Inadmissibility of action against circular MH-TN-009-2024 on automatic deductionsInadmisibilidad de acción contra circular MH-TN-009-2024 sobre deducciones automáticas

Sala Constitucional Date of Resolution: 12:09:15 of November 12, 2025 Case File: 25-032674-0007-CO Type of matter: Acción de inconstitucionalidad Analyzed by: SALA CONSTITUCIONAL Res. No. 2025037456 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours fifteen minutes of the twelfth of November of two thousand twenty-five.

Acción de inconstitucionalidad brought by Nombre72637, Costa Rican, married, senior citizen, retired teacher of the National Teaching Profession, resident of central Puntarenas, identity card number CED39443, against circular MH-TN-009-2024 dated August 1, 2024, titled “Disposiciones técnicas operativas para la prestación del servicio de deducciones al pago de salarios, pensiones y jubilaciones con cargo al presupuesto nacional, vía planilla en favor de terceros legalmente habilitados” (“Operative Technical Provisions for the Provision of the Service of Deductions from the Payment of Salaries, Pensions, and Retirements Charged to the National Budget, via Payroll in Favor of Legally Authorized Third Parties”), signed by Mauricio Arroyo Rivera, Deputy National Treasurer of the Ministry of Finance.

Resultando:

1.- By writ received in the Secretariat of the Chamber at 10:26 hours of October 22, 2025, the petitioner challenges circular MH-TN-009-2024 dated August 1, 2024, titled “Disposiciones técnicas operativas para la prestación del servicio de deducciones al pago de salarios, pensiones y jubilaciones con cargo al presupuesto nacional, vía planilla en favor de terceros legalmente habilitados”, signed by Mauricio Arroyo Rivera, Deputy National Treasurer of the Ministry of Finance. He considers it violates Articles 11, 39, 41, 45, 50 and 73 of the Political Constitution and the principles of legality, reserva de ley, effective judicial protection, legal certainty, and the principle of reasonableness and proportionality. I. LEGITIMATION The petitioner bases his standing on the provisions of Article 73 subsection a) and the second paragraph of Article 75 of Law No. 7135, Ley de la Jurisdicción Constitucional. He states that he is legitimized to bring the action insofar as it is directed against a normative provision of general effects that directly affects an indeterminate group of persons who are in the same legal situation regarding the automatic deductions system administered by the National Treasury of the Ministry of Finance. In accordance with the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the existence of a case pending resolution or of an individual and direct injury is not required when the challenged norm affects diffuse interests (intereses difusos). Indeed, the cited second paragraph of Article 75 textually states: “No será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto”. In this regard, this Chamber has extensively developed the concept of diffuse interests, which belong to society. Thus, in its judgment No. 3750-93 of July 30, 1993, it stated: “(…) Se trata, entonces de intereses individuales, pero a la vez, más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un beneficio o un perjuicio actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se trata de intereses iguales de los conjuntos de personas que se encuentran en determinada situación y, a la vez de cada una de ellas. Es decir los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son colectivos -por ser comunes a la generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (…)” (The bold is not from the original). This same Chamber adds in its vote No. 8239-2001, reiterated in vote No. 6351-2011, the following: “En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero que unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés en estos casos se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría hacer amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten como tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que se les ha dado el calificativo de “difusos”, tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y el buen manejo del gasto público, entre otros”. (The bold is from the petitioner). Likewise, this Chamber clarifies that the list is not exhaustive, therefore it can be extended to other rights; thus, in the social field, the diffuse interest can be claimed and is supported by Article 50 of the Carta Magna, which states: “Artículo 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Moreover, this Constitutional Chamber, in its binding judgment 41-2000, has analyzed the breadth with which constitutional Article 50 should be understood, in which case the right to a healthy environment goes beyond environmental and ecological limits and transcends all spheres of the human being, such that, in the social field, the right of individuals to have a healthy environment capable of providing them opportunities for their development is clear, as concluded from a fragment of the aforementioned judgment of this Chamber, No. 41-2000: “(…) El derecho a un ambiente sano tiene un contenido amplio que equivale a la aspiración de mejorar el entorno del ser humano, de manera que desborda los criterios de conservación natural para ubicarse en toda esfera en que se desarrolle la persona, sea la familiar, la laboral o la del medio en el cual habita. De ahí que se afirme que se trata de un derecho transversal, es decir, que se desplaza a lo largo del ordenamiento jurídico, modelando y reinterpretado sus institutos. El ambiente es definido por la Real Academia de la Lengua como el “conjunto de circunstancias físicas que rodea a los seres vivos”, lo cual recalca aún más el carácter general del derecho. (…)”. In this context, society has demonstrated greater sensitivity and less tolerance for acts that affect the quality of life of its inhabitants; therefore, public authorities must remove any obstacle that threatens human dignity. In this sense, constitutional jurisprudence has indicated that the challenge must bear a reasonable connection to the affectation generated by the norm. In this sense, the jurisprudence of the Constitutional Chamber has indicated that the acción de inconstitucionalidad must be a reasonable means of protecting the right or interest considered injured and has specified that in cases where the challenged provision affects a plurality of persons without individualizing the injury, standing based on the defense of the constitutional order of diffuse rights is appropriate. By virtue of the foregoing, the petitioner considers that circular MH.TN-009-2024, by establishing an automatic regime of rebates on salaries and pensions without providing for notification, hearing, or prior control mechanisms, generates a constitutional affectation in a diffuse and general manner, which is why, in his capacity as a pensioner, he is fully legitimized to bring this action in safeguard of the constitutional order and his own rights. II- ADMISSIBILITY The admissibility of this acción de inconstitucionalidad derives from the standing indicated to bring this claim in the terms set forth in this document; likewise, it must be noted that the challenged actions are among those provided for in Article 73 subsection a) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, in accordance with the second paragraph of Article 75 to initiate the constitutionality challenge of circular MH-TN-0009-2024, from the National Treasury of the Ministry of Finance, because the circular is directed at a plurality of addressees external to the Ministry itself, such as public servants and pensioners, by issuing instructions to all "deducting units", instructing them on how the automatic rebates from their salaries and pensions will be applied within the payment system administered by the National Treasury. A communication that is not a simple internal instruction, but a rule of mandatory observance for third parties, which gives it general normative scope and external projection. In accordance with Articles 120, 121, 122, 123 and 124 of the Ley General de la Administración Pública, administrative acts of general scope – such as decrees and other provisions containing impersonal and abstract norms – produce external effects and are binding on third parties, unlike internal acts, which lack value before the legal system. In this sense, the challenged circular exceeds the limits of a simple internal instruction, as it establishes general rules, provides operative instructions to subjects outside the Ministry, and modifies legal situations of workers and pensioners, effectively constituting a disguised regulation issued without the procedure or hierarchy required by law for formal regulations. Consequently, the challenged circular possesses all the defining features of a general normative provision of external effects, taking into account (i) the generality of the persons it affects, which expressly compromises all workers and pensioners of the Central Government in addition to all the deducting units that are financial institutions that apply automatic rebates in the collection from their debtors, (ii) the abstraction and permanence of its rules, which set general criteria in the application of automatic rebates, and (iii) the obligatory nature and binding effects of its provisions. Consequently, it meets all the elements that, according to Article 129 of the Ley General de la Administración Pública, distinguish a normative provision of a general nature, in that it contains an abstract, impersonal, and mandatory mandate intended to govern a plurality of situations and addressees, projecting its effects beyond the internal scope of the body that issued it. Such configuration gives it regulatory nature, subjecting it to the constitutionality and legality control inherent to general normative acts, which has been ratified by the Constitutional Chamber, which has repeatedly held that this type of act, even when called "circulares", "directrices" or "instructivos", acquires regulatory nature when it establishes rules of conduct or imposes obligations with projection to third parties, a reason for which they are fully susceptible to constitutional control. By virtue of which, the petitioner considers that this acción de inconstitucionalidad is formally admissible in accordance with Article 73 subsection a) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, as it concerns an administrative act that, although dressed in the form of a circular, has external legal effects and acts in reality as a disguised regulation of the National Treasury, fully subject to the constitutionality control that corresponds to this Chamber under the terms of Articles 73 and 75 of the cited Ley de la Jurisdicción Constitucional. Likewise, this action fully complies with the admissibility requirements established in the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, as it is based on the defense of diffuse interests, which justifies the constitutionality control. Constitutional jurisprudence has held that said interest is configured when an act or normative provision affects fundamental rights of a group of persons who, although not individually identifiable, share the same legal situation. Such is the case of the public servants and pensioners of the Central Government, directly impacted by the challenged act, which affects their economic stability and social quality of life. In this way, the interest invoked transcends the petitioner's individual sphere and is oriented towards safeguarding rights and principles of constitutional hierarchy such as the right to property and to non-confiscation, to defense and due process, to effective judicial protection, to a dignified life and the greatest well-being, as well as the constitutional principles of legality, legal certainty, reasonableness, proportionality, and the intangibility of salaries and pensions. IV-FACTUAL GROUNDS 1: Through the challenged circular, the National Treasury establishes a system of automatic deductions on payroll in favor of third parties, based on electronic files submitted by third parties it calls "deducting units". Fact 2: Clause seven, subsection a) of that circular attributes to the deducting units the responsibility for the information contained in the electronic files sent to the National Treasury, which proceeds to apply the deductions directly, without prior verification of the existence or validity of an enabling title. Fact 3: The circular does not provide for any mechanism of individual notification, prior hearing, administrative appeal, or judicial control before the deduction is executed. The worker or pensioner can only manage subsequent claims before the deducting entity, according to subsection c) of clause seven already mentioned, leaving the worker or pensioner in a state of total defenselessness against the already-consummated rebate. Fact 4: In practice, the operative scheme implemented through this circular produces a direct patrimonial affectation on salaries and pensions, without a sufficient legal basis or due process guarantees, and with a real risk of undue or excessive rebates that may even compromise the minimum vital subsistence level. IV.- LEGAL GROUNDS General and structural aspects of the unconstitutionality of the challenged act. Circular MH-TN-009-2024, issued by the National Treasury of the Ministry of Finance, is not a simple administrative provision of a technical or operational nature, but rather configures a complete normative regime for the management and execution of automatic deductions on salaries and pensions paid from the national budget. Its content transcends the nature of an informative circular to become a regulatory act with direct legal effects, by establishing self-executing rights, obligations, and procedures that affect the assets of workers and pensioners. From its structure and purpose, this instrument creates an automated system of patrimonial rebates that are executed without prior legality control or verification of an enabling title, relying exclusively on electronic files supplied by the so-called deducting units. The National Treasury, pursuant to the provisions of clause seven, subsection a), exempts itself from all responsibility for the information received, transferring the legal burden of truthfulness and accuracy to third parties or individuals, while clause nine provides for the direct transfer of the deducted amounts to the bank accounts of those same entities, without prior administrative or judicial control. This automatic execution mechanism causes a substantial alteration of the balance that must exist between the administrative function and the constitutional guarantees of the administered. Instead of exercising legality control over the origin of the deductions, the Treasury assumes a merely mechanical role of financial intermediary, becoming in practice a simple collector for third parties, renouncing its duty of verification and protection of the public interest, which is contrary to the principle of legality enshrined in Article 11 of the Political Constitution and the principle of state responsibility that governs administrative action. The circular also suffers from an absolute omission of procedural guarantees: it does not provide for an instance of personal notification, prior hearing, administrative appeal, or judicial review before executing the rebate. This procedural vacuum directly infringes the right to defense and due process (Article 39 of the Constitution), as well as effective judicial protection (Article 41 of the Constitution) by preventing the affected person from exercising their right to be heard before suffering a patrimonial detriment. In turn, by providing for the deduction and transfer of sums of money from salaries and pensions without consent or a specific legal mandate, the challenged circular violates the right to property (Article 45 of the Constitution), since the deducted amounts constitute patrimonial assets of the worker or pensioner, and their affectation lacks a valid legal basis. The situation is aggravated in the case of pensions, whose intangibility is protected by Article 73 of the Political Constitution, as they possess an alimentary nature and an unseizability nature, according to constant and reiterated jurisprudence of the Sala Primera and the Constitutional Chamber. The National Treasury, by creating through a simple administrative act a general scheme of automatic deductions that allows the affectation of alimentary income without judicial or administrative control, invades the sphere of the principle of reserva de ley, since only formal law can authorize limitations on the enjoyment of fundamental rights, especially those of property and non-confiscation, defense, and social security. Thus, the defect is not restricted to an isolated provision, but rather runs through the entirety of the instrument, affecting its normative structure, its object, and its mode of application. In sum, the unconstitutionality of circular MH-TN-009-2024 is of a structural nature and not merely partial, since all its clauses operate within a scheme contrary to the principle of reserva de ley, to due process, and to the principle of intangibility of the patrimonial rights of salaries and pensions. The absence of prior control, the direct transfer to assignees, and the delegation of responsibilities to private entities constitute a complete system of affectation of fundamental rights without a legal basis or procedural guarantee, which converts this circular into a materially regulatory, illegitimate, and unconstitutional act. From this structural infringement derive the specific violations of Articles 11, 34, 39, 41, 45, 50 and 73 of the Political Constitution and the principles of legality, reserva de ley, effective judicial protection, legal certainty, and rationality and proportionality, whose justification and detailed development he sets forth.

