 20,1 ha de terrenos clasificados como bosque y que se ubican dentro de la zona marítimo terrestre, según la delimitación de zona boscosa en el área excluida por la ley 9223, oficio N°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020-, irrespetando las competencias y características de cada ecosistema (Ley 7554, artículos 30 inciso c y 34). Lo anterior, en clara desaplicación a lo que esa Sala ha establecido como inconstitucional en anteriores sentencias sobre los principios preventivo, precautorio y la obligación del Estado de evitar el daño ambiental, así como el mandato constitucional a la coordinación y cooperación interinstitucional para la protección del medio ambiente, derivado del principio pro natura”. (Lo destacado no corresponde al original).
En adición, sobre la protección de la zona boscosa dicho informe apunta lo siguiente:
“[S]i los límites del REGAMA no están definidos en forma total, no podrían evaluarse y determinarse cuáles serán los efectos negativos que una actividad, obra o proyecto causará en el ambiente de previo a su ejecución, en el área omitida. El Ministerio de Ambiente y Energía está obligado a realizar la clasificación de los terrenos propiedad del Estado con el objetivo de identificar y delimitar aquellos territorios que constituyan Patrimonio Natural del Estado definidos como bosques y/o terrenos de aptitud forestal que pasan a ser administrados automáticamente por ese Ministerio y no por las Municipalidades”. (Lo destacado no corresponde al original).
En conclusión, considero que efectivamente el plan de manejo –que es el instrumento de regulación por excelencia de las áreas silvestres protegidas– es inconstitucional porque en su propio origen consta una omisión que implicaba que las autoridades del MINAE realizaran una evaluación completa de los terrenos a incluir en dicho plan. Si se dejaron por fuera terrenos, esto supone colocarlos en estado de desprotección en evidente contradicción de lo dispuesto en los arts. 50 y 89 constitucionales en lo relativo a la protección de las bellezas naturales.
Matiz respecto de la reincorporación de las áreas boscosas al refugio Me corresponde realizar un matiz respecto de las siguientes afirmaciones realizadas por la Nombre06 de esta Sala:
“La Sala concuerda con la Procuraduría General de la República, en que una disposición como la analizada, imposibilita que el Plan General de Manejo del Refugio de Vida Nombre02 (REGAMA) cumpla su función como instrumento de planificación que orienta la gestión de un área silvestre protegida, hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo, por la falta de una delimitación completa del área geográfica del REGAMA. Es evidente que la falta de definición, identificación y reincorporación de la totalidad de las áreas del Patrimonio Natural del Estado al REGAMA, ordenada por sentencia 12745-2019 de esta Sala, supone un estado de incertidumbre sobre el uso adecuado de los terrenos y plantea conflictos de competencia entre el SINAC y la Municipalidad de Talamanca para su administración”. (Lo destacado no corresponde al original).
Sobre el particular, debo aclarar que –según mis consideraciones– la reincorporación no era de suyo obligada. Al respecto, realicé las siguientes reflexiones:
“A partir del análisis de los antecedentes, se advierte que esta Sala no declaró la inconstitucionalidad de la totalidad de la ley n.°9223, “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”, sino únicamente en lo relativo a 188 hectáreas de cobertura forestal en las que había duda sobre la titularidad de los inmuebles y, por lo tanto, la Nombre06 de la Sala dispuso delimitar y luego ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público.
A mi juicio ‒pese a que no integré la Sala cuando se resolvió este asunto‒ la parte dispositiva de la sentencia no puede verse separada de su parte considerativa, la cual dejó muy clara su voluntad en el siguiente sentido:
‘Más bien, y para lograr un justo equilibrio entre la protección del ambiente y las necesidades socioeconómicas de las personas, lo procedente es declarar la acción de inconstitucionalidad incoada, anulando de la norma únicamente en lo referente a los territorios comprendidos en la zona boscosa –188 hectáreas–, según lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes y, por consiguiente, ordenar al SINAC que proceda a delimitar el área antes mencionada. En el caso que se determine de que se trata de bienes de dominio público –no bienes de dominio privado–, el SINAC, en conjunto con el Abogado de Estado, deberá ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público. En lo que atañe a los derechos de propiedad- si se llegasen a determinar- lo que corresponde es que las autoridades competentes impongan a las propiedades las limitaciones de interés social correspondientes en aras de la protección al ambiente”. (Lo destacado no corresponde al original).
