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Res. 25309-2025 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 08/08/2025
OutcomeResultado
By majority vote, the Chamber found none of the alleged constitutional defects and held that the donation authorization must operate subject to all constitutional and statutory limits governing public assets.Por mayoría, la Sala concluyó que el proyecto no contiene los vicios de inconstitucionalidad alegados y que la autorización de donar debe aplicarse respetando los límites constitucionales y legales sobre los bienes públicos.
SummaryResumen
By majority vote, the Constitutional Chamber held that the bill authorizing the State and its institutions to support and make donations to Asociación Obras del Espíritu Santo did not contain the alleged constitutional defects. The majority regarded the legislative benefit as connected to the association’s characteristics and social work and therefore found no violation of equality, legitimacy, suitability, necessity, proportionality, or reasonableness. As to Article 2, the general authorization to donate property, services, funds, and rights does not displace constitutional or statutory restrictions governing public assets. Any donation must be construed harmoniously with the rest of the legal system, particularly Article 121(14) of the Constitution. Assets enjoying constitutional protection remain beyond any disposition inconsistent with that provision, while real property statutorily dedicated to a specific public purpose requires prior legislative declassification. Two members dissented, concluding that the bill unjustifiably favored one organization and insufficiently protected public-domain assets.La Sala Constitucional, por mayoría, determinó que el proyecto de ley que autoriza al Estado y sus instituciones a apoyar y efectuar donaciones a la Asociación Obras del Espíritu Santo no presenta los vicios de inconstitucionalidad alegados. Consideró que el beneficio legislativo responde a las características y la labor social de la asociación, por lo que no estimó lesionados los principios de igualdad, legitimidad, idoneidad, necesidad, proporcionalidad y razonabilidad. Respecto del artículo 2, la autorización general para donar bienes, servicios, recursos económicos y derechos no elimina las restricciones constitucionales o legales aplicables al patrimonio público. Toda donación deberá interpretarse armónicamente con el ordenamiento y, en particular, con el artículo 121 inciso 14 de la Constitución. Los bienes sometidos a protección constitucional permanecen fuera del alcance de una enajenación incompatible con esa norma, mientras que los inmuebles afectados legalmente a un fin específico requieren desafectación legislativa previa. Dos integrantes disintieron por considerar vulnerados la igualdad y el régimen demanial.
Key excerptExtracto clave
In this Chamber’s view, the consultation overlooks that constitutional provisions apply directly and, given their hierarchy, prevail over any other rule that conflicts with them. Regarding Article 2 of the bill, this Court determines that its eventual incorporation into the legal system would require its content to be harmonized with the remaining legal framework, including Article 121(14) of the Constitution. The absence of an express reference to the constitutional provision may simply be interpreted as tacit recognition of an insurmountable limit.A juicio de esta Sala, la consulta formulada obvia que las disposiciones constitucionales tienen aplicación directa y, dada su jerarquía, se imponen a cualquier otra norma que se le oponga. Concerniente al ordinal 2 del proyecto, este Tribunal determina que su eventual inclusión en el ordenamiento jurídico conllevaría la necesidad de conciliar su contenido con el resto de la normativa, incluyendo el numeral 121 inciso 14) de la Constitución Política, de una forma armoniosa. La ausencia de una mención explícita del canon constitucional puede interpretarse, sencillamente, como el reconocimiento tácito de un límite infranqueable.
Pull quotesCitas destacadas
"Con base en los razonamientos expuestos, la mayoría de este Tribunal evacua la consulta en el sentido de que no existen los vicios de inconstitucionalidad alegados."
"Based on the foregoing reasoning, the majority of this Court answers the consultation by finding that the alleged constitutional defects do not exist."
Considerando X
"Con base en los razonamientos expuestos, la mayoría de este Tribunal evacua la consulta en el sentido de que no existen los vicios de inconstitucionalidad alegados."
Considerando X
"En el caso de bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, se deberá realizar la respectiva desafectación legal de previo a acordar la donación."
"In the case of real property statutorily dedicated to a specific purpose, the corresponding legislative declassification must occur before the donation is approved."
Artículo 2 del proyecto analizado
"En el caso de bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, se deberá realizar la respectiva desafectación legal de previo a acordar la donación."
Artículo 2 del proyecto analizado
"Es preciso advertir que en nuestro ordenamiento jurídico no existe una suerte de “jerarquía de normas legales” –leyes orgánicas respecto de leyes ordinarias– por lo que suele darse la interpretación de que una ley posterior deroga aquellas anteriores que la contradigan. De ahí que corresponde que el legislador sea riguroso en lo relativo a la protección de los bienes demaniales."
"It must be noted that our legal system has no form of “hierarchy among statutes”—organic laws over ordinary laws—so a later statute is commonly understood to repeal earlier statutes that conflict with it. The legislature must therefore act rigorously in protecting public-domain assets."
Voto salvado, criterio de la minoría
"Es preciso advertir que en nuestro ordenamiento jurídico no existe una suerte de “jerarquía de normas legales” –leyes orgánicas respecto de leyes ordinarias– por lo que suele darse la interpretación de que una ley posterior deroga aquellas anteriores que la contradigan. De ahí que corresponde que el legislador sea riguroso en lo relativo a la protección de los bienes demaniales."
Voto salvado, criterio de la minoría
"No se cuestiona acá al beneficiado, ni la posibilidad de beneficiar, sino la necesidad de justificar en el trámite del proyecto los términos en los que se realiza el beneficio."
"What is questioned here is neither the beneficiary nor the possibility of granting a benefit, but the need to justify during the bill’s consideration the terms under which that benefit is conferred."
Voto salvado, reflexiones finales
"No se cuestiona acá al beneficiado, ni la posibilidad de beneficiar, sino la necesidad de justificar en el trámite del proyecto los términos en los que se realiza el beneficio."
Voto salvado, reflexiones finales
Full documentDocumento completo
Res. 2025025309 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at thirteen hours and fifty-two minutes on eight August two thousand twenty-five.
Optional legislative constitutional consultation (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad) filed by JONATHAN ACUÑA SOTO, ROCÍO ALFARO MOLINA, KATTIA CAMBRONERO AGUILUZ, SOFÍA GUILLÉN PÉREZ, JOSÉ JOAQUÍN HERNÁNDEZ ROJAS, MANUEL ESTEBAN MORALES DÍAZ, ANTONIO JOSÉ ORTEGA GUTIÉRREZ, MARÍA MARTA PADILLA BONILLA, ARIEL ROBLES BARRANTES and PRISCILA VINDAS SALAZAR, concerning the approval bill entitled “Law Authorizing the State and Any Public Institutions to Collaborate with and Make Donations to the Asociación Obras del Espíritu Santo,” which is being processed under legislative expediente nro. 24.582.
FINDINGS OF FACT:
They refer to constitutional case law on the nature of real property and then assert that the article, as drafted, includes public-domain assets (bienes demaniales) that may be donated or transferred to the AOES, which contravenes the constitutional provisions relating to public-domain property (bienes de dominio público), which, because it is outside the stream of commerce, cannot be possessed, even if donated pursuant to legislative authorization. In this regard, the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa warned in its final considerations: “Likewise, the breadth of the provision authorizing public institutions to support the beneficiary’s maintenance and development would encompass virtually any conceivable activity.” In view of the foregoing, they ask whether provision 2 of the bill violates Article 121, subsection 14), of the Constitución Política. They conclude that the bill under consultation contains substantive constitutional defects.
Justice Rueda Leal writes for the Court; and,
WHEREAS:
I.Admissibility of the consultation. Subsection b) of Section 96 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs optional legislative consultations on constitutionality (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad) and provides that such a consultation must be submitted by no fewer than ten deputies.
This type of consultation must be submitted after the first debate (Article 98 eiusdem) through a reasoned memorial (memorial razonado) identifying the challenged aspects of the bill and the grounds for doubts or objections concerning its constitutionality (Section 99 eiusdem).
In this regard, it is observed that ten deputies signed the filing memorial. In addition, the bill being processed under legislative record No. 24.582, entitled “LAW AUTHORIZING THE STATE AND ANY PUBLIC INSTITUTIONS TO COLLABORATE WITH AND MAKE DONATIONS TO THE ASOCIACIÓN OBRAS DEL ESPÍRITU SANTO,” was voted on in the first debate on 19 de junio de 2025, when it was approved by 31 deputies.
Moreover, the consulting deputies raised doubts or objections regarding the constitutionality of the aforementioned bill.
Accordingly, the requirements set forth in Sections 96, 98, and 99 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were satisfied, and the consultation is therefore admissible.
Finally, this Court notes that it will examine only the allegations specifically raised by the consulting legislators, in accordance with Section 99, mentioned ut supra, and settled constitutional case law (Judgments Nos. 2018005758, 2017019636, 2017003262, 2016018351, 2016012413, 2015001240, 2014018836, 2014003969, 2013013344, 2012017705, 2012015840, 2012013367, 2012002675, 2011015968, 2011015655, 2011014966, 2011012611, 2011005274, 2011005268, 2011000992, 2011000905, 2010016202, 2010012026, and 2010-007630), under which optional legislative consultations on constitutionality are limited to analyzing the matters specifically challenged, without the Chamber, in this procedural avenue, extending constitutional review motu proprio to other issues. This Court must not serve as a form of legal advisory body with an undefined scope of action, but specifically as a body that assists in the legislative process, preventively as to substance and with binding effect as to form, solely by resolving the constitutional doubts or objections submitted to it in a specific and reasoned manner.
II.Regarding evidence to aid adjudication (prueba para mejor resolver). In a submission received on 21 de julio de 2025, Deputy Óscar Izquierdo Sandí presented arguments to aid adjudication. The Chamber declines to consider those statements because that type of intervention is not permitted in this class of proceeding (see Ruling No. 2019-020596 at 19:15 hours on 25 de octubre de 2019).
III.Subject matter of the consultation. The consulting deputies challenge the constitutionality of Sections 1 and 2 of the aforementioned bill, which provide:
Article 1- The State and its institutions may support the maintenance and development of the Asociación Obras del Espíritu Santo.
Article 2- The State, the ministries and their attached agencies, autonomous and semi-autonomous institutions, public enterprises, municipalities, non-state public entities, and any other public entity, regardless of its organizational form and nature, are authorized to donate to the Asociación Obras del Espíritu Santo all types of movable and immovable property (with or without buildings), services, financial resources, rights, and any other item they deem useful for supporting the purposes pursued by that Association in Costa Rican society. In the case of real property legally dedicated to a specific purpose, the corresponding statutory release from that designation must be completed before the donation is approved.
The deputies believe that both provisions could infringe the principle of equality in relation to the principles of legitimacy, suitability, necessity, reasonableness, and proportionality because they provide for public institutions to support the AOES and grant general authorization to all public institutions to make any type of donation to this organization, without any identifiable specific, reasonable, and proportionate justification for treating organizations with the same social-service purpose differently.
Regarding Section 2, the consulting deputies contend that the provision’s breadth creates potential conflicts with the constitutional prohibition in Article 121, subsection 14), because it would permit public institutions to donate all types of movable and immovable property and transfer rights, including those protected by that constitutional provision.
V.Regarding the first issue raised in the consultation. The deputies assert that Sections 1 and 2 of the bill contravene the principle of equality because they create a predisposition to assist the AOES through donations of every kind, without any specific, reasonable, and proportionate justification for treating organizations with the same social-service purposes differently. The challenged provisions state:
Article 1- The State and its institutions may support the maintenance and development of the Asociación Obras del Espíritu Santo.
Article 2- The State, ministries and their attached agencies, autonomous and semi-autonomous institutions, public enterprises, municipalities, non-state public entities, and any other public entity, regardless of its organizational form and nature, are hereby authorized to donate to the Asociación Obras del Espíritu Santo all types of movable and immovable property (bienes muebles e inmuebles) (with or without buildings), services, financial resources, rights, and any other item they deem useful in supporting the purposes pursued by that Association in Costa Rican society. In the case of immovable property allocated by law to a specific purpose, the corresponding statutory removal of such allocation (desafectación legal) must be carried out before the donation is approved.
In assessing the issue raised, the Chamber emphasizes that the literal wording of the bill under consultation provides only for the possibility—not the obligation—that the State and its institutions support the AOES. Only in this manner can it be understood that Article 1 states that they “…may support…,” while Article 2 is worded in terms of mere authorization (“They are hereby authorized… to donate”). By its very nature, an authorization or power (potestad) may or may not be exercised. Ultimately, it is a possibility whose advisability will be assessed together with the considerations of expediency (elementos de oportunidad) existing at a particular historical moment.
For this reason, this Court considers, as does the Contraloría General de la República, that these types of general enabling provisions (habilitaciones genéricas) fall within the legislature’s freedom to shape legislation (libre configuración del legislador).
A different issue, however, is the applicability of mandatory rules (normas preceptivas) governing the various aspects of a potential donation. Application of those provisions is not left to the discretion of the State or its institutions, since they involve not a power (such as that proposed by the bill), but rather a legal duty or obligation. Thus, for example, the bill under consultation itself states that donations of immovable property must be made through statutory removal of the allocation. Likewise, in the case of movable property, the donation must invariably comply with the legal requirements currently in force.
Furthermore, the Chamber does not consider that this constitutes discriminatory conduct with respect to other associations or foundations. First, other rules permit donations by the State and its institutions to entities serving a public purpose (sujetos de utilidad pública), for example:
“Article 19. The State, autonomous and semi-autonomous institutions, municipalities, and other public entities are hereby authorized to grant subsidies, donate property, or provide services of any kind to these associations as a means of contributing to community development and the country’s economic and social progress…”. (Article 19 of the Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad) “ARTICLE 10- State support and cooperation The Costa Rican State, including autonomous and semi-autonomous institutions, decentralized State entities, and municipalities, shall take the necessary measures to guarantee swift and efficient mechanisms for supporting and cooperating with the humanitarian mission of the Cruz Roja Costarricense, seeking to ensure the continuity of humanitarian service and the development of its actions, activities, and programs. Accordingly, without prejudice to cooperation already granted or that may be granted in the future, it shall provide support as follows:
(…)
“ARTICLE 1º.- The State shall cooperate in supporting and developing the Asociación de Scouts de Costa Rica, which is a member of the Movimiento Internacional de Boy Scouts. (Ley de Cooperación del Estado a Asociación de Scouts).
“ARTICLE 3.- Immovable property All institutions and agencies of the centralized and decentralized Public Administration, as well as public enterprises, are hereby authorized, subject to compliance with the legal procedure, to directly donate immovable property owned by them or transfer it for administration so that it may be used to fulfill the objectives and programs of the Centro Costarricense de la Ciencia y la Cultura, administered by the Fundación Ayúdenos para Ayudar …”. (Ley de Fortalecimiento del Centro Costarricense de la Ciencia y la Cultura, Museo de los niños, Complejo Juvenil, Galería Nacional y Auditorio Nacional) As is clear from the examples transcribed above, the legislative proposal under consultation would not introduce any kind of anomaly or exception into the national legal system (ordenamiento jurídico), since the legislature has made similar decisions in the past.
Second, making a donation inherently entails the State’s selection of one beneficiary from among several. That is, if the State donates property to an association or foundation, all other associations and foundations could not claim discriminatory treatment because they did not receive that same property. Here, insofar as relevant to the matter under examination (sub examine), it is again apparent that this is a matter of legislative discretion (discrecionalidad del legislador), subject to compliance with the requirements of the legal system.
In this regard, it is not for this Chamber to undertake an in-depth assessment of the reasons leading the Asamblea Legislativa to exercise its powers, since the nature of its work entails—with certain exceptions and limitations imposed by the legal system itself—weighing economic, social, cultural, and other interests and implementing them through legislation:
“… it must not be overlooked that the legislature enjoys broad legislative discretion in enacting laws; this position has repeatedly been upheld by the Sala Constitucional, which has stated that, in principle, it is not strictly necessary for every legislative decision to be supported by technical or financial studies. Thus, for example, in judgment n° 2018-000230 at 10:40 hours on 10 de enero de 2018, this Court stated: ‘[t]he Chamber rejects the proposition that all legislative decisions must invariably include a technical study, since that would nullify the legislative body’s discretion by subjecting it to the judgment of third parties lacking democratic representation. Technical studies are necessary when an express rule so requires (for example, in environmental matters) or when the subject matter demands them, lest discretion be transformed into arbitrariness.’ Thus, not every legislative decision must include a technical study, since that would nullify the legislative body’s discretion by subjecting it to the judgment of third parties lacking democratic representation; technical studies are necessary when an express rule so requires (for example, in environmental matters) or when the subject matter demands them, lest discretion be transformed into arbitrariness (a position reiterated, among others, in judgment n° 2019-020596 at 19:15 hours on 25 de octubre de 2019).
In this area, the Chamber has referred to the principle of legislative discretion or freedom to shape legislation, mentioned in judgment n°2003-05090 at 14:44 hours on 11 de junio de 2003, pursuant to which the Asamblea Legislativa, in exercising its substantively legislative function of issuing general and abstract rules—that is, laws in the formal and substantive sense (Article 121, subsection 1°, of the Constitución Política)—enjoys broad freedom to shape legislation in order to develop the constitutional program established by the Poder Constituyente. This latitude regarding the regulated subject matter has also been called legislative discretion, understood as that body’s ability—limited only by Constitutional Law (Derecho de la Constitución)—when faced with a particular need of society, to select the legislative solution or rule of law that it deems fairest, most appropriate, and best suited to meeting that need, from among the range or plurality of political options freely offered by the electorate through the system of legislative representation (a position reiterated, among others, in judgment n° 2016-010244 at 09:05 hours on 20 de julio de 2016 and recently in judgment 2020-015542 at 11:40 hours on 19 de agosto de 2020)…”. (Decision no. 2021-017098 at 23:15 hours on 31 de julio de 2021).
In view of the foregoing, the Chamber rejects the contention that the bill under consultation contains the alleged constitutional defect (vicio de constitucionalidad).
VI.Regarding the second issue raised in the consultation. The legislators challenge Article 2 of the bill because they consider that it would permit public institutions to donate all types of movable and immovable property and transfer rights to the AOES, including property protected by Article 121, subsection 14), of the Constitution (Carta Magna).
The aforementioned Article provides:
“Article 2- The State, ministries and their attached agencies, autonomous and semi-autonomous institutions, public enterprises, municipalities, non-state public entities, and any other public entity, regardless of its organizational form and nature, are hereby authorized to donate to the Asociación Obras del Espíritu Santo all types of movable and immovable property (with or without buildings), services, financial resources, rights, and any other item they deem useful in supporting the purposes pursued by that Association in Costa Rican society. In the case of immovable property allocated by law to a specific purpose, the corresponding statutory removal of such allocation must be carried out before the donation is approved”.
In this Chamber’s view, the consultation submitted overlooks the fact that constitutional provisions are directly applicable and, given their hierarchical status, prevail over any other rule that conflicts with them.
With regard to Article 2 of the bill, this Court determines that its potential incorporation into the legal system would make it necessary to harmonize its content with the remainder of the legislation, including Article 121, subsection 14), of the Constitución Política.
Furthermore, the Chamber emphasizes that the provision itself demonstrates that it does not modify any limitations that may arise from other laws, when it states:
“…In the case of immovable property allocated by law to a specific purpose, the corresponding statutory removal of such allocation must be carried out before the donation is approved…”.
Now, if the provision recognizes that certain property enjoys protection at the statutory level—meaning property for which a law is required to remove its allocation—then all the more reason the bill would be limited by the highest-ranking rule in the legal system. In other words, it would be difficult to reconcile the provision’s express respect for statutory-level protection with an intention to disregard or eliminate constitutional-level protection. The absence of an explicit reference to the constitutional provision may simply be interpreted as tacit recognition of an insurmountable limit.
X.Based on the reasoning set forth above, a majority of this Court answers the consultation by finding that the alleged defects of unconstitutionality (vicios de inconstitucionalidad) do not exist.
POR TANTO:
By majority vote, the legislative consultation (consulta legislativa) concerning the bill “Law Authorizing the State and Any Public Institutions to Collaborate with and Make Donations to Asociación Obras del Espíritu Santo,” which is being processed under legislative expediente n.°24.582, is answered. Justice Castillo Víquez dissents and declares that the consultation cannot be answered.
By majority vote, the consultation is answered to the effect that the alleged constitutional defects do not exist. Justice Salazar Alvarado states separate reasons.
Justice Cruz Castro and Justice Garro Vargas dissent and answer the consultation to the effect that Articles 1 and 2 of the bill contain constitutional defects.
The Board of Directors of the Asamblea Legislativa and the consulting legislators shall be notified.
Fernando Castillo V.
Chief Justice Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Anamari Garro V. Ingrid Hess H.
Justice Castillo Víquez dissents and declares that the consultation submitted cannot be answered. With due respect for the Majority, and notwithstanding that the consultation was admitted for processing by order of the Full Court, I consider that it cannot be answered, for the following reasons:
I.On the statement of grounds as admissibility requirements for legislative consultations. Article 99 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional clearly provides that, in the case of an optional constitutional consultation (consulta facultativa de constitucionalidad), it must be submitted by means of a reasoned brief (memorial razonado) stating the aspects of the bill being challenged, as well as the reasons for any doubt or objections concerning its constitutionality. This provision establishes—and this has been repeatedly recognized by constitutional case law—that the initiating pleading (libelo de interposición) must identify the articles of the bill whose constitutionality is challenged or submitted for consultation and must clearly state the reasons why a provision of the bill is considered potentially unconstitutional; otherwise, the consultation would be inadmissible—see, to this effect, judgments numbers 5399-95, 501-I-95, 5544-95, 1999-7085, 2001-11643, 2012-09253, 2022-9342, among others. Indeed, the Sala has stated the following in this regard:
“…Finally, this Court notes that it will examine only the claims specifically raised by the consulting legislators, pursuant to Article 99 mentioned ut supra and settled constitutional case law (judgments nos. 2018005758, 2017019636, 2017003262, 2016018351, 2016012413, 2015001240, 2014018836, 2014003969, 2013013344, 2012017705, 2012015840, 2012013367, 2012002675, 2011015968, 2011015655, 2011014966, 2011012611, 2011005274, 2011005268, 2011000992, 2011000905, 2010016202, 2010012026 and 2010-007630), under which optional constitutional consultations are limited to analyzing the matters specifically challenged, without the Sala, in this procedural avenue, extending constitutional review motu proprio to other issues. This Court must not act as a form of legal advisory body with an undefined scope of action, but specifically as a body that, preventively as to substance and with binding effect as to form, assists in the lawmaking process, although only by resolving the constitutional doubts or objections submitted to it in a specific and reasoned manner.” (Judgment no. 2024-29411, at 9:55 a.m. on October 8, 2024) As indicated, the grounds on which a legislative consultation is submitted must also be clear and express, setting out in detail the reasons why the legislators maintain reasonable doubts concerning the constitutionality of the provisions under consultation.
In this regard, the Sala has held that if the arguments are incomplete, insufficient, or vague, the consultation must be deemed inadmissible and, consequently, incapable of being answered, because this Court would lack express grounds on which to rule. Indeed, the Sala has stated:
“…It should also be recalled that the same law provides in Article 101 that the Sala shall answer the consultation by ruling ‘on the aspects and grounds submitted for consultation or on any others it considers relevant from a constitutional standpoint,’ but the Court interprets ‘the aspects and grounds submitted for consultation’ as those that, under Article 99, challenge or object to the bill or substantiate any doubt the legislators may have concerning it. Therefore, because the consultation departs from the legal requirements, it cannot be accepted; if the Court were nevertheless to admit and answer it, the Court would place itself in a position beyond the scope of its authority.” (Judgment no. 2001-11643, reiterated in judgments numbers 2012-9253, 2017-11714, 2021-21204 and 2022-9345, among others). Emphasis not in the original.
II.On the consultation submitted. The consulting legislators state that they have doubts as to the constitutionality of two provisions of the bill at issue, offering only the following grounds:
“Article 1. The State and its institutions may support the maintenance and development of Asociación Obras del Espíritu Santo.” “Article 2. The State, the ministries and their affiliated bodies, autonomous and semi-autonomous institutions, public enterprises, municipalities, non-state public entities, and any other public entity, regardless of its organizational form and nature, are hereby authorized to donate to Asociación Obras del Espíritu Santo all types of movable and immovable property (with or without buildings), services, financial resources, rights, and any other item they deem useful for supporting the purposes pursued by that Association in Costa Rican society. In the case of immovable property legally designated for a specific purpose, the corresponding statutory removal of that designation (desafectación legal) must be completed before the donation is approved.” On this point, the question is whether these provisions are unconstitutional because they establish discriminatory treatment by excluding from this authorization all other social organizations that work toward the same objectives and serve the same populations as the Association authorized under the bill, thereby creating a distinction without any specific justification to support it. They state that they do not discern in that distinction the necessary elements giving rise to different treatment among organizations pursuing the same social purpose in the country.
“…Furthermore, the legislators allege a possible violation of the right of defense (derecho de defensa), because the proposed Article 20 bis seeks to provide an inadequate period of only three days, contrary to the principle of reasonableness and proportionality, for the person to gather the necessary evidence, which in many cases could require looking far back into the past. However, this Court does not observe any analysis of that principle in relation to the right considered to have been violated, nor was any balancing analysis conducted in this regard, such as the reasonableness and proportionality test, which the Sala has stated consists of the following components: ‘legitimacy, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense. Legitimacy means that the objective pursued by the challenged act or provision must not, at a minimum, be legally prohibited; suitability means that the challenged State measure must be capable of effectively achieving the intended objective; necessity means that, among several measures equally capable of achieving that objective, the competent authority must choose the one that interferes as little as possible with the person’s legal sphere; and proportionality in the strict sense provides that, even if a measure is suitable and necessary, it will be unreasonable if it impairs the essential content of another fundamental right or deprives that right of its substance’ (see judgment no. 2021-015417 at 13:y 15 hours on July 6, 2021, and no. 2013-1276 at 2:50 p.m. on January 29, 2013, reiterated in no. 2016-2706 at 4:15 p.m. on February 23, 2016).” (Judgment no. 2024-29411, at 9:55 a.m. on October 8, 2024) In the sub examine, although the legislators referred to those components of the reasonableness test, they merely explained what those elements entail, without applying them to the challenged provisions or establishing in any manner how, specifically, those principles would be violated; they stated only the following:
“…based on the analysis of Articles 1 and 2 submitted for consultation, as well as the bill’s statement of reasons (exposición de motivos), the consulting legislators are unable to identify the presence of any of these necessary elements giving rise to different treatment among organizations pursuing the same social purpose in the country. For this reason, statutory regulation of fundamental rights must satisfy the criteria of necessity, legitimacy, proportionality, and reasonableness, as this Sala has stated on various occasions. They must therefore be subjected to constitutional review, the outcome of which establishes that the measure satisfies those requirements. Accordingly, necessity, suitability, legitimacy, reasonableness, and proportionality in the strict sense constitute the bases for determining the proportionality of the provisions. Necessity means that, among several measures equally capable of achieving the objective, the competent authority must choose the one that interferes as little as possible with the person’s legal sphere.
Suitability means that the challenged State measure must be capable of effectively achieving the intended objective. Legitimacy requires that the objective pursued by the challenged act or provision must not, at a minimum, be legally prohibited. Finally, proportionality in the strict sense provides that, in addition to the requirement that the provision be suitable and necessary, what it mandates must not be disproportionate to the intended objective; that is, it must not impose an unreasonable demand on the person. Accordingly, we ask the Sala Constitucional whether Articles 1 and 2 of bill 24.582 violate the constitutional principle of equality enshrined in Article 33 of the Political Constitution, as well as the constitutional principles of necessity, suitability, legitimacy, proportionality, and reasonableness of legal provisions…” Based on the foregoing, in my view, the legislators did not sufficiently and adequately substantiate the constitutional doubts they claim to have regarding Articles 1 and 2 of the bill under review and their alleged violation of the principles of equality, reasonableness, and proportionality.
They merely mentioned the principle they believe could be violated, without presenting any argument supporting that assertion. Consequently, the foregoing prevents the undersigned from ruling on the matter because, as already indicated, it would be improper for the Chamber to issue any opinion without certainty as to the matters raised by the legislators, who are the ones empowered to raise constitutional doubts in these proceedings.
What the legislators submitting the consultation allege is more a matter of legislative drafting, because determining whether the provision should or should not have expressly stated that such property was excluded was for the Assembly itself to decide. Nevertheless, under the principle of legality (principio de legalidad), the Administration may do only what it is authorized to do and, as the legislators submitting the consultation themselves note, there is property that, by express provision of the Constituent Assembly, cannot be removed from State ownership. Therefore, even though Article 2 under review does not include that exclusion, this in no way implies that its reference to the possibility of transferring ownership of certain property or rights mentioned therein may encompass those expressly prohibited by the Constitution. Regarding legislative drafting, this Court has stated in its case law that not every legislative-drafting problem entails unconstitutionality. Judgment No. 2023-26714, issued at 13:26 hours on 18 de octubre de 2023, stated as follows:
“...It is also alleged on several occasions that the legislative drafting is deficient; however, this does not entail a matter of inevitable constitutional significance. Not every legislative-drafting problem entails unconstitutionality. In that regard, the conduct regulated by the challenged provisions and the sanctions established do not involve any circumstance warranting intervention by this Chamber.” And Judgment No. 2021-27601, issued at 12:15 hours on 8 de diciembre de 2021, provided:
“...this Court considers it evident that such matters concern legislative drafting, which must eventually be reviewed and corrected by the legislators, without such matters, by their very nature, constituting defects of unconstitutionality (vicios de inconstitucionalidad) as such. They are therefore drafting problems that in no way affect the constitutionality of the bill.” For all the foregoing reasons, I consider that the omission identified by the legislators submitting the consultation does not, in this case, affect the constitutionality of the bill in any way.
III.In view of what has been stated herein, I dissent and declare that the consultation submitted should not be answered, because it fails to satisfy the requirements established for that purpose by the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional).
Fernando Castillo V.
SEPARATE REASONS OF JUSTICE SALAZAR ALVARADO.
With due respect, I deem it necessary to place these separate reasons on the record and to reaffirm that it is not unusual for the Costa Rican legislature to grant authorizations such as the one under review, so that State public institutions, broadly understood, may donate real property, personal property (bienes muebles), and resources to social-welfare associations (asociaciones de bien social).
A review of the legal system is sufficient to identify provisions currently in force similar to those being debated in the Legislative Assembly, which have allowed the legislature to provide for the donation of real property, personal property, and financial resources or funds.
The legislature possesses legislative discretion (discrecionalidad legislativa) to assess and grant such benefits in highly exceptional cases, as is correctly stated in many of the reports issued by the institutions consulted regarding the bill in question.
Furthermore, this supports the majority opinion’s correct conclusion, with which I agree, that the provisions under review are drafted in permissive, rather than mandatory, language and constitute authorizations that may or may not be exercised in favor of Asociación Obras del Espíritu Santo.
It is clear that authorizations of this kind are not granted loosely or lightly; rather, they must be reserved for cases in which there is concrete evidence of profound social benefits, because such actions become instruments for comprehensively lifting people out of vulnerable circumstances, whether in terms of physical and mental health, education, and, indeed, recreational and spiritual well-being.
As the Chamber has held on another occasion, I consider applicable the jurisprudential doctrine (doctrina jurisprudencial) concerning equality before the law (igualdad ante la ley) contained in Judgment N° 2011-004575, issued at 15:27 hours on 6 de abril de 2011, which states:
“Equality under the law (igualdad en la ley) presupposes that we must all reasonably be subject to the same standards and enjoy the same legal mechanisms through which to enforce it. It responds to a requirement of the principle of general application (principio de generalidad) as opposed to privileges, which began to be challenged precisely during the French Revolution, insofar as it required equal or similar treatment for all persons in the same factual circumstances or in situations whose actual differences lack relevance. Consequently, legal rules must be drafted in the most impersonal and universal manner possible, unless the privileges are justified on the basis of constitutional or human-rights provisions that permit such distinctions or pursue those objectives, in order to achieve a real and reasonable right that guarantees greater substantive equality or seeks to remedy inequality. Such a mechanism must be justified not only by the usefulness of the measure in question, but also by its necessity for achieving a legitimate objective and a right of equal rank in a democratic society, as international human-rights courts have established.” Elsewhere in the same judgment, it was stated that:
“When the State grants a right that is not directly founded on a constitutional or higher-ranking provision, it must do so without discrimination, because the legislature’s own enactments are limited by a higher legal order that controls them. Moreover, the principle of general application yields when there are reasons grounded in objective and relevant conditions of inequality; consequently, it is permissible to differentiate or afford different treatment to persons whose circumstances are factually dissimilar or different. Conversely, when no such circumstances exist, the legislature may not create them, even though it enjoys discretion and freedom to shape the law (libertad de configuración del derecho).” The question that must be asked at this point in the discussion is whether Asociación Obras del Espíritu Santo (AOES) is in circumstances similar to those established in other laws that permit donations to other social-welfare institutions. The foregoing is based not only on the principle of iura novit curia, but also on the need for an appropriate balancing (ponderación) of the scope of the initiative before us.
This year alone, Ley N° 10632 del 28 de enero de 2025 enacted the law authorizing autonomous and semi-autonomous institutions, decentralized State entities, and municipalities to support and cooperate with the humanitarian mission of Cruz Roja Costarricense, including financial support from the latter derived from municipal business-license tax revenues and other sources of income. The same is true of Ley N° 9077 del 26 de septiembre de 2012, which authorizes all institutions and bodies of the centralized and decentralized Public Administration and public enterprises to donate or transfer for administration, directly and through the applicable legal procedure, personal property owned by them (Article 2), and likewise real property owned by them (Article 3), to be used “...for fulfillment of the objectives and programs of Centro Costarricense de la Ciencia y la Cultura, administered by Fundación Ayúdenos para Ayudar.” Similarly, Ley N° 8207 de 03 de enero de 2002 declares the Programa de Informática Educativa del Ministerio de Educación Pública, which is implemented by Fundación Omar Dengo, to be of public benefit (utilidad pública), and authorizes Costa Rican public institutions—the State and its institutions—to transfer funds to the aforementioned Foundation to sustain, strengthen, and expand that program; those resources would be subject to oversight by Contraloría General de la República.
Another law, N° 7266 de 11 de noviembre de 1991, para el Apoyo a la Catedral Metropolitana y otros templos católicos, authorizes decentralized institutions and public enterprises to make donations to “Fundación para la restauración de la Catedral Metropolitana y otros Templos y Monumentos Católicos.” Likewise, Ley N° 6348 de 3 de septiembre de 1979 also grants authorization for autonomous and semi-autonomous institutions, municipalities, Junta de Protección Social, Poder Ejecutivo, and any public-law corporation to make donations to Asociación Pro-Hospital Nacional de Niños for the construction and administration of a Parque Nacional de Diversiones. Furthermore, Ley N° 3992 de 3 de noviembre de 1967 provides that the State shall cooperate in supporting and developing Asociación de Scouts de Costa Rica.
It is evident from all the foregoing that the authorizations granted are broad and sufficient to reflect a commitment by the Costa Rican State that its public institutions may voluntarily contribute to the beneficiary associations under each law for philanthropic, humanitarian, altruistic, and religious purposes, without any of this offending the Political Constitution.
The answer is clear and presents little difficulty: it is reasonable to conclude that Asociación Obras del Espíritu Santo is in the same circumstances as the entities covered by the other laws, given that this is sufficiently justified by the extensive social work carried out in Costa Rican society through Asociación Obras del Espíritu Santo. Nor can its associated religious character be disregarded, as reflected not only in its name but also in its leadership. These characteristics cannot be separated from the discussion, much less prevent the legislature from creating an exception to the principle of general application—as it has done for other associations—and, pursuant to the authority constitutionally conferred upon it, establishing differentiated treatment for this association because of its work and social reach.
In carrying out social outreach (acción social), the leadership and guidance it provides, with a profound impact on Costa Rican society, cannot be ignored.
Thus, for purposes of the discussion, it is important to recall that the statement of reasons for the bill provides significant information:
“Since its founding 24 years ago, AOES has been dedicated to providing comprehensive assistance to populations living in extreme poverty, poverty, and situations of high social risk, with particular emphasis on children, offering them a broad range of services that includes shelters, dining facilities, recreational, sports, and cultural activities, education, evangelization, physical, mental, and spiritual healthcare, legal support, among others.
AOES currently serves more than 200.000 beneficiaries each month, of whom 150.000 are children, through the following social programs:
Food:
- Comprehensive dining facilities (for children and mothers).
- Mobile dining facilities (informal settlements, places where unhoused persons are present (high-risk areas), areas affected by natural disasters and/or other catastrophes), among others.
- Donation of family grocery packages (basic food basket).
- Donation of food to social, educational, religious, and community organizations, among others.
- Dining facility for older adults.
Education:
- Centro Educativo de la Alegría (CEA).
- Centro de Atención Integral Guardería (children under six years of age).
- School for parents.
- Computer center.
- Music education.
- Language instruction (English and Mandarin).
- Scholarship system (primary school, secondary school, technical, university, and others).
- Others.
Health:
- Consultorios de la Alegría Obras del Espíritu Santo.
- Health fairs in various communities (pediatrics, dentistry, ophthalmology, general medicine, gynecology, psychology, and others).
- Farmacia de la Alegría.
Albergues de la Alegría:
- For children.
- For young people.
- Women heads of household with children.
- Older adults (day center).
- Migrants in transit and asylum seekers.
Counseling:
- Social work.
- Spiritual support.
- Legal support (consultorios jurídicos San Miguel Arcángel).
- Psychological support.
Human development:
- Training, education, entrepreneurship, and business-development workshops.
- Cooperativism.
- Employment placement service.
Recreation, sports, and culture:
- Parque de la Alegría El Arca de Noé (Zoológico Sinac / Granja Senasa).
- Swimming, soccer, basketball, and volleyball classes.
- Dance.
- Swimming pools.
- Carousels.
- Orquesta de Cuerdas de la Alegría (Sinem).
- Canchas sintéticas de Fútbol de la Alegría, basketball court, and volleyball court.
- Guide and scout groups (troop 33).” It should be added that this institution’s positive role in society is undeniable and, as was clearly explained, it obtained from the Instituto Mixto de Ayuda Social a designation stating that it: “Holds the status of a Social Welfare Organization (Organización de Bienestar Social, OBS), granted by the Instituto Mixto de Ayuda Social pursuant to Certification DDS-DASAI-CERT-00109-2024, and is therefore authorized to receive public funds. It also has a Public-Benefit Designation (Declaratoria de Utilidad Pública), in accordance with Decreto Ejecutivo N.°35108-J del 02 de marzo de 2009, Article 1 of which provides: Article 1.- Asociación Obras del Espíritu Santo, legal-entity identification number 3-002-344562, is hereby declared to be of public benefit in the interests of the State.” In the undersigned’s view, the provision under review is neither unusual nor excessive such that it could not be regarded as a legitimate mechanism for allocating certain State assets and resources, much less are there grounds distinguishing it from the other cases previously approved by the legislature that remain part of the legal system.
In this regard, the requirement of reasonableness as to purpose is satisfied, since the provision does not in any way contravene the purposes set forth in the Political Constitution; on the contrary, it is consistent with them because it is necessary, suitable, and proportionate to the service that an association of this stature provides to Costa Rican society. The institutions consulted regarding the bill themselves agree with the scope of this social benefit.
The contention that only one legal entity receives the benefit is, in fact, fallacious and does nothing to support Costa Rican society through associations that distinguish themselves by undertaking work of the highest social benefit, driven by moral, personal, and spiritual motivations that are irreplaceable and can scarcely be replicated by the State. Taken to an ad absurdum interpretation, it would lead us to another, deeply regrettable conclusion: that the same defect of discrimination exists in the other cases examined here, which would impose upon the State in its legislative capacity the duty to remove them from the legal system.
It is clear that the legislature would be granting an authorization whose applicability must undergo institutional review on a case-by-case basis, as well as the corresponding statutory removal from the public domain (desafectación legal) before the donation is approved; and it would be empowered to do so pursuant to its legislative discretion, in keeping with equality, reasonableness, and proportionality. The religious character of Asociación Obras del Espíritu Santo, both because of its name and its public leader, together with its exceptional work in society, elevates it and places it in harmony with other values of Costa Rican society, such as the confessional State established in Article 75 of the Political Constitution).
As to the violation of Article 121.14 of the Political Constitution, I concur with the majority that it is not possible to accept that the legislature may restrict its sphere of action by specifying the procedure for removing public-domain property from the public domain (desafectación de los bienes de dominio público), without acknowledging that this effect would also be implicit and directly effective, subject to the limits established in the Political Constitution.
For all the foregoing reasons, I set forth these individual grounds and conclude that there is no unconstitutionality to be declared in the bill under review that would prevent Asociación Obras del Espíritu Santo from receiving donations from the State and its institutions.
Luis Fdo. Salazar A.
Res. 2025025309 DISSENTING OPINION OF JUSTICE CRUZ CASTRO AND JUSTICE GARRO VARGAS, DRAFTED BY THE LATTER.
Contents
A.- Regarding arts. 1 and 2 and the alleged violation of several principles B.- Regarding art. 2 and the alleged violation of constitutional art. 121.14) C.- Corollaries D.- Final reflections
With customary respect, we dissent and conclude that the challenged articles of the bill addressed in this consultation must be declared unconstitutional on the basis of the following considerations.
At the outset, it is necessary to recall that, in optional legislative consultations on constitutionality (consultas legislativas facultativas de constitucionalidad)—such as the one now before us—and in accordance with the application and integration of arts. 99 and 101 of the LJC, this Chamber has held that its review is confined solely to the specific arguments raised by the consulting legislators in their filing and does not extend to other arguments that might be inferred but were not raised in that manner. Advisory opinion n.° 2022-9345 stated as follows:
“Indeed, in judgment number 2001-11643—reiterated in, among others, judgments numbers 2012-9253, 2017-11714, and 2021-21204—the Chamber stated:
‘It must also be recalled that the same law provides in Article 101 that the Chamber shall respond to the consultation by issuing an opinion “on the aspects and grounds submitted for consultation or on any others it considers relevant from a constitutional standpoint,” but the Court interprets “the aspects and grounds submitted for consultation” as those which, pursuant to Article 99, challenge or object to the bill or substantiate any doubts the legislators may have concerning it. Therefore, because the consultation departs from what is legally prescribed, it is inadmissible; if the Court were nevertheless to admit and resolve it, the Court would place itself in a position beyond the scope of its powers.’ This criterion was reiterated and consolidated in the Chamber’s case law when it determined, in the aforementioned judgment number 2012-9253, that:
‘[T]his is so because, “in the case of optional legislative consultations, ‘the Constitutional Chamber’s jurisdiction originates in the constitutional doubts or objections raised by the legislators’”—judgment 2001-12459—such that, if no such arguments exist, or if the consulting legislators themselves state that they have no doubts concerning the constitutionality of the provisions or bills submitted for consultation, it would be improper for the Chamber to issue any opinion, because such circumstances would exceed the Chamber’s jurisdiction over legislative consultations on constitutionality—judgment 2002-3460.’ Accordingly, it is necessary to indicate that this Chamber will undertake to examine only the allegations specifically raised by the consulting parties, and not other general questions concerning the constitutionality of the bill at issue, pursuant to Article 99 of the law governing this jurisdiction. It therefore refrains from ruling on procedural and substantive defects not timely alleged by the consulting legislators.” Consistent with the foregoing, this Chamber will rule exclusively on the constitutionality concerns duly substantiated by the legislators who initiated this consultation proceeding.
Furthermore, through a written submission received by the Chamber’s Clerk’s Office on 21 de julio de 2025, legislator Óscar Izquierdo Sandí appeared in the proceeding with a document entitled “submission to assist in adjudication.” Those representations must be rejected on the basis of the following considerations.
In this regard, this Chamber has stated that active or passive intervention as an interested third party (intervención adhesiva activa o pasiva) is provided for in amparo proceedings in which opposing interested parties exist, and particularly for those who derive a legitimate interest from the final judgment (art. 34 LJC), but not for consultation mechanisms in which there may merely be conflicting legal opinions regarding the constitutional regularity of a bill (advisory opinion n.°2003-14606). For that reason, this Chamber does not recognize “amicus curiae” participation or intervention as an interested third party (coadyuvancias). Thus, advisory opinion n.°2019-020596 ruled as follows:
“II.- Regarding amicus curiae submissions. The various amicus curiae submissions filed in the case record must not be considered in deciding the consultations before us, because that type of request is not recognized in the Constitutional Jurisdiction Law, unlike intervention as an interested third party in amparo and habeas corpus proceedings and constitutional challenges, and because such submissions do not form part of preliminary constitutional review (see Judgments N° 2004-1603 at 9:30 hours on 17 de febrero de 2004 and N° 2008-15760 at 14:30 hours on 22 de octubre de 2008, among others).” (Emphasis not in the original.)
Likewise, advisory opinion n.°2022-2872 clarified as follows:
“Nevertheless, according to the Constitutional Chamber’s consistent case law, applications for participation as an interested third party (gestiones de coadyuvancia) are inadmissible in constitutional consultations (consultas de constitucionalidad). Recently, when ruling on the optional constitutional consultation (consulta facultativa de constitucionalidad) concerning the bill entitled “Framework Law on Public Employment,” legislative expediente n.°21.336, in which a large number of applications had been filed by various social organizations and even members of the Legislative Assembly, the Chamber stated the following in advisory opinion n.°2021-017098:
“With respect to all these applications, containing statements both for and against the bill under consultation, it should be noted that active or passive third-party intervention (intervención adhesiva activa o pasiva) is not contemplated for legislative consultation mechanisms, in which there may merely be opposing legal opinions concerning the constitutional regularity of a bill; such intervention is, however, permissible in amparo proceedings (procesos de amparo) or constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad), articles 34 and 83 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional); as this Chamber has indicated in previous cases, because this is an optional constitutional consultation concerning a bill, it is a proceeding in which participation as an interested third party is not permitted, either for or against the bill under consultation, and the appropriate course is therefore to deny the processing of all these submissions (see, in this regard, judgments n° 2019-020596, n° 2007-009469, n° 2005-009618, n° 2004-01603, among others).” (Emphasis not in the original).
Consistent with the foregoing, in light of the precedents concerning active or passive third-party intervention, which is not regulated in the LJC for prior constitutional review mechanisms (mecanismos de control previo de constitucionalidad), the appropriate course is not to consider this application, as is indeed hereby ordered.” (Emphasis not in the original).
In accordance with the foregoing—and without prejudice to the reference that will be made below—as does the majority, we agree that the appropriate course is not to consider the application submitted.
Although it is recorded in the majority decision, it bears noting that the constitutional concerns may be grouped into two claims (agravios), which will be discussed below in separate sections. However, the specific provisions submitted for consultation are as follows:
Art. 1- The State and its institutions may support the maintenance and development of Asociación Obras del Espíritu Santo.
Art. 2- The State, the ministries and their attached bodies, autonomous and semi-autonomous institutions, public enterprises, municipalities, non-State public entities, and any other public entity, regardless of its organizational form and nature, are authorized to donate to Asociación Obras del Espíritu Santo all types of movable and immovable property (with or without buildings), services, financial resources, rights, and any other item they deem useful in supporting the purposes pursued by that Association in Costa Rican society. In the case of immovable property allocated by law to a specific purpose, the corresponding statutory release from that allocation (desafectación legal) must be carried out before the donation is approved.
With regard to arts. 1 and 2, the question is whether they violate the principle of equality (principio de igualdad), in relation to the principles of legitimacy, suitability, necessity, reasonableness, and proportionality. This is because those provisions respectively establish a measure allowing public institutions to support Asociación Obras del Espíritu Santo (AOES) and a general authorization for all public institutions to make donations of any kind to this organization, without any specific, reasonable, and proportionate justification being identifiable for giving different treatment to organizations pursuing the same social-service purpose.
With respect to art. 2, the question is whether the provision’s breadth disregards the constitutional prohibition set forth in art. 121 subsection 14), which would allow public institutions to donate all types of movable and immovable property and assign rights, including those protected by the Constitution, such as rights related to the PNE, for example.
LEGISLATIVO 24.582 The procedural history (iter)—in general terms—of the bill entitled “AUTHORIZATION FOR THE STATE AND ANY PUBLIC INSTITUTIONS TO COLLABORATE WITH AND MAKE DONATIONS TO ASOCIACIÓN OBRAS DEL ESPÍRITU SANTO,” processed under legislative expediente n.°24.582, has been as follows:
The bill was submitted to the Secretariat of the Legislative Directorate on 19 de setiembre de 2024 by deputy Óscar Izquierdo Sandí (see folios 1-8 of the copy of the legislative expediente, volume I).
The president of the Legislative Assembly ordered that the expediente be referred to the Standing Committee on Government and Administration for the corresponding committee report (dictamen) (see folio 11 of the copy of the legislative expediente, volume I).
The bill was published in the Official Gazette La Gaceta n.°187 of 08 de octubre de 2024.
The bill was submitted for consultation to the following institutions: Consejo Nacional de Rectores, Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Banco Central de Costa Rica, Banco de Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica, Colegio San Luis Gonzaga, Promotora Costarricense de Innovación e Investigación, Consejo Nacional de Producción, Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Instituto Costarricense de Ferrocarriles, Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto de Desarrollo Rural, Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), Instituto Nacional de Aprendizaje, Instituto Nacional de Estadística y Censos, Instituto Nacional de las Mujeres, Instituto Nacional de Seguros, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), Junta de la Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), Junta de Protección Social (JPS), Patronato Nacional de la Infancia, Patronato Nacional de Ciegos, Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, Universidad de Costa Rica, Universidad Estatal a Distancia, Universidad Nacional, Instituto Tecnológico de Costa Rica, Instituto Centroamericano de Extensión de la Cultura, Corte Suprema de Justicia, all municipalities, Caja Costarricense de Seguro Social, Procuraduría General de la República (PGR), CGR, Defensoría de los Habitantes, and Ministerio de Hacienda (see folios 35-389 of volumes I and II of the certified copy of the legislative expediente).
On 4 de diciembre de 2024, the legal report of the Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos was added to the expediente (see folios 429-439 of volume II of the copy of the legislative expediente).
On 28 de enero de 2025, the affirmative majority report of the subcommittee appointed to consider the bill was added to the legislative proceedings (see folios 497-511 of volume II of the copy of the legislative expediente).
At ordinary session n.°33 of 29 de enero de 2025 of the Standing Committee on Government and Administration, the subcommittee report was approved, two substantive motions (mociones de fondo) were approved, and an order motion (moción de orden) was then approved so that the reported text of the bill would again be submitted for consultation to the municipalities, public universities, autonomous institutions, Judiciary, CGR, State-owned commercial banks, and Consejo Nacional de Rectores, together with another motion ordering its publication in the Official Gazette La Gaceta (see minutes at folios 521-533 of volume II of the copy of the legislative expediente).
