Inadmissibility of unconstitutionality action against Decree 44863-MEIC on medication marginsInadmisibilidad de acción de inconstitucionalidad contra Decreto 44863-MEIC sobre márgenes de medicamentos

**Constitutional Chamber** **Resolution No. 39249 - 2025** **Resolution Date:** November 26, 2025 at 09:35 **Case File:** 25-023580-0007-CO **Drafted by:** Fernando Castillo Víquez **Type of matter:** Unconstitutionality action **Analyzed by:** CONSTITUTIONAL CHAMBER **Ruling with protected data, in accordance with current regulations** **Text of the resolution** Res. No. 2025039249 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine thirty-five hours on the twenty-sixth of November of two thousand twenty-five.

Unconstitutionality action brought by Nombre91481, in their capacity as general attorney-in-fact of Droguería Infarma Sociedad Anónima, legal entity identification number CED51706, filing an unconstitutionality action against the entirety of Executive Decree No. 44863-MEIC, called "Regulation of the maximum gross commercialization margin of all medications registered with the Ministry of Health," published in the Official Gazette La Gaceta number 10, Supplement 6, on January 17, 2025.

**Whereas:** 1.- By a brief received by this Chamber on August 8, 2025, the plaintiff states that they are filing this action against Executive Decree No. 44863-MEIC, considering it contrary to the constitutional block and therefore must be removed from the legal system, in order to guarantee constitutional supremacy and the protection of the fundamental rights at issue. They state that, from reading the recitals of the challenged decree, it is clear that the Executive Branch's intention is to regulate the commercialization margins of medications. It argues that many states affiliated with the Organization for Economic Cooperation and Development use medication price regulation, whether "directly or indirectly." It also refers to technical studies on the cost of medications. However, the body of the recitals makes no reference to the technical study issued by the Commission to Promote Competition (COPROCOM) or to the effects on the supply of medications. Nor is it justified why a price regulation must be imposed on all medications and not just some medications. Regarding the substance of the decree in question, it has six articles. The first of them establishes the following: "Article 1.- The maximum gross commercialization margin is established for all medications registered with the Ministry of Health and made available for sale to the final consumer, both prescription and over-the-counter, in the two links of the value chain: wholesale and retail. The maximum margin shall be set by therapeutic group according to the following tables (…)." The second article offers a series of definitions applicable to the decree itself. Among which, the concepts inherent to regulatory legislation, both national and Central American, are ignored to establish what will be understood as a drugstore (wholesaler), among others. Among the definitions is the concept of wholesale purchase price, which is defined as "Corresponds to the import price of the medication, understood as the CIF value (per unit) + total taxes paid or the final price indicated on the laboratory invoice." They advance that this definition of purchase price completely ignores any expense necessary to carry out the commercialization of the good or service. They continue that, when a sales price for a product is established, it is impossible not to consider all direct and indirect costs that are necessary to make that product sell. In particular, when dealing with medications, there are technical standards that require them to be stored, transported, and sold meeting a minimum of guarantees to ensure their quality, safety, and efficacy. Drugstores must comply with the procedures established in Executive Decree No. 37700-S, Regulation of Good Practices for the Storage and Distribution of Medications in Drugstores, which implies a chain of costs not contemplated in the challenged executive decree. They indicate that, in this same line of thought, Article 3 of the challenged decree regulates the way in which the product's commercialization margin is calculated, through the formula provided therein. They add that Article 4 of the challenged decree: "Article 4.- The gross commercialization margins ordered in Article 1 of this Executive Decree shall be applicable by market segment, so that, if several agents intervene within the same line of a wholesale market, the maximum fixed margin is not applicable for each one of them, but rather for all those participating in that segment jointly or in aggregate." They argue that this is a form of collusion among the agents of this market. Finally, Article 5 establishes the duty to provide certain information from electronic invoices and health registrations, ordering the indiscriminate delivery of sensitive information to administrative authorities without the consent of the administered parties or legal authorization for the Ministry of Finance to provide such information to third parties. They point out that, in sum, what the challenged decree seeks is to regulate the commercialization margins of all medications registered and available for sale to the consumer and in the two links: wholesalers and retailers. Although the margin varies according to the active ingredient of the medication, the fact is that there is no distinction between medications, since all would be regulated under the same principle. Even the first article itself establishes that, if there is doubt about the belonging to an active ingredient, a consultation must be made to the MEIC. It also indicates that, if an active ingredient is not located on the list indicated in the decree, a certain commercialization margin will be set (17.5% for wholesalers and 34.5% for retailers). They consider that such executive decree is contrary to the constitutional block, as it violates, at least, the constitutional principles of reasonableness and proportionality (in themselves), the constitutional provision on the economic model based on freedom of commerce, the right to informational self-determination, and, in addition, it generates impacts on the fundamental right to health, especially regarding certain vulnerable groups. They specify, as the first constitutional defect, that the maximum gross commercialization margin set in the decree is contrary to the principle of technical reasonableness and proportionality. They indicate, to this effect, that the first thing to determine is whether the imposed measure—i.e., regulating the maximum gross price margin of all medications, with the consequent limitation or impact on freedom of commerce, consumer protection, and access to health through access to medications—is necessary. They point out that, according to the request for a study made by the Ministry of Economy, Industry and Commerce within the decree-drafting process, the need intended to be met by the general-scope rule is not related to an increase in medication prices or to improving access to them for Costa Ricans. As can be inferred from official communication MEIC-DM-OF-2452024, the purpose of the decree is to regulate gross margins in the medication value chain, starting from that moment from an already adopted decision that was only intended to be justified through studies. In this regard, the request expressly states: "Receive a cordial greeting. In accordance with the provisions of Articles 5 of Law No. 7472, Law for the Promotion of Competition and Effective Consumer Protection, as well as Articles 15 and 17 of Executive Decree 37899, Regulation to said law, I hereby request, ex officio, the initiation of the corresponding investigation into the gross commercialization margins in the medication value chain in Costa Rica." They argue that, from the above, it is clear that the price regulation does not seek to reduce or allow better consumer access to medications as has been stated in the press, but rather seeks directly to regulate the gross commercialization margin even before conducting the technical studies that allow verification of whether there are market distortions and what the causes of market distortions are. That is, there is no identified need by the Ministry of Economy, Industry and Commerce that is addressed by the decree in question. On the other hand, the study request note indicates that there are recent studies (without indicating which ones) that establish that gross commercialization margins are higher in our country than in other countries. They argue that the decree does not aim to solve a real need affecting the Costa Rican medication market, so the limitation on freedom of commerce and access to medications is in no way supported by a necessity. They continue that report DAEC-INF-003-2024 indicates that the objective of the study conducted is: "1.5. Objectives 1.5.1. General Objective To determine if the gross commercialization margins in the medication value chain in Costa Rica present conditions that justify the application of Article 5 of Law No. 7472. 1.5.2. Specific Objectives I. Characterize the medication value chain in Costa Rica. II. Analyze the gross commercialization margins of the medication value chain in Costa Rica, through an international comparison. III. Identify the different regulatory practices applied internationally in the medication market. IV. Determine possible alternatives for public policy decision-making in the sense indicated in Article 5 of Law No. 7472." They insist that from the above, it is clear that the study was carried out to analyze the gross commercialization margins of medications, never to reduce the price of medications for the final consumer, so, once again, there is no need that justifies the limitation on freedom of commerce. They point out that this Constitutional Chamber has warned, in its jurisprudence, that the limitation of rights must respond to a compelling social need. In this case, as there is no compelling social need that can be identified in the background of the decree, the regulation of gross medication commercialization margins becomes an unnecessary regulation on the terms proposed by the Executive Branch. They add that, regarding legitimacy, understood as the absence of a legal prohibition on the objective pursued by the rule under analysis, it is clear that this is also not achieved in the specific case. Article 4 of the challenged decree establishes that: "Article 4.- The gross commercialization margins ordered in Article 1 of this Executive Decree shall be applicable by market segment, so that, if several agents intervene within the same line of a wholesale market, the maximum fixed margin is not applicable for each one of them, but rather for all those participating in that segment jointly or in aggregate." They argue that this forces economic agents to "agree to distribute the maximum commercialization margin" among the different competitors, whereupon, it is evident that the decree obliges actors to collude in order to comply with said mandate, violating the right to free competition. They point out that this was already warned by the Commission to Promote Competition, in the complaint filed in the contentious-administrative jurisdiction, when that technical body indicated the following: "The current fourth article of the decree… forces agents within the same wholesale market line to engage in practices contrary to Law No. 7472, Article 11, subsection f (absolute monopolistic practice of exchanging information between competitors) so the decree, by normative hierarchy, is contrary to the competition law… On the same idea, we refer to absolute monopolistic practices or horizontal agreements, these are the acts or contracts, agreements and arrangements, carried out by economic agents that are competitors among themselves, that have the purpose of fixing prices, establishing production volumes, allocating territories, arranging or coordinating public tenders, refusing to buy or sell goods or services, and exchanging information with any of the previous objectives. Absolute monopolistic practices are considered by our legislation and by Competition Law doctrine as the most harmful to the competition process in markets, since by acting in a coordinated manner, economic agents can behave like a monopoly and, consequently, have the same harmful effects on the economy and for consumers." They consider that, consequently, the decree in question does not surpass the legitimacy stage in the analysis of proportionality and reasonableness, precisely because it promotes anticompetitive practices that are, even, absolutely prohibited by our legal system and, especially, by Article 46 of the Political Constitution. They allege that the challenged decree also does not comply with suitability, which refers to the measure's aptitude to achieve the stated objective. They continue that the first problem raised to analyze the issue of suitability is the inexistence of a clear objective in the measure. If the background of the decree in question is observed, the objective of the studies that precede it is to determine if the gross commercialization margin must be regulated, that is, there is no clear intention to reduce consumer prices or to allow better access to medications for the general population. Therefore, they consider that this element of suitability is not met in the specific case, since there is no duly identified compelling social need that is intended to be resolved with this specific intervention in the medication market. They add that, even assuming hypothetically that the decree intends to reduce the price of medications and allow better consumer access to the medication market, the fact is that the general-scope act also does not meet the suitability element. They state that the suitability of a price regulatory measure should be evaluated based on its capacity to achieve the proposed legitimate objective without generating distortions that make it ineffective or even counterproductive. In the specific case, establishing a maximum gross commercialization margin as a price control mechanism does not surpass the stage under analysis, that is, it is not considered suitable to seek a supposed accessibility of medications. First, the decree in question starts from the questionable premise that reducing consumer prices can be guaranteed by limiting the gross commercialization margin, without considering the actual cost structure along the supply chain. That is, by establishing a gross margin—and not a net one—the Executive Branch fails to consider a series of costs associated with the storage and transportation of the medications in question. The decree does not make this difference and this, far from encouraging a decrease in prices, may end up increasing them, especially in rural areas. By establishing general commercialization margins for groups of medications sharing the same active ingredient, the particular situations of each medication have not been analyzed, which could lead to the price of medications increasing rather than decreasing. They argue that the Commission for the Promotion of Competition has already pronounced on this point, in Opinion COPROCOM 015-2024, published in Official Gazette La Gaceta No. 2, Supplement 1, of Tuesday, January 7, 2025, in the following sense: "Regarding the formula of the decree, it is not evident or identifiable that it is justified, whether in the decree or in the reference reports. Therefore, as it is not justified, it does not meet the exceptionality requirement of the measure, it is contrary to competition, and by being applied indiscriminately to all medications, it can be said to be counterproductive for establishing competitive prices in favor of consumers... The proposed measure corresponds to the establishment of a maximum commercialization margin, which would be applied to all medications registered with the Ministry of Health, at the drugstore-pharmacy and pharmacy-consumer level. In this regard, the choice of a maximum margin, although it is not as restrictive for consumers as a minimum price or a fixed price, it must be considered that its establishment without a real evaluation of its impact can lead to a shortage of products in the market, affect quality as well as limit innovation or the introduction of innovative products for consumers." Along these same lines, COPROCOM pronounces, in the lawsuit it filed before the Contentious-Administrative Court, in which it points out that the application of the gross profit margins of the questioned decree can produce an increase in the price of medications. They insist that, far from producing a reduction in consumer prices, the decree can, in some cases, produce an increase in such prices, which shows that the decree is not suitable to achieve the proposed purpose. Furthermore, and as COPROCOM has also pointed out in this case, it is possible that, in the medium term, there will be supply problems that especially affect rural populations. The plaintiff points out that his represented party has provided concrete data in the underlying matter that prove that the measure adopted by the Ministry of Economy, Industry and Commerce, in the sense of regulating the gross margins of medications, not only does not have the effect of reducing prices for all products, but it may also produce a reduction in access to these for people located in rural areas, as it does not consider the cost difference of distributing in San José versus remote areas. They insist that control through a maximum commercialization margin ignores that the costs associated with the distribution and commercialization of medications vary significantly according to factors such as logistics, transportation, storage, and inventory management. By imposing a uniform restriction, investment in operational efficiency is discouraged, and entry barriers can be generated for market agents, weakening competition and, paradoxically, affecting the economic accessibility of the products. From the constitutional perspective, the principle of proportionality requires that the measure not only pursue a legitimate goal (such as guaranteeing access to medications) but also be adequate to achieve it, without generating effects contrary to the general interest or that prove counterproductive. In this sense, regulation based on a maximum gross commercialization margin is not suitable because, instead of facilitating access to medications, it can restrict supply and generate scarcity, affecting the fundamental right to health, which is exacerbated in rural areas, where the economic viability of supplying medications can drastically decrease. They affirm that, in fact, CORPROCOM expressly recommended this, by stating: "B. Proposed recommendation. Based on the foregoing and the assessment made of the elements presented in the regulation and the recommendations of the study, the following recommendation is considered: To the Ministry of Economy, Industry and Commerce It is recommended not to implement the measure proposed in the decree titled 'REGULATION OF THE MAXIMUM COMMERCIALIZATION MARGIN OF ALL MEDICATIONS REGISTERED WITH THE MINISTRY OF HEALTH' of the President of the Republic and the Minister of Economy, Industry and Commerce; as it is considered contrary to competition, for not complying with the legal imperative of procedure, justification, and exceptionality of the measure, since its implementation could entail potential counterproductive effects in the markets of the products involved." (Consultative Opinion of the Commission to Promote Competition No. 015-2024) The unsuitability of the measure lies in the fact that it fails to guarantee the effective reduction of prices without compromising the supply of medications. They state, lastly, that the measure is not proportionate in the strict sense, as the adopted measure empties the content of freedom of commerce and the right to free competition. Article 4 of the questioned decree forces market agents to collude, establishing true cartels in order to comply with the stated mandates. This empties the right to free competition of its content, since, as COPROCOM points out, the immediate effect is to produce monopolistic situations in a market that, by its characteristics, tends to be already highly concentrated. The plaintiff argues that an excessive restriction on freedom of commerce is also produced, as the questioned measure produces a significant reduction in the sales that his represented party was making. They add that they are not referring to a reduction in profits—which, they understand, is the purpose of the decree—but to an absolute impossibility of selling certain products precisely because of the artificial conditions produced by the State, and eventually, to the closure of the company due to the market constriction artificially produced by the decree. The plaintiff sets out the data reflecting the financial impact that the application of the challenged decree has had on his represented party. They allege that, for the month of April 2025, his represented party has experienced losses in its income of approximately more than one hundred million per month. They accuse that it is unsustainable to maintain a company with monthly losses of one hundred million. They allege that the Ministry of Economy, Industry and Commerce, through La Gaceta, notified the "Extension and Modification Draft Bill for the Executive Decree Regulation of the Maximum Gross Commercialization Margin of all Medications registered with the Ministry of Health, Executive Decree No. 44863-MEIC of January 15, 2025." Within the framework of this modification process, the "Technical follow-up report on the implementation of Executive Decree No. 44863-MEIC and its amendment through Executive Decree No. 44910-MEIC, Report-INF-009-25" was incorporated, in which significant deficiencies in the effective application of the regulation are acknowledged, particularly in relation to Article 4. One of the report's conclusions establishes that: "By virtue of the foregoing and considering that there is not yet sufficient technical evidence to clearly differentiate the modalities of commercial relationship within the wholesale channel, it is suggested to modify Article 4 of Executive Decree No. 44863-MEIC, so that the margins established for the wholesale link are applied individually to each operator of said link, without having to be added or distributed among several agents of the same segment." They argue that this statement not only recognizes the complexity of the wholesale market but also confirms that the decree, in the challenged wording, is not applicable with clarity or coherence within the operational reality of the sector. This situation does not evidence an isolated implementation problem, but rather a structural failure in the normative conception itself, which prevents its effective and generalized application. Modifying a rule due to the difficulty of its execution, without support from technical studies, economic impact analysis, or clear empirical evidence, represents a fundamental weakness in regulatory design. This proceeding violates essential principles of the legal system, such as the principle of legality and the principle of legal certainty, by introducing regulatory adjustments without objective or methodologically supported bases. Added to this is a critical aspect noted in Report-INF-009-25 from the Directorate of Economic and Commercial Analysis (DAEC), such as the absence of a systematic and concrete evaluation of the effectiveness of the decree in relation to the proposed regulatory objectives. Although it is stated that "[t]he behavior observed so far responds in part to the existence of the cited Decree as a reference and oversight mechanism, so its premature withdrawal could reverse the progress achieved," the fact is that such statement lacks measurable indicators, quantitative data, or a technical evaluation methodology that allows empirically validating such "progress." They point out that, in other words, there is no objective proof that the challenged decree has fulfilled its purpose, nor that its permanence guarantees stability or sustained benefit for the market. On the contrary, the admission that the positive effects have been partial, fragile, and not generalizable reinforces the conclusion that Executive Decree No. 44863-MEIC does not serve as an effective regulatory tool. Its application has proven inadequate to respond to the structure and real dynamics of the national market. The plaintiff insists that there is compelling evidence that the adopted measure is not proportionate to the imposed limitation, as it completely empties the content of freedom of enterprise and freedom of commerce by forcing, in the short term, his represented party to face losses that will force its closure. They allege that COPROCOM itself referred to the lack of exceptionality of the measure. They claim, as a second constitutional defect, that the economic model is violated from the perspective of freedom of commerce or enterprise as a fundamental right. They maintain that, from Article 46 of the Political Constitution, it is derived that there is an aggravated constitutional prohibition of establishing—even by legal means—an act that either threatens or restricts freedom of commerce, agriculture, and industry. That is, the Constitution has excluded the possibility that, even through formal law, threats or restrictions on freedom of commerce that could result in the suppression of said right or the creation—as in this case—of monopolistic conditions can be established, whereupon, if they are done via executive decree—as occurs in this case—the unconstitutionality is exacerbated. They point out that this Chamber has already referred to freedom of commerce or enterprise as a fundamental right (decisions 1019-1997, 4257-2000, 1739-2001, 4806-2010 and 6767-2024) and has delimited its essential core (decisions No. 1571-2008, 4806-2010, 12210-2009 and 16272-2017). While it is understood that this right, like any other fundamental right, admits limits and limitations, the fact of the matter is that such limitations are usually imposed by law and not by regulation and that, in any case, they must fully conform to the legal system. The Political Constitution protects the freedom by virtue of which people freely organize the factors of production and constitute companies in the various productive markets that exist in the economy. Hence, people freely decide to build a company of the nature they desire, in accordance with the legal system. With respect to the medication market, companies are constituted in Costa Rica with the expectation of enjoying the conditions of the economic model that the Constitution imposes. While it is true that it is possible to carry out price regulations as established in Article 5 of the Law for the Promotion of Competition and Effective Consumer Protection, this price regulation must respond to a compelling need and, in addition, cannot abstract the minimum core of the right. In this case, the challenged executive decree directly touches upon that legitimate expectation, described in the jurisprudence of the Constitutional Chamber as the free choice of a lawful economic activity and the possibility of organizing activities in the way that best suits one's interests, within the framework of freedom of will. In effect, the challenged executive decree hinders the free organization of the company, as it forces negotiations with its direct competitors to establish the gross commercialization margins. This forced collusion, established by Article 4 of the challenged decree, clearly injures the right to free competition, as it creates a monopoly situation contrary to the Fundamental Charter. A monopolistic situation that was already pointed out by COPROCOM in the lawsuit filed by that same technical body before the Contentious-Administrative Court. The mere existence of a general-scope act that forces competitors in the same sector to arrange prices for the consumer is an act that leaves the right to free competition without content.

