Authorization of state donations to the Obras del Espíritu Santo AssociationAutorización de donaciones estatales a la Asociación Obras del Espíritu Santo

**EXP. 25-018303-0007-CO** **Res. 2025025309** **CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE.** San José, at thirteen hours and fifty-two minutes on August eighth, two thousand twenty-five.

**Optional legislative consultation on constitutionality** filed by JONATHAN ACUÑA SOTO, ROCÍO ALFARO MOLINA, KATTIA CAMBRONERO AGUILUZ, SOFÍA GUILLÉN PÉREZ, JOSÉ JOAQUÍN HERNÁNDEZ ROJAS, MANUEL ESTEBAN MORALES DÍAZ, ANTONIO JOSÉ ORTEGA GUTIÉRREZ, MARÍA MARTA PADILLA BONILLA, ARIEL ROBLES BARRANTES, and PRISCILA VINDAS SALAZAR, regarding the approval bill entitled “Law to Authorize the State and Any Public Institutions to Collaborate and Make Donations to the Asociación Obras del Espíritu Santo,” which is being processed under legislative file No. 24.582.

**WHEREAS:** 1.- At 14:44 hours on June 24, 2025, Deputies JONATHAN ACUÑA SOTO, ROCÍO ALFARO MOLINA, KATTIA CAMBRONERO AGUILUZ, SOFÍA GUILLÉN PÉREZ, JOSÉ JOAQUÍN HERNÁNDEZ ROJAS, MANUEL ESTEBAN MORALES DÍAZ, ANTONIO JOSÉ ORTEGA GUTIÉRREZ, MARÍA MARTA PADILLA BONILLA, ARIEL ROBLES BARRANTES, and PRISCILA VINDAS SALAZAR filed an optional consultation on constitutionality regarding the bill approving the “Law to Authorize the State and Any Public Institutions to Collaborate and Make Donations to the Asociación Obras del Espíritu Santo,” which is being processed under legislative file No. 24.582. Regarding the identification of the bill under consultation: The bill was introduced on September 19, 2024, and published in the official gazette La Gaceta No. 187 on October 8, 2024. The bill was reported on by the Permanent Ordinary Committee on Government and Administration on January 29, 2025, and voted on in the first debate on June 19, 2025, with its vote in the second debate pending. The consulting legislators explain that the bill seeks to create a legal framework authorizing the State, ministries and their attached bodies, autonomous institutions, public enterprises, municipalities, non-state public entities, and any other public entity regardless of their form of organization and nature to donate to the Asociación Obras del Espíritu Santo (AOES) all types of personal property and real property (with or without buildings), services, economic resources, rights, and any other object they deem useful to collaborate with the purposes that said association develops in Costa Rican society. Regarding doubts of constitutionality concerning the substance of the bill: First ground: possible violation of the principle of equality enshrined in Article 33 of the Political Constitution, as well as the constitutional principles of necessity, suitability, legitimacy, proportionality, and reasonableness of norms. The constitutionality of Articles 1 and 2 of the bill is consulted for violation of the principle of equality enshrined in Article 33 of the Political Constitution, as well as the constitutional principles of necessity, suitability, legitimacy, proportionality, and reasonableness of norms. They express doubts about the constitutionality of the bill concerning the differentiated treatment that gives rise to the intended authorization among social welfare organizations, foundations, and non-profit associations working with vulnerable populations throughout the country, as well as the constitutionality regarding various aspects of the bill that fail to meet the minimum requirements that a law of the Republic must have to satisfy the constitutional demands that guarantee not only its quality but also require minimum parameters to prevent the legislating State from abusing its powers. Preliminarily, they report that in our country there is a National Registry of Social Welfare Institutions and Services for all organizations, associations, and foundations that obtain the Social Welfare declaration from the Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS). The social welfare declaration is a service that the IMAS facilitates for all those social-benefit, non-profit organizations that serve specific populations such as minors, persons with disabilities, older adults, homeless persons, and persons with problematic substance use, who, in addition to meeting the aforementioned characteristics, are living in poverty. The benefit of obtaining this distinction is to empower such organizations to receive financing from state institutions, for example, the Junta de Protección Social (JPS), the Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), the Patronato Nacional de la Infancia (PANI), the Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM), among others. For its part, AOES was declared a social welfare organization on June 25, 2024, so as of the date of filing this consultation, that important organization is already empowered to receive resources and donations from State institutions and private enterprise. In accordance with the foregoing, they doubt the constitutionality of Article 1, as it excludes from this authorization all other social organizations working with the same objectives and populations as the association authorized in the initiative, thereby creating a differentiation without a specific justification supporting such differentiated treatment. They specifically consult whether Articles 1 and 2 of the bill violate the principle of equality protected in the Political Constitution. These articles respectively provide a predisposition for public institutions to support AOES and a general authorization for all public institutions to make any type of donation to this organization. Such provisions, in the opinion of the consultants, break with the principle of constitutional equality, by virtue of the fact that the statement of legislative intent does not identify a concrete, reasonable, and proportional justification to give rise to a different treatment among organizations with the same social service purpose benefiting only one in particular, according to the Chamber's jurisprudential development. They cite, on this point, this Chamber's judgment No. 2017-11801. They assert that, applying the principle of equality – which holds that cases in equal conditions must be treated in the same manner – this bill does not justify the differentiated treatment. They state that, despite constitutional jurisprudence allowing that, when facing cases in unequal conditions, they must be treated according to that inequality, the initiative does not demonstrate that AOES is in an unequal and disadvantageous condition compared to other associations, organizations, and foundations with civil service purposes. In their statements, the consultants rely on the report issued by the Department of Studies, References, and Technical Services of the Legislative Assembly, which warned of unconstitutionality. As they explain, said report alludes to this Chamber's judgment No. 2015-3569. That department, regarding Article 1, stated the following: “It seeks to enable public institutions to support the maintenance and development of the Asociación Obras del Espíritu Santo. As stated at the time, no valid criterion is visualized for establishing a differentiated treatment between the beneficiary and other private social-benefit organizations that, with such public support, could also make similar contributions to society.” (Emphasis added by the consultants). On the other hand, regarding Article 2, the following was stated: “Like the previous article, no valid reason is visualized for establishing a differentiated treatment in this case, to the detriment of other similar private social-benefit entities.” (Emphasis added by the consultants). They consider that, in accordance with the Chamber's jurisprudence, it is accepted that differentiation of treatment could only occur by fulfilling the elements of being based on legitimate purposes, based on relevant differences (tertium comparationis), if there is proportionality between the constitutional purpose and the differentiated treatment based on express justification, and if such treatment is suitable to achieve the intended purpose. From the analysis of the consulted Articles 1 and 2, as well as the bill's statement of legislative intent, the consulting deputies fail to identify the presence of any of these necessary elements that would give rise to a differentiated treatment among organizations pursuing the same social purpose in the country. Next, they affirm that the regulation of fundamental rights must respond to criteria of necessity, legitimacy, proportionality, and reasonableness. These elements constitute the bases for determining the proportionality of norms. They consequently consult whether Articles 1 and 2 violate the principle of constitutional equality enshrined in Article 33 of the Political Constitution, as well as the constitutional principles of necessity, legitimacy, proportionality, and reasonableness of norms. Second ground: The constitutionality of Article 2 is consulted for violation of Article 121, subsection 14) of the Political Constitution concerning public domain assets. The consulting legislators state that public domain assets are those that, by the express will of the constitution-maker and the legislator, are intended to serve the community or the permanent public interest. These have a special protection regime compared to other assets protected under Constitutional Law based on Article 121, subsection 14) of the Political Constitution. The consulting deputies express doubts about the constitutionality of Article 2, which seeks to authorize donations (including assignments of rights) to a specific association, since it expressly states the following: “The State, ministries and their attached bodies, autonomous and semi-autonomous institutions, public enterprises, municipalities, non-state public entities, and any other public entity regardless of their form of organization and nature are authorized to donate to the Asociación Obras del Espíritu Santo all types of personal property and real property (with or without buildings), services, economic resources, rights, and any other object they deem useful to collaborate with the purposes that said Association develops in Costa Rican society. In the case of real property encumbered by law for a specific purpose, the respective legal release from encumbrance must be carried out prior to agreeing to the donation.” (Emphasis added by the consultants). They allege that it can be appreciated that the article in question only provides one consideration regarding real property encumbered in the public domain by means of a law but disregards the constitutional prohibition provided in Article 121, subsection 14), which would allow public institutions to donate all types of personal property and real property and assign rights, among which are those protected by the Constitution, such as those related to the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado, PNE), for example.