2.- Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional empowers the Chamber to reject outright or on the merits, at any time, even from its filing, any petition brought to its attention that turns out to be manifestly inadmissible, or when it considers that there are sufficient elements of judgment to reject it, or that it is a simple reiteration or reproduction of a previous equal or similar petition that was rejected.

Drafted by Magistrate Castillo Víquez; and,

CONSIDERANDO:

I.- REQUIREMENTS AND FORMALITIES OF THE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. This Chamber has repeatedly indicated that the acción de inconstitucionalidad is a process with certain formalities, which, if not met, make it impossible to rule on the merits of the matter. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the admissibility requirements for acciones de inconstitucionalidad and regulates different situations. The first paragraph requires the existence of a case pending resolution, whether in a judicial venue – including hábeas corpus or amparo appeals – or in an administrative venue – in the procedure for exhausting this avenue, i.e., in the administrative challenge procedure against the final act –, in which the unconstitutionality of the questioned norm is invoked, as a reasonable means of protecting the right or interest considered injured in the main case. The second and third paragraphs regulate the direct action – no base case is required –, in the following cases: a) when by the nature of the matter there is no individual and direct injury; b) it concerns the defense of diffuse interests or those that concern the community as a whole; and c) when the action is brought by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, and the Defensor de los Habitantes. Regarding the requirement of a case pending resolution, this Chamber, through judgment No. 04190-95 of 11:33 hours of July 28, 1995, stated the following:

“(…) In the first place, it is a process of an incidental nature, and not a direct or popular action, meaning that the existence of a case pending resolution is required - whether before the courts of justice or in the procedure to exhaust the administrative avenue - to be able to access the constitutional avenue, but in such a way that the action constitutes a reasonable means to protect the right considered injured in the main case, so that what is resolved by the Constitutional Court has a positive or negative impact on said pending process, because it manifests itself on the constitutionality of the norms that must be applied in said case; and it is only by exception that the legislation allows direct access to this avenue - requirements of the second and third paragraphs of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional (…)”.

Likewise, there are other formalities that must be fulfilled, namely: the filing brief must be authenticated and contain an explicit determination of the challenged norm, duly grounded, with a specific citation of the components of the bloque de constitucionalidad considered infringed (Article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional). It must also prove the conditions of standing (powers of attorney and certifications), proceed to pay the stamp tax of the Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica, and provide a literal certification of the brief in which the unconstitutionality of the challenged norms was invoked in the base case (Article 79 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional).

II.- ON THE PROCEDURE. The petitioner did not provide the proof of payment of the stamp tax of the Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica, for the sum of two hundred seventy-five colones, corresponding to the authentication of the initial brief. However, for procedural economy, the warning provided in Article 80 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is omitted, since the action is inadmissible for the reasons that will be analyzed below.

III.- ON STANDING DERIVED FROM THE DEFENSE OF DIFFUSE INTERESTS. The petitioner bases his standing on the defense of diffuse interests; however, this Chamber, by majority, has considered that when a norm is susceptible to individual application, it is not possible to invoke the defense of diffuse interests to admit the action. Thus, in vote No. 2021-002185 of 12:51 hours of February 3, 2021, this Constitutional Court stated the following:

“(…) II.- On diffuse interests and the standing of the petitioners in the case under study. The petitioners state that their standing comes from the defense of diffuse interests regarding the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this regard, it is worth noting that, as already mentioned, the cases of the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional constitute exceptions to the rule contained in the first paragraph of the same article, which must be carefully analyzed in each specific case. The diffuse interest has been understood as that interest related to a right or legal situation of a special and particular nature, which can be shared by other persons, all the interested parties forming a determined group or category. Thus, the violation of that right can affect everyone in general or each one in particular, hence any member of the community can file the action to protect the right deemed injured. On this point, the reiterated jurisprudence of the Chamber indicates that:

\"It has been noted that it is a special type of interest, whose manifestation is less concrete and individualizable than that of the collective interest just defined in the preceding recital, but which cannot become so broad and generic that it is confused with the right recognized to all members of society to ensure constitutional legality, since the latter - as has been repeatedly stated - is excluded from the current system of constitutional review. It is therefore an interest distributed in each of the administered, mediate if you will, and diluted, but no less verifiable for that, for the defense, in this Chamber, of certain constitutional rights of singular relevance for the adequate and harmonious development of society. It is the special characteristics of these rights by themselves and not the particular situation with respect to them of the subjects that may hold them, the key to the distinction and determination of the presence of the so-called diffuse interests as has been manifested in different resolutions such as 03705-93 of fifteen hours of July thirty for the right to the environment, number 05753-93 of fourteen forty-five hours of November nine of that same year for the defense of historical heritage, and number 00980-91 of thirteen thirty hours of May twenty-four of nineteen ninety-one for electoral matters.\" – see judgment number 360-90- From this definition, it is possible to estimate that the diffuse interest is composed of an eminently subjective element, relating to its belonging or ownership of the interest, and another objective element, related to the incidence of the good in society, which distinguishes it from other legal situations. In relation to the first - the subjective one -, it is clear that it is diffused in a non-individualized human group, which co-participates in the enjoyment of the legal good that is the object of the interest, but whose conformation does not result from an identifiable, encompassable group of subjects with relatively clear contours, as does occur in the collective interest. And from the objective perspective, it must be clarified that not every \"diffused\" interest acquires the legal category of \"diffuse interest\", but only those imbued with deep social relevance, whose assessment results from the circumstances of each case – see, among others, judgments numbers 2006-15960 and 2014-4904-. In this sense, just as it has been said that this interest cannot be so broad and generic that it is confused with the right to ensure constitutional legality - which would imply the tacit establishment of a popular action not contemplated by the Ley de la Jurisdicción Constitucional -, neither can it be so concrete that it allows an individual claim, because in such case, the standing would derive from that claim – see, among others, judgments numbers 2008-13442, 2009-300 and 2009-9201-. Thus, examples of such interests are the right to a healthy and harmonious environment, the defense of historical heritage, electoral matters, the defense of the right to health, and the oversight of public funds. Therefore, in the case under study, where the petitioners refer their standing regarding the defense of diffuse interests in matters of protection of a healthy and ecologically balanced environment, what is appropriate is to rule as indicated in the following recitals.

(…)

In the action now known, the same petitioners question the same norms of Articles 50 and 51 of the Regulation in question, as well as Article 52 of the same instrument, and although, beyond the sustainability of zoocriaderos, in this action they focus on issues of ex situ conservation and environmental education - which was also pointed out in that action -, the truth is that this Chamber's own definition of standing, as provided in the cited judgment, is fully applicable in this new action. Note that, certainly, as clearly indicated by the Procuraduría General de la República and emphatically stated by the Minister of Environment and Energy, the challenged norm is indeed totally susceptible to individual application and to directly affecting the legal sphere of singular and identifiable persons, who carry out a certain activity, subject to the regulation indicated in the Ley de Conservación de la Vida Silvestre and its regulation.

Thus, it is clear that contrary to the alleged defense of diffuse interests (intereses difusos), what is at stake is some degree of disagreement with the subjection to which they must submit for the regulation of the activity they carry out or intend to carry out; note that, as the report of the Minister of Environment and Energy rightly states, the plaintiffs are directly related as founders, managers, or employees of various companies linked to the exhibition of wild fauna or its tourism promotion. Therefore, it is unfeasible to allege supposed conservation and environmental education problems to use the figure of diffuse interests (intereses difusos) and thereby promote a direct action of unconstitutionality, circumventing the strict admissibility requirements set forth in the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), as indicated in recitals II and III of this resolution.

Under this reasoning, and taking into consideration the identity of the plaintiffs and the challenged regulations, it is clear that the precedent of judgment 2018-18563 is fully applicable to this action now under review, from which it must necessarily be concluded that, just as on that previous occasion, the plaintiffs lack standing (legitimación) to file this proceeding, and therefore it is improper to hear and rule on the issues raised. Thus, the appropriate course is to dismiss this action” (the underlining does not correspond to the original).

In a similar vein, in Judgment No. 2021-011994 of 4:30 p.m. on May 26, 2021, this Chamber ruled that:

“(…) It is reiterated that the diffuse interest (interés difuso) cannot be so broad and generic that it is confused with the right to ensure constitutional legality (which would entail the tacit establishment of a popular action not contemplated by the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional)); but neither can it be so concrete that it allows for an individual claim, since, in such a case, standing (legitimación) would derive from that claim (…)”.

IV.- INADMISSIBILITY OF THE ACTION DUE TO LACK OF DIRECT STANDING (LEGITIMACIÓN DIRECTA). In the specific case, the plaintiff seeks for this Chamber to declare the unconstitutionality of circular MH-TN-CIR-009-2024 of the National Sub-Treasurer for deducting entities, dated August 1, 2024, and titled “Technical operational provisions for the provision of the service of deductions from the payment of salaries, pensions, and retirement benefits charged to the national budget, via payroll in favor of legally authorized third parties.” The plaintiff alleges that said circular establishes an automatic deduction regime on salaries and pensions without verification of the existence or validity of the enabling title, nor the mediation of a prior administrative procedure. He claims that by allowing third parties called deducting units (unidades deductoras) to unilaterally determine the amounts to be deducted and for the National Treasury to execute them mechanically, the Administration deprives the worker or pensioner of a portion of their assets, which could potentially be without their consent or legal basis. He considers this to be contrary to Articles 11, 34, 39, 41, 45, 50, and 73 of the Political Constitution and to the principles of legality, legal reserve, effective judicial protection, legal certainty, and reasonableness and proportionality.

Now then, the plaintiff bases his standing (legitimación) to file this action on Article 75, second paragraph, of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), as he expressly states that:

“(…) circular MH-TN-009-2024, by establishing an automatic deduction regime on salaries and pensions without providing for notification, hearing, or prior control mechanisms, generates a constitutional impact in a diffuse and general manner, which is why the undersigned, in his condition as a pensioner, is fully legitimized to promote this action in safeguard of the constitutional order and his own rights” (page 5 of the initial brief, the underlining does not correspond to the original).

“(…) Likewise, this action fully complies with the admissibility requirements established in the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), as it is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos), which justifies constitutional review. The constitutional jurisprudence has held that such interest is configured when an act or normative provision affects the fundamental rights of a group of people who, although not individually identifiable, share the same legal situation. Such is the case of the public servants and pensioners of the Central Government, directly impacted by the challenged act, which affects their economic stability and their social quality of life” (page 6 of the initial brief, the underlining does not correspond to the original).

However, this Chamber considers that the plaintiff lacks direct standing (legitimación directa) to appear before this Court through an action of unconstitutionality, based on the defense of an alleged diffuse interest (interés difuso). As can be inferred from the quote from the initial brief, the plaintiff is not clear in indicating what that diffuse interest (interés difuso) he intends to defend is; however, from his statements it follows that he is a pensioner and that his intention is to defend the interests of persons who are “public servants and pensioners of the Central Government” that could be affected by illegitimate deductions from their salaries or pensions. In this regard, in Judgment No. 2025-35587 of 9:20 a.m. on October 29, 2025, within the action of unconstitutionality number 25-32676-0007-CO, filed by this same plaintiff, the Chamber considered that the alleged diffuse interest (interés difuso) of the pensioners that he claims to hold is not constituted, based on the following order of considerations:

“(…) II.- ON DIFFUSE INTERESTS (INTERESES DIFUSOS). In the specific case, the plaintiff alleges that he has standing (legitimación) based on the provisions of paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional). He alleges that he defends the rights of pensioners against the challenged circular, which denies pensioners the protection of the minimum vital income against garnishments. This, in his opinion, constitutes arbitrary discrimination and violates the fundamental rights to equality, dignity, and enhanced protection of older adults. In relation to standing (legitimación) for diffuse interests (intereses difusos), the Chamber has ruled on countless matters. Thus, in Judgment No. 2013-7617 of 2:30 p.m. on July 5, 2013, regarding what is relevant, it stated the following:

“III.- On the existence and defense of diffuse interests (intereses difusos). Additionally, he states that he defends diffuse interests (intereses difusos), such as those of an entire sector of the population whose rights are harmed by the challenged norms. From what the plaintiff stated in the brief filing the action and in the brief by which he responded to the order to cure, it is concluded that he refers to the interests of pensioners who, like him, are affected by the challenged norms. However, the defense of the rights of a specific group of citizens does not fit within what the Chamber has called diffuse interests (intereses difusos). In this sense, it is important to remember that these are understood as a special type of interest, whose manifestation is less concrete and individualizable than that of the collective interest just defined in the preceding recital, but which cannot become so broad and generic that it is confused with that recognized to all members of society to ensure constitutional legality, since this latter—as has been repeatedly stated—is excluded from the current system of constitutional review. It is therefore an interest distributed among each of the administered, mediate if you will, and diluted, but no less verifiable for that reason, for the defense, in this Chamber, of certain constitutional rights of singular relevance for the adequate and harmonious development of society’ (Judgment number 360-99 of three fifty-one p.m. on January twentieth, nineteen ninety-nine). According to this jurisprudence, the diffuse interest (interés difuso) is characterized by an eminently subjective aspect, relating to its ownership, and another objective aspect, related to the incidence of the good in society, which distinguishes it from other legal situations. From the subjective point of view, the ownership or holding of a diffuse interest (interés difuso) is diffused within a non-individualized human group, which co-participates in the enjoyment of the legal good that is the object of the interest, but whose composition does not result from a set of identifiable, encompassable subjects with relatively clear contours, as does occur with the collective interest. From the objective perspective, not every diffused interest acquires the legal category of “diffuse interest (interés difuso),” but only those imbued with a profound social relevance, whose assessment results from the circumstances of each case. In this regard, the jurisprudence has considered various rights that enjoy such characteristics, such as the environment, cultural heritage, the defense of the country’s territorial integrity, and the proper management of public spending, among others.” (the bold text is not original) III.- Based on what has been set forth by this Court in the partially transcribed judgment, the Chamber considers that, in this case, the plaintiff lacks standing (legitimación) to file this action of unconstitutionality, since the hypothesis provided for in paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) is not present because, as stated in the partially transcribed judgment, the protection of the rights of a specific group of people does not fall within the concept of diffuse interests (intereses difusos) defined by this Chamber. (…)”.

