Amparo on Ancestral Territory Information and Prior Consultation in Matina Regulatory PlanAmparo sobre información de territorios ancestrales y consulta previa en Plan Regulador de Matina

Date of Resolution: October 3, 2025 at 13:56 Case File: 25-020575-0007-CO Type of matter: Amparo action Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER Judgment with protected data, in accordance with current regulations Res. 2025032461 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at thirteen hours and fifty-six minutes of October third, two thousand twenty-five.

Amparo action filed by [Name 001], identity card [Value 001], against the MUNICIPALITY OF MATINA.

Whereas:

1.- By written submission received in the Secretariat of the Chamber on July 15, 2025, the petitioner files an amparo action against the Municipality of Matina. They state that “On June 3, 2025, I submitted to the Municipal Council of Matina a formal request (procedure MLV-0038-2025) in which, in exercise of my right to access public information and as a member of the Afro-Costa Rican population, I requested information on the existence of an official map delimiting the ancestral territories of the Afro-descendant population in the canton of Matina, as well as the suspension of the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) process until said territories are delimited, in accordance with the international obligations of the Costa Rican State. 2. Response from the Municipality: Through Official Letter MMDSM0226-2025, dated June 5, 2025, the Municipality of Matina forwarded my request to the Municipal Council, without providing a clear and precise response regarding the existence of the requested map or the measures adopted to guarantee respect for the territorial rights of the Afro-Costa Rican population, recognized as a tribal people by Executive Decree No. 43532-MP-MINAE-MCJ-MEP and Convention 169 of the International Labour Organization (ILO). 3. Context of the Coastal Regulatory Plan: The Municipality of Matina is in the process of drafting the Coastal Regulatory Plan, a technical and legal instrument that regulates land use in the Maritime Terrestrial Zone and adjacent areas of the canton. This plan, by not contemplating the delimitation of the ancestral territories of the Afro-Costa Rican population, could violate the fundamental rights of our community, protected by international treaties and national regulations” (sic). They request that this action be granted.

2.- By resolution at 16:53 hours on July 23, 2025, this process was admitted and a report was requested from the mayor and the manager, both of the Municipality of Matina, regarding the facts alleged by the petitioner.

3.- By written submission incorporated into the digital case file on July 31, 2025, Walter Céspedes Salazar, in his capacity as mayor of the Municipality of Matina, reports under oath that “FIRST: In response to the resolution of 16 hours 53 minutes on July 23 of this year, I submit the requested report: • Firstly, I would like to clarify regarding the petitioner's allegations, concerning the Agreement taken at the time by the Municipal Council of Matina, since the petitioner erroneously indicates that the agreement was taken by the Administration to the Council, the opposite being totally true, which needs to be clarified on this particular point. • In accordance with the attached documents, we refer to the status of the regulatory plan being managed by the Municipality, noting that we are in the preparatory phase stage together with state entities such as the ICT, SINAC, MINAET, in order to best manage the regulatory plan project for the benefit of the Matina population. • The Municipality of Matina, in exercise of its constitutional and legal powers as an autonomous entity responsible for cantonal-level land-use planning (ordenamiento territorial), recognizes the strategic relevance of Executive Decree No. 43532-MPMINAE-MCJ-MEP, published in the Official Gazette La Gaceta on December 21, 2022, which establishes provisions for the transversal implementation of the 2030 Agenda and the Sustainable Development Goals (SDGs) in public policies, plans, programs, and projects of public institutions, including local governments. Said decree recognizes the importance of incorporating principles of environmental sustainability, social equity, citizen participation, and inter-institutional coordination in public planning and management, all of which is being worked on and referenced in technical reports, and which therefore INCLUDES all the populations of the canton, such that the fact that we are not yet including the territories the petitioner indicates does not refer to an exclusion, but rather that the phases of the regulatory plan process comply with work and zone schedules, and in due time, work will be done with the indigenous, Afro-Costa Rican, and other zones that are involved with our canton.” 4.- By written submission incorporated into the digital case file on August 1, 2025, the petitioner appears and replies to the report rendered by the mayor of the Municipality of Matina.

5.- By certification of August 4, 2025, it was recorded that there is no evidence that the manager of the Municipality of Matina submitted any document to render the report requested by this Chamber.

6.- By written submission incorporated into the digital case file on August 21, 2025, the petitioner appears and reiterates their allegations set forth in the initial written submission.

7.- By written submission incorporated into the digital case file on September 23, 2025, the petitioner appears and requests a substantive resolution of this process.

8.- By written submission incorporated into the digital case file on September 25, 2025, the petitioner appears and reiterates their allegations set forth in the initial written submission, with the purpose of insisting on the protection of the fundamental rights of the Afro-descendant population of the canton of Matina, violated by the Municipality of Matina by omitting prior, free, and informed consultation in the drafting of the Coastal Regulatory Plan of Matina, in contravention of ILO Conventions 107 and 169 and Article 7 of the Political Constitution.

9.- In the proceedings followed, the legal prescriptions have been observed.

Drafted by Judge Castillo Víquez; and,

Considering:

I.- Preliminary matter. Given that the manager of the Municipality of Matina omitted to render the report within the period set by this Court in the resolution admitting this matter, in accordance with Article 45 of the Law of Constitutional Jurisdiction, we proceed to analyze the constitutionality of the matter based on the other elements provided to the case file.

II.- Regarding the exception to Article 41 of the Political Constitution. Before analyzing the merits of the matter—due to the alleged violation of the right to a prompt and fulfilled procedure—it must be clarified that, as of Judgment No. 2008-02545 at 08:55 hours on February 22, 2008, this Chamber has referred to the administrative contentious jurisdiction—with some exceptions—those matters in which it is disputed whether the public administration has complied or not with the deadlines established by the General Law of Public Administration (Articles 261 and 325) or sectoral laws for special administrative procedures, to resolve by final act an administrative procedure—initiated ex officio or at the request of a party—or to hear the corresponding administrative appeals. Precisely, in this action, a case of exception is raised because it involves an administrative procedure that has an impact on environmental matters, for which reason this Chamber will assess possible delays in the resolution of this type of procedure. The point having been clarified, we proceed to resolve the specific situation raised in this amparo.

III.- Object of the action. The petitioner states that on June 3, 2025, they raised a procedure before the respondent municipality; however, they complain that the Council merely forwarded their request without providing a clear and precise response regarding the existence of the requested map or the measures adopted to guarantee respect for the territorial rights of the Afro-Costa Rican population. They reproach that the Coastal Regulatory Plan does not contemplate the delimitation of the ancestral territories of the Afro-Costa Rican population, nor has a prior, free, and informed consultation with the Afro-Costa Rican population been guaranteed, despite the fact that this is an obligation in any project that may affect their territories or rights. They request the intervention of the Chamber.

IV.- Proven facts. Of importance for the decision in this matter, the following facts are deemed duly proven:

On June 3, 2025, they raised a procedure before the Council of the Municipality of Matina, through which they requested: “6. Request for information: Based on international conventions and Executive Decree No. 43532-MP-MINAE-MCJ-MEP, I respectfully request that this honorable Council inform whether the Municipality of Matina has an official map that delimits the ancestral territory of the Afro-descendant population. Said areas, protected internationally, belong to the Afro-Costa Rican tribal population and, therefore, cannot be included or affected by any regulatory plan” (see initial written submission and evidence provided); Through Article 4 of Ordinary Session 86 of June 5, 2025, the secretariat of the Council of the Municipality of Matina certified: “AGREEMENT No. 3 THE MUNICIPAL COUNCIL OF MATINA AGREES TO FORWARD TO THE MAYOR AND MUNICIPAL MANAGER THE REQUEST SUBMITTED THROUGH OFFICIAL LETTER MLV-0038-2025 SIGNED BY MR. [Name 001], IN ORDER FOR A RESPONSE TO BE GIVEN TO THE REQUEST MADE. APPROVED UNANIMOUSLY. THE COMMITTEE PROCEDURE IS WAIVED. AGREEMENT DEFINITIVELY APPROVED AND FINAL. WITH THE AFFIRMATIVE VOTES OF: VERÓNICA UGALDE TORRES, EVER CORTES CHAVES, YARITZA REID UBA, KEVIN CENTENO VILLAFUERTE AND KIMBERLY GALEANO ANGULO” (see initial written submission and evidence provided); Through official letter No. MM-DSM-0226-2025 of June 5, 2025, the secretariat of the Council of the Municipality of Matina communicated to the mayor and the manager, both of said municipality, the following: “The undersigned, in my capacity as Secretary of the Municipal Council of Matina, hereby forward to your office certification of agreement No. 3 approved by the honorable Council in Ordinary Session number 86, held on June 5, 2025; in which it is agreed to forward official letter MLV-0038-2025 signed by Mr. [Name 001]” (see initial written submission and evidence provided); The Regulatory Plan of the Municipality of Matina is in the preparatory phase stage together with institutions such as the Institute for Municipal Development and Advisory (Instituto de Fomento y Asesoría Municipal), Costa Rican Tourism Institute, the National System of Conservation Areas, the Ministry of Environment and Energy, and the Ministry of National Planning and Economic Policy (see report rendered under oath and evidence provided); The mayor of the Municipality of Matina reported: “the fact that we are not yet including the territories the petitioner indicates does not refer to an exclusion, but rather that the phases of the regulatory plan process comply with work and zone schedules, and in due time, work will be done with the indigenous, Afro-Costa Rican, and other zones that are involved with our canton” (see report rendered under oath); The Municipality of Matina does not have an approved Coastal Regulatory Plan (see report rendered under oath and evidence provided).

V.- Unproven fact. The following fact is not deemed duly proven: Sole. That the authorities of the Municipality of Matina have duly addressed point 6 of the petitioner's procedure raised on June 3, 2025 (the case file).

VI.- Regarding the specific case. In the sub lite, the petitioner states that on June 3, 2025, they raised a procedure before the respondent municipality; however, they complain that the Council merely forwarded their request without providing a clear and precise response regarding the existence of the requested map or the measures adopted to guarantee respect for the territorial rights of the Afro-Costa Rican population. They reproach that the Coastal Regulatory Plan does not contemplate the delimitation of the ancestral territories of the Afro-Costa Rican population, nor has a prior, free, and informed consultation with the Afro-Costa Rican population been guaranteed, despite the fact that this is an obligation in any project that may affect their territories or rights. They request the intervention of the Chamber.

VII.- Regarding the arguments set forth by the petitioner in relation to the Regulatory Plan of Matina, it must be noted that they correspond to future and uncertain questions, at least at the time this process was filed, since they concern facts based on subjective assumptions of the petitioner. In this line, it is the criterion of this Chamber that this aspect of the action is premature, given that the mayor of the respondent municipality reported under the solemnity of oath—with the consequences, even criminal, provided for in section 44 of the Law of Constitutional Jurisdiction—that the Regulatory Plan of the Municipality of Matina is in the preparatory phase stage together with institutions such as the Institute for Municipal Development and Advisory, Costa Rican Tourism Institute, the National System of Conservation Areas, the Ministry of Environment and Energy, and the Ministry of National Planning and Economic Policy. He was even emphatic in affirming that “the fact that we are not yet including the territories the petitioner indicates does not refer to an exclusion, but rather that the phases of the regulatory plan process comply with work and zone schedules, and in due time, work will be done with the indigenous, Afro-Costa Rican, and other zones that are involved with our canton.” Hence, it is evident that the respondent Municipality is still within the time to proceed to include the corresponding territories and to guarantee the prior, free, and informed consultation of the Coastal Regulatory Plan of Matina in compliance with the provisions of ILO Convention 169.

Thus, this Court was unable to verify the alleged violations in the terms set forth in the initial written submission, since from the list of proven facts, it has been duly accredited that the questioned regulatory plan is only just being managed in the preparatory stage together with the competent authorities in order to provide a benefit to the population of Matina, which is why it is premature to refer to the claimed omissions. Consequently, the appropriate course is to dismiss this aspect of the action.

VIII.- Finally, from the reading of the procedure that the petitioner raised on June 3, 2025, it is clear that: point 7 does not correspond to a pure and simple request for information, but to an administrative procedure that has an impact on environmental matters, which is why its processing has a reasonable period for its resolution, which corresponds to that established in Article 261 of the Law of Public Administration. Thus, as of the filing date of this action, a period exceeding two months had not elapsed since the submission of said procedure before the respondent authority; therefore, they were still within the deadline to resolve and communicate the corresponding result. For the reasons stated, regarding this aspect, the appropriate course is to dismiss this aspect of the action. Additionally, point 6 corresponds to a request for information, through which they required the following: “6. Request for information: Based on international conventions and Executive Decree No. 43532-MP-MINAE-MCJ-MEP, I respectfully request that this honorable Council inform whether the Municipality of Matina has an official map that delimits the ancestral territory of the Afro-descendant population. Said areas, protected internationally, belong to the Afro-Costa Rican tribal population and, therefore, cannot be included or affected by any regulatory plan.” In response to said procedure, it is evident that the respondent authority carried out various actions for it to be addressed, since from the evidence provided to the case file it is observed that, through Article 4 of Ordinary Session 86 of June 5, 2025, the secretariat of the Council of the Municipality of Matina certified: “AGREEMENT No. 3 THE MUNICIPAL COUNCIL OF MATINA AGREES TO FORWARD TO THE MAYOR AND MUNICIPAL MANAGER THE REQUEST SUBMITTED THROUGH OFFICIAL LETTER MLV-0038-2025 SIGNED BY MR. [Name 001], IN ORDER FOR A RESPONSE TO BE GIVEN TO THE REQUEST MADE. APPROVED UNANIMOUSLY. THE COMMITTEE PROCEDURE IS WAIVED. AGREEMENT DEFINITIVELY APPROVED AND FINAL. WITH THE AFFIRMATIVE VOTES OF: VERÓNICA UGALDE TORRES, EVER CORTES CHAVES, YARITZA REID UBA, KEVIN CENTENO VILLAFUERTE AND KIMBERLY GALEANO ANGULO”. Due to the above, through official letter No. MM-DSM-0226-2025 of June 5, 2025, the secretariat of the Council of the Municipality of Matina communicated to the mayor and the manager, both of said municipality, the following: “The undersigned, in my capacity as Secretary of the Municipal Council of Matina, hereby forward to your office certification of agreement No. 3 approved by the honorable Council in Ordinary Session number 86, held on June 5, 2025; in which it is agreed to forward official letter MLV-0038-2025 signed by Mr. [Name 001].” However, as of the filing date of this action, it has not been answered, despite the fact that the ten business days referred to in Article 32 of the Law of Constitutional Jurisdiction had elapsed, which is unreasonable.

Now, from the reading of the report rendered by the mayor of the respondent municipality, it is clear that he did not refer clearly and expressly with respect to the omission of providing a response to the point requested since June 3, 2025, despite the fact that internally within the Municipality the pertinent actions were taken for the missive to be answered. However, it should be noted that neither from what was reported nor from what was provided can any response given directly to the petitioner be observed, and therefore it cannot be considered proven that the authorities of the Municipality of Matina have duly addressed point 6 of the petitioner's procedure raised on June 3, 2025. Thus, regarding this aspect of the action, the injury to the fundamental rights of the amparo petitioner is verified. Consequently, since the period of ten business days contemplated in Article 32 of the Law of Constitutional Jurisdiction has been widely exceeded, sections 27 and 30 of the Constitution are deemed to have been violated.

IX.- Note by Judge Castillo Víquez regarding prompt and fulfilled administrative justice. I have supported the thesis of this Court that when a litigant alleges a violation of the right to prompt and fulfilled justice in the administrative sphere, those who must hear the legal dispute are the Administrative Contentious Courts and not this Chamber. However, with the recent enactment of Law No. 9097, Law Regulating the Right to Petition, it has been established that this right is susceptible to judicial protection through the amparo action established by Article 32 of the Law of Constitutional Jurisdiction, in relation to Article 27 of the Political Constitution of the Republic of Costa Rica, in those cases in which the petitioner considers that the material actions of the Administration, its administrative acts, or its response are affecting their fundamental rights. In my view, the recently enacted regulation does not imply that this Court must modify its jurisprudential line, since, based on section 7 of its Law, it is exclusively responsible for defining its own competence. Therefore, except for those legal-constitutional disputes that have been recognized by this same Chamber as cases of exception, which may properly be heard in this jurisdiction through the constitutional process of amparo protection, in the other cases, and for the reasons given by this Court (Judgment No. 2008-02545 at 8:55 hours on February 22, 2008), those competent are the Judges of the administrative contentious jurisdiction, all of which is in accordance with section 25 of the American Convention on Human Rights, the Law of the Constitution (values, principles, and norms), and the corresponding legal norms based on a logical, systemic, and teleological interpretation of the legal system.

X.- Documentation provided to the case file. The petitioner is warned that if they have provided any document in paper form, as well as objects or evidence contained in any additional device of an electronic, computer, magnetic, optical, telematic nature or produced by new technologies, these must be removed from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material that is not removed within this period will be destroyed, in accordance with the provisions of the “Electronic Case File Regulations before the Judicial Branch,” approved by the Full Court in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Judicial Bulletin number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Therefore:

The action is partially granted, solely due to the violation of Articles 27 and 30 of the Political Constitution. Walter Céspedes Salazar, in his capacity as mayor of the Municipality of Matina, or whoever holds that position, is ordered to coordinate the pertinent actions and order the corresponding measures within the scope of his powers so that, within a maximum period of TEN DAYS, counted from the notification of this judgment, the request for information made by the petitioner in point 6 of the procedure of June 3, 2025, the object of this process, is addressed as legally appropriate. The respondent authority is warned that, in accordance with the provisions of Article 71 of the Law of Constitutional Jurisdiction, a penalty of imprisonment from three months to two years, or a fine of twenty to sixty days, will be imposed on anyone who receives an order that must be complied with or enforced, issued within an amparo action, and does not comply with it or does not cause it to be complied with, provided that the offense is not more severely punished. The Municipality of Matina is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the acts that serve as the basis for this declaration, which shall be liquidated in the enforcement of judgment proceedings of the administrative contentious jurisdiction. Judge Castillo Víquez makes a note. Judge Garro Vargas gives partial differing reasons. As for the rest, the action is dismissed. Notify.- Fernando Castillo V.

President Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Jorge Araya G. Anamari Garro V.

Ingrid Hess H. José Roberto Garita N.