They refer to constitutional jurisprudence on the nature of real property and then state that there are public domain assets (bienes demaniales) that, in the drafting of the article, are included to be donated or assigned to AOES, which contravenes the constitutional provisions related to public domain assets which, being outside of commerce, cannot be subject to possession even if donated through a legislative authorization. In this regard, the Department of Technical Services of the Legislative Assembly, in its final considerations, warned: “Likewise, the breadth of the norm that empowers public institutions to support the maintenance and development of the beneficiary would practically encompass almost any imaginable activity.” By virtue of the foregoing, they consult whether Article 2 of the bill violates the provisions of Article 121, subsection 14) of the Political Constitution. They conclude that the consulted bill contains substantive constitutional defects.

2.- In a ruling issued at 10:51 hours on July 4, 2025, by the Presidency of the Chamber, the constitutional consultation was acknowledged as received, and the corresponding legislative file, or a certified copy thereof, was requested from the Directorate of the Legislative Assembly, through its president.

3.- At 10:41 hours on July 9, 2025, the certified copy of the requested legislative file was received in the Chamber.

4.- By ruling of the Presidency of the Chamber at 14:28 hours on July 9, 2025, the certified copy of the requested legislative file was acknowledged as received and was assigned to the office of the reporting magistrate.

5.- On July 21, 2025, Deputy Oscar Izquierdo Sandí appeared in the proceedings and attached a “brief for better resolution.” He explains that the proposed legislative initiative aims to recognize the impact and social contribution that AOES makes in our country, as well as to grant it a legislative authorization that empowers public institutions, within the scope of their competencies and when they deem it pertinent, to provide support and make donations for the fulfillment of its social programs. It is a normative authorization, whose application is subject to the assessment and decision of each institution within the framework of its competencies. To guarantee responsible and transparent use of public resources, the bill establishes that the Contraloría General de la República (CGR) will oversee the donations received. Likewise, AOES must annually submit its audited financial statements on these activities to the Permanent Special Committee on Revenue and Public Expenditure Control of the Legislative Assembly. He indicates that, as stated in the legislative file, several institutions support the approval of the bill. On the other hand, he states that this type of legislation is not new in the Costa Rican legal system and details that other private law organizations have legislative authorizations of this nature, and refers to the case of Law No. 10632 for the support and collaboration of the Costa Rican Red Cross; Laws Nos. 3992 and 5107 supporting the Asociación de Guías y Scouts de Costa Rica; Law No. 6348 authorizing donations to the Asociación Pro-Hospital de Niños; Law No. 8207, Law Declaring Public Utility of the Educational Informatics Program of the Fundación Omar Dengo; Law No. 9077 for the Fundación Ayúdenos para Ayudar in favor of the Children's Museum; and Law No. 7266 supporting the Metropolitan Cathedral and other Catholic temples. Regarding the substance, it is alleged that the bill does not violate the principle of equality but rather addresses an exceptional reality: “The differentiated treatment is not arbitrary but responds to a differentiated material reality: the Asociación Obras del Espíritu Santo performs massive and recognized social work impacting populations in extreme poverty and vulnerability. Its scope and effectiveness position it as a unique model in the provision of essential services that are not always addressed by other organizations or by the State.” Furthermore, he states that the bill does not obligate public institutions to donate but facultatively authorizes them to collaborate within the framework of their competencies: “There is no automatism: any patrimonial donation must comply with the rules of release from encumbrance (when applicable), budgetary procedure, and internal control. No existing legal or constitutional requirement is annulled.” Moreover, he states that it is a complementary, not substitutive, mechanism of the State: “The legislative initiative does not transfer exclusive functions of the State, nor does it eliminate public competencies. What it does is recognize and facilitate support for an institution that complements the work of the State, especially in marginalized neighborhoods, indigence, childhood at high social risk, and persons with disabilities. This is not only constitutional but ethical and politically responsible: to cooperate with those who are already working where the State has limited capacity.” Regarding AOES, he explains that it already has a declaration of public utility (declaratoria de utilidad pública) pursuant to Executive Decree No. 35108-J. Furthermore, it is accredited as a social welfare organization by the IMAS according to certification No. DDS-DASAI-CERT-00109-2024, and is therefore authorized to apply for public resources. Likewise, it is authorized by the Ministry of Finance to receive donations from the public sector and from free trade zones, as well as from the private sector deductible from income tax. He requests, in his capacity as proposing deputy, that the objections of constitutionality raised in the legislative consultation be dismissed.

6.- In the processing of this case, the prescriptions of law have been observed.

Prepared by Magistrate Rueda Leal; and, **WHEREAS:** **I.- Admissibility of the consultation.** Subsection b) of Article 96 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional regulates the figure of the optional legislative consultation on constitutionality and establishes that it must be filed by no fewer than ten deputies.

This type of consultation must be formulated after the first debate (Article 98 eiusdem) and in a reasoned brief, expressing the questioned aspects of the bill as well as the reasons for which doubts or objections regarding its constitutionality are held (Article 99 eiusdem).