It is conceivable that in a market as concentrated as that of medicines, the bargaining power will be very unequal, affecting those competitors that do not have substantial market power and that will be forced by the large companies to accept the distribution of that profit margin to the clear detriment of their interests. According to the 2025 Study of the Pharmaceutical Sector in Costa Rica, conducted by COPROCOM, the medicine market is concentrated in three large companies. The claimant argues that the bargaining power that a company like the one it represents holds vis-à-vis the large companies is much less and definitively conditions the power it has to access more competitive prices. COPROCOM, in the 2025 Study of the Pharmaceutical Sector of Costa Rica, indicated: "The interaction between the bargaining power of buyers and the specific characteristics of the products generates complex dynamics that affect both the margins of drugstores and the availability of medicines in different sectors. … Therefore, differences in the size of the buyer and the nature of the purchasing agent directly impact the profitability of drugstores, even when dealing with the same product." Although the model of the Social State under the rule of law admits state interventions in the economy, the fact of the matter is that they must adhere to the limits established by the constitutional text itself and, above all, to the essential core of fundamental rights. It cites ruling no. 10160-2020 of this Chamber. It alleges that it is clear that the challenged executive decree violates the essential core of freedom of commerce, thereby making the chosen mechanism of economic intervention not conform to the constitutional parameters that would give it validity in other scenarios. This is because, in many cases, the right to a reasonable profit protected by the Constitutional Chamber is being nullified. It reiterates that the fact that the questioned decree opted to regulate prices through the mechanism of maximum gross margins and not net margins directly threatens the valid expectation of freedom of business choice and, evidently, the scope of the expected reasonable profit – both elements form part of the essential core of the fundamental right protected in Article 46 of the Constitution. There is a clear impact on the freedom to undertake, choose, and develop a lawful economic activity. It is clear that the decree limits the capacity of economic agents to decide whether or not to participate in the medicine market and what strategies to develop to participate in it, given that it imposes objective restrictions without considering the diversity of costs and business structures within the pharmaceutical industry. Furthermore, by regulating marketing margins indiscriminately, without recognizing production and distribution costs, it unreasonably hinders the financial viability of these companies. It also discourages investment by new companies in the sector, particularly affecting small and medium-sized enterprises, thereby generating an obstacle to the sector's growth. Regarding the possibility of freely organizing the company, it is clear that the decree affects business autonomy by preventing companies from determining their commercial and pricing strategies based on their cost structure, demand, and market conditions. This operational rigidity directly collides with that freedom of organization that the Constitutional Chamber has recognized in its extensive jurisprudence. The foregoing also harms financial planning and business profitability, especially from the perspective of the particular costs of each drug. This directly threatens the sustainability of the company, with a potential serious impact on the national economy and the labor market. From the perspective of competitiveness, the challenged executive decree generates serious distortions in the market that affect the sector's competitiveness and can create artificial privileges for some companies to the detriment of others. It also establishes entry barriers for companies with higher operating costs or less capacity to negotiate with suppliers. Generally, these are small and medium-sized pharmacies located in rural areas. In the long run, the measure may cause that companies with lower production and distribution costs can sustain themselves financially with reduced margins, but others may be forced to leave the market, thereby reducing the plurality of suppliers and affecting constitutionally protected competition. In other words, the decree in question would be extremely counterproductive, to the detriment of competitiveness and, therefore, access to markets from the consumer's perspective. The reduction in the profits of distributing companies would directly affect competition among them, favoring market concentration and promoting its monopolization, to the detriment of sector actors. Also from the perspective of competitiveness, the decree in question fosters a considerable risk within the market, as it restricts the freedom of companies and merchants to set the prices at which they offer a wide variety of products in the market, and promotes that market participants commit anti-competitive practices by forcing drugstores (droguerías) to reach agreements with other medicine distributors that are designated by the decree as "wholesalers" (mayoristas). Finally, from the perspective of the right to a reasonable profit, as defined by the Constitutional Chamber, it goes without saying that the imposition of maximum margins without a technical analysis of the costs associated with each medicine can prevent companies from obtaining a fair return, violating their right to a reasonable profit. There cannot be a reasonable profit expectation if gross margins are established that ignore all the specific potential expenses incurred by the drugstores (droguerías) that commercialize the medicines. Moreover, since the margin was established on the active ingredient and not on the final medicines, a cost table differentiating one final medicine from another was completely omitted, even when they have the same active ingredient, because there may be substantially different storage and distribution processes and, therefore, variable costs. On this topic, COPROCOM, in the 2025 Study of the Pharmaceutical Sector of Costa Rica, indicated: "It is important to emphasize that the gross margin does not consider costs associated with commercialization, so the net margin would be lower. For example, insulin requires cold chain maintenance conditions that would increase its transportation and storage cost. Furthermore, there are several reasons why the difference in the gross margin earned by drugstores for different medicines could be justified. These may be due to differences in operating costs, demand characteristics, or competition conditions, among others. Some medicines require special storage or handling conditions that increase operating costs; likewise, medicines with a shorter shelf life may have a higher margin to compensate for the risk of losses due to expiration. These additional costs can justify a higher gross margin." From a macro perspective, the potential lack of adequate profitability may lead to reduced investments in the pharmaceutical sector, hindering its growth at the national level. Finally, companies with reduced margins may face financial difficulties, leading to a decrease in supply and a possible market contraction. It alleges that, in summary, Executive Decree No. 44863 is unconstitutional insofar as it transgresses the essential core of the fundamental right to freedom of commerce and competition. The imposition of maximum gross margins without an adequate technical analysis of costs and market structures directly affects the free choice of economic activity, business organization, competition, and the right to a reasonable profit. It accuses, as a third constitutional defect, the violation of the right of consumers to health protection. It points out that both Article 21 and Article 46, both of the Political Constitution, establish the right of consumers to the protection of their health. An obligation that implies for the State the power to take proactive actions in defense of that health. However, the challenged executive decree threatens the financial stability of many companies in the pharmaceutical sector, especially regarding those that do not overcome the entry barriers described above. In the event that these small and medium-sized enterprises do not overcome these margins, a medicine supply (abastecimiento de medicamentos) problem may be generated. A shortage (desabastecimiento) problem that has been identified by COPROCOM. Even having overcome this imposition, the non-inclusion of costs associated with the distribution and storage of medicines makes it possible to consider that those products that are not profitable will not be commercialized, due to the lack of economic incentive to do so. It mentions, as an example, insulin, which is a medicine that requires a cold chain for its transportation and storage, and by not considering these costs associated with its commercialization, the gross profit margin makes the final price ruinous for the merchant and, therefore, they will not continue with the sale of this essential product for people suffering from chronic diseases such as diabetes. The Constitution requires the State to ensure the right to health of the administered parties, in this case, the final consumers, so the challenged executive decree should have validated the aspects that will affect the health of the final consumers, but it did not, given that the conditions under which the margins are imposed do not consider the factors already analyzed, which affect the availability of medicines. It mentions that in a tropical country like Costa Rica, flu, antihistamine, and antifungal medications are essential in the daily life of the country, therefore they are essential to guarantee health, and given that many people do not have access to social security, the only means they can use to safeguard this health is the purchase of medicines in pharmacies. Likewise, as established by the United Nations Special Rapporteur on health, access to medicines is a fundamental element of the right to health. The Inter-American Court of Human Rights has also referred to the existence and scope of the human right to health, especially regarding access to medicines (I/A Court H.R. Resolution 33/2022 of July 11, 2022. Nombre91482 and three other persons diagnosed with Chronic Myeloid Leukemia regarding Ecuador). In sum, Decree No. 44863-MEIC does not consider that, in Costa Rica, in some rural areas the only contact with health care they have is access to pharmacy medicines, so the increase in costs and the reduction of the profit margin directly affects these vulnerable populations and limits their fundamental right to health. It points out that it has been COPROCOM that, through the "study of the pharmaceutical sector," has established the indispensable role that drugstores (droguerías) play in the supply of medicines and, consequently, in the enjoyment of the fundamental right to health. It indicated in this regard: "Having a wholesale intermediary in the distribution of medicines can provide significant economic benefits, which promote efficiency compared to conducting direct transactions. These benefits include: 1) the leveraging of economies of scale in purchasing, as negotiation for large volumes allows obtaining better prices per unit and favorable commercial conditions; 2) efficiency in the supply chain, by consolidating orders from multiple clients and coordinating their delivery, the intermediary serves as a specialized agent in procedural and logistical matters, whose interest lies in optimizing the supply chain for greater profits; 3) administrative simplification by reducing the number of direct transactions between each supplier or laboratory and each buyer, which is particularly desirable to facilitate the entry of small retailers; 4) greater bargaining power of the intermediary as a representative of multiple clients compared to individual negotiations; 5) access to a wide variety of products, the diversity of products that drugstores have allows them to make available to retailers or other wholesalers a more complete portfolio of products that satisfy the needs of final consumers. (…) For consumers, whether retail sellers or, ultimately, final consumers, drugstores allow for aggregating the needs of buyers to obtain better purchasing conditions, in addition to monitoring information to coordinate these needs with the possibilities of producers. Thus, one of the functions of drugstores is to reduce the information acquisition and search costs for final consumers. On the supplier side, drugstores ensure them a stable demand and distribution of their products, which allows them to have planned production, coupled with the exploitation of economies of scale." It points out, in conclusion, that this state intervention without adequate technical foundations endangers consumers' access to medicines, especially those located in isolated or rural areas, where transportation costs make the product more expensive for drugstores. In this way, not foreseeing the potential problems of medicine shortages (desabastecimiento de medicamentos), is clearly a violation of the right of consumers to health protection, turning the challenged decree into a norm that violates the block of constitutionality. It requests that Executive Decree No. 44863-MEIC be declared unconstitutional for its evident injury to the Law of the Constitution.

2.- For purposes of supporting its standing, the claimant alleges the existence of indirect standing due to the existence of a contentious-administrative proceeding against the challenged decree, processed under judicial file no. 25-0010601027-CA, the lawsuit for which has already been answered by the State. It explains that an ordinary proceeding was filed before the Contentious Administrative and Civil Treasury Tribunal, processed under file no. 25-001060-1027-CA, in which the nullity of the decree in question is sought. In this, the unconstitutionality of the challenged decree was invoked. The party it represents is a company dedicated to the wholesale sale of medical equipment, accessories, medicines, and pharmaceutical products. Among the products they commercialize, there are products that are only commercialized by the party it represents, without there being a pharmaceutical equivalent for said medicines. Some such products are focused on childhood. It indicates that, in the underlying proceeding, the allegation of constitutionality required by the legal system has been made. Thus, in the lawsuit document, the existence of defects in the decree that violate the constitutional principles of reasonableness and proportionality, the right to free competition and freedom of commerce, the fundamental right to health (regarding access to medicines), and the rights of the child has been alleged. It adds that in the document responding to the hearing of Article 70 of the Contentious Administrative Procedure Code, the allegations of unconstitutionality were reiterated. It alleges that, furthermore, this involves the defense of diffuse interests, since the challenged decree is infringing upon people's right to health. It argues that this involves the creation of a barrier to access to medicines for people, which violates the right to health of consumers in its aspect of access to medicines and, furthermore, the principle of the best interests of the child. It points out that the party it represents distributes medicines that have no equal in the market, especially those intended for minors. Thus, as these are unique medicines in the market and essential for the health of a vulnerable population such as minors, any attempt at regulation through an executive decree that affects their availability or commercialization conditions transcends individual interest. It becomes a matter of collective interest that directly impacts all of Costa Rican society, thus evidencing the existence of a diffuse interest, as a public health issue is involved.

3.- By resolution at 3:59 p.m. on September 5, 2025, the claimant "Nombre91481, who affirms filing the action in his capacity as treasurer with powers of general attorney-in-fact of DROGUERÍA INFARMA SOCIEDAD ANÓNIMA, legal entity identification no. CED51706, was warned that, within three days, counted from the day following the notification of this resolution and under warning of denying the processing of the action in case of non-compliance, must provide a certification of legal entity status or other suitable document, accrediting the granting of sufficient powers in his favor, to file this process representing DROGUERÍA INFARMA SOCIEDAD ANÓNIMA." 4.- By means of a document associated with this file on September 16, 2025, the claimant complied with the previous warning.