In addition to the aforementioned considerations, it is evident that the circular challenged here allows for an individual and direct application to a group of easily identifiable persons, such as those who suffer deductions from their income based on said normative instrument, who, eventually, faced with their disagreement with an allegedly improper deduction, could raise their claim through the competent administrative or jurisdictional channels, which could constitute a prior matter for filing this action through the incidental route, pursuant to the first paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional). Consequently, in accordance with the jurisprudential precedents cited in recital III of this judgment, it is not admissible to allege the defense of diffuse interests (intereses difusos) in the circumstances raised by the plaintiff. Given that the plaintiff did not mention the existence of any previous case pending resolution in the administrative procedure or before the courts of justice that would allow this action to be admitted based on incidental standing (legitimación incidental), this Chamber considers that the plaintiff lacks active standing (legitimación activa) to promote this action, and therefore it is appropriate to reject his petition outright.

V.- CONCLUSION. By virtue of the foregoing, the action is inadmissible, as is hereby ordered.

VI.- DIFFERING REASONS OF JUDGES CRUZ CASTRO AND RUEDA LEAL, with respect to diffuse interests (intereses difusos), drafted by the latter. As we have expressed in other cases, we consider that one quality of the diffuse interest (interés difuso) consists precisely in that its impact is general—that is, it affects an entire population or broad sectors thereof—within a context where it is not necessary for the aggrieved subjects to know each other (they could even lack any legal nexus or relations among themselves), but it does require the presence of a same situation of damage or danger to a constitutional good that, equally and without any need for individualization, encompasses and agglomerates an entire society in the abstract. Its defense aims to satisfy a need of society as such; therefore, it is transcendent to that of a human being considered individually or collectively. In Judgment No. 2019-17397 of 12:54 p.m. on September 11, 2019, this Court reiterated the following:

“(…) Secondly, the possibility of acting in defense of “diffuse interests (intereses difusos)” is foreseen; this concept, whose content has been gradually delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this court, of three p.m. on July thirtieth, nineteen ninety-three) “… Diffuse interests (intereses difusos), although difficult to define and more difficult to identify, cannot be, in our law—as this Chamber has already stated—merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that, in relation to them, specific persons, or personalized groups, are identified or easily identifiable, whose standing (legitimación) would derive, not from diffuse interests (intereses difusos), but from the corporate interests that pertain to a community as a whole. It is therefore about individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous sets of persons who share an interest and, therefore, receive an actual or potential harm, more or less equal for all, which is why it is rightly said that they are equal interests of the sets that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests (intereses difusos) partake of a dual nature, since they are simultaneously collective—because they are common to a generality—and individual, and therefore can be claimed in such character”.

In summary, diffuse interests (intereses difusos) are those whose ownership belongs to groups of persons not formally organized but united based on a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a specific personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is diffused, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. In these cases, of course, the challenge that a member of one of these sectors could make under paragraph 2 of Article 75 must necessarily refer to provisions that affect him as such. This Chamber has enumerated various rights that it has classified as “diffuse,” such as the environment, cultural heritage, the defense of the country’s territorial integrity, and the proper management of public spending, among others. In this regard, two clarifications must be made: on the one hand, the aforementioned goods transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests (intereses difusos), since they refer, in principle, to aspects that affect the national community and not particular groups within it; an environmental harm does not affect only the neighbors of a region or the consumers of a product, but rather injures or puts at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity; in the same way, the defense of the proper management made of public funds authorized in the Republic’s Budget is an interest of all the inhabitants of Costa Rica, not just of any single group of them. On the other hand, the enumeration made by the Constitutional Chamber does not go beyond a simple description proper to its obligation—as a jurisdictional body—to limit itself to hearing the cases submitted to it, without it being possible to understand in any way that only those rights that the Chamber has expressly already recognized as such can be considered diffuse rights; the foregoing would imply an undesirable overturning of the scope of the Rule of Law, and of its correlative “State of rights,” which—as in the case of the Costa Rican model—starts from the premise that what must be express are the limits to freedoms, since these underlie the human condition itself and therefore do not require official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) speaks of interests “that pertain to the community as a whole,” it refers to the legal goods explained in the preceding lines, that is, those whose ownership rests with the very holders of sovereignty, with each one of the inhabitants of the Republic.

It is therefore not a matter of any person being able to go to the Constitutional Chamber in protection of any interests (popular action), but rather that every individual can act in defense of those goods that affect the entire national community, without it being valid in this field either to attempt any exhaustive enumeration” (see Judgment No. 2007- 01145).” In line with what has been set forth and held by this Court in its jurisprudence, it is therefore about individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous sets of persons who share an interest and, therefore, receive an actual or potential harm, more or less equal for all, which is why it is rightly said that they are equal interests of the sets that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. It is precisely for this reason that, starting from Judgment No. 2021-2185 of 12:51 p.m. on February 3, 2021, we considered, unlike the Majority of this Court, that some of these interests can be embodied in a specific particular case, without thereby losing their condition as a diffuse interest (interés difuso), as occurs with environmental protection, whose impact affects one person and everyone in general; and such impact can be individualized in a particular situation, such as, for example, the construction of a factory in a specific neighboring sector, without the respective environmental studies, whose negative effects impact the planet’s ozone layer. Undoubtedly, the result of a claim or proceeding that a neighbor may bring against that factory will not only affect his own interests, but also those of the rest of the community. Therefore, it constitutes a diffuse interest (interés difuso); and yet, it is also the subject of a particular, individualized situation. However, this does not mean, in any way, that in every invoked situation the existence of a diffuse interest (interés difuso) can be alleged, even if it may be the subject of a particular situation. Let us remember that for an interest to be considered “diffuse,” it must not only affect a community, but must also diffuse, spread within that community. If it does not produce such an effect, it cannot be considered a diffuse interest (interés difuso). In the plaintiff’s case, as the Majority states, the challenged regulation does not produce a socially diffused impact, but rather a determinate one. Thus, in this case, what is glimpsed is a situation that, while it may be shared by some group of persons, that effect is not of such magnitude as to be considered a diffuse interest (interés difuso). For the stated reason, we concur with the Majority in dismissing this action.

VII.- NOTE BY JUDGE GARRO VARGAS In this matter, I have concurred with my vote in the dismissal of the action of unconstitutionality. But I have chosen to record a separate note with which I intend to outline my criterion regarding the standing (legitimación) and admissibility of this specific proceeding.

In this sense, I consider it necessary to specify that what is resolved by the Majority does not mean that it can be admitted—as a general rule—that, when a claim for an individual and direct violation may exist, it is per se inappropriate to assert that it is not proper to protect the defense of diffuse interests (intereses difusos) in parallel. That is, there will be cases where, in view of the affected substantive legal situation, both scenarios could be configured.

Different is the case in which it can reasonably be inferred that, although a diffuse interest (interés difuso) is alleged, what underlies it is a clear personal and individual utility of another nature or, even, another subjective right that does not simultaneously encompass the protection of diffuse interests (intereses difusos).

Ultimately, it does not seem valid to use “the garb” of a diffuse interest (interés difuso) to guarantee the admissibility of an action of unconstitutionality, when it can be confirmed that what is sought is the protection of another type of rights or interests that could well be protected in an action of unconstitutionality, but through the scenario contemplated in Art. 75, paragraph 1, of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional).

VIII.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE CASE FILE. The parties are warned that if they have provided any document on paper, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a maximum period of 30 working days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not withdrawn within this period will be destroyed, pursuant to the provisions of the “Regulation on the Electronic Case File before the Judicial Branch (Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial),” approved by the Full Court in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in Judicial Bulletin number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

THEREFORE:

The action is rejected outright. Judges Cruz Castro and Rueda Leal give different reasons regarding standing (legitimación) for diffuse interests (intereses difusos). Judge Garro Vargas records a note.

Fernando Castillo V.

President Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

Digitally Signed Document -- Verification Code --  CASE FILE N° 25-032674-0007-CO Telephones: Telf09 / 800-SALA-4TA (Telf10). Fax: Telf07 / Telf08. Electronic address: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección09, Dirección05, 100 mts. South of the Perpetuo Socorro church).

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Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL  Res. Nº 2025037456 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del doce de noviembre de dos mil veinticinco .

