Suspension of action against waste regionalization regulationSuspensión de acción contra regionalización de residuos

Sala Constitucional Date of Resolution: October 15, 2025, at 9:45 a.m.

Case File: 25-029835-0007-CO Type of matter: Action of unconstitutionality Analyzed by: SALA CONSTITUCIONAL Judgment with protected data, in accordance with current regulations  Res. No. 2025033751 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine forty-five in the morning on the fifteenth of October two thousand twenty-five.

Action of unconstitutionality brought by Nombre72611, identity card No. CED39432, in her capacity as MAYOR OF BELÉN, against ARTICLES 1, 2, 4, 9, 10 AND 14 OF THE REGLAMENTO PARA LA GESTIÓN REGIONALIZADA DE RESIDUOS SÓLIDOS Y ORGÁNICOS EN COSTA RICA.

Whereas:

1.- By a brief received in the Secretariat of the Chamber on September 29, 2025, it is requested that ARTICLES 1, 2, 4, 9, 10 AND 14 OF THE REGLAMENTO PARA LA GESTIÓN REGIONALIZADA DE RESIDUOS SÓLIDOS Y ORGÁNICOS EN COSTA RICA be declared unconstitutional.

Regarding standing: She states that in repeated decisions, the Chamber has recognized municipal authorities—Council and mayor—direct standing for the latter (mayor) to file an action of unconstitutionality under Article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, when acting in defense of municipal autonomy and competencies, “on the understanding that they act in defense of the entity’s interests.” Regarding the object of the action: She notes that she brings this action of unconstitutionality against Articles 1, 2, 4, 9, 10, and 14 of Executive Decree No. 44974-S, called “Reglamento para la Gestión Regionalizada de Residuos Sólidos y Orgánicos en Costa Rica.” She alleges that the cited articles of Executive Decree No. 44974-S directly infringe the constitutional provisions of Articles 169 and 170 of the Constitution, which enshrine Municipal Autonomy in the Costa Rican legal system, highlighting the development made by this Court in Ruling 5445-99 on the bases of municipal autonomy and the concept of the local, and warning that one must not return to a scenario where Local Governments functioned as an extension of the Central Administration through regulatory provisions of the Executive Branch such as the one challenged. She maintains that the challenged decree violates the principle of non-retroactivity enshrined in Article 34 of the Constitution and the principle of legitimate expectations. She affirms that the provisions issued by the Ministry are in violation of the prerogative of the non-retroactivity of the law, insofar as they require local governments to immediately comply with what is regulated in the decree regarding bidding processes whose execution began before its entry into force in April 2025, with the Ministerio de Salud ordering that extensions of waste collection and treatment bidding processes under execution or those initiated before the entry into force (new bidding processes) must implement the regionalization imposed via decree, even though the contracts had conditions and terms of reference defined and accepted by each bidder and the contractor, according to CARTA-MS-DM-2810-2025 of May 23, 2025, communicated to all municipalities, including the Municipalidad de Belén. She also states that the order from the Ministerio de Salud violates the principle of legitimate expectations by affecting a contractual relationship with a company that met all the legal conditions in force before the entry into force of the decree.

Regarding municipal autonomy: She maintains that municipal autonomy, in accordance with this Court’s interpretation, comprises four main areas: political, normative, tax, and administrative. She indicates that, for this case, the cited articles of the decree infringe municipal autonomy in the normative, tax, and administrative areas. She affirms that the obligation to regionalize imposed by the Ministerio de Salud on local governments for the comprehensive management (gestión integral) of solid and organic waste according to Articles 1, 2, 4, 9, 10, and 14 of the decree and within the regions defined by MIDEPLAN, violates the normative, tax, and administrative autonomy of each local government. She indicates that such obligation forces each municipality in the imposed region to regulate, define its taxes, and administer the provision of the service within its own competence—collection, recovery (valorización), and final disposal of ordinary solid and organic waste—not from the scope of its specific territory (the canton), but from the regionalized provision of the service, leaving each local government subject to what the other municipalities in the region decide. She specifies that, in the case of the Región Central Norte to which the Municipalidad de Belén must adhere, the region is made up of 45 local governments, more than half of the country's municipalities (84 in total), with different population, urban planning, technical, economic, social, educational, cultural, and geographical realities that are not taken into account for the challenged regulation. She alleges that, under the power to issue regulations to deploy the provision of the service within their competence, municipalities are being forced by means of an executive decree to issue their regulations based on the imposition of regionalization, without being able to choose to organize the provision of the service individually. She adds that, in addition, they are subject to maximum distances of 80 km from the farthest generation point when waste must be disposed of outside the territory, and of 45 km for locating transfer stations when ordinary solid waste must be disposed of in a territory different from the canton. She indicates that, in the Central Region, the only Environmental Park (Parque Ambiental) in operation is HUAZO, located in Aserrí, so transfer stations could be the rule. She points out that there is no Environmental Park whose useful life guarantees the 45 municipalities an authorized site that complies with the applicable regulations to ensure residents the fundamental right to health, life, and an ecologically balanced environment. She states that the mandatory nature of regionalization impacts the tax autonomy of each local government, because each municipality cannot choose and define its own management and operation model nor decide if it wishes to join the region imposed by the Ministerio de Salud through the decree. She indicates that, contrary to Article 83 of the Código Municipal, with this duty to regionalize, the taxes of each local government must be arranged based on the regional reality and not the local reality of the corresponding canton, contravening what the legislator provided in respect of the municipal autonomy of Articles 169 and 170 of the Political Constitution. She cites that, “in the specific case of ordinary waste, municipalities are authorized to establish the rate model that best suits the reality of their canton,” highlighting that it refers to the reality of their canton and not the reality of the region to which they must mandatorily join following the entry into force of Decree No. 44974-S. She states that no constitutional regulation or erga omnes jurisprudence has been issued recognizing a form of territorial decentralization in Costa Rica for the administration of local interests and services other than that provided in Article 169 of the Political Constitution, according to which, in each canton, the administration of local interests and services is the responsibility of the municipal government. She indicates that, along these lines, the Código Municipal provides the possibility and never the duty or obligation for local governments to organize through pacts and/or agreements for the provision of local services under their responsibility. She points out that, by means of an executive decree and under the tutelage and direction of the Ministerio de Salud, a regional model for the administration and provision of a service of local competence is created, in contravention of the constitutional norms, the jurisprudence of this Chamber that is erga omnes binding, and the special legislation of legal rank (Código Municipal). She continues by stating that “in line with the foregoing, and always in relation to Municipal Autonomy, it is deemed pertinent to highlight the Principle of Subsidiarity developed by this Constitutional Court; in the following sense: ‘The principle of subsidiarity allows defining the scope of competence of decentralized entities vis-à-vis the State, as it prevents competencies from being absorbed by higher levels when lower levels can exercise them efficiently.’ (Ruling No. 09858-2001) Additionally, this High Constitutional Court has expressed: ‘...According to our democratic system and as established by the Political Constitution itself, it is the responsibility of each municipality in its jurisdiction to look after local interests and services to the exclusion of any interference that is incompatible with the concept of ‘the local’ in the terms set by the Political Constitution... (Rulings No. 2231-96 and 2237-96) In the area of Municipal Autonomy, said Principle recognizes municipalities as autonomous entities capable of administering local interests without interference from the central Government in the provision of local public services. In this sense, any policy that seeks to impose a system of centralization, in this case, to impose the obligation to organize the provision of the local public service of comprehensive management of solid and organic waste by means of regions, defined by MIDEPLAN and imposed on Local Governments by the Ministerio de Salud, necessarily must demonstrate that the local level could not do so under its own model of territorial organization defined for it by the Political Constitution and legal rank regulations, while applying the corresponding regulatory channels, under the hierarchy of norms prevailing in the Costa Rican legal system and based on technical-scientific studies that substantiate the regulations that, in that sense, might be issued” (sic). She alleges that, in the case of the decree whose articles are challenged, no reference or mention is made in its justification and recitals (considerandos) regarding the technical-scientific studies from which the Ministerio de Salud derives its decision that the provision of the local public service of comprehensive management of solid and organic waste must occur by organizing into the regions defined by MIDEPLAN, with a purpose that does not correspond to nor arose for organizing the provision of that local public service. She states that they are unknown, even by that Local Government, the subsequent studies, evaluations, etc., that may have been carried out by the Central Government, MIDEPLAN and/or the Ministerio de Salud, to determine that this scheme has satisfactorily met the objectives and reasons that gave rise to it.