On this matter, it is observed that ten deputies signed the filing brief. Additionally, the bill being processed under legislative file No. 24.582, entitled “LAW TO AUTHORIZE THE STATE AND ANY PUBLIC INSTITUTIONS TO COLLABORATE AND MAKE DONATIONS TO THE ASOCIACIÓN OBRAS DEL ESPÍRITU SANTO,” received a vote in the first debate on June 19, 2025, when it was approved by 31 deputies.

In addition, the consultants formulated doubts or objections of constitutionality regarding the referred bill.

In this way, the requirements contemplated in Articles 96, 98, and 99 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were satisfied, and therefore, the consultation is admissible.

Finally, this Tribunal warns that it will only study the arguments raised specifically by the consulting legislators, in accordance with Article 99 mentioned above and reiterated constitutional jurisprudence (judgments Nos. 2018005758, 2017019636, 2017003262, 2016018351, 2016012413, 2015001240, 2014018836, 2014003969, 2013013344, 2012017705, 2012015840, 2012013367, 2012002675, 2011015968, 2011015655, 2011014966, 2011012611, 2011005274, 2011005268, 2011000992, 2011000905, 2010016202, 2010012026, and 2010-007630), according to which optional consultations on constitutionality are restricted to analyzing what has been specifically questioned, without the Chamber, in this procedural route, extending the constitutionality review proprio motu to other topics. This Tribunal should not act as a type of legal advisory service with an undefined spectrum of action, but specifically as an instance that, with a preventive character regarding substance and a binding character regarding form, assists in the law-making process, but only by dispelling the doubts or objections of constitutionality submitted to its knowledge in a concrete and reasoned manner.

**II.- Regarding the evidence for better resolution.** By brief received on July 21, 2025, Deputy Óscar Izquierdo Sandí presented arguments for better resolution. The Chamber dismisses such statements, given that this type of intervention is not admitted in this class of proceeding (see ruling No. 2019-020596 of 19:15 hours on October 25, 2019).

**III.- Object of the consultation.** The consulting deputies question the constitutionality of Articles 1 and 2 of the cited bill, which regulate:

Article 1- The State and its institutions may support the maintenance and development of the Asociación Obras del Espíritu Santo.

Article 2- The State, ministries and their attached bodies, autonomous and semi-autonomous institutions, public enterprises, municipalities, non-state public entities, and any other public entity, regardless of their form of organization and nature, are authorized to donate to the Asociación Obras del Espíritu Santo all types of personal property and real property (with or without buildings), services, economic resources, rights, and any other object they deem useful to collaborate with the purposes that said Association develops in Costa Rican society.

In the case of real property encumbered by a law for a specific purpose, the respective legal removal of encumbrance (desafectación legal) must be carried out prior to agreeing to the donation.

The legislators believe that both provisions could harm the principle of equality in relation to the principles of legitimacy, suitability, necessity, reasonableness, and proportionality, because they provide that public institutions support AOES and a general authorization for all public institutions to make any type of donation to this organization, without a specific, reasonable, and proportional motivation being identifiable to give rise to a different treatment among organizations with the same social service purpose.

Regarding Article 2, the consulting parties argue that the breadth of the provision gives rise to conflicts with the constitutional prohibition of canon 121(14), since it would allow public institutions to donate all kinds of movable and immovable property and assign rights, including those protected by that constitutional norm.

V.- Regarding the first point of the consultation. The legislators argue that Articles 1 and 2 of the bill contravene the principle of equality, because a predisposition is created to help AOES through donations of all kinds, without a specific, reasonable, and proportional motivation being recorded to provide different treatment among organizations with the same social service purposes. The provisions in question state:

Article 1- The State and its institutions may support the maintenance and development of the Asociación Obras del Espíritu Santo.

Article 2- The State, the ministries and their attached bodies, autonomous and semi-autonomous institutions, public enterprises, municipalities, non-state public entities, and any other public entity, regardless of their form of organization and nature, are authorized to donate, to the Asociación Obras del Espíritu Santo, all kinds of movable and immovable property (with or without buildings), services, economic resources, rights, and any other object they deem useful to collaborate with the purposes that said Association pursues in Costa Rican society. In the case of real property encumbered by a law for a specific purpose, the respective legal removal of encumbrance (desafectación legal) must be carried out prior to agreeing to the donation.

When assessing the issue raised, the Chamber emphasizes that the literal text of the bill under review merely provides for the possibility—not the obligation—for the State and its institutions to support AOES. Only in this way can it be understood that Article 1 states that “…may support…”, while Article 2 is drafted in terms of a mere authorization (“…are authorized… to donate”). By its very nature, an authorization or power may or may not be exercised. It is, ultimately, a possibility, the advisability of which will be assessed in conjunction with the elements of opportunity present at a specific historical moment.

For this reason, this Court considers, as the Contraloría General de la República does, that this type of generic enabling provision is part of the legislator’s free configuration (libre configuración del legislador).

Now, a different issue is the validity of prescriptive rules that regulate the different aspects of a potential donation. The application of such provisions is not left to the discretion of the State or its institutions, since it is not a power (like the one proposed by the bill) but a legal duty or obligation. Thus, for example, the bill under review itself points out that the donation of real property must be carried out through legal removal of encumbrance (desafectación legal). In the case of movable property, likewise, the donation must inexorably comply with the legal requirements in force.

On the other hand, the Chamber does not consider that discriminatory conduct is being incurred in relation to other associations or foundations. In the first place, there are other rules that enable the State and its institutions to make donations to public utility subjects, for example:

"Article 19. The State, the autonomous and semi-autonomous institutions, the municipalities, and other public entities are authorized to grant subsidies, donate goods, or provide services of any kind to these associations, as a way of contributing to the development of communities and to the economic and social progress of the country…". (Article 19 of the Law on Community Development – Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad) "ARTICLE 10- Support and collaboration of the State The Costa Rican State, including autonomous and semi-autonomous institutions, decentralized State entities, and municipalities, shall take the necessary measures to guarantee agile and efficient mechanisms to support and collaborate with the humanitarian mission of the Costa Rican Red Cross (Cruz Roja Costarricense), ensuring that the humanitarian service, the development of its actions, activities, and programs are maintained, for which it will provide support, without detriment to the collaborations already granted and those to be granted in the future, in the following manner:

(…)

• e)Autonomous and semi-autonomous institutions, decentralized State entities, and municipalities are authorized to contribute, in any way, to the development and consolidation of the purposes pursued by the Costa Rican Red Cross. Municipalities are authorized to donate a percentage of what is collected from the municipal business license tax (impuesto de patentes municipales), or other sources of income, to the Costa Rican Red Cross, which will be allocated to operating expenses, purchase of materials or equipment, renewal of the vehicle fleet, as well as payroll payments. (…)". (Law of the Costa Rican Red Cross – Ley de la Cruz Roja Costarricense).