The version of the bill reported out of committee was published in the Official Gazette La Gaceta, Supplement n.°24 of 6 de febrero de 2025.
The legislative expediente contains the affirmative majority report of the reporting committee (comisión dictaminadora) (see folio 962-973 of the legislative expediente, volume III).
The legislative expediente was forwarded to the Legislative Plenary on 10 de febrero de 2025 (see folio 975 of the legislative expediente, volume III).
Debate in the Plenary began at ordinary session n.°119 of 1° de abril de 2025 and, after consideration of several substantive motions under art. 137 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly (RAL), the bill received its first-reading vote (votación de primer debate) at ordinary session n.°27 of 19 de junio de 2025 (see folios 1103-1389 of the copy of the legislative expediente, volumes IV and V; the first report on seven rejected substantive motions appears at folios 1157-1172 of volume IV, and the second report on motions, with one substantive motion approved and the others rejected, appears at folios 1235-1326 of volume V).
As previously mentioned, the bill was submitted to the Secretariat of the Legislative Directorate on 19 de setiembre de 2024 by deputy Óscar Izquierdo Sandí. As detailed in the initiative and its statement of purpose (exposición de motivos), this bill proposes the following:
“Consequently, this bill proposes granting it statutory authorization that will allow it to receive collaboration and donations from the Costa Rican State and any other public institution, in addition to the recognitions previously mentioned.” The statement of purpose described the type of organization that AOES is:
“Asociación Obras del Espíritu Santo (AOES) is a nongovernmental, nonprofit organization founded in 2000 by Pbro. Sergio Valverde Espinoza in barrio Cristo Rey, San José. It was established pursuant to the Law on Associations (Ley de Asociaciones), (Ley N.°218 de 8 de agosto de 1939, as amended), and is duly registered in the Registro de Asociaciones under expediente 15233, volume 561, entry 13069, consecutive number one.” It was also acknowledged that, by virtue of its characteristics, it was granted the status of a Social Welfare Organization (Organización de Bienestar Social) by IMAS, which makes it eligible to receive public resources, and that it has a declaration of public benefit (declaratoria de utilidad pública):
“It holds the status of a Social Welfare Organization (OBS), granted by Instituto Mixto de Ayuda Social pursuant to Certification DDS-DASAI-CERT-00109-2024, and is therefore eligible to receive public resources. It also has a Declaration of Public Benefit, pursuant to Decreto Ejecutivo N.°35108-J del 02 de marzo de 2009, article 1 of which provides:
Article 1.- Asociación Obras del Espíritu Santo, legal-entity identification number 3-002-344562, is hereby declared to be of Public Benefit in the interests of the State.” It is also acknowledged that it has authorization from Ministerio de Hacienda to receive tax-deductible donations from the public and private sectors and from free-trade zones:
“AOES is authorized by Ministerio de Hacienda to receive donations from the public and private sectors that are deductible for income-tax and free-trade-zone purposes. It is likewise authorized by Tesorería Nacional to receive donations through public-sector payroll deductions.” With respect to accountability (rendición de cuentas), it was stated in general terms that AOES submits accounts and accreditations to several institutions, namely:
“The organization maintains accreditations and is accountable to various institutions, such as the Contraloría General de la República, the Ministerio de Justicia y Paz, the Ministerio de Educación Pública (MEP), the Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ-Sinem), the Ministerio de Salud (MS), the Ministerio de Ambiente y Energía (Minae-Sinac), the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG-Senasa), the Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), the Patronato Nacional de la Infancia (PANI), the Junta de Protección Social (JPS), the Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (Conapam), and the municipalities where it is present.” It is further stated that it undergoes internal and external control audits:
“AOES engages internal and external control audit firms that ensure sound administration and efficient use of resources, and it has periodic accountability policies. This includes the annual review by the Contraloría General de la República of duly audited financial statements for the approval of budgets involving State donations.” The social welfare work carried out by AOES is described below:
“Since its founding 24 years ago, AOES has been dedicated to providing comprehensive care to populations experiencing extreme poverty, poverty, and high social risk, with particular emphasis on children, offering them a broad range of services that include shelters, meal centers, recreational, sports, and cultural activities, education, evangelization, care for their physical, mental, and spiritual health, legal support, among others.
AOES currently serves more than 200.000 beneficiaries each month, 150.000 of whom are children, through the following social programs:
Food:
- Comprehensive meal centers for children and mothers.
- Mobile meal centers in informal settlements, places where unhoused persons are present (high-risk areas), areas affected by natural disasters and/or emergencies, and others.
- Donations of family food packages containing basic staples.
- Food donations to social, educational, religious, community, and other organizations.
- Meal center for older adults.
Education:
- Centro Educativo de la Alegría (CEA).
- Centro de Atención Integral Guardería for children under six years of age.
- School for parents.
- Computer center.
- Music education.
- Language instruction in English and Mandarin.
- Scholarship system for primary school, secondary school, technical, university, and other studies.
- Others.
Health:
- Consultorios de la Alegría Obras del Espíritu Santo.
- Health fairs in different communities, offering pediatrics, dentistry, ophthalmology, general medicine, gynecology, psychology, and other services.
- Farmacia de la Alegría.
Albergues de la Alegría:
- For children.
- For young people.
- For women who are heads of household with children.
- For older adults as a day center.
- For migrants in transit and asylum seekers.
Advisory services:
- Social work.
- Spiritual support.
- Legal support through consultorios jurídicos San Miguel Arcángel.
- Psychological support.
Human development:
- Training, education, entrepreneurship, and business-development workshops.
- Cooperativism.
- Employment placement service.
Recreation, sports, and culture:
- Parque de la Alegría El Arca de Noé (Zoológico Sinac / Granja Senasa).
- Swimming, soccer, basketball, and volleyball classes.
- Dance.
- Swimming pools.
- Carousels.
- Orquesta de Cuerdas de la Alegría (Sinem).
- Canchas sintéticas de Fútbol de la Alegría, basketball court, and volleyball court.
- Guide and scout groups (tropa 33).” The explanatory statement also recognizes that the association currently enters into partnerships for the purpose of carrying out its projects:
“To implement such diverse programs, AOES has developed partnerships with public and private institutions, as well as with professionals from different disciplines who contribute to its work, and it has a solid administrative structure with the corresponding manuals, policies, and procedures.” Finally, the bill identifies several programs and the locations where they are implemented:
The following are some of the places in the country where AOES carries out its social programs:
- San José: Zona Roja, Barrio México, Alajuelita (Tejarcillos and El Llano), Sagrada Familia (informal settlement Gracias a Dios), Cristo Rey (Las Gradas, La Línea), La Uruca urbanización La Carpio, Tibás Ciudadela León XIII, La Valencia San Rafael Abajo de Desamparados.
- Alajuela: Zona Roja, Parque Central and the surrounding area of Mercado Municipal, barrio San José, Precarios Santa Rita (El Infiernillo), Laura Chinchilla, Tuetal Norte and Sur, Trópico I and II, El Erizo.
- Heredia: Guararí, San Isidro, La Milpa.
- Cartago: Zona Roja, Los Diques Padre Pío, El Carmen, Llanos de Santa Lucía.
- Guanacaste: Cañas, Tilarán, Juntas de Abangares, Liberia, Santa Lucía, San José Obrero, Altos del Roble, Carrillo, Santa Cruz, Cañas, La Cruz, Filadelfia, Montenegro de Bagaces.
- Puntarenas: Isla Chira, Zona Roja, Mercado, (informal settlements Juanito Mora, 20 de noviembre, Fray Casiano, Las Parcelas, Padre Pío, Barranca, El Roble and El Carmen), Islita, Esparzol, Chomes, Miramar.
- Limón: Talamanca, Alto Telire, Valle de la Estrella, Barras del Colorado, Barras de Parismina, Cieneguita, Limón Centro, Matina, Batán, Estrada, Barrio del Bosque, Barrio Cristóbal Colón, Cocos.
The Asociación Obras del Espíritu Santo has had and continues to have a significant impact by providing comprehensive care to the most vulnerable populations throughout the national territory, furnishing them not only with basic resources but also with opportunities and tools for their growth and human development.”
The ICE Executive Presidency expressed support for the bill but suggested revising the wording of Article 1 so that support for AOES would be discretionary rather than mandatory, as contemplated in the original wording of the text:
“In this regard, the Institution is aware of the important social work performed by the Asociación Obras del Espíritu Santo, which must be weighed against the public interest and the responsibilities of the Autonomous Institutions (Instituciones Autónomas) that led to their creation. Accordingly, it is recommended that the wording of Article 1 be amended as indicated in the table set forth below, so that support for the continued operation and development of that Association is established as a power of public entities, particularly autonomous institutions. In this regard, it must be taken into consideration that an obligation of this nature affects electricity rates and the price competitiveness of telecommunications services, thereby affecting the Institution’s financial position as a public enterprise, a situation that is exacerbated for those of us operating in markets open to competition. Finally, with respect to the authorization to make donations to the Asociación Obras del Espíritu Santo, we support the initiative because we are familiar with its projects and activities.” (Pages 310-311 of the copy of the legislative record, Volume II).
Similarly, the JAPDEVA Executive Presidency made the following statements:
“The sole purpose of this analysis is to safeguard institutional interests and ensure the clarity and certainty of bills that may have some degree of institutional relevance in a port-operational or financial-accounting context. In that regard, it is clear that Article 01 of this bill contains an ambiguity that is questionable at the very least, insofar as the verb ‘shall support’ carries a connotation of authority or mandatory effect that the body of the bill fails to clarify, thereby violating the principle of legal certainty (principio de seguridad jurídica) for the public and institutions by NOT providing clear rules. Nor does it establish that institutions will have the ability to determine, through the corresponding mechanisms, whether such donations should be made or to set a prudent limit.” (Pages 325-326 of the copy of the legislative record, Volume II).
INVU made the same suggestion (see pages 356-358 of the copy of the legislative record, Volume II).
Many other institutions expressed support for the bill without raising any objections. For example, the IMAS Executive Presidency offered the following observations:
“The bill proposes authorizing the State, ministries and their attached bodies, autonomous and semi-autonomous institutions, public enterprises, municipalities, non-State public entities, and any other public entity, regardless of its organizational form and nature, to donate to the Asociación Obras del Espíritu Santo all types of movable and immovable property (bienes muebles e inmuebles), with or without buildings, services, financial resources, rights, and any other item they deem useful in supporting the purposes pursued by that Association in Costa Rican society. It should be noted that, for several years, the Instituto Mixto de Ayuda Social has collaborated with that Association through the Departamento de Acción Social y Administración de Instituciones (DASAI), as part of the purposes and social work performed at the institutional level. It is important to mention that the Asociación Obras del Espíritu Santo provides food to persons experiencing extreme poverty, poverty, and social vulnerability; accordingly, interinstitutional coordination has been undertaken to establish a partnership between the institution and that organization, with the aim of improving the delivery of the various comprehensive care programs they carry out.
These include meal centers for children and mothers; mobile meal centers in informal settlements, in high-risk areas for unhoused persons, and in areas affected by natural disasters and/or emergencies; meal centers for older adults; and donations of family food packages to social, educational, and religious organizations, among others. Given that the institution is fully aware of the existence of that organization and the work it performs, and that it has provided the organization with various benefits in previous years and the present year; and taking into consideration the legal nature of the Ley de Creación del IMAS and the fact that the institution’s sources of revenue, regulations, rights or prerogatives, powers, or functions are not affected, this Legal Advisory Office has no legal observations regarding this bill.” (See pages 380-381 of the copy of the legislative record, Volume II).
Similarly, the JPS Executive Presidency stated:
“Having analyzed the bill, this Legal Advisory Office has no objection to it because it is a discretionary legislative initiative in the form of a ‘statutory authorization’ (autorización legal) to make donations to the organization. It goes without saying that its purpose is commendable and consistent with the principles of solidarity and social security that permeate a State governed by the rule of law (Estado de Derecho) and that seeks the comprehensive development of vulnerable populations (…) The foregoing is because the granting of financial benefits, free of charge or without any consideration by the State and its institutions, to persons or entities governed by private law (sujetos de derecho privado), must reasonably satisfy basic requirements that ensure the proper allocation and use of public resources.
It should be added that the Asociación Obras del Espíritu Santo has received resources from the Junta de Protección Social pursuant to Article 8 of Law 8718. (See pages 425-426 of the copy of the legislative record, Volume II).
INCOFER requested that the following considerations be evaluated:
“The Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) is a public-law institution (institución de derecho público), with administrative autonomy (autonomía administrativa), legal personality (personalidad jurídica), and its own assets (patrimonio propio), exclusively responsible for overseeing railway matters. The property that INCOFER is responsible for protecting and safeguarding, and that forms part of the railway’s public-domain assets (bienes demaniales), is specially protected by article 121 subsection 14 of the Constitución Política de la República, the Ley General de Ferrocarriles N°5066, the Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Ferrocarriles N° 7001, and the Ley Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) y promoción del Tren Eléctrico Interurbano de la Gran Área Metropolitana N°9366, in that the property comprising the railway may not be transferred, leased, or encumbered, directly or indirectly, nor may it in any way cease to be under the ownership and control of the State. The Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Ferrocarriles N°7001, specifically section 36 subsection a), identifies the property designated by law as its assets, which includes railway property. (…)
In light of the foregoing, the act of donating railway property, as contemplated in the aforementioned bill, does not alter its status as property unavailable for disposition by the Administration (indisponible para la Administración); that is, it is clear that INCOFER could, in principle, transfer only real property (bienes inmuebles) that it owns and that does not form part of the railway, by following the procedures required under the applicable law for the sale of such property, or it could donate such property if authorized by law to do so. It bears noting that, pursuant to its statutory authority, INCOFER is responsible for strengthening railway services, bringing together efforts to move the country forward through projects of importance not only to this Instituto but also to society, and it must have access to various types of property to carry out its projects; consequently, property intended for railway purposes cannot be committed to other uses.
Furthermore, the Ley General de Ferrocarriles N°5066, specifically article 7, emphatically states which property generally falls within the concept of a railway, with the result that such property may be removed from public use (desafectados) only by law and, consequently, may be authorized for potential donations only by law. This entails drafting a bill for submission, discussion, and approval before the Asamblea Legislativa, with the corresponding procedures having to be followed so that, through the enactment of a specific law, INCOFER may be empowered to make a donation such as the one described in the inquiry.” (See folios 988-989 of the copy of the legislative expediente, volume III).
Regarding the involvement of the CGR, the record shows that initially—when the bill contained an art. 3 conferring upon it authority to oversee “the donations received by the Asociación Obras del Espíritu Santo pursuant to this law”—the oversight body made the following observations:
“In view of the foregoing, the Contraloría General de la República considers that granting general authorization by law for this type of donation is a matter within the legislature’s discretion (libre configuración del legislador); if such authorization is granted, it must comply with the existing general rules and controls governing donations. It is likewise important that—depending on the context—consideration be given to other provisions currently in force within the legal system that regulate specific aspects of donations, such as article 75 of the Ley General de Contratación Pública and article 71 of the Código Municipal, all within the framework of a systematic interpretation (visión sistemática) of the legal system.
Moreover, the Contraloría General de la República is the body responsible for overseeing the use of public resources, pursuant to articles 183 and 184 of the Constitución Política. Its oversight function (función de fiscalización) is clearly defined, and it has independence in exercising its powers, as the governing body of the system for controlling and overseeing the Public Treasury (Hacienda Pública), pursuant to its Ley Orgánica.
In accordance with the intent of the constituent authority (espíritu del constituyente), the functions assigned to the CGR must strictly conform to the powers established in the Constitución Política, avoiding the assignment of atypical functions that would divert it from its role as the external body responsible for the superior control and oversight of the Public Treasury. For this reason, it is not the responsibility of the Oversight Body (Órgano Contralor) to oversee property or resources donated by operation of law. In that regard, it is the responsibility of the donating administration to comply with the legal and technical requirements applicable to a donation; once the donated property or resources are under the responsibility of private parties, this Oversight Body lacks jurisdiction to intervene. Assigning functions that do not conform to the CGR’s constitutional and legal framework undermines its essential nature as the superior oversight body and creates legal uncertainty (inseguridad jurídica) by generating uncertainty regarding the functions, responsibilities, and purposes of public institutions within the state apparatus.
The Contraloría General reiterates that the observations made herein are advisory in nature and seek to ensure compliance with the principles of legality (principios de legalidad) and sound public administration.” (See official letter n.°DJ-2188-2024 –19478– of 19 de noviembre de 2024. Emphasis not in the original).
Incidentally, in that official letter, the CGR itself acknowledged that the AOES would already be authorized to receive public resources:
“As to the statement of reasons (exposición de motivos), it follows that the Asociación Obras del Espíritu Santo is a nongovernmental, nonprofit organization established pursuant to the Ley de Asociaciones n.°218 and that it has the status of a social-welfare organization, and is therefore authorized to receive public resources.” In addition, the CGR considered that granting general authorization by law for this type of donation is a matter within the legislature’s discretion, but cautioned that special rules might have to be complied with:
“In view of the foregoing, the Contraloría General de la República considers that granting general authorization by law for this type of donation is a matter within the legislature’s discretion; if such authorization is granted, it must comply with the existing general rules and controls governing donations. It is likewise important that—depending on the context—consideration be given to other provisions currently in force within the legal system that regulate specific aspects of donations, such as article 75 of the Ley General de Contratación Pública and article 71 of the Código Municipal, all within the framework of a systematic interpretation of the legal system.” In response to those statements, the reporting committee (comisión dictaminadora) removed art. 3 from the bill and replaced it with an obligation for the AOES to submit its audited financial statements annually to the Comisión de Ingreso y Gasto Público for such action as may be appropriate. That text was again submitted to the CGR for consultation, and the oversight body issued the following opinion:
“[A]ccording to the analysis of the reported text (texto dictaminado) in relation to the original bill, a substantial amendment to the provisions of article 3° was identified, which is consistent with the observations made by the Oversight Body in official letter N.°19478 (DJ-2188-2024) of 19 de noviembre del 2024 regarding the powers legally and constitutionally assigned to the Contraloría General.
As to the remaining articles of the reported bill, the Oversight Body has identified no elements in addition to those already addressed in the aforementioned official letter n.°19478 and therefore reiterates the conclusions stated in that opinion.” (See official letter n.°DFOE-BIS-0076 –02203– 11 de febrero de 2025).
It bears mentioning that, through motions under art. 137 of the RAL, the reintroduction of a provision ordering the CGR to oversee donations received by the AOES was approved (current art. 4 of the bill). Nevertheless, the record does not indicate that the oversight body was consulted again regarding this amendment.
As regards the PGR, the record shows that the institution described the purpose of the bill as granting general authorization for the entire Public Administration to dispose of its property through donations to the AOES:
“Having reviewed the terms of the bill submitted to us for consultation, we find that its purpose is to grant general authorization for the entire Public Administration to dispose of its property, funds, and services through donations to the Asociación Obras del Espíritu Santo.” (See official letter n.°PGR-OJ-108-2025 of 7 de julio de 2025).
In that report, the PGR reviewed its administrative precedent (jurisprudencia administrativa) concerning donations and the principle of legality as the framework authorizing the Public Administration to act:
“Thus, as we have maintained on numerous occasions, ‘a donation is a gratuitous act (acto de liberalidad) entailing the transfer of property, irrespective of its nature, from one person to another, whether a natural or legal person. In the case of the Public Administration, that gratuitous act encounters an insurmountable limit in the principle of legality and, consequently, if no provision authorizes such conduct, it is unavoidably prohibited.’” Thus, the PGR stated that, under the principle of legality, for an entity or body of the Public Administration to make donations, it must necessarily rely on an enabling statutory provision (norma legal habilitante); otherwise, ownership of property cannot be transferred through a donation. It further stated that property dedicated to a public purpose (bienes afectos a un fin público) necessarily requires a statutory provision expressly removing it from that purpose. In this regard, it noted that the legal system already provides general statutory authorizations for donations:
“On that understanding, the legal system does contain some examples of this type of enabling provision intended to benefit entities that carry out activities in the public interest and/or for social purposes. Such is the case with article 18 of the Ley de Fundaciones and article 19 of the Ley de Desarrollo de la Comunidad. Likewise, article 75 of the Ley General de Contratación Pública allows public institutions to donate movable property (bienes muebles) that is no longer in use or is in poor condition to private entities declared to be of public interest, as does article 71 of the Código Municipal.” Regarding the bill, the PGR stated that it does not establish general authorization for a particular category of charitable association, but rather authorization for one specific association:
“Now, with regard to the benefit sought to be granted through the proposed statutory text, it is important to bear in mind that this initiative’s provision is directed not toward a type of organization (such as charitable associations generally), but solely toward one particular legal person. This statutory authorization to make this type of disposition of assets (disposición patrimonial)—which would be conferred upon the entirety of the Public Administration—would be incorporated permanently into the legal system, thereby allowing all types of property, services, and public funds to be donated to it from that point onward and until the provision is amended or repealed.” (Emphasis not in the original).
That report likewise noted a possible constitutional issue concerning the substantiation of the reasons justifying the necessity and reasonableness of granting the AOES different and favorable treatment:
“Nevertheless, although the explanatory statement provides robust data and information regarding its current operations, it is important to bear in mind that this provision would entail permanent authorization within the legal system, an issue that must be assessed by the legislature.
Furthermore, let us recall that, although this association has achieved significant accomplishments through its operations and conducts activities on a scale exceeding that of some other private organizations of a similar nature, it is important to consider that this provision would benefit only this legal entity (persona jurídica); in other words, it would afford it treatment different from that given to other associations of this nature. Accordingly, it is important to consider the scope of the principle of equality (principio de igualdad) at the constitutional level, since every law must comply with that principle enshrined in Article 33 of the Constitution (Carta Fundamental). In other words, the reasons justifying the necessity and reasonableness of granting different, favorable treatment must be sufficient and substantiated in order to comply with the requirements of this principle.” (Emphasis not in the original).
The PGR went on to state that a comparison could even be drawn between this type of benefit and measures seeking approval for debt forgiveness, noting that such measures should have general applicability:
“Moreover, we believe that a parallel may be drawn with laws granting other types of benefits—such as debt forgiveness (condonación de deudas)—specifically with respect to the requirement that the provision have general applicability, so that it does not benefit only one particular person or a small number of persons, unless the need for different treatment can be reasonably justified.” Finally, the PGR concluded that approval of the bill falls exclusively within the purview of that Parliament, as this is a matter subject to its discretion.
The record also shows that the Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa issued the legal opinion (dictamen jurídico) concerning this bill. That report explained the purpose of the proposal:
“It is proposed that the maintenance and development of the Asociación Obras del Espíritu Santo receive support from public institutions, which would be authorized to make any type of donation deemed useful for the purposes pursued by this private entity in Costa Rican society. In the case of public-domain property (bienes demaniales), the corresponding removal from the public domain (desafectación) would first have to be effected by law.
The foregoing would be subject to oversight by the Contraloría General de la República (CGR).” It also provides a general explanation that donations by public entities to private organizations require statutory authorization and that this bill is intended precisely to provide the framework authorizing public institutions to make donations to the AOES:
“Public entities require statutory authorization to transfer their assets without consideration to private organizations, such as associations. In this regard, Article 5 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N°7428 de 7 de setiembre 1994, provides as follows:
“Article 5—Oversight of private funds and activities. Any grant of financial benefits, made gratuitously or without any consideration, and any release from obligations by the components of the Public Treasury (Hacienda Pública) in favor of a private party must be provided for by law or pursuant to a law, in accordance with constitutional principles…” This is grounded in the principle of legality (principio de legalidad), set forth in Article 11 of the Carta Política and Article 11 of the Ley General de la Administración Pública, N° 6227 de 2 de mayo de 1978, under which public entities may do only what legislation permits them to do.
Thus, the proposal seeks to establish the enabling jurisdictional framework (marco competencial habilitante) under which public institutions may make donations to the beneficiary and support its maintenance and development.” After referring to the constitutional principle of equality, the report states that it is difficult to explain why a financing and support mechanism would be established for one social-welfare association while excluding other similar private organizations that also perform charitable functions:
“From this perspective, granting a social-welfare association a statutory mechanism for financing and supporting its maintenance and development could be difficult to explain if it excludes other similar private organizations that also perform charitable functions in Costa Rican society.
By contrast, consider, for example, Article 19 of the Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, N°3859 de 7 de abril de 1967, which authorizes public institutions to grant subsidies, donate property, or provide services to development associations generally, rather than to one specific association.
That is, the purpose of the law should be framed with due regard for the social function performed by these entities, without singling out or favoring any one of them.” With respect to the section-by-section analysis, the report states that no valid criterion can be discerned for treating the beneficiary of the bill differently from other private social-welfare organizations:
“It seeks to authorize public institutions to support the maintenance and development of the Asociación Obras del Espíritu Santo.
As previously stated, no valid criterion can be discerned for establishing different treatment between the beneficiary and other private social-welfare organizations that, with such public support, could also make similar contributions to society.
Moreover, the obligation assumed by public institutions would be exceedingly broad, since the concepts of maintaining and developing the entity could encompass almost any conceivable activity.
Accordingly, if it is considered advisable for the public sector to collaborate with the private sector in serving vulnerable populations, it would be preferable to create a category of private organizations eligible to receive this type of support, rather than limiting it to a single organization.
Notwithstanding the foregoing, it is suggested that the beneficiary’s legal entity identification number (número de cédula jurídica) be included in the provision to identify it more precisely.” With respect to Art. 2, those considerations are reiterated, with the report stating that no valid reason can be discerned for establishing different treatment to the detriment of other private social-welfare entities:
“It proposes to define the applicable jurisdictional framework under which public institutions may make donations of any kind to the Asociación Obras del Espíritu Santo when such donations are deemed useful in supporting the purposes pursued by this private organization in Costa Rican society. In the case of public-domain property, its removal from the public domain would first have to be authorized by law.
As with the preceding article, no valid reason can be discerned for establishing different treatment in this case to the detriment of other similar private social-welfare entities.
It should also be noted that, clearly, any transfer of resources would have to be included in the budgets of the respective entities, following the applicable procedure. If interpreted otherwise, the provision would be contrary to the principles of budgetary specificity and legality (principios de especialidad y legalidad presupuestarios).” Finally, the report sets forth the following conclusions:
“[N]o valid criterion can be discerned for establishing different treatment between the beneficiary organization and other private entities performing similar functions. It is therefore recommended that a separate initiative be considered under which this authorization would be granted generically, based on criteria to be determined for verifying the beneficiaries’ social-interest status.
Furthermore, the broad scope of the provision authorizing public institutions to support the beneficiary’s maintenance and development would encompass virtually any conceivable activity.
In addition, the CGR’s obligation to oversee donations is already set forth in Article 5 of Ley N° 7428, which also requires that funds received be administered through the Public Sector Accounting System (Sistema de Cuentas del Sector Público), separately tracked, and subjected to budgetary approval by the oversight body with respect to the portion corresponding to the benefit granted.” (Emphasis not in the original).
The favorable majority report of the reporting subcommittee (signed by legislators Horacio Alvarado Bogantes and Dinorah Barquero Barquero) made the following observations regarding the substance of the bill:
“Having analyzed the opinions received, we, the undersigned, reached the following conclusions: • The Asociación Obras del Espíritu Santo performs social work with a significant and demonstrated impact on vulnerable sectors of our society. Its reach and effectiveness position it as a unique model for providing essential services that are not always provided by other organizations or by the State. • This legislative initiative instead constitutes affirmative action (acción afirmativa) that recognizes the particular characteristics of the Asociación Obras del Espíritu Santo and the benefit its work provides to society, and is based on its demonstrated social impact and the effectiveness of its management. • The fact that this initiative is currently under consideration does not prevent other legislative initiatives along the same lines from being considered for other entities, each of which would have to be analyzed on a case-by-case basis. Therefore, supporting this bill does not violate the principle of equality, since no improper privileges are being granted. • It is important to note that the broad scope of the provision does not imply an absence of oversight. Public institutions must ensure that any support provided is aligned with national priorities and the public interest.” (appearing at folios 497-511 of tomo II of the legislative expediente).
The majority report of the reporting committee set forth the following conclusions:
“The opinions received in response to the respective consultations support the initiative, and some even included recommendations for amending the text, as follows:
That the first article be amended to use the verb ‘may,’ so that any support the institutions might provide would be discretionary.
In its opinion DJ-2188-2024, de 19 de noviembre de 2024, the Contraloría General states:
‘…the Contraloría General de la República considers that granting generic authorization by law for donations of this kind is a matter within the legislature’s discretion and, if granted, must comply with the existing general rules and controls governing donations (…) the Oversight Body (Órgano Contralor) is not responsible for overseeing property or resources donated pursuant to statutory authorization. In that regard, the donating administration is responsible for complying with the applicable legal and technical requirements for a donation, and once the donated property or resources are under the responsibility of private parties, this Oversight Body lacks jurisdiction to intervene…’ (emphasis added) Accordingly, in response to the recommendations contained in these opinions, two substantive motions (mociones de fondo) were submitted and are presented in the following comparative table:
BASE TEXT 24.582 SUBSTANTIVE MOTION ARTICLE 1- The State and its institutions shall support the maintenance and development of the Asociación Obras del Espíritu Santo.
ARTICLE 1- The State and its institutions may support the maintenance and development of the Asociación Obras del Espíritu Santo.
ARTICLE 3- The Contraloría General de la República shall oversee the donations received by the Asociación Obras del Espíritu Santo pursuant to this law.
ARTICLE 3- The Asociación Obras del Espíritu Santo shall annually submit the audited financial statements concerning this work to the Comisión de Ingreso y Gasto Público for the appropriate action.
The substantive motions (mociones de fondo) submitted were approved at the session of January 29, 2025.
FINAL CONCLUSIONS For the past 24 years, the Asociación Obras del Espíritu Santo has been dedicated to providing comprehensive care to populations living in extreme poverty, poverty, and at high social risk, with particular emphasis on children, by providing them with a wide range of services.
The AOES is authorized by the Ministerio de Hacienda to receive donations from the public and private sectors that are deductible from income tax and from free-trade-zone companies. It is also authorized by the Tesorería Nacional to receive donations through public-sector payroll deductions. The organization maintains accreditations and is accountable to various institutions, including the Contraloría General de la República, the Ministerio de Justicia y Paz, the Ministerio de Educación Pública (MEP), the Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ-Sinem), the Ministerio de Salud (MS), the Ministerio de Ambiente y Energía (Minae-Sinac), the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG-Senasa), the Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), the Patronato Nacional de la Infancia (PANI), the Junta de Protección Social (JPS), the Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (Conapam), and the municipalities where it operates; thus, this bill seeks to comprehensively expand donations from both public and private entities.
The AOES engages internal and external auditing firms that ensure proper administration and efficient use of resources, and it also has periodic accountability policies to ensure the proper management of the resources it receives.
Accordingly, the Asociación Obras del Espíritu Santo will continue contributing to the most vulnerable sectors of Costa Rican society.” The legislative record shows that, while this case file (expediente) was under consideration by the Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración, Deputy Antonio Ortega Gutiérrez submitted two procedural motions (mociones de orden) for the purpose of referring the bill to several social organizations for consultation:
“Motion N.°04-32 by Deputy Ortega Gutiérrez.
That the following institutions be consulted so that they may comment on the bill:
Head of the Administración de Acción Social y Administración de Instituciones de Bienestar Social of the Instituto Mixto de Ayuda Social.
Coordinator of the Fundación Hogar Madre Berta Acuña Ruiz.
Asociación Pro Atención de Ancianos de Santo Domingo.
Coalición de Organizaciones de Bienestar Social.
Asociación de Cuidados Paliativos de Cartago.” That motion was rejected. Nevertheless, the minutes contain the observations made by the legislator who introduced the motion in question:
“Deputy Antonio Ortega Gutiérrez:
Thank you, Chair. Deputies and those following this broadcast, I would ask you to consider reviewing this initiative. These institutions and foundations have written to and contacted my office because they are concerned about potential discrimination that this bill would promote, and the Servicios Técnicos report even describes it in terms of potential unconstitutionality.
I believe it would be best to hear from these organizations, which, like the Obras del Espíritu Santo organization, work with vulnerable sectors, right? So I would say that, without fear of being mistaken, I believe the purpose of this initiative is to strengthen this institution.
However, these other institutions, based on the opinion issued by Servicios Técnicos itself, have told me that they would like to express to this Committee their concerns so that the initiative might be amended and improved.
Therefore, I would ask that the doors not be closed to these institutions, which, like Obras del Espíritu Santo, work with vulnerable sectors and people in, let us say, precarious circumstances. I would ask you, please, to reconsider the vote and ultimately vote in favor of the motion for reconsideration (moción de revisión), thereby reversing the decision.” (See minutes of session n.°32 of January 28, 2025, at folios 484-492 of the copy of the legislative case file, volume II. Emphasis not in the original).
Finally, it should be noted that the constitutional concerns now submitted to this Chamber for consultation were raised in the Legislative Plenary (see minutes of ordinary plenary session n.°27 of Thursday, June 19, 2025, during the first period of special sessions of the fourth legislative term). In this regard, legislator Rocío Alfaro Molina stated the following:
“But turning, then, to the substance of this bill, our colleague Antonio Ortega, who served on the committee that studied this bill, told us that, despite having submitted motions that might at least have enabled us to be satisfied with the bill, and that might also have prevented it from being a bill that is plainly unconstitutional because it is discriminatory, the necessary changes could have been made. Nevertheless, it seems to me that, to some extent, greater weight was given to the ties that the organization intended to benefit from the bill has with political parties and public figures.
But despite the work being performed, this cannot cause us to forget that, above all, we must comply with constitutional principles and statutory criteria in order to legislate properly. For example, it was proposed that this bill not be directed exclusively toward allowing all kinds of property, whether movable or immovable, services, financial resources, rights, and any other objects to be donated to a single association, thereby creating an exception that is not justified in the bill and that, because it is not justified in the bill, becomes discriminatory and, as the Servicios Técnicos report indicated, unconstitutional because it is discriminatory.
And why do we say this? Well, because this is not about the substance of the work performed by the Asociación de Obras del Espíritu Santo; rather, we are talking about legislating properly so that all organizations—because this is not the only one performing social work—may benefit from legislation such as that proposed here.
And for that purpose—and in this regard we must acknowledge that the committee did indeed decide to approve it—the possibility of having the Contraloría oversee the donations was at least included.
Nevertheless, we believe that granting this exclusively to one association, to the actual detriment of many other associations that were identified at the time precisely so that the basis for this concern would be understood—associations such as the Asociación de Servicios Solidario y Misioneros Unidos en la Esperanza; Asociación los del Camino Ágape; Asodiaconía para la Promoción de Personas en Situación de Calle; the Asociación de Ayuda Siloé; the Asociación para Mejorar la Calidad de Vida de las Personas en Situación de Calle del cantón de Paraíso; the Asociación para el Rescate de las Personas en Situación de Calle de Turrialba; the Asociación para Disminuir el Sufrimiento Humano; the Asociación Posada El Buen Samaritano; the Asociación Camino a la Libertad; the Asociación Pro Ayuda al Hermano Limonense en Situación de Calle; the Fundación Hogar de Ancianos de Piedades de Santa Ana; the Asociación Casa Hogar San José de la Pastoral Social de la Arquidiócesis, Heredia; the Asociación Casa Hogar San José de la Pastoral Social de la Arquidiócesis San Roque; the Asociación Comunidad Cristiana Maná; and the Asociación Centro de Rehabilitación para Alcohólicos de Goicoechea—is inappropriate. And we could go on.
And what are we seeking to demonstrate with this? That the logical course would have been to encompass the associations that meet the requirements to be considered social-welfare organizations and that meet the requirements already established by law, and for this expansion to be made through this bill.
For example, what was being requested? Well, that—and indeed, a substitute text (texto sustitutivo) to this effect was submitted—the authorization should not benefit only one, a single association, but should instead refer to all social-welfare organizations so designated by IMAS.
And it seems to us that this would have addressed the shortcomings in the initiative being proposed and would have allowed the spirit of the proposal to be reflected in the possibility of encompassing organizations that seek to perform work like that of Obras del Espíritu Santo.
What would have been required? What would have been required for this process to take place and for these donations to be authorized? Well, minimum oversight measures, because the property here is not an inheritance from deceased persons that is simply divided up. And placing trust in someone does not mean foregoing oversight or accountability.
A work plan duly approved by its highest governing body, which any association receiving donations obviously must have; a revenue and expenditure budget for fulfilling its objectives when using financial resources; and submission to the donor institution of the name of the project or program, its general and specific objectives, targets with indicators, and the persons responsible—in other words, a minimum level of oversight.
It seems to us that any ties, affection, esteem, or interpersonal or political relationships with individuals involved in associations such as the Asociación de Obras del Espíritu Santo should not entail enacting discriminatory legislation that says: we are going to make an exception only for this association, but we will not apply the same criterion to all the others that pursue similar objectives.
And in that regard, you might say: ah, it is the Frente Amplio, so there must be some ulterior motive; it is because this is a Catholic association, because a priest is involved, because... No, no, no; Servicios Técnicos is warning us about this.
So, as we have noted on other occasions, we could be voting for a bill and giving its proponents false hope, only for it to be struck down very easily, because any association—and one has already spoken out, stating that this is discriminatory—could say: no, no, ladies and gentlemen, this is not right; certain organizations cannot be favored merely because they have more connections with the Legislative Plenary. There must instead be a general criterion. We do not legislate with such a narrow perspective; we must have a State policy.
And in that regard, the Servicios Técnicos report states directly that no valid criterion can be discerned for establishing differential treatment between the beneficiary organization and other private entities that perform similar functions. And I want that to be absolutely clear today.
That is, we cannot vote solely on the basis of personal sympathies or our organizations’ sympathies toward other organizations. We must vote, and we must legislate, according to clear technical criteria and with the understanding that what we are legislating responds to the interests of society as a whole and to the guidelines and legal framework by which we must all abide.
And in that regard, the Technical Services Department stated that it recommended processing a separate initiative in which this authorization would be granted in general terms, according to criteria to be determined, in order to verify the beneficiaries’ social-interest status.
I know that this discussion is taking place at a late hour, but it is not a minor discussion, because it concerns precisely breaking that vicious cycle about which the public complains to political organizations, whereby it seems that, somehow, our personal criteria are imposed over the work, interests, and sentiments of the rest of the population.” (See folios 1357-1360 of the copy of the legislative file, volume V).
At that same session, Deputy Jonathan Acuña Soto spoke and also addressed the potential constitutional violations identified by the Technical Services Department:
“I hope you have seen the Technical Services Department’s report, female deputies and female deputies, because this is no minor matter; it is a discussion that must take place and that the Frente Amplio will undertake, okay. I am going to address these points one by one.
What is happening? This bill basically seeks to authorize donations of all kinds of movable and immovable property, with or without buildings, services, financial resources, rights, and any other item deemed useful for supporting the purposes pursued by the Asociación Obras del Espíritu Santo.
There is no major problem with this occurring. The problem is that there is a bill specifically for one association, okay; that is a discussion we need to have, female and male deputies. The Technical Services Department has raised concerns about this.
Therefore, it is not enough to seek—I do not know whether anyone intends this—to hold an expedited discussion on a matter concerning which there is a Technical Services Department report identifying potential violations of the principle of equality and even—I will quote it shortly—organizations. I have the opinion of an organization stating that it would like laws to exist that treat all associations with similar purposes equally.
(…)
Look, first, regarding what was mentioned. We have, for example, the opinion of the Fundación Clínica Cuidados Paliativos San Rafael Arcángel, which I am going to read.
(…)
As I was saying, and I repeat, Fundación Clínica de Cuidados Paliativos San Rafael Arcángel, okay, a letter that we received, that Deputy Antonio Ortega received on 14 de abril. Please accept the cordial greetings of the undersigned, Carlina Campos Ortiz, founder of the Fundación, legal entity identification number such-and-such.
Through this letter, we express our disagreement with bill 24.582, Law Authorizing the State and Any Public Institutions to Collaborate with and Make Donations to the Asociación Obras del Espíritu Santo, which seeks to establish general authorization for state institutions to make donations.
As a palliative care organization, what we would like are equitable laws, not laws that benefit only one sector of the population. It is difficult for our organizations to raise our own funds or resources. We have to hold bingo games, auctions, food sales, garage sales, street collections, and so forth.
With all due respect, Mr. Deputy, you should draft a bill that benefits all organizations and all sectors of the population equally, not just a few.
If you pass a law for one sector, then another sector will want a law, followed by another sector, and so on.
Do you see that there is indeed a substantive discussion to be had here, female and male deputies? Do you see that there is a substantive discussion to be had here? In this instance, it is the voice of an organization asking: Why should this not be an equal authorization? What difference is there between one organization and another? Or is it that some organization deserves special treatment? I do not think so, female and male deputies.
One may consider the work of any organization commendable or admirable, and even so, our duty as deputies of the Republic is to recognize that, beyond our admiration for or perception of the activities of a specific organization, we cannot legislate solely for that organization. We cannot.
But there is more, beyond the opinion, for example, of an organization telling us: Deputies, legislate equally; ensure a level playing field for different organizations, because there are others of us that also endure hardship, require resources, and do not fully understand why there is a specific law for one specific organization.
But I hope you have seen, female and male deputies, the Technical Services Department’s report, which, in summary, indicates that we must safeguard the constitutional principle of equality and that, according to the Chamber’s case law, that principle of equality is violated when unequal treatment lacks an objective and reasonable justification. That is what the Chamber has told us in various decisions.
One cannot violate the principle of equality without sufficient justification, without adequate justification. And what is happening here? The difference in treatment that is clearly present in this text can be legitimate, can comply with our constitutional provisions, only insofar as it is founded on constitutionally legitimate purposes and based on relevant differences—pay attention, relevant differences.
If you have two organizations that serve similar purposes, what relevant differences are there? I ask you, female and male deputies, what relevant differences exist between this organization and the other one I was reading about, which provides palliative care? No, the fact that a deputy happens to know it cannot constitute such a difference; that is not a relevant difference, no, female and male deputies.
And then that case law of the Chamber also states that there must be proportionality between the constitutional purpose and the differential treatment. If that treatment is suitable, it must also be shown that it achieves the intended purpose. That is basic case law of the Chamber.
Imagine, and I will give another example, imagine, female and male deputies, that we decided here to grant debt forgiveness to certain individuals identified by name, right? We would then say: We are going to forgive these specific individuals’ taxes owed to Hacienda. Do you not think there would be an issue there? Do you not think there would be an issue there involving a violation of that principle of equality?
No matter how commendable we consider an association’s activities, the same thing is happening here, female and male deputies. No matter how commendable it may be, we are not permitted to give it special treatment merely because we know a specific association, because this is legislation that requires general applicability to ensure equality. And yes, none of the elements established in the Constitutional Chamber’s case law are addressed in this bill.
The Technical Services Department’s report states that no valid criterion can be identified for establishing differential treatment. No valid criterion can be identified for treating the beneficiary organization differently from other private entities that perform similar functions.
Female and male deputies, will you state for the record the substantiated criteria for granting that differential treatment, what distinguishes this social-welfare organization from other similar organizations? You would have to state it for the record so that we can determine whether such a justification exists…, because, as of today, there are no elements demonstrating that differential treatment may be justified.
The Technical Services Department recommends processing a separate initiative in which this authorization would be granted in general terms, according to criteria to be determined, in order to verify the beneficiaries’ social-interest status.
No, female and male deputies, the discussion here is not even about which organization is involved in this case. That is why you will not hear me dwelling on its name; that is not even the issue, it is not.
It is not the issue because, imagine—and I will give you another case, one more example. You will recall, and I thank you for your favorable vote, that I had introduced a bill, which is now a law of the Republic, to allow development associations throughout the country to manage sports facilities if the Municipal Council approves.
Would it have seemed reasonable to you, female and male deputies, if that bill had authorized the session (sic) of the management of sports facilities to the Development Association of such-and-such neighborhood? Would it have seemed reasonable, female and male deputies, even if I had come here and told you: You should see how good that Development Association is; you should see how it carries out sports projects in that little square.
Of course, it is very important, female and male deputies, that we legitimize and endorse it. You might agree with me that the Development Association indeed plays a fundamental role and that it is therefore important, very important, for it to be able to manage that square. Does that not seem like the same thing to you, female and male deputies? It is the same thing; it is.
Surely, if I had done that with that bill, you would have said to me: Jonathan, why does it have to be the Plaza de Deportes de Barreal de Heredia, and why not the others? You would have had every right to raise that question with me, female and male deputies, because you would have been right, clearly right. You would have been right to ask me: Why that association and not others? Why those associations and not others? Because they know you? That cannot be done, female and male deputies.
And I repeat, therefore, the discussion here is not even about who is being granted this authorization, who is being given this power, this possibility; that is not even the issue, female and male deputies. It concerns basic constitutional principles.
And so I must tell you that when discussions of this kind arise, I do not believe that legislative haste is worthwhile. I do not believe the Assembly should become an assembly line. I do not believe that pressure alone should be used in an attempt to prevent us from having this discussion on the record.
Because, well, you may agree more or less with my arguments, but I believe that we are presenting arguments here that warrant discussion and reflection, arguments that we did not invent and that do not, do not, do not arise from any sort of rigid ideological position or anything similar. No, no, because defending constitutional principles is not merely an ideological position; it is not.
Because I ask the female and male deputies who are proposing this bill: What reason justifies the differential treatment? Indeed, female and male deputies, Deputy Ortega introduced, on the second day for motions under Article 137, a motion containing substitute text that would have amended the authorization so that it would benefit all social-welfare organizations officially recognized by IMAS, and they rejected it.
No, no, the Frente Amplio does not disagree with that organization and others being able to receive those donations; no. The fact that we introduced that motion and said that they should be granted to all of them proves it, because that is what the rule of law (Estado de derecho) requires: compliance with the principle of equality. And they rejected it.
Why, then, if the rejection is due to any lack of connection, do we introduce the bill and waive the procedural requirements, and why not grant the waivers to all of them at once? So, we sign it and grant the waiver with the language introduced by Deputy Ortega.
Why, Deputies, would you have to place on the record the reason for that differential treatment? Not because I like them, because I like one person more, or because I get along better with one person; not because I find the work admirable, since I may find the work performed there equally admirable, as well as the work performed by this other palliative care organization whose statement I read to you.
We cannot, we must not, and it is not appropriate for us, Deputies, to legislate specifically for any association when the authorization in question should be granted generally, generally.
There is a problem there, Deputies, there is a problem, and I know, I know that bills like this are sometimes expected to proceed without further discussion. I know that is what is expected. You probably think that we should simply process it and vote, without further discussion, but I have a duty to explain to the public why we will vote as we will, as well as a duty to try to call the Deputies’ attention, during the appropriate debate, here at the microphones, to the underlying problem with this bill, the underlying problem with a bill of this nature.
Whatever the name of the beneficiary association may be, it would make no difference; in this case, Deputies, it makes absolutely no difference.
So, Deputies, how do you justify the unequal treatment, consistent with the case law of the Chamber, which has indicated the cases in which that principle of equality may be qualified? How do you justify that unequal treatment as reasonable and proportionate? How do you justify it, Deputies? The justification cannot be that the association has some form of communication or dialogue with a Deputy, because all associations would deserve exactly the same right.
And look, Deputies, I insist: the Frente Amplio does not oppose granting this authorization for donations, because we even introduced a motion to grant it to all social welfare organizations, all of them, including this one, all of them, and it was rejected.
So I call your attention to this, Deputies: it is not acceptable to try to minimize discussion of bills that have other implications by expecting them to pass as though the discussion were irrelevant. It cannot be irrelevant, Deputies, it cannot be.
And I do wish to make one appeal, because I know how things work in the current political climate: no, this is not an attack of any kind against the association in question; no, this is a legal discussion that concerns us as Deputies who swore to respect the Political Constitution.
And so, because I know how things are in these times of manipulation, I am sure I will soon see people claiming that we oppose the work performed by this particular association. Nothing could be further from the truth.
And any of you who are listening carefully know that this is a lie, know that this is false, know that this is not the central issue we are debating, that this is not the matter at hand, because we proposed granting this possibility to all associations that perform those types of socially beneficial functions, and that includes Obras del Espíritu Santo, this one and all the others.
Or are you going to tell me, Deputies, that the organization whose official letter I read to you—the Fundación Clínica Cuidados Paliativos de San Rafael Arcángel—is not right? Will you say that this one does not deserve it, but the other one does? How do you justify that this one does not deserve it, but the other one does?” During the session, legislator Sofía Guillén Pérez also addressed the possible unconstitutionality of the bill and, as relevant here, argued as follows:
“As I was saying, following the precedent issued by the Constitutional Chamber regarding the principle of equality, Servicios Técnicos warns that, from this perspective, granting a social welfare association a legally established financing and support mechanism for its maintenance and development could be difficult to explain if it is done to the exclusion of other similar organizations that also perform charitable functions within Costa Rican society.
Basically, Servicios Técnicos is telling us that the bill does not satisfy the equality standard outlined by the Chamber and therefore violates the Political Constitution.
And if you have any doubts, I remind you that fellow Deputy Acuña Soto read the opinion sent to us by Fundación Clínica Cuidados Paliativos, which explicitly states: We do not agree with the bill, which seeks to create a general authorization for state institutions to make donations to Asociación Obras del Espíritu Santo.
And this Fundación tells us: As a palliative care organization, what we would like are equitable laws, not laws that benefit only one sector of the population; our organizations struggle to raise funds or generate their own resources. With all due respect, you should draft a bill that benefits all organizations equally. Signed by the founder of Fundación Clínica Cuidados Paliativos, San Rafael Arcángel, official letter FCCPSRAJ072025 dated 14 de abril del 2025.
If you have doubts that this is indeed creating segmentation or differential treatment, well, there is a foundation saying that this is precisely differential treatment.
So, not only do we have the Fundación’s opinion, but we also have the formal opinion of Servicios Técnicos telling us that this is wrong. But I would also like to point out to you, colleagues, that I find this utterly pointless because, I remind you, since 25 de junio del año pasado, Asociación Obras del Espíritu Santo has already been authorized to receive those donations. By whom? By IMAS. How? Because a law already exists.
The fact is that this law, which is constitutional and is currently in force, establishes requirements. For example, it establishes the requirement of holding a declaration of social welfare status (declaratoria de bienestar social), and it applies to all organizations. Any organization that satisfies its requirements is authorized to receive the corresponding donations.
So, the bill is pointless, unconstitutional, and unnecessary, because the law that already authorizes IMAS to do this, under criteria that are constitutional, already allows any organization to access the benefit of those donations if it satisfies the applicable criteria.