Regarding non-retroactivity: She indicates that regulatory non-retroactivity constitutes a fundamental principle of law that provides that norms cannot be applied to facts or situations occurring before their entry into force, protecting acquired rights, consolidated legal situations, and providing juridical security. She reiterates, in the same sense, that regulatory non-retroactivity prevents applying the new regulation to facts prior to its validity, safeguarding acquired rights, consolidated legal situations, and juridical security. She maintains that, in this line of reasoning, the new regulation cannot affect consolidated rights and that the application of the decree is unfavorable for the local councils (ayuntamientos), insofar as the extendable waste collection and treatment contracts—as provided in the terms of each bidding process—would be affected. She refers that, in the case of the challenged decree, through official communication CARTA-MS-DM-2810-2025 of May 23, 2025, the Ministerio de Salud expressly orders the mayors to comply with said rule in “any new procurement or extension of existing contracts.” She points out that this communication incorporates a warning directed at the municipalities to the effect that, in the event of non-compliance by providers of collection, transport, and disposal services for ordinary solid and organic waste—public, private, or mixed managers—the Ministerio de Salud, based on Article 356 of the cited law, may decree by its own authority special measures to avoid dangers to the health of people or the environment, or else file complaints before the corresponding courts in accordance with the Ley General de Salud and the Ley para la Gestión Integral de Residuos. She submits that it is clear that the mandatory implementation of the decree substantially affects the provision of an essential service, by imposing on municipalities limitations for disposing of solid waste outside the region to which they belong, despite the existence of bidding processes with contracts under execution or with the possibility of extension under the same terms according to the prevailing legality, forcing them, by order of the Ministry, to modify contractual terms and conditions to the detriment of a consolidated legal situation. She states that, as of January 24, 2025, the Municipalidad de Belén initiated in the Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP) the procurement procedure for the transport and final disposal of solid waste from the Canton of Belén, and that at that time Executive Decree No. 44974-S had not been issued—issued on March 26, 2025, with effect from April 28, 2025—, meaning one is faced with a later regulation that comes to affect contractual relationships under execution by imposing conditions not contemplated in the regulations that generated those bidding processes of the affected municipalities, such as the one corresponding to the Municipalidad de Belén.

Regarding the principle of legitimate expectations: She maintains that, doctrinally, it has been indicated that legitimate expectations imply that certain expectations generated by one legal person vis-à-vis another, due to a specific behavior, produce uniform results in an atmosphere of trust that can only be broken to give way to public interest. She indicates that, in this case, the enactment of a decree creates a conflict between the municipal administrations that have contracts with a legal possibility of extension and that, nevertheless, with the change of regulatory provisions, could not be executed, affecting the existing legal relationship with the contractor. She states that the development of contractual relationships between the Public Administration and the contractors who bid with it is equally subject to relationships of trust, in which the rules of the game are duly defined and, therefore, the duty to respect them arises. She declares that, upon issuance of the decree, the Administration would find itself obliged to substantially affect the terms of the contractual relationship, preventing in many cases the execution of contracts, a situation that affects the duties and rights of the companies providing the contracted services.

Facts claimed to be relevant: She indicates that, on April 28, 2025, it was published in La Gaceta No. 75, Supplement (Alcance) 52, Executive Decree No. 44974-S, called “Reglamento para la gestión regionalizada de residuos sólidos y orgánicos en Costa Rica,” which contains in Articles 1, 2, 4, 9, 10, and 14 the provisions challenged for contravening the Municipal Autonomy enshrined in Articles 169 and 170 of the Political Constitution and, through the obligation of regionalization that violates Municipal Autonomy, the duty of the Public Administration—in this case of the municipalities—enshrined in Article 182 of the Political Constitution, to conduct their procurements for the acquisition of works, goods, and services by resorting to public tender (licitación). She indicates that the provisions embodied in those articles directly affect the country's municipalities and, in that sense, the Municipalidad de Belén, insofar as they impose the obligation to organize by regions—those defined by MIDEPLAN—to exercise the competence of providing a local public service, such as the comprehensive management of solid and organic waste in the canton under its jurisdiction, in accordance with the regionalization defined by MIDEPLAN. She indicates that, through the decree, her represented entity is forced to join the Región Central Norte to provide that public service, no longer able to organize the administration and provision of that local public service individually, according to its own organizational model and in response to the interests and needs of its residents. She adds that, contravening municipal administrative autonomy, the Ministerio de Salud, through the decree, defines for all local governments, without distinction, objectives and minimum goals for selective collection (recolección selectiva) and adequate treatment of organic waste, according to a percentage table they must meet annually during the first five years of the regulation’s validity, to achieve in the fifth year 100% selective collection and adequate treatment of organic waste. She transcribes that Article 14 of the decree provides: “With the purpose of increasing the recovery (valorización) of this waste, municipalities may implement selective collection and adequate treatment of organic waste, meeting the following minimum collection and recovery goals, cumulatively, from the entry into force of this regulation.” She states that, under the apparent image of the constitutional duty of coordination among public administrations and claiming a steering competence (rectoría) of the Ministerio de Salud in comprehensive waste management, the intent is to turn municipalities into administrative units subordinate to the dictates of that Ministry through the regionalization model defined by MIDEPLAN. She indicates that, without indicating or making available to the affected local governments the technical-scientific studies that motivate the act, it is determined that, when waste must be disposed of outside the territorial jurisdiction of the canton, maximum permitted distances of 80 km from the farthest generation point are imposed for disposal in environmental parks outside the canton, and maximum radii of action of 45 km for the establishment of transfer stations, which as a general rule must be strategically located within the territory of the generating municipality or, failing that, within the territories of municipalities that are part of an inter-municipal agreement (convenio intermunicipal).