Res. 2025-032461 Content A. By way of introduction: context B. Normative framework concerning indigenous and tribal peoples C. Jurisprudence of the Constitutional Chamber D. Legislative reservation in the regulation of fundamental rights E. Conclusion PARTIAL DIFFERING REASONS OF JUDGE GARRO VARGAS In the sub lite, I agree with the majority in the operative part of the judgment, but I do so in consideration of the following:

A. By way of introduction: context Recently, through Judgment 2025-029985 issued in case file 23-027898-0007-CO, in what is relevant here, this Chamber resolved the following:

“VI.- REGARDING THE VIOLATION OF THE RIGHT TO PROPERTY OF THE AFRO-DESCENDANT POPULATION, THE LACK OF RECOGNITION OF ANCESTRAL LANDS, AND THE REGULATORY PLAN. After analyzing the evidentiary elements provided and in concordance with the precedents cited in Considering V of this judgment, this Court dismisses the injury to the fundamental rights of the amparo petitioners regarding this aspect of the action. In the action filed by [Name 002] and others, they claim that the right to property of the Afro-descendant community in Cahuita, Puerto Viejo, and Manzanillo is being violated, since the Southern Caribbean Coastal Regulatory Plan will be imposed over Afro-descendant ancestral territories protected by ILO Convention 169, given that said document declares this zone as part of the Mixed Area for Tourism and the Community, which implies that the residents will have to pay a fee and may suffer eviction and demolition of their properties if they fail to do so. Regarding the petitioner [Name 001], they state: i) that the right to property, use, conservation, and protection of ancestral lands that the Afro-descendant population in the Southern Caribbean has as a tribal people has not been recognized, which violates ILO Convention 107, since this binds States to protect the rights of indigenous and tribal populations; as well as the provisions of ILO Convention 169, which determines the right to the protection of environmental rights and natural resources over Afro-descendant tribal lands; and ii) they request that the respondents be ordered to suspend the procedures of the Southern Caribbean Coastal Regulatory Plan until the Costa Rican State delimits, together with the tribal community, which are the ancestral territories that cannot be affected by it.

First, regarding the complaints that specifically relate to the implementation of the Regulatory Plan and the injury that it generates on the right to ancestral property of the Afro-descendant peoples in the Southern Caribbean, consider what was resolved in Judgments No. 31756-2023 at 9:30 hours on December 7, 2023, No. 324-2024 at 9:15 hours on January 10, 2024, No. 35187-2024 at 9:35 hours on November 26, 2024, and No. 22181-2025 at 9:15 hours on July 16, 2025. This is by virtue of the fact that, as said Coastal Regulatory Plan Talamanca-Cahuita District is not in force, since the public hearing has not yet been held under the parameters required by this Court from the Municipality of Talamanca, there is not strictly an injury to the right to property of the Afro-descendant community in Cahuita, Puerto Viejo, and Manzanillo. Likewise, it must be taken into consideration that it has already been indicated that the consultation mechanism deriving from ILO Convention 169 is being drafted, for the case of the Afro-descendant population.

It is also not acceptable to this Chamber to give an order to the respondents to suspend the procedures of the Regulatory Plan until the Costa Rican State delimits the ancestral territories that cannot be affected by it, since i) as already indicated, the Regulatory Plan is suspended because the public hearing ordered by the Chamber has not yet been held; and ii) as explained in Considering IV, delimiting ancestral territories, or ordering the competent authority to carry out said delimitation in a specific manner, is a function that does not correspond to the constitutional jurisdiction.

Finally, regarding the claim of the petitioner [Name 001] where they state that the right to property, use, conservation, and protection of ancestral lands that the Afro-descendant population in the Southern Caribbean has as a tribal people has not been recognized, as well as environmental rights and natural resources over Afro-descendant tribal lands, it is important to review the precedent established through Resolution No. 3113-2009 at 14:59 hours on February 25, 2009, of this Constitutional Chamber.

As detailed in the proven facts, through this judgment, Law No. 8464 “Declaration of City for the communities of Cahuita and Puerto Viejo of the canton of Talamanca, province of Limón” of October 25, 2005, was declared unconstitutional. Said resolution contains a relevant precedent regarding the maritime terrestrial zone and ancestral territories for the sectors of the Southern Caribbean, as it determined that the challenged norm violated the principle of intangibility of the maritime terrestrial zone by allowing possessors of more than 40 years to claim rights, privately occupy, and register private property in the maritime terrestrial area. Likewise, it ruled that this measure also implied differential treatment that violates Article 33 of the Constitution, by allowing the residents of the communities of Cahuita and Puerto Viejo—to the detriment of the public domain—to appropriate part of the public zone, when the rest of the population is prohibited from doing so.

Specifically, the vote states as follows:

“This Chamber is not unaware of the original intent of the bill that gave rise to the challenged law; however, note that the possibility of title registration (escriturar) properties in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of the Cahuita and Puerto Viejo areas was open from 1935 to 1977 for Puerto Viejo and from 1915 to 1977 for Cahuita, so the original inhabitants of the area had that period of time to acquire their ancestral lands.” (see resolution No. 03113 – 2009 of 2:59 p.m. on February 25, 2009) In accordance with the provisions of said ruling, this Chamber considered that, following the enactment of the Maritime-Terrestrial Zone Law No. 6043 of March 2, 1977, the intangibility of the maritime-terrestrial area as a public domain asset prevails over the possibility of acquiring or privatizing ownership of lands within it, even if these are ancestral lands. Therefore, given that, to date, public authorities have not delimited ancestral properties in the case of the Afro-Costa Rican population and, as there is no sufficiently developed regulatory framework in this regard that allows this Court to examine whether this constitutes an exception to the intangibility of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the appropriate course is to dismiss this aspect of the appeal.

VII.- REGARDING THE VIOLATION OF THE RIGHT TO CONSULTATION AND SELF-DETERMINATION OVER THEIR ANCESTRAL TERRITORY. As for the claims in the amparo filed by [Name 002] and others, they allege that the right to free, prior, and informed consent and consultation of the Afro-Costa Rican community of Cahuita is being violated through the approval of the Regulatory Plan, since the population's opinion on its implementation was not taken into consideration, which violates the provisions of Article 6.1 of ILO Convention 169. Concerning the allegations of the protected party [Name 001], in addition to reiterating the provisions in the amparo of [Name 002] and others, he stated i) that the Costa Rican State has failed to comply with the recommendations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination of the United Nations regarding the application of the right to prior consultation in relation to the Afro-descendant population, in accordance with the provisions of ILO Convention 169; and ii) that the State violated the fundamental rights of the Afro-descendant population by not recognizing the right to self-determination over their ancestral territory.

First, it is important to review two of the precedents cited in Considering V of this judgment.

First, through resolution No. 31756-2023 of 9:30 a.m. on December 7, 2023, this Chamber ordered the following: “The appeal is partially granted. The public hearing held on August 4, 2023, is annulled. Rugeli Morales Rodríguez and Yahaira Mora Blanco, in their respective capacities as mayor and council president, both of the Municipality of Talamanca, or whomever holds those positions in their stead, are ordered to issue the orders within the scope of their authority and coordinate what is necessary so that, within a maximum period of THREE MONTHS, counted from the notification of this judgment, a new public hearing is scheduled for the Coastal Regulatory Plan project for the Cahuita District of the Talamanca Canton and to convene, with due advance notice, the members of the Integral Development Association of the Indigenous Territory of Keköldi “ADI Keköldi”…”.

Then, it is noted that, through resolution No. 35187-2024 of 9:35 a.m. on November 26, 2024, whereby a motion for non-compliance was filed regarding the order urged in the previous vote, this Court analyzed the holding of a second public hearing as follows: “Now, despite the respondent authorities indicating that through calls for meetings they sought an approach with the Board of Directors of ADI-KEKOLDI to address the issue of the Coastal Regulatory Plan, with the purpose of sharing information about it to clarify doubts and make proposals, among other actions, and that these efforts were in vain; the fact is that this Chamber cannot verify that the hearing held on March 8, 2024, complied with the procedure and principles involved in conducting an Indigenous Consultation in the terms previously explained…” Therefore, the following was stated in the operative part: “The motion for non-compliance is granted. Rugeli Morales Rodríguez and Julio Molina Masís, in their respective capacities as mayor and president of the Municipal Council, both of the Municipality of Talamanca, or whomever holds those positions in their stead, are reiterated to comply with what was ordered by this Chamber in judgment No. 2023031756 of 9:30 a.m. on December 7, 2023, under the terms established therein. The foregoing, under the warning that, if non-compliance is proven, the opening of an administrative proceeding against the official who fails to comply with what was resolved by this Chamber may be ordered, and, additionally, ordering that certified copies of the case file be sent to the Public Prosecutor's Office for the possible commission of the crime of disobedience (Articles 53 and 71 of the Constitutional Jurisdiction Law)…”.

Now, the decision rendered stems from the violation of the fundamental rights of indigenous peoples due to the intentions to approve the Regulatory Plan without the proper conduct of the public hearing process, as their opinion was not taken into consideration for its implementation. This is supported by the extensive case law of the court and the mechanisms legally and regulatorily defined to carry out that specific type of consultation. On this matter, the following has been stipulated:

“IV.- ON THE FUNDAMENTAL RIGHT TO PRIOR CONSULTATION. The fundamental right to prior consultation is based on the defense of indigenous and tribal peoples and the elimination of the historical exclusions they have suffered. It establishes a governance model in which participation is an indispensable prerequisite to guarantee the other rights and interests of the communities, as occurs with cultural integrity, self-determination, territory, and the use of natural resources, etc., for which reason it has an inalienable character and implies obligations for both the State and private individuals. This right implies that indigenous and tribal communities must be consulted on any decision that directly affects them, so that they can express their opinion on the form and reasons upon which a specific measure is based or was founded, since this affects or will clearly affect their lives. Likewise, the right to prior consultation is incorporated via the constitutional block, through various instruments of international human rights law, among which ILO Convention 169 of the International Labour Organization –hereinafter ILO Convention 169–, the International Covenant on Civil and Political Rights –hereinafter ICCPR–, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights –hereinafter ICESCR–, and the American Convention on Human Rights –hereinafter ACHR– stand out. These instruments are binding for the definition of disputes and also a framework for action to guarantee consultation by States with indigenous peoples, as a principle of public international law. Additionally, the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples approved by Resolution 61/295 and the Convention for the Elimination of All Forms of Racial Discrimination together with General Recommendation No. 23 of 1997 concerning the rights of indigenous peoples, allow for defining the scope of the content of the fundamental right to prior consultation. Specifically, ILO Convention 169 prescribes that the principles of participation and consultation are fundamental. Its Article 6 establishes the general duty of the State to consult indigenous and tribal peoples who may be directly affected by the issuance of administrative or legislative measures. It provides that prior consultation must be carried out with pertinent and appropriate tools and procedures to reach an agreement with the representative authorities of the community, and Article 7.3 provides that States shall ensure that studies are carried out, in cooperation with the peoples concerned, to assess the social, spiritual, cultural and environmental impact that planned development activities may have on them. For their part, the ICCPR and the ICESCR have a common article referring to the right to self-determination of peoples, which implies that they determine their economic, social and cultural development and may freely dispose of their wealth and natural resources. This right has been interpreted uniformly by international jurisprudence, especially thanks to the work of the Human Rights Committee and the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, which are the authorized interpreters of these treaties, as norms applicable to indigenous peoples, without this implying the possibility of political independence of these peoples from the States of which they are a part (external self-determination) but rather a right to make decisions regarding their economic, social and cultural development and to dispose of their wealth and natural resources in their territories, in accordance with their uses and customs, within constitutional limits and respect for the territorial integrity of States (internal self-determination). This entails, among other things, the duty of States to adequately demarcate and protect the territories of these peoples and to consult them regarding measures that directly impact them. The ACHR does not contain an express article on prior consultation; however, based on the mandates of indivisibility and interdependence of human rights, the Inter-American Court of Human Rights –hereinafter I/A Court H.R.–, in the Sarayaku vs. Ecuador case, noted that the obligation of States to consult indigenous or tribal peoples is a principle of public international law. The I/A Court H.R. has indicated that these consultations with indigenous and tribal communities have a direct relationship with Article 1.1, which establishes the general obligation to guarantee the full and free exercise of the rights recognized in the Convention. It has also noted that consultation and participation of communities guarantee other rights, for example, territory, environment, and cultural integrity, and this has allowed it to link consultation with Article 23 of the ACHR.” (see resolution No. 31756-2023 of 9:30 a.m. on December 7, 2023) This being the case, as the appellants indicated, this fundamental right to prior consultation stems from Article 6 of ILO Convention 169, which is a prescriptive norm that orders States to consult the peoples concerned, through appropriate procedures and their representative institutions, on measures that may directly affect them. On this same subject, the jurisprudence of this Court has explained that the active participation contemplated in this norm does not constitute a simple notification to the peoples concerned, or the sending of information about the holding of informational meetings. Really, what this notion seeks is for the peoples to have an impact on the decision adopted by the authorities, constituting a dialogue process.

Next, for the purpose of understanding what a consultation process through the representative institutions of the Afro-Costa Rican community would entail, it is relevant to recall that, through Article 3 of Executive Decree No. 43532-MP-MINAEMCJ-MEP of May 18, 2022, the Forum of the Afro-Costa Rican Tribal People is established as an instance for consultation, dialogue, and coordination between the Afro-Costa Rican tribal people and governmental institutions, also providing that said Forum is under the responsibility of the Integral Development Association of Cahuita. Additionally, as extracted from the list of proven facts, on November 26, 2022, through extraordinary session No. 122 of the board of directors of the ADI of Cahuita itself, said entity was constituted.

After this, as also explained in Considering IV of this judgment, through official letter No. PR-DP-0556-2024 of June 18, 2024, Gabriel Aguilar Vargas, director of the Office of the Presidency of the Republic, confirmed that on May 30, 2024, the government communicated to the Afro-Costa Rican Tribal Forum a draft of the request to initiate the free, prior, and informed consultation procedure to be carried out with respect to the Afro-descendant population.

In accordance with the foregoing considerations, it can be affirmed, then, that the Forum of the Afro-Costa Rican Tribal People constitutes a representative institution of the Afro-descendant tribal people. This means that, in direct application of ILO Convention 169, governmental entities are under an obligation to maintain an intercultural dialogue with this organization. According to the evidence provided by the appellant, the officials of the Presidential House make it evident that they are working hand-in-hand with the Forum to articulate a free, prior, and informed consultation procedure to be carried out with respect to the Afro-descendant population. Now, it is worth asking whether the fact of not having concluded that instrument prevents the parameters of Convention 169 from being applied to the specific consultation claimed here. Article 6 of the Convention stipulates the following:

“1. When applying the provisions of this Convention, governments shall: a) Consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly; b) establish means by which these peoples can freely participate, to at least the same extent as other sectors of the population, at all levels of decision-making in elective institutions and administrative and other bodies responsible for policies and programmes which concern them; c) establish means for the full development of these peoples' own institutions and initiatives, and in appropriate cases provide the resources necessary for this purpose. 2. The consultations carried out in application of this Convention shall be undertaken in good faith and in a form appropriate to the circumstances, with the objective of achieving agreement or consent to the proposed measures.” Having reviewed the text of the norm and the evidence in the case file, the Chamber considers that there are sufficient conditions to go beyond holding a mere informational session, and instead, to carry out a consultation under the terms established in Article 6 of Convention 169. These conditions would consist of the regulatory recognition of an interlocutory body, as well as a municipal commission for Afro-descendant affairs that would allow defining the terms of such a consultation, in harmony with Convention 169. In that sense, there is a responsibility on the part of the municipal authorities to ensure that this intercultural dialogue between equals effectively operates.

The foregoing, in the same terms in which resolution No. 31756-2023 of 9:30 a.m. on December 7, 2023, of this Chamber referred to the deficiency of the consultation with the indigenous people linked to the Kekoldi territory:

“In the opinion of this Constitutional Court, there are certain criteria to identify the direct impact on communities regarding administrative measures that concern them. Thus, direct impact can be understood as any measure that alters the status of the person or the community, either because it imposes restrictions or burdens, or, conversely, confers benefits. In this sense, direct impact occurs regardless of whether it is positive or negative, as it is precisely this aspect that must be resolved by consulting the affected indigenous peoples. It is reiterated, prior consultation is appropriate if the general measure affects ethnic peoples with special intensity or in a differentiated manner, and for this, it must be understood that the territory of the Keköldi Indigenous Reserve is linked to the concept of direct impact and consequently to the application of prior consultation. There is no doubt, nor dispute about the specified rule. The difficulty in application is only due to the notion of ethnic territory, as this goes beyond a formally demarcated physical space, like a reservation (resguardo), and is linked to other cultural, ancestral, and spiritual elements (Article 14 ILO Convention 169).” (see resolution No. 31756-2023 of 9:30 a.m. on December 7, 2023) Taking into account the preceding precedent, as well as the analysis carried out by this Court on that occasion regarding the implementation of the Regulatory Plan in said territory, similarly, from the evidence provided by the respondents, it is verified that, cartographically, the territory forms a unit with the coastline that is sought to be regulated and that, currently, several of the activities that would be subject to the Regulatory Plan are carried out contiguous to where the coastal towns of Cahuita, Puerto Viejo, and Manzanillo are located. Therefore, as the Mixed Area for Tourism and the Community is a zone adjacent and continuous to the places where the Afro-descendant communities live, there is at least a need to be taken into consideration for an active dialogue process regarding the effects that the implementation of said Regulatory Plan would have.

Therefore, as it is possible to directly apply the aforementioned Convention, the appropriate course is to grant this aspect of the appeal in the terms indicated in the operative part of this resolution.” First, I must clarify that I was not part of the panel on that occasion. Second, it should be noted that in that judgment, the Chamber started from the recognition made by the Executive Branch through Decree No. 43532-MP-MINAE-MCJ-MEP, by considering that the Afro-descendant population constitutes a tribal people under the terms of ILO Convention 169. Thus, it considered the existence of a representative body – the Forum of the Afro-Costa Rican Tribal People – to be proven and, thereby, deemed that the necessary conditions concurred to directly apply the consultation mechanisms provided for in the cited international instrument. In this way, the judgment assumed that the municipal authorities must guarantee a process of intercultural dialogue with said organization, comparable to that which applies to indigenous peoples, and stipulated that the free, prior, and informed consultation must be carried out under those same parameters.

I respectfully differ from such criterion, and this is relevant for the matter now before us. I consider it is not appropriate to issue such assertions within the framework of an amparo appeal, for the reasons I will set forth below.

B. Regulatory framework on indigenous and tribal peoples ILO Convention 169, approved by Law No. 7316, published in La Gaceta No. 234 of December 4, 1992, provides:

“Article 6 1. When applying the provisions of this Convention, governments shall:

• a)consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly; b) establish means by which these peoples can freely participate, to at least the same extent as other sectors of the population, at all levels of decision-making in elective institutions and administrative and other bodies responsible for policies and programmes which concern them; c) establish means for the full development of these peoples' own institutions and initiatives, and in appropriate cases provide the resources necessary for this purpose. 2. The consultations carried out in application of this Convention shall be undertaken in good faith and in a form appropriate to the circumstances, with the objective of achieving agreement or consent to the proposed measures”.