So, the question I ask myself is: why did you draft this bill? In other words, for what purpose? Asociación already receives donations if it is authorized by IMAS, but it must satisfy the requirements established by law. It and any other organization—not only it, but it or any other organization that satisfies those requirements.
So, the question here is: why does Liberación Nacional insist on this bill, which it authored? What is the point, if there is already a law authorizing any organization to receive those donations if it satisfies requirements such as being a social welfare organization? And since last year, the Asociación under discussion here has already been receiving donations as authorized by that law.
What is it that you want? Do you want to send a message during an election year? Is that it? You have us here wasting time while you sit in a corner laughing, without listening to any of the opinions that will cause this to be struck down by the Chamber, because you do not care. (…)
The IMAS Law already authorizes those donations. Obras del Espíritu Santo already receives those donations. There are requirements and a declaration of social welfare status. That settles it; this bill is unnecessary. It is unnecessary. Since 24 de junio del año pasado, Obras del Espíritu Santo has already been receiving donations of this nature.
So why are you drafting a special law for one association? What message are you trying to send? To whom? For what purpose? Well, nothing. You are in an election year; that is what is happening. All right, let us debate the bill.” Likewise, Deputy Priscilla Vindas Salazar made the following observations:
“But that is also why, for example, the motions sought to include other organizations, including organizations of a religious nature. This is not a matter of religion versus no religion; the issue is—and the opinion of Servicios Técnicos says this, as my colleagues have already read—that the justification for an act considered unequal must be evaluated in relation to its purpose and effects, such that there must necessarily be a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the stated purpose; that is, equality must be understood in light of the circumstances present in each specific situation in which it is invoked.
And further on, it states that, from this perspective, granting a social welfare association a legally established financing and support mechanism for its maintenance and development could be difficult to explain if it is done to the exclusion of other similar private organizations that also perform charitable functions within Costa Rican society.
Okay, all of this is to ask what gives one organization greater weight than another, and why they cannot all compete through the existing transparent mechanism for obtaining funds. It can obtain the funds; it is not that it cannot obtain them. It can already obtain them. The only thing we are doing is discriminating in favor of one organization over another.
That is what I find objectionable and, beyond my finding it objectionable, it is unconstitutional. And I find it utterly unacceptable that a concern regarding something that is by no means minor has been raised here, yet there is an effort to disregard it and even to force consideration of this bill when a claim regarding its lack of constitutionality has been made.
So, colleagues, I insist: this is not a matter of religion versus no religion. I grew up in a deeply Catholic household and still consider myself Catholic, but one issue has nothing to do with the other. In other words, we are creating a blatant inequality here, which is unconstitutional, and we are not the ones saying so; Servicios Técnicos is saying so.
And I know that the opinion of Servicios Técnicos is not binding. Sometimes it is treated as binding and in other matters it is not, but the concern raised by Servicios Técnicos is extremely serious, even though it is not binding, because clearly we are voting on this bill despite the warnings. We are disregarding something that, for example, we have already pointed out, as my colleague Sofía Guillén said in the Andrea Jiménez case. This is not against the organization; the Constitution is very clear, and we are creating discrimination that cannot be justified.” Later, Deputy Rocío Alfaro Molina reiterated the bill’s possible constitutional defects:
“In this case, and even based on several debates that have taken place in this Legislative Plenary when we speak of protecting democracy, among other things, we are speaking of protecting the legal framework that safeguards procedures, institutions, and collective resources—the financial resources that belong to all of us.
Why is there legislation preventing public institutions from donating their property to private entities at will? Well, because those public entities do not own that property; they administer it and have it under their control. That property belongs to the people of Costa Rica. And that is why legislation exists establishing the rules of the game and specifying which bodies may or may not determine whether something may be transferred and under what circumstances.
That is why one type of legislation—and here we have fallen into the bad habit of calling such bills “chayotes”—actually received that name, if I remember the original saying correctly, because it was something harmless, that is, something to which it was difficult for anyone to object; but later that expression began to be debased and used to mean something irrelevant. That was not the intention, let us say, of the term as originally used, but many of these bills are related to a legal obligation.
What is that legal obligation? The obligation to enact legislation whenever there is a specific situation in which an exception is to be made and resources are to be granted, for example, land, donated vehicles, or donated buildings, to private entities.
And so those bills are introduced to say: well, there are conditions here, there is oversight here, there is justification showing that it is warranted and possible, that all the parties agree, and also, of course, that there is a benefit to the population that justifies it.
But that is not what is intended here. This is not about a specific donation from a public entity to a private entity; it is about a general authorization for donations. In other words, as far as Obras del Espíritu Santo is concerned, there would no longer be a need to enact specific legislation stating that this ministry will donate a parcel of land to it; no, that would already have been legislated in advance.
And does it not strike you as highly irregular that a single organization should be selected and told that, in general, it already has approval to receive any type of donation? That is highly improper and highly inappropriate.
It could be Obras del Espíritu Santo or any other organization; we would be raising the same objection.
But please, let us not be naïve by failing to recognize the reach and publicity enjoyed by a particular organization. Yes, it is an organization that one day appears onstage with the President, another day with the mayor; every day we see advertisements, all of them concerning very commendable work.
But if it is a strong organization, why was it selected to benefit from special legislation that will eliminate—or render unnecessary—the requirement to enact specific legislation whenever a public entity wishes to make donations to it? Because this is not only about the recipient. Perhaps we have focused more on that because of the discriminatory effect on other organizations, but there is also an effect here on those making the donations.
Authorization is being granted—what we commonly call a blank check—and it is being said that the criteria and requirements imposed by IMAS need not be met.
Why? Because a public entity—or, let us put it this way, the head of a public entity—may take assets belonging to all Costa Ricans and hand them over as a blank check without having to provide an explanation.
Here we really must ask ourselves—and let us consider this, because we all know that these social-welfare organizations exist because the State has not sufficiently assumed responsibility for meeting the needs of a population with a growing number of vulnerable people, okay.
But then, in that context, what this bill proposes is a blank check for all public entities to make donations to one organization. It could be an organization run by a priest, an organization that promotes sports, or a cultural association; the point is that it is one organization.
And do you, ladies and gentlemen, not believe that these objections are not a matter of personal preference, not something that Technical Services simply came up with? It is citing the Constitution—the same Constitution that we have defended on many occasions and that we have said some people wish to disregard.” In response to those arguments, the record contains only the statement by Deputy Luis Fernando Mendoza Jiménez, who stated the following in summary:
“I wish to request an affirmative vote on this bill, regardless of whether it comes from Liberación Nacional or any other political party. It is a good bill; I reiterate that it serves vulnerable children.” Following those statements, the bill was put to a vote, receiving thirty-one votes in favor and nine against (see minutes of ordinary plenary session n.°27 of 19 de junio de 2025, appearing at folios 1352-1389 of the copy of the legislative file, volume V).
We consider that the starting premise must be that the principle of equality is fundamental to every legal system (ordenamiento jurídico). Indeed, the preamble to the Universal Declaration of Human Rights begins with the notion that:
[F]reedom, justice and peace in the world are based on recognition of the inherent dignity and the equal and inalienable rights of all members of the human family.
Our Constitution provides as follows in art. 33:
art. 33.- Every person is equal before the law, and no discrimination contrary to human dignity may be practiced.
As a matter of principle, the notion of equality, in the sense in which it is used in art. 33 of the Political Constitution and has been examined in abundant case law from this Court, means that all persons have the right to be subject to rules—legislative, regulatory, or administrative—that do not create differences in treatment among persons whose factual, material, or legal circumstances are equal (the principle of “equality in the law” (igualdad en la ley)). In other words, differences in regulatory treatment may not be established unless they are based on objective and relevant differences in circumstances, or unless they are necessary, reasonable, or proportionate to the purpose pursued by establishing the difference in treatment. In this regard, what is objectionable is not merely “reasonable and objective” differentiation in treatment, but unjustified, unfounded, and disproportionate approaches. Accordingly, for differential treatment (trato diferenciado) to be legitimate, it must satisfy the components of the reasonableness test (juicio de razonabilidad).
Consistent with the foregoing, legal practitioners (operadores jurídicos) are subject to the constitutional principle of equality so that they do not draw odious distinctions in applying legal rules to persons or groups in identical circumstances (the principle of “equality before the law” (igualdad ante la ley)).
The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has numerous precedents concerning the constitutional protection of the principle of equality. From its earliest case law, this Court has imposed limits on public authority, and specifically on the Legislative Assembly, by referring to the principle of “equality in the law,” so that differences or distinctions lacking a reasonable basis to justify such differentiation are not established:
“The principle of equality before the law, enshrined in article 33 of the Constitution, has been developed by this Chamber in numerous judgments, distinguishing ‘equality before the law’ or ‘equality in the law’ from ‘equality in the application of the law’ (igualdad en aplicación de la ley). The first essentially concerns the legislature and the second those who must apply the law. Thus, ‘equality before the law’ requires a comparison of the factual circumstances; in other words, what the principle of legal equality prohibits, in this sense, is discrimination—that is, unjustified inequality in legal treatment—whereas ‘equality in the application of the law’ requires a comparison of the different litigated cases presented, namely, that at the level of applying the law, the principle requires that the law actually be applied equally to all those in the same situation, without the person responsible for applying it being permitted to establish any difference based on persons or circumstances other than precisely those set forth in the rule.” (Judgment n.°1993-5388. Emphasis not in the original).
That judgment specifically underscores that the principle of equality prohibits unjustified inequality in legal treatment, that is, inequality lacking a reasonable justification.
In Judgment n.°1996-02754, the Chamber cites the PGR’s observations regarding the principle of equality in the law:
“[T]he Constitutional Principle of Equality, Equality in the Law, and Equality in the Application of the Law must be analyzed from two perspectives: with respect to the legislature and with respect to the application of the rule. In that regard, Judgment número 0144 of 12 de julio de mil novecientos ochenta y ocho, issued by the Spanish Constitutional Court, stated: ‘The principle of equality guaranteed by the Constitution (art.14), and ultimately protected through the constitutional remedy of amparo (art. 53.2 CE), operates, as we have so often stated, on two distinct levels. First, with respect to the legislature or the regulatory authority, it prevents either from defining the factual predicates of a rule in such a way that persons who, from every legitimately applicable standpoint, are in the same situation receive different treatment; or, put differently, it prevents legal significance from being attributed to circumstances that either may never be taken into consideration because the Constitution itself expressly prohibits it, or bear no relationship whatsoever to the purpose of the regulation, which, by including them, becomes arbitrary and is therefore discriminatory.
On another level, that of application, equality before the law requires that the law actually be applied equally to all those in the same situation, without the person applying it being permitted to establish any difference based on persons or circumstances other than precisely those set forth in the rule (...)’ (Studies on the Spanish Constitution, Volume II, page 839). Accordingly, to determine that one group of persons is being discriminated against, another group must be in a better position or enjoying a more favorable legal regime.” (Emphasis not in the original).
Then, in that same judgment, the Chamber makes the following observations:
“The principle of equality is inherent in the human being. Today, equality before the law is a right immanent in the person, characteristic of every civilized society and a bulwark of every legal order. There is no freedom, no democracy, and no justice without equality before the law. It is a universal axiom that no one any longer disputes. Its denial—under any circumstances—violates the principles of freedom and equity, of law and the public interest. Those who hold power—as temporary custodians of the authority of the State—must ensure the effectiveness of this principle in every manifestation of their mandates: in the enactment of the law, its execution, and its application. Otherwise, they would be violating the Constitution and tarnishing the essence of the rights of men and women. Any statutory or regulatory rule, or its execution or application, that in any way establishes a privilege is contrary to the principle of equality before the law. ‘Per imparem non habet imperium’ (among equals there is no preferential right), says a Latin maxim.
When a modern Constitution establishes a catalog of basic individual rights, such as equality before the law, that Constitution thereby prohibits the enactment of laws that establish inequalities among legal subjects, or it must be understood that the law repeals any earlier laws from which inequalities could arise in the application of the new rule.” (Emphasis not in the original).
In judgment n.°2000-05378, the Chamber emphasized that the principle of equality (principio de igualdad) is, in addition to being a right, an obligation imposed on public authorities so that equal treatment is afforded to those in the same circumstances. It also introduced the distinction between differentiation (diferenciación) and discrimination (discriminación). In this regard, this Court emphasized that the Political Constitution prohibits discrimination but does not preclude public authorities from treating materially and legally distinct situations differently. This is so, however, only insofar as such treatment is based on objective, reasonable, and proportionate grounds. Accordingly, the principle of equality under the law (igualdad en la ley) prevents a rule from being established in such a way as to afford different treatment to persons or situations that, under a reasonableness standard (criterio de razonabilidad), are in the same factual situation. In this regard, the Chamber set forth the following considerations:
“II.- On the Principle of Equality and the Right to Non-Discrimination. Article 33 of the Constitution establishes equality not only as a principle informing the entire legal system, but also as a genuine individual right (derecho subjetivo) held by the inhabitants of the Republic. For that reason, it extends to all legal relationships, particularly those arising between citizens and public authorities. Thus, the right to equality may be summarized as the right to be treated in the same manner as others in each and every legal relationship that is formed. Furthermore, equality is also an obligation constitutionally imposed on public authorities, consisting of treating in the same manner those who are in the same factual circumstances, while simultaneously constituting a limit on the exercise of public authority. Nevertheless, despite the general proposition that everyone is equal before the law (igualdad ante la ley), unequal situations may arise in practice.
It is important here to note that two basic concepts are often confused when discussing equality before the law: discrimination and differentiation. The Constitution prohibits discrimination but does not preclude public authorities from affording different treatment to different situations, provided that such treatment is based on objective, reasonable, and proportionate grounds. Different treatment is legitimate where the underlying factual circumstances are unequal, meaning that the principle of equality is violated only when equals are treated unequally and, consequently, unequal treatment of identical situations is unconstitutional. In the case under review, it is necessary to discuss equality under the law, rather than equality in the application of the law (igualdad en la aplicación de la ley), which is another facet of the constitutional principle of equality. Equality under the law prevents a rule from being established in such a way as to afford different treatment to persons or situations that, from legitimately permissible perspectives, are in the same factual situation.
Therefore, the Administration, in the exercise of its regulatory authority (función reglamentaria), and the legislature are obligated not to establish arbitrary distinctions between factual situations whose actual differences, if any, are immaterial, and not to attach arbitrary or unreasonable legal consequences to legitimately differentiated factual circumstances. Accordingly, there can be no discrimination or unequal treatment where those alleging it are in circumstances of inequality; nor can there be any right to equalization (derecho de equiparación) where situations legitimately differentiated by law merit special treatment because of their characteristics. In this regard, the Full Court (Corte Plena), at its extraordinary session of veintisiete de noviembre de mil novecientos ochenta, stated:
‘The principle of equality established by Article 33 of the Constitution is not absolute, since it does not strictly grant a right to be placed on equal footing with any individual regardless of the circumstances, but instead the right to demand that the law make no distinctions between two or more persons who are in the same legal situation or under identical conditions; equal treatment cannot be claimed where the conditions or circumstances are unequal.’” (Emphasis not in the original).
Furthermore, echoing its own precedents, this Court has stated the following:
“VI. - On the general principle of equality and its exception. The applicant’s principal basis for challenging Article 4 of the Ley de Opciones y Naturalizaciones is her contention that the provision violates the general principle of equality. It must be recalled that the principle of equality acknowledges that equal treatment need not be afforded in every case without regard to potential differentiating elements of legal relevance, such that not every inequality constitutes discrimination. Accordingly, equality is violated only when the inequality lacks objective and reasonable justification. On numerous occasions, this Chamber has held that this principle seeks to ensure that those in equal circumstances receive the same legal treatment. Thus, to demand equal treatment, it must be shown that the parties are in the same legal situation and that, for reasons of justice, all different treatment must be justified. Certainly, the Political Constitution, as the preeminent legal instrument, governs the principle of equality, from which the obligation not to discriminate arises, unless there are elements permitting different treatment. To illustrate the application of this principle in the case law of this Chamber, judgment No. 2008-07228 is cited insofar as it provides the following:
“VIII.- On the RIGHT TO EQUALITY in general.- As a general proposition, the concept of equality, in the sense in which it is used in Article 33 of the Political Constitution and has been examined in the extensive case law of this Court, means that all persons have the right to be subject to the same rules and to receive the same treatment—equality under and before the law—or, more precisely, that differences in treatment may not be established unless they are based on objective and relevant conditions of inequality, or unless they are necessary, reasonable, or proportionate to the purpose sought by establishing the difference in treatment. This general principle means that inequality must arise from a legislative act, under the principle of statutory reservation (reserva de ley), because it concerns the development of a fundamental right (derecho fundamental) and its purposes, and must conform to the principles and values of the Political Constitution; this also presupposes that the difference in treatment must be based on valid and distinct factual circumstances. […] Furthermore, equality is also an obligation constitutionally imposed on public authorities, consisting of treating in the same manner those who are in the same factual circumstances, while simultaneously constituting a limit on the exercise of public authority. Nevertheless, despite the general proposition that everyone is equal before the law, unequal situations may arise in practice.
IX.On DISCRIMINATION and DIFFERENTIATION.- It is important to note that two basic concepts are often confused when discussing equality before the law: discrimination and differentiation. The Constitution prohibits discrimination but does not preclude public authorities from affording different treatment to different situations, provided that such treatment is based on objective, reasonable, and proportionate grounds. Different treatment is legitimate where the underlying factual circumstances are unequal, meaning that the principle of equality is violated only when equals are treated unequally and, consequently, unequal treatment of identical situations is unconstitutional. In the case under review, it is necessary to discuss equality under the law, rather than equality in the application of the law, which is another facet of the constitutional principle of equality. Equality under the law prevents a rule from being established in such a way as to afford different treatment to persons or situations that, from legitimately permissible perspectives, are in the same factual situation.
Therefore, the Administration—in the exercise of its regulatory authority—and the legislature are obligated not to establish arbitrary distinctions between factual situations whose actual differences, if any, are immaterial, and not to attach arbitrary or unreasonable legal consequences to legitimately differentiated factual circumstances. Accordingly, there can be no discrimination or unequal treatment where those alleging it are in circumstances of inequality; nor can there be any right to equalization where situations legitimately differentiated by law merit special treatment because of their characteristics.” (See, to the same effect, judgments number 0337-91 and 0831-98).” (Judgment of this Chamber n.°2010-01656, reiterated in decision n.°2022-013753. Emphasis not in the original).
Regarding the principle of equality under the law, this Chamber issued judgment n.°2011-004575, in which it made the following observations:
“Equality under the law means that all of us must reasonably be subject to the same standards and enjoy the same legal mechanisms through which to enforce it. It responds to a requirement of the principle of general applicability (principio de generalidad) as opposed to privileges, which in fact began to be challenged during the French Revolution, insofar as it required equal or similar treatment for all those in the same factual circumstances or in situations whose actual differences are immaterial. Consequently, legal rules must be drafted in the most impersonal and universal manner possible, unless privileges are justified on the basis of constitutional or human-rights provisions that permit such distinctions or pursue those aims, so as to achieve an actual and reasonable right that guarantees greater substantive equality (igualdad de hecho) or is intended to compensate for inequality.
But such a mechanism must be justified not only on the ground that the measure in question is useful; it must also be necessary to achieve a legitimate objective and a right of equal rank in a democratic society, as established by international human-rights courts. (…) When the State grants a right that is not directly grounded in a constitutional or higher-ranking provision, it must do so without discrimination, because the legislature’s own enactment is constrained by a higher legal order that controls it. Furthermore, the principle of general applicability yields where there are reasons based on objective and relevant conditions of inequality; consequently, it is permissible to distinguish or afford different treatment to those who are in dissimilar or factually different situations. Otherwise, if no such reasons exist, the legislature may not establish such distinctions, even though it possesses discretion and freedom to shape the law (libertad de configuración del derecho). Thus, the discriminatory effects of a provision could not be permitted.” (Emphasis not in the original).
The cited precedent specifically demonstrates that the principle of equality under the law responds to a requirement of the principle of general applicability, which may yield only where duly substantiated reasons based on objective and relevant conditions of inequality justify doing so.
Likewise, the Chamber has stated the following:
“C.- Regarding the violation of equality and the principles of reasonableness and proportionality. Based on the principle of freedom of legislative configuration (principio de libertad de configuración), the legislature has broad powers to regulate the conduct of persons subject to the Administration (administrados) and its public servants, such that it may establish identical legal rules for those who are in identical circumstances and may even establish different categories or groups among persons who are in different circumstances, or when it pursues objectives grounded in international human rights treaties or the Political Constitution. Only inequality that lacks an objective and reasonable justification violates the Political Constitution. (…) Hence, the foregoing leads the Court to find that there is an inconsistency with the reasonableness of the rules. In judgment No. 1999-05236, the Chamber established the following components of reasonableness:
“…this Court considers it prudent to refer to what is deemed the ‘reasonableness of the law as a standard of constitutionality’ (razonabilidad de la ley como parámetro de constitucionalidad). It should first be recalled that the ‘reasonableness of the law’ arose as part of ‘substantive due process’ (debido proceso sustantivo) (substantive due process of law), a safeguard created by the case law of the Supreme Court of the United States of America in connection with the Fourteenth Amendment to the Federal Constitution. In its initial conception, ‘due process’ was directed toward the procedural review of legislative acts and their effect on substantive rights. By the end of the nineteenth century, however, it had moved beyond the procedural conception from which it originated and had risen to the level of an axiological mechanism limiting the actions of the legislative body. From that point onward, due process may be understood as a general safeguard of freedom, that is, as a substantive safeguard.
The evolution of ‘due process’ beyond a procedural safeguard is based essentially on the fact that even a law that has complied with the established procedure and is valid and effective may infringe Constitutional Law (Derecho de la Constitución). To conduct the reasonableness review (juicio de razonabilidad), United States doctrine calls first for examining so-called ‘technical reasonableness’ (razonabilidad técnica), under which the specific rule—law, regulation, etc.—is examined. Once it has been established that the chosen rule is appropriate for regulating a particular subject matter, it must be determined whether the means selected are proportionate to the end sought. Once the ‘technical reasonableness’ criterion has been satisfied, ‘legal reasonableness’ (razonabilidad jurídica) must be analyzed. For this purpose, this doctrine proposes examining: a) balancing reasonableness (razonabilidad ponderativa), a type of legal assessment undertaken when the existence of a particular antecedent circumstance (e.g., income) gives rise to a specific obligation (e.g., a tax), in which case it must be determined whether that obligation is equivalent or proportionate; b) equality-based reasonableness (razonabilidad de igualdad), the type of legal assessment based on the premise that identical antecedent circumstances must produce identical consequences, without arbitrary exceptions; c) reasonableness of the end (razonabilidad en el fin): at this stage, it is assessed whether the objective to be achieved offends the purposes contemplated in the Constitution.
Within this same analysis, it is not enough to assert that a means is reasonably appropriate to an end; it is also necessary to ascertain the nature and extent of the restriction that a personal right must bear as a result of that means. Thus, if the same end can be achieved through another means that imposes a less burdensome restriction on personal rights, the chosen means is not reasonable (to similar effect, see judgments numbers 1738-92, at eleven forty-five a.m. on the first of July of nineteen ninety-two, and 08858-98, at four thirty-three p.m. on the fifteenth of December of nineteen ninety-eight). German doctrine made an important contribution to the subject of ‘reasonableness’ by very clearly identifying its components: legitimacy, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense, concepts it develops by stating that ‘...Legitimacy refers to the requirement that the objective sought by the challenged act or provision must not, at a minimum, be legally prohibited; suitability indicates that the challenged state measure must be capable of effectively achieving the intended objective; necessity means that, among several measures equally capable of achieving that objective, the competent authority must choose the one that affects the person’s legal sphere as little as possible; and proportionality in the strict sense provides that, in addition to the requirement that the rule be suitable and necessary, what it mandates must not be disproportionate to the intended objective, that is, it must not impose an ‘unreasonable burden’ on the individual...” (judgment of this Chamber number 3933-98, at nine fifty-nine a.m. on the twelfth of June of nineteen ninety-eight).
Consistent with the criterion set forth above, this Chamber has applied the doctrine in its case law. (The bold text does not appear in the original).” That said, the Chamber established in judgment No. 2006-06347 that:
“A benefit becomes a privilege when it lacks a justification that reasonably supports it. The principle of legal equality (principio de igualdad jurídica) requires equal legal treatment for those in equal circumstances and unequal treatment for those in different circumstances. The difference in circumstances may be real or established by law, in which case such a determination is subject to the principle of reasonableness in order to be valid: the difference must be reasonable. Otherwise, it constitutes invidious discrimination because it is unreasonable and, as such, creates a situation that is inconsistent with the principle embodied in Article 33 of the Constitution. In that regard, it states that this Court has found that equality:
‘…is violated only when the inequality lacks an objective and reasonable justification. Moreover, the justification for the act deemed unequal must be evaluated in relation to its purpose and effects, such that there must necessarily be a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the purpose itself…’ (Resolution N° 316-93 at nine thirty-nine a.m. on the twenty-second of January of nineteen ninety-three, reaffirmed by judgment N° 1045-94 at eleven fifty-one a.m. on the eighteenth of February of nineteen ninety-four, among others).” (See judgment of this Chamber n.°2012-003267. The underlined text does not appear in the original).
That judgment emphasizes that the principle of equality requires equal legal treatment for those in equal circumstances and unequal treatment for those in different circumstances. The difference in circumstances may be factual or established by law, in which case such a determination is subject to the principle of reasonableness in order to be valid: the difference must be reasonable. If it is not grounded in reasonableness criteria, it constitutes invidious discrimination and, as such, creates a situation that is inconsistent with the principle embodied in Article 33 of the Constitution. That is, differentiation—which is permissible—must be subject to the principle of reasonableness in order to be valid. In other words, the difference must be reasonable and duly justified during the legislative process (trámite legislativo).
In judgment n.°2015-003569, this Court expressly referred to the principle of differential treatment (principio de trato diferenciador) and reasonable justification when examining a particular measure adopted to the detriment of journalists that lacked justification, thereby violating the principle of equality:
“VII.- REGARDING THE PRINCIPLE OF EQUALITY. As the Constitutional Chamber has recognized in numerous decisions, the principle of equality means that all persons in the same situation must be treated equally. Furthermore, ‘The principle of equality, contained in Article 33 of the Political Constitution, does not mean that equal treatment must be afforded in every case regardless of any legally relevant differentiating factors that may exist; in other words, not every inequality necessarily constitutes discrimination. As the Chamber has stated, equality is violated only when the inequality lacks an objective and reasonable justification. Moreover, the justification for the act deemed unequal must be evaluated in relation to its purpose and effects, such that there must necessarily be a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the purpose itself. That is, equality must be understood in light of the circumstances present in each specific case in which it is invoked, such that the universal application of the law does not prohibit different solutions for different situations, in the form of differential treatment. All of the foregoing means that equality before the law cannot entail substantive equality or actual and effective economic equality’ (see votes n.° 1770-94 and 1045-94).
The issue is to determine whether this differential treatment is based on constitutionally legitimate purposes; whether it is objective, that is, whether it is grounded in a different factual premise; whether it is based on relevant differences (tertium comparationis); whether proportionality exists among the constitutional purpose, the differential treatment that has been established, and the grounds and content of the act; and whether that treatment is suitable for achieving the end pursued.
In the first instance, differential treatment must be based on constitutionally legitimate objectives, which entails three consequences for the purpose pursued. First, laws may not pursue ends that contravene Constitutional Law or the rules contained in international human rights instruments. Second, when pursuing ends that are not constitutionally protected but do not contravene constitutional values and principles, the differential treatment must be strictly scrutinized in relation to the factual circumstances that justify it and the purpose it pursues. Lastly, when a constitutionally protected end is pursued, the differential treatment will be valid provided that it meets the criteria of reasonableness and proportionality and is necessary.
Regarding this principle, the Constitutional Chamber stated the following in vote Nº 4883-97:
“The principle of equality, enshrined in Article 33 of the Political Constitution, does not imply that equal treatment must be afforded in every case irrespective of any legally relevant differentiating factors that may exist; in other words, not every inequality necessarily constitutes discrimination. As this Chamber has stated, equality is violated only when the inequality lacks an objective and reasonable justification. Furthermore, the justification for the act deemed unequal must be assessed in relation to its purpose and effects, such that there must necessarily be a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the purpose itself. That is, equality must be understood in light of the circumstances present in each specific case in which it is invoked, such that the universal application of the law does not preclude different solutions for different situations, involving different treatment. All of the foregoing means that equality before the law cannot imply substantive equality or real and effective economic equality.’ (Judgment number 6832-95 of 16:15 hours on December 13, 1995).” (…)
Lastly, the differing treatment established by the challenged directive between journalists and non-journalists has no reasonable justification and does not pursue a legitimate constitutional purpose; therefore, it inherently violates the principle of equality of all persons who hold the status of social communicator.
IX.Conclusion: Accordingly, this Court considers that the alleged fundamental rights have indeed been violated, because the reasonably justified grounds for establishing a directive requiring that the delivery of information requested by journalists be channeled through the Executive Directorate have not been demonstrated; this treatment is not applied to other users.” (Emphasis not in the original).
In judgment n.°2018-12095, this Chamber made the following observations:
“It follows that the principle of equality is not absolute, since it does not properly confer a right to be placed on an equal footing with any individual regardless of the circumstances. On the contrary, what it actually prescribes is that no distinctions be made between two or more persons who are in the same legal situation or under identical conditions, while equal treatment cannot be claimed when the conditions or circumstances are unequal. Consequently, while duly justified differentiation remains consistent with fundamental rights and human dignity, discrimination, understood from a legal perspective, means affording different treatment based on particular characteristics in a manner that is unfair, arbitrary, or unreasonable. It should be borne in mind that distinctions are reasonable when they are based on predetermined criteria and their content is equitable, proper, and logical. This is so because the justification for the act that affords different treatment must be weighed against its purpose and effects, such that there is a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the objective to be achieved.” (Underlining in the original).
In judgment n.°2023-008157—echoing judgment n.°2011-004575—this Court stated:
“When enacting laws, the State is obligated to ensure that they comply with constitutional principles, both by being the product of a democratic process, understood in its formal and substantive senses, and by preventing the establishment of privileges that are not duly justified by purposes consistent with the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución). (…)
The way to prevent [privileges] is to require that, whenever the law establishes distinctions, they be fully justified by overriding objective interests and criteria of the legal system.” (Emphasis not in the original. This criterion was reiterated in judgment n.°2025-005205).
It must be emphasized from this passage that requiring distinctions established by law to be fully justified by overriding objective criteria of the legal system serves to prevent privileges. Therefore, if the distinction established by the legislature is not fully justified, it is unconstitutional because it violates art. 33 of the Political Constitution.
The foregoing development of the case law does not mean that this Court has not also recognized the legitimacy of differentiated legislative, regulatory, or administrative measures based on the various characteristics under examination. Indeed, the constitutionality of so-called “positive discrimination measures” (medidas de discriminación positiva) has been upheld, since recognizing that certain populations or persons are in materially and legally different circumstances is also a manifestation of the principle of equality understood as an equalization measure. In this regard, this Chamber has stated the following:
“Awareness of that fact [the differences] is what justifies the State, in furtherance of the principle of equality, promoting and establishing measures intended to afford unequal persons different treatment, because the differences existing among the persons concerned justify it. These differences or particular situations constitute what the Chamber has called, in its consistent case law, ‘objective differentiating factors’ (elementos objetivos de diferenciación), which justify and warrant differentiated treatment under certain circumstances; that is, what constitutional scholarship refers to as ‘positive discrimination’ (discriminación positiva), or more accurately, ‘affirmative actions’ (acciones positivas), which consist of affording special treatment to persons or groups who are at a disadvantage compared with others, as is the case with women, who are not socially on an equal footing with men, not because of differences in ability but rather because of social mandates.
This differentiated treatment seeks to compensate for that original situation of inequality and is directed toward achieving ‘real equality’ (igualdad real) among the persons concerned. It should be emphasized that, in the view of this Constitutional Court, this difference in treatment does not violate the principle of equality; on the contrary, it results from applying that principle and properly interpreting the Law of the Constitution. Indeed, various legal instruments seek to promote such real equality among the persons concerned.” (Judgment n.°2008-012582. Emphasis not in the original).
In light of the foregoing, this minority considers that it is not contrary to the principle of equality for the law to establish specific and limited affirmative-action measures (medidas de acción afirmativa) when necessary to rectify particular situations of objective inequality affecting certain groups, thereby seeking to achieve real or substantive equality. This is, of course, provided that the measure is based on objective and reasonable criteria that the legislature is obligated to justify:
“[P]ositive discrimination is valid provided that it is based on objective and reasonable criteria. The State must establish with complete clarity the creation of categories or groups of persons who warrant differentiated treatment; however, in promoting equality, it must also not exclude persons from the measures. That is, it must bring together as effectively as possible those who are in the same situation, so as to group persons who face the same disadvantage as others, in order to balance their de facto and legal relationships. What cannot be done is to establish differences when the same situation requires equal treatment for persons belonging to that category.” (Judgment n.°2024-023246. Emphasis not in the original).
Based on this extensive review of the case law of the Constitutional Chamber, we conclude that the principle of equality enshrined in art. 33 of the Political Constitution requires legal rules to afford equal treatment in all cases that may reasonably be considered to involve the same circumstances. This does not mean that, in every scenario, the regulatory authority must act without regard to possible legally relevant differentiating factors. Thus, the principle of equality is violated when a distinction drawn by a legal rule lacks objective differentiating factors that reasonably justify the legal decision adopted. The issuer of the legal rule is responsible for demonstrating and justifying the reasonableness of its regulatory decision.
In a social state governed by the rule of law (Estado social y de derecho), such as ours, the principle of equality also serves as an instrument of social transformation intended to place those who require it on an equal footing—real or substantive equality—but public authorities must likewise reasonably identify the beneficiaries of these measures and justify the distinctive treatment.
Ultimately, the principle of equality is established as one of the paramount values of the legal system and, as such, must be used as a basic criterion for the enactment of legal rules and their subsequent interpretation and application by legal practitioners.
Given that the bill submitted for consultation essentially concerns a prerogative granted to the entire State and all its institutions to support the continued operation of AOES through the donation of “all types of movable and immovable property (with or without buildings), services, financial resources, rights, and any other item they deem useful for providing assistance,” we consider it necessary to briefly discuss the legal concept of public donations (donaciones públicas).
A donation is an act of generosity involving the transfer of property from one person to another, whether a natural or legal person. It therefore entails a reduction in the donor’s assets in favor of a third party who receives the donation. In this regard, for example, the First Chamber of the Supreme Court of Justice has stated the following:
“A donation agreement (contrato de donación) is based on an act of generosity that entails a reduction in the donor’s assets for the benefit of a third party to whom the donor owes no debt. The donor decides to transfer a portion of the donor’s assets free of charge—that is, without receiving any consideration in return—and, for the agreement to be perfected, it requires acceptance by the donee under the conditions set forth in section 1399 of the Civil Code.” (Emphasis not in the original. Judgment n.°00547 – 2002).
Likewise, the Constitutional Chamber has addressed the characteristics of a donation agreement in the following terms:
“VIII.- DONATION (DONACIÓN).- According to the most authoritative Costa Rican scholarship on Private Law, the legal institution of donation (donación) “is an essentially gratuitous contract, the defining characteristic of which is that it confers a specific pecuniary advantage upon the donee, or the party benefiting from the contract, consisting of legally authorized enrichment that, in principle, is not subject to consideration”; it results in the transfer of title to property, and the contract takes effect through delivery. As a contract, a donation must satisfy the requirements and elements applicable to every legal act, meaning that it may be performed only by legal persons having the capacity to do so, which must exist at two different levels: legal capacity, meaning the potential to be subject to legal effects, and capacity to act, meaning the capacity recognized by law; capacity is complemented by legal standing, such that the person may enter into a particular contract because the law does not expressly prohibit that person from doing so (Article 28 of the Constitución Política).” (Judgment n.°2000-06328).
Nevertheless, where the Public Administration is concerned, such an act of liberality (acto de liberalidad) encounters an insurmountable limit in the principle of legality (principio de legalidad), which arises from both the Constitución Política and the Ley General de la Administración Pública (LGAP) and means that its acts require an express statutory provision authorizing them. Consequently, in the absence of such a provision, the donation would inevitably be prohibited.
It should be clarified that the Public Administration holds public assets (patrimonio público) that must be duly safeguarded and protected. Accordingly, for example, Costa Rican law establishes conditions for authorizing or preventing the unrestricted disposal of those assets.
First, the Constitución Política provides that the Asamblea Legislativa has exclusive authority to dispose of property belonging to the Nation and specifies precisely which property may not be removed from State ownership or control:
Article 121.- In addition to the other powers conferred upon it by this Constitution, the Asamblea Legislativa shall have exclusive authority to:
(…)
The following may not be permanently removed from State ownership:
National railways, docks, and airports—the latter while in service—may not be disposed of, leased, or encumbered, directly or indirectly, nor may they in any manner cease to be under State ownership and control. (Emphasis not in the original).
This constitutional power vested in the Asamblea Legislativa is so important and sensitive that Article 124 of the Constitución Política provides that bills of this type may not be delegated to standing committees.
With respect to municipal property, the Constitución Política further provides:
Article 174.- The law shall specify the cases in which the Municipalities require legislative authorization to obtain loans, pledge their property or revenues as security, or dispose of movable or immovable property. (Emphasis not in the original).
It is also relevant to note that, with respect to the Caja Costarricense de Seguro Social, there is a constitutional restriction on changing the use of social insurance funds and reserves:
Article 73.- Social insurance is established for the benefit of manual and intellectual workers and shall be governed by a system of compulsory contributions from the State, employers, and workers, for the purpose of protecting them against the risks of illness, disability, maternity, old age, death, and such other contingencies as the law may determine.
The administration and governance of social insurance shall be entrusted to an autonomous institution known as the Caja Costarricense de Seguro Social.
Social insurance funds and reserves may neither be transferred nor used for purposes other than those for which they were created.
Occupational risk insurance shall be borne exclusively by employers and shall be governed by special provisions.
(As amended by the sole article of Law N° 2737 of May 12, 1961). (Emphasis not in the original).
For its part, the Código Civil—with respect to public property (bienes públicos)—specifies that such property is allocated by law to the general welfare and that these public things may not be withdrawn from that service unless otherwise provided by law:
CHAPTER II.
Property in Relation to Persons Article 261.- Public things are those that, by law, are permanently allocated to any service serving the general welfare, as well as those available for everyone’s benefit because they have been dedicated to public use.
All other things are private and subject to private ownership, even if they belong to the State or the Municipalities, which, for this purpose and in their capacity as civil persons, are no different from any other person.
Article 262.- Public things are outside the stream of commerce and may not enter it unless the law so provides by withdrawing them from the public use to which they were allocated.
Article 263.- The use and enjoyment of public things shall be governed by the applicable administrative regulations; however, disputes arising between private parties concerning a superior right or priority in the use and enjoyment of public things shall be decided by the courts.
Based on the foregoing, the Sala Constitucional has held that public-domain property (bienes de dominio público o demaniales) is property that does not belong individually to private parties, is allocated to public use, and is subject to a special legal regime outside the stream of commerce. In other words, it is dedicated by virtue of its nature and intended purpose. Consequently, such property belongs to the State in the broadest sense of the term, is dedicated to the service it provides, and that service is invariably essential pursuant to an express provision (see, for example, judgment n.°2017-011715). However, there is also property that belongs to the Public Administration but is not permanently allocated to a service serving the general welfare; instead, it constitutes patrimonial, fiscal, or privately held public property (bienes patrimoniales, fiscales o de dominio privado). This distinction is important for determining the legal regime applicable to each specific case.
That distinction is evident, for example, in Articles 169 and 170 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, which, in relation to judgment-enforcement proceedings, permit the attachment of “privately held property of the Public Administration that is not dedicated to a public purpose” and expressly prohibit the attachment of “publicly owned property intended for common use and enjoyment, as well as property directly connected with the provision of public services in the fields of health, education, or security, and any other service of an essential nature.” The requirement that a law authorize the release of public property is also set forth in Article 5 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, which provides as follows:
Article 5- Oversight of private funds and activities. Any granting of pecuniary benefits, gratuitously or without any consideration, and any release from obligations by components of the Public Treasury (Hacienda Pública) in favor of a private party must be made by law or pursuant to a law, in accordance with constitutional principles, and, under this law, shall be subject to discretionary oversight by the Contraloría General de la República. When the benefit granted consists of a transfer of funds from the public sector to the private sector, gratuitously or without any consideration, the private entity must administer it through the Sistema de Cuentas del Sector Público; it shall also maintain records of its use separately from those corresponding to other funds that it owns or administers. It shall likewise submit the budget corresponding to the benefit granted for approval by the Contraloría General de la República.
(As amended by Article 40(b) of the law Manejo eficiente de la liquidez del sector público, N° 10495 of June 17, 2024). (Emphasis not in the original).
That provision legally authorizes donations but clarifies that the release of Public Treasury assets must be carried out pursuant to a law that, in turn, complies with constitutional principles.
For its part, the Código Municipal provides as follows:
Article 71- A municipality may use or dispose of its assets through any kind of act or contract permitted by this Code and Ley 9986, Ley General de Contratación Pública, of May 27, 2021, that is suitable for fulfilling its purposes.
Donations of any type of resources or immovable property, as well as the provision of guarantees in favor of other persons, shall be permitted only when expressly authorized by a special law. However, municipalities may, by the affirmative vote of two thirds of all members of their municipal council, directly donate movable and immovable property, provided that such donations are made to State bodies and autonomous or semi-autonomous institutions, which are likewise authorized to make direct donations to municipalities.
Movable property declared by the administration to be disused or in poor condition may be donated either to public entities or to private entities declared to be of public interest, social interest, or nonprofit status; for this purpose, a reasoned administrative act (acto motivado) and a prior appraisal prepared by the appropriate municipal technical department or, failing that, an appraisal by the Dirección General de Tributación shall be required. Authorization by the affirmative vote of two thirds of all members of the municipal council shall be required.
When the donation entails the removal of the property’s dedication (desafectación) to the public use or purpose to which it is subject, prior legislative authorization shall be required.
The aforementioned resources may be loaned or leased, provided that an agreement or contract protecting municipal interests is in place.
Except as provided in the preceding paragraphs, municipalities may grant temporary assistance to residents of the canton who face duly substantiated situations of hardship or misfortune; they may also create shelters for persons experiencing abandonment and homelessness, once that condition has been demonstrated in accordance with the parameters established in Ley 10009, Ley para la Creación de Albergues para las Personas en Situación de Abandono y Situación de Calle, of 27 de setiembre de 2021. They may also finance municipal music schools, comparsas, cimarronas, and subsidize music schools and symphonic bands providing musical training that belong to nonprofit organizations or development associations within the canton, as well as public educational institutions, charitable institutions, or social-service institutions that provide services to the respective canton; municipalities may also grant educational scholarships to low-income residents who have demonstrated an aptitude for study. Each municipality shall issue regulations governing the foregoing.
Municipalities are also authorized, without the need for legislative approval, to manage and develop municipal housing projects and to grant a residential usufruct right (derecho de usufructo habitacional) over the housing constructed, by means of a residential usufruct agreement (contrato de usufructo habitacional), in accordance with the law granting municipalities ñ-jurisdiction to develop and administer municipal housing projects. Each municipality shall issue regulations governing the foregoing.
(Its numbering was thus modified by Article 1° of Ley N° 9542, “Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal,” of 23 de abril del 2018, which transferred it from former Article 62 to Article 71.)
(Thus amended by Article 1° of Ley N° 10713 of 7 de mayo de 2025). (Emphasis not in the original).
Of particular significance in that provision is the statement that, if the donation entails the removal of a property’s designation for the public use or purpose (desafectación del uso o fin público) to which it is devoted, prior legislative authorization shall be required with respect to that specific property.
Likewise, in the case of property of high environmental value, although this does not specifically concern donations, enactment of a law justifying the reduction of protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas) is also inherently required. To that end, Art. 38 of Ley Orgánica del Ambiente provides as follows:
Art. 38.- Reduction of protected wildlife areas. The surface area of protected wildlife areas constituting the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), regardless of their management category, may be reduced only by a Law of the Republic, after completion of the technical studies that justify such a measure. (Emphasis not in the original).
This has been extensively protected by this Constitutional Court (see, among others, Judgment N.°2024-036952).
Ley General de Contratación Pública governs the possibility of making donations, but likewise cautions that this mechanism is available only insofar as the property is not dedicated to a public purpose:
Art. 75- Donation of movable and immovable property. The donation of movable and immovable property between Public Administration institutions is permissible insofar as the property is not dedicated to a public purpose and the donation is intended to serve the public interest.
A donation of immovable property shall require a reasoned decision by the highest-ranking authority of the donating institution, who may not delegate that action, as well as an acceptance agreement adopted by the highest-ranking authority of the institution benefiting from the donation. For a donation of movable property, the decision to donate shall be made by the highest-ranking authority or the person to whom that authority delegates the decision.
In all cases, the record shall contain an appraisal prepared by the specialized body of the respective administration or, failing that, an appraisal by Dirección General de Tributación or another public entity.
All movable property declared by the Administration to be disused or in poor condition may be donated either to public entities or to private entities declared to be of public interest, social interest, or nonprofit status, and a reasoned act shall be required for that purpose. (Emphasis not in the original).
Finally, the aforementioned Ley General de Contratación Pública introduced amendments to Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, specifically regarding the procedures for donating property declared disused:
Article 96 ter- Procedure for donations and property that is disused or in poor condition All property, works, or services that the Central Administration receives or donates as national or international donations shall be recorded in the accounts in accordance with the guidelines established for that purpose by Contabilidad Nacional, as the governing body for accounting matters.
Property belonging to Central Administration bodies that falls within the categories of disused property or property in poor condition may be sold or donated by the institutions in accordance with regulations issued by means of executive regulations, upon a proposal from Contabilidad Nacional as the governing body of the subsystem.
(Thus added by Article 133(c) of Ley General de Contratación Pública, N° 9986 of 27 de mayo de 2021).
All of the foregoing is relevant to demonstrate that these general authorizations to make donations are limited by the type of property involved, because the disposal of property dedicated to a public purpose requires a statutory provision that expressly removes that designation and authorizes its disposal, or else the use of the mechanism for declaring it disused. This is constitutionally relevant by virtue of the provisions of constitutional Art. 121(14). Moreover, depending on the institution involved, the provisions of constitutional Arts. 73 and 174 would also be relevant; and, depending on the immovable property intended for donation, so would the protection of natural resources enshrined in constitutional Arts. 6, 50, and 89.
On this matter, this Chamber—echoing Judgment N.°2007-2063—recently stated as follows:
“With respect to public-domain property (bienes demaniales), a distinction must be drawn between property belonging to the Nation by virtue of its ownership and the legal source of its designation, insofar as that determination derives from the constitutional provisions themselves—namely, property defined and identified in the Political Constitution itself, in Articles 6, 50, 89, and 121(14) of the Constitution: territorial waters, coasts, airspace, the continental shelf, the insular shelf, the natural resources and wealth of the waters, soil, and subsoil, natural beauty, the Nation’s historical and artistic heritage, energy obtainable from public-domain waters within the national territory, coal deposits, petroleum sources or deposits, hydrocarbon substances, deposits of radioactive minerals, wireless services—what is now known as electromagnetic spectrum—railroads, docks, and airports that are in service; and property so designated by law or executive decree—in the cases provided for by law—where the decree identifies the immovable property incorporated into the State’s forest estate (patrimonio forestal del Estado), its category, and its subjection to the respective management plan, and, as noted above, also its dedication to a specific public purpose, insofar as it assigns the property to public use or service or to another determinative purpose justifying its public-domain status.
It is therefore important to emphasize that government-owned or public-domain property (bienes dominicales o demaniales) has that status by virtue of a designation established either by an express provision of our Fundamental Charter or by statute, signifying that it is dedicated to a specific public purpose, insofar as the designation assigns the property to public use or service or to another determinative purpose justifying that public-domain status. Consequently, because designation (afectación) is the legal connection by which property is incorporated into this category of property, according to its intended purpose and pursuant to the corresponding statutory provisions, it follows logically that only a law may deprive such property of the special regime governing it and sever it from the public purpose to which it is dedicated (that is, remove its designation); in this regard, an express and specific legislative act is required so that there can be no doubt whatsoever as to the legislature’s intent to remove a particular, individually identified property from the public domain.
For this reason, this Chamber has held that a general removal of designation is impermissible, and an implied one even more so; that is, there can be no ‘open-ended form of removal of designation’ in this area that the Administration may complete through its own discretionary acts by identifying the property concerned. In this regard, it is important to recall that every removal of designation, because it must arise from a legislative act, shall be subject to the corresponding judicial review—see, to this effect, Judgments Nos. 2000-10466 and 2002-8321. It must likewise be recalled that removal from the forest estate—which entails the reduction or elimination of a protected wildlife area—may be accomplished only by a Law of the Republic, after conducting the preliminary technical studies (environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental)) that justify the measure, under the terms established in Article 38 of Ley Orgánica del Ambiente.
Finally, it is important to emphasize that, in the case of the Nation’s public-domain property, its designation could be removed only through constitutional amendment, in application of the principle of parallelism of forms (principio del paralelismo de las formas), again following a technical study substantiating the removal, as stated above. Furthermore, its use and/or concession may be approved only by the Legislative Plenary, and not by Full Legislative Committees, under the terms established in constitutional Article 124 (Judgments Nos. 2002-8321 and 2004-8928).” (See Judgment N.°2023-017109).
Accordingly, it is indisputable that a general law authorizing donations—such as the one currently provided for in Ley de Asociaciones—does not authorize the disregard of other constitutional restrictions arising from the nature, public purpose, or public use for which the property is intended, because in such cases constitutional or statutory authorization is required to remove the designation of the specific public-domain property. The specific analysis of such donations may ultimately be subject to the corresponding administrative and judicial review. However, a statutory provision cannot disregard the entire constitutional and statutory framework protecting property intended for public use, particularly when the transaction is a gratuitous act, as a donation necessarily is.
Before expressing our view regarding the constitutional doubts raised, we consider it important to note that this minority takes cognizance of a series of factual and legal circumstances demonstrating the important social work carried out by AOES throughout our national territory, and has no doubt as to its role in assisting populations at social risk who lack either the means of their own or supportive assistance from family, community, or the State to meet their basic needs.