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre72637, costarricense, casado, adulto mayor, profesor pensionado del Magisterio Nacional, vecino de Puntarenas centro, cédula de identidad número CED39443, contra la circular MH-TN-009-2024 de fecha 1° de agosto de 2024, titulada “Disposiciones técnicas operativas para la prestación del servicio de deducciones al pago de salarios, pensiones y jubilaciones con cargo al presupuesto nacional, vía planilla en favor de terceros legalmente habilitados”, suscrita por Mauricio Arroyo Rivera, Subtesorero Nacional del Ministerio de Hacienda.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:26 horas del 22 de octubre de 2025, el accionante impugna la circular MH-TN-009-2024 de fecha 1° de agosto de 2024, titulada “Disposiciones técnicas operativas para la prestación del servicio de deducciones al pago de salarios, pensiones y jubilaciones con cargo al presupuesto nacional, vía planilla en favor de terceros legalmente habilitados”, suscrita por Mauricio Arroyo Rivera, Subtesorero Nacional del Ministerio de Hacienda. Considera que viola los artículos 11, 39, 41, 45, 50 y 73 de la Constitución Política y los principios de legalidad, reserva de ley, tutela judicial efectiva, seguridad jurídica y el principio de razonabilidad y proporcionalidad. I. LEGITIMACIÓN El accionante motiva su legitimación con fundamento en lo dispuesto en el artículo 73 inciso a) y el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley n.° 7135, Ley de la Jurisdicción Constitucional. Dice que se encuentra legitimado para promover la acción en tanto esta se dirige contra una disposición normativa de efectos generales que incide de forma directa sobre un conjunto indeterminado de personas que se encuentran en igual situación jurídica frente al sistema de deducciones automáticas administrado por la Tesorería Nacional del Ministerio de Hacienda. De conformidad con el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional no se exige la existencia de un caso pendiente de resolver ni de una lesión individual y directa, cuando la norma impugnada afecta intereses difusos. En efecto, el párrafo segundo del artículo 75 citado, textualmente señala que: “No será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto”. Al respecto, esta Sala ha desarrollado abundantemente el concepto de intereses difusos, que pertenecen a la sociedad. Así, en su sentencia n.° 3750-93 del 30 de julio de 1993, señaló que: “(…) Se trata, entonces de intereses individuales, pero a la vez, más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un beneficio o un perjuicio actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se trata de intereses iguales de los conjuntos de personas que se encuentran en determinada situación y, a la vez de cada una de ellas. Es decir los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son colectivos -por ser comunes a la generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (…)” (Las negritas no son del original). Agrega esta misma Sala en su voto n.° 8239-2001, reiterado en el voto n.° 6351-2011 lo siguiente: “En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero que unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés en estos casos se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría hacer amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten como tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que se les ha dado el calificativo de “difusos”, tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y el buen manejo del gasto público, entre otros”. (Las negritas son del accionante). Igualmente, aclara esta Sala que la lista no es taxativa, por ello puede ampliarse a otros derechos, así, en el campo social el interés difuso puede reclamarse y está sustentado en el artículo 50 de la Carta Magna, el cual señala: “Artículo 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Por otra parte, esta Sala Constitucional en su sentencia vinculante 41-2000, ha hecho un análisis de la amplitud con la que debe entenderse el artículo 50 constitucional, en cuyo caso el derecho a un ambiente sano, rebasa los límites de lo ambiental y ecológico y trasciende a toda esfera del ser humano, de tal forma que, en el campo social es claro el derecho de las personas a tener un ambiente sano y capaz de brindarle oportunidades para su desarrollo, como se concluye de un fragmento de la supra citada sentencia de esta Sala, n.° 41-2000: “(…) El derecho a un ambiente sano tiene un contenido amplio que equivale a la aspiración de mejorar el entorno del ser humano, de manera que desborda los criterios de conservación natural para ubicarse en toda esfera en que se desarrolle la persona, sea la familiar, la laboral o la del medio en el cual habita. De ahí que se afirme que se trata de un derecho transversal, es decir, que se desplaza a lo largo del ordenamiento jurídico, modelando y reinterpretado sus institutos. El ambiente es definido por la Real Academia de la Lengua como el “conjunto de circunstancias físicas que rodea a los seres vivos”, lo cual recalca aún más el carácter general del derecho. (…)”. En este contexto, la sociedad ha demostrado una mayor sensibilidad y una menor tolerancia a los actos que afectan la calidad de vida de sus habitantes, por lo que los poderes públicos deben remover cualquier obstáculo que atente contra la dignidad humana, en este sentido la jurisprudencia constitucional ha señalado que la impugnación debe guardar una vinculación razonable con la afectación que genera la norma. En este sentido, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha señalado que la acción de inconstitucionalidad debe ser un medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado y ha precisado que en casos donde la disposición impugnada incide sobre una pluralidad de personas sin individualizar la lesión, procede la legitimación fundada en la defensa del orden constitucional de los derechos difusos. En virtud delo anteriormente expuesto, considera el accionante que la circular MH.TN-009-2024, al establecer un régimen automático de rebajos sobre salarios y pensiones sin prever mecanismos de notificación, audiencia o control previo, genera una afectación constitucional de manera difusa y general, razón por la cual, en su condición de pensionado, se encuentra plenamente legitimado para promover esta acción en resguardo del orden constitucional y de sus propios derechos. II- ADMISIBILIDAD La admisibilidad de esta acción de inconstitucionalidad deriva de la legitimación indicada para promover esta demanda en los términos señalados en este documento, asimismo, se debe indicar que las actuaciones impugnadas están dentro de las previstas en el artículo 73 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en concordancia con el párrafo segundo del artículo 75 para incoar la constitucionalidad de la circular MH-TN-0009-2024, de la Tesorería Nacional del Ministerio de Hacienda por cuanto la circular se dirige a una pluralidad de destinatarios externos al propio Ministerio, como servidores públicos y pensionados al impartir instrucciones a todas las “unidades deductoras”, instruyéndolas de cómo se les aplicarán los rebajos automáticos de sus salarios y pensiones dentro del sistema de pagos que administra la Tesorería Nacional. Comunicación que no es una simple instrucción interna, sino una regla de observancia obligatoria para terceros, lo que le confiere alcance normativo general y de proyección externa. De conformidad con los artículos 120, 121, 122, 123 y 124 de la Ley General de la Administración Pública los actos administrativos de alcance general -como los decretos y demás disposiciones que contienen normas impersonales y abstractas- producen efectos externos y son vinculantes para terceros, a diferencia de los actos internos, que carecen de valor frente al ordenamiento jurídico. En este sentido, la circular impugnada excede los límites de una simple instrucción interna, pues establece reglas generales, brinda instrucciones operativas a sujetos ajenos al Ministerio y modifica situaciones jurídicas de trabajadores y pensionados, configurándose de hecho en un reglamento encubierto dictado sin el procedimiento ni la jerarquía que exige la ley para los reglamentos formales. Por consiguiente, la circular accionada posee todos los rasgos definitorios de una disposición normativa general de efectos externos, tomando en cuenta (i) la generalidad de las personas a quienes afecta, que compromete expresamente a todos los trabajadores y pensionados del Gobierno Central en adición, a todos las unidades deductoras que son instituciones financieras que aplican rebajos automáticos en el cobro a sus deudores (ii ) la abstracción y permanencia de sus reglas, que fijan criterios generales en la aplicación de rebajos automáticos y (iii) la obligatoriedad y efectos vinculantes de sus disposiciones. Consecuentemente, reúne todos los elementos que, conforme al artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública distinguen a una disposición normativa de carácter general, en cuanto contiene un mandato abstracto, impersonal y obligatorio destinado a regir una pluralidad de situaciones y destinatarios, proyectando sus efectos más allá del ámbito interno del órgano que la emitió. Dicha configuración le otorga naturaleza reglamentaria, sometiéndolo al control de constitucionalidad y de legalidad propios de los actos normativos generales, lo cual ha sido ratificado por la Sala Constitucional que ha sostenido de forma reiterada que este tipo de actos aun cuando se denominen “circulares”, “directrices” o “instructivos”, adquieren naturaleza reglamentaria cuando establecen reglas de conducta o imponen obligaciones con proyección a terceros, motivo por el cual son plenamente susceptibles de control constitucional. En virtud de lo cual, el accionante considera que esta acción de inconstitucionalidad es formalmente admisible de conformidad con el artículo 73 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al recaer sobre un acto administrativo que, aunque revestido de forma de circular, tiene efectos jurídicos externos y actúa en realidad como un reglamento encubierto de la Tesorería Nacional, plenamente sujeto al control de constitucionalidad que corresponde a esta Sala al tenor de los artículos 73 y 75 de la citada Ley de la Jurisdicción Constitucional. Asimismo, esta acción cumple plenamente con los requisitos de admisibilidad establecidos en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al fundarse en la defensa de intereses difusos, lo cual justifica el control de constitucionalidad. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que dicho interés se configura cuando un acto o disposición normativa afecta derechos fundamentales de un grupo de personas que, aunque no identificarlos individualmente, comparten una misma situación jurídica. Tal es el caso de los servidores públicos y pensionados del Gobierno Central, directamente impactados por el acto accionado, lo cual incide en su estabilidad económica y social calidad de vida. De esta manera, el interés invocado trasciende la esfera individual del accionante y se orienta a salvaguardar derechos y principios de jerarquía constitucional como el derecho a la propiedad y a la no confiscación, a la defensa y al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, a la vida digna y al mayor bienestar, así como los principios constitucionales de legalidad, seguridad jurídica, razonabilidad, proporcionalidad e intangibilidad de salarios y pensiones. IV-FUNDAMENTOS DE HECHO 1: Mediante la circular impugnada, la Tesorería Nacional establece un sistema de deducciones automáticas en planilla en favor de terceros, basado en archivos electrónicos remitidos por terceros a los que denomina “unidades deductoras”. Hecho 2: La cláusula séptima inciso a) de esa circular atribuye a las unidades deductoras la responsabilidad por la información contenida en los archivos electrónicos que se envían a la Tesorería Nacional, la cual procede a aplicar las deducciones de forma directa, sin verificación previa de la existencia o validez de título habilitante. Hecho 3: La circular no contempla mecanismo alguno de notificación individual, audiencia previa, recurso administrativo ni control judicial antes de que se ejecute la deducción. La persona trabajadora o pensionado únicamente puede gestionar reclamos posteriores frente a la entidad deductora, según el inciso c) de la cláusula séptima ya mencionada, quedando el trabajador o pensionado en un estado de total indefensión ante el rebajo ya consumado. Hecho 4: En la práctica, el esquema operativo implementado mediante esta circular produce una afectación patrimonial directa sobre salarios y pensiones, sin base legal suficiente ni garantías de debido proceso, y con riesgo real de rebajos indebidos o excesivos que lleguen a comprometer incluso el mínimo vital de subsistencia. IV.- FUNDAMENTOS DE DERECHO Aspectos generales y estructurales de la inconstitucionalidad del acto impugnado. La circular MH-TN-009-2024, emitida por la Tesorería Nacional del Ministerio de Hacienda no es una simple disposición administrativa de carácter técnico u operativo, sino que configura un régimen normativo completo para la gestión y ejecución de deducciones automáticas sobre salarios y pensiones pagados con cargo al presupuesto nacional. Su contenido trasciende la naturaleza de una circular informativa para convertirse en un acto reglamentario con efectos jurídicos directos, al establecer de forma autoejecutables derechos, obligaciones y procedimientos que inciden en el patrimonio de trabajadores y pensionados. Desde su estructura y finalidad, este instrumento crea un sistema automatizado de rebajos patrimoniales que se ejecutan sin control previo de legalidad ni verificación de título habilitante, apoyándose exclusivamente en archivos electrónicos suministrados por las denominadas unidades deductoras. La Tesorería Nacional, conforme a lo estipulado en la cláusula séptima inciso a), se exime de toda responsabilidad sobre la información recibida, trasladando la carga jurídica de la veracidad y exactitud de terceros o particulares, mientras que en la cláusula novena dispone la transferencia directa de los montos deducidos a las cuentas bancarias de esas mismas entidades, sin control administrativo ni judicial previo. Este mecanismo de ejecución automática provoca una alteración sustancial del equilibrio que debe existir entre la función administrativa y las garantías constitucionales de los administrados. En lugar de ejercer un control de legalidad sobre la procedencia de las deducciones, la Tesorería asume un rol meramente mecánico de intermediario financiero, convirtiéndose en la práctica en un simple cobrador de terceros, renunciando a su deber de verificación y tutela del interés público, lo cual resulta contrario al principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política y el principio de responsabilidad estatal que rige la actuación administrativa. La circulare adolece, además, de una omisión absoluta de garantías procedimentales: no prevé instancia de notificación personal, audiencia previa, recurso administrativo ni revisión judicial antes de ejecutar el rebajo. Este vacío de procedimiento infringe de manera directa el derecho de defensa y debido proceso (artículo 39 constitucional), así como la tutela judicial efectiva (artículo 41 constitucional) al impedir que el afectado ejerza su derecho a ser oído antes de sufrir un menoscabo patrimonial. A su vez, al disponer la deducción y transferencia de sumas de dinero provenientes de salarios y pensiones sin consentimiento ni mandato legal específico, la circular accionada viola el derecho de propiedad (artículo 45 constitucional), pues los montos deducidos constituyen bienes patrimoniales del trabajador o pensionado, y su afectación carece de fundamento legal válido. La situación se agrava tratándose de pensiones, cuya intangibilidad está protegida por el artículo 73 de la Constitución Política, al poseer naturaleza alimentaria y carácter inembargable, según jurisprudencia constante y reiterada de la Sala Primera y la Sala Constitucional. La Tesorería Nacional, al crear mediante un simple acto administrativo un esquema general de deducciones automáticas que permite la afectación de ingresos alimentarios sin control judicial ni administrativo, invade la esfera del principio de reserva de ley, pues solo la ley formal puede autorizar limitaciones al goce de derechos fundamentales, especialmente los de propiedad y no confiscación, defensa y seguridad social. De este modo, el vicio no se restringe a una disposición aislada, sino que atraviesa la totalidad del instrumento, afectando su estructura normativa, su objeto y su modo de aplicación. En suma, la inconstitucionalidad de la circular MH-TN-009-2024 es de naturaleza estructural y no meramente parcial, por cuanto todas sus cláusulas operan dentro de un esquema contrario al principio de reserva de ley, al debido proceso y al principio de intangibilidad de los derechos patrimoniales de salarios y pensiones. La ausencia de control previo, la transferencia directa a cesionarios y la delegación de responsabilidades en entidades privadas constituyen un sistema completo de afectación de derechos fundamentales sin base legal ni garantía procesal, lo cual convierte a esta circular en un acto materialmente reglamentario, ilegítimo e inconstitucional. De esta infracción estructural se derivan las violaciones específicas a los artículos 11, 34, 39, 41, 45, 50 y 73 de la Constitución Política y a los principios de legalidad, reserva de ley, tutela judicial efectiva, seguridad jurídica y racionalidad y proporcionalidad, cuya justificación y desarrollo detallado expone.