“Article 7 1. The peoples concerned shall have the right to decide their own priorities for the process of development as it affects their lives, beliefs, institutions and spiritual well-being and the lands they occupy or otherwise use, and to exercise control, to the extent possible, over their own economic, social and cultural development. In addition, they shall participate in the formulation, implementation and evaluation of plans and programmes for national and regional development which may affect them directly.

2. The improvement of the conditions of life and work and levels of health and education of the peoples concerned, with their participation and co-operation, shall be a matter of priority in plans for the overall economic development of the areas they inhabit. Special projects for development of the areas in question shall also be so designed as to promote such improvement.

3. Governments shall ensure that, whenever appropriate, studies are carried out, in co-operation with the peoples concerned, to assess the social, spiritual, cultural and environmental impact on them of planned development activities. The results of these studies shall be considered as fundamental criteria for the implementation of these activities.

4. Governments shall take measures, in co-operation with the peoples concerned, to protect and preserve the environment of the territories they inhabit”.

“Article 8 1. In applying national laws and regulations to the peoples concerned, due regard shall be had to their customs or customary laws.

2. These peoples shall have the right to retain their own customs and institutions, where these are not incompatible with fundamental rights defined by the national legal system and with internationally recognised human rights. Procedures shall be established, whenever necessary, to resolve conflicts which may arise in the application of this principle.

3. The application of paragraphs 1 and 2 of this Article shall not prevent members of these peoples from exercising the rights granted to all citizens and from assuming the corresponding duties”.

The issuance of this convention seeks the protection of indigenous and tribal peoples to maintain and strengthen their cultures, ways of life, and own institutions, and to recognize their right to participate effectively in the decisions that affect them. These premises constitute the basis upon which this instrument must be interpreted and applied. Thus, once ratified, the State commits to adapting its national legislation based on these premises, to ensure the participation of these peoples, guarantee respect for their identity and culture, and combat discrimination.

Based on such implications and obligations, actions have been established in the country aimed at providing protection to the Afro-descendant population, but I consider it of great importance to point out that to date there is no law that recognizes them as a tribal people. Nor has it been established by law which organization is legitimate to represent them and to clarify the rights and scope that such a condition entails. In this regard, the regulatory framework that has been issued is as follows:

• a)Law No. 10120, Affirmative Actions in favor of Afro-descendant persons, which entered into force on March 9, 2022, whereby the development, implementation, and dissemination of affirmative actions for the benefit of persons belonging to the Afro-descendant ethnic collective in Costa Rica were declared of national interest, on the understanding that the Afro-descendant population living in our country has historically been a victim of racism, discrimination, and ethnophobia. It develops this as follows:

“ARTICLE 3- Affirmative action for employment. Every public institution is obligated to allocate at least seven percent (7%) of the vacant jobs per year to be filled by Afro-descendant persons, provided that they meet, under equal conditions, the legal and constitutional requirements to access them. To appoint non-Afro-descendant persons to these positions, it must be documented, in a reliable manner, that in the respective recruitment and selection process the percentage was disclosed and that there was no participation by Afro-descendant persons or that the participants did not meet the requirements for the position.

This measure shall be applied for a period of ten years, counted from the entry into force of this law.

“ARTICLE 4- Affirmative measures in education. The National Learning Institute (INA) shall allocate seven percent (7%) of the slots in each of its educational offerings to the Afro-descendant population and shall publicize this in its programs, regional offices, and in all advertising about its curriculum offerings.

In the event that the percentage allocated to educational offerings for the Afro-descendant population is not filled by these populations, the National Learning Institute (INA) may distribute it among the rest of the applicant population.

This measure shall be applied for a period of ten years, counted from the entry into force of this law”.

“ARTICLE 5- Legacy of Afro-descendant persons in the syllabi of educational programs. The educational programs for Primary and Secondary Education must expressly incorporate into their syllabi the study of the legacy of Afro-descendant persons in Costa Rica in the formation of the nation and in the various cultural expressions, as well as promote a comprehensive and realistic historical approach that promotes research into the past of slavery and stigmatization to which the Afro-descendant population has been subjected. It is the responsibility of the Higher Council of Education to enforce this affirmative action in each school year”.

“ARTICLE 6- Affirmative measures in culture. The State shall encourage the opening of public spaces dedicated to the information, analysis, and discussion of the theme of the Afro-descendant population, from an educational and cultural point of view, for which the Ministry of Culture and Youth (MCJ), through the Center for Research and Conservation of Cultural Heritage, shall be responsible for carrying out the necessary inter-institutional coordination to execute these actions and measure their results annually in its work plans”.

• b)Executive Decree No. 43191-MP-MCJ of August 31, 2021, whereby the Afro-Costa Rican population, its cultural identity, language, historical tradition, culture, and worldview were declared of public interest; and as part of the affirmative actions of the Executive Branch, the creation of a roundtable for the process of recognition of Afro-Costa Rican tribal peoples was established, involving sectors and institutions competent in the matter, whose objective will be to establish a mechanism for the identification of these tribal populations and their subsequent recognition.
• c)Executive Decree No. 43532-MP-MINAE-MCJ-MEP of May 5, 2022, through which the self-recognition of the Afro-Costa Rican population as a tribal people was made and the creation of the “Afro-Costa Rican Tribal People Forum” was established as an instance for consultation, dialogue, and coordination between the Afro-Costa Rican tribal people and governmental institutions, in order to follow up on that decree and the actions emanating from it in guarantee of their rights.

Regarding the protection of indigenous peoples, it is pertinent to note that their recognition and declaration was carried out by means of a legislative provision, pursuant to the provisions of Articles 1 and 2 of the Indigenous Law, Law No. 6172 of November 29, 1977, which stipulated:

“Article 1.- Indigenous persons are those who constitute ethnic groups directly descended from pre-Columbian civilizations and who preserve their own identity.

The indigenous reserves established in executive decrees numbers 5904-G of April 10, 1976, 6036-G of June 12, 1976, 6037-G of June 15, 1976, 7267-G and 7268-G of August 20, 1977, as well as the *Guaymi de Conteburica Indigenous Reserve, are hereby declared.

The boundaries set for the reserves, in the cited decrees, may not be varied by reducing their area, except by express law”.

“Article 2.- Indigenous communities have full legal capacity to acquire rights and contract obligations of all kinds.

They are not state entities.

The reserves mentioned in Article One of this law are declared the property of the indigenous communities. The Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) shall register these reserves in the Public Registry in the name of the respective indigenous communities. The reserves shall be registered free of all encumbrances. The transfers from the State to the indigenous communities shall be gratuitous, shall not pay registration fees (derechos de Registro), and shall be exempt from all other types of tax burdens in accordance with the terms established in the Law of CONAI." Thus, even though Art. 1 refers to Executive Decrees No. 5904-G of April 10, 1976, No. 6036-G of June 12, 1976, No. 6037-G of June 15, 1976, and No. 7268-G of August 20, 1977—through which the indigenous reserves were established—the truth is that the base norm is a legislative provision drafted in accordance with the procedure established in Art. 124 of the Political Constitution.

Additionally, given the commitment adopted by the country upon ratifying Convention No. 169 of the ILO, Executive Decree No. 40932-MP-MJP of March 6, 2018, was issued, published in Supplement (Alcance) No. 70 of the Official Gazette (Diario Oficial La Gaceta) No. 59 of April 5, 2018, through which the Presidency of the Republic established the General Consultation Mechanism for Indigenous Peoples of Costa Rica (Mecanismo General de Consulta de los Pueblos Indígenas de Costa Rica), in order to guarantee and safeguard the rights of indigenous peoples. Said mechanism aims to regulate the obligation of the Executive Branch to consult indigenous peoples in a free, prior, and informed manner, through appropriate procedures and through their representative institutions, regarding administrative or legislative measures that could affect them.

The preceding list of normative instruments is intended to demonstrate that the country's obligation to adopt the guarantees contemplated in Convention 169 of the ILO in favor of indigenous peoples arises precisely because there is a law that expressly provides which groups meet the conditions to be classified as the indigenous population.

C. Case Law of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) Precisely because of the foregoing, constitutional case law (jurisprudencia) has had to guarantee the effectiveness of these international obligations domestically, protecting the rights of indigenous peoples.

Among many examples, one can cite the case resolved through judgment 2022-024210, in which the petitioners, members of the Cabécar indigenous people, filed an amparo action (recurso de amparo) against the Judicial Branch, alleging that the Assistant Prosecutor's Office of Turrialba (Fiscalía Adjunta de Turrialba) had denied them access to justice. They indicated that, despite having filed repeated complaints for damages to their crops, animals, and property within the reserve, the judicial officials told them they could not help them. They considered this a violation of their fundamental right to effective judicial protection (tutela judicial efectiva) and to the special protection that the legal system recognizes for indigenous communities. In said resolution, this Court stated, in the pertinent part, the following:

"Now then, in accordance with the text of numeral 12 of Convention 169, special state measures are required, when necessary, to ensure that indigenous persons can understand and be understood in legal proceedings. It should be noted that said norm mentions interpreters by way of example [sic], that is, in a non-exhaustive manner, since it generally refers to any effective means for such purpose.

From the foregoing, it is readily apparent that, in certain cases, the indigenous person may require specific legal assistance for a true understanding of the legal process affecting them, since such 'understanding' is not limited to a linguistic matter but encompasses the possibility of having resources that allow for an effective defense.

VI.— Now, although this Court has been consistent in its case law in duly protecting the rights of indigenous persons, especially regarding access to judicial justice, in the present case, the evidentiary material in the record does not prove that the Assistant Prosecutor's Office of Turrialba denied the petitioners access to justice, or failed to provide them with due attention. Likewise, it is not proven that the claimants suffered linguistic or discriminatory barriers that prevented them from accessing criminal justice.

(...)

As is clear from the list of proven facts, the respondent Prosecutor's Office did not impose any obstacle that prevented the protected parties from free access to justice, nor did it require any procedural mechanism that would hinder access to effective judicial protection of their rights.

VII.— CONCLUSION. Under this set of circumstances, the action is dismissed as inadmissible.

VIII.— Finally, it is necessary to point out that if any disagreement persists with the handling of the cases brought before the respondent Prosecutor's Office, the claimants may, if they see fit, resort to the appropriate legality channel, administrative or jurisdictional, in order to raise there the actions they deem pertinent." Note that, although the action was dismissed, its analysis is particularly relevant because it shows that this Court does not rule on whether a specific territory or community should be considered indigenous, since that determination has been explicitly established through legislation. Furthermore, the indigenous status of the claimants was taken as an incontrovertible fact, meaning the controversy did not revolve around the identification of the protected group—a matter that, moreover, could not have been subject to examination in this avenue, as it exceeds the nature and purposes of the amparo action itself—but rather the scope of the guarantees derived from such recognition.

Judgment 2025-009107 resolved an amparo action filed by the Ombudsperson (Defensora de los Habitantes) on behalf of the children and adolescents belonging to the country's indigenous peoples against the National Council for Children and Adolescents (Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia), for the omission of conducting prior consultation in the indigenous territories during the formulation of the National Policy on Children and Adolescents 2024-2036. Additionally, it noted that the respondent Council decided to transfer said consultation to the framework of the Public Policy for Indigenous Peoples (Política Pública de Pueblos Indígenas), which, in her view, deprived that population of the effective exercise of their right to participate in defining measures that directly affect them, violating Convention 169 of the ILO and the Convention on the Rights of the Child. On that occasion, this Chamber ruled as follows:

"III.— Preliminary aspects. For the resolution of this proceeding, it is important to analyze the right to prior consultation of indigenous communities based on the provisions of Convention No. 169 of the International Labour Organization—approved by Law No. 7316, published in La Gaceta No. 234 of December 4, 1992—and the current regulations.

Article No. 6 of Convention No. 169 of the International Labour Organization establishes:

'Article 6 (...)' Likewise, Article 7 of Convention No. 169 of the International Labour Organization provides:

'Article 7 (...)' From such regulations arises the commitment for the signatory States to broadly promote conditions that allow for the development of indigenous and tribal peoples in a manner that respects ethnic and cultural diversity, ensures the spaces of autonomy required for this, and unfolds within a framework of equality. From this arises the duty of consultation provided in numeral 6.1 (a) transcribed above, prior to the issuance of administrative measures, such as public policies, executive decrees, and development projects likely to directly affect said peoples.

In light of the commitment adopted by the country upon ratifying the provisions of Article 6 of Convention No. 169 of the International Labour Organization, Executive Decree No. 40932-MP-MJP of March 6, 2018, was issued, published in Supplement No. 70 of the Official Gazette La Gaceta No. 59 of April 5, 2018, through which the Presidency of the Republic established the General Consultation Mechanism for Indigenous Peoples of Costa Rica, in order to guarantee and safeguard the rights of indigenous peoples, which may be affected by administrative or legislative decisions. From said normative body, it is worth highlighting the provisions of Articles 1, 2, 12, 13, 14, and 26:

'Article 1.— Purpose. The purpose of the General Consultation Mechanism for Indigenous Peoples is to regulate the obligation of the Executive Branch to consult indigenous peoples in a free, prior, and informed manner, through appropriate procedures and through their representative institutions, whenever administrative measures, bills promoted by the Executive Branch, or private projects likely to affect them are anticipated.

Article 2.— Definitions. The following definitions are derived from the applicable normative framework in force:

(...)

g. Administrative Measures. Includes, among others, administrative acts (actos administrativos), public policies, executive decrees, and development projects, promoted by public institutions of the Executive Branch (emphasis not in original).

(...)

Article 12.— Characterization. Without prejudice to what the current normative framework establishes, the obligation to consult must incorporate, at least, the following characterizations:

a. Consultation is the right of indigenous peoples to be consulted. Consultation is exclusive for indigenous peoples likely to be affected by the administrative measure, bill promoted by the Executive Branch, or private project. Indigenous peoples have the authority to determine the internal rules that regulate membership in their people.

Protected by the principle of Good Faith, indigenous peoples must be part of the consultation that may affect them. The manifestation of anticipated refusal to participate by an indigenous people must be understood by the Government as a partial, not absolute, expression of the will of the indigenous people and will entail, in itself, the need to adopt all necessary good faith measures to open channels of dialogue; the foregoing, without prejudice to those manifestations of anticipated refusal that, being contemplated in international instruments, represent a total expression of the will of the indigenous peoples.

b. The obligation to consult corresponds to the Government. The obligation to carry out consultation processes falls upon the Government of the Republic. This obligation cannot be delegated to third parties or private legal subjects of any kind and, under no circumstances, represents the possibility of resorting to coercive measures to conduct the consultation. In case of reluctance on the part of the indigenous peoples to be part of a specific consultation, the Government must make use of all pertinent channels of dialogue to understand the reasons motivating the reluctance to participate, in order to undertake the necessary good faith measures for the proper proceeding of the consultation.

c. Information. Consultation processes involve good faith exchanges of all useful, pertinent, and timely information between the involved parties during all stages of the process. The interested counterpart must transmit complete and culturally appropriate information to the indigenous peoples. Moreover, the indigenous peoples may transmit sufficient and necessary information so that the interested counterpart has a thorough understanding of the indigenous culture. The information must have broad reach to the entire indigenous people and must be accessible both in Spanish and in the language of the indigenous people, according to the agreements of the preparatory stage.

d. Public Calls. The calls made for the informative and decision-making stages, within the consultation processes, must be public and of broad reach, using various forms and means of communication, as well as taking into account linguistic diversity, geographical factors, and the representative organizations of each indigenous people. The call will be made with a prudential timeframe that guarantees its wide dissemination; the call mechanisms will be agreed upon between the Territorial Consultation Instance (Instancia Territorial de Consulta, ITC) and the UTCI, in order to guarantee broad participation.

e. Publicity of the Consultation Process. In compliance with the human right of access to public information, the following shall be public access information and proactively published: the consultation plan, the information exchanged between the involved parties, the agreements derived from the consultation, as well as any other information considered opportune during the process.

Article 13.— Specific measures to be consulted contained in international treaties.— All those specific administrative measures contained in Convention 169 of the International Labour Organization on Indigenous and Tribal Peoples must be consulted, namely:

a. Exploration or exploitation of natural resources within the Territories (Art. 15 of Convention 169); b. Relocation or displacement of indigenous peoples (Art. 16 of Convention 169); c. Alienation of lands or transmission of rights over lands outside the community (Art. 17 of Convention 169); d. Vocational training programs (Art. 22 of Convention 169); e. Own educational institutions and means of education (Art. 27 of Convention 169); f. Teaching of the indigenous language (Art. 28 of Convention 169).

Article 14.— Specific measures to be consulted contained in International Declarations.— Likewise, all those specific administrative measures contained in the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples must be consulted, namely:

a. Measures related to adapting domestic legislation to the Declaration (Art. 38 of UNDRIP); b. Measures related to combating prejudice, eliminating discrimination, and promoting tolerance (Art. 15 of UNDRIP).

c. Measures related to the labor exploitation of children (Art. 17 of UNDRIP).

d. Measures related to redress, restitution, or fair and equitable compensation for lands, territories, and resources that they have traditionally owned or occupied or used and that have been confiscated, taken, occupied, used, or damaged (Art. 28.1 of UNDRIP).

e. Measures aimed at providing for the storage or disposal of hazardous materials in indigenous lands or territories (Art. 29.2 of UNDRIP).

f. Measures related to the use of territories for military activities (Art. 30 of UNDRIP).

g. Measures related to the affectation of lands or territories and other resources related to the development, utilization, or exploitation of mineral, water, or other types of resources.

h. Measures related to the rights of Transboundary Indigenous Peoples (Art. 36 of UNDRIP).

Without prejudice to the measures previously listed, all those administrative measures or private projects that have the effect of affecting the collective rights of indigenous peoples contained in Convention 169 of the International Labour Organization on Indigenous and Tribal Peoples and the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples must be consulted, as well as all those indicated through judgments of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice or the Inter-American Court of Human Rights.