5.- By official communication of September 23, 2025, the Contentious Administrative and Civil Treasury Tribunal, of the Second Judicial Circuit of San José, was requested to send the judicial file being processed under number 25-001060-1027-CA, which is the contentious-administrative proceeding of Droguería Infarma Sociedad Anónima against the State.

6.- On September 23, 2025, a copy of file no. 25-001060-1027-CA was associated with the file.

7.- Article 9 of the Constitutional Jurisdiction Law empowers the Chamber to reject outright or on the merits, at any time, even from its presentation, any action presented for its consideration that proves to be manifestly improper, or when it considers that there are sufficient elements of judgment to reject it, or that it is the simple reiteration or reproduction of a prior equal or similar rejected action.

Drafted by Magistrate Castillo Víquez; and,

Considering:

I.- ON THE CONDITIONS OF STANDING TO FILE AN UNCONSTITUTIONALITY ACTION. This Chamber has repeatedly indicated that the unconstitutionality action is a process with certain formalities, which must necessarily be met so that this Tribunal can validly rule on the merits of the matter. Specifically regarding the issue of standing to access this constitutionality control process, Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law provides for different scenarios. The first paragraph regulates the unconstitutionality action via the incidental route, which requires the existence of a matter pending resolution, whether in judicial proceedings – including habeas corpus or amparo appeals – or in administrative proceedings – in the procedure for exhausting this route –, in which the unconstitutionality of the questioned norm is invoked as a reasonable means of protecting the right or interest considered injured in the main matter. The second and third paragraphs regulate the direct action – a base matter is not required –, in the following cases: a) when by the nature of the matter there is no individual and direct injury; b) it involves the defense of diffuse interests or those that concern the community as a whole; and c) when the action is promoted by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, and the Defensor de los Habitantes.

Now, in judgment no. 1995-04190 at 11:33 a.m. on July 28, 1995, this Tribunal highlighted that the unconstitutionality action is:

"(...) a process of an incidental nature, and not a direct or popular action, which means that the existence of a matter pending resolution is required - whether before the courts of justice or in the procedure to exhaust the administrative route - to be able to access the constitutional route, but in such a way that the action constitutes a reasonable means to protect the right considered injured in the main matter, so that what is resolved by the Constitutional Tribunal positively or negatively impacts said pending proceeding, because it pronounces on the constitutionality of the norms that must be applied in said matter; and only exceptionally does the legislation allow direct access to this route - cases of the second and third paragraphs of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law ...".

In vote no. 1998-6366 at 4:27 p.m. on September 2, 1998, this Chamber reiterated that:

"(...) The unconstitutionality action is, in essence, incidental. That is, its filing must be analyzed, first of all, from the point of view of a main matter, with respect to which it is an instrument for the effective respect of the rights or interests claimed therein. One of the core aspects of this initial study is that of the standing with which one acts. The foundation in a main matter is the first of the cases addressed in Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law, a basic norm regarding the topic. The remaining hypotheses must be understood restrictively, not with the intention of curtailing the right to effective judicial protection, but of respecting the logic of the constitutional justice system regarding constitutionality control, for the legislator's construction of a relatively formal scheme for initiating the unconstitutionality action would be of no value if, in practice, all form were set aside and matters were admitted as if it were a system governed by the so-called popular action. The cases of the second paragraph of Article 75 cited, which exempt the plaintiff from any connection with a main matter, can, in this way, be qualified as special and exceptional."

In accordance with the foregoing, this Chamber has indicated that "the action process is, primarily, of an incidental nature, so a matter pending resolution in administrative proceedings – in the administrative challenge procedure against the final act – or judicial proceedings is required for the action to prosper. In this way, only in exceptional cases established by law will the existence of this requirement not be necessary" (judgment no. 2018-018560 at 9:20 a.m. on November 7, 2018). It has also clarified that "the cases contained in paragraph 2 of Article 75 constitute an exception to the rule established in paragraph 1 (incidental route) that must be carefully evaluated" (judgment no. 2018-008413 at 9:20 a.m. on May 30, 2018).

Finally, there are other formalities that must be met, namely, the filing document must be authenticated and contain an explicit determination of the challenged regulations, duly substantiated, with specific citation of the components of the block of constitutionality that are considered infringed (Article 78 of the Constitutional Jurisdiction Law). Likewise, the conditions of standing must be accredited (powers and certifications), payment of the Colegio de Abogados stamp must be made, and a literal certification of the document in which the unconstitutionality of the challenged norms was invoked in the base matter must be provided (Article 79 of the Constitutional Jurisdiction Law).

II.- ON THE INADMISSIBILITY OF THE PRESENT UNCONSTITUTIONALITY ACTION. In the case at hand, the claimant indicates – expressly – that it files the action against the entirety of Executive Decree no. 44863-MEIC and requests that its unconstitutionality be declared in totum. Now, although at the beginning of the document filing the action a brief exposition of the content of the different articles that make up the challenged decree is made, the truth is that, subsequently, when the alleged defects of unconstitutionality of the cited decree are presented, a singular and duly individualized and detailed analysis is not made regarding the specific content of each one of such normative provisions, in order to justify that this Chamber declare the unconstitutionality of the decree in its entirety. Especially since, prima facie, the claimant's reproaches correspond to substantive reproaches regarding the content of such normative provisions. Thus, when hearing a case analogous to the present one, by judgment no. 2020-001776 at 9:40 a.m. on January 29, 2020, this Chamber resolved that:

"I.- ON THE IMPROPRIETY OF THE ACTION DUE TO THE LACK OF INDIVIDUALIZATION OF THE CHALLENGED NORMS AND INSUFFICIENT SUBSTANTIATION. The Constitutional Jurisdiction Law, in its Article 3, provides that 'The Political Constitution shall be deemed infringed when this results from the confrontation of the text of the questioned norm or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities, with constitutional norms and principles.' However, for this Tribunal to deem the infringement configured and to be able to declare the unconstitutionality of the challenged norm or act, with the consequent annulment and expulsion from the legal system, whoever promotes an unconstitutionality action has the burden of demonstrating how that provision infringes the Law of the Constitution and, in addition, must indicate why the claim should be accepted. This is termed by this Chamber as the burden of argumentation, that is, 'a norm that facially appears contrary to the Constitution shifts the burden of argumentation to those who maintain that in reality there is no conflict between that norm and the Political Constitution; the opposite occurs if an action is brought against a norm that on first examination does not appear contrary to the Constitution, in which case it is the claimant who must advance arguments that convince regarding the unconstitutionality' (see Judgment No. Telf2947 at 4:30 p.m. on January 10, 1995).

II.- In a later judgment, this Chamber stated, regarding the lack of presentation of unconstitutionality arguments in matters of unconstitutionality actions, the following:

'The unconstitutionality action is filed with the argument that the challenged Executive Decree is harmful, injures and infringes the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment, the right to health, and the international commitments entered into with the Kyoto Protocol. Despite the opportunity granted to the claimants, it is confirmed what the Procuraduría General de la República indicates, that there is no concrete analysis of the provisions of the challenged Executive Decree that are considered unconstitutional, but rather it limits itself to establishing discrepancies in a generic and abstract manner against the entirety of the Regulation, moreover against all activity carried out by the Sugar Mills and Estates, because they maintain that they cause inconveniences in the quality of life and health of the neighboring inhabitants, without specifying what constitutionality arguments must be taken into account against each one of the provisions or groups of norms of the challenged Regulation. [...] The first paragraph of Article 78 of the Constitutional Jurisdiction Law establishes the obligation to authenticate the documents filing unconstitutionality actions, since it is deemed necessary that there be arguments put forth by a legal professional, which this Tribunal does not rule out responding to a serious study of the technical and scientific background of a given subject matter, given the diversity and universality of the norms of the legal system. Unlike guarantee processes, that is, habeas corpus and amparo appeals, which can be directly filed by any interested party before the constitutional jurisdiction in defense of their fundamental rights, generally against acts or omissions that injure them in their private sphere (although not always, as in environmental cases), in processes for the defense of the Political Constitution (such as the unconstitutionality action), the legislator entrusted the authenticating lawyer with a task whose requirement is even greater, if one wishes, more elaborate and exhaustive, which must be reflected in the filing libel by reason of their professional office, to demonstrate to the Tribunal the injury to the constitutional norm by a lower-ranking norm, undermining the principle of constitutional supremacy contained in Article 10 of the Political Constitution. Precisely the material and formal drafting of the Law, as well as of the other secondary provisions, involves an extremely costly process for the State, in which organized civil society has participated in many ways, for or against, and whose formation, approval, and promulgation procedures should not be analyzed lightly.' In this regard, this Chamber must recognize that there is limited room for this Court to remedy the manifest deficiencies of the legal professionals who authenticate briefs in this constitutional jurisdiction, without compromising the impartiality and analysis owed to each unconstitutionality action." (Judgment No. 2012-05285 of 15:03 hrs. of April 25, 2012, reiterated in Judgment No. 2014-04239 of 16:00 hrs. of March 26, 2014).

III.- In the specific case, from the study of the filing brief, it is evident that the petitioner requests that the unconstitutionality *in totum* of Executive Decree No. 42113-S be declared, as it globally or generically questions its content. This, without clearly, concretely, and precisely identifying which are the rules, articles, or provisions of said executive decree or of the technical standard it intends to challenge, as well as the particular reasons regarding each of those provisions for which it considers them unconstitutional, with mention of the Right of the Constitution that in each case it believes is being violated. The petitioner mentions in its argument two articles of the technical standard challenged here, namely: Article 7.7, which provides "[w]hen it is certified that the woman's pregnancy is of a product incompatible with extrauterine life, the patient shall be evaluated following the terms of this standard to avoid a danger to her health or her life and if it cannot be avoided by other means," as it considers that such provision infringes the right to life. Then, it mentions Article 8.2, insofar as it establishes that "[t]hey shall have as reference the recommendations of the World Health Organization and the applicable international standards to what is regulated by this technical standard, which guarantee the quality of service provision, as well as the physical integrity and dignity of the woman," which it claims would allow abortion to be authorized when the woman is not in "a complete state of physical, mental, or social well-being." Based on the foregoing, they claim that the entirety of the technical standard for the medical procedure linked to Article 121 of the Criminal Code, in its entirety or generality, is contrary to Articles 21 of the Political Constitution, 2 and 3 of the Universal Declaration of Human Rights, 1, 2 and 4 of the American Convention on Human Rights, 2 and 6 of the International Covenant on Civil and Political Rights, 3 and 6 of the Convention on the Rights of the Child, 31 of the Civil Code, and 2, 5 and 12 of the Childhood and Adolescence Code.

Despite the mention of those two articles and the petitioner's reasons, this Chamber considers that its argumentation is insufficient to seek to challenge the technical standard in its totality –which is what is ultimately sought with this action– precisely due to the petitioner's omission to concretely and individually indicate each provision it challenges and to argue or explain, extensively –and not in the incomplete manner it did regarding the aforementioned provisions 7.7 and 8.2 of the technical standard in question– the reasons why it considers it to be unconstitutional. In that sense, it is clear that the mention made by the petitioner of the previously cited numerals is not intended to individually challenge each of those articles, but simply to justify its arguments for challenging the entirety of the questioned regulation. Consequently, despite its allegations, the truth is that the petitioner did not comply with setting forth "its grounds in a clear and precise manner, with specific citation of the norms or principles that are considered infringed," as required by Article 78, paragraph 2, of the Law of Constitutional Jurisdiction. (…)" (see, in the same sense, rulings No. 2020-001788 of 9:40 hours on January 29, 2020, and No. 2020-001765 of 9:40 hours on January 29, 2020).

Considerations fully applicable to the *sub judice*.

III.- A similar situation arises regarding the invocation brief. Article 75, first paragraph, *in fine*, of the Law of Constitutional Jurisdiction requires, for purposes of the admissibility of an unconstitutionality action through the incidental route –like the present one–, the existence of a main matter pending resolution, whether before the courts –including habeas corpus or amparo–, or in the procedure to exhaust the administrative route, in which such unconstitutionality is invoked as a reasonable means to protect the right or interest considered injured. It should be reiterated that this Chamber has indicated –in multiple rulings– that:

"(...) Such requirements do not translate into a merely formal matter, since mere compliance with them is not enough, but it is also required that the rule challenged through this route has a direct impact on the matter that serves as the basis, in such a way that what is resolved in the action serves as a reasonable means to protect the injured right or interest within the prior matter. *A contrario sensu*, if there is no direct connection between the object of discussion in the base matter and what is challenged in the action, it is not possible for this Chamber to rule on the matter. It is for this reason that, in accordance with Articles 75 and 79 of the Law governing this Jurisdiction, the petitioners must demonstrate and provide a literal certification of the brief in which they invoked the unconstitutionality of the rules in the base matter, in order to verify its impact on such matter." (ruling No. 2019-016243 of 9:20 hours on August 28, 2019, among others).

This Court has also resolved that the invocation of unconstitutionality must be made in the base matter prior to the filing of the action (see, for example, rulings No. 2016-009868 of 9:20 hours on July 13, 2016, and No. 2016-011291 of 10:40 hours on August 10, 2016).

Now, regarding the requirements that the cited invocation brief must meet, this Chamber has indicated that:

"(…) although an extensive foundation is not required in the invocation of unconstitutionality of the rule, the truth is that it is indeed necessary that in the base matter the unconstitutionality of the rule challenged in the action is expressly invoked... and the constitutional norms that are considered infringed are indicated…". (Judgment No. 2014-000851 of 14:30 hrs. on January 22, 2014)." (Judgment No. 2017-007744 of 9:15 hrs. on May 24, 2017).

Meanwhile, in Judgment No. 2022-5564, of 9:00 hours on March 9, 2022, this Court specified the following:

"(…) In this case and in relation to the content of Article 17 referring to confiscation, having analyzed the memorial in which the unconstitutionality of the rule was invoked, it proves insufficient. The possible injured constitutional articles are mentioned, but the reasons are not indicated. Above all, the allegations referring to Article 45 of the Constitution are missing, which is, precisely, the right alleged as injured in the action filing brief. Finally, regarding the referenced Article 20, it is not mentioned in the invocation brief, so its challenge, lacking the minimum legal foundation, is inadmissible." In the *sub lite*, the petitioner mentions that the respective invocation of unconstitutionality was made in the lawsuit filed before the Administrative Litigation and Civil Tax Court, case file No. 25-001060-1027-CA, in which it was indicated:

"As has been developed throughout this lawsuit and without prejudice to what is established in future stages, this representation considers it important to indicate that in addition to the legal violations stated, there exists a constitutional defect in Executive Decree No. 44863, therefore, I respectfully request the Administrative Litigation and Civil Tax Court to take note that, for the purposes of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, my represented party has invoked the unconstitutionality of the indicated Decree, upon which action will be taken at the appropriate procedural moment." It adds that in the brief responding to the hearing provided for in Article 70 of the Administrative Litigation Procedural Code, the unconstitutionality allegations that underpin this action were reiterated.

Upon reviewing both briefs, it can be corroborated that, in effect, a generic or global reference is made that the challenged decree infringes different principles or constitutional norms, but –as occurs with the action filing brief– no singular, duly individualized, and detailed analysis is made of the specific content of each of the normative provisions contained in such executive decree, in order to justify that this Chamber declare the unconstitutionality of the decree in its totality.