Es decir, la voluntad de la Sala no fue incorporar automáticamente estos terrenos al REGAMA, sino delimitarlos y ponderar en cada caso su situación concreta, de modo que si se trataba de terrenos públicos procedía la “la defensa del patrimonio público” y, si eran privados, correspondía imponer las limitaciones de interés social para la protección del medio ambiente. No podría ahora la Sala a través de una gestión posterior cambiar la voluntad allí expresada. Es verdad que, de conformidad con el art. 12 de la LJC, en los procesos de ejecución de sentencia se pueden dictar adiciones o aclaraciones oficiosas para dar un cabal cumplimiento al fallo, pero reitero que una medida de ese tipo no puede trastocar la voluntad de lo resuelto en su oportunidad.
Tómese en cuenta que tanto Nombre06 como minoría coincidieron en la necesidad de resguardar las zonas urbanas ‒por voluntad del propio legislador‒ procurando un sano equilibrio ente los derechos de los poseedores históricos de la zona y la protección ambiental. El quid de la cuestión está en esas 188 hectáreas de cobertura boscosa ‒así declarado o detectado para el momento de la estimatoria de la sentencia‒ que no estaba clarificado como una zona urbana, que supuestamente era área de bosque y que sufrió una desafectación. Estos concretos terrenos eran los que debían delimitarse producto de la sentencia de este expediente”.
De modo que, reitero, la delimitación sí es imprescindible como criterio técnico. Si no está completa la delimitación y definición de cuáles terrenos deben quedar cubiertos por el plan de manejo hay ausencia de elementos técnicos para fundarlo apropiadamente. Sin embargo, la reincorporación total del área boscosa no era automática. Según mi criterio, la voluntad de la Sala no fue incorporar automáticamente estos terrenos al REGAMA, sino delimitarlos y que las autoridades competentes ponderaran en cada caso su situación concreta, de modo que si se trataba de terrenos públicos procedieran a la “la defensa del patrimonio público” y, si eran privados, impusieran las limitaciones de interés social para la protección del medio ambiente.
Conclusión
Corolario de las consideraciones realizadas, concluyo que el plan de manejo cuestionado –debido a la ausencia de delimitación de los terrenos que debía contemplar– es inconstitucional.
Nombre16.
NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS Sobre los intereses colectivos Respecto de la sentencia principal, he considerado necesario precisar que las líneas jurisprudenciales más recientes de la Sala Constitucional han aclarado los supuestos de admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad en atención a la legitimación que se invoque.
En concreto, en lo atinente al art. 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC), el párrafo segundo alude a la defensa de intereses “que atañen a la colectividad en su conjunto”. Sobre ese punto, este Tribunal ha enfatizado que ello alude a la a la legitimación que ostenta una entidad corporativa, cuando actúa por intermedio de sus representantes en defensa de los derechos e intereses de las personas que conforman su base asociativa y siempre y cuando se trate del cuestionamiento de normas o disposiciones que incidan en aquel núcleo de derechos o intereses que constituye la razón de ser y el factor aglutinante de la agrupación. En la nota a la sentencia n.°2025-012850 realicé las siguientes consideraciones:
“En primer lugar, corresponde delimitar que cuando la Ley de la Jurisdicción Constitucional alude a los intereses que atañen a la colectividad en su conjunto, se refiere a los intereses colectivos, que son aquellos que ostentan un grupo corporativo cuando actúa como tal por intermedio de sus representantes, en defensa de los derechos e intereses de las personas que conforman su base asociativa, pero además en tanto lo cuestionado sean normas o disposiciones que inciden en aquel núcleo de derecho o intereses que constituyen la razón de ser y el factor aglutinante de la agrupación. Así, se puede consultar la sentencia n.°2024-010031 que en conducente realizó las siguientes consideraciones:
‘Los accionantes argumentan, expresamente, que están legitimados para formular la presente acción de inconstitucionalidad con sustento en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en tanto se acciona “en defensa de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto”. Indican, los propios accionantes, que conocen que esta Sala ha precisado que la frase “intereses que atañen a la colectividad en su conjunto” se refiere “a los intereses colectivos, que son aquellos que ostentan un grupo corporativo cuando actúa como tal por intermedio de sus representantes, en defensa de los derechos e intereses de las personas que conforman su base asociativa, pero además en tanto lo cuestionado sean normas o disposiciones que inciden en aquel núcleo de derecho o intereses que constituyen la razón de ser y el factor aglutinante de la agrupación”. Nombre03 que, en este caso, el reclamo “versa puntualmente sobre los intereses colectivos de trabajadores del sector público” y se pretende impugnar “actos o normas específicas..., las cuales lesionan intereses de este determinado sector a través de la representación que el suscrito diputado puede ofrecer”. Luego añaden que pueden formular la presente acción “en defensa de intereses colectivos por la legitimidad que ostenta el diputado de la República’.