2.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

CONSIDERANDO:

I.- REQUISITOS Y FORMALIDADES DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. Esta Sala ha señalado, de forma reiterada, que la acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que, si no se reúnen, imposibilitan pronunciarse sobre el fondo del asunto. En el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se establecen los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad y se regulan situaciones distintas. En el párrafo primero se exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial –incluyendo los recursos de hábeas corpus o de amparo– o en la administrativa –en el procedimiento de agotamiento de esta vía, sea, en el procedimiento administrativo de impugnación contra el acto final–, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado en el asunto principal. En los párrafos segundo y tercero se regula la acción directa –no se requiere del asunto base–, en los siguientes supuestos: a) cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa; b) se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto y c) cuando la acción sea promovida por el procurador General de la República, el contralor General de la República, el fiscal General de la República y el defensor de los Habitantes. En cuanto a la exigencia de un asunto pendiente de resolver, esta Sala, mediante sentencia n.° 04190-95 de las 11:33 horas del 28 de julio de 1995, señaló lo siguiente:

“(…) En primer término, se trata de un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es que la legislación permite el acceso directo a esta vía -presupuestos de los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (…)”.

Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber: el escrito de interposición debe estar autenticado y contener una determinación explícita de la normativa impugnada, debidamente fundamentada, con cita concreta de los componentes del bloque de constitucionalidad que se consideren infringidos (artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Debe, además, acreditarse las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), procederse al pago del timbre del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica y aportarse certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas impugnadas en el asunto base (artículo 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

II.- SOBRE EL TRÁMITE. El accionante no aportó el comprobante de pago del timbre del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica, por la suma de doscientos setenta y cinco colones, correspondientes a la autenticación del escrito inicial. No obstante, por economía procesal, se omite la prevención prevista en el artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que la acción resulta inadmisible por los motivos que se analizarán a continuación.