Regarding the grounds for unconstitutionality: Articles 1, 2, 4, 9, 10, and 14, in clear contravention of the municipal autonomy enshrined in Articles 169 and 170 of the Political Constitution and widely recognized in the erga omnes jurisprudence of this Court, impose on municipalities an obligation of regionalization dictated by MIDEPLAN. She indicates that, in accordance with such provisions, each municipality must organize itself with the other local governments that make up the region to which it belongs—in the case of the Municipalidad de Belén, the Región Central Norte—to provide the local public service of comprehensive management of solid and organic waste. She affirms that, through these provisions of the decree and under the steering competence (rectoría) of the Ministerio de Salud, an open scheme of subordination of the autonomous entity or body represented by each local government to the centralized power of the Executive, represented in the Ministerio de Salud, is imposed, and that such form of subordination has been analyzed and declared unconstitutional by this Chamber on repeated occasions. She points out that Article 1, in relation to Articles 2, 4, 9, and 10, violating the provisions of Articles 169 and 170 of the Constitution that enshrine Municipal Autonomy, obliges autonomous municipal governments, and in this specific case the Municipalidad de Belén, to organize in accordance with the regions predefined by MIDEPLAN to provide the local public service of comprehensive management of solid and organic waste in the canton’s territory. She indicates that Article 2, second paragraph, in relation to Article 14 of the decree, in contravention of municipal autonomy, defines and imposes on municipalities, and in that sense on her represented entity, goals and objectives unilaterally defined by the Ministerio de Salud for selective collection of organic waste with progressive recovery percentages annually during the first five years of the regulation’s validity. She alleges that, in addition to disrespecting Autonomy, there is a lack of technical-scientific studies that would have allowed the Ministerio de Salud to arrive at such a global definition of the possibility and obligation of selective collection of organic waste, since each local government has its own reality and characteristics that cannot be ignored by the Ministerio de Salud, even less so to impose an obligation of regulatory rank, as if such transgression of the Constitution, the jurisprudence of this Chamber, and legal rank norms were permitted. She states that, also through Article 2, second paragraph, in relation to Article 10 of the decree, the Ministerio de Salud, unilaterally and without basis in technical-scientific studies, imposes on her represented entity the maximum permitted distance of 80 km between the point of waste generation and the place of final disposal when waste must be disposed of outside the canton, and adds a maximum permitted distance of a 45 km radius for the establishment of transfer stations in cases where waste must be disposed of outside the canton and there is no transfer station in the canton. She questions: “Where do those distances come from?”, indicating that only the Ministerio de Salud can answer this by making available to all involved parties the technical-scientific studies carried out prior to the drafting and enactment of the decree, something that as of the filing of the action has not occurred. She transcribes, regarding what is established in Article 4, that the extracted text contemplates: “The Ministerio de Salud, in compliance with Article 2 clause i) of Law 8839, establishes that the comprehensive management of ordinary solid waste must be evaluated and planned by regions...”. She points out that the Ministerio de Salud claims to dictate this provision on the obligation of regionalization to comply with a competence defined in Article 2, clause i), of Law 8839; but she cites that in that clause i) what is established is: “ARTICLE 2.- Objectives. The objectives of this Law are: To promote comprehensive waste management at the municipal and local level, fostering regional solutions...”. She affirms that this text neither defines a competence for the Ministerio de Salud nor establishes regional solutions for comprehensive waste management as an obligation, and that it is not the same to establish that the comprehensive management of ordinary solid waste must be evaluated and planned by regions as to say that comprehensive management is promoted by fostering regional solutions. She concludes that the decree abusively uses the legal norm to make it appear that a competence is conferred on the Ministerio de Salud to impose on municipalities, with Constitutional Autonomy, the obligation to regionalize in accordance with the regions defined by MIDEPLAN to comprehensively manage the solid and organic waste from their territory. She reiterates that Article 9, in relation to the second paragraph of Article 2 and Article 10, violating the municipal autonomy recognized in Articles 169 and 170 of the Constitution, defines for autonomous municipal governments the obligation of regionalization in accordance with the regions predefined by MIDEPLAN and establishes maximum permitted distances of 80 km for final disposal of waste outside the canton and radii of influence of 45 km for the establishment of transfer stations when waste must be disposed of outside the canton and there is no transfer station in the canton. She reiterates the question related to the distances, indicating that only the Ministerio de Salud can answer it by making available the technical-scientific studies carried out prior to the drafting and enactment of the decree, something that as of the filing of the action has not occurred. She points out that Article 10 is in violation of the municipal autonomy enshrined in Articles 169 and 170 of the Political Constitution, insofar as it reaffirms the obligation of regionalization of local governments in accordance with the regions predefined by MIDEPLAN and establishes the maximum permitted distances of 80 km and the radii of influence of 45 km for transfer stations in the indicated cases, reiterating the same question regarding the origin of such distances and the lack of available technical-scientific studies. She indicates, finally, that Article 14, in relation to the second paragraph of Article 2, imposes on her represented entity and the other municipalities objectives and goals for the progressive recovery of organic waste, defining percentages to be met each year during the first five years of the decree’s validity. She affirms that, in addition to disrespecting autonomy, there is a lack of technical-scientific studies that would have allowed the Ministerio de Salud to arrive at that global definition of the possibility and obligation of selective collection of organic waste, given that each local government has its own reality and characteristics that cannot be ignored by the Ministerio de Salud in order to impose an obligation of regulatory rank. She states that the duty of regionalization imposed on her represented entity through the articles of the cited decree, in addition to violating the municipal autonomy enshrined in Articles 169 and 170 of the Constitution, violates the principles of constitutional rank that are mandatory in public procurement.

Regarding the violation of general principles of Administrative Procurement: She notes that Article 182 of the Political Constitution constitutes the basis of the administrative contract and the enshrinement of the public tender (licitación) procedure as an institutional guarantee. She affirms that it has been said that Article 182 was justified by the framers in the benefits and virtues of public tender and in the need to eradicate so-called “contracts without public tender.” She indicates that the Political Constitution enshrines the principle of freedom of administrative procurement, according to the interpretation of Articles 45 and 46 and the ruling of the Sala Constitucional 3495-92 which developed its content. She points out that, in the regulatory development of Article 182, the Ley General de Contratación Pública (Law 9986 of May 31, 2021), in its Article 8, categorically establishes the principles of public procurement incorporated in the partially transcribed ruling 998-98, which are violated by the issuance of the challenged Executive Decree, which, as indicated, establishes regional solutions for comprehensive waste management. She alleges that the “principle of value for money” is violated, which instructs the procuring Administration to direct every procurement to maximize the value of public resources, under a results-based management approach, to be carried out in a timely manner and under the best price and quality conditions. She asserts that this constitutional and legal principle is affected by the Reglamento para la Gestión Regionalizada de Residuos Sólidos Ordinarios y Orgánicos en Costa Rica, since it severely limits the country's alternatives for collection, transport, and treatment of solid waste and, therefore, greater participation in public tenders of this nature, in an already limited market. She argues that, for the same reasons, the “principle of effectiveness and efficiency” is violated, because public resources and the conduct of the subjects involved in public procurement must respond to the fulfillment of institutional ends, goals, and objectives and to the satisfaction of the public interest, insofar as the provisions of the decree establish unproven technical requirements that cause multimillion-dollar investments, which would lead to a 200% to 300% increase in the collection rate for the citizenry, generating an increase in delinquency and an immediate loss of funding for the service, contrary to the mentioned principle.

It adds that the same objection would be made regarding the “principle of equality and free competition” set forth in Article 8, subsection f) of Law 9986, extensively developed by constitutional case law in stating that opposition and competition among bidders must be strengthened within the prerogatives of freedom of enterprise under Article 46, in order to promote a competitive market with the greatest number of bidders and allow the Administration to select the best offer, providing equal treatment, seeking the broadest competition and inviting potential suitable bidders, without establishing unjustified restrictions on free participation. It maintains that the restriction of locating Environmental Parks no more than 80 kilometers from the point of generation, within the same socioeconomic region, as well as the maximum distance of 45 kilometers for transfer centers, directly limits the possibility of more potential bidders participating in tenders of this nature.

Regarding the absence of technical-scientific aspects and the principles of reasonableness and proportionality: It explains that reasonableness and proportionality constitute fundamental parameters of constitutionality to assess whether a law or an administrative act is fair and adequate. It specifies that reasonableness requires a logical relationship between the means and the intended end, while proportionality verifies that the imposed restriction is necessary and not disproportionate to the objective. It indicates that the principle of reasonableness requires that every public decision or action have a logical and coherent connection with the end it seeks to achieve.

It sets forth that the principle of proportionality implies that the adopted measure be suitable for achieving the objective, necessary insofar as it restricts as little as possible among several options, and, finally, not excessive in relation to the pursued end. It affirms that these principles constitute tools for analyzing whether a law or administrative act violates the Constitution, determining its legitimacy. It notes that this Chamber has specified the necessary content of the principles of reasonableness and proportionality and that, in reiterated rulings, it has established regarding the former that the law cannot be irrational, because the selected means must have a real and substantial relationship with the pursued object. It details that technical rationality means proportionality between means and ends; that juridical rationality implies adaptation to the Constitution and, especially, to the rights and freedoms recognized therein and in the International Human Rights Conventions in force; and that reasonableness regarding personal effects entails not imposing on those rights limitations or burdens other than those reasonably derived from their nature or greater than those indispensable for their reasonable functioning in society. It cites that, in Voto N.° 5236-99, the Constitutional Court established components of reasonableness. It indicates that, for its part, the principle of proportionality demands that the issued act be appropriate for the realization of the underlying ends (suitability), necessary insofar as it imposes the least possible amount of restrictions on fundamental rights—such that the employed means is suitable and necessary and can only be considered necessary when the legislator could not choose another equally efficient means that limited the right less—and proportional in the strict sense, that is, a legislative act tailored to the circumstances, pursuant to Votos N.° 1739-92 and N.° 5236-99. It alleges that Decreto Ejecutivo N.° 44974-S, “Reglamento para la gestión regionalizada de residuos sólidos y orgánicos en Costa Rica”, and its provisions 1, 2, 4, 9, 10 and 14, violate the Right to the Constitution in matters of public procurement and Municipal Autonomy by establishing a regionalization for the final disposal of solid waste without responding to a technical and scientific process of grouping based on waste generation, adequate volumes per region, and the financial or environmental viability of each canton to define the best form of grouping. It invokes, in the same sense, Article 16 of the Ley General de la Administración Pública, which establishes that the Administration cannot issue acts contrary to unequivocal rules of science, technique, justice, logic or convenience and that the judge may exercise legality review over the conformity of discretionary acts with those non-legal rules.