En cuyo caso, debe señalarse que, efectivamente, esta Sala ha venido precisando –en diversos votos– que, a través de la expresión “intereses que atañen a la colectividad en su conjunto”, contenida en el citado ordinal 75, párrafo segundo, el “legislador quiso referirse a la legitimación que ostenta una entidad corporativa, cuando actúa por intermedio de sus representantes en defensa de los derechos e intereses de las personas que conforman su base asociativa y siempre y cuando se trate del cuestionamiento de normas o disposiciones que incidan en aquel núcleo de derechos o intereses que constituye la razón de ser y el factor aglutinante de la agrupación” (sentencia nro. 2014-20446 de las 09:30 horas del 17 de diciembre de 2014; en igual sentido –entre varios– votos nro. 2017-000152 de las 9:05 horas del 11 de enero de 2017 y nro. 2020-020839 de las 9:20 horas del 28 de octubre de 2020)”.
Sobre el plexo normativo a efecto de ejercer control de constitucionalidad En anteriores notas (véanse las sentencias 2014-004630, 2016-018351 y 2020-013316, entre muchas otras) he hecho algunas consideraciones en relación con el ejercicio del control de constitucionalidad y los instrumentos internacionales como parámetro de valoración. Al respecto, en lo conducente y en resumen, indiqué lo siguiente:
“La función de controlar la conformidad de las leyes y disposiciones generales con los tratados y convenios no está expresamente prevista en el texto constitucional sino sólo en el art. 73.d) LJC, pero no es contraria a aquél, pues permite garantizar la eficacia del art. 7 CP. Esa función de controlar dicha conformidad es una función distinta de la que ejerce la Sala en razón del art. 10 CP –el control de constitucionalidad– y de la establecida en el art. 48 CP –garantizar jurisdiccionalmente los derechos constitucionales y los de carácter fundamental establecidos en instrumentos internacionales sobre derechos humanos–.
Cuando esta Sala ejerce su función de control de constitucionalidad, no corresponde que eche mano de tratados y los utilice de hecho como si integraran el parámetro de constitucionalidad. Tales instrumentos, y sólo si están debidamente ratificados, pueden erigirse en parámetro de conformidad de las normas legales e infralegales con ellos mismos, en razón de lo establecido en el art. 7 CP y 73.d) LJC. Esto es conteste con una interpretación sistemática de la Constitución y la LJC y con el respeto a la separación de poderes, principio basilar de todo Estado democrático de Derecho”. (Lo resaltado no corresponde a los votos originales).
En el caso concreto, hay referencias a la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, la opinión consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos n.°23/17 del 15 de noviembre de 2017, las sentencias de esa corte de las “Comunidades Indígenas miembros de la Asociación lhaka Honhat (nuestra tierra) vs. Argentina” y “Baraona Bray vs. Chile” y el primer informe de la Organización de Naciones Unidas sobre el estado del derecho ambiental internacional –documento A/73/419 de 30 de noviembre de 2018–, entre otros. Estas resoluciones, opinión consultiva e instrumentos internacionales son de suma relevancia, pero no son formalmente parámetros de constitucionalidad. Para aludir a la vigencia de los principios constitucionales citados (precautorio y preventivo) basta aludir a los instrumentos internacionales formalmente aprobados por Costa Rica mediante los mecanismos dispuestos en nuestra Constitución Política. En tal sentido, cabe recordar que la ausencia del carácter vinculante de las normas del soft law, aunque no lo parezca a primera vista, obedece al respeto del ethos democrático que impregna la producción de normas jurídicas.