IV.- REGARDING THE ALLEGED DEFENSE OF DIFFUSE INTERESTS. The petitioner also alleges a case of direct standing, as it claims to act in defense of diffuse interests. What has already been indicated in Consideration II must be reiterated, regarding the omissions contained in the filing brief, in terms of the substantive objections, which determines the inadmissibility of the action. But, in addition, it must be remembered that this Court, by majority, has considered that when a rule is susceptible to individual application, it is not appropriate to invoke diffuse interests to admit the action. On this point, in Ruling No. 2022-011649 of 9:20 hours on May 25, 2022, this Chamber resolved that:

"III.- ON DIRECT STANDING. The petitioner, in turn, claims to have direct standing, because it states that the challenged rule not only injures the individual fundamental rights of its represented party but also violates numerous collective and diffuse rights, due to the effects it produces. However, this Chamber, by majority, has considered that when the rule being challenged is susceptible to individual application, it is not appropriate to invoke the defense of diffuse interests to admit the action. Thus, in Ruling No. 2021-002185 of 12:51 hours on February 3, 2021, this Constitutional Court stated the following:

"(…) II.- On diffuse interests and the standing of the petitioners in the case under study. The petitioners state that their standing comes from the defense of diffuse interests regarding the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this regard, it should be noted that, as already mentioned, the cases in the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction constitute exceptions to the rule contained in the first paragraph of the same article, which must be carefully analyzed in each specific case. The diffuse interest has been understood as that interest related to a right or legal situation of a special and particular nature, which may be shared by other persons, with all the interested parties forming a specific group or category. Thus, the violation of that right can affect everyone in general or each one in particular, hence any member of the community can file the action to protect the right considered injured. On this point, the reiterated jurisprudence of the Chamber indicates that:

\"It has been pointed out that it is a special type of interest, whose manifestation is less concrete and individualizable than that of the collective interest just defined in the previous consideration, but which cannot become so broad and generic that it is confused with the right recognized to all members of society to ensure constitutional legality, since the latter -as has been repeatedly stated- is excluded from the current constitutional review system. It is, therefore, an interest distributed in each of the administered, mediate if you will, and diluted, but no less verifiable for that reason, for the defense, before this Chamber, of certain constitutional rights of singular relevance for the adequate and harmonious development of society. It is the special characteristics of these rights themselves and not the particular situation of the subjects who may hold them that is the key for distinguishing and determining the presence of the so-called diffuse interests, as has been stated in different resolutions such as 03705-93 of fifteen hours on July thirty for the right to the environment, number 05753-93 of fourteen forty-five hours on November nine of that same year for the defense of historical heritage, and number 00980-91 of thirteen thirty hours on May twenty-four, nineteen ninety-one for electoral matters.\" –see judgment number 360-90- From this definition, it is possible to consider that the diffuse interest is composed of an eminently subjective element, relating to its belonging or ownership of the interest, and another objective element, related to the incidence of the good on society, which distinguishes it from other legal situations. Regarding the first –the subjective–, it is clear that it is diffused in a non-individualized human group, which co-participates in the enjoyment of the legal good that is the object of the interest, but whose composition does not result from an identifiable, encompassable set of subjects with relatively clear contours, as does occur in the collective interest. And from the objective perspective, it must be clarified that not every \"diffused\" interest acquires the legal category of \"diffuse interest,\" but only those imbued with a profound social relevance, whose assessment results from the circumstances of each case –see, among others, judgments numbers 2006-15960 and 2014-4904-. In this sense, just as it has been said that this interest cannot be so broad and generic that it is confused with the right to ensure constitutional legality –which would entail the tacit establishment of a popular action not contemplated by the Law of Constitutional Jurisdiction–, nor can it be so concrete that it allows an individual claim, because in such a case, standing would derive from that claim –see, among others, judgments numbers 2008-13442, 2009-300, and 2009-9201-. Thus, examples of such interests are the right to a healthy and harmonious environment, the defense of historical heritage, electoral matters, the defense of the right to health, and the oversight of public funds. Therefore, in the case under study, where the petitioners refer their standing to the defense of diffuse interests in matters of protection of a healthy and ecologically balanced environment, what is appropriate is to rule as indicated in the following considerations.

(…)

In the action now being heard, the same petitioners challenge the same norms of Articles 50 and 51 of the Regulation in question, as well as Article 52 of the same instrument, and although, beyond the sustainability of captive breeding facilities (zoocriaderos), this action focuses on issues of ex situ conservation and environmental education –which was also pointed out in that previous action–, the truth is that this Chamber's definition on standing, as established in the cited judgment, is fully applicable in this new action. Note that, certainly, as the Procuraduría General de la República clearly points out and the Minister of Environment and Energy emphatically states, the regulation being questioned is indeed totally susceptible to individual application and to directly affecting the legal sphere of singular and identifiable persons, who exercise a specific activity, subject to the regulation indicated in the Ley de Conservación de la Vida Silvestre and its regulation. Thus, it is clear that contrary to the argued defense of diffuse interests, what is at stake is some degree of disagreement with the subjection they must undergo for the regulation of the activity they exercise or intend to exercise; note that, as the report of the Minister of Environment and Energy rightly states, the petitioners are directly related as founders, managers, or employees of various companies related to the exhibition of wildlife or its tourism promotion. Thus, it is unfeasible to allege purported conservation and environmental education problems to use the figure of diffuse interests and thereby promote a direct unconstitutionality action, bypassing the strict admissibility requirements set forth in the Law of Constitutional Jurisdiction, as indicated in Considerations II and III of this resolution.

Under this reasoning, and taking into consideration the identity of the petitioners and the regulation being questioned, it is clear that the precedent of Judgment 2018-18563 is fully applicable to this action now being heard, from which it must necessarily be concluded that, as on that previous occasion, the petitioners lack standing to file this process, so it is inappropriate to hear and rule on the aspects raised. Therefore, the proper course is to dismiss this action" (the underlining is not in the original).

In a similar sense, in Judgment No. 2021-011994 of 16:30 hours on May 26, 2021, this Chamber held that:

"(…) It is reiterated that the diffuse interest cannot be so broad and generic that it is confused with the right to ensure constitutional legality (which would entail the tacit establishment of a popular action not contemplated by the Law of Constitutional Jurisdiction); but neither can it be so concrete that it allows an individual claim, because, in such a case, standing would derive from that claim (…)” (see in this same sense, among others, Rulings No. 2021-025373 of 9:20 hours on November 10, 2021, and No. 2022-007466 of 9:45 hours on March 30, 2022).

Considerations fully applicable in the *sub judice*. Both the reading of the action filing brief and the reading of the lawsuit filed in the administrative litigation venue allow us to derive that, in this instance, a personal and direct interest of the petitioner prevails due to the alleged financial impact that the application of the challenged decree has generated for it. This also allows us to verify that we are in the presence of norms susceptible to being concretized in cases of individual application in the person of specific individuals, which directly affect the legal sphere of singular and fully identifiable persons, who are authorized to file the corresponding judicial claim, as has happened in this particular case.

V.- IN CONCLUSION. As a corollary to the foregoing, it is appropriate to reject the action outright, as is hereby ordered.

VI.- DIFFERENT REASONS OF MAGISTRATES CRUZ CASTRO AND RUEDA LEAL, regarding diffuse interests, authored by the latter. As we have expressed in other cases, we consider that a quality of the diffuse interest consists precisely in that its impact is general –that is, it affects an entire population or broad sectors of it– within a context where it is not required that the harmed subjects know each other (they could even lack nexus or legal relationships among them), but the presence of a same situation of damage or danger to a constitutional good that, equally and without any need for individualization, encompasses and brings together an entire society in the abstract is required. Its defense aims to satisfy a need of society as such; therefore, it is transcendent to that of a human being individually or collectively considered. In Judgment No. 2019-17397 of 12:54 hours on September 11, 2019, this Court reiterated the following:

"(…) Secondly, the possibility of acting in defense of \"diffuse interests\" is provided for; this concept, whose content has been gradually delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in this court's judgment number 3750-93, of fifteen hours on July thirty, nineteen ninety-three) \"… Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot be in our law -as this Chamber has already said- merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that, in relation to them, specific persons, or personalized groups, are identified or easily identifiable, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate interests that concern a community as a whole. It is, then, a matter of individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous sets of people who share an interest and, therefore, receive a harm, actual or potential, more or less equal for all, so it is rightly said that these are equal interests of the groups found in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests partake of a dual nature, as they are simultaneously collective –because they are common to a generality– and individual, so they can be claimed in such capacity\".

In summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united based on a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is diffused, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. In these cases, of course, the challenge that a member of one of these sectors could make under the protection of paragraph 2 of Article 75 must necessarily refer to provisions that affect them as such. This Chamber has listed various rights to which it has given the qualification of \"diffuse,\" such as the environment, cultural heritage, the defense of the country's territorial integrity and the proper management of public spending, among others. In this regard, two clarifications must be made: on the one hand, these referred goods transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, as they refer in principle to aspects that affect the national community and not particular groups of it; environmental damage does not affect just the residents of a region or the consumers of a product, but rather harms or puts at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity; similarly, the defense of the proper management of public funds authorized in the National Budget is an interest of all the inhabitants of Costa Rica, not just of any group of them. On the other hand, the enumeration made by the Constitutional Chamber is nothing more than a simple description inherent in its obligation –as a jurisdictional body– to limit itself to hearing the cases submitted to it, without it being understood in any way that only those rights that the Chamber has expressly already recognized as such can be considered diffuse rights; the foregoing would imply an undesirable upheaval in the scope of the Rule of Law, and of its correlative \"State of rights,\" which –as in the case of the Costa Rican model– is based on the premise that what must be express are the limits to freedoms, since these underlie the human condition itself and therefore do not require official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction speaks of interests \"that concern the community as a whole,\" it refers to the legal goods explained in the preceding lines, that is, those whose ownership rests in the very holders of sovereignty, in each of the inhabitants of the Republic.

It is not, therefore, that any person can come before the Constitutional Chamber in protection of any interests (popular action), but rather that every individual can act in defense of those goods that affect the entire national community, without it being valid in this field to attempt any exhaustive enumeration either" (see Judgment No. 2007- 01145)." In line with what has been stated and sustained by this Court in its jurisprudence, these are, then, individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous sets of people who share an interest and, therefore, receive a harm, actual or potential, more or less equal for all, so it is rightly said that these are equal interests of the groups found in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. That is precisely why, as of Judgment No. 2021-2185 of 12:51 hours on February 3, 2021, we consider, unlike the Nombre3382 of this Court, that some of these interests can be embodied in a particular specific case, without thereby losing their condition as a diffuse interest, as occurs with environmental protection, whose impact affects a person and everyone in general; and such impact can be individualized in a particular situation, such as, for example, the construction of a factory in a specific neighboring sector, without the respective environmental impact assessments (estudios ambientales), whose negative effects affect the planet's ozone layer. Undoubtedly, the result of a claim or process that a neighbor might file against that factory will not only affect their own interests but also those of the rest of the community. Therefore, it constitutes a diffuse interest; and, nevertheless, it is also the object of a particular individualized situation. However, this does not mean, in any way, that in every invoked situation the existence of a diffuse interest can be alleged, even if this can be the object of a particular situation. Let us remember that for an interest to be considered "diffuse," it must not only affect a community but also be diffused, disseminated within that community. If it does not produce such an effect, it cannot be considered a diffuse interest. In the petitioner's case, as the Nombre3382 states, the challenged regulation does not produce a socially diffused impact, but a specific one. Thus, in this case, what is discerned is a situation that, while it may be shared by some group of people, that effect is not of such magnitude as to consider it a diffuse interest. For the reason stated, we agree with the Nombre3382 in dismissing this action.

VII.- NOTE OF MAGISTRATE GARRO VARGAS On other occasions, I have recorded a note regarding diffuse interests, when the reason for the rejection is limited to an inadequate invocation of these (see, for example, judgments numbers 2021-002185, 2022-007466, 2024-001059, among others). However, that is not the case with the present action in which an inadmissibility element was verified, namely, the insufficient invocation in the base matter.

VIII.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE CASE FILE. The parties are warned that if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not withdrawn within this period will be destroyed, as provided in the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial," approved by the Corte Plena in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in the Judicial Bulletin number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The action is rejected outright. Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal give different reasons regarding standing for diffuse interests. Magistrate Garro Vargas records a note.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador --  South of the Perpetuo Socorro church).

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Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente  Res. Nº 2025039249 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta y cinco minutos del veintiseis de noviembre de dos mil veinticinco .