Article 26.— Stages of the consultation procedure. The consultation procedure for Indigenous Peoples consists of eight preclusive stages, namely:

(...).' Thus, this Constitutional Court, following the stipulations in subparagraph 6.1.a of Convention No. 169 of the International Labour Organization (ILO) on Indigenous and Tribal Peoples, has referred to the importance of conducting a prior consultation with the indigenous population when faced with administrative or legislative measures that generate or represent an affectation. In that sense, judgment No. 2019-021297 of 09:20 on November 1, 2019, was handed down, in which it was established:

'IV.— On consultation with indigenous communities and Convention 169 of the ILO. In the opinion of this Constitutional Court, following the provisions of Convention No. 169 of the International Labour Organization, approved by Law No. 7316, published in La Gaceta No. 234 of December 4, 1992, an adequate mechanism for the participation of indigenous communities in those matters that directly affect them must be guaranteed. Indeed, the cited Convention has as its fundamental principle the full and effective participation of indigenous and tribal peoples at all levels of the decision-making processes that concern them. The regulations in question, in its Article 4, require governments to adopt the special measures that are necessary to safeguard the persons, institutions, property, labor, culture, and environment of the peoples concerned. On several occasions, the Chamber has recognized the need to take into consideration the specific characteristics of indigenous groups that remain in their own territories when interpreting and applying the various norms that make up the legal system. Thus, our Political Constitution must be interpreted and applied in a way that permits and facilitates the independent life and development of the ethnic minorities that inhabit Costa Rica, without other limits than the same human rights that are imposed on the conduct of all persons. In the same manner, the clauses of international instruments and common legislation must be developed when applied to indigenous peoples. For its part, Article 6 of the aforementioned Convention establishes, in what is of interest here, the following: "Article 6. 1. In applying the provisions of this Convention, governments shall: (a) Consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly;". Based on this precept, any legislative or administrative measure that is likely to directly affect the peoples concerned must be subject to consultation with them. According to the definition provided in Article 1 of the Indigenous Law, No. 6172 of November 29, 1977, this provision is applicable to the inhabitants of the indigenous reserves who constitute ethnic groups directly descended from pre-Columbian civilizations and who preserve their own identity (see in a similar vein judgments 2014-015855 of nine twenty on September twenty-six, two thousand fourteen and 2012-007613 of nine zero-five on June eight, two thousand twelve, among many others). Likewise, Article 6.1(b) of this normative body expressly establishes that, in applying the provisions of its articles, governments must: "(b) establish means by which these peoples can freely participate, to at least the same extent as other sectors of the population, at all levels of decision-making in elective institutions and administrative and other bodies responsible for policies and programmes which concern them;". More specifically, regarding the issue of understanding in legal proceedings, Article 12 ibidem expressly provides that: "The peoples concerned shall be safeguarded against the abuse of their rights and shall be able to take legal proceedings, either individually or through their representative bodies, for the effective protection of these rights. Measures shall be taken to ensure that members of these peoples can understand and be understood in legal proceedings, where necessary through the provision of interpretation or by other effective means." It is necessary to emphasize that from the framework of Convention 169 of the ILO arises for the signatory States, on the one hand, the commitment to broadly promote the conditions that allow for the development of indigenous and tribal peoples in a manner that respects ethnic and cultural diversity, ensures the spaces of autonomy required for this, and unfolds within a framework of equality. And on the other hand, the duty of consultation provided in subparagraph 6.1(a) transcribed above, in relation to legislative or administrative measures likely to directly affect said peoples. Without neglecting that, at this point, that prior consultation constitutes a mandatory procedure in the specific hypotheses indicated above, through which one of the clearest forms of democratic participation is granted to indigenous and tribal peoples (...).' (emphasis not part of the original.)

(...)

Based on the foregoing, although it is determined that on October 24, 2023, the respondent authority established the commitment to carry out the consultation with indigenous children and adolescents, as well as their fathers, mothers, and guardians within the framework of the Public Policy for Indigenous Peoples, the truth of the matter is that, as of the date of filing of this action, that is, July 12, 2024, the process had not begun, and there was not even a duly structured and chronological panorama to guarantee the consultation with indigenous children and adolescents within the framework of the Public Policy for Indigenous Peoples.

Note that it was following the intervention of this Constitutional Court with the requests for evidence for better resolution that it was reported through official communication DVMP-382-10-2024 of October 3, 2024, that the consultation process began as of October 25, 2024, with Phase No. 4 called "Exchange of Information," which contemplates: "the exchange of information is a reciprocal process among all parties involved in a specific consultation process. The objective of this stage is for indigenous peoples to receive all the quality information necessary to make an informed decision and for the interested counterpart to possess information about the indigenous people and their worldview, particularly regarding the subject matter of the consultation. The interested counterpart must provide all existing quality information about the administrative measure, bill promoted by the Executive Branch, or private project being consulted. The interested counterpart must submit information to the indigenous peoples in the following manner: a. Totality of the information (in the Spanish language) b. Summarized version of the information (in Spanish and in the language of the indigenous people) c. Audio version of the information and other didactic materials (in Spanish and in the language of the indigenous people). Indigenous peoples may transmit all quality information about their culture that they consider relevant to broaden the knowledge of the interested counterpart. The exchange must occur in both directions throughout the entire process. Information should not be understood as a formal or one-time delivery of materials, but rather as a constant process that requires spaces for dialogue where the information is presented before internal community decision-making and participatory spaces, duly convened, or before another traditional mechanism, with interpreters chosen by the indigenous people and in spaces where the resolution of doubts is allowed. It is not omitted to state that the technical liaisons assigned by your represented party were duly trained on the topic of the General Indigenous Consultation Mechanism by the Technical Unit for Indigenous Consultation (Unidad Técnica de Consulta Indígena). It is important to clarify that the management of the workshops responds to the specificity and methodology requested by each Indigenous Territory." The record shows that between October 25, 2024, and December 14, 2024, a total of 10 workshops for indigenous children, adolescents, and adults were held, conducted in the indigenous territories of Térraba, Salitre, Rey Curré, and Ujarrás, participants in the consultation of the Public Policy for Indigenous Peoples. In addition to this, through official communication DVMP-612-12-2024 of December 17, 2024, the updated schedule with the rescheduling of the workshops was communicated as follows: Phase 3: January 24, 2025, in the territory of Térraba; Phase 5: January 17, 2025, in the territory of Salitre; Phase 6: January 31, 2025, in the territory of Salitre; Phase 4: January 19, 2025, and January 26, 2025, in the territory of Rey Curré; Phase 6: February 23, 2025, in the territory of Rey Curré; Phase 4: January 18, 2025, January 25, 2025, and February 1, 2025, in the territory of Ujarrás; Phase 5: February 8, 2025, in the territory of Ujarrás; Phase 6: February 22, 2025, in the territory of Ujarrás; Phase 5: February 8, 2025, February 12, 2025, February 13, 2025, February 14, 2025, February 15, 2025, and February 21, 2025, in the territory of Boruca.

Thus, this Chamber considers that although the respondent authority has carried out actions aimed at complying with the consultation procedure, the truth is that there is no certainty that it will be carried out as indicated, aggravated by the fact that the respondent authority did not provide a complete schedule in which the consultation procedure in the 24 indigenous territories could be observed, nor the complete action plan including all stages as established by Article 26 of the General Consultation Mechanism for Indigenous Peoples. Note that one of the most relevant phases is number 6, as it corresponds to the stage of dialogue, negotiation, and agreements, in which the involved parties dialogue so that the interested counterpart becomes aware of the decision and proposals that the indigenous people developed in the Internal Evaluation stage. The foregoing, with the aim that they can truly participate and influence the decision-making process, in accordance with the pertinent standards. Consequently, in view of the considerations set forth in Considerando III, this Constitutional Court must intervene to guarantee consultation with indigenous children, adolescents, and their families from all indigenous territories within the framework of the Public Policy for Indigenous Peoples under the effective application of the General Consultation Mechanism for Indigenous Peoples. In consequence, the appropriate course is to grant the action." Note that the Court granted the action (declaró con lugar el recurso) upon considering that the formulation of the National Policy on Children and Adolescents 2024-2036 had to be subject to the General Consultation Mechanism for Indigenous Peoples, in accordance with Executive Decree No. 40932-MP-MJP and Article 6 of Convention 169 of the ILO. It was verified that the policy in question includes administrative measures with a direct impact on the collective rights of indigenous peoples, related to education, culture, participation, and special protection, making prior, free, and informed consultation mandatory before its approval. However, it did not rule on which community or territory the consultation should be carried out in, nor did it define the peoples subject to it, since such matters are normatively established. Indeed, Indigenous Law No. 6172 expressly recognizes the territories and communities that make up the country's indigenous population, and Executive Decree No. 40932-MP-MJP regulates the procedure applicable for conducting consultations in all recognized territories. Thus, the function of this Court was limited to verifying compliance with the state's duty of prior consultation and not to redefining the delimitation of indigenous peoples.

Legislative reserve (reserva de ley) regarding the regulation of fundamental rights When speaking of the principle of legislative reserve (reserva de ley) regarding fundamental rights, it is unavoidable to refer to Art. 28 of the Political Constitution, which states the following:

Art. 28.— No one may be disturbed or persecuted for the expression of their opinions or for any act that does not violate the law.

Private actions that do not harm public morals or order, or that do not harm a third party, are outside the scope of the law.

However, no political propaganda may be carried out in any form by clerics or laypersons invoking religious motives or using religious beliefs as a means.

Thus, as with Art. 19 of the General Law of Public Administration, which orders the following:

Art. 19.— 1. The legal regime of constitutional rights shall be reserved to law (ley), without prejudice to the corresponding executive regulations (reglamentos ejecutivos).

2. Autonomous regulations (reglamentos autónomos) are prohibited in this matter.

It is fitting to highlight that the scope of the principle of legislative reserve was explained by this Constitutional Chamber in its earliest judgments.

By way of example, judgment 1992-003550 of 16:00 hours on November 24, 1992, established the following:

“The very principle of legal reserve (reserva de ley), from which it follows that only by means of a formal law, issued by the Legislative Power through the procedure established in the Constitution for the enactment of laws, is it possible to regulate and, where appropriate, restrict fundamental rights and freedoms—all, of course, to the extent that the nature and regime of these permit, and within the applicable constitutional limitations—.” In this regard, judgments No. 2011-005271 and No. 2024-017100 may also be consulted.

It follows that this principle refers both to the regulation and to the restriction of fundamental rights and freedoms. Along these lines, the exercise of a fundamental right requires a law in two scenarios. The first is when one seeks to restrict its exercise for reasons of public interest—and everything within the requirements of a democratic society, the principle of reasonableness, and without affecting the essential content of the right in question. The second arises when the very nature of the right requires legislative development regarding its scope and conditions for its exercise. The foregoing is of great importance because it concerns the development of a right which, by its nature and scope, cannot be carried out through a regulatory framework issued by the Executive Power.

In this sense, the legislator is the one called upon to define the essential elements that structure the content and the conditions for the exercise of fundamental rights. Only through a formal law can it be guaranteed that its development is founded on a public, democratic, and representative debate, in accordance with the procedure established in the Constitution. Legislative intervention in this matter seeks to ensure that the regulation of rights responds to criteria of generality and objectivity, clearly, taking into account the specificities of the matter to be regulated, and preventing the Executive Power from doing so through regulations or decrees that lack the legitimacy inherent in the legislative process.

Hence, the legal reserve (reserva de ley) fulfills a function of guarantee against public power, by preventing the configuration or delimitation of fundamental rights from being removed from the democratic control of Parliament. It is not merely a formal requirement, but a substantive demand that preserves the balance between individual liberty and state authority, ensuring that decisions regarding the rights and duties of individuals come from the organ to which the Constitution confers primary normative authority.

Furthermore, as I have highlighted on other occasions, the legislator is limited by the principle of reasonableness, which requires taking decisions without harming the criteria proper to science and technique (Art. 16 LGAP), taking into consideration even the expert reports that may be necessary, in such an important and specialized matter.

Precisely, the existence of the bill being processed in legislative file No. 24.001 is a demonstration that it indeed corresponds to the legislator to determine, on the basis of adequate technical and scientific support, whether a group factually meets the conditions to receive recognition as a tribe and, on the basis of a democratic and participatory discussion, to define which body would be legitimized to represent them, as well as to determine which are the suitable mechanisms for the exercise of the rights that such recognition entails. The decision in this regard is of great magnitude, due to the legal and administrative consequences that would derive from it.

E. Conclusion From all the foregoing, it follows that the determination of who comprises the categories protected by ILO Convention 169 cannot derive from administrative acts, but from an express and formal definition by the legislator, carried out in light of Art. 1 of that instrument, since it is the legislator who holds the constitutional authority to recognize, develop, and delimit fundamental rights. It should be noted that this Court’s own case law shows that the recognition of indigenous peoples, and with it the activation of prior consultation mechanisms, has been founded on a formal law—as occurs with Indigenous Law No. 6172—and not on regulatory provisions of the Executive Power. That line ensures that the development of collective rights occurs within the democratic framework, guaranteeing legal certainty and respect for the separation of powers.

For the Executive Power to assume the power to create, by decree, a legal category such as that of "tribal people (pueblo tribal)" implies attributing to it a competence that exceeds its regulatory scope and that can only be exercised through legislative means, as it involves a definition that generates direct consequences in the regime of rights and obligations of the State and of the communities. Such a course of action violates the principle of legal reserve (reserva de ley) and alters the institutional balance, as it confers normative force upon an act that lacks the debate and legitimacy inherent in the parliamentary procedure.

Therefore, without disregarding the value of the efforts aimed at guaranteeing the participation of the Afro-descendant population in public decisions that affect them, I consider that it does not correspond to the Executive Power or to this Chamber to anticipate, through regulatory or praetorian means, a legal status that the legislator is responsible for defining. Only through a formal law can the existence of a tribal people and the specific guarantees derived therefrom be validly recognized, thus preserving the coherence of the constitutional order (constitutional principle of normative hierarchy), the principle of legal reserve (reserva de ley) regarding the regulation of fundamental rights, legal certainty, and respect for the separation of powers.

It should be noted that the judgment in this case, despite being a dismissal, does not undermine the criteria upheld in judgment 2025-029985, but rather, in a way, confirms them. Indeed, the reason why the claim is rejected lies in the fact that the Regulatory Plan (Plan Regulador) is still in a preliminary phase, without a concrete impact having been generated that triggers the obligations of consultation and participation. It follows from this that, within the logic of the majority, had the process been at a more advanced stage, the guarantees provided for in ILO Convention 169 in favor of the Afro-descendant population would have been applicable, by virtue of the recognition made in the previous ruling.

Precisely for that reason, I consider it necessary to place on record that a recognition of such magnitude—the status of tribal people (pueblo tribal) for a specific community—cannot derive from an executive decree, but from a legislative provision that, in accordance with the principle of legal reserve (reserva de ley) and the principle of reasonableness, clearly establishes the premises, effects, and scope of that legal category.

I do not rule out that they, like any community within the framework of the principle of participation derived from Art. 9 of the Political Constitution, should be granted a hearing on a process that impacts them, but I believe that the determination of whether or not they are tribal peoples will depend on a law to that effect that has the corresponding foundation. And on this matter I do not prejudge.

Anamari Garro Vargas Magistrate 1 Res. 2025032461 It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 08-05-2026 16:05:12.

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Res. 2025032461 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas y cincuenta y seis minutos del tres de octubre de dos mil veinticinco.

Recurso de amparo interpuesto por [Nombre 001], cédula de identidad [Valor 001], contra la MUNICIPALIDAD DE MATINA.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 15 de julio de 2025, la parte recurrente interpone recurso de amparo contra la Municipalidad de Matina. Manifiesta que “El 3 de junio de 2025, presenté ante el Concejo Municipal de Matina una solicitud formal (gestión MLV-0038-2025) en la que, en ejercicio de mi derecho al acceso a la información pública y como miembro de la población afrocostarricense, solicité información sobre la existencia de un mapa oficial que delimite los territorios ancestrales de la población afrodescendiente en el cantón de Matina, así como la suspensión del trámite del Plan Regulador Costero hasta que dichos territorios sean delimitados, conforme a las obligaciones internacionales del Estado costarricense. 2. Respuesta de la Municipalidad: Mediante el Oficio MMDSM0226-2025, de fecha 5 de junio de 2025, la Municipalidad de Matina trasladó mi gestión al Concejo Municipal, sin proporcionar una respuesta clara y precisa sobre la existencia del mapa solicitado ni sobre las medidas adoptadas para garantizar el respeto a los derechos territoriales de la población afrocostarricense, reconocida como pueblo tribal por el Decreto Ejecutivo N° 43532-MP-MINAE-MCJ-MEP y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). 3. Contexto del Plan Regulador Costero: La Municipalidad de Matina se encuentra en el proceso de elaboración del Plan Regulador Costero, un instrumento técnico y legal que regula el uso del suelo en la Zona Marítimo Terrestre y áreas adyacentes del cantón. Este plan, al no contemplar la delimitación de los territorios ancestrales de la población afrocostarricense, podría vulnerar los derechos fundamentales de nuestra comunidad, protegidos por tratados internacionales y normativa nacional” (sic). Solicita se declare con lugar el presente recurso.

2.- Mediante resolución de las 16:53 horas del 23 de julio de 2025, se dio curso a este proceso y se le solicitó informe al alcalde y al gerente, ambos de la Municipalidad de Matina, sobre los hechos alegados por la parte recurrente.

3.- Por escrito incorporado al expediente digital el 31 de julio de 2025, Walter Céspedes Salazar, en su condición de alcalde de la Municipalidad de Matina, informa bajo juramento que “PRIMERO: En atención a la resolución de las 16 horas 53 minutos del 23 de Julio del presente, presento informe solicitado: • Primeramente, quisiera dejar la aclaración respecto a los alegatos del recurrente, en cuando al Acuerdo tomado en su momento por parte del Concejo Municipal de Matina, ya que de forma errónea indica el recurrente que el acuerdo fuera tomado por parte de la Administración hacia el Concejo, siendo totalmente lo contratario lo cual es necesario dejar la aclaración sobre dicho particular. • Conforme a los documentos adjuntos, hacemos referencia del estatus del plan regulador que es esta gentionando por parte de la Municipalidad, siendo que nos encontramos en la etapa de fase preparatoria y en conjunto de entidades estatales como el ICT, SINAC, MINAET, con el fin de gestionar de la mejor manera el proyecto del plan regulador en beneficio de la población Matinense. • La Municipalidad de Matina, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales como ente autónomo encargado del ordenamiento territorial a nivel cantonal, reconoce la relevancia estratégica del Decreto Ejecutivo N.º 43532-MPMINAE-MCJ-MEP, publicado en el Diario Oficial La Gaceta el 21 de diciembre de 2022, el cual establece disposiciones para la implementación transversal de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en las políticas públicas, planes, programas y proyectos de las instituciones públicas, incluyendo los gobiernos locales. Dicho decreto reconoce la importancia de incorporar principios de sostenibilidad ambiental, equidad social, participación ciudadana y articulación interinstitucional en la planificación y gestión pública, todo lo cual se viene trabajando y existe referencias en los informes técnicos y que por ende INCLUYE la totalidades de las poblaciones del cantón, de manera que el hecho que todavía no estemos incluyendo los territorios que el recurrente indica, no se refiere a una exclusión, sino que las facetas del proceso del plan regulador cumple con cronogramas de trabajos y zonas, y en el momento oportuno se trabajará con las zonas indígenas, afrocostarrincenses y demás que se encuentren involucradas con nuestro cantón”.

4.- Por escrito incorporado al expediente digital el 1 de agosto de 2025, el recurrente se apersona y replica el informe rendido por parte del alcalde de la Municipalidad de Matina.