It clarifies that this Chamber has interpreted that such provision does not authorize arbitrariness, but rather demands that discretionary acts be grounded in science, technique or the principles of justice, logic and convenience, granting the adjudicator the power to control the conformity of those discretionary elements. It concludes that Article 16 of the LGAP regulates that the administrative act must conform to the technical option with the greatest scientific support and that the exercise of discretionary power, when one alternative is chosen over another, does not present itself with Decreto Ejecutivo N.° 44974-S, which is unconstitutional because, in cases involving specialized bodies, the adoption of decisions based on rules of science or technique was omitted, an aspect not considered by the Ministry of Health when issuing the cited regulation.

Claims: It requests that this unconstitutionality action be admitted. It requires that the effects of Decreto Ejecutivo N.° 44974-S, called “Reglamento para la gestión regionalizada de residuos sólidos y orgánicos en Costa Rica”, be suspended for the Municipality of Belén. It asks that, in due course, the unconstitutionality action be declared with merit and the challenged norms be expelled and/or eliminated (annulled) from the Costa Rican legal system, for being contrary to the Political Constitution, according to the reasons set forth and the evidence provided.

2. In order to substantiate the standing she holds to bring this unconstitutionality action, the petitioner alleges that she appears in her capacity as mayor and maintains that she has direct standing to file this action under the protection of Article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, when she acts in defense of municipal autonomy and competencies, “understanding that she acts in defense of the interests of the entity.” 3. In file No. 25-017217-0007-CO, an unconstitutionality action is being processed against provisions 1, 2, 4, 5, 7, 9 and 10 of the REGLAMENTO PARA LA GESTIÓN REGIONALIZADA DE RESIDUOS SÓLIDOS ORDINARIOS Y ORGÁNICOS EN COSTA RICA, DECRETO EJECUTIVO, no. 44974-S, published in Alcance no. 52 to Gaceta no. 75 of April 28, 2025. Said action was processed by resolution of 09:37 hours on July 10, 2025. The first publication was made on July 14, 2025.

4. Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional empowers the Chamber to reject outright or on the merits, at any time, even from its presentation, any petition submitted for its consideration that proves to be manifestly improper, or when it considers that there are sufficient elements of judgment to reject it, or that it is a mere reiteration or reproduction of a previous equal or similar petition that was rejected.

Justice Castillo Víquez writes; and,

CONSIDERING

I.OBJECT OF THE ACTION. The petitioner files an unconstitutionality action against Articles 1, 2, 4, 9, 10 and 14 of Decreto Ejecutivo N.° 44974-S, called “Reglamento para la Gestión Regionalizada de Residuos Sólidos y Orgánicos en Costa Rica”. It is alleged that the regulation violates the principle of non-retroactivity, legitimate expectations, municipal autonomy, harms principles of public procurement and that of reasonableness and proportionality. It also reproaches the absence of technical and scientific criteria.

II.REGARDING UNCONSTITUTIONALITY ACTION NO. 25-0172170007-CO. In file No. 25-017217-0007-CO, an unconstitutionality action is being processed against provisions 1, 2, 4, 5, 7, 9 and 10 of the Reglamento para la Gestión Regionalizada de Residuos Sólidos Ordinarios y Orgánicos en Costa Rica, Decreto Ejecutivo, no. 44974-S, published in Alcance no. 52 to Gaceta no. 75 of April 28, 2025. Said action was processed by resolution of 09:37 hours on July 10, 2025. The first publication was made on July 14, 2025.

In said unconstitutionality action—the processing of which was published in the Boletín Judicial—it is alleged: violation of the principle of scientific protection in broad terms, pursuant to provisions 4, 9 and 10, disconnection from the climate variable in provisions 4, 9 and 10; and deregulation of the competencies of Nombre3763 in provisions 9 and 10; that the regulation never passed through the sieve of Nombre3763, nor obtained an environmental license, despite having norms that establish regulations and conditions on land-use planning (planificación del uso del suelo), by regionalizing integrated solid waste management; the collection and transport of special or hazardous waste is excluded, without studies and without reasonable cause, from the challenged regulatory body; omission of weighing the effects on the climate in the environmental diagnoses on solid waste management of any type; violation of the principle of objectification regarding regulated areas or radii and kilometers (no backing in technical criteria, but in presumed mere administrative discretion); and, establishes mandatory regulations for municipalities via regulation.

III.- APPLICATION OF ARTICLE 84 OF THE LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. The cited provision establishes:

“Article 84. If after the action and before the publication of the respective notice, other unconstitutionality actions are filed against the same law, decree, provision, agreement or resolution, those actions shall be accumulated to the first and shall be considered as an amplification.

Also accumulated shall be the actions filed in that capacity by the parties of the suspended proceedings, if they are filed within fifteen days following the first publication of the notice.

Actions filed after that period shall be left in suspension, while those previously filed are resolved.” Thus, it follows that this unconstitutionality action was filed on September 29, 2025, meaning, subsequent to unconstitutionality action No. 25-017217-0007-CO. It is noted that the first publication of the challenged norms occurred on July 14, 2025. Therefore, pursuant to Article 84 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this action was filed outside the established period following the first publication, making applicable the third paragraph of said article, that is, suspension.

It is noted that, although this action challenges Article 14 of the Reglamento para la Gestión Regionalizada de Residuos Sólidos Ordinarios y Orgánicos en Costa Rica, Decreto Ejecutivo N.° 44974-S, said norm adds Anexo 1 to Decreto Ejecutivo N.° 36093-S, Reglamento sobre el Manejo de Residuos Sólidos Ordinarios, of July 15, 2010, called “Recolección y tratamiento de Residuos Orgánicos”. That is, what is claimed in relation to the rest of the challenged articles is connected.

Consequently, given the relationship between said proceeding and the present action, and in order to avoid contradictory resolutions, it is necessary to suspend the processing of this matter pending what is resolved in the referenced unconstitutionality action. The foregoing, pursuant to Article 84 of the Law that governs this jurisdiction, given that, at the date of filing this action, the period for accumulation had already elapsed.

IV.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE FILE. The parties are warned that, if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic or new-technology-produced device, these must be withdrawn from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this ruling. Otherwise, all material not withdrawn within this period shall be destroyed, as provided in the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”, approved by the Corte Plena in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in the Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Therefore:

The processing of this action is suspended until the unconstitutionality action being processed in file number 25-017217-0007-CO is resolved.

Fernando Castillo V.

President Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- 

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente  Res. Nº 2025033751 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cuarenta y cinco minutos del quince de octubre de dos mil veinticinco .

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre72611, cédula de identidad No. CED39432, en su condición de ALCALDESA DE BELÉN, contra los ARTÍCULOS 1,2,4,9,10 Y 14 DEL REGLAMENTO PARA LA GESTIÓN REGIONALIZADA DE RESIDUOS SÓLIDOS Y ORGÁNICOS EN COSTA RICA.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala 29 de septiembre de 2025, se solicita que se declare inconstitucional los ARTÍCULOS 1,2,4,9,10 Y 14 DEL REGLAMENTO PARA LA GESTIÓN REGIONALIZADA DE RESIDUOS SÓLIDOS Y ORGÁNICOS EN COSTA RICA.

Respecto a la legitimación: Dice que en reiteradas resoluciones, la Sala ha reconocido a las autoridades municipales -Concejo y alcalde- la legitimación directa para que el segundo (alcalde o acaldesa) presente acción de inconstitucionalidad al amparo del artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, cuando acude en defensa de la autonomía y las competencias municipales, “por entender que actúa en defensa de los intereses del ente”.

En cuanto al objeto de la acción: Comenta que interpone esta acción de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, 2, 4, 9, 10 y 14 del Decreto Ejecutivo N.° 44974-S, denominado “Reglamento para la Gestión Regionalizada de Residuos Sólidos y Orgánicos en Costa Rica”.