"ARTICLE 1.- The State shall cooperate in the maintenance and development of the Asociación de Scouts de Costa Rica, which is a member of the International Boy Scouts Movement. (Law on State Cooperation with the Scouts Association – Ley de Cooperación del Estado a Asociación de Scouts).

"ARTICLE 3.- Real property All central and decentralized Public Administration institutions and bodies, as well as public enterprises, are authorized to donate or transfer for administration, directly, upon prior compliance with the legal procedure, real property owned by them to be used for the fulfillment of the objectives and programs of the Costa Rican Center of Science and Culture (Centro Costarricense de la Ciencia y la Cultura) administered by the Fundación Ayúdenos para Ayudar…". (Law for the Strengthening of the Costa Rican Center of Science and Culture, Children's Museum, Youth Complex, National Gallery, and National Auditorium – Ley de Fortalecimiento del Centro Costarricense de la Ciencia y la Cultura, Museo de los niños, Complejo Juvenil, Galería Nacional y Auditorio Nacional) As can be clearly extracted from the transcribed examples, the legislative proposal under review would not introduce any kind of rarity or exceptionality into the national legal system, given that the legislator has already made similar decisions in the past.

In the second place, the act of making a donation represents, in itself, the State’s choice of one beneficiary among several. That is, if the State is going to donate a good to an association or foundation, all other associations and foundations would not be able to claim discriminatory treatment for not having received that same good. Here, as it pertains to the sub examine, it is again observed that this is a matter of legislative discretion, which is subject to compliance with the requirements of the legal system.

In this regard, it is not the responsibility of this Chamber to make an in-depth assessment of the reasons that lead the Legislative Assembly to exercise its powers, since the nature of its work implies—with certain exceptions and limitations imposed by the legal system itself—the weighing of economic, social, cultural interests, etc., and their normative implementation:

"… it cannot be lost sight of that the legislator enjoys a broad margin of legislative discretion in the formation of laws; a criterion that has been repeatedly upheld by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), pointing out that, in principle, it is not strictly necessary that all legislative decisions must be accompanied by technical or financial studies. Thus, for example, in judgment No. 2018-000230 of 10:40 a.m. on January 10, 2018, this Court indicated that: “[t]he Chamber rejects that, inevitably, all decisions of the legislator must contemplate a technical study, since such a situation would annul the discretion of the legislative body, subjecting it to the criterion of third parties lacking democratic representation. Technical studies are necessary when there is an express rule in this regard (for example, in environmental matters) or when the subject matter requires it, under penalty of transforming discretion into arbitrariness”. Thus, not all decisions of the legislator must contemplate a technical study since such a situation would annul the discretion of the legislative body, subjecting it to the criterion of third parties lacking democratic representation, it being stated that technical studies are necessary when there is an express rule in this regard (for example, in environmental matters) or when the subject matter requires it, under penalty of transforming discretion into arbitrariness (criterion reiterated, among others, in judgment No. 2019-020596 of 7:15 p.m. on October 25, 2019). In this matter, the Chamber has referred to the principle of discretion or free configuration of the legislator (principio de discrecionalidad o libre configuración del legislador), mentioned in judgment No. 2003-05090 of 2:44 p.m. on June 11, 2003, according to which, the Legislative Assembly, in the exercise of its materially legislative function of issuing rules of a general and abstract nature, that is, laws in the formal and material sense (Article 121(1) of the Political Constitution), enjoys broad freedom of configuration to develop the constitutional program set by the Constituent Power; a margin of maneuver regarding the regulated subject matter that has also been called legislative discretion, understood as the possibility that this body has—limited only by the Law of the Constitution—, in the face of a determined need of the social body, to choose the normative solution or rule of law that it deems most just, adequate, and suitable to satisfy it, all within the range or plurality of political options freely offered by the electoral body through the system of legislative representation (criterion reiterated, among others, in judgment No. 2016-010244 of 9:05 a.m. on July 20, 2016, and recently in judgment 2020-015542 of 11:40 a.m. on August 19, 2020)…". (Resolution No. 2021-017098 of 11:15 p.m. on July 31, 2021).

By virtue of the foregoing, the Chamber dismisses that the bill under review incurs the alleged vice of unconstitutionality.

VI.- Regarding the second point of the consultation. The legislators question Article 2 of the bill, because they consider it would allow public institutions to donate all kinds of movable and immovable property and assign rights to AOES, including those goods protected by precept 121(14) of the Magna Carta.

The mentioned provision states:

"Article 2- The State, the ministries and their attached bodies, autonomous and semi-autonomous institutions, public enterprises, municipalities, non-state public entities, and any other public entity, regardless of their form of organization and nature, are authorized to donate, to the Asociación Obras del Espíritu Santo, all kinds of movable and immovable property (with or without buildings), services, economic resources, rights, and any other object they deem useful to collaborate with the purposes that said Association pursues in Costa Rican society. In the case of real property encumbered by a law for a specific purpose, the respective legal removal of encumbrance (desafectación legal) must be carried out prior to agreeing to the donation".

In the judgment of this Chamber, the consultation formulates overlooks that constitutional provisions have direct application and, given their hierarchy, prevail over any other norm that opposes them.

Concerning Article 2 of the bill, this Court determines that its eventual inclusion in the legal system would entail the need to reconcile its content with the rest of the regulations, including Article 121(14) of the Political Constitution, in a harmonious manner.

Furthermore, the Chamber emphasizes that the provision itself shows that it does not modify the limitations that may derive from other laws, when it states:

"…In the case of real property encumbered by a law for a specific purpose, the respective legal removal of encumbrance (desafectación legal) must be carried out prior to agreeing to the donation…".

Now, if the norm recognizes the legal protection of certain goods—meaning those that require a law for their removal of encumbrance—with greater reason will the bill find a limit in the highest-ranking norm of the legal system. In other words, it would be difficult to reconcile that the provision expressly respects legal protection and, at the same time, intends to ignore or eliminate constitutional protection. The absence of an explicit mention of the constitutional canon can be interpreted, simply, as the tacit recognition of an insurmountable limit.

X.- Based on the reasoning set forth, the majority of this Court answers the consultation in the sense that the alleged vices of unconstitutionality do not exist.

THEREFORE:

By majority, the legislative consultation regarding the bill "Law to Authorize the State and Any Public Institutions to Collaborate and Make Donations to the Asociación Obras del Espíritu Santo," processed under legislative file No. 24.582, is answered. Judge Castillo Víquez dissents and declares the consultation cannot be answered.

By majority, the consultation is answered in the sense that the alleged vices of unconstitutionality do not exist. Judge Salazar Alvarado records individual reasons.

Judge Cruz Castro and Judge Garro Vargas dissent and answer the consultation in the sense that Articles 1 and 2 of the bill have vices of unconstitutionality.

Let the Directing Board of the Legislative Assembly and the consulting legislators be notified.