Sobre la sentencia n.°2023-31756 Me corresponde advertir en autos que no integré el tribunal para la adopción de la sentencia n.°2023-31756 de las 09:30 hrs. de 7 de diciembre de 2023, mediante la cual se anuló la audiencia pública llevada a cabo el 4 de agosto de 2023 y se ordenó a las autoridades de la Municipalidad de Talamanca coordinar lo necesario para programar una nueva audiencia pública para el proyecto del Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca.
Sobre la protección ambiental de los humedales Debo destacar la especial protección que reflejan mis posturas en relación con la importancia y tutela de los ecosistemas de humedal. Al respecto, basta aludir a las sentencias números 2020-0013836 en la que salvé mi voto y declaré la inconstitucionalidad de la ley n.º9610 de 17 de octubre de 2018 denominada “Modificación de límites de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal para el desarrollo del Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras”; y la 2021-017783 en la que se realizó una interpretación conforme del decreto ejecutivo n.°39838-MINAE de 27 de julio de 2016, denominado “Faculta al Sistema Nacional de Conservación para autorizar la intervención controlada a ecosistemas de humedal en virtud de proyectos de reparación y mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional”. Sin embargo, me corresponde precisar que –a mi juicio– y conforme a esta última sentencia, no es técnicamente correcto afirmar que todos los humedales forman parte del Patrimonio Natural del Estado. En la sentencia 2021-017783 se concluyó, en lo conducente, lo siguiente:
“En primer lugar, la definición de humedales viene dada por sus características físicas —ecosistemas predominantemente acuáticos― (art. 1 de la Convención Ramsar y art. 40 de la LOA), pero ello no implica necesariamente que todos los humedales estén catalogados, a su vez, como áreas silvestres protegidas, que estén incluidos dentro del PNE, ni mucho menos que todos los humedales del territorio nacional estén inscritos en la Lista Ramsar por su importancia internacional. Debe señalarse que para estos supuestos se deben seguir reglas de intervención mucho más severas, atendiendo justamente a su específica inclusión en estas categorías de protección reforzadas y a la respectiva categoría de manejo impuesto, la cual no puede ser desconocida de forma arbitraria por parte de las propias autoridades del MINAE. Igualmente, si un determinado humedal está específicamente incluido dentro del PNE –atendiendo a la definición del art. 13 de la Ley Forestal– la legislación únicamente admite “labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano”.
En dicha resolución se incluyó un análisis normativo de las cualidades del PNE y se concluyó lo siguiente:
Igualmente, la inclusión en el PNE responde a determinadas características y cualidades que ameritan su inventario por parte del MINAE y restringe las actividades que se pueden llevar a cabo en dichos terrenos, justamente, en aras de proteger el recurso forestal. Sobre el particular, conviene citar en lo conducente lo señalado por la Ley Forestal, norma que es la que define y delimita las cualidades del PNE:
Art. 13.- Constitución y administración. El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.
El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio. Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.
Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.
Art.14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.
Art. 16.- Linderos El Ministerio del Ambiente y Energía delimitará, en el terreno, los linderos de las áreas que conforman el patrimonio natural del Estado. El procedimiento de deslinde se fijará en el reglamento de esta ley.
(…)
A partir del análisis normativo así como los informes de las autoridades informantes, incluso, de la propia autoridad promotora del decreto (el MINAE), se tiene que el decreto ejecutivo en cuestión está previsto para su aplicación en “ecosistemas de humedal” excluyéndose de dicha conceptualización aquellas áreas especialmente protegidas por otras normas que determinan categorías específicas de manejo y fijan regulaciones específicas para su inscripción, manejo y aprovechamiento.