5.- Por constancia del 4 de agosto de 2025, se consignó que no consta que el gerente de la Municipalidad de Matina haya presentado documento alguno para rendir el informe solicitado por esta Sala.

6.- Por escrito incorporado al expediente digital el 21 de agosto de 2025, el recurrente se apersona y reitera sus alegatos expuestos en el escrito inicial.

7.- Por escrito incorporado al expediente digital el 23 de setiembre de 2025, el recurrente se apersona y solicita la resolución de fondo de este proceso.

8.- Por escrito incorporado al expediente digital el 25 de setiembre de 2025, el recurrente se apersona y reitera sus alegatos expuestos en el escrito inicial, con la finalidad de insistir en la protección de los derechos fundamentales de la población afrodescendiente del cantón de Matina, vulnerados por la Municipalidad de Matina al omitir la consulta previa, libre e informada en la elaboración del Plan Regulador Costero de Matina, en contravención de los Convenios 107 y 169 de la OIT y del artículo 7 de la Constitución Política.

9.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.- Cuestión preliminar. En vista que el gerente de la Municipalidad de Matina omitió rendir el informe dentro del plazo fijado por este Tribunal en la resolución de curso de este asunto, de conformidad con el artículo 45 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se procede a analizar la constitucionalidad del asunto con base en los demás elementos aportados a los autos.

II.- Sobre la excepción al artículo 41 de la Constitución Política. Antes de analizar el fondo del asunto -por la presunta violación del derecho a un procedimiento pronto y cumplido- debe aclararse que, a partir de la sentencia No. 2008-02545 de las 08:55 horas del 22 de febrero de 2008, esta Sala ha remitido a la jurisdicción contencioso administrativa -con algunas excepciones-, aquellos asuntos en los que se discute si la administración pública ha cumplido o no los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para los procedimientos administrativos especiales, para resolver por acto final un procedimiento administrativo -instruido de oficio o a instancia de parte- o conocer de los recursos administrativos procedentes. Precisamente, en este recurso, se plantea un supuesto de excepción pues se trata de una gestión administrativa que tiene incidencia en materia ambiental, por lo que esta Sala valorará las posibles dilaciones en la resolución de este tipo de gestión. Aclarado el punto, se entra a resolver la situación concreta planteada en este amparo.

III.- Objeto del recurso. El recurrente manifiesta que el 3 de junio de 2025 planteó una gestión ante el municipio accionado; sin embargo, reclama que el Concejo solamente trasladó su solicitud sin proporcionar una respuesta clara y precisa sobre la existencia del mapa solicitado ni sobre las medidas adoptadas para garantizar el respeto a los derechos territoriales de la población afrocostarricense. Reprocha que el Plan Regulador Costero no contempla la delimitación de los territorios ancestrales de la población afrocostarricense ni se ha garantizado una consulta previa, libre e informada con la población afrocostarricense pese a que es una obligación en todo proyecto que pueda afectar sus territorios o derechos. Solicita la intervención de la Sala.

IV.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

El 3 de junio de 2025, planteó una gestión ante el Concejo de la Municipalidad de Matina, por medio de la cual solicitó: “6. Solicitud de información: Con base en los convenios internacionales y el Decreto Ejecutivo N° 43532-MP-MINAE-MCJ-MEP, solicito respetuosamente que este honorable Concejo informe si la Municipalidad de Matina cuenta con un mapa oficial que delimite el territorio ancestral de la población afrodescendiente. Dichas áreas, protegidas a nivel internacional, pertenecen a la población tribal afrocostarricense y, por ende, no pueden ser incluidas ni afectadas por ningún plan regulador” (ver escrito de interposición y prueba aportada); Por medio del artículo 4 de la sesión ordinaria 86 del 5 de junio de 2025, la secretaría del Concejo de la Municipalidad de Matina certificó: “ACUERDO No. 3 EL CONCEJO MUNICIPAL DE MATINA ACUERDA TRASLADAR AL ALCALDE Y GERENTE MUNICIPAL LA SOLICITUD PRESENTADA MEDIANTE OFICIO MLV-0038-2025 SUSCRITA POR EL SEÑOR [Nombre 001], CON EL FIN DE QUE SE DÉ RESPUESTA A LA SOLICITUD PLANTEADA. APROBADO POR UNANIMIDAD. SE DISPENSA DEL TRÁMITE DE COMISIÓN. ACUERDO DEFINITIVAMENTE APROBADO Y EN FIRME. CON LOS VOTOS AFIRMATIVOS DE: VERÓNICA UGALDE TORRES, EVER CORTES CHAVES, YARITZA REID UBA, KEVIN CENTENO VILLAFUERTE Y KIMBERLY GALEANO ANGULO” (ver escrito de interposición y prueba aportada); Mediante el oficio nro. MM-DSM-0226-2025 del 5 de junio de 2025, la secretaría del Concejo de la Municipalidad de Matina le comunicó al alcalde y al gerente, ambos de dicho municipio, lo siguiente: “La suscrita en calidad de Secretaria del Concejo Municipal de Matina, por este medio remito a su despacho certificación del acuerdo no. 3 aprobado por el honorable Concejo en Sesión Ordinaria número 86, celebrada el día 05 de junio del año 2025; en el cual se acuerda trasladar oficio MLV-0038-2025 suscrita por el señor [Nombre 001]” (ver escrito de interposición y prueba aportada); El Plan Regulador de la Municipalidad de Matina se encuentra en etapa de fase preparatoria en conjunto con instituciones como el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, Instituto Costarricense de Turismo, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, el Ministerio de Ambiente y Energía y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (ver informe rendido bajo juramento y prueba aportada); El alcalde de la Municipalidad de Matina informó: “el hecho que todavía no estemos incluyendo los territorios que el recurrente indica, no se refiere a una exclusión, sino que las facetas del proceso del plan regulador cumple con cronogramas de trabajos y zonas, y en el momento oportuno se trabajará con las zonas indígenas, afrocostarrincenses y demás que se encuentren involucradas con nuestro cantón” (ver informe rendido bajo juramento); La Municipalidad de Matina no cuenta con un Plan Regulador Costero aprobado (ver informe rendido bajo juramento y prueba aportada).

V.- Hecho no probado. No se estima como debidamente demostrado el siguiente hecho: Único. Que las autoridades de la Municipalidad de Matina hayan atendido como corresponde el punto 6 de la gestión del recurrente que planteó desde el 3 de junio de 2025 (los autos).

VI.- Sobre el caso concreto. En el sub lite, el recurrente manifiesta que el 3 de junio de 2025 planteó una gestión ante el municipio accionado; sin embargo, reclama que el Concejo solamente trasladó su solicitud sin proporcionar una respuesta clara y precisa sobre la existencia del mapa solicitado ni sobre las medidas adoptadas para garantizar el respeto a los derechos territoriales de la población afrocostarricense. Reprocha que el Plan Regulador Costero no contempla la delimitación de los territorios ancestrales de la población afrocostarricense ni se ha garantizado una consulta previa, libre e informada con la población afrocostarricense pese a que es una obligación en todo proyecto que pueda afectar sus territorios o derechos. Solicita la intervención de la Sala.

VII.- En cuanto a los alegatos expuestos por el recurrente en relación con el Plan Regulador de Matina se debe advertir que los mismos corresponden a cuestionamientos futuros e inciertos al menos al momento de la interposición de este proceso, toda vez que se tratan de hechos basados en suposiciones subjetivas del recurrente. En esa línea, es criterio de esta Sala que este extremo del recurso resulta prematuro, puesto que al alcalde del municipio accionado informó bajo la solemnidad del juramento -con las consecuencias, incluso penales, que prevé el numeral 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- que el Plan Regulador de la Municipalidad de Matina se encuentra en etapa de fase preparatoria en conjunto con instituciones con instituciones como el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, Instituto Costarricense de Turismo, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, el Ministerio de Ambiente y Energía y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica. Incluso fue enfático en afirmar que “el hecho que todavía no estemos incluyendo los territorios que el recurrente indica, no se refiere a una exclusión, sino que las facetas del proceso del plan regulador cumple con cronogramas de trabajos y zonas, y en el momento oportuno se trabajará con las zonas indígenas, afrocostarrincenses y demás que se encuentren involucradas con nuestro cantón”. De ahí que resulta evidente que la Municipalidad accionada aún se encuentra en tiempo para proceder a incluir los territorios correspondientes y a garantizar la consulta previa, libre e informada del Plan Regulador Costero de Matina en cumplimiento de lo establecido en el Convenio 169 de la OIT.

Así las cosas, este Tribunal no logró verificar las alegadas violaciones en los términos planteados en el escrito inicial, toda vez que del elenco de hechos probados ha quedado debidamente acreditado que el plan regulador cuestiona se encuentra apenas gestionándose en etapa preparatoria en conjunto con las autoridades competentes a efectos de brindar un beneficio a la población de Matina, motivo por el cual resulta prematuro referirse a las omisiones reclamadas. En consecuencia, lo procedente es desestimar este extremo del recurso.

VIII.- Finalmente, de la lectura de la gestión que el recurrente planteó el 3 de junio de 2025 se desprende que: el punto 7 no corresponde a una solicitud de información pura y simple, sino a una gestión administrativa que tiene incidencia en materia ambiental, motivo por el cual su tramitación cuenta con un plazo razonable para su resolución que corresponde al establecido en el artículo 261 de la Ley de Administración Pública. De ese modo, a la fecha de interposición de este recurso no había transcurrido un plazo superior a los dos meses desde la presentación de dicha gestión ante la autoridad recurrida, por ello aún se encontraban en plazo para resolver y comunicar el resultado correspondiente. Por lo expuesto, en cuanto este extremo lo procedente es desestimar este extremo del recurso. Adicionalmente, el punto 6 corresponde a una solicitud de información, mediante la cual requirió lo siguiente: “6. Solicitud de información: Con base en los convenios internacionales y el Decreto Ejecutivo N° 43532-MP-MINAE-MCJ-MEP, solicito respetuosamente que este honorable Concejo informe si la Municipalidad de Matina cuenta con un mapa oficial que delimite el territorio ancestral de la población afrodescendiente. Dichas áreas, protegidas a nivel internacional, pertenecen a la población tribal afrocostarricense y, por ende, no pueden ser incluidas ni afectadas por ningún plan regulador”. En atención a dicha gestión se evidencia que la autoridad recurrida realizó distintas acciones para que fuese atendida, pues de la prueba aportada a los autos se observa que, mediante el artículo 4 de la sesión ordinaria 86 del 5 de junio de 2025, la secretaría del Concejo de la Municipalidad de Matina certificó: “ACUERDO No. 3 EL CONCEJO MUNICIPAL DE MATINA ACUERDA TRASLADAR AL ALCALDE Y GERENTE MUNICIPAL LA SOLICITUD PRESENTADA MEDIANTE OFICIO MLV-0038-2025 SUSCRITA POR EL SEÑOR [Nombre 001], CON EL FIN DE QUE SE DÉ RESPUESTA A LA SOLICITUD PLANTEADA. APROBADO POR UNANIMIDAD. SE DISPENSA DEL TRÁMITE DE COMISIÓN. ACUERDO DEFINITIVAMENTE APROBADO Y EN FIRME. CON LOS VOTOS AFIRMATIVOS DE: VERÓNICA UGALDE TORRES, EVER CORTES CHAVES, YARITZA REID UBA, KEVIN CENTENO VILLAFUERTE Y KIMBERLY GALEANO ANGULO”. Por lo anterior, por medio del oficio nro. MM-DSM-0226-2025 del 5 de junio de 2025, la secretaría del Concejo de la Municipalidad de Matina le comunicó al alcalde y al gerente, ambos de dicho municipio, lo siguiente: “La suscrita en calidad de Secretaria del Concejo Municipal de Matina, por este medio remito a su despacho certificación del acuerdo no. 3 aprobado por el honorable Concejo en Sesión Ordinaria número 86, celebrada el día 05 de junio del año 2025; en el cual se acuerda trasladar oficio MLV-0038-2025 suscrita por el señor [Nombre 001]”. No obstante, a la fecha de interposición de este recurso no ha sido contestada, pese a que había transcurrido los diez días hábiles a los que hace referencia el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo que resulta irrazonable.

Ahora bien, de la lectura del informe rendido por el alcalde del municipio accionado se desprende que no se refirió de manera clara y expresamente respecto a la omisión de brindar respuesta al punto requerido desde el 3 de junio de 2025, a pesar de que a lo interno de la Municipalidad se realizaron las acciones pertinentes para que misiva fuese respondida. Sin embargo, nótese que ni de lo informado ni de lo aportado se puede observar alguna respuesta brindada directamente al recurrente, por lo que no se logra tener por demostrado que las autoridades de la Municipalidad de Matina hayan atendido como corresponde el punto 6 de la gestión del recurrente que planteó desde el 3 de junio de 2025. Así las cosas, en cuanto a este extremo del recurso se verifica la lesión a los derechos fundamentales del amparado. En consecuencia, como el plazo de diez días hábiles contemplado en el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional ha sido ampliamente sobrepasado, se tiene por transgredidos los numerales 27 y 30 constitucionales.

IX.- Nota del magistrado Castillo Víquez en cuanto a la justicia administrativa pronta y cumplida. He apoyado la tesis de este Tribunal, de que cuando el justiciable alega una vulneración al derecho a una justicia pronta y cumplida en sede administrativa, quienes deben conocer la controversia jurídica son los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo y no esta Sala. Ahora bien, con la reciente promulgación de la Ley n.° 9097, Ley de Regulación del Derecho de Petición, se ha establecido que ese derecho es susceptible de tutela judicial por medio del recurso de amparo establecido por el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en relación con el artículo 27 de la Constitución Política de la República de Costa Rica, en aquellos casos en que el peticionario considere que las actuaciones materiales de la Administración, sus actos administrativos o su respuesta le estén afectando sus derechos fundamentales. A mi modo de ver, la normativa recién promulgada no implica que este Tribunal deba modificar su línea jurisprudencial, quien, con base en el numeral 7 de su Ley, le corresponde definir exclusivamente su propia competencia. Por ende, salvo aquellas controversias jurídico-constitucionales que han sido reconocidas por esta misma Sala como supuestos de excepción, que sí proceden ser conocidas en esta jurisdicción a través del proceso constitucional de garantía del amparo, en los demás casos, y por las razones que ha dado este Tribunal (sentencia N° 2008-02545 de las 8:55 horas de 22 de febrero de 2008), los competentes son los Jueces de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, todo lo cual es conforme al numeral 25, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) y las normas legales correspondientes con base en una interpretación lógica, sistémica y teleológica del ordenamiento jurídico.

X.- Documentación aportada al expediente. Se previene a la parte recurrente que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar el recurso, únicamente por la lesión a los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Se ordena a Walter Céspedes Salazar, en su condición de alcalde de la Municipalidad de Matina, o a quien ejerza ese cargo, que coordine lo pertinente y disponga lo correspondiente dentro del ámbito de sus competencias para que, en el plazo máximo de DIEZ DÍAS, contado a partir de la notificación de esta sentencia, se atienda como en Derecho corresponda la solicitud de información formulada por el recurrente en el punto 6 de la gestión del 3 de junio de 2025, objeto de este proceso. Se advierte a la autoridad recurrida que, de conformidad con lo establecido por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de Matina al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. El magistrado Castillo Víquez pone nota. La magistrada Garro Vargas da razones diferentes parciales. En lo demás, se desestima el recurso. Notifíquese.- Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Jorge Araya G. Anamari Garro V.

Ingrid Hess H. José Roberto Garita N.

Res. 2025-032461 Contenido A. A modo de introducción: contexto B. Marco normativo sobre pueblos indígenas y tribales C. Jurisprudencia de la Sala Constitucional D. Reserva de ley en materia de regulación de derechos fundamentales E. Conclusión RAZONES DIFERENTES PARCIALES DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS En el sub lite, coincido con la mayoría en la parte dispositiva de la sentencia, pero lo hago en atención a las siguientes consideraciones:

A. A modo de introducción: contexto Recientemente, mediante la sentencia 2025-029985 dictada en el expediente 23-027898-0007-CO, en lo que aquí interesa, esta Sala resolvió lo siguiente:

“VI.- EN CUANTO A LA LESIÓN DEL DERECHO DE PROPIEDAD DE LA POBLACIÓN AFRODESCENDIENTE, LA FALTA DE RECONOCIMIENTO DE TIERRAS ANCESTRALES Y EL PLAN REGULADOR. Después de analizar los elementos probatorios aportados y en concordancia con los antecedentes citados en el Considerando V de esta sentencia, este Tribunal descarta la lesión a los derechos fundamentales de los amparados en cuanto a este extremo del recurso. En el recurso interpuesto por [Nombre 002] y otros, reclaman que se está lesionando el derecho a la propiedad de la comunidad afrodescendiente en Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo, ya que el Plan regulador costero del Caribe sur se va a imponer sobre territorios ancestrales afrodescendientes protegidos por el Convenio 169 de la OIT, puesto que dicho documento declara esta zona como parte del área Mixta para el Turismo y la Comunidad, lo que implica que los pobladores tendrán que cancelar un canon, pudiendo sufrir el desalojo y demolición de sus propiedades en caso de no hacerlo. En cuanto al recurrente [Nombre 001], manifiesta: i) que no se ha reconocido el derecho de propiedad, uso, conservación y protección de tierras ancestrales que tiene la población afrodescendiente en el Caribe sur como un pueblo tribal, lo que vulnera el Convenio 107 de la OIT, ya que este vincula a los Estados a proteger los derechos de las poblaciones indígenas y tribales; así como lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT, el cual determina el derecho a la protección de los derechos ambientales y recursos naturales sobre las tierras tribales afrodescendientes; y ii) solicita que se ordene a los recurridos suspender los trámites del Plan regulador costero del Caribe sur hasta que el Estado costarricense delimite, junto con la comunidad tribal, cuáles son los territorios ancestrales que no pueden ser afectados por el mismo.

En primer lugar, en lo que corresponde a los reclamos que versan específicamente sobre la implementación del Plan regulador y la lesión que este genera sobre el derecho a la propiedad ancestral de los pueblos afrodescendientes en el Caribe sur, téngase en consideración lo resuelto en las sentencias No. 31756- 2023 de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023, No. 324-2024 de las 9:15 horas del 10 de enero de 2024, No. 35187-2024 de las 9:35 horas del 26 de noviembre de 2024 y No. 22181-2025 de las 9:15 horas del 16 de julio de 2025. Esto es en virtud de que, al no encontrarse vigente dicho Plan regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, puesto que la audiencia pública no se ha celebrado aún bajo los parámetros exigidos por este Tribunal a la Municipalidad de Talamanca, no existe propiamente una lesión sobre el derecho a la propiedad de la comunidad afrodescendiente en Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo. Asimismo, debe tomarse en consideración que ya se indicó que está en elaboración el mecanismo de consulta que deriva del Convenio 169 de la OIT, para el caso de la población afrodescendiente.