As stated in the explanatory memorandum to the bill, AOES is constituted as an association and is duly registered as such in the Registro de Asociaciones. Likewise, since 2009 the Executive Branch has issued in its favor a declaration of public interest (declaratoria de utilidad pública) for the interests of the State. This was done through executive decree n.°35108 of 02 de marzo de 2009, which reads verbatim as follows:
Article 1—The Asociación Obras del Espíritu Santo, legal entity identification number 3-002-344562, is hereby declared to be of Public Interest for the interests of the State.
On the basis of that declaration and the Ley de Asociaciones, AOES could receive “administrative and economic privileges and concessions which the Executive Branch may grant it for the fulfillment of its purposes.” This is subject to compliance with a series of requirements and to the continued existence of the grounds on which recognition of public interest was granted. Thus, the Ley de Asociaciones, n.°218, provides as follows:
Article 26.—Associations may acquire all kinds of property, enter into contracts of any nature, and carry out all types of lawful transactions aimed at achieving their purposes.
Donations, subsidies, transfers of movable and immovable property, or other financial contributions from the State or its institutions shall be audited by the Contraloría General de la República and duly accounted for by the beneficiary Association before the auditing authority, in accordance with the intended purposes and the principles of sound administration.
If the corresponding accounts are not submitted within the month following the close of the fiscal year, the auditing authority shall report this ex officio to the respective active administration, and the noncompliant association shall be barred from receiving funds from the State or its institutions until it provides the required information.
(As amended by the sole article of law N° 8007 of 4 de julio de 2000)
Article 32.—Simple, federated, or confederated associations whose development or activities are particularly useful to the interests of the State and meet a social need may be declared to be of public interest when they apply to the (*)Ministerio de Justicia y Paz and it deems such a declaration appropriate. To obtain this benefit, associations must have been registered for at least three years and must operate lawfully in service to the community.
Associations recognized as being of public interest may enjoy such administrative and economic privileges and concessions as the Executive Branch may grant them for the fulfillment of their purposes. At any time, the (*)Ministerio de Justicia y Paz shall revoke this benefit if the grounds on which it was granted cease to exist. This Ministry shall oversee associations declared to be of public interest and shall require them to submit annual reports.
(As amended by Article 67 of the Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, N° 7935 of 25 de octubre de 1999)
(*) (Its name was modified by Article 3° of law N° 8771 of 14 de setiembre de 2009).
Likewise, as explained in the explanatory memorandum and as may also be seen on the official website of the Instituto Mixto de Ayuda Social, AOES has already obtained the declaration of “social welfare organization” (organización de bienestar social). A social welfare institution (institución de bienestar social) is a legal entity constituted under the Ley de Asociaciones or the Ley de Fundaciones that carries out projects for the care, protection, and rehabilitation of vulnerable social groups. In this regard, the “Reglamento para la prestación de servicios y el otorgamiento de beneficios, subsidios y transferencias monetarias del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)” defines them as follows in Article 3, subsection t):
Social Welfare Institutions: These are private parties constituted as legal entities, governed by Ley de Asociaciones 218 or Ley de Fundaciones 5338 (as applicable), that implement programs and projects intended for the direct assistance, care, protection, and social rehabilitation of children and adolescents, older adults, persons with disabilities, unhoused persons, and users of psychoactive substances, whose purposes are consistent with the programs endorsed by the respective governing bodies and the Ministerio de Salud.
Those regulations establish the procedure for the formal registration of social welfare organizations or institutions:
Article 113: Registration of social welfare organizations for the allocation of financial benefits, subsidies, or gratuitous monetary transfers without any consideration in return for the implementation of projects approved by IMAS: To register social welfare institutions, prior to the allocation of financial benefits, subsidies, or gratuitous monetary transfers without any consideration in return for the implementation of social welfare institution projects using resources granted by IMAS, the interested organization must submit an application, signed in physical or digital format, together with the requirements established in Article 103 of these regulations, entitled “registration of private-law parties that are not social welfare entities, for the allocation of financial benefits, subsidies, or gratuitous monetary transfers without any consideration in return for the implementation of projects approved by IMAS.” The registration of social welfare organizations shall result from an analysis of whether the organization’s purposes, as determined from a review of its articles of incorporation, are connected with the purposes pursued by IMAS.
This shall also include verification of the bylaws in their entirety and any amendments thereto, as well as the conditions determining suitability for the management of public funds in accordance with the technical standard issued by the Contraloría General de la República; the application of law 9986, its regulations, and the guidelines of the Autoridad de Contratación Pública, as applicable; and the principles of law N°8292, Ley General de Control Interno, and law N°8422, Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito.
The exercise of administrative discretion to assess other matters or request additional requirements is strictly prohibited. Any public official who engages in such conduct, where this is established through the requisite administrative proceeding, shall commit serious misconduct. Registration of social welfare organizations shall be a procedure that may be carried out at any time of the year, in view of the approval of the ordinary and extraordinary budgets.
(Its numbering was modified by agreement N° 32-02-2025 from session 06-02-2025 and published in Alcance Digital N° 39 to La Gaceta N° 53 of 19 de marzo del 2025, which transferred it from former Article 115 to Article 113, because that session ordered the repeal of Articles 88 and 89 and the renumbering of the remaining articles.)
In addition, those regulations recognize the rights arising from obtaining administrative recognition of this kind:
Article 116: Rights of social welfare institutions: A Social Welfare Institution shall have the following rights:
(Its numbering was modified by agreement N° 32-02-2025 from session 06-02-2025 and published in Alcance Digital N° 39 to La Gaceta N° 53 of 19 de marzo del 2025, which transferred it from former Article 118 to Article 116, because that session ordered the repeal of Articles 88 and 89 and the renumbering of the remaining articles.) (Emphasis not in the original).
As indicated above, the explanatory memorandum also stated that AOES already has authorization from the Ministerio de Hacienda to receive tax-deductible donations from the public and private sectors and from free-trade zones (Article 8 of the Ley del Impuesto sobre la Renta, n.°7092).
This Court also verified that the Ley de Impuesto al Valor Agregado (IVA), n.°6826 included a chapter on exemptions in which AOES was included:
Article 8—Exemptions. The following are exempt from payment of this tax:
18. The acquisition of goods and services by the Fundación Ayúdenos a Ayudar and the Asociación Pro-Hospital Nacional de Niños, in accordance with Ley N.° 8095, Exoneración para la Fundación para el Rescate y Protección del Patrimonio de la Casa Presidencial, la Fundación Ayúdenos para Ayudar y la Asociación Pro-Hospital Nacional de Niños, of 15 de marzo de 2001, and by the Asociación Obras del Espíritu Santo, legal entity identification number three-zero zero two three hundred forty-four thousand five hundred sixty-two (N.° 3-002-344 562).
The sale of goods and provision of services by those entities shall likewise be exempt, as shall acquisitions and sales of goods and services by the Federación Cruzada Nacional de Protección al Anciano (Fecrunapa).
Finally, the explanatory memorandum lists the social initiatives carried out by the organization that this bill seeks to benefit—and these are also well-known and commendable public facts. IMAS even stated the following in the legislative record:
“It is important to mention that the Asociación Obras del Espíritu Santo provides food to persons living in extreme poverty, poverty, and social vulnerability.” In view of the factual and legal background and the institutional opinions contained in the legislative record, this minority has no doubt about the beneficial social work performed by the organization. Nevertheless, within its jurisdiction, this Chamber is responsible for addressing the constitutional doubts raised by the consulting legislators and issuing an opinion regarding the constitutional issues presented (Articles 96-101 of the LJC), while this minority must explain our position in that regard.
We shall analyze the two basic inquiries separately. In each case, we shall also set out the subject matter of the inquiry, the provisions under review, and certain considerations regarding the material contained in the record. Only then shall we state our opinion.
A.—Articles 1 and 2 and the alleged violation of several principles Subject matter of the inquiry As stated, the consulting legislators raise doubts regarding an alleged infringement of the principle of equality in connection with Articles 1 and 2, because they create a predisposition to assist AOES through donations of all kinds, without any specific, reasonable, and proportionate justification on record for treating organizations with the same social-service purposes differently. They contend that no reason is apparent for establishing differential treatment—that is, no specific, reasonable, proportionate, and objective justification supporting such differential treatment for the benefit of a single social-assistance organization.
As a preamble, the legislators explain that Costa Rica already has a national registry of social welfare institutions and services for all organizations, associations, and foundations that obtain the social welfare designation granted by IMAS. The benefit of obtaining this designation is that it authorizes them to receive funding for their operations. The question arises precisely from granting the benefit, or demonstrating a predisposition to support AOES through this general authorization, while excluding all other social welfare organizations, foundations, or nonprofit associations that work with vulnerable populations throughout the country.
Provisions consulted It is appropriate to reproduce once again the provisions that are the subject of the consultation. Articles 1 and 2 of the bill provide as follows:
Article 1—The State and its institutions may support the maintenance and development of Asociación Obras del Espíritu Santo.
Article 2—The State, ministries and their affiliated bodies, autonomous and semi-autonomous institutions, public enterprises, municipalities, non-state public entities, and any other public entity, regardless of its organizational form and nature, are hereby authorized to donate to Asociación Obras del Espíritu Santo all types of movable and immovable property (with or without buildings), services, financial resources, rights, and any other item they deem useful in furthering the purposes pursued by that Association in Costa Rican society. In the case of immovable property legally allocated to a specific purpose, the corresponding statutory release from that designated purpose (desafectación legal) must be carried out before the donation is approved.
Regarding the information contained in the legislative record With respect to those objections, as detailed supra, the legislative record contains the statement of reasons, which refers to the social-assistance work performed by that organization and the oversight mechanisms it has in place. However, that statement does not identify any distinguishing legal or factual element in favor of this organization that would justify or explain why a specific bill is being processed for its benefit.
The report of the subcommittee appointed to issue a recommendation on the bill within the Permanent Ordinary Committee on Government and Administration reiterated the main elements of the statement of reasons, detailed the legislative proceedings, summarized the responses obtained through the institutional consultation process, and concluded that the legislative proposal constitutes affirmative action (acción afirmativa) for AOES by virtue of its social impact and the effectiveness of its management. That subcommittee dismissed an alleged violation of the principle of equality (principio de igualdad) because, in its view, this legislative initiative does not prevent other bills from being processed for other entities, and it asserted that the breadth of the provision does not imply an absence of oversight, since “public institutions must ensure that any support provided is aligned with national priorities and the public interest.” Thus, the reporting subcommittee suggests that there should be a separate law of this kind for each private charitable entity.
The majority report of the reporting committee reiterated the criteria outlined above and recommended that the Legislative Plenary approve the bill.
Then, as noted supra, during the debate on the bill, several legislators highlighted what—in their view—could constitute possible discrimination promoted by the bill itself, and even introduced several motions to consult other social organizations working with vulnerable population groups, as well as motions seeking their eventual inclusion in the legislative initiative. Likewise, as detailed above, the constitutional questions raised here were presented in the Plenary, without any showing that the sponsoring legislators or the members of the reporting committee had provided reasons for granting AOES potentially more favorable legislative treatment. Regarding the matter questioned by those requesting the consultation, the record shows, for example, as detailed above, that the following was stated in the Plenary:
“[I]t was proposed that this bill not be aimed exclusively at allowing all types of property, movable or immovable, services, financial resources, rights, and any other items to be donated to a single association, thereby creating an exception that is not justified in the bill and that, because it is not justified in the bill, becomes discriminatory.” Likewise, legislator Rocío Alfaro Molina directly raised in the Plenary the prior warning issued by the Department of Technical Services:
“[T]he Technical Services report directly states that no valid criterion can be discerned for establishing different treatment between the beneficiary organization and other private entities performing similar functions.” This point was further supported by legislator Jonathan Acuña Soto, who stated before the Plenary:
“[I]n summary, it indicates that we must safeguard the constitutional principle of equality and that, if the Chamber’s case law is considered, that principle of equality is violated when the unequal treatment lacks an objective and reasonable justification.” During that session, the legislator questioned the fact that the legislative proceedings did not establish the relevant differences that would justify the bill:
“If you have two organizations that pursue similar purposes, what relevant differences are there? Representatives, I ask you: what relevant differences are there between this organization and the other one I was reading to you about, which provides palliative care?” He also reiterated the warning issued by the Department of Technical Services:
“The Technical Services report states that no valid criterion can be discerned for establishing different treatment. No valid criterion can be discerned for treating the beneficiary organization differently from other private entities performing similar functions.” Legislator Sofía Guillén Pérez also reiterated the following in the Plenary:
“[G]ranting a social welfare association a statutory funding and support mechanism for its maintenance and development could be difficult to explain if it is done to the exclusion of other similar organizations that also perform charitable work in Costa Rican society.” Opinion of this minority As the Office of the Attorney General of the Republic (PGR) explained in its legal opinion, the bill seeks to grant general enabling authority (habilitación genérica) allowing the entire Public Administration to dispose of its property, funds, and services by means of donation in favor of AOES.
Such enabling authority is required under the principle of legality (principio de legalidad) to legitimize the gratuitous transfer of Public Administration property as an act of largesse to a private-law entity. As PGR explains, general statutory authorizations already exist. This was noted above with reference to the Law on Associations (Ley de Asociaciones), specifically regarding associations recognized as serving the public interest (utilidad pública). Such authorizations are also found in the Law on Foundations (Ley de Fundaciones), Article 18 of which provides as follows:
Article 18.—For foundations to receive donations, subsidies, transfers of movable or immovable property, or any financial contribution from public institutions that enables them to further the attainment of their objectives, they must meet the following requirements:
To ensure absolute transparency regarding the procurement, source, and management of those public funds by foundations, they must record the donations they receive and their sources in a separate account and must specify how they are invested. The foregoing must be audited by the internal audit office that every foundation is required to maintain, which shall perform its duties in accordance with the regulations in force governing the matter under audit and as established in the technical auditing and internal-control standards manuals issued by the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República).
The audit report must be submitted to the oversight body together with the report of the Administrative Board, in accordance with Article 15 of this Law.
(As amended by Article 15 of Law N° 8823 of May 5, 2010). (Emphasis not in the original).
There is also the example of development associations, since Art. 19 of the Law on Community Development (Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad) (DINADECO), n.°3859, provides as follows:
Art. 19. The State, autonomous and semi-autonomous institutions, municipalities, and other public entities are authorized to grant subsidies, donate property, or provide services of any kind to these associations as a means of contributing to community development and the country’s economic and social progress.
The State shall include in the National Budget an appropriation equal to 2% of the estimated Income Tax for that period, which shall be transferred to the National Council for Community Development for duly established and legally recognized community development associations. The National Council for Community Development shall deposit those funds in Banco Popular y de Desarrollo Comunal and shall disburse them exclusively to the Community Development Associations, while also creating a guarantee and incentive fund to finance or facilitate the financing of projects submitted by those same associations, in accordance with the applicable regulations. (Emphasis not in the original).
The distinctive feature of the three examples cited lies precisely in the general applicability of the authorization to all associations declared to serve the public interest, all foundations that meet certain statutory requirements, and all community development associations.
In the sub lite matter, the objection concerns precisely the combination of Articles 1 and 2 of the bill, because it broadly authorizes the entire Public Administration—including municipalities, even though they are governed in this area by a special law, and CCSS, despite the constitutional restriction—to make donations specifically in favor of AOES, without reasonably justifying the different treatment that the legislature seeks to grant it. As provided in the provision, these donations may consist of any type of property:
“All types of movable and immovable property (with or without buildings), services, financial resources, rights, and any other item they deem useful for providing assistance.” Only in the case of immovable property allocated to a specific purpose does the provision require the corresponding statutory release from that designated purpose before the donation is approved.
It is therefore established that the intent is to create a general authorization for all State institutions to make donations to a particular social welfare association. In this regard, it bears reiterating, as noted supra when examining the content of the principle of equality (principio de igualdad), that this principle prohibits unjustified unequal treatment under the law, that is, treatment lacking a reasonable basis that would justify it. It was likewise examined that possible positive or affirmative action measures (medidas de acción positivas o afirmativas) consist of granting special treatment to persons or groups who are at a disadvantage relative to others. In such cases, the measures necessary to correct specific situations of objective inequality affecting particular groups are adopted, thereby seeking to achieve real or substantive equality (igualdad real o material). The foregoing, of course, applies provided that the measure is based on objective and reasonable criteria that the State is obligated to justify. The reasonableness test (juicio de razonabilidad) is precisely the instrument used to determine when a special law (ley singular) is constitutionally valid or, alternatively, when it establishes a distinction that conflicts with the principle of equality.
In this regard, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has held that the reasonableness test consists of the following factors: legitimacy, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense. Legitimacy means that the objective pursued by the challenged act or provision must not, at a minimum, be constitutionally prohibited; suitability indicates that the challenged State measure must be capable of effectively achieving the intended objective; necessity means that, among several measures equally capable of achieving that objective, the competent authority must choose the one that least affects the person’s legal sphere; and proportionality in the strict sense provides that, even if a measure is suitable and necessary, it will be unreasonable when it infringes the essential content of another fundamental right by depriving that right of its protective substance (see judgments n.°2015-010515, n.°2016-02706, n.°2018-016787, among others).
In the specific case, the legislature is advancing a bill that could have a constitutionally legitimate purpose, namely providing financial support to social welfare organizations that address the essential needs of persons in economically and socially vulnerable circumstances who cannot meet those needs on their own or through their family circle. In other words, it seeks a charitable purpose. However, it is evident that the authorization to make all types of donations—without drawing the distinctions inherent to this subject when public-domain property (bienes de dominio público) or property of the Nation (bienes de la Nación) is involved—is intended for one specific organization. As discussed, this would not in itself be unconstitutional if the legislative proceedings properly justified the criterion or reason for the difference in treatment relative to other social welfare organizations that likewise address the needs of vulnerable populations.
In the sub lite, however, notwithstanding the detailed review conducted of the legislative record (expediente legislativo), there is no adequate substantiation of the necessity and proportionality in the strict sense of legislatively establishing a distinction in favor of this social welfare organization while disregarding others that might be in identical circumstances, as was brought to light in committee and in the plenary session. In other words, the bill lacks a reasonable justification for benefiting one specific organization.
As examined in detail, the bill’s explanatory statement (exposición de motivos) does not justify either the differential treatment or the breadth of the provisions concerning donations in favor of one specific association, which would render the bill unreasonable. In other words, the “objective elements of differentiation” (elementos objetivos de diferenciación)—in the terms used by the case law of this Chamber—needed to justify and warrant differential treatment in this specific case are absent. It has already been explained at length that the principle of equality, as a limit on the activity of the Legislative Branch (Poder Legislativo), requires that any difference in treatment be reasonable, as a basic criterion for lawmaking. The only exception is where there is an objective and reasonable basis permitting unequal treatment. That objective and reasonable basis—the distinguishing criterion of relevance—must arise from and appear in the legislative proceedings and, in the view of this minority, cannot be supplied by the Constitutional Chamber, nor may the Chamber fail to note its absence. We therefore consider that, if no such basis appears, the measure seems contrary to constitutional Article 33.
Accordingly, as questioned by the consulting legislators, the infringement of the principles of legitimacy, suitability, necessity, proportionality, and reasonableness is confined to the infringement of the constitutional principle of equality. That is, beyond the merits of the work performed by AOES—which no one doubts, least of all this minority—the legislative record does not contain the reasons justifying the favorable treatment that would be granted to this social welfare organization but not to others that perform—even on a smaller scale—identical social-assistance work and projects, and whose noble work would equally, or perhaps even more strongly, warrant State support. Furthermore, note the breadth of Article 2 in relation to Article 1°, which does not limit the types of property that could be donated in accordance with recital VIII (considerando VIII) of this advisory opinion (opinión consultiva). Thus, a manifestly generous grant is made of public or private property belonging to the Administration, without justifying or limiting the breadth of that benefit and without explaining why this broad prerogative to dispose of Administration property is granted in favor of a single social welfare organization.
In this regard, it bears mentioning that the infringement of the principle of equality in connection with the principle of reasonableness was identified during the legislative proceedings themselves by the Department of Technical Services (Departamento de Servicios Técnicos) and by the PGR. Given its importance, it is appropriate to recall what both stated during the parliamentary proceedings.
Indeed, regarding the principle of equality, the legal report issued by the Legislative Assembly’s advisory department stated that the bill seeks to benefit a single association without taking into account other private organizations that also perform charitable work:
“[G]ranting a social welfare association a statutory mechanism for financing and supporting its maintenance and development could be difficult to explain if this is done to the exclusion of other similar private organizations that also perform a charitable function in the national society.” (Emphasis not in the original).
That department further added:
“[I]t is advisable for the purpose of the law to focus on the social function performed by the entities, without singling out or favoring any one of them.” (Emphasis not in the original).
That legal report likewise noted that it is advisable for the purpose of the law to focus on the social function performed by the entities, without singling out or favoring any one of them, as authorized in general terms by the Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad.
With respect to this point—equal treatment among social welfare organizations—it is appropriate to reiterate the similar observation made by the PGR. Namely, the bill seeks to benefit a single association:
“Now, with regard to the benefit intended to be granted through the proposed statutory text, it is important to bear in mind that the terms of the provision in this initiative are directed not toward a type of organization (such as charitable associations in general), but solely toward one particular legal entity. This statutory authorization to make this type of disposition of assets—which would be granted to the entirety of the Public Administration—would be permanently incorporated into the legal system, thereby allowing all types of property, services, and public funds to be donated to it from that point forward and until the provision is amended or repealed.” (Emphasis not in the original).
That report shows that the benefit is directed solely toward one particular legal entity and not toward a type of organization in general, such as charitable associations.
Now, with respect to the reasonableness of the distinction that the bill seeks to authorize, the Department of Technical Services stated that the parliamentary proceedings contain no “valid criterion for establishing differential treatment between the beneficiary and other private social welfare organizations.” It made those statements regarding Article 1° and Article 2° in the following terms:
“It seeks to authorize public institutions to support the maintenance and development of Asociación Obras del Espíritu Santo.
As previously stated, no valid criterion can be identified for establishing differential treatment between the beneficiary and other private social welfare organizations that, with such public support, could also make similar contributions to society.
Moreover, the obligation that public institutions would assume would be very broad, because the concepts of the entity’s maintenance and development could encompass almost any conceivable activity. (…)
As with the preceding article, no valid reason can be identified for establishing differential treatment in this case to the detriment of other similar private social welfare entities.” (Emphasis not in the original).
With regard to this point—the reasonableness of the distinction—the PGR stated in its legal report that, in granting such differential treatment, the legislators were required to provide a sufficient and reasoned justification:
“[A]lthough this association has achieved significant accomplishments through its operations and conducts activities on a scale greater than some other private organizations of a similar nature, it is important to bear in mind that this provision would benefit only this legal entity; that is, it would grant treatment different from that afforded to other associations of this nature. Consequently, it is important to consider the scope of the principle of equality at the constitutional level, because every law must comply with that principle enshrined in Article 33 of the Fundamental Charter (Carta Fundamental). In other words, the reasons justifying the necessity and reasonableness of granting different favorable treatment must be sufficient and reasoned in order to comply with the requirements of this principle.” (Emphasis not in the original).
In this regard, the PGR emphasized that the matter should be fully discussed within the legislature itself, specifically highlighting the observations made by the Department of Technical Services.
Accordingly, this minority undertook a review of the legislative record submitted, seeking to examine the legislature’s justification for granting this particular organization a form of privilege. In reality, however, there is no justification explaining why an affirmative measure should be applied in favor of this organization as though it were in a worse position than other social-welfare organizations of the same nature. In that regard, a particular organization, such as the Cruz Roja Costarricense, might perform services that are virtually unique, thereby justifying the authorization of such measures to permit donations in its favor. The constitutional problem in this specific case lies precisely in drawing a distinction—establishing a generous benefit involving potential donations—without an appropriate justification reflecting the rationale for favorable treatment. Because it is unjustified, the distinction becomes unreasonable and, consequently, infringes the principle of equality.
It should be noted that the fact that the legislator who introduced the initiative informed the Sala Constitucional, during the processing of this consultation, that other laws authorize more or less similar forms of support does not change the fact that this information was not presented in a timely manner within the Asamblea Legislativa, nor was the corresponding comparison of the legal circumstances characterizing each beneficiary institution conducted in that democratic body. The omission in this specific case lies precisely in the failure, during the processing of the legislative record, to justify the reasonableness of the initiative’s distinction favoring AOES over other social-welfare organizations that may be in identical circumstances with respect to successfully providing social assistance. In other words, no reason was provided as to why the bill seeks to grant favorable treatment to one social-welfare organization over other associations that may provide social support to vulnerable populations.
Matters that should appear in the legislative record itself, so that any interested party may consult it and ascertain the legislators’ reasons for a particular course of action, should not be resolved before this constitutional body in preventive constitutional-review proceedings. Nor is it appropriate for the Sala to assume the legislators’ role in justifying the bill and specifying the reasons supporting its reasonableness in relation to other approved initiatives, since it lacks the information needed to weigh the respective particular circumstances that justified the treatment previously granted. The fact remains that, in this specific case, despite the objections of certain social organizations—as documented during the parliamentary proceedings—no justification was provided as to why this association merits favorable, distinctive treatment compared with others that may likewise demonstrate a successful record of providing social assistance to various groups in need. It should be clarified that this does not mean that providing such justification is inherently constitutionally impossible.
It is true, as reflected in the legislative record, that the legislature has broad discretion to regulate a wide variety of matters relating to the national situation. Nevertheless, the provisions, values, and principles arising from the constitutional text limit that discretion; consequently, the Asamblea Legislativa is subject to the principle of equality, which requires it to refrain from establishing discrimination or distinctions lacking a rational and reasonable justification. Conversely, under a constitutional system such as ours, it falls to this Tribunal to analyze whether a distinction contemplated in a bill—through consultative proceedings—or in legal provisions—through constitutional challenges—is based on objective and reasonable grounds or instead constitutes discrimination prohibited by the Constitution. To reach a conclusion, it is necessary to determine whether the legislative distinction has a purpose that is objective and reasonable from the standpoint of the Constitution, because—as reiterated—the legislature may not arbitrarily introduce unequal treatment, but must do so within the terms established by the Constitution.
Therefore, because the legislative record contains no appropriate justification for the favorable treatment that the bill seeks to authorize for the benefit of AOES, this minority finds the constitutional defect identified in the consultation, and—again—the relevant assessment and justification may not be undertaken in these proceedings on the basis of information absent from that record, when such matters should have been weighed during the legislative process.
In conclusion, we consider that the legislative proceedings reveal no specific, reasonable, and proportionate rationale for treating organizations pursuing the same social-service purpose differently. This is not to say that such a rationale could not exist; rather, it was not entered into the record, and that omission does indeed render the bill defective. The lack of a justification for granting such a broadly framed benefit to one association alone creates unreasonable inequality.
For the foregoing reasons, in the opinion of this minority, Article 1°, read in conjunction with Article 2° of the bill, infringes the principle of equality in relation to the principles of legitimacy, suitability, necessity, proportionality, and reasonableness.
B.- Regarding Article 2 and the alleged violation of Article 121.14) of the Constitution Subject matter of the consultation With respect to this issue, the consulting legislators refer to public-domain property (bienes de dominio público), understood as property permanently intended to serve the community or the public interest. Their specific concern is Article 2, which seeks to authorize donations—including assignments of rights—to one particular association. The provision in question addresses only real property allocated by law to a specific purpose, but disregards the constitutional prohibition established in Article 121, subsection 14), which would allow public institutions to donate all types of movable and immovable property and to assign rights, including those protected by the Constitution, such as rights related to the PNE, for example. They question whether the public property (bienes demaniales) encompassed by the bill’s authorization to donate or assign property or rights to AOES includes property that would contravene the constitutional provisions governing public-domain property, which, because it is outside the stream of commerce, cannot be possessed even if donated pursuant to legislative authorization.
Provision under consultation The text of Article 2 approved on first reading expressly provides as follows:
The State, ministries and their attached agencies, autonomous and semiautonomous institutions, public enterprises, municipalities, non-state public entities, and any other public entity, regardless of its organizational form and nature, are authorized to donate to Asociación Obras del Espíritu Santo all types of movable and immovable property (with or without buildings), services, financial resources, rights, and any other item they deem useful in supporting the purposes pursued by that Association in Costa Rican society. In the case of real property allocated by law to a specific purpose, the corresponding statutory declassification from public use (desafectación legal) must be completed before the donation is approved. (Emphasis added by the consulting legislators).
Regarding the information contained in the legislative record With respect to the broad scope of the donations, CGR, in official communication no. DJ-2188-2024, determined that, although this is a matter of legislative discretion, the entire regulatory framework governing donations must be taken into consideration:
“In light of the foregoing, Contraloría General de la República considers that generic statutory authorization for these types of donations is a matter within the legislature’s discretion and, if granted, must comply with the existing general regulations and controls governing donations. It is likewise important to take into consideration—depending on the context—other provisions in force within the legal system that regulate specific aspects of donations, such as Article 75 of Ley General de Contratación Pública and Article 71 of Código Municipal, all within the framework of a systematic view of the legal system.” Furthermore, as noted supra, CGR emphatically stated that “once the donated property or resources are placed under the responsibility of private parties, this Oversight Body has no authority to intervene.” For its part, Departamento de Servicios Técnicos illustrated the provision’s broad scope through the following observations, which are reiterated because of their importance:
“[T]he obligation that the public institutional sector would assume would be extremely broad, since the concepts of sustaining and developing the entity could encompass almost any imaginable activity.
The proposal seeks to have the public institutional sector support the sustaining and development of Asociación Obras del Espíritu Santo and would authorize that sector to make any type of donation deemed useful for the purposes pursued by this private entity in Costa Rican society. In the case of public property, the corresponding statutory declassification from public use would obviously have to be completed beforehand. (…)
Likewise, the broad scope of the provision authorizing the public institutional sector to support the beneficiary’s sustaining and development would encompass virtually any imaginable activity. (…)
Because the authorization to make donations includes public property, albeit subject to prior statutory declassification from public use, this bill could not be delegated to a committee with full legislative authority, in accordance with Articles 121.14 and 124, third paragraph, of the Constitution.” For its part, PGR referred to other provisions authorizing donations to certain types of organizations, such as foundations or community-development associations. It cautioned, however, that this type of generic authorization is limited by the type of property involved; therefore, a case-by-case assessment (estudio casuístico) is always required to determine compliance with the statutory requirements before a donation is made. It specifically clarifies that property allocated to a public purpose is an exception to the foregoing:
“One example of the foregoing is the transfer (enajenación) of property allocated to a public purpose, since, in such a case, as indicated, an additional statutory provision is required to declassify it from the purpose for which it was designated (Article 262 of Código Civil).” PGR also illustrates the broad scope of the provision through the following observations:
“This statutory authorization to undertake this type of disposition of assets (disposición patrimonial)—which would be granted to the entire Administración Pública—would be permanently incorporated into the legal system, thereby allowing it to donate all types of property, services, and public funds from that point forward and until the provision is amended or repealed.” Opinion of this minority We consider that the terms in which Art. 2° is drafted, in addition to infringing the constitutional principles of equality and reasonableness, entail—due to their breadth—an infringement of Art. 121 subsection 14) of the Political Constitution, since they do not distinguish among the types of property that could be donated. Although it must be understood that the application of that constitutional provision takes precedence over any lower-ranking provision that conflicts with it or fails to contemplate it, it must be said that the challenged provision does indeed contain a very broad and generic reference to the property that could be donated. Note that it authorizes the donation of “all kinds of movable and immovable property (with or without buildings), services, financial resources, rights, and any other object they deem useful” (underlining not in the original).
It does not distinguish between property that may not be removed from State ownership and property that may. Among the assets that may be alienated, it refers only to public-domain immovable property (bienes inmuebles demaniales), and not to movable property. Such property could be donated under this general authorization without the corresponding alienation statute (ley de enajenación). This appears to provide a means of circumventing the constitutional protection intended to safeguard public-domain property.
It is also observed that it does not refer to the necessary procedures established by law for making this type of gratuitous transfer (liberalidad), whether involving immovable or movable property. It has already been stated that, if the intent is to alienate property that has been dedicated to a public purpose (afecto a un fin público), a general statutory authorization would not suffice; rather, a special or specific statutory provision would be required expressly removing it from that public purpose (desafectación) and authorizing its alienation. It should be recalled, for example, that, in addressing the municipal system, the Código Municipal expressly provides that when a donation entails removing property from the public use or purpose to which it is dedicated, prior legislative authorization is required.
Although it refers to immovable property dedicated by statute to a specific purpose, it appears to overlook the Nation’s public-domain property, the removal of which from the public domain would even require a constitutional amendment. Now, it might be understood that, by referring to the need for a statute, it plainly means that only property not mentioned in constitutional Art. 121 subsection 14) may be removed from the public domain. Even so, the bill would be unconstitutional insofar as it permits the donation of all kinds of public-domain movable property without a prior statute removing it from the public domain.
All of this is compounded by the fact that the prescribed controls are subsequent, and, in this regard, the CGR emphasized that once donated property is under the administration of a private-law entity, it lacks jurisdiction to intervene. In that case, this highly general authorization—with respect to all donor institutions, including, for example, municipalities or the CCSS—does appear contrary to the constitutional and statutory framework protecting property designated for public use, and particularly property belonging to the Nation or subject to special constitutional protection.
It must be noted that our legal system does not contain any sort of “hierarchy of statutory provisions”—organic laws over ordinary laws—and therefore the usual interpretation is that a later statute repeals earlier statutes that contradict it. Accordingly, the legislature must be rigorous in protecting public-domain property.
C.- Corollaries As previously noted, this minority does not disregard—as other bodies consulted during the legislative proceedings have likewise stated—the discretion enjoyed by the Asamblea Legislativa to regulate the most diverse aspects of the national situation and other matters. However, this Sala Constitucional is responsible for enforcing the constitutional principles that must govern parliamentary conduct, including equality and reasonableness, as well as the constitutional regime protecting public-domain property.
Nor does this minority disregard the important work of the association benefited by this bill and its commendable efforts; quite the contrary, it recognizes them.
D.- Final reflections The parties requesting consultation could certainly have presented a more detailed argument; nevertheless, we understand that the argument they submitted is sufficient for the proceeding to be admitted. It is not their responsibility to conduct the reasonableness test (test de razonabilidad), but rather to provide the elements necessary for the Sala to determine whether the initiative complies with that principle—within the constitutional framework, which includes the principle of legislative discretion (principio de libre configuración del legislador). The consulting legislators show that a statute is being proposed for the benefit of a single social-welfare organization without an adequate justification based on reasonableness. In that case, the grounds for reasonableness should appear in the statement of reasons and the legislative proceedings. Indeed, as we have shown here, under the Sala’s consistent case law, if the legislature intends to confer a benefit or take affirmative action (acción positiva), it is the legislature that must demonstrate the reasonableness of its conduct.
It must also be recalled that what is sought here is a predisposition to assist one specific organization while excluding others in equal circumstances—at least with respect to their social-welfare purposes. For that reason, Article 19 of the Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad cannot be invoked, since that provision is precisely a general rule intended to benefit every community development association equally, unlike the bill under review, which seeks to benefit one specific association.
Finally, it is true that making a donation entails selecting a beneficiary, but it cannot be overlooked that a reasoned decision (resolución fundamentada) is required in every case. For example, even property declared no longer in use requires a reasoned administrative act (acto motivado): “All movable property declared by the Administration to be no longer in use or in poor condition may be donated, whether to public entities or private entities declared to be of public interest, social interest, or nonprofit, and a reasoned administrative act must be issued for that purpose.” Thus, the issue in dispute is not the State’s ability to select a beneficiary, but rather the need to explain why that beneficiary was selected, bearing in mind that public property is involved. Accordingly, neither the beneficiary nor the possibility of conferring a benefit is challenged here; what is at issue is the need to justify, during the bill’s proceedings, the terms under which the benefit is conferred.
In light of the foregoing, we answer the consultation by finding that the bill entitled “Law Authorizing the State and Any Public Institutions to Collaborate with and Make Donations to Asociación Obras del Espíritu Santo,” which is being processed under legislative expediente n.°24.582—Art. 1° in conjunction with Art. 2°—infringes the principle of equality in relation to the principles of legitimacy, suitability, necessity, proportionality, and reasonableness.
Furthermore, Art. 2—due to its breadth and generality with respect to donors and the property that may be donated—constitutes an infringement of the statutory framework protecting property designated for public use, particularly property belonging to the Nation or subject to special constitutional protection.
Fernando Cruz Castro Anamari Garro Vargas 1
Res. 2025025309 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas y cincuenta y dos minutos del ocho de agosto de dos mil veinticinco.
Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por JONATHAN ACUÑA SOTO, ROCÍO ALFARO MOLINA, KATTIA CAMBRONERO AGUILUZ, SOFÍA GUILLÉN PÉREZ, JOSÉ JOAQUÍN HERNÁNDEZ ROJAS, MANUEL ESTEBAN MORALES DÍAZ, ANTONIO JOSÉ ORTEGA GUTIÉRREZ, MARÍA MARTA PADILLA BONILLA, ARIEL ROBLES BARRANTES y PRISCILA VINDAS SALAZAR, referente al proyecto de aprobación denominado “Ley para Autorizar al Estado y Cualesquiera Instituciones Públicas a Colaborar y Realizar Donaciones a la Asociación Obras del Espíritu Santo”, que se tramita en el expediente legislativo nro. 24.582.
RESULTANDO:
Se refieren a la jurisprudencia constitucional sobre la naturaleza de los bienes inmuebles y, luego, afirman que hay bienes demaniales que en la redacción del artículo quedan incluidos para ser donados o cedidos a la AOES, lo que contraviene las disposiciones constitucionales relacionadas con los bienes de dominio público que, al estar fuera del comercio, no pueden ser objeto de posesión ni aunque sean donados por medio de una autorización legislativa. Al respecto, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa en sus consideraciones finales advirtió: “Asimismo, la amplitud de la norma que faculta a la institucionalidad pública a apoyar el sostenimiento y desarrollo de la beneficiaria, prácticamente abarcaría casi cualquier actividad imaginable”. En virtud de lo anterior, consultan si el canon 2 del proyecto viola las disposiciones del artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política. Concluyen que el proyecto de ley consultado contiene vicios constitucionales por el fondo.
Redacta el magistrado Rueda Leal; y,
CONSIDERANDO:
I.Admisibilidad de la consulta. El inciso b) del numeral 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula la figura de la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad y establece que tiene que ser planteada por no menos de diez diputadas o diputados.
Este tipo de consulta debe formularse luego del primer debate (artículo 98 eiusdem) y en memorial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto, así como de los motivos por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre su constitucionalidad (ordinal 99 eiusdem).
Sobre el particular, se observa que diez diputadas y diputados suscribieron el memorial de interposición. Además, el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo nro. 24.582, denominado “LEY PARA AUTORIZAR AL ESTADO Y CUALESQUIERA INSTITUCIONES PÚBLICAS A COLABORAR Y REALIZAR DONACIONES A LA ASOCIACIÓN OBRAS DEL ESPÍRITU SANTO” recibió votación en primer debate el 19 de junio de 2025, cuando fue aprobado por 31 diputaciones.
En adición, las y los consultantes formularon dudas u objeciones de constitucionalidad en relación con el referido proyecto.
De esta manera, se acataron los requisitos contemplados en los ordinales 96, 98 y 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y, por ende, la consulta es admisible.
Finalmente, este Tribunal advierte que solo estudiará los alegatos planteados en forma puntual por las legisladoras y los legisladores consultantes, de acuerdo con el ordinal 99 mencionado ut supra y reiterada jurisprudencia constitucional (sentencias nros. 2018005758, 2017019636, 2017003262, 2016018351, 2016012413, 2015001240, 2014018836, 2014003969, 2013013344, 2012017705, 2012015840, 2012013367, 2012002675, 2011015968, 2011015655, 2011014966, 2011012611, 2011005274, 2011005268, 2011000992, 2011000905, 2010016202, 2010012026 y 2010-007630), según la cual las consultas facultativas de constitucionalidad se restringen a analizar lo cuestionado de manera específica, sin que la Sala, en esta vía procesal, extienda el control de constitucional motu proprio a otros temas. Este Tribunal no debe fungir como una especie de asesoría legal con un espectro indefinido de acción, sino, específicamente, como una instancia que, con carácter preventivo en cuanto al fondo y vinculante respecto de la forma, coadyuva en el proceso de formación de las leyes, pero solo despejando las dudas u objeciones de constitucionalidad sometidas a su conocimiento de manera concreta y razonada.
II.Sobre la prueba para mejor resolver. Mediante escrito recibido el 21 de julio de 2025, el diputado Óscar Izquierdo Sandí presentó alegatos para mejor resolver. La Sala desestima tales manifestaciones, toda vez que ese tipo de intervención no es admitido en esta clase de proceso (ver resolución nro. 2019-020596 de las 19:15 horas del 25 de octubre de 2019).
III.Objeto de la consulta. Las diputaciones consultantes cuestionan la constitucionalidad de los ordinales 1 y 2 del citado proyecto de ley, que regulan:
Artículo 1- El Estado y sus instituciones podrán apoyar al sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo.
Artículo 2- Se autoriza al Estado, los ministerios y sus órganos adscritos, las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas, municipalidades, entes públicos no estatales y cualquier otra entidad pública, sin importar su forma de organización y naturaleza, para que donen, a la Asociación Obras del Espíritu Santo, toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil para colaborar con los fines que desarrolla dicha Asociación en la sociedad costarricense. En el caso de bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, se deberá realizar la respectiva desafectación legal previo a acordar la donación.
Las diputaciones estiman que ambas disposiciones podrían lesionar el principio de igualdad en relación con los principios de legitimidad, idoneidad, necesidad, razonabilidad y proporcionalidad, debido a que disponen que las instituciones públicas apoyen a la AOES y una autorización general a todas las instituciones públicas para que realicen cualquier tipo de donación a esta organización, sin que se logre identificar una motivación concreta, razonable y proporcional para dar pie a un trato distinto entre organizaciones con un mismo fin de servicio social.
En cuanto al ordinal 2, las y los consultantes plantean que la amplitud del numeral da pie a roces con la prohibición constitucional del canon 121 inciso 14), toda vez que permitiría a las instituciones públicas donar toda clase de bienes muebles e inmuebles y ceder derechos, entre ellos, aquellos protegidos por esa norma constitucional.
V.Acerca del primer punto de la consulta. Las diputaciones aducen que los numerales 1 y 2 del proyecto contravienen el principio de igualdad, porque se crea una predisposición para ayudar a la AOES a través de donaciones de todo tipo, sin que conste una motivación concreta, razonable y proporcional para dar un trato distinto entre organizaciones con iguales fines de servicio social. Las disposiciones cuestionadas estatuyen:
Artículo 1- El Estado y sus instituciones podrán apoyar al sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo.
Artículo 2- Se autoriza al Estado, los ministerios y sus órganos adscritos, las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas, municipalidades, entes públicos no estatales y cualquier otra entidad pública, sin importar su forma de organización y naturaleza, para que donen, a la Asociación Obras del Espíritu Santo, toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil para colaborar con los fines que desarrolla dicha Asociación en la sociedad costarricense. En el caso de bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, se deberá realizar la respectiva desafectación legal previo a acordar la donación.
Al valorar el tema planteado, la Sala subraya que la literalidad del proyecto consultado únicamente prevé la posibilidad -no la obligación- de que el Estado y sus instituciones apoyen a la AOES. Solo de esa manera puede comprenderse que el ordinal 1 señale que “…podrán apoyar…”, mientras que el canon 2 esté redactados en términos de una mera autorización (“Se autoriza… para que donen”). Por su propia naturaleza, una autorización o potestad puede o no ser ejercida. Se trata, al final de cuentas, de una posibilidad, cuya conveniencia será valorada en conjunto con los elementos de oportunidad presentes en un momento histórico determinado.
Por tal motivo, este Tribunal estima, como lo hace la Contraloría General de la República, que este tipo de habilitaciones genéricas son parte de la libre configuración del legislador.
Ahora, una cuestión distinta es la vigencia de normas preceptivas que regulan los distintos aspectos de la posible donación. La aplicación de tales disposiciones no queda al arbitrio del Estado o sus instituciones, toda vez que no se trata de un poder (como el que propone el proyecto), sino de un deber u obligación jurídica. Así, verbigracia, el mismo proyecto consultado señala que la donación de bienes inmuebles sea realizada mediante desafectación legal. En el caso de bienes muebles, igualmente, la donación inexorablemente debe ajustarse a los requerimientos jurídicos vigentes.
Por otro lado, la Sala no estima que se esté incurriendo en una conducta discriminatoria, con relación a otras asociaciones o fundaciones. En primer lugar, hay otras normas que posibilitan la donación del Estado y sus instituciones a sujetos de utilidad pública, verbigracia:
“Artículo 19. El Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas, las municipalidades y demás entidades públicas, quedan autorizadas para otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase, a estas asociaciones, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso económico y social del país…”. (Artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad) “ARTÍCULO 10- Apoyo y colaboración del Estado El Estado costarricense, incluyendo las instituciones autónomas y semiautónomas, los entes descentralizados del Estado y las municipalidades, tomará las medidas necesarias para garantizar mecanismos ágiles y eficientes para apoyar y colaborar con la misión humanitaria de la Cruz Roja Costarricense, procurando que se mantenga el servicio humanitario, el desarrollo de sus acciones, las actividades y los programas, por lo que apoyará, sin detrimento de las colaboraciones ya concedidas y las que a futuro se le otorguen, de la siguiente forma:
(…)
“ARTICULO 1º.- El Estado cooperará al sostenimiento y desarrollo de la Asociación de Scouts de Costa Rica, la que es miembro del Movimiento Internacional de Boy Scouts. (Ley de Cooperación del Estado a Asociación de Scouts).
“ARTÍCULO 3.- Bienes inmuebles Se autoriza a todas las instituciones y los órganos de la Administración Pública central y descentralizada, así como a las empresas públicas para que donen o cedan en administración, de forma directa, previo cumplimiento del procedimiento legal, bienes inmuebles de su propiedad para que sean destinados al cumplimiento de los objetivos y programas del Centro Costarricense de la Ciencia y la Cultura administrado por la Fundación Ayúdenos para Ayudar …”. (Ley de Fortalecimiento del Centro Costarricense de la Ciencia y la Cultura, Museo de los niños, Complejo Juvenil, Galería Nacional y Auditorio Nacional) Según se extrae con claridad de los ejemplos transcritos, la propuesta legislativa consultada no vendría a introducir ningún tipo de rareza o excepcionalidad en el ordenamiento jurídico nacional, dado que el legislador ya ha tomado decisiones parecidas en el pasado.
En segundo lugar, el hecho de realizar una donación representa, de por sí, la elección del Estado de un beneficiario entre varios. Es decir, si el Estado va a donar un bien a una asociación o fundación, no podrían todas las otras asociaciones y fundaciones reclamar un trato discriminatorio por no haber recibido ese mismo bien. Aquí, en lo que interesa al sub examine, se observa nuevamente que se trata de una discrecionalidad del legislador, que está sujeta al cumplimiento de los requisitos del ordenamiento jurídico.
En este sentido, no compete a esta Sala efectuar una valoración profunda sobre las razones que llevan a la Asamblea Legislativa a ejercer sus potestades, toda vez que la naturaleza de su labor implica -con ciertas excepciones y limitaciones, impuestas por el propio ordenamiento- la ponderación de intereses económicos, sociales, culturales, etcétera, y su implementación normativa:
“… no puede perderse de vista que el legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad legislativa en la formación de leyes; criterio que ha sido sostenido en reiteradas ocasiones por la Sala Constitucional, señalándose que, en principio, no resulta estrictamente necesario que todas las decisiones legislativas deban contar con estudios técnicos o financieros. Así, por ejemplo, en la sentencia n° 2018-000230 de las 10:40 horas del 10 de enero de 2018, este Tribunal señaló que: “[l]a Sala rechaza que, irremediablemente, todas las decisiones del legislador deban contemplar un estudio técnico, toda vez que dicha situación anularía la discrecionalidad del órgano legislativo, sometiéndolo al criterio de terceros que carecen de representación democrática. Los estudios técnicos son necesarios, cuando existe norma expresa al respecto (verbigracia en cuestiones ambientales) o cuando la materia los exige, so pena de transformar la discrecionalidad en arbitrariedad”.
Así, no todas las decisiones del legislador deben contemplar un estudio técnico toda vez que dicha situación anularía la discrecionalidad del órgano legislativo, sometiéndolo al criterio de terceros que carecen de representación democrática, manifestándose que los estudios técnicos son necesarios cuando existe norma expresa al respecto (verbigracia en cuestiones ambientales) o cuando la materia los exige, so pena de transformar la discrecionalidad en arbitrariedad (criterio reiterado, entre otras, en la sentencia n° 2019-020596 de las 19:15 horas del 25 de octubre de 2019). En esta materia, la Sala ha hecho referencia al principio de discrecionalidad o libre configuración del legislador, mencionado en la sentencia n°2003-05090 de las 14:44 horas del 11 de junio de 2003, según el cual, la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de su función materialmente legislativa de dictar normas de carácter general y abstracto, esto es, leyes en sentido formal y material (artículo 121, inciso 1°, de la Constitución Política), goza de una amplia libertad de conformación para desarrollar el programa constitucional fijado por el Poder Constituyente; margen de maniobra en cuanto a la materia normada que se ha denominado, también, discrecionalidad legislativa, entendida como la posibilidad que tiene ese órgano -limitado solo por el Derecho de la Constitución-, ante una necesidad determinada del cuerpo social, de escoger la solución normativa o regla de Derecho que estime más justa, adecuada e idónea para satisfacerla, todo dentro del abanico o pluralidad de opciones políticas que ofrece libremente el cuerpo electoral a través del sistema de representación legislativa (criterio reiterado, entre otras, en la sentencia n° 2016-010244 de las 09:05 horas del 20 de julio de 2016 y recientemente en la sentencia 2020-015542 de las 11:40 horas del 19 de agosto de 2020)…”. (Resolución nro. 2021-017098 de las 23:15 horas del 31 de julio de 2021).
En virtud de lo expuesto, la Sala descarta que el proyecto consultado incurra en el vicio de constitucionalidad aludido.
VI.Atinente segundo punto de la consulta. Las diputaciones cuestionan el numeral 2 del proyecto, porque consideran que les permitiría a las instituciones públicas donar toda clase de bienes muebles e inmuebles y ceder derechos a la AOES, entre ellos, los bienes protegidos por el precepto 121 inciso 14) de la Carta Magna.