En consecuencia, se insiste, en las áreas silvestres protegidas su administración está delimitada por la correspondiente categoría de manejo impuesta, siendo que no puede haber una reducción de estas áreas a través de disposiciones o medidas infra legales; la inclusión de un humedal como un Sitio Ramsar responderá a su importancia internacional y, como se examinó, su reducción solamente se podría realizar a través de medidas gravosas establecidas en la Convención; finalmente la determinación de un humedal como parte del PNE responde a una delimitación realizada por el MINAE, órgano competente para fijar sus linderos, y en ellos solamente se pueden admitir las actividades expresamente previstas y autorizadas por el legislador”.
A la luz de lo anterior, reitero la transcendencia ambiental de los humedales, pero es menester aclarar que dicho ecosistema como tal no forma parte –de modo automático– del PNE conforme a la definición legal prevista en la Ley Forestal.
Nombre16.
VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS EN LO RELATIVO A LA EJECUCIÓN DE ESTA SENTENCIA En el sub lite este Tribunal está ordenando la inconstitucionalidad del Plan General de Manejo del Refugio de Vida Nombre02 2017-2023 con un dimensionamiento a efecto de que las autoridades competentes del SINAC procedan –en el plazo de un año contado a partir de la publicación íntegra de la sentencia en el Boletín Judicial– a corregir los vicios de inconstitucionalidad señalados en este pronunciamiento. En ese sentido, corregir los vicios de inconstitucionalidad señalados implica una revisión material y técnica sobre la delimitación de las áreas boscosas que quedaron por fuera y determinar si procede su incorporación al refugio a efecto de dar una cabal protección medio ambiental.
Tal y como se aprecia, no se trata de una orden sencilla de evaluar por parte de este Tribunal y es por ese motivo –procurando ser garante del deber estatal de proteger el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado– que estimo que lo más idóneo es residenciar la ejecución de esta sentencia ante el Área de Ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, bajo las reglas de ejecución de sentencia del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA).
La posibilidad de remitir a la jurisdicción contencioso-administrativa la ejecución de determinadas órdenes de la Sala Constitucional está contemplada ciertamente para los recursos de amparo, según lo señalado en el art. 56 de la LJC, que dispone lo siguiente:
Art. 56. La ejecución de las sentencias corresponde a la Sala Constitucional, salvo en lo relativo a la liquidación y cumplimiento de indemnizaciones y responsabilidades pecuniarias, o en otros aspectos que la propia Sala considere del caso, en que se hará en la vía contencioso administrativa por el procedimiento de ejecución de sentencia previsto en la ley reguladora de esa jurisdicción. (Lo destacado no corresponde al original).
En el proyecto de ley de discusión de la LJC se preveía originalmente lo que a continuación se transcribe:
Art. 56. Las sentencias favorables al recurrente se ejecutarán en la vía contencioso-administrativa por el procedimiento de ejecución de sentencia previsto en la ley Reguladora de esa Jurisdicción.
Sin embargo, el texto fue modificado vía moción, para que fuera coincidente con lo regulado en el art. 153 de la Constitución Política, pero se realizó la siguiente explicación:
“EL SECRETARIO:
Moción No. 68 (32-19) del diputado Chacón Jiménez:
“artículo 57 (antes 56): para que el texto se lea así: “la ejecución de las sentencias corresponde a la Sala Constitucional, salvo en lo relativo a la liquidación y cumplimiento de indemnizaciones o responsabilidades pecuniarias en otros aspectos que la propia Sala considere del caso, en que se hará en la vía contencioso administrativa por el procedimiento de ejecución de sentencia previsto en la ley reguladora de esa jurisdicción”.
EL PRESIDENTE:
En discusión la moción leída?
Doctor Piza Escalante:
Aquí había una contradicción con la tesis genérica de que son los Tribunales los que ejecutan sus sentencias y enviaba la Jurisdicción Contencioso Administrativo toda la ejecución; entonces quedaban al aire los otros artículos que le permitían a la Sala ejecutarlos.
Diputado Corrales Bolaños:
En esa parte dice: “o en otros aspectos que la propia Sala considere del aso…”, a qué se está refiriendo?