Tampoco es de recibo para esta Sala la solicitud de dar una orden a los recurridos de suspender los trámites del Plan regulador hasta que el Estado costarricense delimite los territorios ancestrales que no pueden ser afectados por el mismo, ya que i) como ya se indicó, el Plan regulador se encuentra suspendido por el motivo de que no se ha celebrado aún la audiencia pública ordenada por la Sala; y ii) como se explicó en el Considerando IV, delimitar los territorios ancestrales, o bien, ordenarle a la autoridad competente que realice dicha delimitación de una determinada manera en específico, es una función que no corresponde a la jurisdicción constitucional.

Por último, en cuanto al reclamo del recurrente [Nombre 001] donde manifiesta que no se ha reconocido el derecho de propiedad, uso, conservación y protección de tierras ancestrales que tiene la población afrodescendiente en el Caribe sur como un pueblo tribal, así como de los derechos ambientales y recursos naturales sobre las tierras tribales afrodescendientes, es importante revisar el antecedente que se estableció mediante la resolución No. 3113-2009 de las 14:59 horas del 25 de febrero de 2009 de esta Sala Constitucional.

Como se detalló en los hechos probados, por medio de esta sentencia se declaró inconstitucional la Ley No. 8464 “Declaratoria de Ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón” del 25 de octubre del 2005. Dicha resolución contiene un precedente de relevancia en materia de zona marítimo terrestre y territorios ancestrales para los sectores del Caribe sur, ya que determinó que la norma impugnada violó el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre por permitirle a poseedores de más de 40 años alegar derechos, ocupar privadamente e inscribir propiedad privada en área marítimo terrestre. Asimismo, dictaminó que esta medida también implicaba un trato diferenciado que viola el artículo 33 constitucional, al permitir a los pobladores de las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo -en detrimento del dominio público- apropiarse de parte de la zona pública, cuando el resto de la población está vedada. Específicamente, el voto dice lo siguiente:

“Esta Sala no desconoce la intención original del proyecto de ley que dio origen a la ley impugnada; sin embargo, nótese que la posibilidad de escriturar propiedades en la zona marítimo terrestre de las zonas de Cahuita y Puerto Viejo estuvo abierta desde 1935 a 1977 para Puerto Viejo y desde 1915 hasta 1977 para Cahuita, así que los pobladores originarios de la zona tuvieron dicho lapso de tiempo para adquirir sus tierras ancestrales.” (ver resolución No. 03113 – 2009 de las 14:59 horas del 25 de febrero de 2009) De conformidad con lo establecido en dicha sentencia, esta Sala consideró que, a partir de la promulgación de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre No. 6043 del 2 de marzo de 1977, prima la intangibilidad del área marítimo terrestre como bien de dominio público por sobre la posibilidad de adquirir o particularizar el dominio de tierras en la misma, aún y siendo estas tierras ancestrales. Por ello, en razón de que, a la fecha, las autoridades públicas no han delimitado propiedades ancestrales en el caso de la población afrocostarricense y, como no hay un marco normativo al respecto lo suficientemente desarrollado que permita a este Tribunal examinar si ello configura o no una excepción a la intangibilidad de la zona marítimo terrestre, lo procedente es declarar sin lugar este extremo del recurso.

VII.- EN CUANTO A LA LESIÓN DEL DERECHO DE CONSULTA Y AUTODETERMINACIÓN SOBRE SU TERRITORIO ANCESTRAL. En cuanto a los reclamos del amparo interpuesto por [Nombre 002] y otros, alegan que se está lesionando el derecho al consentimiento, consulta libre, previa e informada de la comunidad afrocostarricense de Cahuita a través de la aprobación del Plan Regulador, ya que no se tomó en consideración el criterio de la población sobre la implementación del mismo, lo cual violenta lo dispuesto en el artículo 6.1 del Convenio 169 de la OIT. En lo que concierne a los alegatos del amparado [Nombre 001], además de reiterar lo dispuesto en el amparo de [Nombre 002] y otros, manifestó i) que el Estado costarricense ha incumplido con las recomendaciones del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de la Organización de las Naciones Unidas, al respecto de la aplicación del derecho de consulta previa en relación a la población afrodescendiente, de conformidad con lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT; y ii) que el Estado violó los derechos fundamentales de la población afrodescendiente por no reconocer el derecho de autodeterminación sobre su territorio ancestral.

En primer lugar, resulta importante revisar dos de los antecedentes citados en el Considerando V de esta sentencia.

Primero, mediante la resolución No. 31756-2023 de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023, esta Sala dispuso lo siguiente: “Se declara parcialmente con lugar el recurso. Se anula la audiencia pública llevada a cabo el pasado 04 de agosto de 2023. Se ordena a Rugeli Morales Rodríguez y Yahaira Mora Blanco, por su orden alcalde y presidenta del Concejo, ambos de la Municipalidad de Talamanca, o a quienes en su lugar ejerzan esos cargos, girar las órdenes que estén dentro del ámbito de sus competencias y coordinar lo necesario para que, dentro del plazo máximo de TRES MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, se programe una nueva audiencia pública para el proyecto del Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca y se convoque con la debida antelación, a los miembros de la Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi “ADI Keköldi”…”.

Luego, se tiene que, a través de la resolución No. 35187-2024 de las 9:35 horas del 26 de noviembre de 2024, mediante la cual se presentó una gestión de desobediencia por la orden exhortada en el voto anterior, este Tribunal analizó la realización de una segunda audiencia pública de la siguiente manera: “Ahora bien, a pesar que las autoridades recurridas señalan que mediante convocatoria a reuniones buscaron un acercamiento con la Junta Directiva de la ADI-KEKOLDI, para abordar el tema del Plan Regulador Costero, con el fin de compartir información del mismo a efectos de evacuar dudas y realizar planteamientos, entre otras acciones y que dichos esfuerzos fueron en vano; lo cierto, es que esta Sala no logra acreditar que la audiencia realizada el 08 de marzo de 2024, cumpliera con el procedimiento y los principios que conlleva la realización de una Consulta Indígena en los términos que se han explicado previamente…” Por ello, se indicó lo siguiente en la parte dispositiva: “Se acoge la gestión de desobediencia. Se le reitera a Rugeli Morales Rodríguez y a Julio Molina Masís, por su orden alcalde y presidente del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Talamanca, o a quienes en su lugar ejerzan esos cargos, que cumplan con lo ordenado por esta Sala en la sentencia No. 2023031756 de las 09:30 horas del 07 de diciembre de 2023, en los términos ahí establecidos. Lo anterior, bajo la advertencia que, de acreditarse la desobediencia, se podrá ordenar la apertura de un procedimiento administrativo contra el funcionario remiso a cumplir con lo resuelto por esta Sala y, además, ordenar testimoniar piezas ante el Ministerio Público por la eventual comisión del delito de desobediencia (artículos 53 y 71 de la ley de la jurisdicción constitucional)…”.

Ahora bien, lo resuelto obedece a la violación de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas en razón de las intenciones de aprobar el Plan Regulador sin la correcta realización del proceso de audiencia pública, ya que no se tomó en consideración su criterio para la implementación del mismo. Esto se sustenta en amplia jurisprudencia del tribunal y a los mecanismos que legal y reglamentariamente se han definido para efectuar ese tipo de consulta en concreto. Sobre ese particular, se ha estipulado lo siguiente:

“IV.- SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA. El derecho fundamental a la consulta previa se funda en la defensa de los pueblos indígenas y tribales y en la eliminación de las exclusiones históricas que han padecido. Establece un modelo de gobernanza, en el que la participación es un presupuesto indispensable para garantizar los demás derechos e intereses de las comunidades, como ocurre con la integridad cultural, la libre determinación, el territorio y el uso de los recursos naturales etc., por lo cual tiene un carácter irrenunciable e implica obligaciones tanto al Estado como a los particulares. Este derecho implica que las comunidades indígenas y tribales deban ser consultadas sobre cualquier decisión que las afecte directamente, de manera que puedan manifestar su opinión sobre la forma y las razones en las que se cimienta o en las que se fundó una determinada medida, pues esta incide o incidirá claramente en sus vidas. Asimismo, el derecho a la consulta previa se incorpora vía bloque de constitucionalidad, a través de varios instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos, dentro de los cuales se destacan el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo –en adelante Convenio 169 OIT–, el Pacto Internacional sobre los Derechos, Civiles y Políticos –en adelante PIDCP–, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales –en adelante PIDESC-, y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos –en adelante CADH–. Dichos instrumentos son vinculantes para la definición de las controversias y además marco de acción para garantizar la consulta de los Estados con los pueblos indígenas, como un principio de derecho internacional público. Adicionalmente, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas aprobada por la Resolución 61/295 y la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial junto con la Recomendación General Nº 23 de 1997 relativa a los derechos de los pueblos indígenas, permiten darle alcance al contenido del derecho fundamental a la consulta previa. Específicamente, el Convenio 169 OIT prescribe que los principios de participación y consulta son fundamentales. En su artículo 6º, se establece el deber general del Estado de consultar a los pueblos indígenas y tribales que sean susceptibles de verse afectados directamente por la expedición de medidas administrativas o legislativas. Dispone que la consulta previa debe adelantarse con herramientas y procedimientos pertinentes y adecuados para llegar a un acuerdo con las autoridades representativas de la comunidad y el artículo 7.3 prevé que los Estados posibiliten la realización de estudios en cooperación con los pueblos interesados para evaluar la incidencia social, espiritual, cultural y sobre el medio ambiente, que puedan recaer ante las actividades que se desarrollen. Por su parte, el PIDCP y el PIDESC tienen un artículo común que se refiere al derecho a la libre autodeterminación de los pueblos, que implica que estos determinan su desarrollo económico, social y cultural, y pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales. Este derecho ha sido interpretado en forma pacífica por la jurisprudencia internacional, en especial gracias a la labor del Comité de Derechos Humanos y del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, que son los intérpretes autorizados de estos tratados, como normas aplicables a los pueblos indígenas, sin que esto implique la posibilidad de independencia política de estos pueblos frente a los Estados de los cuales hacen parte (autodeterminación externa) pero si un derecho a tomar decisiones relativas a su desarrollo económico, social y cultural y a disponer de sus riquezas y recursos naturales en sus territorios, conforme a sus usos y costumbres, dentro de los límites constitucionales y el respeto a la integridad territorial de los Estados (autodeterminación interna). Esto apareja, entre otros, el deber de los Estados de demarcar y proteger adecuadamente los territorios de estos pueblos y consultarlos en relación con las medidas que los impactan directamente. En la CADH no hay un artículo expreso de la consulta previa; sin embargo, con sustento en los mandatos de indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos -en adelante Corte IDH-, en el caso Sarayaku vs Ecuador, advirtió que la obligación de los Estados de consultar a los pueblos indígenas o tribales es un principio de derecho internacional público. La Corte IDH ha indicado que estas consultas con las comunidades indígenas y tribales tiene una relación directa con el artículo 1.1, que establece la obligación general de garantizar el libre pleno ejercicio de los derechos conocidos en la Convención. También ha advertido que la consulta y participación de las comunidades garantizan los demás derechos, por ejemplo, territorio, ambiente e integridad cultural, y esto le ha permitido ligar la consulta con el artículo 23 de la CADH.” (ver resolución No. 31756-2023 de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023) Estando así las cosas, como lo indicaron los recurrentes, dicho derecho fundamental a la consulta previa proviene del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, el cual se trata de una norma preceptiva que le ordena a los Estados consultar a los pueblos interesados, mediante los procedimientos apropiados y a través de sus instituciones representativas, las medidas susceptibles de afectarles directamente. Sobre este mismo tema, la jurisprudencia de este Tribunal ha explicado que la participación activa contemplada en esta norma no constituye una simple notificación a los pueblos interesados, o bien, el envío de la información acerca de la celebración de reuniones informativas. Realmente, lo que procura esta noción es que los pueblos tengan incidencia en la decisión que adopten las autoridades, constituyéndose en un proceso de diálogo.

Acto seguido, para efectos de entender lo que sería un proceso de consulta a través de las instituciones representativas de la comunidad afrocostarricense, es relevante recordar que, a través del artículo 3 del Decreto Ejecutivo No. 43532- MP-MINAEMCJ-MEP del 18 de mayo de 2022, se establece el Foro del Pueblo Tribal Afrocostarricense como una instancia de consulta, diálogo y articulación entre el pueblo tribal afrocostarricense e instituciones gubernamentales, disponiendo también que dicho Foro se encuentra a cargo de la Asociación de Desarrollo Integral de Cahuita. Adicionalmente, como se extrae del elenco de hechos probados, el 26 de noviembre de 2022, a través de la sesión extraordinaria No. 122 de la junta directiva de la propia ADI de Cahuita, se constituyó dicha entidad.

Luego de esto, como se explicó también en el Considerando IV de esta sentencia, mediante el oficio No. PR-DP-0556-2024 del 18 de junio de 2024, Gabriel Aguilar Vargas, director del Despacho de la Presidencia de la República, constató que el 30 de mayo de 2024 el gobierno le comunicó al Foro Tribal Afrocostarricense un borrador de la solicitud de inicio del procedimiento de consulta libre, previa e informada para ejecutar con respecto a la población afrodescendiente.

De conformidad con las anteriores consideraciones, puede afirmarse, entonces, que el Foro del Pueblo Tribal Afrocostarricense constituye una institución representativa del pueblo tribal afrodescendiente. Esto significa que, en aplicación directa del Convenio 169 de la OIT, las instancias gubernamentales se encuentran en la obligación de mantener un diálogo intercultural con esta organización. Conforme a la prueba aportada por el recurrente, los funcionarios de Casa Presidencial dejan en evidencia que se encuentran trabajando de la mano con el Foro en articular un procedimiento de consulta libre, previa e informada para ejecutar con respecto a la población afrodescendiente. Ahora bien, cabe preguntarse si el hecho de no haber concluido ese instrumento impide que los parámetros del Convenio 169 se apliquen a la consulta concreta que aquí se reclama. El artículo 6 del Convenio estipula lo siguiente:

“1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.” Visto el texto de la norma y los elementos de convicción agregados al expediente, la Sala estima que hay condiciones suficientes para trascender la realización de una mera sesión informativa, para, en su lugar, ejecutar una consulta en los términos establecidos en el artículo 6 del Convenio 169. Dichas condiciones estarían conformadas por el reconocimiento normativo de una instancia interlocutora, así como de una comisión municipal de asuntos afrodescendientes que permitirían definir los términos de tal consulta, en armonía con el Convenio 169. En ese sentido, existe una responsabilidad de las autoridades municipales de garantizar que, efectivamente, opere ese diálogo intercultural entre iguales.

Lo anterior, en los mismos términos en que la resolución No. 31756-2023 de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023 de esta Sala se refirió a la deficiencia de la consulta al pueblo indígena vinculado al territorio Kekoldi:

“A criterio de este Tribunal Constitucional, existen ciertos criterios para identificar la afectación directa sobre las comunidades respecto de medidas administrativas que les conciernan. Así las cosas, se puede entender por afectación directa toda medida que altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios. En tal sentido, la afectación directa se da sin importar que sea positiva a negativa, pues es precisamente dicho aspecto el que deberá resolverse al consultar a los pueblos indígenas afectados. Se reitera, la consulta previa procede, si la medida general afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicos, y para ello se debe entender que el territorio de la Reserva Indígena de Keköldi se encuentra vinculado al concepto de afectación directa y en consecuencia a la aplicación de la consulta previa. No existe duda, ni disputa sobre la regla precisada. La dificultad de aplicación es solamente por la noción de territorio étnico, pues este va más allá de un espacio físico formalmente demarcado, como un resguardo, y se vincula a otros elementos culturales, ancestrales así como espirituales (artículo 14 Convenio 169 OIT).” (ver resolución No. 31756-2023 de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023) Tomando en cuenta el precedente anterior, así como el análisis efectuado por este Tribunal en esa ocasión sobre la implementación del Plan regulador en dicho territorio, de igual manera, de la prueba aportada por los accionados se constata que, cartográficamente, el territorio forma una unidad con la línea costera que se busca regular y que, actualmente, varias de las actividades que estarían sujetas al Plan regulador se desarrollan de manera contigua a donde se ubican los pueblos costeros de Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo. Entonces, al ser el Área Mixta para el Turismo y la Comunidad una zona adyacente y continua a los lugares donde habitan las comunidades de las personas afrodescendientes, cuando menos existe una necesidad de ser tomados en consideración para un proceso de diálogo activo al respecto de los efectos que tendría la implementación de dicho Plan regulador.

Por ello, siendo posible aplicar de forma directa el Convenio citado supra, lo procedente es declarar con lugar este extremo del recurso en los términos que se indican en la parte dispositiva de esta resolución”.

En primer término, debo aclarar que no integré el órgano en esa ocasión. En segundo lugar, cabe destacar que en dicha sentencia la Sala partió del reconocimiento efectuado por el Poder Ejecutivo mediante el Decreto nro. 43532-MP-MINAE-MCJ-MEP, al considerar que la población afrodescendiente constituye un pueblo tribal en los términos del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Así tuvo por acreditada la existencia de una instancia representativa –el Foro del Pueblo Tribal Afrocostarricense– y, con ello, estimó que concurrían las condiciones necesarias para aplicar de forma directa los mecanismos de consulta previstos en el citado instrumento internacional. De ese modo, la sentencia asumió que las autoridades municipales debían garantizar un proceso de diálogo intercultural con dicha organización, equiparable al que rige respecto de los pueblos indígenas, y dispuso que la consulta previa, libre e informada debía desarrollarse bajo esos mismos parámetros.

Respetuosamente difiero de tal criterio, y esto es relevante para el asunto que ahora nos ocupa. Estimo que no corresponde emitir tales aseveraciones en el marco de un recurso de amparo, por los motivos que de seguido expondré.

B. Marco normativo sobre pueblos indígenas y tribales El Convenio 169 de la OIT, aprobado mediante la Ley nro. 7316, publicada en La Gaceta nro. 234 de 4 de diciembre de 1992, dispone:

“Artículo 6 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

• a)consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”.

“Artículo 7 1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.

2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.

3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.

4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan”.

“Artículo 8 1. Al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario.

2. Dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Siempre que sea necesario, deberán establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicación de este principio.

3. La aplicación de los párrafos 1 y 2 de este artículo no deberá impedir a los miembros de dichos pueblos ejercer los derechos reconocidos a todos los ciudadanos del país y asumir las obligaciones correspondientes”.

Con la emisión de este convenio se busca la protección de los pueblos indígenas y tribales a mantener y a fortalecer sus culturas, formas de vida e instituciones propias y a reconocer su derecho a participar de manera efectiva en las decisiones que les afectan. Estas premisas constituyen la base sobre las cuales se debe interpretar y aplicar ese instrumento. Entonces, una vez ratificado, el Estado se compromete a adecuar su legislación nacional tomando como base tales premisas, para asegurar la participación de esos pueblos, garantizar el respeto de su identidad y cultura, y combatir la discriminación.