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre91481, en su condición de apoderado generalísimo de Droguería Infarma Sociedad Anónima, cédula de persona jurídica nro. CED51706, interpone acción de inconstitucionalidad en contra de la totalidad del Decreto Ejecutivo Núm. 44863-MEIC, denominado “Regulación de margen máximo de comercialización bruto de todos los medicamentos registrados ante el Ministerio de Salud”, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 10, Alcance 6, en fecha 17 de enero de 2025.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en este Sala el 8 de agosto de 2025, la parte accionante manifiesta que interpone esta acción contra el Decreto Ejecutivo nro. 44863-MEIC, por considerar que es contrario al bloque de constitucionalidad y por lo tanto debe ser suprimido del ordenamiento jurídico, a efectos de garantizar la supremacía constitucional y el resguardo a los derechos fundamentales en cuestión. Expone que, de la lectura de los considerandos del decreto impugnado, se desprende que la intención del Poder Ejecutivo es regular los márgenes de comercialización de los medicamentos. Este aduce que muchos Estados afiliados a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico emplean la regulación de precios de medicamentos, ya sea “directa o indirectamente”. También hace alusión a estudios técnicos sobre el costo de los medicamentos. No obstante, en el cuerpo de los considerandos no se hace referencia al estudio técnico que emitió la Comisión para Promover la Competencia (COPROCOM) ni a los efectos sobre el abastecimiento de los medicamentos. Tampoco se justifica el por qué debe imponerse una regulación de precios a la totalidad de los medicamentos y no solo a algunos de los medicamentos. En cuanto al fondo del decreto en cuestión, este posee seis artículos. El primero de ellos establece lo siguiente: “Artículo 1°. - Se establece el margen máximo de comercialización bruto de todos los medicamentos registrados ante el Ministerio de Salud y dispuestos para la venta al consumidor final, tanto con receta como de libre venta, en los dos eslabones de la cadena de valor: mayorista y minorista. El margen máximo se fijará por grupo terapéutico según las siguientes tablas (…).” El artículo segundo ofrece una serie de definiciones aplicables al propio decreto. Entre las cuales, se desconocen los conceptos propios de la regulación normativa, tanto nacional como centroamericana, para establecer lo que se entenderá como droguería (mayorista) entre otros. Entre las definiciones se encuentra el concepto de precio compra mayorista, el cual se define como “Corresponde al precio de internamiento del medicamento, entendido como el valor CIF (unitario) + total pagado de impuestos o el precio final que se indique en la factura del laboratorio.” Adelanta que esta definición de precio de compra desconoce completamente cualquier gasto necesario para realizar la comercialización del bien o servicio. Continúa que, cuando se establece un precio de venta de un producto, es imposible no considerar todos los costos directos e indirectos que son necesarios para poder hacer que ese producto se venda. En particular, al tratarse de medicamentos, existen normas técnicas que exigen que los mismos sean almacenados, transportados y vendidos cumpliendo un mínimo de garantías que permita asegurar su calidad, seguridad y eficacia. Las droguerías deben cumplir los procedimientos establecidos en el Decreto Ejecutivo nro. 37700-S Reglamento de Buenas Prácticas de Almacenamiento y Distribución de Medicamentos en Droguerías, lo que implica una cadena de costos que no se contemplan el decreto ejecutivo impugnado. Indica que, en esta misma línea de pensamiento, el artículo 3 del decreto impugnado regula la forma en que se calcula el margen de comercialización del producto, mediante la fórmula ahí prevista. Añade que artículo 4 del decreto impugnado: “Artículo 4°. - Los márgenes de comercialización brutos ordenados en el artículo 1 del presente Decreto Ejecutivo serán aplicables por segmento de mercado, de manera que, si intervienen varios agentes dentro de una misma línea de un mercado mayorista, el margen máximo fijado no es aplicable por cada uno de ellos, sino para todos los que participan de ese segmento de manera conjunta o agregada”. Aduce que esta es una forma de colusión de los agentes de este mercado. Finalmente, el artículo 5 establece el deber de suministrar determinada información de facturas electrónicas y registros sanitarios, ordenándose la entrega de información sensible indiscriminadamente a las autoridades administrativas sin que exista consentimiento de los administrados ni autorización legal al Ministerio de Hacienda para suministrar dicha información a terceros. Apunta que, en suma, lo que el decreto impugnado persigue es regular los márgenes de comercialización de todos los medicamentos registrados y dispuestos para la venta al consumidor y en los dos eslabones: mayoristas y minoristas. Si bien el margen varía según el principio activo del medicamento, lo cierto es no existe una distinción entre medicamentos, pues todos se encontrarían regulados bajo el mismo principio. Incluso, el propio artículo primero establece que, si existe duda sobre la pertenencia a un principio activo, se deberá hacer la consulta al MEIC. También indica que, si un principio no se ubica en la lista indicada en el decreto, se fijará un determinado margen de comercialización (17.5% para mayoristas y 34.5% para minoristas). Considera que tal decreto ejecutivo resulta contrario al bloque de constitucionalidad, en el tanto violenta, cuando menos, los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad (en sí mismos), la previsión constitucional sobre el modelo económico en función de la libertad de comercio, el derecho a la autodeterminación informativa y, además, genera afectaciones al derecho fundamental a la salud, sobre todo respecto de determinados grupos vulnerables. Específica, como primer vicio de constitucionalidad, que el margen máximo de comercialización bruto fijado en el decreto resulta contrario al principio de razonabilidad y proporcionalidad técnica. Señala, al efecto, que lo primero que debe determinarse es si la medida impuesta –sea, regular el margen máximo del precio bruto de todos los medicamentos, con la consecuente limitación o afectación a la libertad de comercio, protección al consumidor y acceso a la salud a través del acceso a los medicamentos–, resulta necesaria. Señala que, de acuerdo con la solicitud de estudio efectuado por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio dentro del proceso de elaboración del decreto, la necesidad que se pretende cubrir con la norma de alcance general no está referida a un aumento en los precios de los medicamentos o a mejorar el acceso a estos para los costarricenses. Tal y como se desprende del oficio MEIC-DM-OF-2452024, la finalidad del decreto es regular los márgenes brutos en la cadena de valor de los medicamentos, partiendo desde ese momento de una decisión ya adoptada que solo se pretendía justificar a través de los estudios. Al respecto, la solicitud indica expresamente: “Reciba un cordial saludo. De conformidad con lo establecido en los artículos 5 de la Ley N°7472, Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, así como los artículos 15 y 17 del Decreto Ejecutivo 37899, Reglamento a dicha ley, le solicito de oficio, el inicio de la investigación correspondiente sobre los márgenes brutos de comercialización en la cadena de valor de los medicamentos en Costa Rica.” Argumenta que, de lo señalado, se desprende que la regulación de precios no busca reducir o permitir el mejor acceso de los consumidores a los medicamentos como se ha querido decir en los medios de prensa, sino que busca directamente regular el margen bruto de comercialización incluso de previo a realizarse los estudios técnicos que permitan comprobar si existen distorsiones de mercado y cuáles son las causas de las distorsiones de mercado. Es decir, no existe ninguna necesidad identificada por el Ministerio de Economía Industria y Comercio que sea atendida por el decreto en cuestión. Por otra parte, la nota de solicitud de estudio señala que existen estudios recientes (sin indicar cuáles) que establecen que los márgenes brutos de comercialización son más altos en nuestro país que en otros países. Aduce que no se pretende solventar una necesidad real con el decreto que afecte al mercado costarricense de medicamentos, por lo que la limitación a la libertad de comercio y de acceso a los medicamentos no se encuentra de ninguna forma sustentada en una necesidad. Continúa que el informe DAEC-INF-003-2024 señala que el objetivo del estudio efectuado es: “1.5. Objetivos 1.5.1. Objetivo General Determinar si los márgenes brutos de comercialización en la cadena de valor de medicamentos en Costa Rica presentan condiciones que justifiquen la aplicación del artículo 5 de la Ley N°7472. 1.5.2. Objetivos Específicos I. Caracterizar la cadena de valor de los medicamentos en Costa Rica. II. Analizar los márgenes brutos de comercialización de la cadena de valor de medicamentos en Costa Rica, mediante una comparación internacional. III. Identificar las diferentes prácticas regulatorias aplicadas a nivel internacional en el mercado de medicamentos. IV. Determinar posibles alternativas para la toma de decisiones de política pública en el sentido de lo indicado en el artículo 5 de la Ley N°7472.” Insiste que, de lo expuesto, se desprende que el estudio se realizó para analizar los márgenes de comercialización bruto de los medicamentos, nunca para reducir el precio de los medicamentos para el consumidor final, por lo que, nuevamente, no se está ante una necesidad que justifique la limitación a la libertad de comercio. Apunta que esta Sala Constitucional ha advertido, en su jurisprudencia, que la limitación de los derechos debe responder a una necesidad social imperiosa. En este caso, al no existir una necesidad social imperiosa que pueda ser identificada en los antecedentes del decreto, la regulación de los márgenes brutos de comercialización de los medicamentos se convierte en una regulación innecesaria en los términos planteados por el Poder Ejecutivo. Añade que, en cuanto a la legitimidad, entendida esta como la ausencia de prohibición jurídica del objetivo perseguido con la norma bajo análisis, es claro que tampoco se logra en el caso concreto. El artículo 4 de decreto impugnado, establece que: “Artículo 4°. - Los márgenes de comercialización brutos ordenados en el artículo 1 del presente Decreto Ejecutivo serán aplicables por segmento de mercado, de manera que, si intervienen varios agentes dentro de una misma línea de un mercado mayorista, el margen máximo fijado no es aplicable por cada uno de ellos, sino para todos los que participan de ese segmento de manera conjunta o agregada”. Aduce que esto obliga a los agentes económicos a “ponerse de acuerdo para distribuir el margen máximo de comercialización” entre los diferentes competidores, con lo cual, es evidente que el decreto obliga a los actores a coludirse para poder cumplir con dicho mandato, violentándose el derecho a la libre competencia. Señala que esto ya fue advertido por la Comisión Para Promover la Competencia, en la demanda planteada en la sede contencioso-administrativa, al señalar ese órgano técnico lo siguiente: “El artículo cuarto vigente del decreto… obliga a los agentes dentro de la misma línea de mercado mayorista a efectuar prácticas contrarias a la ley N 7472, el artículo 11, inciso f (práctica monopolística absoluta de intercambio de información entre competidores) por lo que el decreto por jerarquía normativa es contrario a la ley de competencia… Sobre la misma idea nos referimos a las prácticas monopolísticas absolutas o acuerdos horizontales, estos son los actos o contratos, los convenios y los arreglos, realizados por agentes económicos competidores entre sí, que tengan como propósito fijar precios, establecer volúmenes de producción, asignarse territorios, concertar o coordinar las licitaciones públicas, rehusarse a comprar o vender bienes o servicios, e intercambiar información con cualquiera de los anteriores objetivos. Las prácticas monopolísticas absolutas son consideradas por nuestra legislación y por la doctrina del Derecho de la Competencia como las más perjudiciales al proceso de competencia en los mercados, ya que al actuar coordinadamente los agentes económicos pueden comportarse como un monopolio y, por consiguiente, tener los mismos efectos perjudiciales en la economía y para los consumidores.” Estima que, en consecuencia, el decreto en cuestión no supera el estadio de la legitimidad en el análisis de proporcionalidad y la razonabilidad, precisamente por promover prácticas anticompetitivas que, incluso, son absolutamente prohibidas por nuestro ordenamiento jurídico y, en especial, por el artículo 46 de la Constitución Política. Alega que el decreto impugnado tampoco cumple con la idoneidad, que se refiere a la aptitud que tiene la medida para alcanzar el objetivo planteado. Continúa que el primer problema planteado para analizar el tema de la idoneidad es la inexistencia de un objetivo claro en la medida. Si se observan los antecedentes del decreto en mención, el objetivo de los estudios que lo preceden es determinar si debe regularse el margen bruto de comercialización, es decir, no existe una intención clara de reducir los precios al consumidor o de permitir un mejor acceso de los medicamentos a la población en general. Por lo que estima que este elemento de la idoneidad no se cumple en el caso concreto, por cuanto, no existe una necesidad social apremiante debidamente identificada que se pretenda resolver con esta específica intervención en el mercado de medicamentos. Añade que, aún partiendo hipotéticamente de que lo que se pretende con el decreto es reducir el precio de los medicamentos y permitir un mejor acceso de los consumidores al mercado de medicamentos, lo cierto es el acto de alcance general tampoco cumple con el elemento de idoneidad. Expone que la idoneidad de una medida regulatoria de precios se debería evaluar en función de su capacidad para alcanzar el objetivo legítimo propuesto sin generar distorsiones que lo hagan inefectivo o incluso contraproducente. En el caso concreto, el establecimiento de un margen máximo de comercialización bruto como mecanismo de control de precios no supera la etapa bajo análisis, es decir, no se considera apta para buscar una supuesta accesibilidad de medicamentos. En primer lugar, el decreto en cuestión parte de la cuestionable premisa de que la reducción de los precios al consumidor puede garantizarse limitando el margen bruto de comercialización, sin considerar la estructura real de costos a lo largo de la cadena de suministro. Es decir, al establecer un margen bruto –y no neto–, el Poder Ejecutivo omite considerar una serie de costos asociados al almacenamiento y transporte de los medicamentos en cuestión. El decreto no hace esta diferencia y esto, lejos de propiciar una disminución en los precios, puede acabar por aumentarlos, sobre todo en zonas rurales. Al establecer márgenes generales de comercialización de grupos de medicamentos que compartan el mismo ingrediente activo, no se han analizado las situaciones particulares de cada medicamento y que podrían conducir a que, lejos de disminuir el precio de los medicamentos, el mismo se incremente. Aduce que la Comisión para Promoción de la Competencia ya se pronunció sobre este punto, en la Opinión COPROCOM 015-2024, publicada en el diario oficial La Gaceta nro. 2, Alcance 1, del martes 7 de enero de 2025, en siguiente sentido: “Respecto a la fórmula del decreto, no se desprende ni se identifica que se encuentre motivada, sea en el decreto o en los informes de referencia. Por lo anterior, al no estar motivada no cumple con el requisito de excepcionalidad de la medida, resulta contraria a la competencia y al aplicarse discriminadamente a todos los medicamentos puede decirse que es contraproducente para establecer precios competitivos en favor de los consumidores... La medida propuesta corresponde con el establecimiento de un margen máximo de comercialización, que sería aplicado a todos los medicamentos registrados ante el Ministerio de Salud, en el nivel de droguerías-farmacias y farmacia- consumidor. Al respecto, la elección de un margen máximo, aunque no es menos restrictivo para los consumidores como lo es un precio mínimo o un precio fijo, debe considerarse que su establecimiento sin una evaluación real de su impacto puede llevar a un desabastecimiento de productos en el mercado, afectar la calidad así como limitar la innovación o puesta de productos innovadores de los consumidores.” En esta misma línea se pronuncia la COPROCOM, en la demanda que presentó ante el Tribunal Contencioso Administrativo, en la que señala que la aplicación de los márgenes brutos de utilidad del decreto cuestionado puede producir un encarecimiento de los medicamentos. Insiste que, lejos de producir una reducción de precios al consumidor, el decreto puede, en algunos de los casos, producir un incremento de dichos precios, lo que evidencia que el decreto no resulta idóneo para cumplir el fin propuesto. Además, y como también lo ha señalado la COPROCOM en este caso, es posible que existan, en el mediano plazo, problemas de desabastecimiento que afecten sobre todo a las poblaciones rurales. Apunta, el accionante, que su representada ha aportados datos concretos en el asunto base que acreditan que la medida adoptada por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, en el sentido de regular los márgenes brutos de los medicamentos, no solo no tiene como efecto la reducción de los precios en todos los productos, sino que, además, puede producir una reducción en el acceso a estos respecto de las personas ubicadas en zonas rurales, pues no se considera la diferencia de costo que tiene distribuir en San José o en zonas alejadas. Insiste que el control mediante un margen máximo de comercialización ignora que los costos asociados a la distribución y comercialización de medicamentos varían significativamente según factores como logística, transporte, almacenamiento y gestión de inventarios. Al imponer una restricción uniforme, se desincentiva la inversión en eficiencia operativa y se pueden generar barreras de entrada para los agentes en el mercado, debilitando la competencia y, paradójicamente, afectando la accesibilidad económica de los productos. Desde la óptica constitucional, el principio de proporcionalidad exige que la medida no solo persiga un fin legítimo (como garantizar el acceso a los medicamentos), sino que sea adecuada para alcanzarlo, sin generar efectos contrarios al interés general o que resulten contraproducentes. En este sentido, la regulación basada en un margen máximo de comercialización bruta no resulta idónea porque, en lugar de facilitar el acceso a los medicamentos, puede restringir la oferta y generar escasez, afectando el derecho fundamental a la salud, lo cual, se exacerba en zonas rurales, donde la viabilidad económica de suministrar medicamentos puede disminuir drásticamente. Afirma que, de hecho, así lo recomendó expresamente la CORPROCOM, al indicar: “B. Recomendación propuesta. A partir de lo expuesto anteriormente y de la valoración realizada de los elementos presentados en el reglamento y las recomendaciones del estudio, se considera la siguiente recomendación: Al Ministerio de Economía, Industria y Comercio Se recomienda la no implementación de la medida propuesta el decreto titulado “REGULACIÓN DE MARGEN MÁXIMO DE COMERCIALIZACIÓN DE TODOS LOS MEDICAMENTOS REGISTRADOS ANTE EL MINISTERIO DE SALUD” del Presidente de la República y el Ministro de Economía, Industria y Comercio; por considerarla contraria a la competencia, al no cumplir con el imperativo legal de procedimiento, motivación y excepcionalidad de la medida, ya que su implementación podría acarrear potenciales efectos contraproducentes en los mercados de productos involucrados.” (Opinión Consultiva de la Comisión para Promover la Competencia Núm. 015-2024) La inidoneidad de la medida radica en que no logra garantizar la reducción efectiva de precios sin comprometer el suministro de medicamentos. Expone, en último lugar, que la medida no resulta proporcionada en sentido estricto, por cuanto, la medida adoptada vacía el contenido de la libertad de comercio y del derecho a la libre competencia. El artículo 4 del decreto cuestionado obliga a los agentes del mercado a coludirse, estableciendo verdaderos carteles para poder cumplir con los mandatos señalados. Esto vacía de contenido el derecho a la libre competencia, pues, como lo señala la COPROCOM, el efecto inmediato es producir situaciones monopólicas en un mercado que, por sus características, tiende ya a ser altamente concentrado. Aduce, el accionante, que también se produce una restricción excesiva a la libertad de comercio, ya que la medida cuestionada produce una reducción significativa de las ventas que su representada efectuaba. Añade que no se refiere a una reducción en las ganancias –que, entiende, es la finalidad del decreto–, sino a una imposibilidad absoluta de vender ciertos productos precisamente por las condiciones artificiales que produce el Estado, y eventualmente, al cierre de la empresa por la constricción del mercado que produce artificialmente el decreto. La accionante expone los datos que reflejan el impacto financiero que ha tenido la aplicación del decreto impugnado en el caso su representada. Alega que, para el mes de abril de 2025, su representada ha experimentado unas pérdidas en sus ingresos de un aproximado de más de cien millones por mes. Acusa que es insostenible mantener una empresa con pérdidas de cien millones mensuales. Alega que el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, a través de La Gaceta, notificó el “Proyecto de Prórroga y Modificación al Decreto Ejecutivo Regulación de Margen Máximo de Comercialización Bruto de todos los Medicamentos registrados ante el Ministerio de Salud, Decreto Ejecutivo N.º 44863-MEIC del 15 de enero de 2025”. En el marco de este proceso de modificación, se incorporó el “Informe técnico de seguimiento a la implementación del Decreto Ejecutivo N.º 44863-MEIC y su reforma mediante el Decreto Ejecutivo N.º 44910-MEIC, Informe-INF-009-25”, en el cual, se reconocen importantes deficiencias en la aplicación efectiva de la normativa, particularmente en lo relativo al artículo 4. Una de las conclusiones del informe establece que: “En virtud de lo expuesto y considerando que aún no existe evidencia técnica suficiente para diferenciar con claridad las modalidades de relación comercial dentro del canal mayorista, se sugiere modificar el artículo 4 del Decreto Ejecutivo N.º 44863-MEIC, de modo que los márgenes establecidos para el eslabón mayorista se apliquen de manera individual a cada operador de dicho eslabón, sin que deba agregarse o distribuirse entre varios agentes de un mismo segmento.” Aduce que esta afirmación no solo reconoce la complejidad del mercado mayorista, sino que también confirma que el decreto, en la redacción impugnada, no es aplicable con claridad ni coherencia dentro de la realidad operativa del sector. Esta situación no evidencia un problema de implementación aislado, sino una falla estructural en la concepción normativa misma, que impide su aplicación eficaz y generalizada. Modificar una norma debido a la dificultad de su ejecución, sin sustento en estudios técnicos, análisis de impacto económico ni evidencia empírica clara, representa una debilidad fundamental en el diseño regulatorio. Este proceder vulnera principios esenciales del ordenamiento jurídico, como el principio de legalidad y el principio de seguridad jurídica, al introducir ajustes normativos sin bases objetivas ni metodológicamente sustentadas. A ello se suma un aspecto crítico señalado en el Informe-INF-009-25 de la Dirección de Análisis Económico y Comercial (DAEC), como es la ausencia de una evaluación sistemática y concreta sobre la efectividad del decreto en relación con los objetivos regulatorios propuestos. Aunque se afirma que “[e]l comportamiento hasta ahora observado responde en parte a la existencia del Decreto citado como mecanismo de referencia y fiscalización, por lo que su retiro prematuro podría revertir los avances logrados”, lo cierto es que dicha afirmación carece de indicadores medibles, datos cuantitativos o una metodología de evaluación técnica que permita validar empíricamente tales “avances”. Señala que, en otras palabras, no existe prueba objetiva de que el decreto impugnado haya cumplido su finalidad, ni de que su permanencia garantice estabilidad o beneficio sostenido para el mercado. Por el contrario, la admisión de que los efectos positivos han sido parciales, frágiles y no generalizables refuerza la conclusión de que el Decreto Ejecutivo N.º 44863-MEIC no sirve como herramienta regulatoria efectiva. Su aplicación ha demostrado ser inadecuada para responder a la estructura y dinámica real del mercado nacional. Insiste, el accionante, que existe prueba contundente de que la medida adoptada no resulta proporcional con la limitación impuesta, pues vacía totalmente de contenido la libertad de empresa y de comercio al obligar, en el corto plazo, a que su representada enfrente pérdidas que la obliguen al cierre. Alega que la propia COPROCOM se refirió a la falta de excepcionalidad de la medida. Reclama, como segundo vicio de inconstitucionalidad, que se violenta el modelo económico desde la perspectiva de la libertad de comercio o de empresa como derecho fundamental. Sostiene que, del artículo 46 de la Constitución Política, se deriva que hay una prohibición constitucional agravada de establecer –incluso por la vía legal– un acto que bien amenace o que restrinja la libertad de comercio, agricultura e industria. Es decir, la Constitución ha excluido la posibilidad de que incluso, a través de ley formal, se establezcan amenazas o restricciones a la libertad de comercio que puedan dar como resultado la supresión de dicho derecho o la creación –como en este caso– de condiciones monopólicas, con lo cual, si se hacen vía decreto ejecutivo –como ocurre en la especie–, la inconstitucionalidad se exacerba. Señala que esta Sala ya se ha referido a la libertad de comercio o empresa como derecho fundamental (votos 1019-1997, 4257-2000, 1739-2001, 4806-2010 y 6767-2024) y ha delimitado su núcleo esencial (votos nro. 1571-2008, 4806-2010, 12210-2009 y 16272-2017). Si bien se entiende que este derecho, como cualquier otro derecho fundamental, admite límites y limitaciones, lo cierto del caso es que dichas limitaciones son usualmente impuestas por ley y no por reglamento y que, en todo caso, han de ajustarse plenamente al ordenamiento jurídico. La Constitución Política protege la libertad en virtud de la cual las personas organizan libremente los factores de producción y constituyen empresas en los diversos mercados productivos que existen en la economía. De ahí que las personas libremente decidan construir una empresa de la naturaleza que deseen, de conformidad con el ordenamiento jurídico. En lo que respecta al mercado de medicamentos, las empresas se constituyen en Costa Rica con la expectativa de gozar de las condiciones del modelo económico que la Constitución impone. Si bien es cierto es posible realizar regulaciones de precios según lo establecido en el artículo 5 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, esta regulación de precios debe responder a una necesidad imperiosa y, además, no puede abstraer el núcleo mínimo del derecho. En este caso, el decreto ejecutivo impugnado roza directamente contra esa expectativa legítima, descrita en la jurisprudencia de la Sala Constitucional como la libre escogencia de una actividad económica lícita y de la posibilidad de organizar las actividades en la forma que más convenga a los intereses, en el marco de la autonomía de la voluntad. En efecto, el decreto ejecutivo impugnado obstaculiza realizar una libre organización de la empresa, en el tanto obliga a realizar negociaciones con sus directos competidores para establecer los márgenes brutos de comercialización. Esta colusión obligada, que establece el artículo 4 del decreto impugnado, claramente lesiona el derecho a la libre competencia, pues crea una situación de monopolio contraria a la Carta Fundamental. Situación monopólica que ya fue señalada por la COPROCOM en la demanda interpuesta por ese mismo órgano técnico ante el Tribunal Contencioso Administrativo. La sola existencia de un acto de alcance general que obligue a los competidores del mismo sector a concertarse para establecer los precios de cara al consumidor es un acto que deja sin contenido el derecho a la libre competencia. Cabe pensar que en un mercado tan concentrado como el de medicamentos, el poder de negociación será muy desigual afectado a aquellos competidores que no tienen un poder sustancial de mercado y que serán obligados por las grandes empresas a aceptar la repartición de ese margen de utilidad en evidente detrimento de sus intereses. Según el Estudio del Sector Farmacéutico en Costa Rica del 2025, efectuado por la COPROCOM, el mercado de medicamentos está concentrado en tres empresas grandes. Aduce, el accionante, que el poder de negociación que ostente una empresa como su representada frente a las grandes empresas es mucho menor y condiciona definitivamente el poder que tenga para acceder a precios más competitivos. La COPROCOM, en el Estudio del Sector Farmacéutico de Costa Rica del año 2025, indicó: “La interacción entre el poder de negociación de los compradores y las características específicas de los productos genera dinámicas complejas que afectan tanto los márgenes de las droguerías como la disponibilidad de medicamentos en distintos sectores. … Por lo tanto, las diferencias en el tamaño del comprador y la naturaleza del agente comprador impactan directamente en la rentabilidad de las droguerías, incluso cuando se trata del mismo producto”. Si bien el modelo del Estado social de Derecho admite intervenciones estatales en la economía, lo cierto del caso es que deben estarse a los límites que el propio texto constitucional establece y, sobre todo, al núcleo esencial de los derechos fundamentales. Cita el voto nro. 10160-2020 de esta Sala. Alega que es claro que el decreto ejecutivo impugnado violenta el núcleo esencial de la libertad de comercio, con lo cual, hace que el mecanismo de intervención de la economía elegido no se ajuste a los parámetros constitucionales que le darían validez en otros supuestos. Ello, por cuanto, se está anulando, en muchos de los casos, el derecho a un lucro razonable protegido por la Sala Constitucional. Reitera que el hecho que decreto cuestionado haya optado por regular los precios a través del mecanismo de los márgenes máximos brutos y no netos atenta directamente contra la expectativa válida de libertad de escogencia de empresa y, evidentemente, contra el ámbito del lucro razonable esperado –ambos elementos forman parte del núcleo esencial del derecho fundamental protegido en el artículo 46 constitucional–. Existe una evidente afectación a la libertad de emprender, escoger y desarrollar una actividad económica lícita. Es claro que el decreto limita la capacidad de los agentes económicos para decidir si participar o no en el mercado de medicamentos y cuáles estrategias desarrollar para participar en el mismo, dado que impone restricciones objetivas sin considerar la diversidad de costos y estructuras de negocio dentro de la industria farmacéutica. Además, al regular los márgenes de comercialización de manera indiscriminada, sin reconocer costos de producción y de distribución, obstaculiza irrazonablemente la viabilidad financiera de estas empresas. También desincentiva la inversión de nuevas empresas del sector, afectando en particular a las pequeñas y medianas empresas, generando con ello un obstáculo de crecimiento del sector. En lo que atañe a la posibilidad de organizar la empresa libremente, resulta claro que el decreto afecta la autonomía empresarial al impedir que las compañías determinen sus estrategias comerciales y de precios con base en su estructura de costos, demanda y condiciones de mercado. Esta rigidez operativa colisiona frontalmente con esa libertad de organización que ha reconocido la Sala Constitucional en su amplia jurisprudencia. Lo anterior también va en detrimento de la planificación financiera y la rentabilidad del negocio, sobre todo desde la perspectiva de los costos particulares de cada uno de los fármacos. Esto atenta directamente contra la sostenibilidad de la empresa, con un potencial impacto grave en la economía nacional y en el mercado laboral. Desde la perspectiva de la competitividad, el decreto ejecutivo impugnado genera distorsiones graves en el mercado que afectan la competitividad del sector y pueden generar privilegios artificiales de unas empresas en detrimento de otras. Establece, además, barreras de entrada para empresas con mayores costos operativos o menos capacidad de negociación con proveedores. Generalmente, se trata de farmacias pequeñas y medianas ubicadas en zonas rurales. A la larga, la medida puede ocasionar que empresas con menores costos de producción y de distribución puedan sostenerse financieramente con márgenes reducidos, pero que otras pueden verse obligadas a salir del mercado, reduciendo con ello la pluralidad de oferentes y afectando la competencia constitucionalmente protegida. En otras palabras, el decreto en cuestión resultaría sumamente contraproducente, en detrimento de la competitividad y por ende del acceso a los mercados desde la perspectiva del consumidor. La reducción de las ganancias de las empresas distribuidoras incidiría directamente en la competencia entre ellas, favoreciendo la concentración del mercado y promoviendo su monopolización, en detrimento de los actores del sector. También desde la perspectiva de la competitividad, el decreto en cuestión propicia un riesgo considerable dentro del mercado, pues restringe la libertad de las empresas y comerciantes de establecer los precios a los que ofrecen una gran variedad de productos en el mercado, y promueve que los participantes del mercado cometan prácticas anticompetitivas al obligar a las droguerías a llegar a acuerdos con los otros distribuidores de medicamentos que son designados por el decreto como “mayoristas”. Por último, desde la perspectiva del derecho a un lucro razonable, así delimitado por la Sala Constitucional, sobra decir que la imposición de márgenes máximos sin un análisis técnico de los costos asociados a cada medicamento puede impedir que las empresas obtengan una rentabilidad justa, vulnerando su derecho a un lucro razonable. No puede haber una expectativa de lucro razonable si se establecen márgenes brutos que desconocen todos los posibles gastos específicos en los que incurren las droguerías que comercializan los medicamentos. Además, como el margen se estableció sobre el componente activo y no sobre los medicamentos finales, se omitió por completo una tabla de costos que diferencie un medicamento final de otro, aun y cuando tenga el mismo componente activo, pues pueden existir procesos de almacenamiento y distribución sustancialmente distintos y, por ende, con costos variables. Sobre este tema, la COPROCOM, en el Estudio del Sector Farmacéutico de Costa Rica del año 2025, indicó: “Es importante recalcar que el margen bruto no considera costos asociados a la comercialización, por lo que el margen neto sería menor. Por ejemplo, la insulina requiere condiciones de mantenimiento de la cadena de frio que aumentarían su costo de traslado y almacenamiento. Además, existen varias razones por las que se podría justificar la diferencia en el margen bruto que ganan las droguerías para distintos medicamentos. Estas pueden ser por diferencias en costos operativos, características de la demanda o condiciones de competencia, entre otras. Algunos medicamentos requieren de condiciones especiales de almacenamiento o manejo que incrementan los costos operativos; asimismo, medicamentos con una vida útil más corta pueden tener un mayor margen para compensar el riesgo de pérdidas por vencimiento. Estos costos adicionales pueden justificar un mayor margen bruto.” Desde una perspectiva macro, la eventual falta de rentabilidad adecuada puede llevar a la reducción de inversiones en el sector farmacéutico, obstaculizando su crecimiento a nivel nacional. Por último, empresas con márgenes reducidos pueden enfrentar dificultades financieras, llevando a la disminución de la oferta y a una posible contracción del mercado. Alega que, en síntesis, el Decreto Ejecutivo nro. 44863 es inconstitucionalidad en el tanto transgrede el núcleo esencial del derecho fundamental a la libertad de comercio y de competencia. La imposición de márgenes máximos brutos sin un análisis técnico adecuado de costos y estructuras de mercado afecta de manera directa la libre elección de actividad económica, la organización empresarial, la competencia y el derecho a un lucro razonable. Acusa, como tercer vicio de constitucionalidad, la violación al derecho de los consumidores a la protección a la salud. Señala que tanto el artículo 21, como el ordinal 46, ambos de la Constitución Política, establecen el derecho de los consumidores a la protección de su salud. Obligación que implica para el Estado la potestad de tomar acciones proactivas en defensa de esa salud. Sin embargo, el decreto ejecutivo impugnado atenta contra la estabilidad financiera de muchas empresas del sector farmacéutico, sobre todo respecto de aquellas que no superan las barreras de entrada antes descritas. En caso de que estas pequeñas y medianas empresas no superen estos márgenes, puede generarse un problema de abastecimiento de medicamentos. Problema de desabastecimiento que ha sido identificado por la COPROCOM. Incluso, habiendo superado esta imposición, la no inclusión de los costos asociados con la distribución y almacenamiento de los medicamentos, hace que sea posible considerar que aquellos productos que no sean rentables no serán comercializados, por la falta de incentivo económico para ello. Menciona, como ejemplo, la insulina, que es un medicamento que requiere una cadena de frío para su traslado y almacenamiento, y al no considerarse estos costos asociados a su comercialización, el margen de utilidad bruto hace que el precio final sea ruinoso para el comerciante y, por lo tanto, no continuará con la venta de este producto de primera necesidad para las personas que padecen enfermedades crónicas como la diabetes. La Constitución le exige al Estado velar por el derecho a salud de los administrados, en este caso, los consumidores finales, por lo que el decreto ejecutivo impugnado debió validar los aspectos que afectarán la salud de los consumidores finales, pero no lo hizo, dado que, las condiciones en las que se imponen los márgenes no consideran los factores ya analizados, que afecten la disponibilidad de los medicamentos. Menciona que en un país tropical como Costa Rica, medicamentos antigripales, antihistamínicos y antimicóticos son esenciales en el día a día del país, por lo que son esenciales para garantizar la salud, y dado que muchas personas no tienen acceso a la seguridad social, el único medio que pueden utilizar para resguardar esta salud es la compra de medicamentos en farmacias. De igual manera, según lo estableció el relator especial de Naciones Unidas en materia de salud, el acceso a medicamentos es un elemento fundamental del derecho a la salud. La Corte Interamericana de Derechos Humanos también se ha referido a la existencia y alcance del derecho humano a la salud, sobre todo respecto del acceso a los medicamentos (Corte IDH Resolución 33/2022 del 11 de julio de 2022. Nombre91482 y otras tres personas diagnosticadas con Leucemia Mieloide Crónica respecto de Ecuador). En suma, el Decreto N°44863-MEIC no considera que, en Costa Rica, algunas zonas rurales el único acercamiento con salud que tienen es el acceso a medicamentos de farmacias, por lo que el aumento de los costos y la reducción del margen de ganancia afecta directamente a estas poblaciones vulnerables y limitan su derecho fundamental a la salud. Apunta que ha sido la COPROCOM la que, a través del “estudio del sector farmacéutico”, ha establecido el rol indispensable que juegan las droguerías en el abastecimiento de medicamentos y, en consecuencia, del disfrute del derecho fundamental a la salud. Indicó al respecto: “Contar con un intermediario mayorista en la distribución de medicamentos puede proporcionar beneficios económicos significativos, que promuevan la eficiencia frente a realizar transacciones directas. Estos beneficios incluyen: 1) el aprovechamiento de economías de escala en la compra, pues la negociación por grandes volúmenes permite obtener mejores precios por unidad y condiciones comerciales favorables; 2) eficiencia en la cadena de suministro, al consolidar los pedidos de múltiples clientes y coordinar su entrega, el intermediario funge como un agente especializado en temas procedimentales y logísticos, cuyo interés está en la optimización de la cadena de suministro para tener mayores ganancias; 3) simplificación administrativa al disminuir el número de transacciones directas entre cada proveedor o laboratorio con cada comprador, lo que resulta particularmente deseable para facilitar la entrada de minoristas pequeños; 4) mayor poder de negociación del intermediario como representante de múltiples clientes en comparación con negociaciones individuales; 5) acceso a una amplia variedad de productos, la diversidad de productos con los que las droguerías cuentan les permite poner a disponibilidad de los minoristas u otros mayoristas un portafolio más completo de productos que satisfagan las necesidades de los consumidores finales. (…) Para los consumidores, ya sean los vendedores minoristas o, en última instancia, los consumidores finales, las droguerías permiten agregar las necesidades de los compradores para obtener mejores condiciones de compra, además de monitorear información para coordinar las necesidades de estos con las posibilidades de los productores. Así, una de las funciones de las droguerías es reducir los costos de adquisición de información y búsqueda de los consumidores finales. De lado de los proveedores, las droguerías les aseguran una demanda estable y distribución de sus productos, lo cual les permite tener una producción planificada, aunado a la explotación de economías de escala.” Señala, en conclusión, que esta intervención estatal sin los fundamentos técnicos adecuados pone en peligro el acceso de los consumidores a los medicamentos, sobre todo a aquellos que se encuentran en zonas aisladas o rurales, en donde los costos de transporte encarecen el producto para loas droguerías. De esta manera, el no prever los problemas eventuales de desabastecimiento de medicamentos, es claramente una violación del derecho de los consumidores a la protección de la salud, convirtiendo al decreto impugnado en una norma que violenta el bloque de constitucionalidad. Solicita se declare inconstitucional el Decreto Ejecutivo Núm. 44863-MEIC por su evidente lesión al Derecho de la Constitución.