Alega que los numerales citados del Decreto Ejecutivo N.° 44974-S infringen directamente los preceptos constitucionales de los artículos 169 y 170 de la Constitución, que consagran la Autonomía Municipal en el ordenamiento jurídico costarricense, destacando el desarrollo efectuado por ese Tribunal en el Voto 5445-99 sobre las bases de la autonomía municipal y el concepto de lo local, y advirtiendo que no se debe regresar al escenario en que los Gobiernos Locales funcionaban como extensión de la Administración Central mediante normativa reglamentaria del Poder Ejecutivo como la impugnada. Sostiene que el decreto impugnado violenta el principio de irretroactividad consagrado en el artículo 34 de la Constitución y el principio de confianza legítima. Afirma que las disposiciones emitidas por el Ministerio resultan violatorias de la prerrogativa de irretroactividad de la ley, en cuanto imponen a los gobiernos locales acatar de inmediato lo normado en el decreto respecto de licitaciones cuya ejecución inició antes de su entrada en vigencia en abril de 2025, disponiendo el Ministerio de Salud que las prórrogas de licitaciones de recolección y tratamiento de residuos en ejecución o las promovidas antes de la entrada en vigencia (nuevas licitaciones) deben implementar la regionalización impuesta vía decreto, pese a que las contrataciones tenían condiciones y términos de referencia definidos y aceptados por cada oferente y el contratista, según CARTA-MS-DM-2810-2025 de 23 de mayo de 2025, comunicada a todas las municipalidades, incluida la Municipalidad de Belén. También dice que la imposición del Ministerio de Salud violenta el principio de confianza legítima al afectar una relación contractual con una empresa que cumplió con todas las condiciones legales vigentes antes de la entrada en vigor del decreto.

Sobre la autonomía municipal: Sostiene que la autonomía municipal, conforme al desarrollo de este Tribunal, comprende cuatro áreas principales: política, normativa, tributaria y administrativa. Indica que, para este caso, los numerales del decreto reseñados infringen la autonomía municipal en las áreas normativa, tributaria y administrativa. Afirma que la obligatoriedad de regionalizarse impuesta por el Ministerio de Salud a los gobiernos locales, para la gestión integral de residuos sólidos y orgánicos según los numerales 1, 2, 4, 9, 10 y 14 del decreto y dentro de las regiones definidas por MIDEPLAN, vulnera la autonomía normativa, tributaria y administrativa de cada gobierno local. Señala que tal obligación fuerza a cada municipalidad de la región impuesta a normar, definir sus tributos y administrar la prestación del servicio propio de su competencia -recolección, valorización y disposición final de residuos sólidos ordinarios y orgánicos- no desde el ámbito de su territorio específico (el cantón), sino desde la prestación regionalizada del servicio, quedando cada gobierno local supeditado a lo que dispongan las otras municipalidades de la región. Precisa que, en el caso de la Región Central Norte a la que debe adherirse la Municipalidad de Belén, la región está conformada por 45 gobiernos locales, más de la mitad de las municipalidades del país (84 en total), con realidades poblacionales, urbanísticas, técnicas, económicas, sociales, educativas, culturales y geográficas distintas que no se toman en cuenta para la normativa cuestionada. Alega que, desde la potestad reglamentaria para desplegar la prestación del servicio de su competencia, las municipalidades están siendo obligadas por vía de decreto ejecutivo a emitir sus reglamentos partiendo de la imposición de la regionalización, sin poder optar por organizar la prestación del servicio de modo individual. Añade que, además, se impone la sujeción a distancias máximas de 80 km desde el punto de generación más lejano cuando se deba disponer residuos fuera del territorio, y de 45 km para ubicar estaciones de transferencia cuando se deba disponer residuos sólidos ordinarios en un territorio distinto del cantón. Indica que, en la Región Central, el único Parque Ambiental en operación es el HUAZO, ubicado en Aserrí, por lo que la regla podrían ser las estaciones de transferencia. Señala que no se cuenta con un Parque Ambiental cuya vida útil garantice a las 45 municipalidades un lugar autorizado que cumpla con la normativa aplicable para asegurar a los munícipes el derecho fundamental a la salud, a la vida y a un ambiente ecológicamente equilibrado. Expone que la obligatoriedad de regionalización impacta la autonomía tributaria de cada gobierno local, porque cada municipalidad no puede optar y definir su propio modelo de gestión y operación ni decidir si desea integrarse a la región impuesta por el Ministerio de Salud mediante el decreto. Indica que, contrario al artículo 83 del Código Municipal, con ese deber de regionalización los tributos de cada gobierno local deberán disponerse desde la realidad regional y no desde la realidad local del cantón correspondiente, contraviniendo lo dispuesto por el legislador en respeto de la autonomía municipal de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Cita que, “en el caso específico de residuos ordinarios, se autoriza a las municipalidades a establecer el modelo tarifario que mejor se ajuste a la realidad de su cantón”, resaltando que se refiere a la realidad de su cantón y no a la realidad de la región a la que debe integrarse obligatoriamente a partir de la entrada en vigor del Decreto N.° 44974-S. Manifiesta que no se ha emitido normativa constitucional ni jurisprudencia erga omnes que reconozca una forma distinta de descentralización territorial en Costa Rica para la administración de los intereses y servicios locales que no sea la prevista en el artículo 169 de la Constitución Política, según el cual, en cada cantón, la administración de los intereses y servicios locales está a cargo del gobierno municipal. Indica que, en esa línea, el Código Municipal prevé la posibilidad y nunca el deber u obligación de que los gobiernos locales se organicen por vía de pactos y/o convenios para la prestación de servicios locales a su cargo. Señala que, por vía de decreto ejecutivo y bajo la tutela y dirección del Ministerio de Salud, se crea un modelo regional de administración y prestación de un servicio de competencia local, en contravención de las normas constitucionales, de la jurisprudencia de esa Sala de aplicación obligatoria erga omnes y de la legislación especial de rango legal (Código Municipal). Continúa diciendo que “en la línea de lo expuesto, y siempre en relación con la Autonomia Municipal, se estima pertinente destacar el Principio de Subsidiariedad desarrollado por ese Tribunal Constitucional; en el sentido siguiente: "El principio de subsidiariedad permite definir el ámbito competencial de los entes descentralizados frente al Estado, en tanto impide que las competencias sean absorbidas por niveles superiores cuando los inferiores pueden ejercerlas eficientemente. "(Voto N.° 09858- 2001) Adicionalmente ese Alto Tribunal Constitucional ha expresado: “...De acuerdo con nuestro sistema democrático y según lo establece la propia Constitución Política, corresponde a cada municipalidad en su jurisdicción velar por los intereses y servicios locales con exclusión de toda interferencia que sea incompatible con el concepto de "lo local" en los términos que fija la Constitución Política... (Votos N.º 2231-96 y 2237-96) En el ámbito de la Autonomía Municipal dicho Principio reconoce a las municipalidades como entes autónomos capaces de administrar los intereses locales sin la injerencia del Gobierno Central en la atención de los servicios públicos locales. En tal sentido, cualquier política que pretenda imponer un régimen de centralización, en este caso, imponer la obligación de organizar la prestación del servicio público local, de gestión integral de los residuos sólidos y orgánicos, por medio de regiones, definidas por MIDEPLAN e impuestas a las Gobiernos Locales por el Ministerio de Salud, necesariamente debe demostrar que el nivel local no pudo hacerlo bajo el modelo propio de organización territorial que le definen la Constitución Política y la normativa de rango legal, eso si, aplicando los canales normativos correspondientes, bajo la jerarquía de normas imperante en el ordenamiento jurídico costarricense y tomando como base, estudios técnico-científicos que fundamenten la normativa que en ese sentido llegara a emitirse” (sic). Alega que, en el caso del decreto cuyas normas se impugnan, no se hace referencia ni mención en su justificación y considerandos acerca de los estudios técnico-científicos de los que parte el Ministerio de Salud para definir que la prestación del servicio público local de la gestión integral de residuos sólidos y orgánicos deba darse organizándose en las regiones definidas por MIDEPLAN, con una finalidad que no corresponde ni surgió para organizar la prestación de ese servicio público local. Manifiesta que se desconocen, incluso por parte de ese Gobierno Local, los estudios, evaluaciones posteriores, etc., que se hayan dado por parte del Gobierno Central, el MIDEPLAN y/o el Ministerio de Salud, para determinar que ese esquema haya cumplido satisfactoriamente los objetivos y razones que le dieron origen.