A partir de tales implicaciones y obligaciones, en el país se han establecido acciones destinadas a brindar una tutela a la población afrodescendiente, pero estimo que resulta de gran importancia señalar que a la fecha no existe una ley que los reconozca como un pueblo tribal. Tampoco se ha establecido por ley cuál es la organización legitimada para representarlos y para clarificar los derechos y alcances que tal condición conlleva. En ese sentido, el marco normativo que se ha dictado lo siguiente:

• a)Ley nro. 10120, Acciones afirmativas a favor de las personas afrodescendientes, que entró en vigor el 9 de marzo de 2022, mediante la cual se declaró de interés nacional la elaboración, la implementación y la divulgación de acciones afirmativas en beneficio de las personas que integran el colectivo étnico afrodescendiente en Costa Rica, en el entendido de que la población afrodescendiente que habita en nuestro país ha sido históricamente víctima de racismo, discriminación y etnofobia. Así lo desarrolla:

“ARTÍCULO 3- Acción afirmativa para el empleo. Toda institución pública está obligada a destinar al menos un siete por ciento (7%) de los puestos de trabajo vacantes al año para que sean ocupados por las personas afrodescendientes, siempre que estas cumplan, en igualdad de condiciones, con los requisitos legales y constitucionales para acceder a ellos. Para nombrar en esas plazas a las personas no afrodescendientes deberá documentarse, de forma fehaciente, que en el respectivo proceso de reclutamiento y selección se divulgó el porcentaje y que no hubo participación de las personas afrodescendientes o que las participantes no cumplen los requisitos exigidos para el puesto.

Esta medida se aplicará por un plazo de diez años, contado a partir de la entrada en vigencia de la presente ley.

“ARTÍCULO 4- Medidas afirmativas en educación. El Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) destinará un siete por ciento (7%) de los cupos en cada una de sus ofertas educativas a la población afrodescendiente y así lo divulgará en sus programas, sedes regionales y en toda publicidad sobre su oferta curricular.

En caso de que el porcentaje destinado a las ofertas educativas a la población afrodescendiente no sea ocupado por estas poblaciones, el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) podrá distribuirlo entre el resto de la población ofertante.

Esta medida se aplicará por un plazo de diez años, contado a partir de la entrada en vigencia de esta ley”.

“ARTÍCULO 5- Legado de las personas afrodescendientes en los temarios de los programas educativos. Los programas educativos de la Educación Primaria y Secundaria deben incorporar, expresamente en sus temarios, el estudio sobre el legado de las personas afrodescendientes en Costa Rica en la conformación de la nación y en las diversas expresiones culturales, así como promover un enfoque histórico comprensivo y realista que promueva la investigación sobre el pasado de esclavitud y estigmatización de la que ha sido objeto la población afrodescendiente. Corresponde al Consejo Superior de Educación hacer cumplir esta acción afirmativa en cada curso lectivo”.

“ARTÍCULO 6- Medidas afirmativas en la cultura. El Estado estimulará la apertura de espacios públicos dedicados a la información, el análisis y la discusión de la temática de la población afrodescendiente, desde el punto de vista educativo y cultural, para lo cual el Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ), por medio del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural, será el responsable de llevar las coordinaciones interinstitucionales necesarias para ejecutar estas acciones y medir sus resultados anualmente en sus planes de trabajo”.

• b)Decreto Ejecutivo nro. 43191-MP-MCJ del 31 de agosto de 2021 mediante el que se declaró de interés público a la población afrocostarricense, su identidad cultural, idioma, tradición histórica, cultura y cosmovisión; y como parte de las acciones afirmativas del Poder Ejecutivo se instauró la creación de una mesa para el proceso de reconocimiento de pueblos tribales afrocostarricenses, en la cual se involucren sectores e instituciones competentes en la materia, cuyo objetivo será establecer un mecanismo para la identificación de estas poblaciones tribales y su posterior reconocimiento.
• c)Decreto Ejecutivo nro. 43532-MP-MINAE-MCJ-MEP del 5 de mayo de 2022, a través del cual se hizo el autorreconocimiento de la población afrocostarricense como pueblo tribal y se estableció la creación del “Foro del Pueblo Tribal Afrocostarricense” como una instancia de consulta, diálogo y articulación entre el pueblo tribal afrocostarricense e instituciones gubernamentales, a fin de dar seguimiento a ese decreto y a las acciones que de este emanen en garantía de sus derechos.

En cuanto a la tutela de los pueblos indígenas resulta oportuno señalar que su reconocimiento y declaración se realizó por medio de una disposición legislativa, en virtud de lo dispuesto en los arts. 1 y 2 de la Ley Indígena, Ley nro. 6172 de 29 de noviembre de 1977, en los cuales se dispuso:

“Artículo 1º.- Son indígenas las personas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad.

Se declaran reservas indígenas las establecidas en los decretos ejecutivos números 5904-G del 10 de abril de 1976, 6036-G del 12 de junio de 1976, 6037-G del 15 de junio de 1976, 7267-G y 7268-G del 20 de agosto de 1977, así como la *Reserva Indígena Guaymi de Conteburica.

Los límites fijados a las reservas, en los citados decretos, no podrán ser variados disminuyendo la cabida de aquéllas, sino mediante ley expresa”.

“Artículo 2º.- Las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase. No son entidades estatales.

Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley. La Procuraduría General de la República inscribirá en el Registro Público esas reservas a nombre de las respectivas comunidades indígenas. Las reservas serán inscritas libres de todo gravamen. Los traspasos del Estado a las comunidades indígenas serán gratuitos, no pagarán derechos de Registro y estarán exentos de todo otro tipo de carga impositiva conforme a los términos establecidos en la Ley de CONAI”.

Entonces, aún y cuando el art. 1 remite a los decretos ejecutivos nro. 5904-G del 10 de abril de 1976, nro. 6036-G del 12 de junio de 1976, nro. 6037-G del 15 de junio de 1976 y nro. 7268-G del 20 de agosto de 1977 -por medio de los cuales se establecieron las reservas indígenas-, lo cierto es que la norma base es una disposición legislativa elaborada conforme al procedimiento establecido en el art. 124 de la Constitución Política.

Adicionalmente, ante el compromiso adoptado por parte del país al ratificar el Convenio nro. 169 de la OIT se emitió el Decreto Ejecutivo nro. 40932-MP-MJP del 6 de marzo de 2018, publicado en el Alcance nro. 70 del Diario Oficial La Gaceta nro. 59 del 5 de abril del 2018, por el cual la Presidencia de la República estableció el Mecanismo General de Consulta de los Pueblos Indígenas de Costa Rica, con el fin de garantizar y salvaguardar los derechos de los pueblos indígenas. Dicho mecanismo tiene por objeto reglamentar la obligación del Poder Ejecutivo de consultar a los pueblos indígenas de forma libre, previa e informada, mediante procedimientos apropiados y a través de sus instituciones representativas, respecto a medidas administrativas o legislativas que pudiesen afectarles.

Con la anterior relación de instrumentos normativos se pretende demostrar que la obligación del país en adoptar las garantías contempladas en el Convenio 169 de la OIT en favor de los pueblos indígenas se da precisamente porque se cuenta con una ley en la que se dispone expresamente cuáles grupos tienen las condiciones para ser clasificados como población indígena.

C. Jurisprudencia de la Sala Constitucional Justamente por lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha debido garantizar la eficacia de esas obligaciones internacionales en el plano interno, tutelando los derechos de los pueblos indígenas.

Entre muchos ejemplos, puede citarse el caso resuelto mediante la sentencia 2022-024210, en la que los recurrentes, miembros del pueblo indígena cabécar, interpusieron recurso de amparo contra el Poder Judicial, alegando que la Fiscalía Adjunta de Turrialba les había negado el acceso a la justicia. Señalaron que, pese a haber presentado reiteradas denuncias por daños a sus cultivos, animales y bienes dentro de la reserva, los funcionarios judiciales les indicaron que no podían ayudarlos. Consideraron que esto era una violación a su derecho fundamental a una tutela judicial efectiva y a la especial protección que el ordenamiento reconoce a las comunidades indígenas. En dicha resolución este Tribunal dijo, en lo conducente, lo siguiente:

“Ahora bien, conforme al texto del numeral 12 del Convenio 169, las especiales medidas estatales se requieren, cuando sea necesario para procurar que los indígenas puedan comprender y hacerse comprender en procedimientos legales. Adviértase que dicha norma señala los intérpretes a manera ejdocumentemplo (sic), esto es de modo no taxativo, pues en general refiere a cualesquiera medios eficaces para tal fin.

De lo anterior se advierte con facilidad que, en determinados casos, el indígena puede requerir de una particular asistencia letrada para una verdadera comprensión del proceso legal que le afecta, toda vez que tal "comprensión" no se limita a una cuestión idiomática, sino que abarca la posibilidad de contar con recursos que le permitan una defensa efectiva.

VI.- Ahora, si bien este Tribunal ha sido consistente en su jurisprudencia al tutelar de forma debida los derechos de las personas indígenas, especialmente en cuanto al acceso a una justicia judicial, en el presente caso no consta en el material probatorio que obra en autos, que la Fiscalía Adjunta de Turrialba les haya negado a los amparados el acceso a la justicia, o bien, no les brindara la debida atención. Asimismo, tampoco se comprueba que los accionantes sufrieran de barreras idiomáticas o discriminatorias que les impidiese el acceso a la justicia penal.

(…)

Como bien se desprende del elenco de hechos probados, la Fiscalía accionada no impuso ningún obstáculo que impidiera a los tutelados el acceso libre a la justicia, así como tampoco la exigencia de algún mecanismo procesal que dificultara el acceso a una tutela judicial efectiva de sus derechos.

VII.- CONCLUSIÓN. Bajo este orden de circunstancias, el recurso deviene improcedente.

VIII.- Finalmente, es menester señalar que de persistir alguna disconformidad con la atención de los casos planteados ante la Fiscalía accionada, podrán los accionantes si a bien lo tienen, acudir ante la vía de legalidad que corresponda, administrativa o jurisdiccional, a fin de plantear allí las gestiones que estimen pertinentes”.

Nótese que, aunque se desestimó el recurso, su análisis resulta particularmente relevante porque evidencia que este Tribunal no se pronuncia sobre si un territorio o comunidad específica debe ser considerada indígena, ya que esa determinación ha sido establecida de forma expresa mediante la legislación. Además, la condición indígena de los accionantes se tuvo como un hecho incontrovertido, por lo que la controversia no giró en torno a la identificación del grupo protegido –cuestión que, además, no habría podido ser objeto de examen en esta vía, por exceder la naturaleza y los fines propios del recurso de amparo– sino al alcance de las garantías derivadas de tal reconocimiento.

La sentencia 2025-009107 resolvió un recurso de amparo interpuesto por la Defensora de los Habitantes a favor de los niños, niñas y adolescentes pertenecientes a los pueblos indígenas del país contra el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia, por la omisión de realizar la consulta previa en los territorios indígenas durante la formulación de la Política Nacional de la Niñez y la Adolescencia 2024-2036. Además, señaló que el Consejo accionado decidió trasladar dicha consulta al marco de la Política Pública de Pueblos Indígenas, lo que, en su criterio, privó a esa población del ejercicio efectivo de su derecho a participar en la definición de las medidas que les afectan directamente, vulnerando el Convenio 169 de la OIT y la Convención sobre los Derechos del Niño. En esa oportunidad, esta Cámara dispuso lo siguiente:

“III.- Aspectos preliminares. Para la resolución de este proceso, es importante realizar un análisis de sobre el derecho a la consulta previa a las comunidades indígenas a partir de lo dispuesto en el Convenio nro. 169 de la Organización Internacional del Trabajo -aprobado mediante Ley nro. 7316, publicada en La Gaceta nro. 234 de 4 de diciembre de 1992- y la normativa vigente.

El artículo nro. 6 del Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo establece:

“Artículo 6 (…)” Asimismo, el artículo 7 del Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo dispone:

“Artículo 7 (…)” A partir de tal normativa surge el compromiso para los Estados signatarios el compromiso de impulsar de una manera amplia, la promoción de las condiciones que permitan el desarrollo de los pueblos indígenas y tribales de un modo que se respete la diversidad étnica y cultural y se asegure los espacios de autonomía requeridos para ello y se desenvuelva en un marco de igualdad. De ahí surge el deber de consulta previsto en el numeral 6.1 inciso a) anteriormente transcrito ante la emisión de medidas administrativas, tales como políticas públicas, decretos ejecutivos y proyectos de desarrollo susceptibles de afectar directamente a dichos pueblos.

A la luz del compromiso adoptado por parte del país al ratificar lo dispuesto en el artículo 6 del Convenio nro. 169 de la Organización Internacional del Trabajo se emitió el Decreto Ejecutivo nro. 40932-MP-MJP del 6 de marzo de 2018, publicado en el Alcance nro. 70 del Diario Oficial La Gaceta nro. 59 del 5 de abril del 2018, mediante el cual la Presidencia de la República estableció el Mecanismo General de Consulta de los Pueblos Indígenas de Costa Rica, con el fin de garantizar y salvaguardar los derechos de los pueblos indígenas, que pueden verse afectados por decisiones administrativas o legislativas. De dicho cuerpo normativo, cabe destacar lo dispuesto en los artículos 1, 2, 12, 13, 14 y 26:

“Artículo 1.- Objeto. El objeto del Mecanismo General de Consulta a Pueblos Indígenas es, reglamentar la obligación del Poder Ejecutivo de consultar a los pueblos indígenas de forma libre, previa e informada, mediante procedimientos apropiados y a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas administrativas, proyectos de ley promovidos por el Poder Ejecutivo o proyectos privados, susceptibles de afectarles .

Artículo 2.- Definiciones. Las siguientes definiciones son derivadas del marco normativo vigente aplicable:

(…)

g. Medidas administrativas. Comprende, entre otros, actos administrativos, políticas públicas, decretos ejecutivos y proyectos de desarrollo, promovidos desde las instituciones públicas del Poder Ejecutivo (el resaltado no pertenece al original).

(…)

Artículo 12.- Caracterización. Sin perjuicio de lo que establezca el marco normativo vigente, la obligación de consultar debe incorporar, al menos, las siguientes caracterizaciones:

a. La consulta es el derecho de los pueblos indígenas de ser consultados. La consulta es exclusiva para los pueblos indígenas susceptibles de ser afectados por la medida administrativa, proyecto de ley promovido por el Poder Ejecutivo o proyecto privado. Los pueblos indígenas tienen la facultad de determinar las normas internas que regulan la pertenencia a su pueblo.

Amparados en el principio de Buena Fe, los pueblos indígenas, deberán formar parte de la consulta que pueda afectarles. La manifestación de negación anticipada de participar, por parte de un pueblo indígena, deberá ser entendida por el Gobierno, como una expresión parcial no absoluta, de la voluntad del pueblo indígena y conllevará para sí, la necesidad de adoptar todas las medidas de buena fe necesarias, para abrir los canales de diálogo; lo anterior, sin perjuicio de aquellas manifestaciones de negación anticipada que, estando contempladas en los instrumentos internacionales, representan una expresión total de la voluntad de los pueblos indígenas.

b. La obligación de consultar corresponde al Gobierno. La obligación de llevar a cabo los procesos de consulta, recae sobre el Gobierno de la República. Esta obligación, no puede ser delegada en terceros o sujetos de derecho privado de ningún tipo y, bajo ninguna circunstancia, representa la posibilidad de recurrir a medidas coactivas para realizar la consulta. En caso de renuencia por parte de los pueblos indígenas de formar parte de una consulta determinada, el Gobierno deberá hacer uso de todos los canales de diálogo pertinentes, para entender las razones que motivan la renuencia de participar, con el fin de emprender las medidas de buena fe necesarias para el adecuado proceder de la consulta.

c. Información. Los procesos de consulta implican intercambios de buena fe de toda la información útil, pertinente y oportuna entre las partes involucradas, durante todas las etapas del proceso. La contraparte interesada debe transmitir información completa y culturalmente apropiada para los pueblos indígenas. Además, los pueblos indígenas podrán transmitir información suficiente y necesaria, para que la contraparte interesada tenga una comprensión cabal sobre la cultura indígena. La información debe tener amplio alcance a todo el pueblo indígena y deberá ser accesible tanto en español, como en el idioma del pueblo indígena, según los acuerdos de la etapa preparatoria.

d. Convocatorias públicas. Las convocatorias realizadas para las etapas informativas y de toma de decisión, dentro de los procesos de consulta, deberán ser públicas y de amplio alcance, valiéndose de diversas formas y medios de comunicación, así como tomando en cuenta la diversidad lingüística, los factores geográficos y las organizaciones representativas de cada pueblo indígena. La convocatoria, será efectuada con un plazo prudencial que garantice su amplia difusión; los mecanismos de convocatoria serán acordados entre la Instancia Territorial de Consulta y la UTCI, con el fin de garantizar una amplia participación.

e. Publicidad del proceso de Consulta. En cumplimiento del derecho humano de acceso a la información pública, será información de acceso público y publicación proactiva: el plan de consulta, la información intercambiada entre las partes involucradas, los acuerdos derivados de la consulta, así como toda aquella información que durante el proceso se considere oportuna.

Artículo 13.-Medidas específicas a consultar contenidas en los tratados internacionales.- Deberán consultarse todas aquellas medidas administrativas específicas contenidas en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales, a saber:

a. Exploración o explotación de los recursos naturales dentro de los Territorios (Art. 15 Convenio 169); b. Traslado o reubicación de los pueblos indígenas (Art. 16 del Convenio 169); c. Enajenación de tierras o transmisión de los derechos sobre las tierras fuera de la comunidad (Art. 17 del Convenio 169); d. Programas de formación profesional (Art. 22 del Convenio 169); e. Instituciones educativas y medios de educación propios (Art. 27 del Convenio 169); f. Enseñanza del idioma indígena (Art. 28 del Convenio 169) Artículo 14.- Medidas específicas a consultar contenidas en Declaraciones Internacionales.- Asimismo, deberán consultarse todas aquellas medidas administrativas específicas contenidas en la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, a saber:

a. Medidas relacionadas con la adaptación de la legislación interna a la Declaración (Art. 38 de la DNUDPI); b. Medidas relacionadas con el combate de prejuicios, eliminación de la discriminación y promoción de la tolerancia (Art. 15 de la DNUDPI) c. Medidas relacionadas con la explotación laboral de los niños y niñas (Art. 17 de la DNUDPI) d. Medidas relativas a la reparación, restitución o, indemnización justa y equitativa por tierras, territorios y recursos que tradicionalmente hayan poseído u ocupado o utilizado y que hayan sido confiscados, tomados, ocupados, utilizados o dañados. (Art. 28. l de la DNUDPI) e. Medidas tendientes a disponer el almacenamiento o eliminación de materiales peligrosos en las tierras o territorios indígenas. (Art. 29.2 de la DNUDPI) f. Medidas relacionadas con el uso de territorios para actividades militares (Art. 30 de la DNUDPI) g. Medidas relacionadas con la afectación de tierras o territorios y otros recursos, relacionados con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo.

h. Medidas relacionadas con los derechos de los Pueblos Indígenas transfronterizos (Art. 36 de la DNUDPI).