El mencionado numeral dispone:
“Artículo 2- Se autoriza al Estado, los ministerios y sus órganos adscritos, las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas, municipalidades, entes públicos no estatales y cualquier otra entidad pública, sin importar su forma de organización y naturaleza, para que donen, a la Asociación Obras del Espíritu Santo, toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil para colaborar con los fines que desarrolla dicha Asociación en la sociedad costarricense. En el caso de bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, se deberá realizar la respectiva desafectación legal previo a acordar la donación”.
A juicio de esta Sala, la consulta formulada obvia que las disposiciones constitucionales tienen aplicación directa y, dada su jerarquía, se imponen a cualquier otra norma que se le oponga.
Concerniente al ordinal 2 del proyecto, este Tribunal determina que su eventual inclusión en el ordenamiento jurídico conllevaría la necesidad de conciliar su contenido con el resto de la normativa, incluyendo el numeral 121 inciso 14) de la Constitución Política, de una forma armoniosa.
Además, la Sala enfatiza que la propia disposición evidencia que no modifica las limitaciones que puedan derivarse de otras leyes, cuando señala:
“…En el caso de bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, se deberá realizar la respectiva desafectación legal previo a acordar la donación…”.
Ahora bien, si la norma reconoce la protección de rango legal a ciertos bienes -entiéndase aquellos que requieren una ley para su desafectación- con mayor razón encontrará el proyecto de ley un límite en la norma de mayor jerarquía del ordenamiento jurídico. En otras palabras, sería difícilmente conciliable que la disposición respete expresamente la protección de rango legal y, a la vez, tenga la intención de ignorar o eliminar la de rango constitucional. La ausencia de una mención explícita del canon constitucional puede interpretarse, sencillamente, como el reconocimiento tácito de un límite infranqueable.
X.Con base en los razonamientos expuestos, la mayoría de este Tribunal evacua la consulta en el sentido de que no existen los vicios de inconstitucionalidad alegados.
POR TANTO:
Por mayoría, se evacua la consulta legislativa referente al proyecto "Ley para Autorizar al Estado y Cualesquiera Instituciones Públicas a Colaborar y Realizar Donaciones a la Asociación Obras del Espíritu Santo", que se tramita en el expediente legislativo n.°24.582. El magistrado Castillo Víquez salva el voto y declara inevacuable la consulta.
Por mayoría, se evacua la consulta en el sentido de que no existen los vicios de inconstitucionalidad alegados. El magistrado Salazar Alvarado consigna razones particulares.
El magistrado Cruz Castro y la magistrada Garro Vargas salvan el voto y evacuan la consulta en el sentido de que los artículos 1 y 2 del proyecto de ley tienen vicios de inconstitucionalidad.
Notifíquese al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los legisladores consultantes.
Fernando Castillo V.
Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Anamari Garro V. Ingrid Hess H.
El magistrado Castillo Víquez salva el voto y declara inevacuable la consulta formulada. Con el debido respeto de la Mayoría y, no obstante haber sido cursada la consulta por disposición del Pleno, considero que la misma resulta inevacuable, por los siguientes motivos:
I.Sobre la expresión de los motivos como requisitos de admisibilidad de las consultas legislativas. El artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, señala claramente que en tratándose de la consulta facultativa de constitucionalidad, la misma deberá plantearse mediante un memorial razonado, en el cual se exprese los aspectos que se cuestionan del proyecto de ley, así como los motivos por los cuales se tuviere duda u objeciones sobre la constitucionalidad del mismo. Esta disposición determina -y así ha sido reconocido de manera reiterada por la jurisprudencia constitucional- que en el libelo de interposición deba expresarse los artículos del proyecto cuya constitucionalidad se cuestiona o consulta, y manifestarse de manera clara los motivos por los cuales se estima que una norma del proyecto puede ser inconstitucional, pues caso contrario la consulta sería inadmisible -ver, en este sentido, las sentencias números 5399-95, 501-I-95, 5544-95, 1999-7085, 2001-11643, 2012-09253, 2022-9342, entre otras-. En efecto, sobre el particular ha dicho la Sala lo siguiente:
“…Finalmente, este Tribunal advierte que solo estudiará los alegatos planteados en forma puntual por las legisladoras y los legisladores consultantes, de acuerdo con el ordinal 99 mencionado ut supra y reiterada jurisprudencia constitucional (sentencias nros. 2018005758, 2017019636, 2017003262, 2016018351, 2016012413, 2015001240, 2014018836, 2014003969, 2013013344, 2012017705, 2012015840, 2012013367, 2012002675, 2011015968, 2011015655, 2011014966, 2011012611, 2011005274, 2011005268, 2011000992, 2011000905, 2010016202, 2010012026 y 2010-007630), según la cual las consultas facultativas de constitucionalidad se restringen a analizar lo cuestionado de manera específica, sin que la Sala, en esta vía procesal, extienda el control de constitucional motu proprio a otros temas. Este Tribunal no debe fungir como una especie de asesoría legal con un espectro indefinido de acción, sino, específicamente, como una instancia que, con carácter preventivo en cuanto al fondo y vinculante respecto de la forma, coadyuva en el proceso de formación de las leyes, pero solo despejando las dudas u objeciones de constitucionalidad sometidas a su conocimiento de manera concreta y razonada”.
(Sentencia nro. 2024-29411, de las 9:55 horas del 8 de octubre de 2024) Tal como se ha indicado, los motivos por los cuales se formula la consulta legislativa también deben ser claros y expresos, detallando las razones por las cuales las personas legisladoras mantienen dudas razonables sobre la constitucionalidad de las normas consultadas. Al respecto, ha dicho la Sala que, si las argumentaciones resultan omisas, insuficientes, o vagas, la consulta debe resultar inadmisible y, por ende, inevacuable, por cuanto no contaría este Tribunal con los motivos expresos por los cuales pronunciarse. En efecto, ha dicho la Sala que:
“…Ha de recordarse también que la misma ley dispone en su artículo 101 que la Sala evacuará la consulta dictaminando "sobre los aspectos y motivos consultados o sobre cualesquiera otros que considere relevantes desde el punto de vista constitucional", pero el tribunal interpreta que "los aspectos y motivos consultados" son los que, de acuerdo con el artículo 99, cuestionan u objetan el proyecto, o fundamentan la duda que pudieran tener los legisladores acerca de éste. Dado, pues, que la consulta se aparta de lo legalmente establecido, no es de recibo; si el tribunal, no obstante, la admitiera y absolviera, se colocaría en situación que está fuera de los alcances de sus atribuciones”. (Sentencia nro. 2001-11643, reiterada en las sentencias números 2012-9253, 2017-11714, 2021-21204 y 2022-9345, entre otras). El énfasis no es del original.
II.Sobre la consulta planteada. Las diputadas y diputados consultantes manifiestan tener dudas de constitucionalidad respecto de dos normas del proyecto de ley en cuestión, exponiendo únicamente los siguientes motivos:
"Artículo 1. El Estado y sus instituciones podrán apoyar al sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo.” “Artículo 2. Se autoriza al Estado, los ministerios y sus órganos adscritos, las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas, municipalidades, entes públicos no estatales y cualquier otra entidad pública, sin importar su forma de organización y naturaleza para que donen, a la Asociación Obras del Espíritu Santo, toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil para colaborar con los fines que desarrolla dicha Asociación en la sociedad costarricense. En el caso de bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, se deberá realizar la respectiva desafectación legal previo a acordar la donación”.
Sobre este punto, se consulta si estas normas resultan inconstitucionales por establecer un trato discriminatorio, al excluir de esta autorización a todas las demás organizaciones sociales que trabajan con los mismos objetivos y poblaciones que la Asociación autorizada en la iniciativa, pues se crea una diferenciación sin motivación específica que la respalde. Señalan que no advierten en tal distinción, los elementos necesarios que den origen a un trato diferenciado entre organizaciones que persiguen un mismo fin social en el país.
“…Por otro lado, las diputadas y los diputados aducen una posible violación al derecho de defensa, ya que el numeral 20 bis consultado pretende brindar un plazo inadecuado y contrario al principio de razonabilidad y proporcionalidad de solo tres días, a los efectos de que la persona pueda recabar la prueba necesaria que, en muchos casos, podría implicar retrotraerse a mucho tiempo atrás. Empero, este Tribunal no observa algún análisis de tal principio en relación con el derecho que se considera vulnerado y ni siquiera se desarrolló algún ejercicio de ponderación al respecto, como el test de razonabilidad y proporcionalidad, el cual la Sala ha indicado que está compuesto por los siguientes componentes: “legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, la autoridad competente debe elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aunque una medida sea idónea y necesaria, será irrazonables si lesiona el contenido esencial de otro derecho fundamental, si lo vacía de contenido” (ver la sentencia nro. 2021-015417 de las 13:y 15 horas del 6 de julio de 2021 y la nro. 2013-1276 de las 14:50 horas del 29 de enero de 2013, reiterada en la nro. 2016-2706 de las 16:15 horas del 23 de febrero de 2016)”.
(Sentencia nro. 2024-29411, de las 9:55 horas del 8 de octubre de 2024) En el sub examine, si bien las personas legisladoras se refirieron a esos componentes del test de razonabilidad, únicamente indicaron en qué consisten esos elementos, sin aplicarlos a las normas cuestionadas, ni establecer de modo alguno, cómo de forma concreta resultarían vulnerados tales principios; solamente indicaron lo siguiente:
“…a partir del análisis de los artículos 1 y 2 consultados, así como la exposición de motivos de la iniciativa, las diputaciones consultantes no logran identificar la presencia de ninguno de estos elementos necesarios que den origen a un trato diferenciado entre organizaciones que persiguen un mismo fin social en el país. Por esta razón, la regulación legal de los derechos fundamentales debe responder a criterios de necesidad, legitimidad, proporcionalidad y razonabilidad como lo ha dicho esta Sala en diversas oportunidades. Requieren entonces ser sometidas a un examen de constitucionalidad cuyo resultado compruebe que la medida cumple con esas exigencias. Así las cosas, la necesidad, idoneidad, legitimidad, razonabilidad y proporcionalidad en sentido estricto, constituyen las bases para poder determinar la proporcionalidad de las normas. La necesidad se refiere a que, entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar el objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona.
La idoneidad se refiere a que la medida estatal cuestionada debe ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido. La legitimidad exige que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado, no debe estar al menos legalmente prohibido. Finalmente, la proporcionalidad en sentido estricto, dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, es decir, no le sea inexigible a la persona. Así las cosas, consultamos a la Sala Constitucional si los artículos 1 y 2 del proyecto de ley 24.582, violentan el principio de igualdad constitucional consagrado en el artículo 33 de la Constitución Política, así como los principios constitucionales de necesidad, idoneidad, legitimidad, proporcionalidad y razonabilidad de las normas…” A partir de lo anterior, en mi criterio, las personas legisladoras no justificaron suficiente y adecuadamente las dudas de constitucionalidad que manifiestan tener respecto de los artículos 1 y 2 del proyecto consultado y su aducida vulneración al principio de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.
Se limitaron a mencionar el principio que estiman podría vulnerarse, sin presentar argumento alguno que sustente lo dicho. De manera que, lo anterior impide al suscrito pronunciarse al respecto, pues tal y como ya se ha indicado, resultaría impropio para la Sala, emitir criterio alguno sin la certeza de los aspectos consultados por las personas legisladoras, que son quienes tienen la competencia para plantear las dudas de constitucionalidad en estos procesos.
Lo aducido por las y los consultantes consiste más en un tema de técnica legislativa, pues determinar si la norma debió contemplar o no expresamente que esos bienes estaban excluidos, competía a la propia Asamblea. Sin embargo, bajo el principio de legalidad la Administración solo puede hacer lo que le está permitido y tal como los propios consultantes refieren, existen bienes que por propia disposición expresa del Constituyente no pueden salir del dominio del Estado, de manera que, aun cuando no se contemple tal exclusión en el artículo 2 consultado, ello no implica, de modo alguno, que cuando se refiere a la posibilidad de traspasar el dominio de ciertos bienes o derechos a los cuales se hace ahí alusión, pueda tratarse de aquellos que están prohibidos expresamente en la Constitución. Sobre la técnica legislativa, este Tribunal ha señalado en su jurisprudencia, que no todo problema de técnica legislativa implica una inconstitucionalidad. En sentencia nro. 2023-26714, de las 13:26 horas del 18 de octubre de 2023, se indicó lo siguiente:
“…Ahora, también se acusa en varias ocasiones que existe técnica legislativa deficiente; sin embargo, ello no implica una situación de inexorable relevancia constitucional. No todo problema de técnica legislativa implica una inconstitucionalidad. En ese sentido, las conductas que se regulan en las normas impugnadas y las sanciones establecidas no entrañan algún supuesto que amerite la intervención de esta Cámara.” Y en sentencia nro. 2021-27601, de las 12:15 horas del 8 de diciembre de 2021, se dispuso:
"...considera este Tribunal que, de manera evidente, tales aspectos corresponden a una cuestión de técnica legislativa que debe ser verificada y rectificada, eventualmente, por los legisladores, sin que por su propia condición sean vicios de inconstitucionalidad propiamente dichos. Se trata entonces de problemas de redacción, que no inciden de modo alguno en la constitucionalidad del proyecto”.
Por todo lo expuesto, considero que, la omisión apuntada por las personas legisladoras consultantes, no incide en este caso, en modo alguno, en la constitucionalidad del proyecto.
III.En virtud de lo aquí señalado, salvo el voto y declaro que no ha lugar a evacuar la consulta formulada, al incumplir los requisitos establecidos al efecto por la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Fernando Castillo V.
RAZONES PARTICULARES DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO.
Con el debido respeto, estimo necesario dejar constando estas razones particulares, y reafirmar que no es extraño, para el legislador costarricense, otorgar autorizaciones como la que está bajo examen, para que las instituciones públicas del Estado, en sentido amplio, puedan donar bienes inmuebles, bienes muebles y recursos a las asociaciones de bien social.
Basta con hacer un barrido por el ordenamiento jurídico, para encontrar disposiciones vigentes similares a las que se discuten en la Asamblea Legislativa, que han permitido al legislador determinar la donación de bienes inmuebles, bienes muebles y recursos económicos o fondos.
El legislador cuenta con la discrecionalidad legislativa para juzgar y otorgar, en casos muy calificados, tales beneficios, como bien se indica en muchos de los informes de las instituciones consultadas sobre el proyecto de ley en cuestión.
Además, esto es conducente para que el voto de mayoría se fije acertadamente, y que comparto, de que las normas consultadas están redactadas en un lenguaje facultativo, no preceptivo, de autorizaciones que pueden o no ser ejercidas en favor de la Asociación Obras del Espíritu Santo.
Es claro, que este tipo de autorizaciones no se dispensan de forma laxa o ligera, sino que deben existir para casos en los que concretamente se tiene evidencia de profundos beneficios sociales, porque esas acciones se convierten en instrumentos para levantar a las personas de su condición de vulnerabilidad, de forma integral, sea salud física y mental, educación, y por qué no, recreativos y espirituales.
Como lo ha establecido la Sala en otra oportunidad, estimo aplicable la doctrina jurisprudencial sobre la igualdad ante la ley contenida en la Sentencia N° 2011-004575 de las 15:27 horas del 6 de abril de 2011, que dice:
“Igualdad en la ley supone que todos debemos estar sometidos razonablemente a los mismos estándares y disfrutar los mismos mecanismos jurídicos que permitan hacerlo valer, responde a una exigencia del principio de generalidad frente a los privilegios, que precisamente empezaron a combatirse desde la revolución francesa, en cuanto exigía un trato igual o similar para todos quienes se encontraran en un mismo supuesto de hecho o en situaciones cuyas diferencias reales carecen de relevancia. Las normas jurídicas en consecuencia deben estar redactadas de la forma más impersonal y universal que sea posible, salvo que, los privilegios se justifiquen con base en normas constitucionales o de los derechos humanos que permitan tales distinciones o persigan esos fines, para alcanzar un derecho real y razonable que garantice una mayor igualdad de hecho o con el fin de compensarla. Pero tal mecanismo debe estar justificado no sólo en que la medida de referencia sea útil, sino debe ser necesaria para lograr un objetivo legítimo y de derecho de igual rango en una sociedad democrática, como lo han establecido los tribunales internacionales de derechos humanos”.
Por otra parte, en la misma sentencia se indicó que:
“Cuando el Estado concede un derecho que no se fundamenta directamente en una norma constitucional o de grado superior, debe hacerlo sin discriminación, dado que el producto del propio legislador se encuentra limitado por un ordenamiento jurídico superior que le controla. Por otra parte, el principio de generalidad cede sí hay razones fundadas en condiciones objetivas y relevantes de desigualdad, consecuentemente es posible discriminar o dar un trato diverso a quienes se encuentren en situaciones disímiles o diversas de hecho, caso contrario, si no las hay el legislador no puede establecerlas, aunque goce de la discrecionalidad y la libertad de configuración del derecho”.
La cuestión que debe preguntarse en este momento de la discusión, es si la Asociación Obras del Espíritu Santo (AOES) se encuentra en condiciones similares a las establecidas en otras leyes, que permiten las donaciones a otras instituciones de bien social. Lo anterior no solo basado en el principio de iura novit curia, sino que también, en la necesidad de una ponderación adecuada de los alcances de la iniciativa que nos ocupa.
Tan solo este año, mediante la Ley N° 10632 del 28 de enero de 2025, se promulgó la ley que autoriza a las instituciones autónomas y semiautónomas, los entes descentralizados del Estado y las municipalidades, para apoyar y colaborar con la misión humanitaria de la Cruz Roja Costarricense, incluido estas últimas en apoyo financiero que proviene de lo recaudado del impuesto de patentes municipales, y otras fuentes de ingreso. Lo mismo que la Ley N° 9077 del 26 de septiembre de 2012 en la que autoriza a todas las instituciones y órganos de la Administración Pública central y descentralizada, empresas públicas, para que donen o cedan en administración, de forma directa, mediando el procedimiento legal, bienes muebles de su propiedad (artículo 2), y en el mismo sentido expresado sobre los bienes inmuebles de su propiedad (artículo 3), para destinarlos “… al cumplimiento de los objetivos y programas del Centro Costarricense de la Ciencia y la Cultura administrado por la Fundación Ayúdenos para Ayudar”.
Asimismo, la Ley N° 8207 de 03 de enero de 2002, que declara de utilidad pública el Programa de Informática Educativa del Ministerio de Educación Pública, que es ejecutado por la Fundación Omar Dengo, y autoriza a la institucionalidad costarricense (Estado y sus instituciones) trasladar fondos a la mencionada Fundación para sostener, fortalecer y ampliar el mencionado programa; dichos recursos estarían bajo la vigilancia de la Contraloría General de la República. En otra Ley, N° 7266 de 11 de noviembre de 1991, para el Apoyo a la Catedral Metropolitana y otros templos católicos, se autoriza a las instituciones descentralizadas y empresas públicas para donar a la “Fundación para la restauración de la Catedral Metropolitana y otros Templos y Monumentos Católicos”. Igualmente, mediante la Ley N° 6348 de 3 de septiembre de 1979, se hace también la autorización para que las instituciones autónomas y semiautónomas, municipalidades, Junta de Protección Social, Poder Ejecutivo y cualquier corporación de derecho público, hacer donaciones a la Asociación Pro-Hospital Nacional de Niños, en favor de la construcción y administración de un Parque Nacional de Diversiones. También, mediante la Ley N° 3992 de 3 de noviembre de 1967 establece que el Estado cooperará con el sostenimiento y desarrollo de la Asociación de Scouts de Costa Rica.
Es evidente, de todo lo anterior, que las autorizaciones dadas son amplias y suficientes para entender un compromiso del Estado costarricense de que su institucionalidad pública pueda contribuir -voluntariamente- a las asociaciones finales de cada ley, con fines filantrópicos, humanitarios, altruistas y religiosos, sin que nada de ello ofenda la Constitución Política.
La respuesta es clara, sin mucha dificultad, con el buen criterio de que se encuentra en iguales condiciones que las demás leyes, y dado que, se encuentra suficientemente justificado en la gran extensión de la obra social que, a través de la Asociación Obras del Espíritu Santo, se hace en la sociedad costarricense; asimismo, no puede desconocerse la condición refleja, respecto del carácter religioso que tiene, no solo por su nombre, como por su liderazgo. Estas características no pueden desligarse de la discusión, mucho menos impedir que el legislador pueda exceptuar del principio de generalidad (como lo ha hecho para otras asociaciones) y crear, según esta facultad constitucionalmente concedida al legislador, para poder crear una diferenciación para esta asociación, por su obra y alcance social.
Al materializar la acción social, no se puede ignorar el liderazgo y la orientación que tiene con un impacto profundo en la sociedad costarricense.
Así, a propósito de la discusión, es importante volver a traer a colación que, en la exposición de motivos del proyecto de ley, se indica información importante:
“Desde su fundación, hace 24 años, la AOES se dedica a la atención integral de poblaciones en condición de pobreza extrema, pobreza y alto riesgo social, con especial énfasis en la niñez, brindándoles una amplia gama de servicios, que incluyen albergues, comedores, actividades recreativas, deportivas y culturales, educación, evangelización, atención a su salud física, mental y espiritual, apoyo legal, entre otros.
Actualmente, la AOES atiende a más de 200.000 beneficiarios mensuales, de los cuales 150.000 son niños, labor que realiza mediante los siguientes programas sociales:
Alimentación:
- Comedores integrales (infantiles y maternos).
- Comedores móviles (precarios, lugares con presencia de habitantes de calle (zonas rojas), áreas afectadas por catástrofes naturales y/o siniestros), otros.
- Donación de diarios familiares (canasta básica).
- Donación de alimentos a organizaciones sociales, educativas, religiosas, comunitarias, entre otras.
- Comedor para adultos mayores.
Educación:
- Centro Educativo de la Alegría (CEA).
- Centro de Atención Integral Guardería (niños menores de seis años).
- Escuela para padres.
- Centro de cómputo.
- Educación musical.
- Enseñanza de idiomas (inglés y mandarín).
- Sistema de becas (escolares, colegiales, técnicas, universitarias y otros).
- Otros.
Salud:
- Consultorios de la Alegría Obras del Espíritu Santo.
- Ferias de la salud en diferentes comunidades (pediatría, odontología, oftalmología, medicina general, ginecología, psicología y otras).
- Farmacia de la Alegría.
Albergues de la Alegría:
- Infantiles.
- Juveniles.
- Mujeres jefas de hogar con niños.
- Adultos mayores (centro diurno).
- Migrantes en tránsito y solicitantes de refugio.
Asesoría:
- Trabajo social.
- Apoyo espiritual.
- Apoyo legal (consultorios jurídicos San Miguel Arcángel).
- Apoyo psicológico.
Promoción humana:
- Talleres de formación, educación, emprendedurismo y empresarialismo.
- Cooperativismo.
- Bolsa de empleo.
Recreación, deporte y cultura:
- Parque de la Alegría El Arca de Noé (Zoológico Sinac / Granja Senasa).
- Clases de natación, fútbol, baloncesto y voleibol.
- Danza.
- Piscinas.
- Carruseles.
- Orquesta de Cuerdas de la Alegría (Sinem).
- Canchas sintéticas de Fútbol de la Alegría, cancha de baloncesto y voleibol.
- Grupos de guías y scouts (tropa 33)”.
Se agrega, que la actividad positiva de esta institución en la sociedad es innegable, y según quedó bien expuesto, obtuvo del Instituto Mixto de Ayuda Social una declaratoria de que: “Posee el carácter de Organización de Bienestar Social (OBS), otorgado por el Instituto Mixto de Ayuda Social, según Certificación DDS-DASAI-CERT-00109-2024, por lo que se encuentra habilitada para recibir recursos públicos. Además, cuenta con Declaratoria de Utilidad Pública, de conformidad con el Decreto Ejecutivo N.°35108-J del 02 de marzo de 2009, el cual en su artículo 1 establece: Artículo 1.- Declárese de Utilidad Pública para los intereses del Estado la Asociación Obras del Espíritu Santo, cédula de persona jurídica número 3-002-344562”.
Para el suscrito, la disposición consultada no es ni extraña ni exorbitante para no ser considerada como un mecanismo legítimo, para que se puedan destinar ciertos bienes y recursos del Estado, y mucho menos encontrar razones que difieren a los demás casos aprobados por el legislador con anterioridad, y que aún pertenecen al ordenamiento jurídico. En este sentido, se cumple con la razonabilidad en el fin, que no ofende, en modo alguno, los fines previstos en la propia Constitución Política; por el contrario, se ajusta a él al ser necesario, idóneo y proporcional al servicio que una asociación de este calibre brinda a la sociedad costarricense. Las mismas instituciones consultadas en el proyecto de ley concuerdan con este alcance social.
Argumentar que el beneficio se recibe únicamente a una persona jurídica, es, en realidad, una falacia, que lejos de ayudar a la sociedad costarricense con asociaciones que se destacan y encomiendan labores de altísimo beneficio social, cuyos móviles morales, personales y espirituales son insustituibles y dicilmente pueden ser ejecutadas por el Estado. Llevado a una interpretación ad absurdum, nos haría arribar a otra conclusión muy lamentable, que es admitir que, en los demás casos aquí examinados, existe el mismo vicio de discriminación, que obligaría al Estado legislador el deber de eliminarlos del ordenamiento jurídico.
Es claro que el legislador estaría otorgando una autorización que deberá someterse caso por caso al análisis institucional para su procedencia, así como la respectiva desafectación legal previo a acordar la donación; y, en el cual, estaría facultado hacer de conformidad con su discrecionalidad legislativa, en consonancia con la igualdad, razonabilidad y proporcionalidad. El corte religioso de la Asociación Obras del Espíritu Santo, tanto por su nombre como por su cabeza visible, y actividad superlativa en la sociedad, la eleva y pone en sintonía con otros valores de la sociedad costarricense, como lo es el Estado confesional, dispuesto en el artículo 75, de la Constitución Política).
Y, en cuanto al quebranto del artículo 121.14, de la Constitución Política, acompaño a la mayoría en cuanto a que no es posible aceptar que el legislador puede acortar su campo de acción al señalar el procedimiento de desafectación de los bienes de dominio público, sin aceptar que también ese efecto estaría implícito con eficacia directa, según los límites establecidos en la Constitución Política.
En razón de todo lo anterior, dejo estas razones particulares, y estimo que no existe ninguna inconstitucionalidad que declarar en el proyecto de ley consultado para que la Asociación Obras del Espíritu Santo pueda recibir donaciones del Estado y sus instituciones.
Luis Fdo. Salazar A.
Res. 2025025309 VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO Y LA MAGISTRADA GARRO VARGAS, CON REDACCIÓN DE LA SEGUNDA.
Contenido
LEGISLATIVO 24.582
A.- Sobre los arts. 1 y 2, y la presunta violación de varios principios B.- Sobre el art. 2 y la presunta violación al art. 121.14) constitucional C.- Corolarios D.- Reflexiones finales
Con el respeto acostumbrado, salvamos el voto y estimamos que los artículos cuestionados del proyecto de ley en la presente consulta deben ser declarados inconstitucionales con base en las siguientes consideraciones.
De previo es necesario recordar que tratándose de las consultas legislativas facultativas de constitucionalidad –como la que ahora se conoce‒, y de conformidad con la aplicación e integración de lo establecido en los arts. 99 y 101 de la LJC, esta Sala ha señalado que su conocimiento se circunscribe únicamente a los argumentos concretos planteados por los diputados y las diputadas consultantes en su escrito de interposición, y no a otros que pudieran derivarse pero que no hayan sido así planteados. En la opinión consultiva n.° 2022-9345 se advirtió lo siguiente:
“En efecto, mediante sentencia número 2001-11643 –reiterada, entre otras, en sentencias números 2012-9253, 2017-11714 y 2021-21204‒, señaló la Sala:
‘Ha de recordarse también que la misma ley dispone en su artículo 101 que la Sala evacuará la consulta dictaminando "sobre los aspectos y motivos consultados o sobre cualesquiera otros que considere relevantes desde el punto de vista constitucional", pero el tribunal interpreta que "los aspectos y motivos consultados" son los que, de acuerdo con el artículo 99, cuestionan u objetan el proyecto, o fundamentan la duda que pudieran tener los legisladores acerca de éste. Dado, pues, que la consulta se aparta de lo legalmente establecido, no es de recibo; si el tribunal, no obstante, la admitiera y absolviera, se colocaría en situación que está fuera de los alcances de sus atribuciones’.
Este criterio fue reiterado y consolidado por la jurisprudencia de la Sala, al determinar, en la ya citada sentencia número 2012-9253 que:
‘[E]sto es así por cuanto «tratándose de consultas legislativas de tipo facultativo, «la competencia de la Sala Constitucional tiene origen en las dudas o reparos de constitucionalidad que formulen los legisladores» ‒sentencia 2001-12459‒, de forma que si tales argumentos no existen como tal, o bien, cuando los propios diputados consultantes manifiesten carecer de dudas sobre la constitucionalidad de las normas o proyectos consultados, resultaría impropio para la Sala emitir criterio alguno, pues se estaría en supuestos que trascienden las competencias de la Sala en materia de consultas legislativas de constitucionalidad -sentencia 2002-3460‒.’ En este sentido, es necesario indicar que esta Sala se avocará a estudiar únicamente los alegatos planteados en forma puntual por los consultantes y no otras cuestiones generales de constitucionalidad del proyecto de ley en alusión, de conformidad con lo regulado en el artículo 99 de la ley que rige esta jurisdicción, por lo que se omite todo pronunciamiento sobre vicios de procedimiento y de fondo no alegados en tiempo por las diputadas y los diputados consultantes”.
En idéntico sentido al expuesto, esta Sala se pronunciará exclusivamente sobre las dudas de constitucionalidad debidamente fundamentadas por los legisladores promotores de este proceso consultivo.
Por otro lado, mediante memorial recibido en la Secretaría de la Sala el 21 de julio de 2025 se apersonó al proceso el diputado Óscar Izquierdo Sandí con un documento denominado “escrito para mejor resolver”. Dichas manifestaciones deben ser desestimadas, con base en las siguientes consideraciones.
Al respecto, esta Sala ha advertido que la intervención adhesiva activa o pasiva está prevista para los procesos de amparo en los que existen contra interesados y particularmente para quien deriva un interés legítimo de la sentencia final (art. 34 LJC) y no para los mecanismos de consulta en los que pueden existir simples opiniones jurídicas contrapuestas acerca de la regularidad constitucional de un proyecto de ley (opinión consultiva n.°2003-14606). Es por ese motivo que esta Sala no admite las figuras de “amicus curiae” o de coadyuvancias. Así en la opinión consultiva n.°2019-020596 se resolvió lo siguiente:
“II.- Sobre las gestiones amicus curiae. En lo que se refiere a las diferentes gestiones amicus curiae presentadas al expediente, éstas no se deben tener en cuenta para resolver las consultas que nos ocupan, al no estar, ese tipo de solicitudes, reconocidos en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo que sí sucede con las coadyuvancias en los procesos de amparo, de hábeas corpus y de las acciones de inconstitucionalidad, y porque no forman parte del control previo de constitucionalidad (véase Sentencias N° 2004-1603 de las 9:30 horas del 17 de febrero de 2004 y N° 2008-15760 de las 14:30 horas del 22 de octubre de 2008, entre otras)”. (Lo destacado no corresponde al original).
Asimismo, en la opinión consultiva n.°2022-2872 se aclaró lo siguiente:
“No obstante, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional, las gestiones de coadyuvancia son improcedentes en las consultas de constitucionalidad. Recientemente, al resolver la consulta facultativa de constitucionalidad respecto del proyecto de “Ley Marco de Empleo Público”, expediente legislativo n.°21.336, en el que fue presentada gran cantidad de gestiones por diferentes organizaciones sociales e incluso miembros de la Asamblea Legislativa, por opinión consultiva n.°2021-017098, la Sala indicó lo siguiente:
“Sobre todas estas gestiones, con manifestaciones a favor y en contra del proyecto consultado, procede señalar que la intervención adhesiva activa o pasiva no está prevista para los mecanismos de consulta legislativa, en lo que pueden existir simples opiniones jurídicas contrapuestas acerca de la regularidad constitucional de un proyecto de ley, lo que sí procede en los procesos de amparo o de acciones de inconstitucionalidad, artículos 34 y 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; tal como lo indicado esta Sala en casos anteriores por tratarse la consulta facultativa de constitucionalidad de un proyecto de ley, siendo un proceso donde no se admiten coadyuvancias, ni a favor ni en contra del proyecto consultado, lo que procede es la denegatoria del trámite de todos estos escritos (ver al respecto los votos n° 2019-020596, n° 2007-009469, n° 2005-009618, n° 2004-01603, entre otros)”. (Lo destacado no corresponde al original).
En armonía con lo anterior, a tenor de los precedentes sobre las intervenciones adhesivas activas o pasivas, las cuales no están reguladas en la LJC para los mecanismos de control previo de constitucionalidad, lo procedente es no atender esta gestión, como en efecto se dispone”. (Lo destacado no corresponde al original).
De conformidad con lo expuesto –y sin perjuicio de la alusión que se hará más adelante–, tal como lo hace la mayoría, coincidimos en que lo procedente es no atender la gestión planteada.
Aunque queda consignado en la resolución de la mayoría, no está de más señalar que las dudas de constitucionalidad se pueden agrupar en dos agravios que se van a desarrollar en lo sucesivo en acápites independientes. Sin embargo, las normas concretamente consultadas son las siguientes:
Art. 1- El Estado y sus instituciones podrán apoyar al sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo.
Art. 2- Se autoriza al Estado, los ministerios y sus órganos adscritos, las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas, municipalidades, entes públicos no estatales y cualquier otra entidad pública, sin importar su forma de organización y naturaleza, para que donen, a la Asociación Obras del Espíritu Santo, toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil para colaborar con los fines que desarrolla dicha Asociación en la sociedad costarricense. En el caso de bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, se deberá realizar la respectiva desafectación legal previo a acordar la donación.
En lo relativo a los arts. 1 y 2 se cuestiona si se da una lesión al principio de igualdad, en relación con los principios de legitimidad, idoneidad, necesidad, razonabilidad y proporcionalidad. Lo anterior, por cuanto dichos numerales establecen, respectivamente, una disposición para que las instituciones públicas apoyen a la Asociación Obras del Espíritu Santo (AOES) y una autorización general a todas las instituciones públicas para que realicen cualquier tipo de donación a esta organización, sin que se logre identificar una motivación concreta, razonable y proporcional para dar pie a un trato distinto entre organizaciones con un mismo fin de servicio social.
Respecto del art. 2 se consulta si la amplitud del numeral deja de lado la prohibición constitucional dispuesta en el art. 121 inciso 14), lo que permitiría a las instituciones públicas donar toda clase de bienes muebles e inmuebles y ceder derechos, dentro de los cuales están los protegidos por la Constitución como los relacionados con el PNE, por ejemplo.
LEGISLATIVO 24.582 El iter –en términos generales– del proyecto de “AUTORIZACIÓN AL ESTADO Y A CUALESQUIERA INSTITUCIONES PÚBLICAS PARA QUE COLABOREN Y REALICEN DONACIONES A LA ASOCIACIÓN OBRAS DEL ESPÍRITU SANTO”, tramitado en el expediente legislativo n.°24.582, ha sido el siguiente:
El proyecto de ley fue planteado ante la Secretaría del Directorio Legislativo el 19 de setiembre de 2024 por parte del diputado Óscar Izquierdo Sandí (ver folios 1-8 de la copia del expediente legislativo, tomo I).
El presidente de la Asamblea Legislativa ordenó el traslado del expediente ante la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración para el dictamen correspondiente (ver folio 11 de la copia del expediente legislativo, tomo I).
El proyecto de ley fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.°187 del 08 de octubre de 2024.
El proyecto de ley fue sometido a consulta de las siguientes instituciones: Consejo Nacional de Rectores, Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Banco Central de Costa Rica, Banco de Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica, Colegio San Luis Gonzaga, Promotora Costarricense de Innovación e Investigación, Consejo Nacional de Producción, el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Instituto Costarricense de Ferrocarriles, Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto de Desarrollo Rural, Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), Instituto Nacional de Aprendizaje, Instituto Nacional de Estadística y Censos, Instituto Nacional de las Mujeres, Instituto Nacional de Seguros, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), Junta de la Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), Junta de Protección Social (JPS), Patronato Nacional de la Infancia, Patronato Nacional de Ciegos, Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, Universidad de Costa Rica, Universidad Estatal a Distancia, Universidad Nacional, Instituto Tecnológico de Costa Rica, Instituto Centroamericano de Extensión de la Cultura, Corte Suprema de Justicia, todas las municipalidades, Caja Costarricense de Seguro Social, la Procuraduría General de la República (PGR), CGR, Defensoría de los Habitantes y Ministerio de Hacienda (ver folios 35-389 de los tomos I y II de la copia certificada del expediente legislativo).
El 4 de diciembre de 2024 se aportó al expediente el informe jurídico del Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos (ver folios 429-439 del tomo II de la copia del expediente legislativo).
El 28 de enero de 2025 se adjuntó al trámite legislativo el informe afirmativo de mayoría de la subcomisión designada para conocer el proyecto de ley (ver folios 497-511 del tomo II de la copia del expediente legislativo).
En la sesión ordinaria n.°33 del 29 de enero de 2025 de la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración se aprobó el informe de la subcomisión, se aprobaron dos mociones de fondo y seguidamente se aprobó una moción de orden para que el texto dictaminado del proyecto fuera nuevamente consultado a las municipalidades, universidades públicas, instituciones autónomas, Poder Judicial, CGR, bancos comerciales del Estado y Consejo Nacional de Rectores y otra moción para que se publique en el Diario Oficial La Gaceta (ver acta a folios 521-533 del tomo II de la copia del expediente legislativo).
El proyecto de ley dictaminado en comisión fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta, al Alcance n.°24 del 6 de febrero de 2025.
En el expediente legislativo consta el dictamen afirmativo de mayoría de la comisión dictaminadora (ver folio 962-973 del expediente legislativo, tomo III).
El expediente legislativo fue elevado ante el Plenario Legislativo el 10 de febrero de 2025 (ver folio 975 del expediente legislativo, tomo III).
La discusión en el Plenario inició en la sesión ordinaria n.°119 del 1° de abril de 2025 y luego del conocimiento de varias mociones de fondo vía art. 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (RAL), recibió votación de primer debate en la sesión ordinaria n.°27 del 19 de junio de 2025 (ver folios 1103-1389 de la copia del expediente legislativo, tomos IV y V; el primer informe de siete mociones de fondo rechazadas se encuentra visible a folios 1157-1172 del tomo IV y el segundo informe de mociones, con una moción de fondo aprobada y las demás rechazadas consta a folios 1235-1326 del tomo V).
Como se mencionó previamente, el proyecto de ley fue planteado ante la Secretaría del Directorio Legislativo el 19 de setiembre de 2024 por parte del diputado Óscar Izquierdo Sandí. Según se detalló en la iniciativa y en la exposición de motivos, mediante el presente proyecto de ley se propone, lo siguiente:
“En consecuencia, mediante el presente proyecto de ley se propone dotarla de una autorización que a nivel legal le permita recibir del Estado costarricense y de cualquier otra institución pública su colaboración y el recibo de donaciones a favor de dicha Asociación, que además cuenta con los reconocimientos que han sido señalados antes”.
En la exposición de motivos se enunció qué tipo de organización es la AOES:
“La Asociación Obras del Espíritu Santo (AOES) es una organización no gubernamental y sin fines de lucro fundada en el año 2000 por el Pbro. Sergio Valverde Espinoza, en barrio Cristo Rey, San José. Fue constituida al amparo de la Ley de Asociaciones, (Ley N.°218 de 8 de agosto de 1939, y sus reformas) y se encuentra debidamente inscrita en el Registro de Asociaciones bajo el expediente 15233, tomo 561, asiento 13069, consecutivo uno”.
Asimismo, se reconoció que, en virtud de sus características, recibió el carácter de Organización de Bienestar Social otorgado por el IMAS lo que la habilita para recibir recursos públicos y tiene una declaratoria de utilidad pública:
“Posee el carácter de Organización de Bienestar Social (OBS), otorgado por el Instituto Mixto de Ayuda Social, según Certificación DDS-DASAI-CERT-00109-2024, por lo que se encuentra habilitada para recibir recursos públicos. Además, cuenta con Declaratoria de Utilidad Pública, de conformidad con el Decreto Ejecutivo N.°35108-J del 02 de marzo de 2009, el cual en su artículo 1 establece:
Artículo 1.- Declárese de Utilidad Pública para los intereses del Estado la Asociación Obras del Espíritu Santo, cédula de persona jurídica número 3-002-344562”.
También se reconoce que cuenta con una autorización del Ministerio de Hacienda para recibir donaciones del sector público y privado que son deducibles del impuesto de renta y de zonas francas:
“La AOES está autorizada por el Ministerio de Hacienda para recibir donaciones del sector público y del sector privado deducibles del impuesto de renta y de zonas francas. Asimismo, por la Tesorería Nacional para recibir donaciones mediante deducción de planilla del sector público”.
En lo relativo a la rendición de cuentas, se afirmó de forma genérica que la AOES rinde cuentas y acreditaciones ante varias instituciones, a saber:
“La organización mantiene acreditaciones y rinde cuentas ante diversas instituciones, como la Contraloría General de la República, el Ministerio de Justicia y Paz, el Ministerio de Educación Pública (MEP), el Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ-Sinem), el Ministerio de Salud (MS), el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae-Sinac), el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG-Senasa), el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el Patronato Nacional de la Infancia (PANI), la Junta de Protección Social (JPS), el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (Conapam) y las municipalidades donde tiene presencia”.
Además, se justifica que cuenta con auditorías de control interno y externo:
“La AOES cuenta con firmas de auditoría de control interno y externo que velan por una administración adecuada y un uso eficiente de los recursos, así como con políticas de rendición de cuentas periódicas. Esto incluye la revisión anual de los estados financieros debidamente auditados por parte de la Contraloría General de la República para la aprobación de presupuestos de donaciones del Estado”.
A continuación, se detallan las labores de acción social que se llevan a cabo por parte de la AOES:
“Desde su fundación, hace 24 años, la AOES se dedica a la atención integral de poblaciones en condición de pobreza extrema, pobreza y alto riesgo social, con especial énfasis en la niñez, brindándoles una amplia gama de servicios, que incluyen albergues, comedores, actividades recreativas, deportivas y culturales, educación, evangelización, atención a su salud física, mental y espiritual, apoyo legal, entre otros.
Actualmente, la AOES atiende a más de 200.000 beneficiarios mensuales, de los cuales 150.000 son niños, labor que realiza mediante los siguientes programas sociales:
Alimentación:
- Comedores integrales (infantiles y maternos).
- Comedores móviles (precarios, lugares con presencia de habitantes de calle (zonas rojas), áreas afectadas por catástrofes naturales y/o siniestros), otros.
- Donación de diarios familiares (canasta básica).
- Donación de alimentos a organizaciones sociales, educativas, religiosas, comunitarias, entre otras.
- Comedor para adultos mayores.
Educación:
- Centro Educativo de la Alegría (CEA).
- Centro de Atención Integral Guardería (niños menores de seis años).
- Escuela para padres.
- Centro de cómputo.
- Educación musical.
- Enseñanza de idiomas (inglés y mandarín).
- Sistema de becas (escolares, colegiales, técnicas, universitarias y otros).
- Otros.
Salud:
- Consultorios de la Alegría Obras del Espíritu Santo.
- Ferias de la salud en diferentes comunidades (pediatría, odontología, oftalmología, medicina general, ginecología, psicología y otras).
- Farmacia de la Alegría.
Albergues de la Alegría:
- Infantiles.
- Juveniles.
- Mujeres jefas de hogar con niños.
- Adultos mayores (centro diurno).
- Migrantes en tránsito y solicitantes de refugio.
Asesoría:
- Trabajo social.
- Apoyo espiritual.
- Apoyo legal (consultorios jurídicos San Miguel Arcángel).
- Apoyo psicológico.
Promoción humana:
- Talleres de formación, educación, emprendedurismo y empresarialismo.
- Cooperativismo.
- Bolsa de empleo.
Recreación, deporte y cultura:
- Parque de la Alegría El Arca de Noé (Zoológico Sinac / Granja Senasa).
- Clases de natación, fútbol, baloncesto y voleibol.
- Danza.
- Piscinas.
- Carruseles.
- Orquesta de Cuerdas de la Alegría (Sinem).
- Canchas sintéticas de Fútbol de la Alegría, cancha de baloncesto y voleibol.
- Grupos de guías y scouts (tropa 33)”.
La exposición de motivos también parte del reconocimiento de que actualmente la asociación lleva a cabo alianzas con el propósito de ejecutar sus proyectos:
“La AOES, para el cumplimiento de tan diversos programas, ha desarrollado alianzas con instituciones públicas y privadas, así como con profesionales de diferentes disciplinas que contribuyen a su desempeño, contando con una estructura administrativa sólida con sus respectivos manuales, políticas y procedimientos”.
Finalmente, el proyecto enuncia algunos programas y lugares donde se ejecutan:
Los siguientes son algunos de los lugares en el país donde la AOES desarrolla sus programas sociales:
- San José: Zona Roja, Barrio México, Alajuelita (Tejarcillos y El Llano), Sagrada Familia (precario Gracias a Dios), Cristo Rey (Las Gradas, La Línea), La Uruca urbanización La Carpio, Tibás Ciudadela León XIII, La Valencia San Rafael Abajo de Desamparados.
- Alajuela: Zona Roja, Parque Central y alrededores del Mercado Municipal, barrio San José, Precarios Santa Rita (El Infiernillo), Laura Chinchilla, Tuetal Norte y Sur, Trópico I y II, El Erizo.
- Heredia: Guararí, San Isidro, La Milpa.
- Cartago: Zona Roja, Los Diques Padre Pío, El Carmen, Llanos de Santa Lucía.
- Guanacaste: Cañas, Tilarán, Juntas de Abangares, Liberia, Santa Lucía, San José Obrero, Altos del Roble, Carrillo, Santa Cruz, Cañas, La Cruz, Filadelfia, Montenegro de Bagaces.
- Puntarenas: Isla Chira, Zona Roja, Mercado, (precarios Juanito Mora, 20 de noviembre, Fray Casiano, Las Parcelas, Padre Pío, Barranca, El Roble y El Carmen), Islita, Esparzol, Chomes, Miramar.
- Limón: Talamanca, Alto Telire, Valle de la Estrella, Barras del Colorado, Barras de Parismina, Cieneguita, Limón Centro, Matina, Batán, Estrada, Barrio del Bosque, Barrio Cristóbal Colón, Cocos.
La Asociación Obras del Espíritu Santo ha tenido y continúa teniendo un impacto significativo en la atención integral de las poblaciones más vulnerables en todo el territorio nacional, proporcionándoles no solo recursos básicos, sino también oportunidades y herramientas para su crecimiento y desarrollo humano”.
La presidencia ejecutiva del ICE se manifestó a favor del proyecto, pero sugirió que la redacción del art 1° fuera variada de manera que el apoyo a la AOES fuera facultativo y no obligatorio conforme lo preveía la redacción original del texto:
“En ese sentido, la Institución es consciente de la importante labor social que realiza la Asociación Obras del Espíritu Santo, lo cual debe ponderarse con el interés público y las responsabilidades de las Instituciones Autónomas que motivaron su creación. Para lo cual se recomienda el ajuste en la redacción del artículo 1, tal y como se indica en el cuadro que líneas abajo se expone con el fin de que quede plasmado como una facultad de los entes públicos y sobre todo de las instituciones autónomas, el apoyar el sostenimiento y desarrollo de la citada Asociación. Al respecto debe tomarse en consideración que una obligación impuesta de esa naturaleza incide en las tarifas eléctricas y la competitividad de los precios de los servicios de telecomunicaciones, lo cual impacta la condición financiera de la Institución como empresa pública, situación que se agrava para aquellas que operamos en mercados abiertos a la competencia. Finalmente, en cuanto a la autorización para donar a la Asociación Obras del Espíritu Santo, apoyamos la iniciativa en tanto somos conocedores de los proyectos y actividades”. (Folios 310-311 de la copia del expediente legislativo, tomo II).
En similar sentido, la presidencia ejecutiva de JAPDEVA realizó las siguientes manifestaciones:
“El presente análisis tiene como único propósito salvaguardar los intereses institucionales, y velar por la claridad y certeza de los proyectos de ley que puedan tener en algún porcentaje inherencia institucional en contexto operativo portuario, o financiero contable. En esa línea resulta claro que artículo 01 del presente proyecto, posee una ambigüedad que es como mínimo cuestionable, en el sentido que el verbo apoyarán, posee una connotación de imperio u obligatoriedad, que el cuerpo del proyecto no termina de aclarar, rompiendo con el principio de seguridad jurídica a la población e instituciones, al NO contar con las reglas claras. Tampoco define, que las instituciones tendrán la posibilidad de determinar mediante los mecanismos correspondientes, si corresponde o no realizar tales donaciones, o establecer un límite prudente”. (Folios 325-326 de la copia del expediente legislativo, tomo II).
Idéntica sugerencia realizó el INVU (ver folios 356-358 de la copia del expediente legislativo, tomo II).
Muchas otras instituciones se pronunciaron a favor del proyecto sin que tuvieran objeciones al respecto. Por ejemplo, la presidencia ejecutiva del IMAS realizó las siguientes consideraciones:
“El proyecto propone autorizar al Estado, los ministerios y sus órganos adscritos, las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas, municipalidades, entes públicos no estatales y cualesquiera otra entidad pública sin importar su forma de organización y naturaleza, para donar a la Asociación Obras del Espíritu Santo toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualesquiera otro objeto que estimen útil para colaborar con los fines que desarrolla dicha Asociación en la sociedad costarricense. Cabe acotar que, el Instituto Mixto de Ayuda Social a lo largo de varios años ha venido colaborando con dicha Asociación por parte del Departamento de Acción Social y Administración de Instituciones (DASAI) como parte de los fines y de la labor social que se cumple a nivel institucional. Es importante mencionar que la Asociación Obras del Espíritu Santo proporciona alimentación a personas en situación de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad social; por lo que se ha venido desarrollando una coordinación interinstitucional para establecer una alianza entre la institución y dicha organización, con el objetivo de mejorar la atención de los distintos programas de atención integral que llevan a cabo; que incluyen comedores infantiles y maternos, comedores móviles en precarios, en zonas rojas para los habitantes de calle, en áreas afectadas por catástrofes naturales y/o siniestros, comedores para adultos mayores, donación de diarios de alimentos familiares, a organizaciones sociales, educativas y religiosa; entre otros.