Sobre la irretroactividad: Indica que la irretroactividad normativa constituye un principio fundamental del derecho que dispone que las normas no pueden aplicarse a hechos o situaciones ocurridas antes de su entrada en vigor, protegiendo derechos adquiridos, situaciones jurídicas consolidadas y brindando seguridad jurídica. Reitera, en igual sentido, que la irretroactividad normativa impide aplicar la nueva normativa a hechos anteriores a su vigencia, resguardando derechos adquiridos, situaciones jurídicas consolidadas y la seguridad jurídica. Sostiene que, en ese orden de ideas, la nueva normativa no puede afectar derechos consolidados y que la aplicación del decreto resulta desfavorable para los ayuntamientos, en tanto los contratos de recolección y tratamiento de residuos prorrogables -por así disponerlo los términos de cada licitación- se verían afectados. Refiere que, en el caso del decreto impugnado, mediante el oficio CARTA-MS-DM-2810-2025 de 23 de mayo de 2025, el Ministerio de Salud ordena expresamente a los alcaldes y alcaldesas cumplir dicha norma en “toda aquella nueva contratación o bien prórroga de contrataciones existentes”. Señala que esa nota incorpora una advertencia dirigida a las municipalidades en el sentido de que, en caso de incumplimiento por parte de prestatarios de los servicios de recolección, transporte y disposición de residuos sólidos ordinarios y orgánicos -gestores públicos, privados o mixtos-, el Ministerio de Salud, con fundamento en el artículo 356 de la ley citada, podrá decretar por su propia autoridad medidas especiales para evitar peligros contra la salud de las personas o el ambiente, o bien presentar denuncias ante los tribunales correspondientes conforme a la Ley General de Salud y la Ley para la Gestión Integral de Residuos. Aduce que resulta claro que la implementación obligatoria del decreto afecta sustancialmente la prestación de un servicio esencial, al imponerse a las municipalidades limitaciones para disponer residuos sólidos fuera de la región a la que pertenecen, pese a existir licitaciones con contratos en ejecución o con posibilidad de prórroga en los mismos términos según el bloque de legalidad imperante, obligándolas el Ministerio a modificar términos y condiciones contractuales en detrimento de una situación jurídica consolidada. Expone que, al 24 de enero de 2025, la Municipalidad de Belén inició en el Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP) el procedimiento de contratación para el transporte y disposición final de los residuos sólidos del cantón de Belén, y que para ese momento no se había emitido el Decreto Ejecutivo N.° 44974-S —dictado el 26 de marzo de 2025, con rige a partir del 28 de abril de 2025—, de modo que se está ante una norma posterior que viene a afectar relaciones contractuales en ejecución al imponer condiciones no contempladas en la normativa que generó esas licitaciones de las municipalidades afectadas, como la correspondiente a la Municipalidad de Belén.

En cuanto al principio de confianza legítima: Sostiene que, doctrinariamente, se ha señalado que la confianza legítima implica que determinadas expectativas generadas por un sujeto de derecho frente a otro, en razón a un comportamiento específico, produzcan resultados uniformes en un ambiente de confianza que sólo puede ser quebrantada para dar paso al interés público. Indica que, en este caso, la promulgación de un decreto viene a generar un conflicto entre las administraciones municipales que poseen contratos con posibilidad legal de prórroga y que, sin embargo, con el cambio de disposiciones normativas, no podrían ejecutarse, afectando la relación jurídica existente con el contratista. Expone que el desarrollo de relaciones contractuales entre la Administración Pública y los contratistas que con esta licitan está sometido igualmente a relaciones de confianza, en las que las reglas de juego estén debidamente definidas y, por ende, surge el deber de respetarse. Manifiesta que, al emitirse el decreto, la Administración se vería obligada a afectar sustancialmente los términos de la relación contractual, impidiendo en muchos casos la ejecución de los contratos, situación que incide en los deberes y derechos de las empresas prestatarias de los servicios contratados.

Hechos que afirma son relevantes: Indica que, el 28 de abril de 2025, se publicó en la Gaceta N.° 75, Alcance 52, el Decreto Ejecutivo N.° 44974-S, denominado “Reglamento para la gestión regionalizada de residuos sólidos y orgánicos en Costa Rica”, el cual contiene en los numerales 1, 2, 4, 9, 10 y 14 las disposiciones que se impugnan por contravenir la Autonomía Municipal consagrada en los numerales 169 y 170 de la Constitución Política y, por medio de la obligación de regionalización que violenta la Autonomía Municipal, el deber de la Administración Pública -en este caso de las municipalidades- consagrado en el artículo 182 de la Constitución Política, de realizar sus contrataciones para la adquisición de obras, bienes y servicios acudiendo a la licitación. Señala que las disposiciones recogidas en esas normas afectan directamente a las municipalidades del país y, en ese sentido, a la Municipalidad de Belén, en cuanto imponen la obligación de organizarse por regiones -las definidas por MIDEPLAN- para ejercer la competencia de la prestación de un servicio público local, como lo es la gestión integral de residuos sólidos y orgánicos en el cantón de su jurisdicción, conforme la regionalización definida por MIDEPLAN. Indica que, por medio del decreto, se obliga a su representada a incorporarse a la Región Central Norte para prestar ese servicio público, no pudiendo ya organizar la administración y prestación de ese servicio público local de forma individual, conforme su modelo propio de organización y en atención a los intereses y necesidades de sus munícipes. Añade que, contraviniendo la autonomía administrativa municipal, el Ministerio de Salud, por vía del decreto, define a todos los gobiernos locales, sin distinción, objetivos y metas mínimas de recolección selectiva y tratamiento adecuado de los residuos orgánicos, conforme una tabla porcentual que deben ir cumpliendo por año durante los primeros cinco años de vigencia del reglamento, para alcanzar en el quinto año el 100% de recolección selectiva y tratamiento adecuado de los residuos orgánicos. Transcribe que el artículo 14 del decreto dispone: “Con el propósito de incrementar la valorización de estos residuos, las municipalidades podrán implementar la recolección selectiva y el tratamiento adecuado de los residuos orgánicos, cumpliendo con las siguientes metas mínimas de recolección y valorización, de manera acumulativa, a partir de la entrada en vigor del presente reglamento”. Manifiesta que, bajo la aparente imagen del deber de coordinación constitucional de las administraciones públicas y aduciendo una competencia de rectoría del Ministerio de Salud en la gestión integral de residuos, se pretende convertir a las municipalidades en unidades administrativas subordinadas a los designios de ese Ministerio mediante el modelo de regionalización definido por MIDEPLAN. Indica que, sin indicar ni poner a disposición de los gobiernos locales afectados los estudios técnico-científicos que motivan el acto, se determina que, cuando se deba disponer residuos fuera de la jurisdicción territorial del cantón, se imponen distancias máximas permitidas de 80 km desde el punto de generación más lejano para la disposición en parques ambientales fuera del cantón, y radios de acción máximos de 45 km para el establecimiento de estaciones de transferencia, que como regla de principio deben ubicarse estratégicamente dentro del territorio de la municipalidad generadora o, en su defecto, dentro de los territorios de las municipalidades que formen parte de un convenio intermunicipal.