Doctor Piza Escalante:
La idea es que la Sala, en la vía de ejecución de sentencia, resuelva lo que ella considere que le corresponde. Lo que demás, lo envía a la vía Contencioso Administrativa. [sic] EL SECRETARIO:
Se considera suficientemente discutida la moción?
Nombre05:
Discutida. Aprobada (unanimidad, cinco señores diputados presentes)” (Ver actas de aprobación de la LJC. Lo destacado no corresponde al original).
A partir de lo anterior, está claro que la propia LJC autoriza a esta Sala a que –también en lo que respecta a la ejecución– resuelva lo que ella considera que le atañe y podría, de justificarlo así, derivar en la jurisdicción contencioso-administrativa los aspectos que estime que así corresponde.
En el caso concreto, en virtud de la magnitud y complejidad de la orden, a mi juicio, a efecto de dar un adecuado seguimiento, lo más idóneo es residenciar la fase de ejecución del asunto en la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo anterior, debido a la inexistencia de mecanismos adecuados previstos por la normativa que rige a esta jurisdicción constitucional para dar seguimiento a una orden que reviste aspectos técnicos de gran complejidad.
Como se apuntó supra, si bien dicha norma (art. 56 de la LJC) está ubicada en el título relativo a los procesos de garantías –recursos de amparo– lo cierto es que, a partir de una lectura e interpretación integral de los arts. 7, 13 y 91 de la LJC, se podría aplicar la referida habilitación a los procesos de control de constitucionalidad. Las disposiciones en mención establecen lo siguiente:
Art. 7. Le corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional resolver sobre su propia competencia, así como conocer de las cuestiones incidentales que surjan ante ella y de las prejudiciales conexas.
Art. 13. La jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma.
Art. 91. La declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.
La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que éste produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales. (Lo destacado no corresponde al original).
En consecuencia, en aras de evitar una grave dislocación a la “seguridad, la justicia o la paz sociales” es necesario acudir a este mecanismo de mantener la vigencia de la norma, mientras se cumple con el requisito de constitucionalidad que se echa de menos. Además, el carácter vinculante de la jurisprudencia y de los precedentes de la jurisdicción constitucional, y la posibilidad de dictar las “reglas necesarias” y “resolver sobre su propia competencia”, autorizan a la Sala Constitucional a aplicar lo dispuesto en el art. 56 de la LJC a los procesos de control de constitucionalidad. Esto al constatar que para estos asuntos se carece de una norma de similar naturaleza que prevea la posibilidad de remitir un determinado extremo a la fase de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.
Justamente ante esa ausencia cabría hacer una integración normativa y aplicar por analogía el art. 56 de la LJC a las acciones de inconstitucionalidad, tal como en otros casos, por ejemplo, la Sala ha aplicado normas relativas a los recursos de amparos a los hábeas corpus (ver, v. gr., las siguientes sentencias: 2020-15696, que aplica la figura del desistimiento del recurso de amparo a los habeas corpus; 2012-10005, que ordena la aplicación supletoria de la condenatoria prevista en el art. 52 de la LJC a los procesos de habeas corpus; 2020-8410, mediante la cual la Sala reconoce que los informes rendidos en los procesos de habeas corpus tienen las mismas características que los informes rendidos en los amparos (art. 44 de la LJC)). De manera que, ante la ausencia de una disposición como la prevista en los recursos de amparo sobre la ejecución de sentencias, la Sala bien podría hacer una integración y aplicación supletoria de la misma para los procesos de control de constitucionalidad, cuando –como el presente caso– la declaratoria de inconstitucionalidad no conlleva una simple expulsión de la norma sin más, sino que exige la constatación de una condición de complejo cumplimiento para determinar si tal expulsión efectivamente debe consumarse. Lo anterior, incluso, tomando en consideración lo señalado en el art. 14 de la LJC que ordena:
Art. 14. La Sala Constitucional y su jurisdicción estarán sometidas únicamente a la Constitución y a la ley. A falta de disposición expresa, se aplicarán los principios del Derecho Constitucional, así como los del Derecho Público y Procesal generales, o, en su caso, los del Derecho Internacional o Comunitario, y, además, por su orden, la Ley General de la Administración Pública, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Códigos Procesales. (Lo destacado no corresponde al original).