Fernando Castillo V.

President Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V. Ingrid Hess H.

File No. 25-018303-0007-CO Judge Castillo Víquez dissents and declares the consultation formulated cannot be answered. With due respect for the Majority and, despite the consultation having been processed by provision of the Plenary, I consider that it cannot be answered, for the following reasons:

I.- On the expression of the reasons as admissibility requirements for legislative consultations. Article 99 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) clearly states that in the case of a facultative consultation on constitutionality, it must be filed by means of a reasoned brief, expressing the aspects of the bill that are questioned, as well as the reasons for which there is doubt or objections regarding its constitutionality. This provision determines—and has been repeatedly recognized by constitutional jurisprudence—that the filing brief must express the articles of the bill whose constitutionality is questioned or consulted, and clearly state the reasons why a norm of the bill is estimated to be unconstitutional, otherwise the consultation would be inadmissible—see, in this regard, judgments numbers 5399-95, 501-I-95, 5544-95, 1999-7085, 2001-11643, 2012-09253, 2022-9342, among others—. Indeed, on this matter, the Chamber has stated the following:

"…Finally, this Court warns that it will only study the allegations raised punctually by the consulting legislators, in accordance with article 99 mentioned ut supra and reiterated constitutional jurisprudence (judgments Nos. 2018005758, 2017019636, 2017003262, 2016018351, 2016012413, 2015001240, 2014018836, 2014003969, 2013013344, 2012017705, 2012015840, 2012013367, 2012002675, 2011015968, 2011015655, 2011014966, 2011012611, 2011005274, 2011005268, 2011000992, 2011000905, 2010016202, 2010012026 and 2010-007630), according to which facultative consultations on constitutionality are restricted to analyzing what is specifically questioned, without the Chamber, in this procedural avenue, extending the control of constitutionality motu proprio to other topics. This Court should not act as a kind of legal advisory body with an undefined spectrum of action, but rather, specifically, as an instance that, with a preventive nature regarding the merits and binding regarding the form, assists in the process of law formation, but only by clearing up the doubts or objections on constitutionality submitted to its knowledge in a concrete and reasoned manner". (Judgment No. 2024-29411, of 9:55 a.m. on October 8, 2024) As has been indicated, the reasons for which the legislative consultation is formulated must also be clear and express, detailing the reasons why the legislators maintain reasonable doubts about the constitutionality of the consulted norms. In this regard, the Chamber has stated that, if the arguments are omitted, insufficient, or vague, the consultation must be inadmissible and, therefore, cannot be answered, since this Court would not have the express reasons upon which to pronounce. Indeed, the Chamber has stated that:

"…It must also be remembered that the same law provides in its Article 101 that the Chamber will answer the consultation by issuing an opinion 'on the aspects and reasons consulted or on any others it considers relevant from the constitutional point of view,' but the court interprets that 'the aspects and reasons consulted' are those that, in accordance with Article 99, question or object to the bill, or support the doubt that legislators may have about it. Given, therefore, that the consultation departs from what is legally established, it is not admissible; if the court, nevertheless, were to admit and resolve it, it would place itself in a situation that is outside the scope of its powers". (Judgment No. 2001-11643, reiterated in judgments numbers 2012-9253, 2017-11714, 2021-21204 and 2022-9345, among others). The emphasis is not from the original.

II.- On the consultation filed. The consulting deputies state that they have doubts about the constitutionality regarding two norms of the bill in question, exposing only the following reasons:

• 1)The constitutionality of Articles 1 and 2 of the bill is consulted, for violation of the principles of equality, necessity, suitability, legitimacy, proportionality, and reasonableness. Those provisions state the following:

"Article 1. The State and its institutions may support the maintenance and development of the Asociación Obras del Espíritu Santo." "Article 2. The State, the ministries and their attached bodies, the autonomous and semi-autonomous institutions, public enterprises, municipalities, non-state public entities and any other public entity, regardless of their form of organization and nature, are authorized to donate, to the Asociación Obras del Espíritu Santo, all kinds of movable and immovable property (with or without buildings), services, economic resources, rights and any other object they deem useful to collaborate with the purposes that said Association pursues in Costa Rican society. In the case of real property encumbered by a law for a specific purpose, the respective legal removal of encumbrance (desafectación legal) must be carried out prior to agreeing to the donation".

On this point, it is consulted whether these norms are unconstitutional for establishing discriminatory treatment, by excluding from this authorization all other social organizations that work with the same objectives and populations as the Association authorized in the initiative, since a differentiation is created without specific motivation to support it. They point out that they do not observe in such distinction the necessary elements that give rise to different treatment among organizations pursuing the same social purpose in the country.

• 2)It is also consulted to this Chamber whether the same Article 2 of the bill harms Article 121(14) of the Political Constitution, since they argue that this norm only provides a consideration regarding real property encumbered to the public domain by means of a law, but leaves aside the constitutional prohibition provided in Article 121(14) of the Constitution, allowing public institutions to donate all kinds of movable or immovable property, assign rights, among which are those protected by the Constitution, such as those related to the natural heritage of the State, for example.
• A)Regarding the first allegation, I deem it important to specify that, when the violation of the principles of equality, reasonableness, and proportionality is alleged, this Court has pointed out that it is not enough to allege their violation; rather, some exercise of weighing must be developed in this regard, providing a parameter of comparison, and performing the test of reasonableness and proportionality and its due components of legitimacy, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense. Let us see:

"…On the other hand, the deputies allege a possible violation of the right of defense, since the consulted article 20 bis intends to provide an inadequate time limit contrary to the principle of reasonableness and proportionality of only three days, for the purposes of allowing the person to gather the necessary evidence that, in many cases, could require going back a long time. However, this Tribunal does not observe any analysis of such principle in relation to the right considered violated, nor was any weighing exercise in this regard even developed, such as the test of reasonableness and proportionality, which the Chamber has indicated is composed of the following components: 'legitimacy, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense. Legitimacy refers to the fact that the objective sought with the contested act or provision must not be, at least, legally prohibited; suitability indicates that the questioned state measure must be apt to effectively achieve the intended objective; necessity means that among several equally apt measures to achieve such objective, the competent authority must choose the one that least affects the legal sphere of the person; and proportionality in the strict sense provides that even if a measure is suitable and necessary, it will be unreasonable if it harms the essential content of another fundamental right, if it empties it of content' (see judgment No. 2021-015417 of 1:15 p.m. on July 6, 2021 and No. 2013-1276 of 2:50 p.m. on January 29, 2013, reiterated in No. 2016-2706 of 4:15 p.m. on February 23, 2016)". (Judgment No. 2024-29411, of 9:55 a.m. on October 8, 2024) In the sub examine, although the legislators referred to those components of the reasonableness test, they only indicated what those elements consist of, without applying them to the questioned norms, nor establishing in any way how, concretely, such principles would be harmed; they only indicated the following:

"…based on the analysis of the consulted Articles 1 and 2, as well as the statement of motives of the initiative, the consulting deputies cannot identify the presence of any of these necessary elements that give rise to different treatment among organizations pursuing the same social purpose in the country. For this reason, the legal regulation of fundamental rights must respond to criteria of necessity, legitimacy, proportionality, and reasonableness, as this Chamber has stated on various occasions. They therefore need to be subjected to a constitutionality review, the result of which verifies that the measure meets those requirements. Thus, necessity, suitability, legitimacy, reasonableness, and proportionality in the strict sense constitute the bases for being able to determine the proportionality of the norms. Necessity refers to the fact that, among several equally apt measures to achieve the objective, the competent authority must choose the one that least affects the legal sphere of the person. Suitability refers to the fact that the questioned state measure must be apt to effectively achieve the intended objective. Legitimacy requires that the objective sought with the contested act or provision must not be, at least, legally prohibited. Finally, proportionality in the strict sense provides that, apart from the requirement that the norm be apt and necessary, what is ordered by it must not be out of proportion with respect to the intended objective, that is, it must not be unenforceable for the person. Thus, we consult the Constitutional Chamber whether Articles 1 and 2 of bill 24.582 violate the principle of constitutional equality enshrined in Article 33 of the Political Constitution, as well as the constitutional principles of necessity, suitability, legitimacy, proportionality, and reasonableness of the norms…" Based on the foregoing, in my opinion, the legislators did not sufficiently and adequately justify the doubts about constitutionality they claim to have regarding Articles 1 and 2 of the consulted bill and their alleged violation of the principles of equality, reasonableness, and proportionality. They limited themselves to mentioning the principle they estimate could be violated, without presenting any argument to support what was said. Thus, the foregoing prevents the undersigned from pronouncing on the matter, since, as has already been indicated, it would be improper for the Chamber to issue any opinion without the certainty of the aspects consulted by the legislators, who are the ones with the competence to raise doubts about constitutionality in these processes.

• B)In relation to the second doubt about constitutionality regarding Article 2 of the consulted bill, its inadmissibility does not lie in the lack of substantiation, but in the basis of the questioning itself, as it involves a matter of legislative technique (técnica legislativa). In the opinion of the consulting legislators, that article harms Article 121(14) of the Political Constitution, because the bill only provides a consideration regarding real property encumbered to the public domain by means of a law, but does not expressly exclude the goods provided for in Article 121(14) of the Constitution, which cannot leave the domain of the State and, as an example, they point out those related to the natural heritage of the State. However, in the opinion of the undersigned, this would not be a reason for any unconstitutionality, for the fact that the norm does not expressly prohibit it does not mean that the Constitution does not apply directly, nor all the legislation that exists in this regard. What is argued by the consulting parties consists more of a matter of legislative technique, since determining whether the norm should have expressly contemplated or not that those goods were excluded was the responsibility of the Assembly itself. However, under the principle of legality, the Administration can only do what is permitted and, as the consulting parties themselves state, there are goods that by the Constituent’s own express provision cannot leave the domain of the State, so that, even if such exclusion is not contemplated in the consulted Article 2, this in no way implies that when it refers to the possibility of transferring the domain of certain goods or rights alluded to therein, it could involve those that are expressly prohibited in the Constitution. Regarding legislative technique, this Court has stated in its jurisprudence that not every problem of legislative technique implies an unconstitutionality. In judgment No. 2023-26714, of 1:26 p.m. on October 18, 2023, the following was indicated:

"…Now, it is also alleged on several occasions that there is deficient legislative technique; however, this does not imply a situation of inexorable constitutional relevance. Not every problem of legislative technique implies an unconstitutionality. In that sense, the conducts regulated in the contested norms and the sanctions established do not entail any scenario that warrants the intervention of this Chamber." And in judgment No. 2021-27601, of 12:15 p.m. on December 8, 2021, it was provided:

"...this Court considers that, evidently, such aspects correspond to a matter of legislative technique that must be verified and rectified, eventually, by the legislators, without their own condition making them vices of unconstitutionality per se. These are therefore drafting problems, which in no way affect the constitutionality of the bill".

For all the foregoing reasons, I consider that the omission pointed out by the consulting legislators does not, in this case, in any way affect the constitutionality of the bill.

III.- By virtue of what is stated herein, I dissent and declare that there is no ground to answer the consultation formulated, as it fails to comply with the requirements established for this purpose by the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional).

Fernando Castillo V.

File No. 25-018303-0007-CO SPECIAL REASONS OF MAGISTRATE SALAZAR ALVARADO.

With due respect, I deem it necessary to record these special reasons, and to reaffirm that it is not unusual for the Costa Rican legislator to grant authorizations such as the one under review, so that public institutions of the State, in a broad sense, may donate real property, personal property, and resources to social welfare associations.

It suffices to survey the legal system to find current provisions similar to those being discussed in the Legislative Assembly, which have allowed the legislator to determine the donation of real property, personal property, and economic resources or funds.

The legislator has the legislative discretion to judge and grant, in highly qualified cases, such benefits, as is well indicated in many of the reports from the institutions consulted on the bill in question.

Furthermore, this is conducive to the majority vote correctly establishing, and which I share, that the consulted norms are drafted in a permissive, not mandatory, language, of authorizations that may or may not be exercised in favor of the Asociación Obras del Espíritu Santo.

It is clear that this type of authorization is not dispensed in a lax or light manner, but rather must exist for cases in which there is concrete evidence of profound social benefits, because these actions become instruments to lift people from their condition of vulnerability, in an integral manner, be it physical and mental health, education, and why not, recreational and spiritual.

As this Chamber has established on another occasion, I consider applicable the jurisprudential doctrine on equality before the law contained in Judgment No. 2011-004575 of 3:27 p.m. on April 6, 2011, which states:

"Equality in the law supposes that we must all be reasonably subject to the same standards and enjoy the same legal mechanisms that allow it to be enforced; it responds to a requirement of the principle of generality against privileges, which precisely began to be combated since the French Revolution, insofar as it demanded equal or similar treatment for all who find themselves in the same factual scenario or in situations whose real differences lack relevance. Legal norms, consequently, must be drafted in the most impersonal and universal manner possible, unless the privileges are justified on the basis of constitutional or human rights norms that allow such distinctions or pursue those ends, to achieve a real and reasonable right that guarantees greater equality in fact or for the purpose of compensating for it. But such a mechanism must be justified not only in that the reference measure is useful, but must also be necessary to achieve a legitimate objective and a right of equal rank in a democratic society, as established by international human rights tribunals." On the other hand, the same judgment indicated that:

"When the State grants a right that is not based directly on a constitutional norm or one of superior rank, it must do so without discrimination, given that the product of the legislator itself is limited by a superior legal system that controls it. On the other hand, the principle of generality yields if there are reasons based on objective and relevant conditions of inequality; consequently, it is possible to discriminate or give diverse treatment to those who find themselves in dissimilar or diverse factual situations. Otherwise, if there are none, the legislator cannot establish them, although it enjoys discretion and the freedom to configure the law." The question that must be asked at this point in the discussion is whether the Asociación Obras del Espíritu Santo (AOES) is in conditions similar to those established in other laws that allow donations to other social welfare institutions. The foregoing is based not only on the principle of *iura novit curia*, but also on the need for an adequate weighing of the scope of the initiative before us.