En cuanto a los motivos de inconstitucionalidad: Los numerales 1, 2, 4, 9, 10 y 14, en clara contravención a la autonomía municipal consagrada en los numerales 169 y 170 de la Constitución Política y reconocida ampliamente en la jurisprudencia erga omnes de ese Tribunal, imponen a las municipalidades una obligación de regionalización dispuesta por MIDEPLAN. Indica que, conforme a tales disposiciones, cada municipalidad debe organizarse con los otros gobiernos locales que conforman la región a la que pertenece -en el caso de la Municipalidad de Belén, la Región Central Norte- para prestar el servicio público local de gestión integral de residuos sólidos y orgánicos. Afirma que, por la vía de esas normas del decreto y bajo la rectoría del Ministerio de Salud, se impone un esquema abierto de subordinación del ente o entidad autónoma representada por cada gobierno local al poder centralizado del Ejecutivo, representado en el Ministerio de Salud, y que tal forma de subordinación ha sido analizada y declarada como inconstitucional por esa Sala en reiteradas ocasiones. Señala que el artículo 1, en relación con los numerales 2, 4, 9 y 10, violentando las disposiciones de los artículos 169 y 170 de la Constitución que consagran la Autonomía Municipal, obliga a los gobiernos autónomos municipales, y en este caso específico a la Municipalidad de Belén, a organizarse conforme a las regiones predefinidas por MIDEPLAN para dar la prestación del servicio público local de gestión integral de residuos sólidos y orgánicos en el territorio del cantón. Indica que el numeral 2, párrafo segundo, en relación con el 14 del decreto, en contravención de la autonomía municipal, define e impone a las municipalidades, y en ese sentido a su representada, metas y objetivos unilateralmente definidos por el Ministerio de Salud de recolección selectiva de residuos orgánicos con porcentajes de recuperación progresivos por año durante los primeros cinco años de vigencia del reglamento. Alega que, además de irrespetar la Autonomía, se carece de estudios técnico-científicos que le habrían permitido al Ministerio de Salud llegar a tal definición global de posibilidad y obligación de recolección selectiva de residuos orgánicos, puesto que cada gobierno local tiene una realidad y características propias que no pueden ser desconocidas por el Ministerio de Salud, menos aún para imponer una obligación de rango reglamentario, como si tal transgresión a la Constitución, a la jurisprudencia de esa Sala y a las normas de rango legal se lo permitiera. Expone que, también por medio del artículo 2, párrafo segundo, en relación con el numeral 10 del decreto, el Ministerio de Salud, de forma unilateral y sin base en estudios técnico-científicos, impone a su representada la distancia máxima permitida de 80 km entre el lugar de generación de los residuos y el de disposición final cuando se deba disponer de los residuos fuera del cantón, y adiciona una distancia máxima permitida de un radio de 45 km para el establecimiento de estaciones de transferencia en los casos en que se deba disponer de los residuos fuera del cantón y no se cuente con estación de transferencia en el cantón. Se cuestiona que: “¿De dónde salen esas distancias?”, indicando que eso solamente podrá responderlo el Ministerio de Salud poniendo a disposición de todas las partes involucradas los estudios técnico-científicos realizados, previos a la elaboración y promulgación del decreto, aspecto que al momento de plantear la acción no ha ocurrido. Transcribe, en cuanto a lo establecido en el numeral 4, que el texto extractado contempla: “El Ministerio de Salud en cumplimiento al artículo 2 inciso i) de la Ley 8839, establece que gestión integral de los residuos sólidos ordinarios se debe evaluar y planificar por regiones...”. Señala que el Ministerio de Salud sostiene que dicta esa norma de obligación de regionalización para cumplir con una competencia definida en el artículo 2, inciso i), de la Ley 8839; pero cita que en ese inciso i) lo que se establece es: “ARTÍCULO 2.- Objetivos. Son objetivos de la presente Ley: Promover la gestión integral de residuos en el ámbito municipal y local, fomentando las soluciones regionales...”. Afirma que ese texto ni define una competencia al Ministerio de Salud ni establece como obligación las soluciones regionales para la gestión integral de residuos y que no es lo mismo establecer que la gestión integral de residuos sólidos ordinarios se debe evaluar y planificar por regiones que decir que se promueve la gestión integral fomentando soluciones regionales. Concluye que en el decreto se usa de forma abusiva la norma legal para hacer ver que se confiere una competencia al Ministerio de Salud para imponer a las municipalidades, con Autonomía Constitucional, la obligación de regionalizarse conforme a las regiones definidas por MIDEPLAN para gestionar de forma integral los residuos sólidos y orgánicos de su territorio. Reitera que el artículo 9, en relación con el párrafo segundo del artículo 2 y el artículo 10, violentando la autonomía municipal reconocida en los artículos 169 y 170 de la Constitución, define para los gobiernos autónomos municipales la obligación de regionalización conforme a las regiones predefinidas por MIDEPLAN y establece distancias máximas permitidas de 80 km para la disposición final de residuos fuera del cantón y radios de influencia de 45 km para el establecimiento de estaciones de transferencia cuando se deba disponer de residuos fuera del cantón y no se cuente con estación de transferencia en el cantón. Reitera la pregunta relacionada con las distancias, indicando que solo podrá responderla el Ministerio de Salud poniendo a disposición los estudios técnico-científicos realizados, previos a la elaboración y promulgación del decreto, aspecto que al momento de plantear la acción no ha ocurrido. Señala que el artículo 10, es violatorio de la autonomía municipal consagrada en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, en tanto reafirma la obligación de regionalización de los gobiernos locales conforme a las regiones predefinidas por MIDEPLAN y establece las distancias máximas permitidas de 80 km y los radios de influencia de 45 km para estaciones de transferencia en los casos indicados, reiterando la misma pregunta sobre el origen de tales distancias y la falta de estudios técnico-científicos disponibles. Indica, finalmente, que el numeral 14, en relación con el párrafo segundo del numeral 2, impone a su representada y a las demás municipalidades objetivos y metas de recuperación progresiva de desechos orgánicos, definiendo porcentajes a cumplir en cada año durante los primeros cinco años de vigencia del decreto. Afirma que, además de irrespetar la autonomía, se carece de estudios técnico-científicos que le habrían permitido al Ministerio de Salud llegar a esa definición global de posibilidad y obligación de recolección selectiva de desechos orgánicos, dado que cada gobierno local tiene una realidad y características propias que no pueden ser desconocidas por el Ministerio de Salud para imponer una obligación de rango reglamentario. Dice que el deber de regionalización impuesto a su representada por medio de las normas del decreto citado, además de violentar la autonomía municipal consagrada en los artículos 169 y 170 de la Constitución, vulnera los principios de rango constitucional de obligado acatamiento en la contratación pública.

En cuanto a la violación de principios generales de Contratación Administrativa: Comenta que el artículo 182 de la Constitución Política constituye el fundamento del contrato administrativo y la consagración del procedimiento de la licitación como garantía institucional. Afirma que se ha dicho que el artículo 182 fue justificado por el constituyente en los beneficios y bondades de la licitación y en la necesidad de erradicar los denominados “contratos sin licitación”. Indica que la Constitución Política consagra el principio de libertad de contratación administrativa, según la interpretación de los artículos 45 y 46 y la resolución de la Sala Constitucional 3495-92 que desarrolló su contenido. Señala que, en el desarrollo normativo del artículo 182, la Ley General de Contratación Pública (Ley 9986 de 31 de mayo de 2021), en su artículo 8, establece de manera categórica los principios de la contratación pública incorporados en la resolución 998-98 parcialmente transcrita, los cuales se ven vulnerados por la emisión del Decreto Ejecutivo que se ataca, el cual, como se indicó, establece soluciones regionales para la gestión integral de residuos. Alega que se violenta el “principio de valor por el dinero”, que instruye a la Administración licitante a orientar toda contratación a maximizar el valor de los recursos públicos, bajo enfoque de gestión por resultados, para realizarse en forma oportuna y bajo las mejores condiciones de precio y calidad. Expone que ese principio constitucional y legal se ve afectado por el Reglamento para la Gestión Regionalizada de Residuos Sólidos Ordinarios y Orgánicos en Costa Rica, toda vez que limita seriamente las alternativas del país de recolección, transporte y tratamiento de residuos sólidos y, por lo tanto, la mayor participación en concursos públicos de esta naturaleza, en un mercado ya limitado. Argumenta que, por las mismas razones, se violenta el “principio de eficacia y eficiencia”, pues los recursos públicos y la conducta de los sujetos que intervienen en compras públicas deben responder al cumplimiento de fines, metas y objetivos institucionales y a la satisfacción del interés público, en tanto las disposiciones del decreto establecen requisitos técnicos no demostrados que provocan inversiones millonarias, lo que acarrearía un crecimiento en la tasa de recolección para la ciudadanía entre un 200% y un 300%, generando un aumento en la morosidad y un desfinanciamiento inmediato del servicio, en contra del mencionado principio. Añade que igual reparo se haría respecto del “principio de igualdad y libre concurrencia” contemplado en el artículo 8 de la Ley 9986, inciso f), ampliamente desarrollado por la jurisprudencia constitucional al señalar que se debe afianzar la oposición y competencia entre oferentes dentro de las prerrogativas de la libertad de empresa del artículo 46, para promover un mercado competitivo con el mayor número de oferentes y permitir a la Administración seleccionar la mejor oferta, dando trato igualitario, procurando la más amplia competencia e invitando a potenciales oferentes idóneos, sin establecer restricciones injustificadas a la libre participación. Sostiene que la restricción de localizar Parques Ambientales a no más de 80 kilómetros desde el punto de generación, dentro de la misma región socioeconómica, así como la distancia máxima de 45 kilómetros para centros de transferencia, limita directamente la posibilidad de que más potenciales oferentes participen en concursos de esta naturaleza.