Es preciso sumar que la necesidad de residenciar el cumplimiento de esta decisión en la jurisdicción contenciosa administrativa –a partir de la expresa habilitación que concede el art. 56 de la LJC– se da en virtud de la inexistencia de mecanismos adecuados en la LJC para dar seguimiento a una sentencia que reviste un particular interés público y aspectos técnicos de gran complejidad que exceden las posibilidades que tiene la jurisdicción constitucional. No se pueden obviar las ventajas de lo dispuesto por el CPCA en materia de ejecución de sentencia (art. 155 y siguientes) que son evidentes y adecuadas a un caso como el sub examine. En ese sentido, el art. 155 señala:
Art. 155.- 1) El Tribunal tendrá un cuerpo de jueces ejecutores, encargados de la ejecución de sus sentencias y demás resoluciones firmes.
A partir de la lectura de dicha norma se observa que la referida jurisdicción cuenta con un cuerpo de jueces ejecutores que ostentan todos los poderes necesarios para velar por la plena efectividad y eficacia de las resoluciones firmes, incluso las vinculantes de la jurisdicción constitucional, como la posibilidad de pedir cronogramas, imponer multas, sentar responsabilidades, fiscalizar etapas de cumplimiento, etc. Todo esto claramente asegura la verdadera ejecución de las sentencias.
Hay otro elemento digno de mencionar. Si este agravio, en lugar de haberse interpuesto directamente ante la Sala (mediante la presente acción de inconstitucionalidad) se hubiera planteado en la jurisdicción contencioso-administrativa (a través de un juicio ordinario) pretendiendo velar por la legalidad de la función administrativa en los términos del art. 49 y a la luz de las exigencias del art. 50 –ambos de la Constitución Política–, al juez ejecutor le hubiese correspondido llevar a cabo el mismo procedimiento que ahora, en este voto salvado, estimo que a la Sala corresponde ordenarle que cumpla. De manera que en tal orden no habría una asignación de competencias ilegítimas, sino que lo requerido hace parte de su quehacer habitual: velar por el cumplimiento de resoluciones jurisdiccionales firmes –y esta resolución sin duda lo es (art. 13 de la LJC supra citado)– custodiando, en último término, la legalidad y la constitucionalidad de la función administrativa.
Independientemente de lo anterior, también era posible que este asunto fuera conocido por el fondo en la jurisdicción constitucional, tal como se hizo. Fue entonces cuando se acreditó que la normativa carece de un requisito esencial que lo invalida y lo hace inconstitucional por infringir el art. 50 de la Constitución Política. Sin embargo, como he dicho, ello no es un obstáculo para que la Sala, consciente de las características del objeto de esta acción y de las características de la orden dispuesta en la sentencia –y también de sus potestades y de sus limitaciones– opte por residenciar el control de su cumplimiento en el área de ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.
Finalmente, lo que –según mi parecer– la Sala Constitucional debió resolver a partir de la relación normativa mencionada y concretamente la posibilidad de que esta decida su propia competencia (art. 7 de la LJC), debe ser acatado por la jurisdicción contencioso-administrativa, pues es inadmisible que una jurisdicción inferior sostenga competencia con una superior (art. 170 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Al respecto, esta Sala en la sentencia n.°2016-4837, dispuso lo siguiente:
“A tal efecto, debe considerar el recurrente que, como ya se indicó, de conformidad con principio de supremacía constitucional y la fuerza vinculante de la Jurisdicción Constitucional (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), la jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes salvo para sí misma. En consecuencia, si ya existe un antecedente de este Tribunal que definió la competencia en este caso concreto, no podría el órgano jurisdiccional designado declinar su competencia de nuevo hacia la Sala Constitucional siendo que de conformidad con el artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional exclusivamente la Sala Constitucional define su propia competencia. Nótese, que de conformidad con los artículos 45 del Código Procesal Civil y 170 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los tribunales no pueden sostener competencias con los superiores que ejerzan jurisdicción sobre ellos (ver, sobre el particular, la sentencia de esta Sala No. 15311-2011 de las 16:46 hrs. de 8 de noviembre de 2011). De esta forma, lo resuelto por el Tribunal Contencioso resulta inoponible frente a la delimitación de competencia realizada por esta Sala” (Lo destacado no corresponde al original).