Just this year, through Law No. 10632 of January 28, 2025, the law was enacted authorizing autonomous and semi-autonomous institutions, decentralized entities of the State, and municipalities to support and collaborate with the humanitarian mission of the Costa Rican Red Cross, including the latter in financial support coming from what is collected from the municipal patent tax and other sources of income. The same as Law No. 9077 of September 26, 2012, in which it authorizes all institutions and bodies of the central and decentralized Public Administration, public companies, to donate or cede in administration, directly, through the legal procedure, personal property of their ownership (Article 2), and in the same expressed sense regarding real property of their ownership (Article 3), to destine them "... to the fulfillment of the objectives and programs of the Costa Rican Center for Science and Culture administered by the Fundación Ayúdenos para Ayudar." Likewise, Law No. 8207 of January 3, 2002, which declares of public utility the Educational Informatics Program of the Ministry of Public Education, which is executed by the Fundación Omar Dengo, and authorizes the Costa Rican institutional framework (State and its institutions) to transfer funds to the aforementioned Foundation to sustain, strengthen, and expand the mentioned program; said resources would be under the supervision of the Contraloría General de la República. In another Law, No. 7266 of November 11, 1991, for the Support of the Metropolitan Cathedral and other Catholic temples, decentralized institutions and public companies are authorized to donate to the "Fundación para la restauración de la Catedral Metropolitana y otros Templos y Monumentos Católicos." Equally, through Law No. 6348 of September 3, 1979, authorization is also given for autonomous and semi-autonomous institutions, municipalities, Junta de Protección Social, Executive Branch, and any public law corporation to make donations to the Asociación Pro-Hospital Nacional de Niños, in favor of the construction and administration of a National Amusement Park. Also, through Law No. 3992 of November 3, 1967, it establishes that the State will cooperate with the maintenance and development of the Asociación de Scouts de Costa Rica.

It is evident, from all the foregoing, that the authorizations granted are broad and sufficient to understand a commitment of the Costa Rican State that its public institutional framework can contribute –voluntarily– to the final associations of each law, for philanthropic, humanitarian, altruistic, and religious purposes, without any of this offending the Political Constitution.

The answer is clear, without much difficulty, with the good judgment that it is in equal conditions as the other laws, and given that it is sufficiently justified in the great extension of the social work that, through the Asociación Obras del Espíritu Santo, is done in Costa Rican society; likewise, the reflexive condition, regarding the religious character it has, cannot be unknown, not only because of its name, but also because of its leadership. These characteristics cannot be detached from the discussion, much less prevent the legislator from being able to exempt from the principle of generality (as it has done for other associations) and create, according to this constitutionally granted power to the legislator, a differentiation for this association, due to its work and social scope.

When materializing social action, the leadership and orientation it has with a profound impact on Costa Rican society cannot be ignored.

Thus, regarding the discussion, it is important to bring up again that, in the statement of motives of the bill, important information is indicated:

"Since its founding, 24 years ago, AOES is dedicated to the integral attention of populations in conditions of extreme poverty, poverty, and high social risk, with special emphasis on children, providing them a wide range of services, which include shelters, soup kitchens, recreational, sports, and cultural activities, education, evangelization, attention to their physical, mental, and spiritual health, legal support, among others.

Currently, AOES serves more than 200,000 monthly beneficiaries, of which 150,000 are children, work it carries out through the following social programs:

Food:

- Integral soup kitchens (children's and maternal). - Mobile soup kitchens (precarious settlements, places with presence of street dwellers (red zones), areas affected by natural disasters and/or catastrophic events), others. - Donation of family daily supplies (basic food basket). - Donation of food to social, educational, religious, community organizations, among others. - Soup kitchen for older adults.

Education:

- Centro Educativo de la Alegría (CEA). - Centro de Atención Integral Guardería (children under six years old). - School for parents. - Computer center. - Musical education. - Language teaching (English and Mandarin). - Scholarship system (elementary, high school, technical, university, and others). - Others.

Health:

- Consultorios de la Alegría Obras del Espíritu Santo. - Health fairs in different communities (pediatrics, dentistry, ophthalmology, general medicine, gynecology, psychology, and others). - Farmacia de la Alegría.

Albergues de la Alegría:

- Children's. - Youth. - Women heads of household with children. - Older adults (day center). - Migrants in transit and refugee applicants.

Counseling:

- Social work. - Spiritual support. - Legal support (San Miguel Arcángel legal clinics). - Psychological support.

Human promotion:

- Training, education, entrepreneurship, and business workshops. - Cooperativism. - Job bank.

Recreation, sports, and culture:

- Parque de la Alegría El Arca de Noé (Sinac Zoo / Senasa Farm). - Swimming, soccer, basketball, and volleyball classes. - Dance. - Swimming pools. - Carousels. - Orquesta de Cuerdas de la Alegría (Sinem). - Synthetic soccer fields of La Alegría, basketball and volleyball court. - Guide and scout groups (troop 33)." It is added that the positive activity of this institution in society is undeniable, and as was well stated, it obtained from the Instituto Mixto de Ayuda Social a declaration that: "It possesses the character of a Social Welfare Organization (Organización de Bienestar Social, OBS), granted by the Instituto Mixto de Ayuda Social, according to Certification DDS-DASAI-CERT-00109-2024, for which it is enabled to receive public resources. In addition, it has a Declaration of Public Utility, in accordance with Decreto Ejecutivo No. 35108-J of March 2, 2009, which in its Article 1 establishes: Article 1.- Declare of Public Utility for the interests of the State the Asociación Obras del Espíritu Santo, legal entity identification number 3-002-344562." For the undersigned, the provision consulted is neither strange nor exorbitant so as not to be considered a legitimate mechanism, so that certain goods and resources of the State can be destined, and much less to find reasons that differ from the other cases previously approved by the legislator, and that still belong to the legal system. In this sense, reasonableness in the purpose is fulfilled, which does not offend, in any way, the purposes provided in the Political Constitution itself; on the contrary, it conforms to it by being necessary, suitable, and proportional to the service that an association of this caliber provides to Costa Rican society. The very institutions consulted on the bill agree with this social scope.