Siendo que, a nivel institucional se tiene pleno conocimiento de la existencia de dicha organización y de la labor que desempeña, y ya que en años anteriores, así como en el presente se le ha brindado diversos beneficios; tomando en consideración la naturaleza jurídica de la Ley de Creación del IMAS y que la institución no se ve afectada en las fuentes de ingreso, ni en su normativa, derechos o prerrogativas, competencias o funciones; esta Asesoría Jurídica no tiene observaciones de orden legal al presente proyecto de ley”. (Ver folios 380-381 de la copia del expediente legislativo, tomo II).
En similar sentido, la presidencia ejecutiva de la JPS:
“Analizado el proyecto esta Asesoría Jurídica no tiene objeción al mismo, debido a que se trata de una iniciativa de ley facultativa a título de ‘autorización legal’ para hacer donaciones a favor de la organización. Por demás está indicar que la finalidad del mismo es loable y acorde con el principio de solidaridad y seguridad social que permea un Estado de Derecho que busca el desarrollo integral de poblaciones en vulnerabilidad (…) Lo anterior, debido otorgamiento de beneficios patrimoniales, gratuito o sin contraprestación alguna por parte del Estado y sus instituciones a favor de sujetos de derecho privado, debe cumplir de manera razonable con aspectos básicos que aseguren la correcta asignación y uso de recursos públicos.
Cabe agregar, que la Asociación Obras del Espíritu Santo ha sido beneficiaria de recursos por parte de la Junta de Protección Social en cumplimiento de los establecido en el artículo 8 de la ley 8718. (Ver folios 425-426 de la copia del expediente legislativo, tomo II).
El INCOFER solicitó que se valoraran las siguientes consideraciones:
“El Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER), es una institución de derecho público, con autonomía administrativa, personalidad jurídica y patrimonio propio, encargada exclusivamente de velar por la materia ferroviaria. Los bienes que le corresponde tutelar y custodiar al INCOFER, y que integran los bienes demaniales del ferrocarril, están especialmente protegidos por el artículo 121 inciso 14 de la Constitución Política de la República, la Ley General de Ferrocarriles N°5066, la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Ferrocarriles N° 7001, y la Ley Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) y promoción del Tren Eléctrico Interurbano de la Gran Área Metropolitana N°9366, en el sentido que los bienes que integran el ferrocarril no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado. En la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Ferrocarriles N°7001, propiamente en el numeral 36 inciso a), se destaca lo designado por ley como su patrimonio, donde se contemplan bienes de carácter ferroviario. (…)
En virtud del panorama antes expuesto, el acto de donación bienes ferroviarios, como se desprende del citado proyecto de ley, conservan su carácter indisponible para la Administración, es decir, que queda claro que el INCOFER solamente podría en principio, enajenar los bienes inmuebles de su propiedad que no integren el ferrocarril persiguiendo los procedimientos que demanda la ley aplicable al efecto, para la venta de dichos bienes, o bien donándolos si fuere autorizado por la ley para hacerlo. Valga mencionar que, por competencia legal, el INCOFER vela por el fortalecimiento de los servicios ferroviarios, reuniendo esfuerzos para sacar adelante al país, con proyectos de importancia no sólo para este Instituto, sino para la sociedad, requiriendo contar con distintos bienes para llevar a cabo sus proyectos, por lo que, no pueden comprometerse los bienes que posean fines ferroviarios. Aunado a lo anterior, la Ley General de Ferrocarriles N°5066, precisamente en su artículo 7, es tenaz en anotar que los bienes que conforman en general el concepto de ferrocarril, aconteciendo que, solamente por ley podrían ser desafectados y en consecuencia únicamente por ley autorizados para eventuales donaciones, lo cual conlleva a la elaboración de proyecto de ley para su presentación, discusión y aprobación ante la Asamblea Legislativa, debiendo cumplirse con los respectivos procedimientos, para que con la creación de determinada ley se faculte al INCOFER a llevar a cabo una donación como la que se señala en la consulta”.(Ver folios 988-989 de la copia del expediente legislativo, tomo III).
En lo relativo a la intervención de la CGR consta que en un primer momento –cuando el proyecto constaba de un art. 3 que le confería competencias para fiscalizar “las donaciones recibidas por parte de la Asociación Obras del Espíritu Santo al amparo de esta ley”, el órgano contralor realizó las siguientes consideraciones:
“En razón a lo anterior, la Contraloría General de la República considera que la habilitación genérica por medio de una ley para este tipo de donaciones es un tema de libre configuración del legislador, la cual en caso de darse, deberá ajustarse a la normativa y controles generales existentes que regulan las donaciones. Igualmente, resulta importante que se tome en consideración –según el contexto– otras disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico que regulan aspectos específicos de las donaciones, como por ejemplo el artículo 75 de la Ley General de Contratación Pública y el artículo 71 del Código Municipal, todo ello en el marco de una visión sistemática del ordenamiento jurídico.
Por otra parte, la Contraloría General de la República es el órgano encargado de vigilar el uso de los recursos públicos, de conformidad con los artículos 183 y 184 de la Constitución Política. En este sentido, su función de fiscalización está claramente definida, y cuenta con independencia para ejercer sus competencias, siendo el órgano rector del sistema de control y fiscalización de la Hacienda Pública, según su Ley Orgánica.
De acuerdo con el espíritu del constituyente, las funciones asignadas a la CGR deben ajustarse estrictamente a las competencias establecidas en la Constitución Política, evitando asignarle funciones atípicas que desvíen su rol como órgano externo de control y fiscalización superior de la Hacienda Pública. Por esta razón, no corresponde al Órgano Contralor fiscalizar los bienes o recursos donados por vía legal. En ese sentido, corresponde a la administración donante cumplir con los requisitos legales y técnicos correspondientes a una donación y una vez que los bienes o recursos donados estén bajo la responsabilidad de sujetos privados, este Órgano Contralor no tiene competencia para intervenir. En este sentido, asignar funciones que no se ajusten al marco constitucional y legal de la CGR afecta su esencia como órgano de fiscalización superior y genera inseguridad jurídica al crear incertidumbre sobre las funciones, responsabilidades y fines de las instituciones públicas dentro del aparato estatal.
La Contraloría General reitera que las observaciones aquí emitidas tienen un carácter orientador y buscan asegurar el cumplimiento de los principios de legalidad y buena gestión pública”. (Ver oficio n.°DJ-2188-2024 –19478– de 19 de noviembre de 2024. Lo destacado no corresponde al original).
En dicho oficio, por cierto, la propia CGR reconoció que la AOES ya estaría habilitada para recibir recursos públicos:
“En cuanto a la exposición de motivos, se desprende que la Asociación Obras del Espíritu Santo es una organización no gubernamental y sin fines de lucro, constituida al amparo de la Ley de Asociaciones n.°218, y que posee el carácter de organización de bienestar social, por lo que se encuentra habilitada para recibir recursos públicos”.
Además, la CGR consideró que la habilitación genérica por medio de una ley para este tipo de donaciones es un tema de libre configuración del legislador, pero advirtió sobre el eventual cumplimiento de normas especiales:
“En razón a lo anterior, la Contraloría General de la República considera que la habilitación genérica por medio de una ley para este tipo de donaciones es un tema de libre configuración del legislador, la cual en caso de darse, deberá ajustarse a la normativa y controles generales existentes que regulan las donaciones. Igualmente, resulta importante que se tome en consideración –según el contexto– otras disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico que regulan aspectos específicos de las donaciones, como por ejemplo el artículo 75 de la Ley General de Contratación Pública y el artículo 71 del Código Municipal, todo ello en el marco de una visión sistemática del ordenamiento jurídico”.
En atención a dichas manifestaciones, la comisión dictaminadora eliminó el art. 3 del proyecto para sustituirlo por una obligación para la AOES de enviar anualmente los estados financieros auditados a la Comisión de Ingreso y Gasto Público para lo que corresponda. Dicho texto fue nuevamente consultado a la CGR y dicho órgano contralor remitió el siguiente criterio:
“[S]egún el análisis realizado al texto dictaminado en relación con el proyecto base, se logró determinar una modificación sustancial en la regulación del artículo 3°, misma que encuentra coincidencia con las observaciones realizadas por el Órgano Contralor mediante el oficio N.°19478 (DJ-2188-2024) del 19 de noviembre del 2024, respecto a las competencias asignadas legal y constitucionalmente a la Contraloría General.
En cuanto al resto de artículos del proyecto de ley dictaminado, el Órgano Contralor no observa elementos adicionales a los ya referidos en el citado oficio n.°19478, motivo por el cual reitera lo indicado en dicho criterio”. (Ver el oficio n.°DFOE-BIS-0076 –02203– 11 de febrero de 2025).
Cabe mencionar que vía mociones art. 137 del RAL se aprobó la reintroducción de una disposición que ordena la fiscalización, por parte de la CGR, de las donaciones recibidas por la AOES (actual art. 4 del proyecto de ley). No obstante, no consta que esta modificación haya sido consultada nuevamente al órgano contralor.
En lo atinente a la PGR, consta que dicha institución detalló el objeto del proyecto de ley, previsto como una habilitación genérica para que toda la Administración Pública pueda disponer de sus bienes por vía de donación a favor de la AOES:
“Vistos los términos del proyecto que se nos consulta, tenemos que su finalidad es otorgar una habilitación genérica para que toda la Administración Pública pueda disponer de sus bienes, fondos y servicios por vía de donación, a favor de la Asociación Obras del Espíritu Santo”. (Ver oficio n.°PGR-OJ-108-2025 de 7 de julio de 2025).
En dicho informe, la PGR hizo un recuento de su jurisprudencia administrativa en lo relativo a la figura de las donaciones y el principio de legalidad como marco habilitante de la Administración Pública:
“Así, como hemos sostenido en múltiples ocasiones, “la donación es un acto de liberalidad que conlleva el traspaso de un bien, independientemente de su naturaleza, de una persona a otra, sea esta física o jurídica. En tratándose de la Administración Pública ese acto de liberalidad, encuentra su límite infranqueable en el principio de legalidad y en consecuencia, de no existir una norma que autorice la realización de tal conducta, esta se encontraría irremediablemente vedada”.
Así, la PGR manifestó que, conforme al principio de legalidad, para que un ente u órgano de la Administración Pública pueda otorgar donaciones, deberá necesariamente ampararse en una norma legal habilitante, caso contrario no es posible traspasar la propiedad de un bien a través de la donación. Además, que tratándose de bienes afectos a un fin público se requiere necesariamente de una norma legal que lo desafecte de forma expresa. En ese sentido, advirtió que el ordenamiento jurídico ya prevé habilitaciones legales genéricas para autorizar donaciones:
“Bajo ese entendido, ciertamente en el ordenamiento existen algunos ejemplos de este tipo de norma habilitante, dirigido a beneficiar a entidades que desarrollan actividades de interés público y/o con fines sociales. Tal es el caso del artículo 18 de la Ley de Fundaciones y el artículo 19 de la Ley de Desarrollo de la Comunidad. Asimismo, el artículo 75 de la Ley General de Contratación Pública permite a las instituciones públicas donar bienes muebles (en desuso o mal estado) a entidades privadas declaradas de interés público, lo mismo que el artículo 71 del Código Municipal”.
En lo atinente al proyecto de ley, la PGR afirmó que no se trata de una habilitación genérica para un mismo tipo de asociación de beneficencia, sino que es para una asociación en particular:
“Ahora bien, en cuanto al beneficio que pretende otorgarse por medio del texto legal que se promueve, es importante tener en cuenta que los términos de la norma de esta iniciativa son dirigidos no a un tipo de organización (como podrían ser las asociaciones de beneficencia en general), sino únicamente para una persona jurídica en particular. Esta habilitación legal para hacer este tipo de disposición patrimonial –que se estaría confiriendo a la totalidad de la Administración Pública– quedaría incorporada en forma permanente en el ordenamiento, lo que permitiría donarle todo tipo de bienes, servicios y fondos públicos, de ahí en adelante y hasta tanto esa norma no sea modificada o derogada”. (Lo destacado no corresponde al original).
En dicho informe igualmente señaló de un posible problema de constitucionalidad en lo relativo a la fundamentación de las razones que justifiquen la necesidad y razonabilidad de dispensar un trato beneficioso diferente en favor de la AOES:
“No obstante, a pesar de que la exposición de motivos brinda robustos datos y elementos sobre su funcionamiento actual, es importante tener en cuenta que esa norma aparejaría una habilitación de carácter permanente dentro del ordenamiento, tema que debe ser valorado por el legislador.
Por otra parte, recordemos que, si bien esta asociación ha conseguido grandes logros con su funcionamiento, así como una actividad de dimensiones superiores a algunas otras organizaciones privadas de similar naturaleza, es importante tomar en cuenta que se trata de una norma que vendría a beneficiar únicamente a esta persona jurídica, es decir, se estaría dispensando un trato diferenciado con otras asociaciones de esta naturaleza. Por lo anterior, deviene importante tener en cuenta cuáles son los alcances del principio de igualdad a nivel constitucional, por cuanto toda ley debe ajustarse a ese postulado consagrado en el artículo 33 de la Carta Fundamental. Es decir, las razones que justifiquen la necesidad y razonabilidad de dispensar un trato beneficioso diferente deben ser suficientes y motivadas, a fin de cumplir con los mandatos de este principio”. (Lo destacado no corresponde al original).
Continuó la PGR manifestando que, incluso, se puede hacer una relación entre este tipo de beneficios y los que procuran aprobar una condonación de deudas, aludiendo a que estas deberían de tener un alcance general:
“A mayor abundamiento, estimamos que puede hacerse un parangón con las leyes que otorgan otro tipo de beneficios –como la condonación de deudas–, puntualmente en cuanto al tema de que la norma debe tener alcance general, de manera que no beneficie a una sola persona en particular o un reducido número de ellas, salvo que pueda justificarse de modo razonable la necesidad de un trato diferenciado”.
Finalmente, la PGR concluyó que la aprobación del proyecto de ley es de resorte exclusivo de dicho Parlamento, al tratarse de materia que está sometida a su discrecionalidad.
De otra parte, consta que el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa rindió el dictamen jurídico relacionado con este proyecto de ley. En dicho informe se explicó cuál es el objetivo de la propuesta:
“Se propone que el sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo sean apoyados por la institucionalidad pública, la que quedaría autorizada para realizar cualquier clase de donación que se estime útil para los fines que desarrolla esta entidad privada en la sociedad costarricense. En el caso de bienes demaniales, de previo se tendría que realizar, mediante ley, la respectiva desafectación.
Lo anterior, bajo la fiscalización de la Contraloría General de la República (CGR)”.
Asimismo, se realiza una explicación general de que la donación de parte de entidades públicas en favor de organizaciones privadas requiere de una ley y este proyecto procura ser justamente el marco que habilita a la institucionalidad para realizar donaciones a favor de la AOES:
“Las entidades públicas requieren de una ley para poder disponer gratuitamente de su patrimonio en favor de organizaciones privadas, por ejemplo, de asociaciones. En este sentido, el artículo 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N°7428 de 7 de setiembre 1994, indica lo siguiente:
“Artículo 5- Control sobre fondos y actividades privados. Todo otorgamiento de beneficios patrimoniales, gratuito o sin contraprestación alguna, y toda liberación de obligaciones, por los componentes de la Hacienda Pública, en favor de un sujeto privado, deberán darse por ley o de acuerdo con una ley, de conformidad con los principios constitucionales…” Esto tiene su fundamento en el principio de legalidad, recogido en los artículos 11 de la Carta Política y de la Ley General de la Administración Pública, N° 6227 de 2 de mayo de 1978, según el cual los entes públicos sólo pueden hacer lo que la legislación les permite.
De esta forma, la propuesta pretende constituirse en el marco competencial habilitante para que la institucionalidad pueda hacer donaciones en favor de la beneficiaria, así como apoyar a su sostenimiento y desarrollo”.
En dicho informe, luego de hacer referencia al principio constitucional de igualdad, se valora que es difícil de explicar por qué se prevé un mecanismo de financiación y apoyo a favor de una asociación de bien social, con exclusión de otras organizaciones privadas similares que también cumplen función de beneficencia:
“Bajo esta perspectiva, el otorgar, en favor de una asociación de bien social, un mecanismo, con rango legal, de financiamiento y de apoyo para su sostenimiento y desarrollo, podría ser difícil de explicar si este se hace con exclusión de otras organizaciones privadas similares que también cumplen una función de beneficencia en la sociedad nacional.
Véase en contraste, por ejemplo, lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, N°3859 de 7 de abril de 1967, que faculta a la institucionalidad pública a otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios en favor de las asociaciones de desarrollo en general, no de alguna en específico.
Esto es, es conveniente que el objeto de la ley se enfoque teniendo en cuenta la función social que realizan las entidades, sin particularizar o favorecer a ninguna de ellas”.
En lo relativo al análisis del articulado, el informe sostiene que no se observa un criterio válido para establecer un trato diferenciado entre la beneficiaria del proyecto de ley y otras organizaciones privadas de bien social:
“Pretende habilitar a la institucionalidad pública para que pueda apoyar al sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo.
Como se dijo en su momento, no se visualiza un criterio válido para establecer un trato diferenciado entre la beneficiaria y otras organizaciones privadas de bien social que, con ese apoyo público, podrían hacer también aportes similares a la sociedad.
Por otro lado, la obligación que asumiría la institucionalidad pública sería muy amplia, pues dentro de los conceptos de sostenimiento y desarrollo de la entidad podría caber casi cualquier actividad imaginable.
En este orden de ideas, si se considera conveniente que el sector público colabore con el privado para la atención de la población vulnerable, sería mejor crear una categoría de organizaciones particulares que puedan recibir este tipo de apoyo, sin limitarse a una única.
Ahora bien, independientemente de lo anterior, se sugiere incluir en la norma el número de cédula jurídica de la beneficiaria, para una más adecuada identificación”.
En lo relativo al art. 2 se reiteran tales consideraciones al indicar que no se advierte una razón válida para establecer un trato diferenciado en detrimento de otras entidades particulares de bien social:
“Propone definir el marco competencial atinente para que la institucionalidad pública pueda realizar donaciones de cualquier tipo en favor de la Asociación Obras del Espíritu Santo, cuando se estimen útiles para colaborar con los fines que desarrolla esta organización privada en la sociedad costarricense. En el caso de bienes demaniales, de previo se tendría que proceder a su desafectación legal.
Al igual que el artículo anterior, no se visualiza una razón válida para establecer un trato diferenciado en este caso, en detrimento de otras entidades particulares de bien social similares.
No se omite indicar que, evidentemente, cualquier transferencia de recursos tendría que incluirse en los presupuestos de los entes respectivos, siguiendo para ello el trámite que corresponda. De entenderse lo contrario, la norma sería contraria a los principios de especialidad y legalidad presupuestarios”.
Finalmente, dicho informe plantea las siguientes conclusiones:
“[N]o se percibe un criterio válido para establecer un trato diferenciado entre la organización beneficiaria y otras entidades privadas que desarrollan funciones similares. Por ello, se recomienda tramitar una iniciativa distinta en que esta habilitación se haga de forma genérica, según criterios a determinar a fin de comprobar el interés social de las beneficiarias.
Asimismo, la amplitud de la norma que faculta a la institucionalidad pública a apoyar el sostenimiento y desarrollo de la beneficiaria prácticamente abarcaría casi cualquier actividad imaginable.
Por demás, la obligación de la CGR de fiscalizar las donaciones que se hagan ya se encuentra recogida en el artículo 5 de la Ley N° 7428, la cual obliga, además, a administrar los fondos que se reciban en el Sistema de Cuentas del Sector Público, a un seguimiento separado y a la aprobación presupuestaria del órgano contralor, en la parte del beneficio concedido”. (Lo destacado no corresponde al original).
El informe afirmativo de mayoría de la subcomisión dictaminadora (suscrito por los legisladores Horacio Alvarado Bogantes y Dinorah Barquero Barquero), realizó las siguientes consideraciones en lo relativo al fondo del proyecto de ley:
“Analizando los criterios recibidos, quienes suscribimos este informe, arribamos a las siguientes conclusiones: La Asociación Obras del Espíritu Santo desarrolla una labor social de impacto significativo y comprobado en sectores vulnerables de nuestra sociedad. Su alcance y efectividad la posicionan como un modelo único en la prestación de servicios esenciales, que no siempre son atendidos por otras organizaciones o por el Estado. La presente iniciativa de ley configura más bien una acción afirmativa que reconoce las particularidades de la Asociación Obras del Espíritu Santo y el beneficio que su trabajo genera para la sociedad y que se fundamenta en el impacto social demostrado, así como la efectividad de su gestión. Que esta iniciativa se encuentre en discusión en este momento, no ofrece impedimento a que se tramiten otras iniciativas de ley en la misma línea para otras entidades, las cuales deberían de analizarse cada caso en particular, por lo tanto, el apoyo a este proyecto de ley no es violatorio del principio de igualdad, ya que no se están dando prerrogativas indebidas. Es importante indicar que la amplitud de la norma no implica ausencia de control. Las instituciones públicas deberán garantizar que cualquier apoyo que se brinde se alinee con las prioridades nacionales y con el interés público.” (visible a folios 497-511 del tomo II del expediente legislativo).
En el informe de mayoría de la comisión dictaminadora se consignaron las siguientes conclusiones:
“Los criterios recibidos a las respectivas consultas son a favor de la iniciativa, siendo que incluso se indicaron algunas recomendaciones para modificar el texto, de la siguiente forma:
Que se modifique el artículo primero para que se lea el verbo “podrá”, de tal manera que el posible apoyo que brinden las instituciones sea de carácter facultativo.
La Contraloría General en su criterio DJ-2188-2024, de 19 de noviembre de 2024 indica:
“…la Contraloría General de la República considera que la habilitación genérica por medio de una ley para este tipo de donaciones es un tema de libre configuración del legislador, la cual, en caso de darse, deberá ajustarse a la normativa y controles generales existentes que regulan las donaciones (…) no corresponde al Órgano Contralor fiscalizar los bienes o recursos donados por vía legal. En ese sentido, corresponde a la administración donante cumplir con los requisitos legales y técnicos correspondientes a una donación y una vez que los bienes o recursos donados estén bajo la responsabilidad de sujetos privados, este Órgano Contralor no tiene competencia para intervenir…” (el resaltado es propio) De tal manera que, atendiendo las recomendaciones de estos criterios, se presentaron dos mociones de fondo, que se exponen en la siguiente tabla comparativa:
TEXTO BASE 24.582 MOCIÓN DE FONDO ARTÍCULO 1- El Estado y sus instituciones apoyarán al sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo.
ARTÍCULO 1- El Estado y sus instituciones podrán apoyar al sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo.
ARTÍCULO 3- La Contraloría General de la República fiscalizará las donaciones recibidas por parte de la Asociación Obras del Espíritu Santo al amparo de esta ley.
ARTÍCULO 3- La Asociación Obras del Espíritu Santo, enviará anualmente los estados financieros auditados, sobre estas labores, a la Comisión de Ingreso y Gasto Público para lo que corresponda.
Las mociones de fondo presentadas fueron aprobadas en la sesión del 29 de enero de 2025.
CONCLUSIONES FINALES Desde hace 24 años la Asociación Obras del Espíritu Santo se dedica a la atención integral de poblaciones en condición de pobreza extrema, pobreza y alto riesgo social, con especial énfasis en la niñez, brindándoles una amplia gama de servicios.
La AOES está autorizada por el Ministerio de Hacienda para recibir donaciones del sector público y del sector privado deducibles del impuesto de renta y de zonas francas. Asimismo, por la Tesorería Nacional para recibir donaciones mediante deducción de planilla del sector público. La organización mantiene acreditaciones y rinde cuentas ante diversas instituciones, como la Contraloría General de la República, el Ministerio de Justicia y Paz, el Ministerio de Educación Pública (MEP), el Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ-Sinem), el Ministerio de Salud (MS), el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae-Sinac), el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG-Senasa), el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el Patronato Nacional de la Infancia (PANI), la Junta de Protección Social (JPS), el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (Conapam) y las municipalidades donde tiene presencia; de manera que este proyecto de ley lo que busca es ampliar de manera integral las donaciones tanto de entidades públicas como privadas.
La AOES cuenta con firmas de auditoría de control interno y externo que velan por una administración adecuada y un uso eficiente de los recursos, así como con políticas de rendición de cuentas periódicas, en un ejercicio correcto de los recursos que percibe.
De tal manera que la Asociación Obras del Espíritu Santo va a seguir contribuyendo con los sectores más vulnerables de la sociedad costarricense”.
En el trámite legislativo consta que durante el conocimiento de este expediente en la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración el diputado Antonio Ortega Gutiérrez presentó dos mociones de orden con el propósito de que el proyecto de ley fuera consultado a varias organizaciones sociales:
“Moción N.°04-32 del diputado Ortega Gutiérrez.
Para que se consulte a las siguientes instituciones para que se refieran al proyecto:
Jefatura de la Administración de Acción Social y Administración de Instituciones de Bienestar Social del Instituto Mixto de Ayuda Social.
Coordinador de la Fundación Hogar Madre Berta Acuña Ruiz.
Asociación Pro Atención de Ancianos de Santo Domingo.
Coalición de Organizaciones de Bienestar Social.
Asociación de Cuidados Paliativos de Cartago”.
Dicha moción fue rechazada. Sin embargo, en actas constan las consideraciones realizadas por el legislador promovente de la moción en cuestión:
“Diputado Antonio Ortega Gutiérrez:
Gracias, presidente. Diputadas y diputados, y personas que siguen esta transmisión, les pediría considerar la revisión a esta iniciativa. A mi despacho me escribieron y se han contactado estas instituciones y estas fundaciones, porque están preocupadas con respecto a una posible discriminación que promovería este proyecto, y que el informe de Servicios Técnicos lo plantea incluso con términos de posible inconstitucionalidad.
Creería que lo ideal sería escuchar a estas organizaciones, que al igual que la organización Obras del Espíritu Santo, trabaja con sectores vulnerables, verdad, entonces, les diría, yo creo, no tengo temor a equivocarme, al decir que el fin de esta iniciativa es fortalecer a esta institución.
Sin embargo, de boca de estas otras instituciones, a partir del propio criterio de Servicios Técnicos, me indican que les gustaría expresar ante esta Comisión las preocupaciones que tienen para una posible modificación, mejoría de la iniciativa.
Entonces, yo les pediría que no se les cierren las puertas a estas instituciones, que al igual que la de las Obras del Espíritu Santo, trabajan con sectores vulnerables y en condiciones, digamos, propensas. Les pediría, por favor, reconsiderar el voto y finalmente votar a favor la moción de revisión y echarla atrás”. (Ver acta de la sesión n.°32 de 28 de enero de 2025 a folios 484-492 de la copia del expediente legislativo, tomo II. Lo destacado no corresponde al original).
Cabe destacar, finalmente, que en el Plenario legislativo se plantearon las dudas de constitucionalidad que ahora se someten a consulta ante esta Sala (ver acta de la sesión plenaria ordinaria n.°27 del jueves 19 de junio de 2025, en el primer período de sesiones extraordinarias de la cuarta legislatura). En ese sentido, la legisladora Rocío Alfaro Molina, afirmó lo siguiente:
“Pero refiriéndome, entonces, por el fondo de este proyecto de ley, el compañero Antonio Ortega, que es el que estuvo en la comisión que estudió este proyecto, nos indicaba que a pesar de haber hecho las mociones que, posiblemente, hubiesen logrado que nosotros al menos nos sintiéramos satisfechos del proyecto de ley.
Pero que además no fuera un proyecto que, a todas luces, es inconstitucional por discriminatorio, se podían haber hecho los arreglos, sin embargo, me parece que pesó, hasta cierto punto, las vinculaciones que la organización que se está queriendo beneficiar con el proyecto de ley, pues, los vínculos que tiene con partidos políticos y con personalidades.
Pero que esto a pesar de la obra que se hace no nos puede hacer olvidar que tenemos que cumplir ante todo con preceptos constitucionales y con criterios de ley para poder legislar de manera adecuada, por ejemplo, se propuso que este proyecto de ley no solo fuera orientada de manera exclusiva a que se pudiesen donar toda clase de bienes, muebles o inmuebles, servicios, recursos económicos, derechos y cualesquiera objeto para una única asociación, creando una excepción que no está justificada en el proyecto y en vista de que no está justificada en el proyecto se vuelve discriminatoria y como señaló el informe de Servicios Técnicos por discriminatoria inconstitucional.
¿Y por qué lo señalamos? Bueno, porque no es un asunto de la labor que realiza por el fondo la Asociación de Obras del Espíritu Santo, sino que hablamos de legislar de forma adecuada de manera que todas las organizaciones, porque no es la única que cumplen con una labor social, puedan verse beneficiadas de una legislación tal y como ésta se plantea.
Y que, para ello, y en eso sí debemos de reconocer que la comisión decidió efectivamente aprobarlo, sí por lo menos se incluyó la posibilidad de que la Contraloría fiscalice las donaciones.
Sin embargo, nos parece que el dejar en exclusiva a una asociación en detrimento realmente de muchas otras de muchas otras asociaciones que, en su momento, fueron mencionadas precisamente para que se entendiera lo que hay detrás de este señalamiento, asociaciones como la Asociación de Servicios Solidario y Misioneros Unidos en la Esperanza, Asociación los del Camino Ágape, Asodiaconía para la Promoción de Personas en Situación de Calle; la Asociación de Ayuda Siloé; la Asociación para Mejorar la Calidad de Vida de las Personas en Situación de Calle del cantón de Paraíso; la Asociación para el Rescate de las Personas en Situación de Calle de Turrialba; la Asociación para Disminuir el Sufrimiento Humano; la Asociación Posada El Buen Samaritano; la Asociación Camino a la Libertad; la Asociación Pro Ayuda al Hermano Limonense en Situación de Calle; la Fundación Hogar de Ancianos de Piedades de Santa Ana; la Asociación Casa Hogar San José de la Pastoral Social de la Arquidiócesis, Heredia; la Asociación Casa Hogar San José de la Pastoral Social de la Arquidiócesis San Roque; la Asociación Comunidad Cristiana Maná; la Asociación Centro de Rehabilitación para Alcohólicos de Goicoechea. Y podríamos seguir.
¿Y qué es lo que queremos demostrar con esto? Que lo lógico hubiese sido que se hubiesen englobado las asociaciones que cumplen con los requisitos precisamente para ser consideradas de bienestar social y que cumple con los requisitos que ya están estipulados por legislación y que esa ampliación fuera mediante este proyecto de ley ampliada.
Por ejemplo, ¿qué se estaba solicitando? Bueno, que, y de hecho se presentó un texto sustitutivo en este sentido, que la autorización no fuera solamente en beneficio de una, una sola asociación, sino que se dijera de todas las organizaciones de bienestar social así declaradas por el IMAS.
Y eso nos parece que hubiera superado en la iniciativa que se estaba planteando y nos hubiese permitido precisamente el tener el espíritu de la propuesta reflejada en la posibilidad de abarcar a las organizaciones que, como Obras del Espíritu Santo, trata de llevar a cabo.
¿Qué se hubiera requerido? ¿Qué se hubiera requerido para que este proceso se hubiese dado y se hubiera autorizado estas donaciones? Pues, cosas mínimas de control, porque aquí las cosas no son bienes de difuntos, o sea, las cosas se reparten. Y darle confianza a alguien no significa no fiscalizar, no pedir cuentas.
Un plan de trabajo debidamente aprobado por su órgano superior, que obviamente cualquier asociación que reciba donaciones tiene que tener; un presupuesto de ingresos y de gastos para el cumplimiento de sus objetivos en uso de recursos económicos; y que se remitiera a la institución donante el nombre o el programa del proyecto, los objetivos generales, los específicos, las metas con indicadores y personas responsables; o sea, un mínimo de control.
A nosotros nos parece que las vinculaciones, que los afectos, que los aprecios, que las relaciones interpersonales o políticas que se tengan con personas que están en asociaciones, como es la Asociación de Obras del Espíritu Santo, no debería de implicar el hacer un proyecto de ley con carácter discriminatorio en donde se dice: solamente vamos a hacer la excepción para esta asociación, pero vamos a dejar sin el mismo criterio a todas las demás que cumplen objetivos de carácter similar.
Y en ese sentido, ustedes pueden decir: ah, es que es el Frente Amplio, entonces, domingo siete, es porque es una cuestión, una asociación católica, es porque es un padre, es porque... No, no, no, es que Servicios Técnicos nos lo está advirtiendo.
Entonces, como hemos señalado en otras ocasiones, podíamos estar votando un proyecto de ley dando un alegrón de burro a un proyecto que se va a caer muy fácilmente, porque cualquier asociación, que ya hubo una que se pronunció señalando que esto es discriminatorio, una asociación indique: no, no, señores, o sea, esto no es correcto, o sea, no se puede solo favorecer a unos porque tienen más conexiones con el Plenario legislativo, sino que tiene que haber un criterio general. Nosotros no legislamos con una visión tan corta, tenemos que tener una política de Estado.
Y en ese sentido, el informe de Servicios Técnicos plantea directamente que no se percibe un criterio válido para establecer un trato diferenciado entre la organización beneficiaria y otras entidades privadas que desarrollan funciones similares. Y yo quiero que eso quede realmente claro el día de hoy.
O sea, nosotros no podemos votar solo por simpatías personales o por simpatías de nuestras organizaciones con otras organizaciones. Nosotros y nosotras debemos de votar, y debemos de legislar con criterios técnicos claros y con la claridad de que lo que estamos legislando responde a los intereses de la sociedad en su conjunto y a los lineamientos, y al marco jurídico por el cual todos y todas nos debemos de regir.
Y en ese sentido, Servicios Técnicos señaló que se recomendaba tramitar una iniciativa distinta en que esta habilitación se haga de forma genérica, según criterios a determinar, a fin de comprobar el interés social de las beneficiarias.
Yo sé que esta discusión llega a una hora tardía, pero no es una discusión menor, porque tiene que ver precisamente con romper ese ciclo vicioso que la ciudadanía reclama a las organizaciones políticas en que parece ser que de alguna manera se imponen nuestros criterios personales por encima del quehacer y de los intereses y sentires del resto de la población”. (Ver folios 1357-1360 de la copia del expediente legislativo, tomo V).
En esa misma sesión intervino el diputado Jonathan Acuña Soto, quien también se refirió a las posibles inconstitucionalidades denunciadas por el Departamento de Servicios Técnicos:
“Ustedes habrán visto, espero yo, el informe de Servicios Técnicos, diputadas y diputadas, donde no es una cosa menor, es una discusión que debe darse y que el Frente Amplio va a dar, okey. Yo voy a referirme punto a punto sobre estos elementos.
¿Qué es lo que ocurre? Que este proyecto de ley pretende básicamente autorizar a que se den donaciones de toda clase de bienes muebles, inmuebles, con o sin edificaciones, servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil para colaborar con los fines que desarrolla la Asociación Obras del Espíritu Santo.
Con que esto ocurra no hay mayor problema. El problema es que hay un proyecto de ley para, en específico una asociación, okey, eso es una, esa es una discusión que hay que dar, diputadas y diputados. Servicios Técnicos, hace señalamientos sobre esto.
Entonces, no basta con pretender, no sé si alguien lo pretende como una discusión exprés, sobre un asunto en el cual hay un informe de Servicios Técnicos que señala potenciales incumplimientos del principio de igualdad e, incluso, que ya la voy a citar, organizaciones. Tengo el criterio de una organización que señala que les gustaría que existan leyes que les traten de manera igual a todas las asociaciones que tienen finalidades semejantes.
(…)
Vean, en primer lugar sobre lo que se señalaba. Tenemos el criterio, por ejemplo, de la Fundación Clínica Cuidados Paliativos San Rafael Arcángel, lo voy a leer.
(…)
Decía entonces, insisto, Fundación Clínica de Cuidados Paliativos San Rafael Arcángel, okey, oficio que recibimos, que recibió el diputado Antonio Ortega 14 de abril. Reciba un cordial saludo de la suscrita Carlina Campos Ortiz, fundador de la Fundación, cédula jurídica tal.
Por este medio no estamos de acuerdo con el proyecto 24.582, Ley para Autorizar el Estado y Cualesquiera Instituciones Públicas a Colaborar y Realizar Donaciones a la Asociación Obras del Espíritu Santo, que pretende generar una autorización general a instituciones estatales para realizar donaciones.
Como organización de cuidados paliativos, lo que nos gustaría son leyes igualitarias, no que solo favorezcan a un sector de la población. A nuestras organizaciones, nos cuesta hacer fondos o recursos propios. Tenemos que realizar bingos, subastas, ventas de comida, ventas de garaje, colectas en la calle, etcétera.
Con todo respeto, señor diputado, deberían de hacer un proyecto de ley que favorezca por parejo a todas las organizaciones y a todos los sectores de la población, no solo a unos cuantos.
Si aprueban una ley por un sector, entonces otro sector va a querer una ley, después otro sector y así sucesivamente.
¿Ven que sí hay una discusión de fondo que dar acá, diputadas y diputados? ¿Ven que hay una discusión de fondo, que dar acá? En este caso es de la voz de una organización que lo que está diciendo es: ¿y por qué no debería ser una autorización pareja? ¿Qué diferencia hay entre una organización y otra? ¿O es que merecen un tratamiento especial alguna? Yo creo que no, diputados y diputadas.
Uno puede considerar loable, uno puede considerar admirable la labor de cualquier organización y aun así, nuestra obligación como diputados y diputadas de la República, es que más allá de esa admiración o esa percepción que tengamos sobre la actividad de una organización específico, no podemos legislar únicamente para esa organización. No se puede.
Pero más aún, más allá del criterio, por ejemplo, de una organización que nos está diciendo, diputados, legislen parejo, legislen con la cancha pareja para diferentes organizaciones porque existimos otras que también pasamos penurias, que requerimos de recursos y no entendemos bien por qué hay una ley en específico para una organización en específico.
Pero ustedes habrán visto, diputadas y diputados, espero yo, el informe de Servicios Técnicos, informe de Servicios Técnicos que, en resumen, indica que debemos velar por el principio de igualdad constitucional, que, si se observa jurisprudencia de la Sala, ese principio de igualdad es violado cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Eso es lo que nos está diciendo la Sala en diferente jurisprudencia.
Uno no puede violentar el principio de igualdad si no existe justificación suficiente, si no existe una justificación adecuada. ¿Y qué ocurre acá? Que esa diferenciación de trato que esté evidentemente presente en este texto solo puede ser legítima, solo puede ser apegada a nuestra norma constitucional en el tanto esté fundada en fines legítimos constitucionalmente, esté basada en diferencias relevantes, ojo, diferencias relevantes.
Si usted tiene dos organizaciones que cumplen fines similares, ¿qué diferencias relevantes hay? Diputadas y diputados les pregunto, ¿qué diferencias relevantes hay entre esta organización y esta otra que les leía que se encarga de cuidados paliativos? No, no puede hacer conocer un diputado, esa no es una diferencia relevante, no, diputadas y diputados.
Y luego dice también esa jurisprudencia de la Sala que debe existir proporcionalidad entre el fin constitucional y el trato diferenciado. Si ese trato es idóneo, además, debe comprobarse que alcanza el fin que se persigue. Eso es jurisprudencia básica de la Sala.
Se imaginan ustedes, voy a poner otro ejemplo, se imaginan ustedes, diputadas y diputados, que se nos ocurra acá hacer una condonación para unos señores con nombre y apellido, ¿verdad?, entonces decimos, vamos a condonarles los impuestos de Hacienda a estos señores en específico. ¿No creen que hay un tema allí? ¿No, no creen que hay un tema allí en el incumplimiento de ese principio de igualdad?
Por más loable que consideremos la actividad que realiza una asociación, eso mismo ocurre aquí, diputadas y diputados, por más loable que sea, no tenemos nosotras y nosotros permitido darle un tratamiento especial solo porque conocemos una asociación en específico, porque esta es una normativa que requiere generalidad para asegurar igualdad. Y sí, ninguno de esos elementos que están en la jurisprudencia de la Sala constitucional se resuelve en este proyecto de ley.
El informe de Servicios Técnicos señala que no se percibe un criterio válido para establecer un trato diferenciado. No se percibe ese criterio válido para tratar de manera diferenciada entre la organización beneficiaria y otras entidades privadas que desarrollan funciones similares.
Diputadas y diputados, van a decir en actas cuáles son los criterios fundamentados para dar ese trato diferenciado, qué diferencia esta organización de bien social de otras similares. Tendrían que decirlo en actas para ver si existe…, porque al día de hoy no hay elementos que demuestren que puede existir justificación para un trato diferenciado.
Recomienda Servicios Técnicos tramitar una iniciativa distinta en que esta habilitación se haga de forma genérica, según criterios a determinar, a fin de comprobar el interés social de los beneficiarios.
No, diputadas y diputados, aquí ni la discusión pasa por cuál sea la organización en este caso. Por eso no me escucharán a mí ustedes insistir sobre el nombre, es que no pasa ni por allí, no pasa por allí.
No pasa por allí porque imaginen ustedes, voy a ponerles un caso, otro ejemplo más. Ustedes recordarán, yo les agradezco el voto favorable, que yo había presentado un proyecto de ley que ya es ley de la República para permitir a las asociaciones de desarrollo de todo el país administrar áreas deportivas si el Concejo Municipal así lo aprueba.
Les parecería a ustedes, diputadas y diputados, les parecería razonable que ese proyecto de ley hubiese sido para habilitar la sesión (sic) de la administración de áreas deportivas a la Asociación de Desarrollo del Barrio…tal; les parecería razonable, diputadas y diputados, que, aunque yo venga a decirles a ustedes, es que vieras qué buena que es esa Asociación de Desarrollo, vieras cómo lleva adelante proyectos deportivos en esa placita.
Claro que es muy importante, diputados y diputadas, que la legitimemos y la avalemos; ustedes podrían coincidir conmigo, que esa Asociación de Desarrollo efectivamente cumple un papel fundamental y por eso es importante, muy importante, que pueda tener la administración de esa plaza, ¿no les parece que es lo mismo, diputados y diputadas? Es que lo es, lo es.
Ustedes, seguro, si yo hiciera eso con ese proyecto de ley, me habrían dicho, y Jonathan, por qué tiene que ser la Plaza de Deportes de Barreal de Heredia, y por qué en las demás no, tendrían absoluto derecho a plantearme eso, diputados y diputadas, porque estarían en lo cierto, de manera evidente en lo cierto, diputados y diputadas, tendrían ustedes razón de preguntarme, ¿por qué para esa Asociación sí y otras no?, ¿por qué para esas sí y otras no? Porque lo conocen a usted, no se puede hacer eso, diputados y diputadas.
E insisto, entonces, aquí la discusión no es ni respecto a quién se está habilitando, a quién se le está dando esta potestad, esta posibilidad, es que no pasa ni por allí, diputados y diputadas, pasa por principios constitucionales básicos.
Y entonces sí tengo que decirles que cuando se dan discusiones así, yo no creo que valga la pena el apuro legislativo, yo no creo que deba convertirse la Asamblea en una maquila, yo no creo que a pura presión se pretenda que no demos esta discusión en actas.
Porque bueno, ustedes podrán estar más a favor, más en contra de mis argumentos, pero creo que estamos señalando acá argumentos que dan para discutir, que dan para pensar, que no nos hemos inventado y que no, que no, que no obedecen a ningún tipo de postura ideológica, en seco, ni nada semejante, no, no, porque es que no es una postura ideológica nada más defender principios constitucionales, eso no es.
Porque yo les pregunto, las diputadas y diputados que proponen este proyecto de ley, ¿cuál es la razón que justifica el trato diferenciado? Porque es que incluso, diputadas y diputados, el diputado, el diputado Ortega, presentó, en segundo día de moción de 137, una moción con un texto sustitutivo, para que se modificara la autorización, para que fuese en beneficio a todas las organizaciones de bienestar social declaradas por el IMAS y la rechazaron.
No, no, no es que el Frente Amplio está en desacuerdo con que esa organización y otras puedan tener acceso a esas donaciones, no, lo demuestra que presentamos esa moción y dijimos que se les dé a todas, porque eso es lo que corresponde a un Estado de derecho, cumplir con el principio de igualdad y la rechazaron.
Por qué entonces si el rechazo obedece a cualquier inconexidad presentamos el proyecto y lo dispensamos y que se les dé a todas, las dispensas se las damos de una vez. Entonces, lo firmamos y le damos la dispensa con ese texto que presentó el diputado Ortega.
¿Por qué, diputadas y diputados, tendrían que hacer constar en actas el por qué ese trato diferenciado? Pero no porque me caen, porque me gusta más, porque me cae mejor una persona, no porque me parece admirable la labor, es que me puede parecer igualmente admirable esa labor que realizan allí y también la labor que realiza esta otra organización de cuidados paliativos de las que le leí.
No se puede, no se vale, no es adecuado que legislemos, diputados y diputadas, en específico para ninguna asociación, cuando se trata de una habilitación que tendría que darse de manera generalizada, de manera generalizada.
Ahí hay un problema, diputadas y diputados, ahí hay un problema y yo sé, yo sé que a veces se espera que proyectos así se tramiten, sin más, yo sé que se espera, seguramente pensarán ustedes que nada más habría que tramitarlo y que votemos, sin más, pero yo tengo el deber de explicarle a la ciudadanía por qué nuestro voto será como será y también el deber de intentar llamar la atención en el debate donde corresponde, aquí en micrófonos, a las diputaciones respecto al problema de fondo que hay en este proyecto de ley, al problema de fondo que hay en un proyecto de ley así.
Se llame como se llame la asociación beneficiaria, daría igual, eso da absolutamente igual en este caso diputados y diputadas.
Entonces, diputados y diputadas, cómo justifican el trato desigual, apegado a la jurisprudencia de la Sala que ha indicado en cuáles casos se puede relativizar ese principio de igualdad, cómo justifican que ese trato desigual sea razonable, sea proporcional, cómo lo justifican, diputados y diputadas, porque la justificación no puede ser que la asociación tenga algún tipo de conversación o diálogo con algún diputado o diputada, porque todas las asociaciones merecerían exactamente el mismo derecho.
Y vean, diputados y diputadas, insisto, el Frente Amplio no se opone a que se dé esta autorización de donaciones, porque incluso mocionamos para que se les dé a todas las organizaciones de bienestar social, a todas, que eso incluya a esta, a todas, y fue rechazado.
Entonces, yo llamo la atención, diputados y diputadas, no se vale intentar minimizar la discusión de proyectos de ley que tienen otras implicaciones, pretendiendo que van a pasar como una discusión irrelevante, no lo puede ser, diputados y diputadas, no lo puede ser.
Y sí hago un llamado a algo, porque yo sé cómo funcionan estos tiempos políticos, no, este no es ningún ataque a la asociación en cuestión, no, esto es una discusión jurídica que nos compete como diputados y diputadas que juramos respetar la Constitución Política.
Y, entonces, como yo sé cómo son estos tiempos de manipulación, ya seguro veré que dirán que es que nos oponemos a las obras que realiza la asociación en específico, nada más falso que eso.
Y cualquiera de ustedes que esté escuchando con atención sabe que eso es mentira, sabe que eso es falso, que esa no es la discusión central que estamos dando, que ese no es el asunto, porque propusimos que se le dé esta posibilidad a todas las asociaciones que tienen ese tipo de funciones de fines sociales, y eso incluye también Obras del Espíritu Santo, a esa y a todas las demás.
O me van a decir ustedes, diputados y diputadas, que no lleva razón la organización de la que les he leído del oficio, ¿la Fundación Clínica Cuidados Paliativos de San Rafael Arcángel? Dirán ustedes que esta no lo merece, pero la otra sí. ¿Cómo justifican que esta no lo merezca, pero la otra sí?” En la sesión también la legisladora Sofía Guillén Pérez se manifestó sobre la posible inconstitucionalidad del proyecto de ley y en lo conducente argumentó lo siguiente:
“Les decía, después del antecedente que la Sala Constitucional emite sobre el principio de igualdad, Servicios Técnicos advierte que bajo esta perspectiva otorgar en favor de una asociación de bien social un mecanismo con rango legal de financiamiento y de apoyo para su sostenimiento y desarrollo, podría ser difícil de explicar si este se hace con exclusión de otras organizaciones similares que también cumplen una función de beneficencia en la sociedad nacional.
Básicamente Servicios Técnicos nos está diciendo que no cumplimos el criterio de igualdad esbozado por la Sala y que por lo tanto atenta contra la Constitución Política el proyecto.
Y si ustedes tienen alguna duda, les recuerdo que precisamente el compañero diputado Acuña Soto leyó el criterio que nos envió la Fundación Clínica Cuidados Paliativos, en donde explícitamente dice: No estamos de acuerdo con el proyecto, que pretende generar una autorización general a instituciones estatales para darle donaciones a la Asociación Obras del Espíritu Santo.
Y nos dice esta Fundación: Como organización de cuidados paliativos, lo que nos gustaría son leyes igualitarias, no que solo favorezcan a un sector de la población, a nuestras organizaciones nos cuesta hacer fondos o recursos propios. Con todo respeto deberían hacer un proyecto de ley que favorezca por parejo a todas las organizaciones. Firma la fundadora de la Fundación Clínica Cuidados Paliativos, San Rafael Arcángel, oficio FCCPSRAJ072025 del 14 de abril del 2025.
Si ustedes tienen dudas de que efectivamente está generando una segmentación o un trato diferenciado, pues hay una fundación diciendo eso es un trato diferenciado justamente.
Entonces, no solo está el criterio de la Fundación, está el criterio formal de Servicios Técnicos diciéndonos que eso está mal. Pero además yo quisiera señalarles, compañeros y compañeras, que me parece un despropósito porque les recuerdo que, desde el 25 de junio del año pasado, ya la Asociación Obras del Espíritu Santo estaba habilitada a recibir esas donaciones. ¿Por quién? Por el IMAS. ¿Cómo? Porque ya hay una ley.
Lo que pasa es que esa ley, que sí es constitucional y es la que funciona hoy en día, pone requisitos. Por ejemplo, pone el requisito de tener una declaratoria de bienestar social y es para todas las organizaciones. Cualquier organización que cumpla sus requisitos queda habilitada a recibir las correspondientes donaciones.
Entonces, el proyecto de ley es un despropósito, es inconstitucional y no hace falta, porque ya la ley que habilita al IMAS a hacer esto, con criterios que sí son constitucionales, ya le permite a cualquier organización acceder al beneficio de esas donaciones si cumplen los criterios correspondientes.
Entonces, la pregunta que yo me hago es: ¿para qué hicieron este proyecto de ley?; es decir, ¿con qué fin? Si ya la Asociación recibe donaciones si está habilitada por el IMAS, pero debe cumplir los requisitos de la ley. Ella y cualquiera, no es solo para ella, es ella o cualquiera que cumpla esos requisitos.