III.- SOBRE LA LEGITIMACIÓN DERIVADA DE LA DEFENSA DE INTERESES DIFUSOS. El accionante fundamenta su legitimación en la defensa de intereses difusos; no obstante, esta Sala, por mayoría, ha estimado que cuando una norma es susceptible de aplicación individual, no cabe invocar la defensa de intereses difusos para admitir la acción. Así, en el voto n.° 2021-002185 de las 12:51 horas del 3 de febrero de 2021 este Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

“(…) II.- Sobre los intereses difusos y la legitimación de los accionantes en el caso bajo estudio. Las accionantes señalan que su legitimación proviene de la defensa de los intereses difusos respecto de la protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Al respecto, cabe indicar que, como ya se mencionó, los supuestos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional constituyen excepciones a la regla contenida en el párrafo primero del mismo artículo, que deben ser analizados cuidadosamente en cada caso concreto. El interés difuso ha sido entendido como aquel interés relacionado con un derecho o situación jurídica de naturaleza especial y particular, que puede ser compartido por otras personas, formando todos los interesados un grupo o categoría determinada. Así, la vulneración de ese derecho puede afectar a todos en general o a cada uno en particular, de ahí que cualquier miembro de la colectividad puede interponer la acción para proteger el derecho que se estima lesionado. Sobre el particular, la reiterada jurisprudencia de la Sala indica que:

"Se ha señalado que se trata un tipo especial de interés, cuya manifestación es menos concreta e individualizable que la del colectivo recién definido en el considerando anterior, pero que no puede llegar a ser tan amplio y genérico que se confunda con el reconocido a todos los miembros de la sociedad de velar por la legalidad constitucional, ya que éste último -como se ha dicho reiteradamente- está excluido del actual sistema de revisión constitucional. Se trata pues de un interés distribuido en cada uno de los administrados, mediato si se quiere, y diluido, pero no por ello menos constatable, para la defensa, en esta Sala, de ciertos derechos constitucionales de una singular relevancia para el adecuado y armónico desarrollo de la sociedad. Son las especiales características de éstos derechos por sí mismas y no la particular situación frente a ellos de los sujetos que puedan ostentarlos, la clave para la distinción y determinación de la presencia de los llamados intereses difusos tal y como se manifestado en distintas resoluciones como la 03705-93 de las quince horas del treinta de julio para el derecho al ambiente, la número 05753-93 de las catorce horas cuarenta y cinco del nueve de noviembre de ese mismo año para la defensa del patrimonio histórico y la número 00980-91 de las trece y treinta del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y uno para la materia electoral." –ver sentencia número 360-90- De esta definición es posible estimar que el interés difuso está conformado por un elemento eminentemente subjetivo, relativo a su pertenencia o titularidad del interés, y otro objetivo, relacionado con la incidencia del bien en la sociedad, que lo distingue de otras situaciones jurídicas. En relación con el primero -el subjetivo-, es claro que la misma se encuentra difuminada en un grupo humano no individualizado, que coparticipa en el disfrute del bien jurídico objeto del interés, pero cuya conformación no resulta de un conjunto de sujetos identificable, abarcable y de contornos relativamente nítidos, como sí ocurre en el interés colectivo. Y desde la perspectiva objetiva, debe aclararse que no todo interés "difuminado" adquiere la categoría jurídica de "interés difuso", sino únicamente aquellos impregnados de una profunda relevancia social, cuya valoración resulta de las circunstancias de cada caso –ver, entre otras, sentencias números 2006-15960 y 2014-4904-. En este sentido, así como se ha dicho que ese interés no puede ser tan amplio y genérico que se confunda con el derecho a velar por la legalidad constitucional -lo que supondría la instauración tácita de una acción popular no contemplada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, tampoco puede ser tan concreto que permita el reclamo individual, pues en tal caso, la legitimación derivaría de ese reclamo –ver, entre otras, sentencias números 2008-13442, 2009-300 y 2009-9201-. Así, ejemplos de tales intereses son el derecho a un ambiente sano y armonioso, la defensa del patrimonio histórico, la materia electoral, la defensa del derecho a la salud y la fiscalización de los fondos públicos. De tal forma, en el caso bajo estudio, donde las accionantes refieren su legitimación respecto de la defensa de intereses difusos en materia de protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que corresponde es pronunciarse conforme se indica en los considerandos siguientes.

(…)

En la acción que ahora se conoce, los mismos accionantes cuestionan las mismas normas de los artículos 50 y 51 del Reglamento en cuestión, así como el artículo 52 del mismo instrumento, y si bien, más allá de la sostenibilidad de los zoocriaderos, en esta acción se centran sobre temas de conservación ex situ y educación ambiental -que también fue señalado en aquella acción-, lo cierto es que la misma definición de esta Sala sobre la legitimación, tal como se dispuso en la sentencia de cita, resulta de plena aplicación en esta nueva acción. Nótese que, ciertamente, tal como lo señala claramente la Procuraduría General de la República y de manera enfática lo refiere el Ministro de Ambiente y Energía, la normativa que se cuestiona sí es totalmente susceptible de aplicación individual y de incidir directamente en la esfera jurídica de personas singulares e identificables, que ejercen una determinada actividad, sujeta a la regulación señalada en la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y su reglamento. De tal manera, es claro que contrario a la aducida defensa de intereses difusos, lo que se encuentra de por medio es algún grado de inconformidad con la sujeción a que deben someterse para la regulación de la actividad que ejercen o pretenden ejercer; véase que como bien refiere el informe del Ministro de Ambiente y Energía, los accionantes se encuentran directamente relacionados como fundadores, gerentes o servidores de diversas empresas relacionadas con la exhibición de fauna silvestre o su promoción turística. Así, resulta inviable aducir presuntos problemas de conservación y de educación ambiental, para utilizar la figura de los intereses difusos y promover con ello una acción de inconstitucionalidad directa obviando los estrictos requisitos de admisibilidad señalados en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, tal como se indicó en los considerandos II y III de esta resolución.

Bajo esta inteligencia, y tomando en consideración la identidad de accionantes y de la normativa cuestionada, es claro que el precedente de la sentencia 2018-18563 resulta plenamente aplicable a esta acción que ahora se conoce, de donde debe necesariamente concluirse que al igual que en aquella anterior ocasión, los accionantes carecen de legitimación para la interposición de este proceso, por lo que resulta improcedente conocer y pronunciarse sobre los aspectos planteados. De tal manera, lo procedente es declarar sin lugar esta acción” (el subrayado no corresponde al original).

En similar sentido, en la sentencia n.° 2021-011994 de las 16:30 horas del 26 de mayo de 2021 esta Sala dispuso que:

“(…) Se reitera que el interés difuso no puede ser tan amplio y genérico que se confunda con el derecho a velar por la legalidad constitucional (lo que supondría la instauración tácita de acción popular no contemplada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional); pero tampoco puede ser tan concreto que permita el reclamo individual, pues, en tal caso, la legitimación derivaría de ese reclamo (…)”.

IV.- INADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN POR FALTA DE LEGITIMACIÓN DIRECTA. En el caso concreto, el accionante pretende que esta Sala declare la inconstitucionalidad de la circular MH-TN-CIR-009-2024 del Subtesorero Nacional para las entidades deductoras fechada 1° de agosto de 2024 y denominada “Disposiciones técnicas operativas, para la prestación del servicio de deducciones al pago de salarios, pensiones y jubilaciones con cargo al presupuesto nacional, vía planilla en favor de terceros legalmente habilitados”. El actor alega que dicha circular establece un régimen de deducciones automáticas sobre salarios y pensiones sin verificación de la existencia o validez del título habilitante, ni mediación de un procedimiento administrativo previo. Reclama que al permitir que terceros denominados unidades deductoras determinen, unilateralmente, los montos a rebajar y que la Tesorería Nacional los ejecute de manera mecánica, la Administración priva a la persona trabajadora o pensionada de una parte de su patrimonio, que eventualmente podría ser sin su consentimiento ni fundamento legal. Considera que esto es contrario a los artículos 11, 34, 39, 41, 45, 50 y 73 de la Constitución Política y a los principios de legalidad, reserva de ley, tutela judicial efectiva, seguridad jurídica y razonabilidad y proporcionalidad.

Ahora bien, el accionante fundamenta su legitimación para interponer esta acción en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues expresamente indica que:

“(…) la circular MH-TN-009-2024, al establecer un régimen automático de rebajos sobre salarios y pensiones sin prever mecanismos de notificación, audiencia o control previo, genera una afectación constitucional de manera difusa y general, razón por la cual el suscrito, en su condición de pensionado, se encuentra plenamente legitimado para promover esta acción en resguardo del orden constitucional y de sus propios derechos” (página 5 del escrito inicial, el subrayado no corresponde al original).

“(…) Asimismo, esta acción cumple plenamente con los requisitos de admisibilidad establecidos en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al fundarse en la defensa de intereses difusos, lo cual justifica el control de constitucionalidad. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que dicho interés se configura cuando un acto o disposición normativa afecta derechos fundamentales de un grupo de personas que, aunque no identificarlos (sic) individualmente, comparten una misma situación jurídica. Tal es el caso de los servidores públicos y pensionados del Gobierno Central, directamente impactados por el acto accionado, lo cual incide en su estabilidad económica y social de calidad de vida” (página 6 del escrito inicial, el subrayado no corresponde al original).