2.- Para efectos de sustentar su legitimación, el accionante alega la existencia de una legitimación indirecta por la existencia de un proceso contencioso administrativo en contra del decreto impugnado, tramitado bajo el expediente judicial nro. 25-0010601027-CA, cuya demanda ya fue contestada por el Estado. Explica que se planteó un proceso de conocimiento ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, tramitado bajo la carpeta nro. 25-001060-1027-CA, en el cual, se pretende la nulidad del decreto en cuestión. En este se invocó la inconstitucionalidad del decreto impugnado. Su representada es una empresa dedicada a la venta al por mayor de equipo médico, accesorios, medicamentos y productos farmacéuticos. Dentro de los productos que comercializan, existen productos que únicamente son comercializados por su representada, sin que exista un equivalente farmacéutico para dichos medicamentos. Algunos de tales productos están enfocados en la infancia. Indica que, en el proceso base, se ha hecho el alegato de constitucionalidad requerido por el ordenamiento jurídico. Así, en el escrito de demanda se ha alegado la existencia de vicios en el decreto que violentan los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, el derecho a la libre competencia y a la libertad de comercio, el derecho fundamental a la salud (en cuanto al acceso a los medicamentos) y a los derechos del niño. Añade que en el escrito que contesta la audiencia del artículo 70 del Código Procesal Contencioso Administrativo se reiteraron los alegatos de inconstitucionalidad. Alega que, además, se está ante la defensa de intereses difusos, toda vez que el decreto impugnado está infringiendo el derecho a la salud de las personas. Argumenta que se está ante la creación de una barrera para el acceso a los medicamentos por parte de las personas, que violenta el derecho a la salud de los consumidores en su aspecto de acceso a medicamentos y, además, el principio de interés superior del menor. Apunta que su representada distribuye medicamentos que no tienen igual en el mercado, especialmente aquellos destinados a los menores de edad. De esta manera, al tratarse de medicamentos únicos en el mercado y esenciales para la salud de una población vulnerable como lo son los menores de edad, cualquier intento de regulación mediante un decreto ejecutivo que afecte su disponibilidad o condiciones de comercialización trasciende el interés individual. Se convierte en un asunto de interés colectivo que impacta directamente a toda la sociedad costarricense, evidenciando así la existencia de un interés difuso, al estar involucrado un tema de salud pública.