Entonces, la pregunta aquí es: ¿por qué Liberación Nacional insiste en este proyecto de ley que es de su autoría?, ¿para qué si ya hay una ley que autoriza a cualquier organización a recibir esas donaciones si cumple requisitos como ser una organización de bienestar social? Y desde el año pasado esa Asociación que está en discusión acá ya recibe donaciones facultada por esa ley.
¿Qué es lo que ustedes quieren? ¿Ustedes lo que quieren es mandar una señal en año electoral? ¿Es eso? Nos tienen aquí gastando el tiempo mientras están en una esquina riéndose sin oír ninguno de los criterios que harán que esto se caiga en la Sala porque no les importa. (…)
La Ley del IMAS ya habilita esas donaciones. Obras del Espíritu Santo ya recibe esas donaciones. Hay requisitos y declaratoria de bienestar social. Listo, no se ocupa este proyecto. No se ocupa. Desde el 24 de junio del año pasado, Obras del Espíritu Santo ya recibe esas donaciones de esta naturaleza.
¿Entonces para qué están haciendo ustedes una ley especial para una asociación? ¿Cuál es la señal que ustedes le quieren enviar? ¿A quién? ¿Para qué? Diay, nada. Ustedes están en año electoral, eso es lo que sucede. Está bien, discutamos el proyecto”.
Asimismo, la diputada Priscilla Vindas Salazar, realizó las siguientes consideraciones:
“Pero es por eso que también se incluye, por ejemplo, o en las mociones que se intentó incluir, pensar en otras organizaciones de índole también religiosas. Aquí no es un tema de religión o no religión, es un tema que estamos y lo dice el criterio de Servicios Técnicos donde dice, que ya lo han leído mis compañeros, que, la causa de justificación del acto considerado desigual debe ser evaluado en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que debe existir necesariamente una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha, es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca.
Y más adelante lo que menciona es que bajo esa perspectiva del otorgar en favor de una asociación de bien social, un mecanismo con rango legal de financiamiento y de apoyo para su sostenimiento y desarrollo, podría ser difícil de explicar si este se hace con la exclusión de otras organizaciones privadas similares que también cumplen con una función de beneficencia en la sociedad nacional.
Okey, esto todo para decir qué hace que una organización tenga mayor peso que otra, por qué no todas pueden concursar con el mecanismo que ya existe de transparencia para concursar por fondos, es que puede obtener los fondos, no es que no los puede obtener, ya los puede obtener nada más porque estamos haciendo una discriminación de una organización versus otra.
Eso es lo que a mí no me parece y bueno, más allá de que no me parece, es inconstitucional. Y a mí me parece una falta de todo, que aquí se tenga el señalamiento de algo que no es para nada menor y se quiera pasar por alto e inclusive obligar a conocer este proyecto cuando hay un señalamiento de falta de inconstitucionalidad.
Entonces, compañeros y compañeras, insisto, esto no es un tema de religión o no religión, yo crecí en un hogar sumamente católico y sigo considerándome católica, pero no tiene que ver un tema con el otro, o sea, estamos aquí generando una desigualdad grosera que es una inconstitucionalidad, que no lo decimos nosotros, lo dicen Servicios Técnicos.
Y yo sé que Servicios Técnicos no es vinculante, a veces se toma como vinculante y para otras cosas no, pero es un señalamiento muy grave el que hace Servicios Técnicos, aunque no es vinculante, porque claramente estamos aquí votando este proyecto de ley a pesar de las advertencias, estamos haciendo caso omiso de algo que, por ejemplo, ya lo señalamos, como decía mi compañera Sofía Guillén, en el caso del Andrea Jiménez, no es en contra de la organización, es que la Carta Magna es muy clara y estamos generando una discriminación que no se puede justificar”.
Más adelante, la diputada Rocío Alfaro Molina insistió en las posibles inconstitucionalidades del proyecto de ley:
“En este caso, y a partir incluso de varios debates que se han dado en este Plenario legislativo cuando hablamos de proteger la democracia, entre otras cosas, estamos hablando de proteger el marco jurídico que resguarda los procedimientos, que resguarda las instituciones y que resguarda los recursos que son colectivos, los recursos económicos que nos pertenecen a todos y todas.
¿Por qué existe legislación que les impida al gusto a las instituciones públicas donar sus bienes a entidades privadas? Bueno, porque esas entidades públicas no son dueñas de esos bienes, son administradoras, están bajo su control. Esos bienes le pertenecen al pueblo de Costa Rica. Y por eso es que existe una legislación que dice cuáles son las reglas del juego y cuáles son los órganos que pueden o no decir si algo se puede dar y en qué circunstancias.
Por eso una de las normas y aquí hemos malacostumbrado decirles chayotes, que, en realidad, si recuerdo el dicho original se le decía así porque era algo que no hacía daño, o sea, que era difícil que alguien se opusiera, pero después se empezó a degradar esa expresión y se empezó a utilizar como algo irrelevante. Ese no era el objetivo, digamos, la forma en la que se llama originalmente, pero muchos de estos proyectos están relacionados con una obligación legal.
¿Cuál es esa obligación legal? De tener que legislar cuando hay una situación puntual en la que se vaya a hacer una excepción y se le vayan a otorgar recursos, por ejemplo, terrenos, donación de vehículos, donación de edificios a entidades de carácter privado.
Y entonces se hacen esos proyectos para decir, bueno, aquí hay unas condiciones, aquí hay una fiscalización, aquí hay una justificación de que amerita, de que es posible, de que todas las partes están de acuerdo y, además, pues, por supuesto, de que hay una condición de beneficio para la población que lo justifica.
Pero aquí no se quiere hacer eso, aquí no se está hablando de una donación puntual de una entidad pública a una entidad privada, se está hablando de una donación general. Es decir, que, para efectos de obras del Espíritu Santo, ya no se tendrían que legislar puntualmente y decir, este ministerio le va a donar un terreno, no, ya estaría, estaría legislado de previo.
Y no les parece a ustedes eso muy irregular, que se escoja a una única organización para decirle que, en general, ya tiene la aprobación para recibir cualquier tipo de donación, eso es muy impropio, eso es muy inadecuado.
Y podría ser Obras del Espíritu Santo, podría ser cualquier otra organización, igual lo estaríamos señalando.
Pero por favor, tampoco nos pongamos de ingenuos y de ingenuas al no observar el poder de proyección que tiene y de divulgación que tiene una determinada organización. Sí, es una organización que un día está en la tarima del señor presidente, otra en la del señor alcalde, todos los días vemos anuncios, todos ellos por labores muy loables.
Pero si es una organización fuerte, por qué es la escogida para ser favorecida por una legislación especial que le va a impedir o que hace innecesario tener que legislar puntualmente cuando una entidad pública le quiera hacer donaciones, porque aquí no es solamente quien recibe, tal vez nos hemos centrado más en eso por hablar del efecto discriminatorio que tiene sobre otras organizaciones, aquí también el efecto es sobre quienes donan.
Se está dando una autorización, lo que popularmente llamamos un cheque en blanco, se está diciendo no se debe cumplir con los criterios y los requisitos que solicita el IMAS.
¿Por qué? Porque una entidad pública, vamos a ponerlo así, porque un jerarca de una entidad pública puede tomar bienes que pertenecen a todos los y las costarricenses y darlo como un cheque en blanco sin tener que dar una explicación.
Aquí cabe realmente preguntarnos, y vamos a ver, porque todos y todas sabemos que esas organizaciones de bien social existen porque el Estado no se ha hecho suficientemente cargo de cubrir las necesidades de una población que tiene una creciente población vulnerable, okey.
Pero entonces, ante ese escenario, este proyecto de ley lo que plantea es un cheque en blanco para todas las entidades públicas para darle donación a una organización, podría ser una organización que administra un padre, podría ser una organización que fomenta el deporte, podría ser una asociación cultural, el caso es que es una.
Y a ustedes, señoras y señores, no les parece que esos señalamientos, que eso no es una cosa de gustos, no es un asunto de que Servicios Técnicos se le ocurrió, es que está citando a la Constitución, esa misma que hemos defendido en muchas ocasiones y que hemos señalado que algunos quieren irrespetar”.
En atención a tales argumentos únicamente consta la intervención del diputado Luis Fernando Mendoza Jiménez que, en resumen, afirmó lo siguiente:
“Yo quiero pedir el voto afirmativo por este proyecto de ley, independientemente que sea de Liberación Nacional o que sea de cualquier partido político, es un buen proyecto de ley, reitero que atiende a la población infantil vulnerable”.
Luego de tales intervenciones, el proyecto de ley fue sometido a votación obteniendo treinta y un votos a favor, y nueve en contra (ver acta de la sesión plenaria ordinaria n.°27 de 19 de junio de 2025, visible a folios 1352-1389 de la copia del expediente legislativo, tomo V).
Estimamos que debe partirse de la premisa de que el principio de igualdad es fundamental en todo ordenamiento jurídico. Justamente, la Declaración Universal de los Derechos Humanos parte, en su preámbulo, de la noción de que:
[L]a libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana.
Nuestra Constitución establece en el art. 33 lo siguiente:
Art. 33.- Toda persona es igual ante la ley y no podrá practicarse discriminación alguna contraria a la dignidad humana.
Como tesis de principio, la noción de igualdad, en el sentido que es utilizada por el art. 33 de la Constitución Política y que ha sido examinado en abundante jurisprudencia de este Tribunal, implica que todas las personas tienen derecho a ser sometidos a normas –legislativas, reglamentarias o administrativas– que no generen diferencias de trato a personas que se encuentran en condiciones fácticas, materiales o jurídicas que son iguales (principio de igualdad “en la ley”). Es decir, no se pueden establecer diferencias de trato regulatorio que no estén fundamentadas en condiciones objetivas y relevantes de desigualdad, o que no sean necesarias, razonables o proporcionales a la finalidad que se persigue al establecer la diferencia de trato. En tal sentido, lo que resulta cuestionable no es la mera diferenciación de trato “razonable y objetivo”, sino los abordajes injustificados, infundados y desproporcionados. Conforme con lo anterior, para que un trato diferenciado sea legítimo es indispensable que cumpla con los componentes del juicio de razonabilidad.
De la mano con lo anterior, los operadores jurídicos están sometidos al principio constitucional de igualdad a efecto de que no realicen distinciones odiosas respecto de la aplicación de las normas jurídicas frente a personas o colectivos que se encuentren en idénticas circunstancias (principio de igualdad “ante la ley”).
La Sala Constitucional tiene múltiples precedentes relacionados con la tutela constitucional del principio de igualdad. Desde su más temprana jurisprudencia, este Tribunal ha establecido límites al poder público y concretamente a la Asamblea Legislativa al hacer referencia al principio de “igualdad en la ley” de modo que no se establezcan diferencias o distinciones que carezcan de una base razonable que justifiquen esa diferenciación:
“El principio de igualdad ante la Ley, recogido en el artículo 33 Constitucional, ha sido desarrollado por esta Sala en numerosas sentencias, distinguiendo la "igualdad ante la ley" o "igualdad en la ley" de la "igualdad en aplicación de la ley". La primera afecta esencialmente al legislador y la segunda a quienes deben aplicarla, de tal modo que, la "igualdad ante la ley" precisa un cotejo de los supuestos de hecho, en otras palabras, lo que prohíbe el principio de igualdad jurídica, en este sentido, es la discriminación, es decir, que la desigualdad de tratamiento legal sea injustificada; y la "igualdad en aplicación de la ley" un cotejo de los diferentes casos litigiosos planteados, a saber, que en el plano de aplicación de la ley, el principio obliga a que ésta sea aplicada, efectivamente, de modo igual a todos aquellos que se encuentren en la misma situación, sin que quien deba aplicarla pueda establecer diferencia alguna en razón de las personas o de circunstancias que no sean precisamente las presentes en la norma”. (Sentencia n.°1993-5388. Lo destacado no corresponde al original).
Se destaca de dicha sentencia justamente que el principio de igualdad prohíbe que la desigualdad de tratamiento legal sea injustificada, es decir, carente de una motivación razonable.
En la sentencia n.°1996-02754 la Sala cita lo dicho por la PGR en lo relativo al principio de igualdad en la ley:
“[E]l Principio de Igualdad Constitucional, Igualdad en la Ley e Igualdad en la Aplicación de la Ley debe ser analizado desde dos vertientes, frente al legislador y frente a la aplicación de la norma. Que en ese sentido, la sentencia número 0144 del 12 de julio de mil novecientos ochenta y ocho, dictada por el Tribunal Constitucional Español, dijo: "El principio de igualdad que garantiza la Constitución (art.14) y que está protegido en último término por el recurso constitucional de amparo (art. 53.2 CE) opera, como tantas veces hemos dicho, en dos planos distintos. De una parte, frente al legislador, o frente al Poder reglamentario, impidiendo que uno u otro puedan configurar los supuestos de hecho de la norma, de modo tal que se dé trato distinto a personas que desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación o, dicho de otro modo, impidiendo que se otorgue relevancia jurídica a circunstancias que, o bien pueden ser jamás tomadas en consideración por prohibirlo así, expresamente la propia Constitución, o bien no guardan relación alguna con el sentido de la regulación que, al incluirlas, incurre en arbitrariedad y es por eso discriminatoria.
En otro plano, en el de la aplicación, la igualdad ante la ley obliga a que esta sea aplicada efectivamente de modo igual a todos aquellos que se encuentran en la misma situación, sin que el aplicador pueda establecer diferencia alguna en razón de las personas o circunstancias que no sea precisamente las presentes en la norma (...)" (Estudios sobre la Constitución Española, Tomo II, página 839). Que es en ese tanto, para determinar que un grupo de personas se encuentra discriminado, se requiere que otro grupo se encuentre en mejor posición o disfrutando de un régimen jurídico más favorable”. (Lo destacado no corresponde al original).
Luego, en esa misma sentencia, la Sala realiza las siguientes consideraciones:
“El principio de la igualdad es consubstancial al ser humano. Hoy la igualdad ante la ley es un derecho inmanente a la persona, propio de toda sociedad civilizada y bastión de todo orden jurídico. No hay libertad, no hay democracia, no hay justicia, si no hay igualdad ante la ley. Es un axioma universal, que ya nadie debate. Su desconocimiento -ante cualquier circunstancia- viola los principios de la libertad y de la equidad, del Derecho y del interés público. Quienes ostentan el poder -como depositarios temporales de la autoridad del Estado- deben velar por la eficacia de este principio, en todas las manifestaciones de sus mandatos: en la promulgación de la ley, en su ejecución y su aplicación. De otra manera estarían transgrediendo la Constitución y mancillando la esencia de los derechos del hombre y de la mujer. La norma legal o reglamentaria, o bien su ejecución o aplicación, que de cualquier forma instituye un privilegio, es contraria al principio de la igualdad ante la ley.
"Per imparem non habet imperium" (entre iguales no hay derecho preferente), dice un aforismo latino. Cuando una Constitución moderna establece un catálogo de derechos individuales básicos, tales como la igualdad ante la ley, dicha Constitución prohíbe por ello mismo la sanción de leyes que consagren desigualdades entre los sujetos de derecho, o debe entenderse que la ley abroga aquellas otras leyes anteriores de las que pudieran derivarse desigualdades frente a la aplicación de la nueva norma”. (Lo destacado no corresponde al original).
En la sentencia n.°2000-05378 la Sala insistió en que el principio de igualdad es, además de un derecho, una obligación impuesta a los poderes públicos a fin de que se otorgue un trato igualitario a quienes se encuentren en una misma condición. Además, introdujo la distinción entre la diferenciación y la discriminación. En ese sentido, este Tribunal enfatizó que la Constitución Política prohíbe la discriminación, pero no excluye la posibilidad de que el poder público pueda otorgar tratamientos diferenciados a situaciones material y jurídicamente distintas. Lo anterior, eso sí, siempre y cuando se funde en una base objetiva, razonable y proporcionada. Ante lo cual, el principio de igualdad en la ley impide establecer una norma de forma tal que se otorgue un trato diferente a personas o situaciones que, desde un criterio de razonabilidad, se encuentran en la misma situación fáctica. Al respecto, la Sala dejó establecidas las siguientes consideraciones:
“II.- Sobre el Principio de Igualdad y el Derecho a la no Discriminación. El artículo 33 de la Constitución establece la igualdad, no sólo como principio que informa todo el ordenamiento, sino además como un auténtico derecho subjetivo en favor de los habitantes de la República. En razón de ello se proyecta sobre todas las relaciones jurídicas, especialmente las que se traban entre los ciudadanos y el poder público. De ahí que el derecho a la igualdad se resume en el derecho a ser tratado igual que los demás en todas y cada una de las relaciones jurídicas que se constituyan. Por otra parte, la igualdad es también, una obligación constitucionalmente impuesta a los poderes públicos, lo cual consiste en tratar de igual forma a los que se encuentren en iguales condiciones de hecho, constituyéndose, al mismo tiempo, en un límite a la actuación del poder público. No obstante ello y que, en tesis de principio, todos son iguales ante la ley, en la realidad se pueden dar situaciones de desigualdad.
Aquí es importante indicar que existen dos conceptos básicos que suelen confundirse al hablar del tema de la igualdad ante la Ley, como lo son la discriminación y la diferenciación. La Constitución prohíbe la discriminación, pero no excluye la posibilidad de que el poder público pueda otorgar tratamientos diferenciados a situaciones distintas, siempre y cuando se funde en una base objetiva, razonable y proporcionada. Resulta legítima una diferenciación de trato cuando exista una desigualdad en los supuestos de hecho, lo que haría que el principio de igualdad sólo se viola cuando se trata desigualmente a los iguales y, por ende, es inconstitucional el trato desigual para situaciones idénticas. En el caso de examen es menester hablar sobre la igualdad en la ley, y no en la aplicación de la ley, que es otra de las facetas del principio de igualdad constitucional. La igualdad en la ley impide establecer una norma de forma tal que se otorgue un trato diferente a personas o situaciones que, desde puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación de hecho.
Por ello, la Administración en su función reglamentaria y el legislador, tienen la obligación de no establecer distinciones arbitrarias entre situaciones de hecho cuyas diferencias reales, en caso de existir, carecen de relevancia, así como de no atribuir consecuencias jurídicas arbitrarias o irrazonables a los supuestos de hecho legítimamente diferenciados. De esta forma, no se puede hablar de discriminación o de trato desigual, cuando quienes lo alegan se encuentran en una situación de desigualdad de circunstancias, y tampoco puede hablarse de derecho de equiparación cuando existen situaciones legítimamente diferenciadas por la ley, que merecen un trato especial en razón de sus características. En este sentido, ya la Corte Plena, en sesión extraordinaria del veintisiete de noviembre de mil novecientos ochenta, manifestó:
‘El principio de igualdad que establece el artículo 33 de la Constitución, no tiene un carácter absoluto pues no concede propiamente un derecho a ser equiparado a cualquier individuo sin distinción de circunstancias, sino más bien a exigir que la ley no haga diferencias entre dos o más personas que se encuentran en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, y no puede pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales’”. (Lo destacado no corresponde al original).
Además, haciendo eco de sus propios precedentes, este Tribunal ha afirmado lo siguiente:
“VI. - Sobre el principio general a la igualdad y su excepción. El fundamento principal de la accionante para impugnar el artículo 4 de la Ley de Opciones y Naturalizaciones radica en considerar que la norma infringe el principio general a la igualdad. Se debe recordar que el principio de igualdad admite que no en todos los casos se debe recibir un trato igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica, de manera tal que no toda desigualdad constituye una discriminación. Así las cosas, la igualdad solo es violentada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. En múltiples ocasiones, esta Sala ha sostenido que este principio pretende garantizar que quienes se encuentren en iguales condiciones reciban un mismo tratamiento jurídico. De esta manera, para demandar un trato igual debe demostrarse que se está ante una misma situación jurídica y que por razones de justicia, se obliga a que todo trato diferenciado se encuentre justificado.
Ciertamente, la Constitución Política como instrumento jurídico por excelencia regula el principio a la igualdad y de él emana la obligación de no discriminar, salvo que existan elementos que permitan un tratamiento distinto. Para los efectos de ilustrar la aplicación de este principio en la jurisprudencia de esta Sala, se cita la sentencia No. 2008-07228, en cuanto establece lo siguiente:
“VIII.- Sobre el DERECHO A LA IGUALDAD en general.- Como tesis de principio, la noción de igualdad, en el sentido que es utilizada por el artículo 33 de la Constitución Política y que ha sido examinado por abundante jurisprudencia de este Tribunal, implica que todas las personas tienen derecho a ser sometidos a las mismas normas y obtener el mismo trato (igualdad en la ley y ante la ley); mejor aún, que no se pueden establecer diferencias de trato que no estén fundamentadas en condiciones objetivas y relevantes de desigualdad, o que no sean necesarias, razonables o proporcionales a la finalidad que se persigue al establecer la diferencia de trato. Este principio general, lo que significa, es que la desigualdad debe surgir de un acto legislativo (reserva de ley) por tratarse del desarrollo de un derecho fundamental y sus fines, ser conformes con los principios y valores de la Constitución Política, lo que supone, también, que la diferencia de trato deba fundarse en supuestos de hecho que sean válidos y diferentes. […] Por otra parte, la igualdad es también una obligación constitucionalmente impuesta a los poderes públicos, la cual consiste en tratar de igual forma a los que se encuentren en iguales condiciones de hecho, constituyéndose, al mismo tiempo, en un límite a la actuación del poder público. No obstante ello y que, en tesis de principio, todos son iguales ante la ley, en la realidad se pueden dar situaciones de desigualdad.
IX.Sobre la DISCRIMINACIÓN y la DIFERENCIACIÓN.- Es importante indicar que existen dos conceptos básicos que suelen confundirse al hablar del tema de la igualdad ante la Ley, como lo son la discriminación y la diferenciación. La Constitución prohíbe la discriminación, pero no excluye la posibilidad de que el poder público pueda otorgar tratamientos diferenciados a situaciones distintas, siempre y cuando se funde en una base objetiva, razonable y proporcionada. Resulta legítima una diferenciación de trato cuando exista una desigualdad en los supuestos de hecho, lo que haría que el principio de igualdad sólo se viole cuando se trata desigualmente a los iguales y, por ende, es inconstitucional el trato desigual para situaciones idénticas. En el caso de examen es menester hablar sobre la igualdad en la ley, y no en la aplicación de la ley, que es otra de las facetas del principio de igualdad constitucional.
La igualdad en la ley impide establecer una norma de forma tal que se otorgue un trato diferente a personas o situaciones que, desde puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación de hecho. Por ello, la Administración -en su función reglamentaria- y el legislador, tienen la obligación de no establecer distinciones arbitrarias entre situaciones de hecho cuyas diferencias reales, en caso de existir, carecen de relevancia, así como de no atribuir consecuencias jurídicas arbitrarias o irrazonables a los supuestos de hecho legítimamente diferenciados. De esta forma, no se puede hablar de discriminación o de trato desigual, cuando quienes lo alegan se encuentran en una situación de desigualdad de circunstancias, y tampoco puede hablarse de derecho de equiparación cuando existen situaciones legítimamente diferenciadas por la ley, que merecen un trato especial en razón de sus características.” (Ver en igual sentido las sentencias número 0337-91 y 0831-98)”. (Sentencia de esta Sala n.°2010-01656, reiterado en el voto n.°2022-013753. Lo resaltado no corresponde al original).
Sobre el principio de igualdad en la ley, esta Sala dictó la sentencia n.°2011-004575 en la cual se realizaron las siguientes consideraciones:
“Igualdad en la ley supone que todos debemos estar sometidos razonablemente a los mismos estándares y disfrutar los mismos mecanismos jurídicos que permitan hacerlo valer, responde a una exigencia del principio de generalidad frente a los privilegios, que precisamente empezaron a combatirse desde la revolución francesa, en cuanto exigía un trato igual o similar para todos quienes se encontraran en un mismo supuesto de hecho o en situaciones cuyas diferencias reales carecen de relevancia. Las normas jurídicas en consecuencia deben estar redactadas de la forma más impersonal y universal que sea posible, salvo que, los privilegios se justifiquen con base en normas constitucionales o de los derechos humanos que permitan tales distinciones o persigan esos fines, para alcanzar un derecho real y razonable que garantice una mayor igualdad de hecho o con el fin de compensarla. Pero tal mecanismo debe estar justificado no sólo en que la medida de referencia sea útil, sino debe ser necesaria para lograr un objetivo legítimo y de derecho de igual rango en una sociedad democrática, como lo han establecido los tribunales internacionales de derechos humanos.
(…) Cuando el Estado concede un derecho que no se fundamenta directamente en una norma constitucional o de grado superior, debe hacerlo sin discriminación, dado que el producto del propio legislador se encuentra limitado por un ordenamiento jurídico superior que le controla. Por otra parte, el principio de generalidad cede si hay razones fundadas en condiciones objetivas y relevantes de desigualdad, consecuentemente es posible discriminar o dar un trato diverso a quienes se encuentren en situaciones disímiles o diversas de hecho, caso contrario, si no las hay el legislador no puede establecerlas, aunque goce de la discrecionalidad y la libertad de configuración del derecho. De esta manera, no podría permitirse los efectos discriminatorios de una norma”. (Lo resaltado no corresponde al original).
El precedente citado pone de manifiesto justamente que el principio de igualdad en la ley responde a una exigencia del principio de generalidad, el cual puede ceder solamente en caso de que existan razones debidamente fundadas en condiciones objetivas y relevantes de desigualdad que las justifiquen.
Asimismo, la Sala ha dicho lo siguiente:
“C.- Sobre la violación a la igualdad, principio de razonabilidad y proporcionalidad. Con fundamento en el principio de libertad de configuración el legislador tiene amplias facultades para regular la conducta de los administrados y de sus servidores públicos, de manera que puede establecer reglas jurídicas iguales a quienes están en iguales condiciones, e incluso establecer diferentes categorías o grupos entre las personas que se encuentran en diferentes condiciones, o si persigue objetivos fundados en los tratados internacionales de derechos humanos o en la Constitución Política. Únicamente la desigualdad que esté desprovista de una justificación objetiva y razonable violenta la Constitución Política. (…) De ahí que, lo anterior lleva al Tribunal a considerar que existe una incongruencia con la razonabilidad de las normas. En la sentencia No. 1999-05236 la Sala estableció los siguientes componentes de la razonabilidad:
“…este Tribunal estima prudente hacer referencia a lo que se considera es la ‘razonabilidad de la ley como parámetro de constitucionalidad’. Conviene recordar, en primer término, que la ‘razonabilidad de la ley’ nació como parte del ‘debido proceso sustantivo’ (substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial ‘debido proceso’ se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva.
La superación del ‘debido proceso’ como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada ‘razonabilidad técnica’ dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de ‘razonabilidad técnica’ hay que analizar la ‘razonabilidad jurídica’. Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin: en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución.
Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable (en similar sentido pueden consultarse las sentencias números 1738-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos y 08858-98 de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho). La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la ‘razonabilidad ‘ al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que ‘...La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea ‘exigible’ al individuo..." (sentencia de esta Sala número 3933-98 de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho).
En el sentido del criterio anteriormente expuesto, esta Sala ha venido aplicando la institución en su jurisprudencia. (Lo que está en negritas no corresponde al original).” Ahora bien, la Sala ha establecido en la sentencia No. 2006-06347, que:
“Un beneficio se convierte en privilegio cuando no encuentra una justificación que razonablemente lo ampare. El principio de igualdad jurídica determina un tratamiento jurídico igual para quienes se encuentran en igualdad de situación y un tratamiento desigual para quienes se encuentren en situaciones diferentes. La diferencia de situación puede ser real, o bien, determinada por la ley, en cuyo caso tal determinación está sujeta al principio de razonabilidad para ser válida: la diferencia debe ser razonable. Caso contrario, se incurre en una discriminación odiosa por irrazonable, y como tal creadora de una situación que no se conforma con el principio del artículo 33 constitucional. En ese sentido, señala que esta Tribunal ha considerado que la igualdad:
"…solo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que debe existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha…" (Resolución N° 316-93 de nueve horas treinta y nueve minutos del veintidós de enero de mil novecientos noventa y tres, reafirmada por la sentencia N° 1045-94 de las once horas cincuenta y un minutos del dieciocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, entre otras).” (Ver sentencia de esta Sala n.°2012-003267. Lo subrayado no corresponde al original).
Dicha sentencia enfatiza en que el principio de igualdad exige un tratamiento jurídico igual para quienes se encuentran en igualdad de situación y un tratamiento desigual para quienes se encuentren en situaciones diferentes. La diferencia de situación puede ser fáctica, o bien, determinada por la ley, en cuyo caso tal determinación está sujeta al principio de razonabilidad para ser válida: la diferencia debe ser razonable. De no estar fundamentada en criterios de razonabilidad, se incurre en una discriminación odiosa, y como tal creadora de una situación que no se conforma con el principio del artículo 33 constitucional. Es decir, la diferenciación –que es posible– para ser válida debe sujetarse al principio de razonabilidad. En otras palabras, la diferencia debe ser razonable y encontrarse debidamente justificada en el trámite legislativo.
En la sentencia n.°2015-003569 este Tribunal hizo expresa alusión al principio de trato diferenciador y justificación razonable al examinar que una determinada medida adoptada en perjuicio de los periodistas estaba desprovista de justificación, lo que implicó una lesión al principio de igualdad:
“VII.- SOBRE EL PRINCIPIO DE IGUALDAD. El principio de igualdad implica, tal y como lo ha reconocido la Sala Constitucional en múltiples resoluciones, que todas las personas que se encuentran en una misma situación deben ser tratadas en forma igual. Por otra parte, “El principio de igualdad, contenido en el Artículo 33 de la Constitución Política, no implica que en todos los casos, se deba dar un tratamiento igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica que pueda existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho la Sala, sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Pero, además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que deba existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha.
Es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal de la ley, no prohíbe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, como tratamiento diverso. Todo lo expresado quiere decir, que la igualdad ante la ley no puede implicar una igualdad material o igualdad económica real y efectiva” (véanse los votos n.° 1770-94 y 1045-94).
El punto está en determinar si esta diferenciación de trato está fundada en fines legítimos constitucionalmente, en sí es objetiva, es decir, si está sustentada en un supuesto de hecho diferente, si está basada en diferencias relevantes (tertium comparationis), si existe proporcionalidad entre el fin constitucional y el trato diferenciado que se ha hecho y el motivo y el contenido del acto y si ese trato es idóneo para alcanzar el fin que se persigue.
En el primer supuesto, la diferencia de trato supone que esté basada en objetivos constitucionalmente legítimos, lo que conlleva tres consecuencias en la finalidad perseguida. En primer lugar, las leyes no pueden perseguir fines que contradigan el Derecho de la Constitución o las normas que se encuentran en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos. En segundo término, cuando se persiguen fines no tutelados constitucionalmente, pero que no contradicen sus valores y principios, la diferenciación de trato debe ser estrictamente vigilada en relación con los supuestos de hecho que la justifican y la finalidad que persigue. Por último, cuando se persigue un fin constitucionalmente tutelado la diferenciación de trato será válida siempre y cuando respete los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y sea necesaria.
La Sala Constitucional, en el voto Nº 4883-97, expresó sobre este principio, lo siguiente:
“El principio de igualdad, contenido en el Artículo 33 de la Constitución Política, no implica que en todos los casos, se deba dar un tratamiento igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica que puedan existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho esta Sala, sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que debe existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha. Es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal de la ley, no prohibe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, con tratamiento diverso. Todo lo expresado quiere decir, que la igualdad ante la ley no puede implicar una igualdad material o igualdad económica real y efectiva.’ (Sentencia número 6832-95 de 16:15 horas del 13 de diciembre de 1995).” (…)
Por último, el trato diferenciador que hace la directriz cuestionada entre periodistas y no periodistas no tiene justificación razonable, no persigue un fin constitucional legítimo, por lo que en sí misma vulnera el principio de igualdad de todas aquellas personas que ostentan la condición de comunicador social.
IX.Conclusión: Así las cosas, este Tribunal considera que sí presenta una vulneración a los derechos fundamentales alegados, en razón de no se logran demostrar los motivos –razonablemente justificados– por los cuales se estableció una directriz para canalizar la entrega de la información requerida por los periodistas a través de la Dirección Ejecutiva; trato que no se aplica a otros usuarios”. (Lo destacado no corresponde al original).
En la sentencia n.°2018-12095 esta Sala realizó las siguientes consideraciones:
“De allí que el principio de igualdad no tenga un carácter absoluto, ya que no concede propiamente un derecho a ser equiparado a cualquier individuo sin distinción de circunstancias. Por el contrario, lo que realmente prescribe, es que no se hagan diferencias entre dos o más personas que se encuentren en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, sin que pueda pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales. En consecuencia, mientras la diferenciación debidamente justificada permanece en armonía con los derechos fundamentales y la dignidad humana, la discriminación, entendida desde un punto de vista jurídico, significa otorgar un trato diferente con base en características particulares que resultan injustas, arbitrarias o irrazonables. Téngase presente que cuando las distinciones son razonables, están fundamentadas en criterios preestablecidos y su contenido es equitativo, correcto y lógico. Esto es así, porque la justificación del acto que confiere el trato distinto debe ser sopesada con su finalidad y efectos, de forma tal que exista un vínculo razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad a alcanzar”. (Lo subrayado corresponde al original).
En la sentencia n.°2023-008157 –al hacer eco de la sentencia n.°2011-004575– este Tribunal dijo:
“El Estado, al promulgar las leyes, está en la obligación de que cumplan con la ideología constitucional, tanto que sean producto de un ejercicio democrático, entendido en su sentido formal y material, como también, para impedir el establecimiento de privilegios que no estuvieran debidamente justificados en fines congruentes con el Derecho de la Constitución. (…)
La forma en que se evitan –los privilegios– es exigir que cuando la ley establezca diferenciaciones, estas se encuentren plenamente justificadas en intereses y criterios objetivos superiores del ordenamiento jurídico”. (Lo destacado no corresponde al original. Criterio que fue reiterado en la sentencia n.°2025-005205).
De este pasaje es preciso enfatizar que exigir que cuando la ley establezca diferenciaciones, estas se encuentren plenamente justificadas en criterios objetivos superiores del ordenamiento jurídico, supone evitar privilegios. Ergo, si la diferenciación definida por el legislador no se encuentra plenamente justificada, esta resulta inconstitucional por lesionar el art. 33 de la Constitución Política.
El anterior desarrollo jurisprudencial no implica que este Tribunal también haya admitido la legitimidad de medidas legislativas, reglamentarias o administrativas diferenciadas en atención a las diversas cualidades que se estén examinando. De hecho, se ha avalado la constitucionalidad de las denominadas “medidas de discriminación positiva”, pues el hecho de tomar conciencia que hay poblaciones o personas que están material y jurídicamente en condiciones diferentes también es una manifestación del principio de igualdad entendida como una medida de equiparación. Al respecto, esta Sala ha afirmado lo siguiente:
“El tomar conciencia de ese hecho [las diferencias]es lo que justifica que, en aras del principio de igualdad, el Estado fomente y establezca medidas tendentes a brindar trato distinto a los desiguales, debido a que las diferencias existentes entre los sujetos lo justifican. Estas diferencias o situaciones particulares constituyen lo que la Sala ha denominado en su reiterada jurisprudencia "elementos objetivos de diferenciación", que justifican y ameritan un trato diferenciado en determinadas circunstancias, es decir, lo que se conoce en la doctrina constitucional como "discriminación positiva" y más correctamente “acciones positivas”, que consisten en dar un tratamiento especial a aquellas personas o grupos que se encuentren en una situación de desventaja con respecto a los demás, como es el caso de las mujeres, quienes socialmente no se encuentran en igualdad de condiciones con el hombre, no por diferencias de capacidad sino más bien por mandatos sociales.
Este tratamiento diferenciado busca compensar esa situación de desigualdad original y se orienta al logro de una "igualdad real" entre los sujetos. Debe resaltarse que, a juicio de este Tribunal Constitucional esa diferencia de trato no quebranta el principio de igualdad, por el contrario, resulta de la aplicación del mismo y de una adecuada interpretación del Derecho de la Constitución; de hecho, existen diversos instrumentos jurídicos tendientes a fomentar esa igualdad real entre los sujetos”. (Sentencia n.°2008-012582. Lo destacado no corresponde al original).
A la luz de lo anterior, esta minoría estima que no es contrario al principio de igualdad que la ley establezca determinadas y puntuales medidas de acción afirmativa cuando estas sean necesarias para enderezar unas específicas situaciones de desigualdad objetiva que afecten a particulares colectivos y se procure de ese modo aspirar a la igualdad real o material. Lo anterior, claro y está, siempre y cuando la medida se base en criterios objetivos y razonables que el legislador está en la obligación de justificar:
“[L]a discriminación positiva es válida siempre que se base en criterios objetivos y razonables, el Estado debe establecer con toda claridad la creación de categorías o grupos de personas, que merecen un tratamiento diferenciado, pero también, al impulsar la igualdad no debe dejar a personas por fuera de las medidas, es decir, debe cohesionar de la mejor manera aquellos que se encuentran en la misma situación con el fin agrupar a las personas que se encuentran en la misma desventaja que otras, para balancear sus relaciones de hecho, como también de derecho. Lo que no se puede hacer es establecer diferencias cuando la misma situación exige un tratamiento igual para las personas que pertenecen a esa categoría”. (Sentencia n.°2024-023246. Lo destacado no corresponde al original).
A partir de este profuso repaso de la jurisprudencia de la Sala Constitucional concluimos que el principio de igualdad contenido en el art. 33 de la Constitución Política exige que en todos los casos que razonablemente se encuentren en una misma condición, las normas jurídicas deben darle un trato igualitario. Lo que no implica que en todos los escenarios el poder regulador deba responder prescindiendo de posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica. En cuyo caso, el principio de igualdad se viola cuando la desigualdad normativa carece de elementos objetivos de diferenciación que justifiquen razonablemente la decisión jurídica adoptada. Le corresponde al emisor de la norma jurídica mostrar y justificar la razonabilidad de su decisión regulatoria.
En un Estado social y de derecho como el nuestro el principio de igualdad se erige también en un instrumento de transformación social para intentar equiparar a quienes lo requieren –igualdad real o material–, pero igualmente los poderes públicos deben razonablemente definir los destinatarios de estas medidas y justificar el trato distintivo.
En definitiva, el principio de igualdad se establece como uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico y, en esa medida, debe emplearse como criterio básico para la producción normativa y su posterior interpretación y aplicación por parte de los operadores jurídicos.
Dado que el proyecto de ley que se somete a consulta se refiere esencialmente a una prerrogativa para todo el Estado y todas sus instituciones para apoyar al sostenimiento de la AOES a través de la donación de “toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil para colaborar”, consideramos necesario realizar una breve referencia a la figura de las donaciones públicas.
La donación es un acto de liberalidad que conlleva el traspaso de un bien de una persona a otra, sea esta física o jurídica. Implica, por tanto, la reducción del patrimonio del donante en favor de un tercero que recibe la donación. Al respecto, por ejemplo, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha indicado lo siguiente:
“El contrato de donación, se basa en un acto de liberalidad, el cual implica una reducción del patrimonio del donante, en beneficio de un tercero, con quien no lo liga ninguna deuda. El donante decide trasladar una porción de su patrimonio en forma gratuita, esto es, no recibe a cambio ninguna contraprestación, y el convenio requiere para su perfeccionamiento, la aceptación del donatario dentro de las condiciones previstas en el canon 1399 del Código Civil”. (Lo destacado no corresponde al original. Sentencia n.°00547 – 2002).
Asimismo, la Sala Constitucional se ha referido a las cualidades del contrato de donación en los siguientes términos:
“VIII.- LA DONACION.- Para la más calificada doctrina nacional del Derecho Privado, la figura jurídica de la donación "es un contrato esencialmente gratuito, que tiene como característica determinante que provoca una ventaja patrimonial específica para el donatario, o sujeto beneficiado con el contrato, que consiste en un enriquecimiento autorizado legalmente, que en principio no está sujeta a contraprestación"; tiene como consecuencia la traslación del dominio de un bien y la eficacia del contrato es de naturaleza real. Como contrato que es, la donación debe cumplir con los requisitos y elementos de todo acto jurídico, lo que significa que sólo debe ser realizado por sujetos de derecho con capacidad para hacerlo, que debe manifestarse en dos planos diferentes, como capacidad jurídica, que es la potencialidad de ser sujeto de efectos de derecho y como capacidad de actuar, que es la que le reconoce la ley; la capacidad se complementa con la legitimación, de manera que el sujeto podrá realizar un determinado contrato, por no estarle prohibido expresamente por la ley (artículo 28 Constitución Política)”. (Sentencia n.°2000-06328).
No obstante, tratándose de la Administración Pública ese acto de liberalidad, encuentra su límite infranqueable en el principio de legalidad que emana tanto de la Constitución Política como de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) e implica que sus actos requieren de norma legal expresa que los autorice. En consecuencia, de no existir esta la donación se encontraría irremediablemente vedada.
Ahora bien, cabe precisar que la Administración Pública dispone a su favor de un patrimonio público que requiere ser debidamente resguardado y custodiado. En esa medida, por ejemplo, nuestro ordenamiento jurídico establece condiciones para autorizar o impedir la libre disposición de este patrimonio.
En primer lugar, la Constitución Política ordena que le corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa la enajenación de los bienes propios de la Nación y especifica de forma muy puntual cuáles bienes no pueden salir del dominio o del control del Estado:
Art. 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:
(…)
No podrán salir definitivamente del dominio del Estado:
Los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales - éstos últimos mientras se encuentren en servicio- no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma del dominio y control del Estado. (Lo destacado no corresponde al original).
Es tan valiosa y sensible esta competencia constitucional a favor de la Asamblea Legislativa que el art. 124 constitucional ordena que no procede la delegación de este tipo de proyectos de ley en comisiones permanentes.
Por otra parte, tratándose de los bienes municipales, la Constitución dispone lo siguiente:
Art. 174.- La ley indicará en qué casos necesitarán las Municipalidades autorización legislativa para contratar empréstitos, dar en garantía sus bienes o rentas, o enajenar bienes muebles o inmuebles. (Lo destacado no corresponde al original).
También es relevante señalar que tratándose de la Caja Costarricense de Seguro Social existe una restricción constitucional para variar el uso de los fondos y las reservas de los seguros sociales:
Art. 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.
La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.
No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.
Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales.
(Así reformado por el artículo único de la ley N° 2737 de 12 de mayo de 1961). (Lo destacado no corresponde al original).
Por su parte, nuestro Código Civil –tratándose de bienes públicos– detalla que por ley están destinados a la utilidad general y esas cosas públicas no pueden separarse de ese servicio, salvo que legalmente se disponga así:
CAPÍTULO II.
De los bienes con relación a las personas Art. 261.- Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.
Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.
Art. 262.- Las cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas.
Art. 263.- El modo de usar y de aprovecharse de las cosas públicas se rige por los respectivos reglamentos administrativos; pero las cuestiones que surjan entre particulares, sobre mejor derecho o preferencia al uso y aprovechamiento de las cosas públicas, serán resueltas por los tribunales.
A partir de lo anterior, la Sala Constitucional ha afirmado que los bienes de dominio público o demaniales son aquellos que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa (ver, por ejemplo, la sentencia n.°2017-011715). Pero también hay bienes que pertenecen a la Administración Pública, pero no están de un modo permanente sometidos al servicio de utilidad general, sino que se trata de bienes patrimoniales, fiscales o de dominio privado. Lo cual es importante para determinar el régimen jurídico aplicable para cada caso concreto. Esa diferencia es visible, por ejemplo, en los arts. 169 y 170 del Código Procesal Contencioso Administrativo que en lo relativo a los procesos de ejecución de sentencia admite el embargo de los bienes de “dominio privado de la Administración Pública, que no se encuentren afectos a un fin público” y prohíbe el embargo justamente respecto de “los bienes de titularidad pública destinados al uso y aprovechamiento común, tampoco los vinculados directamente con la prestación de servicios públicos en el campo de la salud, la educación o la seguridad y cualquier otro de naturaleza esencial”.
La necesidad de que exista una ley que autorice la liberación de bienes públicos también se encuentra recogida en el art. 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República que ordena lo siguiente:
Artículo 5- Control sobre fondos y actividades privados. Todo otorgamiento de beneficios patrimoniales, gratuito o sin contraprestación alguna, y toda liberación de obligaciones, por los componentes de la Hacienda Pública, en favor de un sujeto privado, deberán darse por ley o de acuerdo con una ley, de conformidad con los principios constitucionales, y con fundamento en la presente ley estarán sujetos a la fiscalización facultativa de la Contraloría General de la República. Cuando se otorgue el beneficio de una transferencia de fondos del sector público al privado, gratuita o sin contraprestación alguna, la entidad privada deberá administrarla en el Sistema de Cuentas del Sector Público; además, llevará registros de su empleo, independientes de los que corresponden a otros fondos de su propiedad o administración. Asimismo, someterá a la aprobación de la Contraloría General de la República, el presupuesto correspondiente al beneficio concedido.
(Así reformado por el artículo 40 inciso b) de la ley Manejo eficiente de la liquidez del sector público, N° 10495 del 17 de junio del 2024). (Lo destacado no corresponde al original).
Dicha norma autoriza la posibilidad legal de realizar donaciones, pero aclara que tratándose de la liberación de bienes de la Hacienda Pública debe realizarse de conformidad con una ley que, a su vez, se sujete a los principios constitucionales.
Por su parte, el Código Municipal ordena la siguiente:
Art. 71- La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este Código y la Ley 9986, Ley General de Contratación Pública, del 27 de mayo de 2021, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.
Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, expresamente, una ley especial. Sin embargo, las municipalidades, mediante el voto favorable de las dos terceras partes del total de los miembros que integran su concejo, podrán donar directamente bienes muebles e inmuebles, siempre que estas donaciones vayan dirigidas a los órganos del Estado e instituciones autónomas o semiautónomas, que a su vez quedan autorizadas para donar directamente a las municipalidades.
Los bienes muebles declarados por la administración en desuso o en mal estado podrán ser objeto de donación, ya sea a entidades públicas o privadas declaradas de interés público, de interés social o sin fines de lucro, y deberá existir para ello un acto motivado y el avalúo previo elaborado por el departamento técnico correspondiente a nivel municipal o, en su defecto, del avalúo de la Dirección General de Tributación. Se requerirá autorización mediante el voto favorable de las dos terceras partes del total de los miembros que integran su concejo.
Cuando la donación implique una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, se requerirá la autorización legislativa previa.
Podrán darse préstamos o arrendamientos de los recursos mencionados, siempre que exista el convenio o contrato que respalde los intereses municipales.
A excepción de lo dispuesto en los párrafos anteriores, las municipalidades podrán otorgar ayudas temporales a vecinos y vecinas del cantón que enfrenten situaciones, debidamente comprobadas, de desgracia o infortunio; asimismo, podrán crear albergues para las personas que se encuentren en situación de abandono y situación de calle, una vez demostrada dicha condición de acuerdo con los parámetros establecidos en la Ley 10009, Ley para la Creación de Albergues para las Personas en Situación de Abandono y Situación de Calle, de 27 de setiembre de 2021. También, podrán financiar escuelas municipales de música, comparsas, cimarronas y subvencionar escuelas de música y bandas sinfónicas de formación musical que pertenezcan a organizaciones sin fines de lucro, o asociaciones de desarrollo dentro del cantón, centros de educación pública, beneficencia o servicio social que presten servicios al cantón respectivo; además, las municipalidades podrán otorgar becas de estudio a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior.
Asimismo, las municipalidades quedan autorizadas con dispensa de trámite legislativo para gestionar y desarrollar proyectos de vivienda municipal y otorgar, sobre las viviendas construidas, el derecho de usufructo habitacional, mediante contrato de usufructo habitacional, conforme a lo estipulado en la ley que otorga ñ-competencia a las municipalidades para desarrollar y administrar proyectos de vivienda municipal. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior.
(Así modificada su numeración por el artículo 1° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018, que lo traspasó del antiguo artículo 62 al 71)
(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 10713 del 7 de mayo de 2025). (Lo destacado no corresponde al original).
De dicha norma interesa resaltar justamente la indicación de que si la donación implica una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, se requerirá la autorización legislativa previa respecto de ese bien en concreto.
Asimismo, tratándose de bienes con alto valor ambiental, aunque no se refiera propiamente a donaciones, también es de suyo exigido la aprobación de una ley que justifique la reducción de áreas silvestres protegidas. A tales efectos, el art. 38 de la Ley Orgánica del Ambiente ordena lo siguiente:
Art. 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida. (Lo destacado no corresponde al original).
Lo cual ha sido ampliamente tutelado por este Tribunal Constitucional (ver, por todas, la sentencia n.°2024-036952).
La Ley General de Contratación Pública regula la posibilidad de realizar donaciones, pero advierte igualmente que es un mecanismo posible siempre y cuando los bienes no estén afectos a un fin público:
Art 75- Donación de bienes muebles e inmuebles. La donación de bienes muebles e inmuebles entre instituciones de la Administración Pública es posible en el tanto los bienes no estén afectos a un fin público y la donación tenga por objeto la satisfacción del interés público.
Para proceder con la donación de bienes inmuebles, deberá mediar resolución motivada por parte del máximo jerarca de la institución que dona, sin que pueda delegar tal actuación, así como un acuerdo de aceptación tomado por el máximo Jerarca de la institución beneficiaria de la donación. Para la donación de bienes muebles la decisión de donar deberá ser adoptada por el jerarca o por quien este delegue.
En todos los casos deberá constar el avalúo elaborado por el órgano especializado de la administración respectiva o, en su defecto, del avalúo de la Dirección General de Tributación u otra entidad pública.
Todos los bienes muebles declarados por la Administración en desuso o en mal estado podrán ser objeto de donación, ya sea a entidades públicas o privadas declaradas de interés público, de interés social o sin fines de lucro, debiendo existir acto motivado para ello. (Lo destacado no corresponde al original).
Finalmente, la referida Ley General de Contratación Pública introdujo modificaciones a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, concretamente a los procesos de donación de bienes declarados en desuso:
Artículo 96 ter- Trámite de donaciones y bienes en desuso o mal estado Todos los bienes, las obras o los servicios que la Administración central reciba o done, en carácter de donaciones nacionales o internacionales, deberán registrarse contablemente según los lineamientos que determine para este efecto la Contabilidad Nacional, como órgano rector en materia contable.
Los bienes de los órganos de la Administración central, que ingresen en las categorías de bienes en desuso o mal estado, podrán ser vendidos o donados por las instituciones, atendiendo las regulaciones que se dicten, mediante reglamento, a propuesta de la Contabilidad Nacional como órgano rector del subsistema.