Esta postura la mantuve en la sentencia n.°2020-023743 mediante la cual se declaró la inconstitucionalidad de la aprobación del “Plan GAM 2013-2030 Actualización del Plan Regional de la Gran Área Metropolitana” por omitir incluir la variable ambiental. En lo conducente, salvé mi voto y ordené lo siguiente:
“La Magistrada Garro Vargas salva el voto respecto del dimensionamiento de los efectos de esta sentencia y de conformidad el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, indica que el Poder Ejecutivo deberá proceder a someter el plan previsto en el mencionado decreto al proceso de evaluación ambiental estratégica u otro estudio que incorpore la variable ambiental ante la Secretaria Técnica Nacional Ambiental, la que deberá dictar una resolución que corresponda. Todo anterior deberá estar concluido dentro del plazo máximo de treinta y seis meses contado a partir de la publicación integra de esta sentencia en el Boletín Judicial. La ejecución de este pronunciamiento se realizará ante el Área de Ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, bajo las reglas de ejecución de sentencia del Código Procesal Contencioso Administrativo. Durante el plazo otorgado el decreto se mantendrá vigente. En caso de no cumplirse con la obligación aquí impuesta dentro del plazo indicado, la declaración de nulidad surtirá plenos efectos jurídicos. Remítasele copia de la sentencia al Área de Ejecución del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda para que inicie los procedimientos de ejecución de este fallo”.
Y, al respecto, señalé lo siguiente:
“[D]ebe tenerse presente que, por las particularidades de la declaratoria de inconstitucionalidad en el caso concreto, se requiere que la norma cuestionada tenga ultraactividad durante un plazo razonable, a fin de que se integre la variable ambiental. Dejar sin vigencia el Plan GAM, sin mayores precisiones o ajustes, produciría una grave dislocación en la paz social y seguridad jurídica en los términos que justamente procura evitar el art. 91de la LJC (tal como la Nombre06 de la Sala y el Magistrado Castillo Víquez en su nota lo consignan). Estas dislocaciones o el posible caos ante la ausencia de normativa que regule el ordenamiento territorial se darían igualmente si, al cabo del plazo otorgado, no se cumple la orden de la Sala. Por tanto, hay una especialísima necesidad de evitar que esto suceda y este es un motivo calificado adicional que justifica acudir residualmente al art. 56 de la LJC, que otorga a la Sala un margen de discrecionalidad judicial para remitir este concreto extremo ante la jurisdicción contencioso-administrativa a fin de que, con todas las herramientas –abundantes y probadamente eficaces– de las que ahí se dispone, se verifique y controle el cumplimiento del requisito omitido.
(…)
A partir de las argumentaciones dichas, concluyo que existen suficientes elementos fácticos, normativos y jurisprudenciales que justifican a esta Sala a modular la orden de esta acción de inconstitucionalidad. De este modo, en lugar de anular la norma, se opta por mantener la vigencia por un plazo que se estima razonable –treinta y seis meses– a efecto de que el Poder Ejecutivo someta el Plan GAM al proceso de evaluación ambiental que determine la SETENA.
Asimismo, por las características apuntadas, corresponde ordenar que el cumplimiento de lo dispuesto se realice ante el Área de Ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, bajo las reglas de ejecución de sentencia del CPCA.
Y, tanto como la mayoría, considero que solamente en caso de no cumplirse con la obligación aquí impuesta dentro del plazo indicado, la declaración de nulidad surtiría plenos efectos jurídicos”.
Tales consideraciones son igualmente aplicables al caso concreto, pues se mantiene la vigencia del Plan General de Manejo del REGAMA 2017-2023 hasta por el plazo de un año con el propósito de que las autoridades administrativas competentes cumplan el proceso de delimitación previamente ordenado por este Tribunal. A mi juicio, el control de esa apropiada delimitación debería delegarse en el área de ejecución de sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.
Nombre16.
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