3.- Por resolución de las 15:59 horas del 5 de setiembre de 2025, se previno al accionante “Nombre91481, quien afirma interponer la acción en su condición de tesorero con facultades de apoderado generalísimo de DROGUERÍA INFARMA SOCIEDAD ANÓNIMA, cédula de persona jurídica nro. CED51706, que, dentro de tercero día, contado a partir del siguiente a la notificación de esta resolución y bajo apercibimiento de denegarle el trámite a la acción en caso de incumplimiento, deberá aportar certificación de personería jurídica u otro documento idóneo, que acredite el otorgamiento de poderes suficientes a su favor, para interponer este proceso en representación de DROGUERÍA INFARMA SOCIEDAD ANÓNIMA.” 4.- Mediante escrito asociado a este expediente el 16 de setiembre de 2025, el accionante cumplió la anterior prevención.

5.- Por oficio del 23 de setiembre de 2025, se solicitó al Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, del Segundo Circuito Judicial de San José, que remitiera el expediente judicial que se tramita con el número 25-001060-1027-CA, que es proceso contencioso administrativo de Droguería Infarma Sociedad Anónima en contra de el Estado.

6.- El 23 de setiembre de 2025, se asoció al expediente copia del expediente nro. 25-001060-1027-CA.

7.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.- DE LOS SUPUESTOS DE LEGITIMACIÓN PARA FORMULAR LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. Esta Sala ha señalado, de forma reiterada, que la acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que necesariamente deben cumplirse para que este Tribunal pueda pronunciarse válidamente sobre el fondo del asunto. En lo atinente específicamente al tema de la legitimación para acceder a este proceso de control de constitucionalidad, el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional prevé distintos supuestos. En el párrafo primero regula la acción de inconstitucionalidad por la vía incidental, que exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial –incluyendo los recursos de hábeas corpus o de amparo– o en la administrativa –en el procedimiento de agotamiento de esta vía–, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado en el asunto principal. En los párrafos segundo y tercero se regula la acción directa –no se requiere del asunto base–, en los siguientes casos: a) cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa; b) se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto; y c) cuando la acción sea promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes.

Ahora, en sentencia nro. 1995-04190 de las 11:33 horas del 28 de julio de 1995, este Tribunal destacó que la acción de inconstitucionalidad es:

“(…) un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es que la legislación permite el acceso directo a esta vía -presupuestos de los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional …”.

En voto nro. 1998-6366 de las 16:27 horas del 2 de setiembre de 1998, esta Sala reiteró que:

“(…) La acción de inconstitucionalidad es, en esencia, incidental. Es decir, su interposición debe analizarse, primero que nada, desde el punto de vista de un asunto principal, respecto del cual es un instrumento para el efectivo respeto de los derechos o intereses en él reclamados. Uno de los aspectos medulares de ese estudio inicial es el de la legitimación con la que se actúa. La fundamentación en un asunto principal es el primero de los supuestos tratados en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, norma básica en relación con el tema. Las restantes hipótesis deben comprenderse restringidamente, no con el ánimo de cercenar el derecho a la tutela judicial efectiva, sino de respetar la lógica del sistema de justicia constitucional en lo que toca al control de constitucionalidad, pues de nada valdría la construcción del legislador de un esquema relativamente formal para el inicio de la acción de inconstitucionalidad, si en la práctica se dejara de lado toda forma y se admitieran los asuntos, como si se tratara de un sistema regido por la denominada acción popular. Pueden, de este modo, calificarse como especiales y excepcionales los casos del párrafo segundo del artículo 75 citado, que eximen al actor de vinculación alguna con un asunto principal”.

En consonancia con lo anterior, esta Sala ha indicado que “el proceso de acción es, principalmente, de naturaleza incidental, por lo que se requiere de un asunto pendiente de resolver en vía administrativa –en el procedimiento administrativo de impugnación contra el acto final- o judicial, para que prospere la acción. De esta manera, solo en casos excepcionales que la ley establece, no será necesaria la existencia de ese requisito” (sentencia nro. 2018-018560 de las 9:20 horas del 7 de noviembre de 2018). También ha aclarado que “los supuestos contenidos en el párrafo 2o. del artículo 75, constituyen una excepción a la regla establecida en el párrafo 1o. (vía incidental) que deben ser valorados cuidadosamente” (sentencia nro. 2018-008413 de las 9:20 horas del 30 de mayo de 2018).

Finalmente, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber, el escrito de interposición debe estar autenticado y contener una determinación explícita de la normativa impugnada, debidamente fundamentada, con cita concreta de los componentes del bloque de constitucionalidad que se consideren infringidos (artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Debe, además, acreditarse las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), procederse al pago del timbre del Colegio de Abogados y aportarse certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas impugnadas en el asunto base (artículo 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

II.-SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. En la especie, el accionante señala –expresamente– que interpone la acción contra la totalidad del Decreto Ejecutivo nro. 44863-MEIC y solicita se declare su inconstitucionalidad in totum. Ahora, si bien al inicio del escrito de interposición de la acción se hace una breve exposición del contenido de los distintos artículos que componen el decreto impugnado, lo cierto es que, posteriormente, cuando se plantean los presuntos vicios de inconstitucionalidad del citado decreto, no se hace un análisis singular y debidamente individualizado y circunstanciado respecto del contenido específico de cada una de tales disposiciones normativas, a fin de justificar que esta Sala declare la inconstitucionalidad del decreto en su totalidad. Máxime que, prima facie, los reproches del accionantes corresponden a reproches de fondo respecto del contenido de tales disposiciones normativas. Así, al conocer un caso análogo al presente, por sentencia nro. 2020-001776 de las 9:40 horas del 29 de enero de 2020, esta Sala resolvió que:

“I.- SOBRE LA IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POR LA FALTA DE INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS NORMAS IMPUGNADAS E INSUFICIENTE FUNDAMENTACIÓN. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y pueda declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe el Derecho de la Constitución y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda. Esto es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente (sic) sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad ” (véase la sentencia No. Telf2947 de las 16:30 hrs. del 10 de enero de 1995).

II.- En una sentencia posterior, esta Sala expuso, en cuanto a la falta de exposición de los argumentos de inconstitucionalidad en materia de acciones de inconstitucionalidad, lo siguiente:

“La acción de inconstitucionalidad se interpone con el argumento de que el Decreto Ejecutivo impugnado es nocivo, lesiona e infringe los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y a los compromisos internacionales suscritos con el Protocolo de Kyoto. Pese a la oportunidad otorgada a los accionantes, se confirma lo que indica la Procuraduría General de la República, de que no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que el mismo se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, más aún contra toda actividad que desempeñan los ingenios Azucareros y Haciendas, pues sostienen que causan inconvenientes en la calidad de vida y en la salud de los habitantes circunvecinos, sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos del normas del Reglamento impugnado. […] El párrafo primero del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece la obligación de autenticar los escritos de interposición de acciones de inconstitucionalidad, toda vez que se estima necesario que existan argumentos esgrimidos por un profesional en Derecho, que no descarta este Tribunal responda a un serio estudio del fondo técnico y científico de una determinada materia, dada la diversidad y universalidad de las normas del ordenamiento jurídico. A diferencia de los procesos de garantías, es decir, los recursos de hábeas corpus y de amparo, que los puede interponer directamente cualquier interesado ante la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos fundamentales, generalmente contra actos u omisiones que le lesionan en su esfera particular (aunque no siempre como en los casos ambientales), en los procesos de defensa de la Constitución Política (como la acción de inconstitucionalidad), el legislador confió al abogado autenticante una labor cuya exigencia es aún mayor, si se quiere más elaborada y exhaustiva que debe plasmar en el libelo de interposición en razón de su oficio profesional, para demostrar al Tribunal la lesión a la norma constitucional por parte de una norma de menor rango, socavando el principio de supremacía constitucional contenida en el artículo 10 de la Constitución Política. Precisamente la elaboración material y formal de la Ley, así como de las demás disposiciones secundarias, suponen un proceso sumamente costoso para el Estado, en la que de muchas maneras para su elaboración ha participado la sociedad civil organizada a favor o en contra, y cuyos procedimientos de formación, aprobación y promulgación no debe analizarse a la ligera. En este sentido, debe reconocer esta Sala que existe un reducido espacio para este Tribunal para socorrer las ausencias manifiestas de los profesionales en derecho que autentican los escritos en esta jurisdicción constitucional, sin exponer la imparcialidad y análisis que se debe a cada una de las acciones de inconstitucionalidad.” (Sentencia No. 2012-05285 de 15:03 hrs. de 25 de abril de 2012, reiterada en la sentencia No. 2014-04239 de las 16:00 hrs. de 26 de marzo de 2014).

III.- En el caso concreto, a partir del estudio del escrito de interposición, se tiene que la parte accionante solicita se declara la inconstitucionalidad in totum del Decreto Ejecutivo No. 42113-S, en tanto cuestiona de forma global o genérica su contenido. Esto, sin identificar en forma clara, concreta y precisa cuáles son las normas, artículos o disposiciones de dicho decreto ejecutivo o de la norma técnica que pretende impugnar, así como las razones particulares respecto de cada una de esas disposiciones por las que considera que son inconstitucionales, con mención del Derecho de la Constitución que en cada caso estima que se está contrariando. La parte accionante menciona en su argumentación dos artículos de la norma técnica aquí impugnada, a saber: el artículo 7.7, que prevé “[c]uando se certifique que el embarazo de la mujer es de un producto incompatible con la vida extrauterina, se deberá valorar siguiendo los términos de esta norma a la paciente para evitar un peligro para su salud o su vida y si no se puede evitar por otros medios”, pues estima que tal disposición infringe el derecho a la vida. Luego, menciona el artículo 8.2, en cuanto establece que “[d]eberán tener como referencia las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud y los estándares internacionales aplicables a lo regulado por esta norma técnica, que garanticen la calidad en la prestación del servicio, así como la integridad física y dignidad de la mujer”, lo que afirma permitiría que se autorice el aborto cuando la mujer no se encuentra en “ un estado completo de bienestar físico, mental o social” . A partir de lo anterior, reclaman que la totalidad de la norma técnica para el procedimiento médico vinculado al artículo 121 del Código Penal, en su integridad o generalidad, es contraria a los artículos 21 de la Constitución Política, 2 y 3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 1, 2 y 4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 2 y 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 3 y 6 de la Convención sobre los Derechos del Niño, 31 del Código Civil y 2, 5 y 12 del Código de la Niñez y la Adolescencia.

Pese a la mención de esos dos artículos y los motivos de quien acciona, estima esta Sala que su argumentación resulta insuficiente para pretender impugnar la norma técnica en su totalidad –que es lo que se procura, en el fondo, con la presente acción-, justamente ante la omisión de la parte actora de indicar en forma concreta e individualizada cada disposición que impugna y argumentar o explicar, ampliamente -y no de la forma incompleta que lo hizo respecto de las mencionadas disposiciones 7.7 y 8.2 de la norma técnica en cuestión-, las razones por las cuales considera que es inconstitucional. En ese sentido, es claro que la mención que hace el accionante de los numerales antes citados, no tiene como fin impugnar individualmente cada uno de esos artículos, sino simplemente justificar sus argumentos para impugnar la totalidad de la normativa cuestionada. En consecuencia, pese a sus alegaciones, lo cierto es que la parte gestionante no cumplió con exponer “sus fundamentos en forma clara y precisa, con cita concreta de las normas o principios que se consideren infringidos”, según lo exige el artículo 78, párrafo 2º, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. (…)” (ver, en igual sentido, votos nro. 2020-001788 de las 9:40 horas del 29 de enero de 2020 y nro. 2020-001765 de las 9:40 horas del 29 de enero de 2020).

Consideraciones plenamente aplicables al sub judice.