(Así adicionado por el artículo 133 inciso c) de la Ley General de Contratación Pública, N° 9986 del 27 de mayo de 2021).
Todo este desarrollo es pertinente para ilustrar que estas autorizaciones genéricas para hacer donaciones tienen como límite el tipo de bien de que se trata, ya que para la enajenación de un bien afecto a un fin público se requiere de una norma legal que lo desafecte expresamente y que autorice su enajenación, o bien, utilizar el mecanismo de declaratoria de desuso. Esto tiene relevancia constitucional en virtud de lo dispuesto en el art. 121 inciso 14) constitucional. Además, también tendría relevancia dependiendo de la institución que se trate, respecto de lo dispuesto en los arts. 73 y 174 constitucionales; y dependiendo del inmueble que se pretenda donar, respecto de la protección de los recursos naturales consagrada en los arts. 6, 50 y 89 constitucionales.
Sobre el particular, esta Sala –haciendo eco de la sentencia n.°2007-2063– dijo recientemente lo siguiente:
“Tratándose de los bienes demaniales, debe distinguirse los que lo son en carácter de la Nación , precisamente por su titularidad y por la fuente normativa de afectación, en tanto la determinación deriva de las propias normas constitucionales –se tienen aquellos que están definidos y determinados precisamente en la propia Constitución Política, en los artículos 6, 50, 89 y 121 inciso 14) de la Constitución, sea las aguas territoriales, las costas, el espacio aéreo, la plataforma continental, el zócalo insular, los recursos y riquezas naturales del agua del suelo y del subsuelo, las bellezas naturales, el patrimonio histórico y artístico de la Nación, las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público en el territorio nacional, los yacimientos de carbón, las fuentes o yacimientos de petróleo, sustancias hidrocarburadas, depósitos de minerales radioactivos, servicios inalámbricos – lo que modernamente se conoce como espacio electromagnético– , los ferrocarriles, muelles y aeropuertos que estén en servicio– ; y los que lo son por disposición de la ley o decreto ejecutivo – en los casos previstos en la ley –, donde es el decreto el que determina los inmuebles que se incorporan al patrimonio forestal del Estado, su categoría y la sujeción al respectivo plan de manejo, y según se anotó anteriormente, también su sujeción a un fin público determinado, en tanto marca el destino del bien al uso o servicio público o a otra finalidad determinante que justifique su demanialidad.
Es así como interesa resaltar que los bienes dominicales o demaniales tienen ese carácter en virtud de una afectación dada, o por una norma expresa de nuestra Carta Fundamental o por disposición legal, que denota su sujeción a un fin público determinado, en tanto marca el destino del bien al uso o servicio público o a otra finalidad determinante que justifique esa demanialidad. En virtud de lo cual, siendo la afectación la vinculación jurídica por el que el bien se integra a esta categoría de bienes, según su destino y conforme a las correspondientes previsiones legales, ello implica, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les puede privar de ese régimen especial que los regula, para separarlos de ese fin público al que están vinculados (esto es, para su desafectación); y es en este sentido que se requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado; motivo por el cual es que esta Sala ha estimado que no es posible una desafectación genérica, y mucho menos, la implícita; es decir, en esta materia no puede existir un "tipo de desafectación abierto", para que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete, señalándolos; y en este sentido, es importante recordar que toda desafectación, como debe provenir de acto legislativo, estará sujeta a los controles jurisdiccionales correspondientes – en este sentido, ver sentencias número 2000- 10466 y 2002-8321.
Asimismo, debe recordarse que para la desafectación del patrimonio forestal – lo que se traduce en la reducción o eliminación del área silvestre protegida–, sólo se puede hacer mediante ley de la República, después de realizarse los estudios técnicos previos (estudio de impacto ambiental) que justifique la medida, en los términos previstos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Por último, es importante resaltar que, tratándose de los bienes demaniales de la Nación, su desafectación sólo podría darse por reforma constitucional, en aplicación del principio del paralelismo de las formas, se repite, previo estudio técnico que acredite la desafectación, según se indicó anteriormente. Además, en lo concerniente a su uso y/o concesión sólo puede ser aprobada por el Plenario Legislativo, no así por Comisiones Legislativas Plenas, en los términos previstos en el artículo 124 constitucional (sentencias número 2002-8321 y 2004-8928)”. (Ver sentencia n.°2023-017109).
Con lo cual, es indiscutible que una eventual ley genérica para facultar donaciones –como la prevista actualmente en la Ley de Asociaciones– no autoriza dejar sin efecto otras restricciones constitucionales que atiendan a la naturaleza, fin o uso público que se encuentra destinado el bien, pues en tales casos se requiere autorizaciones constitucionales o legales para desafectar los específicos bienes demaniales. Eventualmente el análisis concreto de estas donaciones estará sometida a los controles administrativos y jurisdiccionales que corresponda. Sin embargo, una norma de rango legal no puede desconocer todo el andamiaje normativo constitucional y legal que protege a los bienes que están destinados al uso público, máxime cuando se trata de un acto de liberalidad como el que supone la donación.
Consideramos importante advertir –de previo a manifestar nuestro parecer sobre las dudas de constitucionalidad planteadas– que esta minoría toma nota de una serie de datos fácticos y jurídicos que dan cuenta de la importante labor social que despliega la AOES en nuestro territorio nacional y no tiene duda de su papel en la atención de poblaciones en riesgo social que no cuentan con las posibilidades propias o un apoyo solidario familiar, comunal o estatal para la satisfacción de sus necesidades primarias.
Tal y como consta en la exposición de motivos del proyecto de ley, la AOES está constituida como una asociación y así se encuentra debidamente inscrita en el Registro de Asociaciones. Asimismo, desde el año 2009 el Poder Ejecutivo dictó a su favor una declaratoria de utilidad pública para los intereses del Estado. Esto, mediante el decreto ejecutivo n.°35108 del 02 de marzo de 2009, que a la letra dice lo siguiente:
Art. 1º-Declárese de Utilidad Pública para los intereses del Estado la Asociación Obras del Espíritu Santo, cédula de persona jurídica número 3-002-344562.
A partir de dicha declaratoria y de la Ley de Asociaciones, la AOES podría recibir “franquicias y concesiones administrativas y económicas que, para cumplir con sus fines, el Poder Ejecutivo les otorgue”. Esto, supeditado al cumplimiento de una serie de requisitos y a que se mantengan los motivos por los cuales fue concedido el reconocimiento de utilidad pública. Así, la Ley de Asociaciones, n.°218, dispone lo siguiente:
Art. 26.-Las asociaciones pueden adquirir toda clase de bienes, celebrar contratos de cualquier índole y realizar operaciones lícitas de todo tipo, encaminadas a la consecución de sus fines.
Las donaciones, subvenciones, transferencias de bienes muebles e inmuebles u otros aportes económicos del estado o sus instituciones, deberán ser fiscalizados por la Contraloría General de la República y debidamente liquidados por la Asociación beneficiaria ante el ente contralor, según los fines previstos y los principios de la sana administración.
De no presentarse las liquidaciones correspondientes dentro del mes siguiente al cierre del año fiscal, el ente contralor lo informará de oficio a la administración activa respectiva y a la vez, la asociación que incumpla quedará imposibilitada para percibir fondos del Estado o sus instituciones, hasta que satisfaga la información requerida.
(Así reformado por el artículo único de la ley N° 8007 del 4 de julio de 2000)
Art. 32.- Las asociaciones simples, federadas o confederadas, cuyo desarrollo o actividad sean particularmente útiles para los intereses del Estado y llenen una necesidad social, podrán ser declaradas de utilidad pública cuando lo soliciten al (*)Ministerio de Justicia y Paz y este lo estime conveniente. Para alcanzar este beneficio, las asociaciones deberán tener tres años de inscritas como mínimo y operar legalmente al servicio de la comunidad.
Las asociaciones reconocidas como de utilidad pública podrán gozar de las franquicias y concesiones administrativas y económicas que, para cumplir con sus fines, el Poder Ejecutivo les otorgue. En cualquier momento, el (*)Ministerio de Justicia y Paz revocará este beneficio, si desaparecen los motivos por los cuales fue concedido. Este Ministerio llevará los controles de las asociaciones declaradas de utilidad pública y les exigirá informes anuales.
(Así reformado por el artículo 67 de la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, N° 7935 del 25 de octubre de 1999)
(*) (Modificada su denominación por el artículo 3° de la ley N° 8771 del 14 de setiembre de 2009).
Asimismo, según se explica en la exposición de motivos y también se aprecia del Sitio Web oficial del Instituto Mixto de Ayuda Social, la AOES obtuvo ya la declaratoria de “organización de bienestar social”. Una institución de bienestar social es una persona jurídica constituida por la Ley de Asociaciones o la Ley de Fundaciones que se dedica a ejecutar proyectos para el cuidado, protección y rehabilitación de grupos sociales vulnerables. Al respecto, el “Reglamento para la prestación de servicios y el otorgamiento de beneficios, subsidios y transferencias monetarias del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)” las define del siguiente modo en su art. 3 inciso t):
Instituciones de Bienestar Social: Son sujetos privados constituidos como persona jurídica, tutelados bajo la Ley de Asociaciones 218 o la ley de Fundaciones 5338 (según corresponda), que ejecutan programas y proyectos destinados a la atención directa, cuidado, protección y rehabilitación social de niños, niñas y adolescentes, personas adultas mayores, personas con discapacidad, personas en situación de calle y personas consumidoras de sustancias psicoactivas, cuyos fines sean congruentes con los programas avalados por los respectivos entes rectores y ministerio de salud.
Dicha normativa estable el procedimiento para el registro formal de las organizaciones o instituciones de bienestar social:
Art. 113: Registro de las organizaciones de bienestar social, para la asignación de beneficios patrimoniales, subsidios o transferencias monetarias gratuitas o sin contraprestación alguna para la ejecución de proyectos aprobados por el IMAS: Para el registro de instituciones de bienestar social, previo a la asignación de beneficios patrimoniales, subsidios o transferencias monetarias gratuitas o sin contraprestación alguna para la ejecución de proyectos de instituciones de bienestar social con recursos otorgados por el IMAS, la organización interesada debe presentar solicitud suscrita en formato físico o digital en conjunto de los requisitos establecidos en el artículo 103 de este reglamento denominado "registro de los sujetos de derecho privado que no tienen carácter de bienestar social, para la asignación de beneficios patrimoniales, subsidios o transferencias monetarias gratuitas o sin contraprestación alguna para la ejecución de proyectos aprobados por el IMAS".
El registro de las organizaciones de bienestar social será el producto del análisis de los fines que de conformidad con la revisión del acta constitutiva de la organización, tenga vinculación con los fines que persigue el IMAS. Además de la verificación de los estatutos en su totalidad y sus reformas así como de las condiciones que determinan la idoneidad para el manejo de fondos públicos según lo dispuesto por la Contraloría General de la República, mediante la norma técnica, así como la aplicación de la ley 9986, su reglamento y los lineamientos de la Autoridad de Contratación Pública según corresponda, así como los principios de la ley N°8292, Ley General de Control Interno y la ley N°8422 Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito.
Queda totalmente prohibido aplicar la discrecionalidad administrativa para valorar otros aspectos o pedir otros requisitos. La persona funcionaria que incurra en esta conducta y así se demuestre en el procedimiento administrativo de rigor, incurrirá en falta grave. El registro de las organizaciones de bienestar social será un trámite que se realizará en cualquier momento del año, debido a la aprobación del presupuesto ordinario y el presupuesto extraordinario.
(Así modificada su numeración mediante acuerdo N° 32-02-2025 de la sesión 06-02-2025 y publicado en el Alcance Digital N° 39 a La Gaceta N° 53 del 19 de marzo del 2025, que lo traspaso del antiguo artículo 115 al artículo 113, ya que en dicha sesión ordenó derogar los numerales 88 y 89 y correr la numeración de los restantes artículos.)
Además, esa normativa reconoce cuáles serían los derechos por obtener un reconocimiento administrativo de este tipo:
Art. 116: De los derechos de las instituciones de bienestar social: Una institución de Bienestar Social tendrá los siguientes derechos:
(Así modificada su numeración mediante acuerdo N° 32-02-2025 de la sesión 06-02-2025 y publicado en el Alcance Digital N° 39 a La Gaceta N° 53 del 19 de marzo del 2025, que lo traspaso del antiguo artículo 118 al artículo 116, ya que en dicha sesión ordenó derogar los numerales 88 y 89 y correr la numeración de los restantes artículos.) (Lo destacado no corresponde al original).
Como se indicó supra, en la exposición de motivos también se afirmó que la AOES ya cuenta con una autorización del Ministerio de Hacienda para recibir donaciones del sector público y privado que son deducibles del impuesto de renta y de zonas francas (art. 8 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, n.°7092).
También, este Tribunal constató que en la Ley de Impuesto al Valor Agregado (IVA), n.°6826 se incorporó un Capítulo de exenciones en donde se incluyó a la AOES:
Artículo 8- Exenciones. Están exentos del pago de este impuesto:
18. La adquisición de bienes y servicios realizada por la Fundación Ayúdenos a Ayudar y la Asociación Pro-Hospital Nacional de Niños, de conformidad con la Ley N.° 8095, Exoneración para la Fundación para el Rescate y Protección del Patrimonio de la Casa Presidencial, la Fundación Ayúdenos para Ayudar y la Asociación Pro-Hospital Nacional de Niños, de 15 de marzo de 2001, la Asociación Obras del Espíritu Santo, cédula de persona jurídica número tres-cero cero dos trescientos cuarenta y cuatro mil quinientos sesenta y dos (N.° 3-002-344 562).
Estarán igualmente exentas la venta de bienes y la prestación de servicios que hagan dichas entidades, así como las adquisiciones y las ventas de bienes y servicios que realice la Federación Cruzada Nacional de Protección al Anciano (Fecrunapa).
Finalmente, en la exposición de motivos –y además se trata de un hecho público notorio y loable– se hace un elenco de las acciones sociales que son llevadas a cabo por la organización que se pretende beneficiar con este proyecto de ley. Incluso el IMAS dejó de manifiesto en el expediente legislativo lo siguiente:
“Es importante mencionar que la Asociación Obras del Espíritu Santo proporciona alimentación a personas en situación de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad social”.
Con los antecedentes fácticos, jurídicos y las opiniones institucionales que constan en el expediente legislativo, esta minoría no duda de la acción social benéfica desplegada por la organización. No obstante, lo que competencialmente le corresponde a esta Sala es evacuar las dudas de constitucionalidad formuladas por los legisladores consultantes y rendir una opinión en lo relativo a tales aspectos de constitucionalidad planteados (arts. 96-101 de la LJC), y a esta minoría explicar nuestra posición al respecto.
Analizaremos las dos consultas básicas por aparte. Además, en cada caso traeremos a colación el objeto de la consulta, las normas consultadas y unas consideraciones sobre lo que consta en el expediente. Solo después procederá manifestar nuestro parecer.
A.- Sobre los arts. 1 y 2, y la presunta violación de varios principios Objeto de la consulta Como se ha dicho, los legisladores consultantes plantean la duda sobre una presunta lesión al principio de igualdad respecto de los arts. 1 y 2, porque se crea una predisposición para ayudar a la AOES a través de donaciones de todo tipo, sin que conste una motivación concreta, razonable y proporcional para dar un trato distinto entre organizaciones con iguales fines de servicio social. Aducen que no se visualiza una razón para establecer un trato diferenciado, es decir, una motivación concreta, razonable, proporcional y objetiva que fundamente ese trato diferenciado en beneficio de una sola organización de ayuda social.
Como preámbulo, los legisladores explican que en Costa Rica ya existe un registro nacional de instituciones y servicios de bienestar social para todas las organizaciones, asociaciones y fundaciones que obtengan la declaratoria de bienestar social que otorga el IMAS. El beneficio de obtener esta distinción es facultarlas a recibir financiamiento para su operación. La duda surge justamente al conceder el beneficio o la predisposición a apoyar a la AOES con esta autorización general y excluir a todas las demás organizaciones de bienestar social, fundaciones o asociaciones sin fines de lucro que trabajan en condiciones de vulnerabilidad a lo largo del país.
Normas consultadas Es oportuno transcribir de nuevo las normas que son objeto de la consulta. Los arts. 1 y 2 del proyecto de ley disponen lo siguiente:
Art. 1- El Estado y sus instituciones podrán apoyar al sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo.
Art. 2- Se autoriza al Estado, los ministerios y sus órganos adscritos, las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas, municipalidades, entes públicos no estatales y cualquier otra entidad pública, sin importar su forma de organización y naturaleza, para que donen, a la Asociación Obras del Espíritu Santo, toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil para colaborar con los fines que desarrolla dicha Asociación en la sociedad costarricense. En el caso de bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, se deberá realizar la respectiva desafectación legal previo a acordar la donación.
Sobre la información que consta en el expediente legislativo En lo relativo a tales agravios, según se detalló supra, en el expediente legislativo consta la exposición de motivos en la que se hace referencia a las labores de ayuda social que realiza dicha organización y los mecanismos de control con los que cuenta. Sin embargo, no es posible ubicar en dicha exposición un elemento jurídico o fáctico diferenciador a favor de esta organización que justifique o explique el motivo por el cual se tramita un proyecto de ley en concreto a su favor.
El informe de la subcomisión designada para dictaminar el proyecto al interno de la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración reiteró los principales elementos de la exposición de motivos, detalló el trámite legislativo, resumió las respuestas producto del trámite de consultas institucionales y concluyó que la propuesta legislativa es una acción afirmativa para la AOES en virtud del impacto social y la efectividad de su gestión. Dicha subcomisión descartó una presunta lesión al principio de igualdad porque, a su juicio, esta iniciativa parlamentaria no ofrece impedimento a que se tramiten otras iniciativas de ley para otras entidades y aseveró que la amplitud de la norma no implica ausencia de control, toda vez que “las instituciones públicas deberán garantizar que cualquier apoyo que se brinde se alinee con las prioridades nacionales y con el interés público”. De este modo, la subcomisión dictaminadora sugiere que exista una especie de ley para cada entidad privada con fines benéficos.
En el informe de mayoría de la comisión dictaminadora se reiteraron los criterios antes esbozados y se recomendó al Plenario Legislativo la aprobación del proyecto.
Luego, tal y como se puso de manifiesto supra, en la discusión del proyecto de ley varios legisladores evidenciaron lo que –a su juicio– podría ser una posible discriminación promovida por el propio proyecto de ley y propusieron incluso varias mociones para realizar consultas a otras organizaciones sociales que laboran con sectores poblacionales vulnerables y mociones para que eventualmente fueran incluidas en la iniciativa parlamentaria. Asimismo, según se detalló, en el Plenario se plantearon las dudas de constitucionalidad que acá se consultan sin que, a tales efectos, se haya acreditado que los legisladores proponentes o de la comisión dictaminadora hayan detallado en motivos para dispensar un eventual trato legislativo más favorable hacia la AOES. Sobre lo cuestionado por los consultantes consta, por ejemplo, como se detalló previamente, que en el Plenario se expuso lo siguiente:
“[S]e propuso que este proyecto de ley no solo fuera orientado de manera exclusiva a que se pudiesen donar toda clase de bienes, muebles o inmuebles, servicios, recursos económicos, derechos y cualesquiera objeto para una única asociación, creando una excepción que no está justificada en el proyecto y en vista de que no está justificada en el proyecto se vuelve discriminatoria”.
Asimismo, la legisladora Rocío Alfaro Molina planteó directamente en el Plenario la advertencia previa realizada por el Departamento de Servicios Técnicos:
“[E]l informe de Servicios Técnicos plantea directamente que no se percibe un criterio válido para establecer un trato diferenciado entre la organización beneficiaria y otras entidades privadas que desarrollan funciones similares”.
Lo cual fue abonado por el legislador Jonathan Acuña Soto quien afirmó ante el Plenario, que:
“[E]n resumen, indica que debemos velar por el principio de igualdad constitucional, que, si se observa jurisprudencia de la Sala, ese principio de igualdad es violado cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable”.
Dicho diputado cuestionó en esa sesión que no constaba en el trámite legislativo cuáles eran las diferencias relevantes que justifican al proyecto:
“Si usted tiene dos organizaciones que cumplen fines similares, ¿qué diferencias relevantes hay? Diputadas y diputados les pregunto, ¿qué diferencias relevantes hay entre esta organización y esta otra que les leía que se encarga de cuidados paliativos?”.
Y reiteró lo advertido por el Departamento de Servicios Técnicos:
“El informe de Servicios Técnicos señala que no se percibe un criterio válido para establecer un trato diferenciado. No se percibe ese criterio válido para tratar de manera diferenciada entre la organización beneficiaria y otras entidades privadas que desarrollan funciones similares”.
La legisladora Sofía Guillén Pérez también reiteró en el Plenario lo siguiente:
“[O]torgar en favor de una asociación de bien social un mecanismo con rango legal de financiamiento y de apoyo para su sostenimiento y desarrollo, podría ser difícil de explicar si este se hace con exclusión de otras organizaciones similares que también cumplen una función de beneficencia en la sociedad nacional”.
Criterio de esta minoría El proyecto de ley, tal y como lo explicó la PGR en su opinión jurídica, pretende otorgar una habilitación genérica para que toda la Administración Pública pueda disponer de sus bienes, fondos y servicios por vía de donación, a favor de la AOES.
Estas habilitaciones son requeridas a la luz del principio de legalidad para legitimar la conducta de traspasar un bien de la Administración Pública de forma gratuita y como una liberalidad hacia un sujeto de derecho privado. Ya existen, como lo explica la PGR, habilitaciones legales de índole genérico. Arriba esto se puso de manifiesto con la alusión a la Ley de Asociaciones y en concreto a las asociaciones reconocidas como de utilidad pública. Pero también se encuentran estas habilitaciones en la Ley de Fundaciones, la cual en su art. 18 estipula lo siguiente:
Art. 18.- Para que las fundaciones puedan recibir de las instituciones públicas donaciones, subvenciones, transferencias de bienes muebles o inmuebles o cualquier aporte económico que les permita complementar la realización de sus objetivos deberán cumplir los siguientes requisitos:
Para contar con absoluta transparencia en la consecución, fuente y manejo de esos fondos públicos por parte de las fundaciones, estas deberán llevar en una cuenta separada las donaciones que reciban y la procedencia de estas, y deberán especificar en qué se invierten. Lo anterior deberá ser fiscalizado por la auditoría interna que toda fundación está obligada a tener, la cual ejercerá sus funciones de conformidad con la normativa vigente en la materia que fiscalice, y según lo establecido en los manuales de normas técnicas de auditoría y control interno emitidos por la Contraloría General de la República.
El informe de la auditoría deberá remitirse al ente contralor junto con el informe de la Junta Administrativa, de acuerdo con lo señalado en el artículo 15 de esta Ley.
(Así reformado por el artículo 15° de la ley N° 8823 del 5 de mayo de 2010). (Lo destacado no corresponde al original).
Además, existe el ejemplo del caso de las asociaciones de desarrollo, ya que el art. 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), n.°3859, dispone lo siguiente:
Art. 19. El Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas, las municipalidades y demás entidades públicas, quedan autorizadas para otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase, a estas asociaciones, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso económico y social del país.
El Estado incluirá en el Presupuesto Nacional una partida equivalente al 2% de lo estimado del Impuesto sobre la Renta de ese período que se girará al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, para las asociaciones de desarrollo de la comunidad, debidamente constituidas y legalizadas. El Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, depositará esos fondos en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, para girarlos exclusivamente a las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad a la vez para crear un fondo de garantía e incentivos, que permita financiar o facilitar el financiamiento de proyectos que le presenten las mismas asociaciones, de acuerdo con la respectiva reglamentación. (Lo destacado no corresponde al original).
La particularidad de los tres ejemplos citados radica justamente en la generalidad de la habilitación para todas las asociaciones declaradas de utilidad pública, todas las fundaciones que cumplan determinados requisitos legales y todas las asociaciones de desarrollo comunal.
En el sub lite el cuestionamiento consiste justamente en la combinación de los arts. 1 y 2 del proyecto de ley, pues de forma sumamente amplia se autoriza a toda la Administración Pública, incluyendo a municipalidades, –pese a que en ese tema se rigen por una ley especial–, o la CCSS –pese a la restricción constitucional–, a que realicen donaciones específicamente a favor de la AOES, sin que se justifique de forma razonable el trato diferenciado que le pretende otorgar el legislador. Estas donaciones –tal y se prevé en la norma– son de cualesquiera tipo de bienes:
“Toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil para colaborar”.
Y únicamente tratándose de bienes inmuebles afectos a un fin específico, se prevé la orden de realizar la respectiva desafectación legal previo a acordar la donación.
Se constata entonces que se procura generar una autorización general a todas las instituciones estatales para realizar donaciones a favor de una asociación de bienestar social en particular. Al respecto, cabe reiterar, como se puso de manifiesto supra al examinar el contenido del principio de igualdad, que este prohíbe que la desigualdad de tratamiento legal sea injustificada, es decir, carente de una motivación razonable que la justifique. Asimismo, se examinó que las eventuales medidas de acción positivas o afirmativas consisten en dar un tratamiento especial a aquellas personas o grupos que se encuentren en una situación de desventaja con respecto a los demás. En cuyo caso, se adoptan esa medidas necesarias para enderezar unas específicas situaciones de desigualdad objetiva que afecten a particulares colectivos y se procura de ese modo aspirar a la igualdad real o material. Lo anterior, claro y está, siempre y cuando la medida se base en criterios objetivos y razonables que el Estado está en la obligación de justificar. Precisamente, el juicio de razonabilidad es el instrumento para dilucidar cuando una ley singular es válida constitucionalmente, o bien, cuando establece una diferencia que riñe con el principio de la igualdad.
A ese respecto, la Sala Constitucional ha señalado que el test de razonabilidad se compone de los siguientes factores: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, constitucionalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, la autoridad competente debe elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que, aunque una medida sea idónea y necesaria, será irrazonable cuando lesiona el contenido esencial de otro derecho fundamental, dado que lo vacía de contenido protector (ver sentencias n.°2015-010515, n.°2016-02706, n.°2018-016787, entre otras).
En el caso concreto, tenemos que el legislador está promoviendo un proyecto de ley que podría tener un fin constitucionalmente legítimo como lo sería el apoyo económico a organizaciones de bienestar social que atienden las necesidades esenciales de personas en condiciones de fragilidad económica y social que, por sí mismas o mediante su círculo familiar, no pueden suplirlas. Esto es, se aspira a un fin benéfico. Sin embargo, es evidente que la autorización de realizar todo tipo de donaciones –sin hacer las distinciones propias de esta materia cuando se trata de bienes de dominio público o bienes de la Nación– está prevista para una organización en específico. Lo cual, como se ha visto, no sería de suyo inconstitucional si se justifica apropiadamente en el trámite legislativo el criterio o la razón que motive la diferencia de trato respecto de otras organizaciones de bienestar social que del mismo modo se dediquen a la atención de las necesidades de poblaciones en condiciones de vulnerabilidad.
En el sub lite, sin embargo, pese al detallado escrutinio que se ha realizado del expediente legislativo, no consta una apropiada fundamentación de la necesidad y la proporcionalidad en sentido estricto de fijar legislativamente una distinción en favor de esta organización de bienestar social, obviando a otras que pudieran estar en idénticas condiciones tal y como fue puesto al descubierto en la comisión y en el plenario. Es decir, el proyecto carece de la justificación razonable de que se beneficie a una organización en concreto.
La exposición de motivos del proyecto de ley, como se analizó detenidamente, no justifica el trato diferenciado, ni la amplitud de las disposiciones relativas a las donaciones a favor de una concreta asociación, lo que provocaría su irrazonabilidad. En otras palabras, no constan los “elementos objetivos de diferenciación” –en los términos de la jurisprudencia de esta Sala–, que justifiquen y ameriten un trato diferenciado en el caso concreto. Ya quedó ampliamente desarrollado que el principio de igualdad como límite a la actividad del Poder Legislativo, exige razonabilidad en la diferencia de trato, como criterio básico para la producción normativa. Lo anterior, excepto ante un fundamento objetivo y razonable que permita un trato desigual. Ese fundamento objetivo y razonable –el criterio de relevancia diferenciador– debe provenir y constar en el trámite legislativo y, a juicio de esta minoría, no puede ser suplido por la Sala Constitucional y esta tampoco puede dejar de advertir su ausencia. Por eso estimamos que, si no consta, la medida luce contraria al art. 33 constitucional.
De este modo, según cuestionan los legisladores consultantes, la lesión a los principios de legitimidad, idoneidad, necesidad, proporcionalidad y razonabilidad está circunscrita a la lesión del principio constitucional de igualdad. Es decir, que, en el expediente legislativo, más allá de las bondades de la labor que realiza la AOES –de lo cual nadie manifiesta duda, mucho menos esta minoría– no constan las razones que justifiquen el trato beneficioso que se le estaría otorgando a esta organización de bienestar social y no a otros que realicen –aunque sea en menor proporción– idénticas labores y proyectos de ayuda social y que su noble labor amerite igualmente el apoyo estatal o hasta más. Además, obsérvese la amplitud de lo dispuesto en el art. 2 en relación con el art. 1°, que no acota el tipo de bienes que podrían ser objeto de donación conforme a lo establecido en el considerando VIII de esta opinión consultiva. De modo que se hace una concesión manifiestamente generosa de los bienes públicos o privados que pertenecen a la Administración, sin justificar o acotar la amplitud de ese beneficio, y sin justificar las razones por las cuales se concede esa amplia prerrogativa de disposiciones de bienes de la Administración a favor de una única organizaciones de bienestar social.
Al respecto, cabe mencionar que la lesión al principio de igualdad en relación con el principio de razonabilidad fue evidenciada en el propio trámite legislativo por el Departamento de Servicios Técnicos y por la PGR. Por su importancia, es oportuno traer a colación de nuevo lo dicho por ambos en el trámite parlamentario.
En efecto, en el informe jurídico del departamento asesor de la Asamblea Legislativa se afirmó, en lo relativo al principio de igualdad, que el proyecto pretende beneficiar a una única asociación sin tomar en consideración a otras organizaciones privadas que también cumplan labores de beneficencia:
“[E]l otorgar, en favor de una asociación de bien social, un mecanismo, con rango legal, de financiamiento y de apoyo para su sostenimiento y desarrollo, podría ser difícil de explicar si este se hace con exclusión de otras organizaciones privadas similares que también cumplen una función de beneficencia en la sociedad nacional”. (Lo destacado no corresponde al original).
Además, dicho departamento agregó que:
“[E]s conveniente que el objeto de la ley se enfoque teniendo en cuenta la función social que realizan las entidades, sin particularizar o favorecer a ninguna de ellas”. (Lo destacado no corresponde al original).
Asimismo, ese informe jurídico apuntó que es conveniente que el objeto de la ley se enfoque teniendo en cuenta la función social que realizan las entidades, sin particularizar o favorecer a ninguna de ellas, tal y como lo autoriza en genérico la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad.
En lo atinente a este punto –sobre el trato igualitario entre organizaciones de bienestar social–, corresponde reiterar lo señalado por la PGR en similar sentido al apuntado. Es decir, que se pretende beneficiar a una única asociación:
“Ahora bien, en cuanto al beneficio que pretende otorgarse por medio del texto legal que se promueve, es importante tener en cuenta que los términos de la norma de esta iniciativa son dirigidos no a un tipo de organización (como podrían ser las asociaciones de beneficencia en general), sino únicamente para una persona jurídica en particular. Esta habilitación legal para hacer este tipo de disposición patrimonial –que se estaría confiriendo a la totalidad de la Administración Pública– quedaría incorporada en forma permanente en el ordenamiento, lo que permitiría donarle todo tipo de bienes, servicios y fondos públicos, de ahí en adelante y hasta tanto esa norma no sea modificada o derogada”. (Lo destacado no corresponde al original).
Ese informe evidencia que se trata de un beneficio dirigido únicamente a una persona jurídica en particular y no a un tipo de organización en general, como podrían ser las asociaciones de beneficencia.
Ahora bien, en lo relativo a la razonabilidad de la distinción que se pretende autorizar con este proyecto de ley, el Departamento de Servicios Técnicos manifestó que en el trámite parlamentario no consta “un criterio válido para establecer un trato diferenciado entre la beneficiaria y otras organizaciones privadas de bien social”. Dichas afirmaciones las realizó respecto del art. 1° y del art. 2°, en los siguientes términos:
“Pretende habilitar a la institucionalidad pública para que pueda apoyar al sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo.
Como se dijo en su momento, no se visualiza un criterio válido para establecer un trato diferenciado entre la beneficiaria y otras organizaciones privadas de bien social que, con ese apoyo público, podrían hacer también aportes similares a la sociedad.
Por otro lado, la obligación que asumiría la institucionalidad pública sería muy amplia, pues dentro de los conceptos de sostenimiento y desarrollo de la entidad podría caber casi cualquier actividad imaginable. (…)
Al igual que el artículo anterior, no se visualiza una razón válida para establecer un trato diferenciado en este caso, en detrimento de otras entidades particulares de bien social similares”. (Lo destacado no corresponde al original).
En lo atinente a ese punto –la razonabilidad de la distinción– la PGR manifestó en su informe jurídico que los legisladores –al dispensar ese trato diferenciado– debían justificarlo de forma suficiente y motivada:
“[S]i bien esta asociación ha conseguido grandes logros con su funcionamiento, así como una actividad de dimensiones superiores a algunas otras organizaciones privadas de similar naturaleza, es importante tomar en cuenta que se trata de una norma que vendría a beneficiar únicamente a esta persona jurídica, es decir, se estaría dispensando un trato diferenciado con otras asociaciones de esta naturaleza. Por lo anterior, deviene importante tener en cuenta cuáles son los alcances del principio de igualdad a nivel constitucional, por cuanto toda ley debe ajustarse a ese postulado consagrado en el artículo 33 de la Carta Fundamental. Es decir, las razones que justifiquen la necesidad y razonabilidad de dispensar un trato beneficioso diferente deben ser suficientes y motivadas, a fin de cumplir con los mandatos de este principio”. (Lo destacado no corresponde al original).
Sobre el particular, la PGR destacó que debería ser en el seno legislativo donde se pueda discutir con amplitud el tema, destacando justamente las indicaciones realizadas por el Departamento de Servicios Técnicos.
Conforme a lo expuesto, esta minoría se dio a la tarea de revisar el expediente legislativo remitido, procurando examinar la justificación del legislador para que esta organización en concreto tuviera una suerte de privilegio. No obstante, en realidad, no se encuentra una justificación que dé cuenta del motivo por el cual se tendría que aplicar a favor de esta organización una medida afirmativa como si estuviera en peores condiciones que otras organizaciones de bienestar social de idéntica naturaleza. En ese sentido, podría ser que determinada organización, como por ejemplo la Cruz Roja Costarricense, ejecute labores prácticamente únicas en su especie, que justifiquen la habilitación de estas medidas para autorizar donaciones a su favor. El problema de constitucionalidad en el caso concreto pasa justamente por realizar una distinción –establecer un generoso beneficio de posibles donaciones–, sin una apropiada justificación que refleje la motivación de un trato beneficioso. Al no estar justificada, la distinción se torna irrazonable y, de forma refleja, lesiva del principio de igualdad.
Cabe señalar que el hecho de que el diputado proponente de la iniciativa informe a la Sala Constitucional, en el trámite de esta consulta, que hay otras leyes que autorizan más o menos apoyos similares no cambia el hecho de que esa información no fue oportunamente planteada en el seno de la Asamblea Legislativa y en esa instancia democrática se hiciera el cotejo correspondiente de la situación jurídica que caracteriza a cada una de las instituciones beneficiarias. La omisión en el específico caso concreto radica precisamente en que no se justificó durante la tramitación del expediente la razonabilidad de la iniciativa en la distinción que se le concede a la AOES por sobre otras organizaciones de bienestar social que puedan estar en idénticas condiciones de ayuda social exitosa. Es decir, no se aportó el motivo por el cual el proyecto de ley pretende dar un trato beneficioso para una organización de bienestar social, por encima de otras asociaciones que puedan brindar apoyos sociales a poblaciones en condición de vulnerabilidad.
No corresponde que sea ante este órgano constitucional en un proceso de control preventivo de constitucionalidad en que se diluciden aspectos que deberían constar en el propio expediente legislativo, a efecto de que cualquier interesado pueda consultar y deducir las razones de los legisladores para un proceder en concreto. Tampoco procede que sea la Sala la que supla la labor de los legisladores en la justificación del proyecto de ley y en acotar las razones que validan la razonabilidad de este, respecto de otras iniciativas aprobadas, pues no se tienen los elementos para ponderar las respectivas particularidades que justifican el trato otorgado oportunamente. Lo cierto es que, en el caso concreto, pese a las protestas de algunas organizaciones sociales –tal y como se acreditó en el trámite parlamentario–, no se justificó porqué esta asociación amerita un trato distintivo favorecedor respecto a otras que puedan dar cuenta, igualmente, de una exitosa labor de ayuda social a diversos colectivos que lo requieren. Cabe aclarar que esto no significa que la tarea de justificarlo sea constitucionalmente imposible de suyo.
Es verdad, como consta en el expediente legislativo, que el legislador cuenta con amplia discrecionalidad para regular los más diversos aspectos relativos a la realidad nacional. Sin embargo, los contenidos, valores y principios que emanan del texto constitucional suponen un límite a esa discrecionalidad, por lo que la Asamblea Legislativa está sometida al principio de igualdad, lo que conlleva no establecer discriminaciones o diferenciaciones que carezcan de una justificación racional y razonable. En contraposición y en un sistema constitucional como el nuestro, le competente a este Tribunal analizar si la distinción prevista en un proyecto de ley –a través de los procesos consultivos– o de la normas jurídicas –a través de las acciones de inconstitucionalidad– se sustenta sobre una base objetiva y razonable, o bien, si se trata de una discriminación prohibida por la Constitución. Para llegar a una conclusión es necesario determinar si la distinción legislativa tiene una finalidad objetiva y razonable desde el punto de vista de la Constitución, dado que –se reitera– el legislador no puede insertar tratos desiguales arbitrariamente, sino que debe hacerlo dentro de los términos previstos por esta.
Por tanto, al acreditarse que en el marco del expediente legislativo no consta la justificación apropiada del trato favorable que se pretende autorizar en beneficio de la AOES, esta minoría advierte el vicio de inconstitucionalidad consultado, sin que quepa –se repite– que sea en esta sede en donde proceda valorar y justificar con datos que no constan en tal expediente lo que hubiese correspondido ser ponderado dentro del proceso legislativo.
En conclusión, consideramos que del trámite legislativo no se deriva una motivación concreta, razonable y proporcional para dar pie a un trato distinto entre organizaciones con un mismo fin de servicio social. No es que no pudiese existir: es que no fue consignada y esa omisión efectivamente vicia el proyecto de ley. Al carecer de una justificación que determine un beneficio en términos tan amplios a favor de una exclusiva asociación se provoca una desigualdad irrazonable.
Por lo dicho, a juicio de esta minoría, el art. 1° en concordancia con el art. 2° del proyecto de ley provoca una lesión al principio de igualdad en relación con los principios de legitimidad, idoneidad, necesidad, proporcionalidad y razonabilidad.
B.- Sobre el art. 2 y la presunta violación al art. 121.14) constitucional Objeto de la consulta En lo atinente a este aspecto, los legisladores consultantes se refieren a los bienes de dominio público, entendidos como aquellos que están destinados a servir a la comunidad o al interés público de forma permanente. Dudan en concreto del art. 2 que pretende autorizar donaciones (incluidas cesiones de derechos) a una asociación en específico. El numeral en cuestión solo dispone una consideración respecto de los bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, pero deja de lado la prohibición constitucional dispuesta en el art. 121 inciso 14), lo que permitiría a las instituciones públicas donar toda clase de bienes muebles e inmuebles y ceder derechos, dentro de los cuales están los protegidos por la Constitución como los relacionados con el PNE, por ejemplo. Dudan si hay bienes demaniales que, en la redacción del proyecto, quedan incluidos dentro de la autorización para donar o ceder a la AOES que contravienen las disposiciones constitucionales relacionadas a los bienes de dominio público que, al estar fuera del comercio, no pueden ser objeto de posesión ni aunque sean donados por medio de una autorización legislativa.
Norma consultada El numeral 2 aprobado en primer debate indica expresamente lo siguiente:
Se autoriza al Estado, los ministerios y sus órganos adscritos, las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas, municipalidades, entes públicos no estatales y cualesquiera otra entidad pública sin importar su forma de organización y naturaleza, para donar a la Asociación Obras del Espíritu Santo toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualesquiera otro objeto que estimen útil para colaborar con los fines que desarrolla dicha Asociación en la sociedad costarricense. En el caso de bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico se deberá realizar la respectiva desafectación legal de previo a acordar la donación. (El énfasis fue agregado por los consultantes).
Sobre la información que consta en el expediente legislativo Respecto de la amplitud de las donaciones, la CGR, en el oficio n.°DJ-2188-2024, valoró que, si bien se trata de un tema de discrecionalidad legislativa, es preciso tomar en consideración todo el marco normativo que regula el tema de las donaciones:
“En razón a lo anterior, la Contraloría General de la República considera que la habilitación genérica por medio de una ley para este tipo de donaciones es un tema de libre configuración del legislador, la cual, en caso de darse, deberá ajustarse a la normativa y controles generales existentes que regulan las donaciones. Igualmente, resulta importante que se tome en consideración -según el contexto- otras disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico que regulan aspectos específicos de las donaciones, como por ejemplo el artículo 75 de la Ley General de Contratación Pública y el artículo 71 del Código Municipal, todo ello en el marco de una visión sistemática del ordenamiento jurídico”.
Además, como se puso de manifiesto supra, la CGR fue enfática en el sentido de que “una vez que los bienes o recursos donados estén bajo la responsabilidad de sujetos privados, este Órgano Contralor no tiene competencia para intervenir”.
Por su parte, el Departamento de Servicios Técnicos mostró la amplitud de la norma con las siguientes consideraciones, que, por su importancia, se reiteran:
“[L]a obligación que asumiría la institucionalidad pública sería muy amplia, pues dentro de los conceptos de sostenimiento y desarrollo de la entidad podría caber casi cualquier actividad imaginable.
La propuesta pretende que el sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo sean apoyados por la institucionalidad pública, la cual quedaría autorizada para realizar cualquier clase de donación que se estime útil para los fines que desarrolla esta entidad privada en la sociedad costarricense. En el caso de bienes demaniales, de previo se tendría que realizar, evidentemente, la respectiva desafectación legal. (…)
Asimismo, la amplitud de la norma que faculta a la institucionalidad pública a apoyar el sostenimiento y desarrollo de la beneficiaria, prácticamente abarcaría casi cualquier actividad imaginable. (…)
Dado que la habilitación para donar incluye a los bienes demaniales, si bien sujetos a una desafectación legal previa, este proyecto no podría ser delegado en una comisión con potestad legislativa plena, en atención a lo dispuesto en los artículos 121.14 y 124, párrafo tercero, constitucionales”.
Por su parte, la PGR se refirió a otras normas que autorizan las donaciones a ciertos tipos de organizaciones como las fundaciones o las asociaciones de desarrollo comunal. Pero, al efecto, advirtió que este tipo de autorizaciones genéricas tienen como límite el tipo de bien del que se trata, por lo que siempre se requiere de un estudio casuístico para determinar el cumplimiento de requisitos legales previo a la donación. Y, precisamente, aclara que una excepción de lo anterior son los bienes afectos a un fin público:
“Un ejemplo de lo anterior es la enajenación de un bien afecto a un fin público, pues en este caso, como indicamos, se requiere de una norma legal adicional que lo desafecte de la finalidad para la cual fue destinado (artículo 262 del Código Civil)”.
Asimismo, la PGR muestra la amplitud de la norma con estas reflexiones:
“Esta habilitación legal para hacer este tipo de disposición patrimonial –que se estaría confiriendo a la totalidad de la Administración Pública– quedaría incorporada en forma permanente en el ordenamiento, lo que permitiría donarle todo tipo de bienes, servicios y fondos públicos, de ahí en adelante y hasta tanto esa norma no sea modificada o derogada”.
Criterio de esta minoría Estimamos que los términos en que se encuentra redactado el art. 2°, además de lesionar los principios constitucionales de igualdad y razonabilidad, implica –por su amplitud– una lesión al art. 121 inciso 14) de la Constitución Política, ya que no distingue los tipos de bienes que podrían ser objeto de donación. Si bien ha de entenderse que la aplicación de dicha norma constitucional prima por sobre cualquier norma inferior que se le oponga o no la contemple, ha de decirse que efectivamente la norma objetada presenta una referencia muy amplia y genérica de los bienes que podrían donarse. Nótese que autoriza la donación de “toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil” (lo subrayado no corresponde al original).
No distingue entre bienes que no pueden salir del dominio del Estado de los que sí. Dentro de los bienes que sí pueden ser enajenables, solo se refiere a los bienes inmuebles demaniales, y no a los muebles. Estos podrían ser objeto de donación a través de esta habilitación genérica sin la correspondiente ley de enajenación. Esto luce como una ruta para desconocer la protección constitucional que pretende proteger los bienes demaniales.
También se observa que no alude a los cauces necesarios establecidos por el ordenamiento legal para la realización de este tipo de liberalidades, tanto para bienes inmuebles como muebles. Ya se ha dicho que si se pretende enajenar un bien que está afecto a un fin público, no bastaría con una autorización legal genérica, sino que precisaría de una norma legal especial o específica que así lo desafecte de forma expresa y autorice la enajenación. Recuérdese, por ejemplo, que, al tratar el tema del régimen municipal, el Código Municipal sí prevé justamente que cuando la donación implique una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, se requerirá la autorización legislativa previa.
Si bien alude a los bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, parece obviar los bienes demaniales de la Nación que requieren –para su desafectación– incluso una reforma constitucional. Ahora bien, podría entenderse que obviamente al hablar de la necesidad de una ley, entiende que solo pueden ser desafectados aquellos no mencionados en el art. 121 inciso 14) constitucional. Pero aún así, el proyecto sería inconstitucional en lo que se refiere a la posibilidad de donar toda clase de bienes muebles demaniales sin ley de desafectación previa.
Todo esto con el agravante de que los controles que se prevén son posteriores y, al respecto, la CGR enfatizó que, en lo relativo a los bienes donados, una vez bajo la administración de un sujeto de derecho privado, carecen de competencia para intervenir. En cuyo caso, esta habilitación tan general –respecto de todas las instituciones donantes incluyendo, por ejemplo, a las municipalidades o a la CCSS– sí luce contrario al andamiaje normativo constitucional y legal que protege a los bienes que están destinados al uso público, y muy específicamente los bienes propios de la Nación, o que tienen una tutela constitucional especial.
Es preciso advertir que en nuestro ordenamiento jurídico no existe una suerte de “jerarquía de normas legales” –leyes orgánicas respecto de leyes ordinarias– por lo que suele darse la interpretación de que una ley posterior deroga aquellas anteriores que la contradigan. De ahí que corresponde que el legislador sea riguroso en lo relativo a la protección de los bienes demaniales.
C.- Corolarios Como se apuntó de previo, esta minoría no desconoce –al igual que lo afirman otros órganos consultados durante el trámite legislativo– la discrecionalidad que posee la Asamblea Legislativa para regular los más diversos aspectos de la realidad nacional y otros. Pero sí le compete a esta Sala Constitucional hacer valer los principios constitucionales que deben regir el proceder parlamentario, entre ellos los de igualdad y razonabilidad, y el régimen constitucional de protección de bienes demaniales.
Esta minoría tampoco desconoce, muy por el contrario, reconoce la importante labor de la asociación beneficiada por este proyecto y su encomiable labor.
D.- Reflexiones finales Ciertamente los consultantes pudieron haber elaborado una más prolija argumentación, sin embargo, entendemos la que presentan es suficiente para admitir a trámite el proceso. No corresponde a ellos hacer el test de razonabilidad, sino aportar los elementos necesarios con los que sea posible a la Sala valorar si la iniciativa respeta tal principio –en el marco constitucional, que incluye el principio de libre configuración del legislador–. Los legisladores consultantes muestran que se propone una ley para beneficio de una única organización de bienestar social sin la justificación de razonabilidad apropiada. En cuyo caso, la razonabilidad debería constar en la exposición de motivos y el trámite legislativo. En efecto, como hemos mostrado acá, según la reiterada jurisprudencia de la Sala, si el legislador va a otorgar un beneficio o una acción positiva, es él quien debe mostrar la razonabilidad de su conducta.
Por otro lado, debe recordarse que aquí se pretende una predisposición para ayudar a una concreta organización, dejando de lado otras en igualdad de condiciones –por lo menos en lo relativo a los fines de bien social–. Por eso no cabe invocar el artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, pues esta disposición es justamente una norma genérica que procura beneficiar en igual medida a cualquier asociación de desarrollo comunal, a diferencia del proyecto de ley bajo examen, que pretende beneficiar a una asociación en concreto.
Finalmente, es cierto que realizar una donación supone una elección de un beneficiario, pero no cabe soslayar que en todos los casos se exige una resolución fundamentada. Por ejemplo, hasta para los bienes declarados en desuso se requiere un acto motivado: “Todos los bienes muebles declarados por la Administración en desuso o en mal estado podrán ser objeto de donación, ya sea a entidades públicas o privadas declaradas de interés público, de interés social o sin fines de lucro, debiendo existir acto motivado para ello”. De manera que el punto en discusión no es la posibilidad del Estado de escoger un beneficiario, sino la necesidad de justificar porqué se elige a ese beneficiario, y esto teniendo presente que está de por medio el uso de bienes públicos. Entonces, no se cuestiona acá al beneficiado, ni la posibilidad de beneficiar, sino la necesidad de justificar en el trámite del proyecto los términos en los que se realiza el beneficio.
En mérito de lo expuesto, evacuamos la consulta en el sentido de que el proyecto de ley “Ley para Autorizar al Estado y Cualesquiera Instituciones Públicas a Colaborar y Realizar Donaciones a la Asociación Obras del Espíritu Santo”, que se tramita en el expediente legislativo n.°24.582 –art. 1° en correlación con el art. 2°– provoca una lesión al principio de igualdad en relación con los principios de legitimidad, idoneidad, necesidad, proporcionalidad y razonabilidad.
Además, el art. 2 –por su amplitud y generalidad respecto de los donantes y los posibles bienes a donar– implica una infracción al andamiaje normativo que protege los bienes destinados al uso público y muy específicamente los bienes propios de la Nación o que tienen una tutela constitucional especial.
Fernando Cruz Castro Anamari Garro Vargas 1
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