Sin perjuicio de las medidas consignadas previamente, deberán ser consultadas todas aquellas medidas administrativas o proyectos privados que tengan como efecto la afectación de los derechos colectivos de los pueblos indígenas contenidos en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales y la Declaración de acciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como todas aquellas señaladas mediante sentencias de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia o de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Artículo 26.- Etapas del procedimiento de consulta. El procedimiento de consulta a Pueblos Indígenas consta de ocho etapas preclusivas, a saber:

(…).” Así, este Tribunal Constitucional siguiendo lo estipulado en ordinal 6.1.a del Convenio nro. 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales, ha hecho referencia a la importancia de llevar a cabo una consulta previa a la población indígena cuando se está frente a medidas de índole administrativo o legislativo que generen o representen una afectación. En ese sentido, se dictó la sentencia nro. 2019-021297 de las 09:20 horas del 1 de noviembre de 2019, en la cual se estableció:

“IV.- Sobre la consulta a las comunidades indígenas y el Convenio 169 de la OIT. En criterio de este Tribunal Constitucional, siguiendo lo dispuesto en el Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo, aprobado mediante Ley No. 7316, publicada en La Gaceta No. 234 de 4 de diciembre de 1992, debe garantizarse un mecanismo idóneo de participación de las comunidades indígenas en aquellos asuntos que inciden, directamente, sobre éstas. En efecto, el citado Convenio tiene como principio fundamental la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas y tribales en todos los niveles de los procesos de toma de decisiones que les conciernen. La normativa en cuestión, en su artículo 4, exige a los gobiernos adoptar las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, la cultura y el medio ambiente de los pueblos interesados. En varias oportunidades, la Sala ha reconocido la necesidad de tomar en consideración las características propias de los grupos indígenas que se mantienen en sus propios territorios, a la hora de interpretar y aplicar las distintas normas que conforman el ordenamiento jurídico. Así, nuestra Constitución Política debe interpretarse y aplicarse de forma que permita y facilite la vida y desarrollo independientes de las minorías étnicas que habitan en Costa Rica, sin otros límites que los mismos derechos humanos que se imponen a la conducta de todas las personas. De la misma forma deben ser desarrolladas las cláusulas de los instrumentos internacionales y de la legislación común al aplicarse a los pueblos indígenas. Por su parte, el artículo 6 del Convenio precitado establece en lo que interesa lo siguiente: "Artículo 6. 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;". Con base en este precepto, cualquier medida legislativa o administrativa que sea susceptible de afectar directamente a los pueblos interesados debe ser objeto de consulta con ellos. De acuerdo con la definición que hace el artículo 1 de la Ley Indígena, No. 6172 de 29 de noviembre de 1977, esa disposición es aplicable a los pobladores de las reservas indígenas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad (ver en similar sentido sentencias 2014-015855 de las nueve horas veinte minutos del veintiséis de setiembre de dos mil catorce y 2012-007613 de las nueve horas cinco minutos del ocho de junio de dos mil doce, entre muchas otras). Asimismo, el artículo 6.1 inciso b), de este cuerpo normativo establece en forma expresa, que al aplicar las disposiciones de su articulado, los gobiernos deben: “b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;”. Más, específicamente, en cuanto al tema de la comprensión en los procedimientos legales, el artículo 12 ibídem, dispone en forma expresa que: “Los pueblos interesados deberán tener protección contra la violación de sus derechos, y poder iniciar procedimientos legales, sea personalmente o bien por conducto de sus organismos representativos, para asegurar el respeto efectivo de tales derechos. Deberán tomarse medidas para garantizar que los miembros de dichos pueblos puedan comprender y hacerse comprender en procedimientos legales, facilitándoles, si fuere necesario, intérpretes u otros medios eficaces Es menester recalcar que del marco del Convenio 169 de la OIT surge para los Estados signatarios, por un lado el compromiso de impulsar de una manera amplia, la promoción de las condiciones que permitan el desarrollo de los pueblos indígenas y tribales de un modo que se respete la diversidad étnica y cultural y se asegure los espacios de autonomía requeridos para ello y se desenvuelva en un marco de igualdad. Y por otro lado el deber de consulta previsto en el numeral 6.1 inciso a) anteriormente transcrito, en relación con las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a dichos pueblos. Sin dejar de lado que en este punto esa consulta previa constituye como procedimiento obligatorio en las específicas hipótesis arriba señaladas, por medio del cual se le otorga a los pueblos indígenas y tribales, una de las formas de participación democrática más claras (…)”. (el destacado no forma parte del original”.

(…)

A partir de lo expuesto, si bien se determina que el 24 de octubre de 2023, la autoridad recurrida estableció el compromiso de efectuar la consulta a la niñes y la adolescencia indígena, así como a sus padres, madres y personas encargadas dentro del marco de la Política Pública para Pueblos Indígenas, lo cierto del caso es que, para la fecha de interposición de este recurso, sea el 12 de julio de 2024, el proceso no había iniciado y ni siquiera se contaba con un panorama debidamente estructurado y cronológico para garantizar la consulta a los niños, niñas, adolescentes indígenas en el marco de la Política Pública de Pueblos Indígenas.

Véase que fue a partir de la intervención de este Tribunal Constitucional con los requerimientos de las pruebas para mejor resolver que se informó por medio del oficio DVMP-382-10-2024 del 3 de octubre de 2024 que el proceso de consulta inició partir del 25 de octubre de 2024 con la Fase nro. 4 denominada “Intercambio de información”, la cual contempla: “el intercambio de información es un proceso recíproco entre todas las partes involucradas en un proceso de consulta determinado. El objetivo de esta etapa es que, los pueblos indígenas, reciban toda la información de calidad necesaria para tomar una decisión informada y que la contraparte interesada, posea información sobre el pueblo ·indígena y su cosmovisión, en particular, sobre el tema objeto de consulta. La contraparte interesada, debe brindar toda la información de calidad existente sobre la medida administrativa, proyecto de ley promovido por el Poder Ejecutivo o proyecto privado que se esté consultando. La contraparte interesada debe someter información a los pueblos indígenas de la siguiente manera: a. Totalidad de la información (en idioma español) b. Versión resumida de la información (en español y en el idioma del pueblo indígena) c. Locución de la información y otros materiales didácticos. (en español y en el idioma del pueblo indígena) Los pueblos indígenas pueden transmitir toda aquella información de calidad sobre su cultura, que consideren de relevancia, para ampliar el conocimiento de la contraparte interesada. El intercambio se debe dar en ambas vías, a lo largo de todo el proceso. La información no debe entenderse como una entrega formal o única de materiales, sino que se trata de un proceso constante, que requiere de espacios de diálogo donde se presente la información ante espacios internos de decisión comunitaria y participativos, debidamente convocados o ante otro mecanismo tradicional propio, con intérpretes escogidos por el pueblo indígena y en espacios donde se permita la evacuación de dudas. No se omite manifestar que, los enlaces técnicos asignados por su representada fueron debidamente capacitados en el tema del Mecanismo General de Consulta Indígena por parte de la Unidad Técnica de Consulta Indígena. Es importante aclarar que la gestión de los talleres obedece a la especificidad y metodología solicitada por cada Territorio Indígena”. Consta que entre el 25 de octubre de 2024 y el 14 de diciembre de 2024 se efectuó un total de 10 talleres a niños, niñas, adolescentes y personas adultas indígenas, realizados en los territorios indígenas Térraba, Salitre, Rey Curré y Ujarrás, participantes en la consulta de la Política Pública de Pueblos Indígenas. Aunado a ello, mediante el oficio DVMP-612-12-2024 del 17 de diciembre de 2024 se comunicó el cronograma actualizado con la reprogramación de los talleres de la siguiente forma: Fase 3: el 24 de enero de 2025 en el territorio Térraba; Fase 5: el 17 de enero de 2025 en el territorio Salitre; Fase 6: el 31 de enero de 2025 en el territorio Salitre; Fase 4: el 19 de enero de 2025 y el 26 de enero de 2025 en el territorio Rey Curré; Fase 6: el 23 de febrero de 2025 en el territorio Rey Curré; Fase 4: el 18 de enero de 2025, el 25 de enero de 2025 y el 1 de febrero de 2025 en el territorio Ujarrás; Fase 5: el 8 de febrero de 2025 en el territorio Ujarrás; Fase 6: el 22 de febrero de 2025 en el territorio Ujarrás; Fase 5: el 8 de febrero de 2025, el 12 de febrero de 2025, el 13 de febrero de 2025, el 14 de febrero de 2025, el 15 de febrero de 2025 y el 21 de febrero de 2025 en el territorio Boruca.

Así las cosas, esta Sala considera que si bien la autoridad recurrida ha efectuado acciones dirigidas a cumplir con el procedimiento de consulta, lo cierto es que no existe certeza de que se vaya a efectuar como se indicó, con el agravante de que la autoridad recurrida no aportó un cronograma completo en el cual se pudiera observar el procedimiento de consulta en los 24 territorios indígenas, así como tampoco el plan de acción completo que incluya todas las etapas según lo establece el artículo 26 del Mecanismo General de Consulta a Pueblos Indígenas. Nótese que una de las fases con mayor relevancia es la número 6, pues corresponde a la etapa de diálogo, negociación y acuerdos, en la cual las partes involucradas dialogan para que la contraparte interesada conozca la decisión y propuestas que el pueblo indígena elaboró en la etapa de Evaluación Interna. Lo anterior, con la finalidad de que puedan verdaderamente participar e influir en el proceso de adopción de decisiones, de conformidad con los estándares pertinentes. Por consiguiente, atendiendo a las consideraciones expuestas en el Considerando III este Tribunal Constitucional debe intervenir para garantizar la consulta a los niños, niñas, adolescentes indígenas y sus familias de todos los territorios indígenas en el marco de la Política Pública de Pueblos Indígenas bajo la efectiva aplicación del Mecanismo General de Consulta a Pueblos Indígenas. En consecuencia, lo procedente es declarar con lugar el recurso”.

Véase que el Tribunal declaró con lugar el recurso al considerar que la formulación de la Política Nacional de la Niñez y la Adolescencia 2024-2036 debía someterse al Mecanismo General de Consulta a Pueblos Indígenas, conforme al Decreto Ejecutivo nro. 40932-MP-MJP y al artículo 6 del Convenio 169 de la OIT. Se constató que la política en cuestión incluye medidas administrativas con incidencia directa en los derechos colectivos de los pueblos indígenas, relacionadas con educación, cultura, participación y protección especial, por lo que resultaba obligatoria la consulta previa, libre e informada antes de su aprobación. Sin embargo, no se pronunció sobre cuál comunidad o territorio correspondía efectuar la consulta, ni en definir los pueblos sujetos de ella, pues tales cuestiones se encuentran normativamente establecidas. En efecto, la Ley Indígena nro. 6172 reconoce expresamente los territorios y las comunidades que integran la población indígena del país, y el Decreto Ejecutivo nro. 40932-MP-MJP regula el procedimiento aplicable para realizar las consultas en todos los territorios reconocidos. Así, la función de este Tribunal se circunscribió a verificar la observancia del deber estatal de consulta previa y no a redefinir la delimitación de los pueblos indígenas.

Reserva de ley en materia de regulación de derechos fundamentales Al hablar del principio de reserva de ley en materia de derechos fundamentales, es ineludible hacer referencia al art. 28 de la Constitución Política que dice lo siguiente:

Art. 28.- Nadie puede ser inquietado ni perseguido por la manifestación de sus opiniones ni por acto alguno que no infrinja la ley.

Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley.

No se podrá, sin embargo, hacer en forma alguna propaganda política por clérigos o seglares invocando motivos de religión o valiéndose, como medio, de creencias religiosas.

Así, como al art. 19 de la Ley General de la Administración Pública, que ordena lo siguiente:

Art. 19.- 1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia.

Procede destacar que el alcance del principio de reserva de ley fue explicado por esta Sala Constitucional desde sus primeras sentencias. A modo de ejemplo, mediante la sentencia 1992-003550 de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992, se estableció lo siguiente:

“El principio mismo de reserva de ley, del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales –todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables–”.

Al respecto, se pueden consultar adicionalmente las sentencias n.°2011-005271 y n.°2024-017100.

Se desprende que este principio se refiere tanto a la regulación como a la restricción de los derechos y libertades fundamentales. En esa línea, el ejercicio de un derecho fundamental necesita de una ley en dos supuestos. El primero, cuando se busca restringir su ejercicio por razones de interés público –y todo dentro de las exigencias de una sociedad democrática, el principio de razonabilidad y sin afectar el contenido esencial del derecho de que se trate–. El segundo se presenta cuando la naturaleza misma del derecho exige un desarrollo legislativo sobre su alcance y condiciones para ejercerlo. Lo anterior, es de gran importancia debido a que se trata del desarrollo de un derecho que, por su naturaleza y alcance, no cabe hacerlo mediante un marco normativo emitido por el Poder Ejecutivo.

En este sentido, el legislador es quien se encuentra llamado a definir los elementos esenciales que estructuran el contenido y las condiciones de ejercicio de los derechos fundamentales. Solo a través de una ley formal puede garantizarse que su desarrollo se funde en un debate público, democrático y representativo, conforme al procedimiento previsto en la Constitución. La intervención legislativa en esta materia procura que la regulación de los derechos responda a criterios de generalidad y objetividad, claro está, atendiendo a las especificidades de la materia que se pretende regular, y evitando que el Poder Ejecutivo lo realice mediante reglamentos o decretos que carecen de la legitimidad propia del proceso legislativo.

De ahí que la reserva de ley cumpla una función de garantía frente al poder público, al impedir que la configuración o delimitación de los derechos fundamentales se sustraiga del control democrático del Parlamento. No se trata únicamente de un requisito formal, sino de una exigencia sustantiva que preserva el equilibrio entre la libertad individual y la autoridad estatal, asegurando que las decisiones sobre derechos y deberes de las personas provengan del órgano al que la Constitución confiere la potestad normativa primaria.

Además, como lo he destacado en otras oportunidades, el legislador está limitado por el principio de razonabilidad, que exige tomar sus decisiones sin lesionar criterios propios de la ciencia y de la técnica (art. 16 LGAP), tomando en consideración incluso los peritajes que sean necesarios, en materia tan importante y especializada.

Justamente, la existencia del proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo nro. 24.001 es una muestra de que en efecto corresponde al legislador determinar, sobre la base de un soporte técnico y científico adecuado, si un grupo tiene o no las condiciones fácticas para recibir el reconocimiento de tribu y, sobre la base de una discusión democrática y participativa, definir cuál sería el órgano legitimado para representarlos, así como determinar cuáles son los mecanismos idóneos para el ejercicio de los derechos que ese reconocimiento supone. La decisión al respecto es de gran envergadura, debido a las consecuencias jurídicas y administrativas que de ello se derivarían.

E. Conclusión De todo lo expuesto se desprende que la determinación de quiénes integran las categorías protegidas por el Convenio 169 de la OIT no puede derivarse de actos administrativos, sino de una definición expresa y formal del legislador, realizada a la luz del art. 1 de ese instrumento, puesto que es quien ostenta la potestad constitucional para reconocer, desarrollar y delimitar los derechos fundamentales. Obsérvese que la propia jurisprudencia de este Tribunal evidencia que el reconocimiento de los pueblos indígenas, y con ello la activación de los mecanismos de consulta previa, ha tenido fundamento en una ley formal –como ocurre con la Ley Indígena nro. 6172– y no en disposiciones reglamentarias del Poder Ejecutivo. Esa línea asegura que el desarrollo de los derechos colectivos se produzca dentro del marco democrático, garantizando certeza jurídica y respeto por la separación de poderes.

Que el Poder Ejecutivo asuma la facultad de crear, mediante decreto, una categoría jurídica como la de “pueblo tribal” implica atribuirle una competencia que excede su ámbito reglamentario y que solo puede ejercerse por vía legislativa, al tratarse de una definición que genera consecuencias directas en el régimen de derechos y obligaciones del Estado y de las comunidades. Tal proceder vulnera el principio de reserva de ley y altera el equilibrio institucional, pues confiere fuerza normativa a un acto que carece del debate y legitimidad propios del procedimiento parlamentario.

Por ello, sin desconocer el valor de los esfuerzos orientados a garantizar la participación de la población afrodescendiente en las decisiones públicas que les afecten, estimo que no corresponde al Poder Ejecutivo ni a esta Sala anticipar, por vía reglamentaria o pretoriana, una condición jurídica que corresponde definir al legislador. Solo a través de una ley formal puede reconocerse válidamente la existencia de un pueblo tribal y las garantías específicas que de ello se derivan, preservando así la coherencia del orden constitucional (principio constitucional de jerarquía normativa), el principio de reserva de ley en lo atinente a la regulación de derechos fundamentales, la seguridad jurídica y el respeto a la separación de poderes.

Adviértase que la sentencia del presente asunto, pese a que es una desestimatoria, no desvirtúa los criterios sostenidos en la sentencia 2025-029985, sino que, en cierto modo, los confirma. En efecto, el motivo por el cual se rechaza la pretensión radica en que el Plan Regulador aún se encuentra en una fase preliminar, sin que se haya generado una afectación concreta que active las obligaciones de consulta y participación. De ello se desprende que, dentro de la lógica de la mayoría, de haberse encontrado el proceso en una etapa más avanzada, habrían resultado aplicables las garantías previstas en el Convenio 169 de la OIT en favor de la población afrodescendiente, en virtud del reconocimiento efectuado en el fallo anterior.

Precisamente por esa razón, considero necesario dejar constancia de que un reconocimiento de tal envergadura –la condición de pueblo tribal de una comunidad determinada– no puede derivarse de un decreto ejecutivo, sino de una disposición legislativa que, conforme al principio de reserva de ley y el principio de razonabilidad, establezca con claridad los supuestos, efectos y alcances de esa categoría jurídica.

No descarto que a ellos, como a cualquier comunidad en el marco del principio de participación derivado del art. 9 de la Constitución Política, se les debe conferir audiencia sobre un proceso que les impacta, pero estimo que la determinación sobre si son o no pueblos tribales dependerá de una ley al efecto que tenga el correspondiente fundamento. Y sobre el particular no prejuzgo.

Anamari Garro Vargas 1 Res. 2025032461