Sobre la inexistencia de aspectos de orden técnico-científico y los principios de razonabilidad y proporcionalidad: Explica que la razonabilidad y la proporcionalidad constituyen parámetros fundamentales de constitucionalidad para evaluar si una ley o un acto administrativo resultan justos y adecuados. Precisa que la razonabilidad exige una relación lógica entre los medios y el fin perseguido, mientras que la proporcionalidad verifica que la restricción impuesta sea necesaria y no desproporcionada al objetivo. Indica que el principio de razonabilidad requiere que toda decisión o actuación pública guarde conexión lógica y coherente con el fin que busca alcanzar.

Aclara que esta Sala ha interpretado que tal disposición no autoriza la arbitrariedad, sino que exige fundamentar los actos discrecionales en la ciencia, la técnica o los principios de justicia, lógica y conveniencia, otorgando al juzgador el poder de controlar la conformidad de esos elementos discrecionales. Concluye que el artículo 16 de la LGAP regula que el acto administrativo debe ajustarse a la opción técnica con mayor respaldo científico y que el ejercicio de la potestad discrecional, al elegirse una alternativa y no otra, no se presenta con el Decreto Ejecutivo N.° 44974-S, que resulta inconstitucional al omitirse, en casos de órganos especializados, la adopción de decisiones con base en reglas de ciencia o técnica, aspecto no considerado por el Ministerio de Salud al emitir el citado reglamento.

Pretensiones: Solicita que se admita la presente acción de inconstitucionalidad. Requiere que se suspendan los efectos del Decreto Ejecutivo N.° 44974-S, denominado “Reglamento para la gestión regionalizada de residuos sólidos y orgánicos en Costa Rica”, para la Municipalidad de Belén. Pide que, en su oportunidad, se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad y se expulsen y/o eliminen (anulen) del ordenamiento jurídico costarricense las normas impugnadas, por ser contrarias a la Constitución Política, conforme las razones expuestas y las pruebas aportadas.

2. A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, la accionante alega que comparece en su condición de alcaldesa y sostiene que tiene legitimación directa para formular esta al amparo del artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, cuando actúa en defensa de la autonomía y las competencias municipales, “por entender que actúa en defensa de los intereses del ente”.

3. En el expediente No. 25-017217-0007-CO se tramita una acción de inconstitucionalidad contra los 1, 2, 4, 5, 7, 9 y 10 del REGLAMENTO PARA LA GESTIÓN REGIONALIZADA DE RESIDUOS SÓLIDOS ORDINARIOS Y ORGÁNICOS EN COSTA RICA, DECRETO EJECUTIVO, nro. 44974-S, publicado en el Alcance nro. 52 a la Gaceta nro. 75 de 28 de abril de 2025. Dicha acción fue cursada por resolución de las 09:37 horas del 10 de julio de 2025. El 14 de julio de 2025 realizó la primera publicación.

4. El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

CONSIDERANDO

I.OBJETO DE LA ACCIÓN. La parte accionante formula una acción de inconstitucionalidad contra de los artículos 1, 2, 4, 9, 10 y 14 del Decreto Ejecutivo N.° 44974-S, denominado “Reglamento para la Gestión Regionalizada de Residuos Sólidos y Orgánicos en Costa Rica”. Se alega que el reglamento violenta el principio de irretroactividad, confianza legítima, autonomía municipal, lesiona principios de la contratación pública y el de razonabilidad y proporcionalidad. También reprocha la ausencia de criterios de orden técnico y científico.

II.EN CUANTO A LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD NO. 25-0172170007-CO. En el expediente No. 25-017217-0007-CO se tramita una acción de inconstitucionalidad contra los 1, 2, 4, 5, 7, 9 y 10 del Reglamento para la Gestión Regionalizada de Residuos Sólidos Ordinarios y Orgánicos en Costa Rica, Decreto Ejecutivo, nro. 44974-S, publicado en el Alcance nro. 52 a la Gaceta nro. 75 de 28 de abril de 2025. Dicha acción fue cursada por resolución de las 09:37 horas del 10 de julio de 2025. El 14 de julio de 2025 realizó la primera publicación.

En dicha acción de inconstitucionalidad -cuyo curso fue publicado en el Boletín Judicial- se alega: la violación al principio de tutela científica en términos amplios, conforme a lo establecido en las normas 4, 9 y 10, desvinculación de la variable climática en los numerales 4, 9 y 10; y desregularización de las competencias de Nombre3763 en los ordinales 9 y 10; que el reglamento nunca pasó por el tamiz de Nombre3763, ni obtuvo una licencia ambiental, a pesar de tener normas que establecen regulaciones y condicionamientos a la planificación del uso del suelo, al regionalizar el manejo integrado de residuos sólidos; se excluye, sin estudios y sin razonable causa, dentro del cuerpo normativo cuestionado la recolección y transporte de residuos de manejo especial o peligrosos; omisión de ponderación de los efectos al clima en los diagnósticos ambientales sobre manejo de residuos sólidos de ningún tipo; violación al principio de objetivación en cuanto a áreas o radios y kilómetros regulados (no respaldo en criterios técnicos, sino en presunta mera discrecionalidad administrativa); y, establece regulaciones obligatorias a las municipalidades vía reglamento.

III.- APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 84 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. El citado numeral establece:

“Artículo 84. Si después de la acción y antes de la publicación del aviso respectivo se presentaren otras acciones de inconstitucionalidad contra la misma ley, decreto, disposición, acuerdo o resolución, esas acciones se acumularán a la primera y se tendrán como ampliación.

También se acumularán las acciones que con ese carácter interpongan las partes de los juicios suspendidos, si fueren presentadas dentro de los quince días posteriores a la primera publicación del aviso.

Las acciones que se planteen después de ese plazo se dejarán en suspenso, mientras se resuelven las que hubieren sido presentadas anteriormente”.

Así las cosas, se desprende que esta acción de inconstitucionalidad fue interpuesta el 29 de septiembre de 2025, es decir, con posterioridad a la acción de inconstitucionalidad N.° 25-017217-0007-CO. Se destaca que la primera publicación de las normas impugnada se realizó el 14 de julio de 2025. Por ende, de conformidad con el artículo 84 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta acción fue presentada fuera del plazo establecido posterior a la primera publicación, siendo procedente la aplicación del párrafo tercero de dicho artículo, es decir, la suspensión.

Se señala que, si bien en esta acción se impugna el artículo 14 del Reglamento para la Gestión Regionalizada de Residuos Sólidos Ordinarios y Orgánicos en Costa Rica, Decreto Ejecutivo N.° 44974-S, dicha norma adiciona el Anexo 1 al Decreto Ejecutivo N.° 36093-S, Reglamento sobre el Manejo de Residuos Sólidos Ordinarios, del 15 de julio de 2010, denominado “Recolección y tratamiento de Residuos Orgánicos”. Es decir, lo reclamado en relación con el resto de los artículos impugnados guarda conexidad.

En consecuencia, dada la relación existente entre dicho proceso y la presente acción, y con el fin de evitar resoluciones contradictorias, se impone suspender la tramitación de este asunto en espera de lo que se resuelva en la referida acción de inconstitucionalidad. Lo anterior, de conformidad con el artículo 84 de la Ley que rige esta jurisdicción, toda vez que, a la fecha de interposición de esta acción, ya había transcurrido el plazo para la acumulación.

IV.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se suspende la tramitación de esta acción hasta tanto no se resuelva la acción de inconstitucionalidad que se tramitan en expediente número 25-017217-0007-CO.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

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