III.- Similar situación se plantea respecto del escrito de invocación. El artículo 75, párrafo primero, in fine, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional exige, para efectos de la admisibilidad de una acción de inconstitucionalidad por la vía incidental –como la presente–, la existencia de un asunto principal pendiente de resolver, ya sea ante los tribunales –inclusive de hábeas corpus o de amparo–, o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se invoque esa inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considere lesionado. Cabe reiterar que esta Sala ha señalado –en múltiples votos– que:

“(...) Tales requisitos no se traducen en una cuestión meramente formal, pues no basta con el simple cumplimiento de los mismos, sino que se requiere, además, que la norma impugnada a través de esta vía tenga una incidencia directa sobre el asunto que sirve como base, de tal suerte, que lo resuelto en la acción sirva como un medio razonable para amparar el derecho o interés lesionado dentro del asunto previo. A contrario sensu, si no existe una conexidad directa entre el objeto de discusión del asunto base y lo impugnado en la acción, no resulta posible que esta Sala se pronuncie al respecto. Es por lo anterior, que, de conformidad con los artículos 75 y 79 de la Ley que rige a esta Jurisdicción, los accionantes deben acreditar y aportar certificación literal del escrito en el que invocaron la inconstitucionalidad de las normas en el asunto base, a efecto de verificar su incidencia en tal asunto.” (voto nro. 2019-016243 de las 9:20 horas del 28 de agosto de 2019, entre otros).

Este Tribunal también ha resuelto que la invocación de inconstitucionalidad debe efectuarse en el asunto base de previo a la interposición de la acción (véase, por ejemplo, votos nro. 2016-009868 de las 9:20 horas del 13 de julio de 2016 y nro. 2016-011291 de las 10:40 horas del 10 de agosto de 2016).

Ahora bien, en cuanto a los requisitos que debe cumplir el citado escrito de invocación, esta Sala ha indicado que:

“(…) si bien, en la invocatoria de inconstitucionalidad de la norma, no se exige una extensa fundamentación, lo cierto es, que sí resulta necesario que en el asunto base se invoque expresamente, la inconstitucionalidad de la norma impugnada en la acción... y se indiquen las normas constitucionales que se consideren infringidas…”. (Sentencia No. 2014-000851 de las 14:30 hrs. del 22 de enero de 2014).” (Sentencia nro. 2017-007744 de las 9:15 hrs. del 24 de mayo de 2017).

Mientras que, en sentencia nro. 2022-5564, de las 9:00 horas del 9 de marzo de 2022, este Tribunal precisó lo siguiente:

“(…) En este caso y relación con el contenido del artículo 17 referido al comiso, analizado el memorial en que se invocó la inconstitucionalidad de la norma, el mismo resulta insuficiente. Se mencionan los posibles artículos constitucionales lesionados, pero no se indican las razones. Sobre todo, se echa de menos los alegatos referidos al artículo 45 constitucional que es, precisamente, el derecho que se alega como lesionado en el escrito de interposición de la acción. Por último, en cuanto al artículo 20 referido, no es mencionado en el escrito de invocación, por lo que su cuestionamiento, carente del mínimo fundamento jurídico, es inadmisible.” En el sub lite, el accionante menciona que se realizó la respectiva invocación de inconstitucionalidad en la demanda formulada ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, expediente nro. 25-001060-1027-CA, en la que se indicó:

“Tal y como se ha desarrollado a lo largo de la presente demanda y sin perjuicio de lo establecido en futuras etapas, considera está representación importante indicar que adicional a las violaciones legales manifestadas, existe un vicio de constitucionalidad en el Decreto Ejecutivo N°44863, por lo que, respetuosamente solicito al Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda se sirva tomar nota de que, para los efectos del artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, mi representada ha invocado la inconstitucionalidad del Decreto indicado, sobre la cual se procederá en el momento procesal oportuno.” Añade que en el escrito en que se contestó la audiencia prevista en el artículo 70 del Código Procesal Contencioso Administrativo se reiteraron los alegatos de inconstitucionalidad que fundamentan esta acción.

Al revisar ambos escritos se puede corroborar que, en efecto, se hace una referencia genérica o global a que el decreto impugnado infringe distintos principios o normas constitucionales, pero –al igual que sucede respecto del escrito de interposición de la acción– no se hace un análisis singular y debidamente individualizado y circunstanciado respecto del contenido específico de cada una de las disposiciones normativas contenidas en tal decreto ejecutivo, a fin de justificar que esta Sala declare la inconstitucionalidad del decreto en su totalidad.

IV.- EN CUANTO A LA ALEGADA DEFENSA DE INTERESES DIFUSOS. El accionante también alega un supuesto de legitimación directa, pues afirma accionar en defensa intereses difusos. Debe reiterarse lo ya señalado en el considerando II, sobre las omisiones contenidas en el escrito de interposición, en cuanto a los reproches de fondo, lo que determina la inadmisibilidad de la acción. Pero, además, debe recordarse que este Tribunal, por mayoría, ha estimado que cuando una norma es susceptible de aplicación individual, no cabe invocar los intereses difusos para admitir la acción. Sobre este punto, en el voto nro. 2022-011649 de las 9:20 horas del 25 de mayo de 2022, esta Sala resolvió que:

“III.- SOBRE LA LEGITIMACIÓN DIRECTA. El accionante, a su vez, dice ostentar legitimación directa, porque refiere que la norma impugnada no solo lesiona los derechos fundamentales de carácter individual de su representado, sino que vulnera sendos colectivos y difusos, por los efectos que produce. No obstante, esta Sala, por mayoría, ha estimado que cuando la norma que se impugna es susceptible de aplicación individual, no cabe invocar la defensa de intereses difusos para admitir la acción. Así, en el voto n° 2021-002185 de las 12:51 horas del 3 de febrero de 2021 este Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

“(…) II.- Sobre los intereses difusos y la legitimación de los accionantes en el caso bajo estudio. Las accionantes señalan que su legitimación proviene de la defensa de los intereses difusos respecto de la protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Al respecto, cabe indicar que, como ya se mencionó, los supuestos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional constituyen excepciones a la regla contenida en el párrafo primero del mismo artículo, que deben ser analizados cuidadosamente en cada caso concreto. El interés difuso ha sido entendido como aquel interés relacionado con un derecho o situación jurídica de naturaleza especial y particular, que puede ser compartido por otras personas, formando todos los interesados un grupo o categoría determinada. Así, la vulneración de ese derecho puede afectar a todos en general o a cada uno en particular, de ahí que cualquier miembro de la colectividad puede interponer la acción para proteger el derecho que se estima lesionado. Sobre el particular, la reiterada jurisprudencia de la Sala indica que:

"Se ha señalado que se trata un tipo especial de interés, cuya manifestación es menos concreta e individualizable que la del colectivo recién definido en el considerando anterior, pero que no puede llegar a ser tan amplio y genérico que se confunda con el reconocido a todos los miembros de la sociedad de velar por la legalidad constitucional, ya que éste último -como se ha dicho reiteradamente- está excluido del actual sistema de revisión constitucional. Se trata pues de un interés distribuido en cada uno de los administrados, mediato si se quiere, y diluido, pero no por ello menos constatable, para la defensa, en esta Sala, de ciertos derechos constitucionales de una singular relevancia para el adecuado y armónico desarrollo de la sociedad. Son las especiales características de éstos derechos por sí mismas y no la particular situación frente a ellos de los sujetos que puedan ostentarlos, la clave para la distinción y determinación de la presencia de los llamados intereses difusos tal y como se manifestado en distintas resoluciones como la 03705-93 de las quince horas del treinta de julio para el derecho al ambiente, la número 05753-93 de las catorce horas cuarenta y cinco del nueve de noviembre de ese mismo año para la defensa del patrimonio histórico y la número 00980-91 de las trece y treinta del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y uno para la materia electoral." –ver sentencia número 360-90- De esta definición es posible estimar que el interés difuso está conformado por un elemento eminentemente subjetivo, relativo a su pertenencia o titularidad del interés, y otro objetivo, relacionado con la incidencia del bien en la sociedad, que lo distingue de otras situaciones jurídicas. En relación con el primero -el subjetivo-, es claro que la misma se encuentra difuminada en un grupo humano no individualizado, que coparticipa en el disfrute del bien jurídico objeto del interés, pero cuya conformación no resulta de un conjunto de sujetos identificable, abarcable y de contornos relativamente nítidos, como sí ocurre en el interés colectivo. Y desde la perspectiva objetiva, debe aclararse que no todo interés "difuminado" adquiere la categoría jurídica de "interés difuso", sino únicamente aquellos impregnados de una profunda relevancia social, cuya valoración resulta de las circunstancias de cada caso –ver, entre otras, sentencias números 2006-15960 y 2014-4904-. En este sentido, así como se ha dicho que ese interés no puede ser tan amplio y genérico que se confunda con el derecho a velar por la legalidad constitucional -lo que supondría la instauración tácita de una acción popular no contemplada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, tampoco puede ser tan concreto que permita el reclamo individual, pues en tal caso, la legitimación derivaría de ese reclamo –ver, entre otras, sentencias números 2008-13442, 2009-300 y 2009-9201-. Así, ejemplos de tales intereses son el derecho a un ambiente sano y armonioso, la defensa del patrimonio histórico, la materia electoral, la defensa del derecho a la salud y la fiscalización de los fondos públicos. De tal forma, en el caso bajo estudio, donde las accionantes refieren su legitimación respecto de la defensa de intereses difusos en materia de protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que corresponde es pronunciarse conforme se indica en los considerandos siguientes.

(…)

En la acción que ahora se conoce, los mismos accionantes cuestionan las mismas normas de los artículos 50 y 51 del Reglamento en cuestión, así como el artículo 52 del mismo instrumento, y si bien, más allá de la sostenibilidad de los zoocriaderos, en esta acción se centran sobre temas de conservación ex situ y educación ambiental -que también fue señalado en aquella acción-, lo cierto es que la misma definición de esta Sala sobre la legitimación, tal como se dispuso en la sentencia de cita, resulta de plena aplicación en esta nueva acción. Nótese que, ciertamente, tal como lo señala claramente la Procuraduría General de la República y de manera enfática lo refiere el Ministro de Ambiente y Energía, la normativa que se cuestiona sí es totalmente susceptible de aplicación individual y de incidir directamente en la esfera jurídica de personas singulares e identificables, que ejercen una determinada actividad, sujeta a la regulación señalada en la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y su reglamento. De tal manera, es claro que contrario a la aducida defensa de intereses difusos, lo que se encuentra de por medio es algún grado de inconformidad con la sujeción a que deben someterse para la regulación de la actividad que ejercen o pretenden ejercer ; véase que como bien refiere el informe del Ministro de Ambiente y Energía, los accionantes se encuentran directamente relacionados como fundadores, gerentes o servidores de diversas empresas relacionadas con la exhibición de fauna silvestre o su promoción turística. Así, resulta inviable aducir presuntos problemas de conservación y de educación ambiental, para utilizar la figura de los intereses difusos y promover con ello una acción de inconstitucionalidad directa obviando los estrictos requisitos de admisibilidad señalados en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, tal como se indicó en los considerandos II y III de esta resolución.

Bajo esta inteligencia, y tomando en consideración la identidad de accionantes y de la normativa cuestionada, es claro que el precedente de la sentencia 2018-18563 resulta plenamente aplicable a esta acción que ahora se conoce, de donde debe necesariamente concluirse que al igual que en aquella anterior ocasión, los accionantes carecen de legitimación para la interposición de este proceso, por lo que resulta improcedente conocer y pronunciarse sobre los aspectos planteados. De tal manera, lo procedente es declarar sin lugar esta acción” (el subrayado no corresponde al original).

En similar sentido, en la sentencia n° 2021-011994 de las 16:30 horas del 26 de mayo de 2021 esta Sala dispuso que:

“(…) Se reitera que el interés difuso no puede ser tan amplio y genérico que se confunda con el derecho a velar por la legalidad constitucional (lo que supondría la instauración tácita de acción popular no contemplada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional); pero tampoco puede ser tan concreto que permita el reclamo individual, pues, en tal caso, la legitimación derivaría de ese reclamo (…)” (véase en este mismo sentido, entre otros, los votos nro. 2021-025373 de las 9:20 horas del 10 de noviembre de 2021 y nro. 2022-007466 de las 9:45 horas del 30 de marzo de 2022).

Consideraciones plenamente aplicables en el sub judice. Tanto la lectura del escrito de interposición de la acción, como la lectura de la demanda formulada en sede contenciosa administrativa, permite derivar que, en la especie, prima un interés personal y directo de la accionante en razón de la alega afectación financiera que le ha generado la aplicación del decreto impugnado. Lo que permite constatar, asimismo, que se está en presencia de normas susceptibles de concretizarse en casos de aplicación individual en cabeza de personas específicas y que inciden directamente en la esfera jurídica de personas singulares y plenamente identificables, quienes están habilitadas para plantear la correspondiente reclamación judicial, tal y como ha sucedido en este caso en particular.

V.- EN CONCLUSIÓN. Como corolario de lo anterior, procede rechazar de plano la acción, como así se dispone.

VI.- RAZONES DIFERENTES DE LOS MAGISTRADOS CRUZ CASTRO Y RUEDA LEAL, en lo que respecta a intereses difusos, con redacción del último. Tal como lo hemos expresados en otros casos, estimamos que una cualidad del interés difuso consiste precisamente, en que su afectación es general -esto es, incide en toda una población o en amplios sectores de ella- dentro de un contexto, donde no se precisa que los sujetos perjudicados se conozcan entre sí (incluso podrían carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellos), pero sí se requiere de la presencia de una misma situación de daño o peligro a un bien constitucional que, por igual y sin necesidad de individualización alguna, comprende y aglomera a toda una sociedad en abstracto. Su defensa tiene como finalidad satisfacer una necesidad de la sociedad como tal, por ello, es trascendente a la de un ser humano individual o colectivamente considerado. En sentencia nro. 2019-17397 de las 12:54 horas del 11 de setiembre de 2019, este Tribunal reiteró lo siguiente:

“(…) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) "… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente ha ya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República.

No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa” (véase la sentencia No. 2007- 01145).” En consonancia con lo expuesto y sostenido por este Tribunal en su jurisprudencia, se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es por ello, precisamente, que, a partir de la sentencia nro. 2021-2185 de las 12:51 horas del 3 de febrero de 2021, consideramos, a diferencia de la Nombre3382 de este Tribunal, que algunos de estos intereses pueden estar plasmados en un caso particular en concreto, sin perder por ello su condición de interés difuso, tal como ocurre con la protección al ambiente, cuyo impacto afecta a una persona y a todos en general; y puede ser individualizada tal afectación en una situación en particular, como por ejemplo, la construcción de una fábrica en un sector vecino determinado, sin los estudios ambientales respectivos, cuyos efectos negativos incidan en la capa de ozono del planeta. Indudablemente el resultado de un reclamo o proceso que pueda plantear un vecino contra esa fábrica, no solo incidirá en sus intereses propios, sino también en el resto de la colectividad. Por ello, constituye un interés difuso; y, sin embargo, también es objeto de una situación particular individualizada. Ahora bien, ello no quiere decir, en modo alguno, que en toda situación invocada se pueda alegar la existencia de un interés difuso, aunque este pueda ser objeto de una situación particular. Recordemos que para que un interés sea considerado “difuso”, no solo debe afectar una colectividad, sino también debe difuminarse, difundirse en esa colectividad. Si no produce tal efecto, no puede ser considerado un interés difuso. En el caso del accionante, tal como refiere la Nombre3382, la normativa impugnada no produce una afectación socialmente difuminada, sino determinada. De modo que, en este caso, lo que se vislumbra es una situación que, si bien puede ser compartida por algún grupo de personas, ese efecto no es de tal magnitud como para considerarlo un interés difuso. Por el motivo expuesto coincidimos con la Nombre3382 en desestimar esta acción.

VII.- NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS En otras oportunidades he consignado una nota relativa a los intereses difusos, cuando el motivo del rechazo se circunscribe a una inadecuada invocación de estos (ver, por ejemplo, las sentencias números 2021-002185, 2022-007466, 2024-001059, entre otras). Sin embargo, no es el caso de la presente acción en la que se constató un elemento de inadmisibilidad, como lo es la insuficiente invocación en el asunto base.

VIII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se rechaza de plano la acción. Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal dan razones diferentes en cuanto a la legitimación por intereses difusos. La magistrada Garro Vargas consigna nota.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

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