No obstante, considera esta Sala que el actor carece de legitimación directa para acudir ante este Tribunal por la vía de acción de inconstitucionalidad, con base en la defensa de un supuesto interés difuso. Tal como se desprende de la cita del escrito inicial, el accionante no es claro en indicar cuál es ese interés difuso que pretende defender; sin embargo, de sus manifestaciones se desprende que este es una persona pensionada y que su intención es defender los intereses de las personas “servidores públicos y pensionados del Gobierno Central” que se pudieran ver afectadas por deducciones ilegítimas de sus salarios o pensiones. Al respecto, en la sentencia n.° 2025-35587 de las 09:20 horas del 29 de octubre de 2025, dentro de la acción de inconstitucionalidad número 25-32676-0007-CO, interpuesta por este mismo accionante, la Sala consideró que no se configura el supuesto interés difuso de las personas pensionadas que este dice ostentar, con base en el siguiente orden de consideraciones:

“(…) II.- SOBRE LOS INTERESES DIFUSOS. En el caso concreto, el actor alega que se encuentra legitimado con base en lo dispuesto por el párrafo 2°, del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Alega que defiende los derechos de las personas pensionadas, frente a la circular impugnada, la cual niega a los pensionados la protección del ingreso mínimo vital frente a embargos. Esto, a su juicio, constituye una discriminación arbitraria y vulnera los derechos fundamentales de igualdad, dignidad y protección reforzada de las personas adultas mayores. En relación con la legitimación por intereses difusos, la Sala se han pronunciado en infinidad de asuntos. Así, en la sentencia No. 2013-7617 de las 14:30 del 5 de julio de 2013, en lo que interesa, señaló lo siguiente:

“III.- Sobre la existencia y defensa de intereses difusos. Adicionalmente, señala que defiende intereses difusos, como son los de todo un sector de la población cuyos derechos se ven lesionados por las normas impugnadas. De lo manifestado por el accionante en el memorial de interposición de la acción y en el escrito por el cual contestó la prevención hecha, se concluye que se refiere a los intereses de los pensionados que, como él, se ven afectados por las normas impugnadas. Sin embargo, la defensa de los derechos de un grupo determinado de ciudadanos no encuadra dentro de lo que la Sala ha denominado intereses difusos. En este sentido, es importante recordar que por tales se entiende un tipo especial de interés, cuya manifestación es menos concreta e individualizable que la del colectivo recién definido en el considerando anterior, pero que no puede llegar a ser tan amplio y genérico que se confunda con el reconocido a todos los miembros de la sociedad de velar por la legalidad constitucional, ya que éste último -como se ha dicho reiteradamente- está excluido del actual sistema de revisión constitucional. Se trata pues de un interés distribuido en cada uno de los administrados, mediato si se quiere, y diluido, pero no por ello menos constatable, para la defensa, en esta Sala, de ciertos derechos constitucionales de una singular relevancia para el adecuado y armónico desarrollo de la sociedad´ (sentencia número 360-99 de las quince horas cincuenta y un minutos del veinte de enero de 1999). Conforme a esta jurisprudencia, el interés difuso se caracteriza por un aspecto eminentemente subjetivo, el relativo a su pertenencia, y otro objetivo, relacionado con la incidencia del bien en la sociedad, que lo distingue de otras situaciones jurídicas. Desde el punto de vista subjetivo, la pertenencia o titularidad de un interés difuso se encuentra difuminada en un grupo humano no individualizado, que coparticipa en el disfrute del bien jurídico objeto del interés, pero cuya conformación no resulta de un conjunto de sujetos identificables, abarcable y de contornos relativamente nítidos, como sí ocurre en el interés colectivo. Desde la perspectiva objetiva, no todo interés difuminado adquiere la categoría jurídica de “interés difuso”, sino únicamente aquellos impregnados de una profunda relevancia social, cuya valoración resulta de las circunstancias de cada caso. Al respecto, la jurisprudencia ha considerado diversos derechos que gozan de tales características, como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y el buen manejo del gasto público, entre otros.” (la negrita no es del original) III.- A partir de lo expuesto por este Tribunal en la sentencia parcialmente transcrita, la Sala estima que, en este supuesto, el accionante carece de legitimación para interponer esta acción de inconstitucionalidad, toda vez que no se está ante la hipótesis prevista en el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional pues, tal y como se indicó en la sentencia parcialmente transcrita, la tutela de los derechos de un grupo específico de personas no se enmarca dentro del concepto de intereses difusos definido por esta Sala. (…)”.

Sumado a las consideraciones precitadas, resulta evidente que la circular aquí impugnada admite una aplicación individual y directa, a un grupo de personas fácilmente identificables, como lo son quienes sufran deducciones en sus ingresos con base en dicho instrumento normativo, quienes eventualmente, ante su inconformidad con algún rebajo supuestamente improcedente, podrían plantear su reclamo en las vías administrativa o jurisdiccional competentes, lo que podría constituir un asunto previo para interponer esta acción por la vía incidental, conforme al párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En consecuencia, conforme a los antecedentes jurisprudenciales citados en el considerando III de esta sentencia, no es admisible alegar la defensa de intereses difusos en las circunstancias que plantea el accionante. Dado que el actor no mencionó la existencia de algún caso previo pendiente de resolver en el procedimiento para agotar la vía administrativa o ante los tribunales de justicia que permita admitir esta acción con base en la legitimación incidental, estima esta Sala que el accionante carece de legitimación activa para promover esta acción, por lo que procede rechazar de plano su gestión.

V.- CONCLUSIÓN. En virtud de lo expuesto, la acción resulta inadmisible, como así se dispone.

VI.- RAZONES DIFERENTES DE LOS MAGISTRADOS CRUZ CASTRO Y RUEDA LEAL, en lo que respecta a intereses difusos, con redacción del último. Tal como lo hemos expresados en otros casos, estimamos que una cualidad del interés difuso consiste precisamente, en que su afectación es general -esto es, incide en toda una población o en amplios sectores de ella- dentro de un contexto, donde no se precisa que los sujetos perjudicados se conozcan entre sí (incluso podrían carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellos), pero sí se requiere de la presencia de una misma situación de daño o peligro a un bien constitucional que, por igual y sin necesidad de individualización alguna, comprende y aglomera a toda una sociedad en abstracto. Su defensa tiene como finalidad satisfacer una necesidad de la sociedad como tal, por ello, es trascendente a la de un ser humano individual o colectivamente considerado. En sentencia nro. 2019-17397 de las 12:54 horas del 11 de setiembre de 2019, este Tribunal reiteró lo siguiente:

“(…) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) "… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente ha ya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República.

No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa” (véase la sentencia No. 2007- 01145).” En consonancia con lo expuesto y sostenido por este Tribunal en su jurisprudencia, se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es por ello, precisamente, que, a partir de la sentencia nro. 2021-2185 de las 12:51 horas del 3 de febrero de 2021, consideramos, a diferencia de la Nombre3382 de este Tribunal, que algunos de estos intereses pueden estar plasmados en un caso particular en concreto, sin perder por ello su condición de interés difuso, tal como ocurre con la protección al ambiente, cuyo impacto afecta a una persona y a todos en general; y puede ser individualizada tal afectación en una situación en particular, como por ejemplo, la construcción de una fábrica en un sector vecino determinado, sin los estudios ambientales respectivos, cuyos efectos negativos incidan en la capa de ozono del planeta. Indudablemente el resultado de un reclamo o proceso que pueda plantear un vecino contra esa fábrica, no solo incidirá en sus intereses propios, sino también en el resto de la colectividad. Por ello, constituye un interés difuso; y, sin embargo, también es objeto de una situación particular individualizada. Ahora bien, ello no quiere decir, en modo alguno, que en toda situación invocada se pueda alegar la existencia de un interés difuso, aunque este pueda ser objeto de una situación particular. Recordemos que para que un interés sea considerado “difuso”, no solo debe afectar una colectividad, sino también debe difuminarse, difundirse en esa colectividad. Si no produce tal efecto, no puede ser considerado un interés difuso. En el caso del accionante, tal como refiere la Nombre3382, la normativa impugnada no produce una afectación socialmente difuminada, sino determinada. De modo que, en este caso, lo que se vislumbra es una situación que, si bien puede ser compartida por algún grupo de personas, ese efecto no es de tal magnitud como para considerarlo un interés difuso. Por el motivo expuesto coincidimos con la Nombre3382 en desestimar esta acción.

VII.- NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS En este asunto he concurrido con mi voto en la desestimatoria de la acción de inconstitucionalidad. Pero he optado por consignar una nota separada con la que pretendo perfilar mi criterio en relación con la legitimación y la admisibilidad de este proceso en concreto.

En ese sentido, considero necesario precisar que lo resuelto por la Nombre3382 no significa que se pueda admitir ‒como regla general‒ que, cuando pueda existir un reclamo por una violación individual y directa, no procede per se afirmar que no corresponde tutelar paralelamente la protección de los intereses difusos. Es decir, habrá casos en que en atención a la situación jurídica sustancial afectada podrían configurarse ambos supuestos.

Distinto es el caso en que razonablemente se pueda desprender que, si bien se alega un interés difuso, lo que subyace es una clara utilidad personal e individual de otra naturaleza o, incluso otro derecho subjetivo que no engloba paralelamente la protección de los intereses difusos.

En definitiva, no parece que resulte válido utilizar “el ropaje” de un interés difuso para garantizar la admisibilidad de una acción de inconstitucionalidad, cuando se puede corroborar que lo que se procura es el resguardo de otro tipo de derechos o intereses que bien podrían ser tutelados en una acción de inconstitucionalidad, pero a través del supuesto contemplado en el art. 75, párrafo 1°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

VIII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

Se rechaza de plano la acción. Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal dan razones diferentes en cuanto a la legitimación por intereses difusos. La magistrada Garro Vargas consigna nota.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

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