Arguing that the benefit is received only by a single legal entity is, in reality, a fallacy, which, far from helping Costa Rican society with associations that stand out and commendably carry out labor of the highest social benefit, whose moral, personal, and spiritual motives are irreplaceable and difficultly can be executed by the State. Taken to an ad absurdum interpretation, it would lead us to arrive at another very regrettable conclusion, which is to admit that, in the other cases examined here, the same vice of discrimination exists, which would oblige the legislating State to the duty of eliminating them from the legal system.

It is clear that the legislator would be granting an authorization that must be submitted case-by-case to institutional analysis for its provenance, as well as the respective legal deaffectation prior to agreeing to the donation; and, in which, it would be empowered to do so in accordance with its legislative discretion, in consonance with equality, reasonableness, and proportionality. The religious bent of the Asociación Obras del Espíritu Santo, both by its name and by its visible head, and superlative activity in society, elevates it and puts it in tune with other values of Costa Rican society, such as the confessional State, provided for in Article 75 of the Political Constitution).

And, regarding the impairment of Article 121.14 of the Political Constitution, I concur with the majority in that it is not possible to accept that the legislator can shorten its field of action by pointing out the procedure for deaffectation of public domain goods, without accepting that this effect would also be implicit with direct efficacy, according to the limits established in the Political Constitution.

By reason of all of the foregoing, I leave these special reasons, and I consider that there is no unconstitutionality to declare in the bill consulted so that the Asociación Obras del Espíritu Santo may receive donations from the State and its institutions.

Luis Fdo. Salazar A.

Res. 2025025309 DISSENTING VOTE OF MAGISTRATE CRUZ CASTRO AND MAGISTRATE GARRO VARGAS, WITH DRAFTING BY THE LATTER.

Contents I.- PRELIMINARY CONSIDERATIONS II.- OBJECT OF THE CONSULTATION III.- THE PROCESSING OF LEGISLATIVE FILE 24.582 IV.- ON THE STATEMENT OF MOTIVES OF THE BILL V.- CRITERIA APPEARING IN THE LEGISLATIVE FILE VI.- CONSTITUTIONAL JURISPRUDENCE ON THE PRINCIPLE OF EQUALITY VII.- ON THE FIGURE OF DONATIONS AND PUBLIC DOMAIN GOODS VIII.- ON AOES AND THE WORK IT PERFORMS IX.- ANALYSIS OF THE DOUBTS OF CONSTITUTIONALITY A.- On Arts. 1 and 2, and the alleged violation of several principles B.- On Art. 2 and the alleged violation of constitutional Art. 121.14) C.- Corollaries D.- Final Reflections X.- CONCLUSION With the customary respect, we dissent and consider that the questioned articles of the bill in this consultation must be declared unconstitutional based on the following considerations.

I.- PRELIMINARY CONSIDERATIONS It is previously necessary to recall that in the case of optional legislative consultations of constitutionality –such as the one now being heard–, and in accordance with the application and integration of what is established in Arts. 99 and 101 of the LJC, this Chamber has indicated that its cognizance is limited solely to the concrete arguments raised by the consulting deputies in their filing brief, and not to others that could be derived but that have not been so raised. In advisory opinion No. 2022-9345, the following was warned:

"Indeed, through judgment number 2001-11643 –reiterated, among others, in judgments numbers 2012-9253, 2017-11714, and 2021-21204–, the Chamber indicated:

'It must also be recalled that the same law provides in its Article 101 that the Chamber will evacuate the consultation by ruling "on the aspects and motives consulted or on any others it considers relevant from the constitutional point of view," but the tribunal interprets that "the aspects and motives consulted" are those that, in accordance with Article 99, question or object to the project, or substantiate the doubt that the legislators might have about it. Given, therefore, that the consultation departs from what is legally established, it is not receivable; if the tribunal, nonetheless, admitted and absolved it, it would place itself in a situation that is outside the scope of its attributions.' This criterion was reiterated and consolidated by the Chamber's jurisprudence, by determining, in the already cited judgment number 2012-9253, that:

'[T]his is so because «in the case of optional legislative consultations, «the competence of the Constitutional Chamber originates in the doubts or constitutional objections formulated by the legislators» –judgment 2001-12459–, so that if such arguments do not exist as such, or else, when the consulting deputies themselves state they lack doubts about the constitutionality of the norms or projects consulted, it would be improper for the Chamber to issue any opinion, as it would be in scenarios that transcend the Chamber's competencies in matters of legislative consultations of constitutionality -judgment 2002-3460–.' In this sense, it is necessary to indicate that this Chamber will proceed to study only the arguments raised punctually by the consultants and not other general questions of constitutionality of the bill in question, in accordance with what is regulated in Article 99 of the law governing this jurisdiction, for which any pronouncement on procedural and substantive defects not timely alleged by the consulting deputies is omitted." In an identical sense to that stated, this Chamber will pronounce exclusively on the doubts of constitutionality duly substantiated by the legislators promoting this consultative process.

On the other hand, through a brief received in the Secretariat of the Chamber on July 21, 2025, Deputy Óscar Izquierdo Sandí appeared in the process with a document called "brief for better provision." Said manifestations must be dismissed, based on the following considerations.

In this regard, this Chamber has warned that active or passive adhesive intervention is provided for amparo processes in which there are counter-interested parties and particularly for those who derive a legitimate interest from the final judgment (Art. 34 LJC) and not for consultation mechanisms where there may exist simple opposing legal opinions about the constitutional regularity of a bill (advisory opinion No. 2003-14606). It is for this reason that this Chamber does not admit the figures of "amicus curiae" or coadjuvancies. Thus, in advisory opinion No. 2019-020596, the following was resolved:

"II.- On the amicus curiae briefs. Regarding the different amicus curiae briefs filed in the case file, these should not be taken into account to resolve the consultations before us, as such types of requests are not recognized in the Law of Constitutional Jurisdiction, which does happen with coadjuvancies in amparo, habeas corpus, and unconstitutionality action processes, and because they do not form part of the prior constitutionality control (see Judgments No. 2004-1603 of 9:30 a.m. on February 17, 2004 and No. 2008-15760 of 2:30 p.m. on October 22, 2008, among others)." (The highlighting does not correspond to the original).

Likewise, in advisory opinion No. 2022-2872, the following was clarified:

"However, according to the reiterated jurisprudence of the Constitutional Chamber, the coadjuvancy briefs are inadmissible in constitutional consultations. Recently, when resolving the optional consultation of constitutionality regarding the project of the “Ley Marco de Empleo Público,” legislative file No. 21.336, in which a large number of briefs were filed by different social organizations and even members of the Legislative Assembly, by advisory opinion No. 2021-017098, the Chamber indicated the following:

“Regarding all these briefs, with manifestations for and against the consulted project, it is appropriate to point out that active or passive adhesive intervention is not foreseen for the mechanisms of legislative consultation, in which there may exist simple opposing legal opinions about the constitutional regularity of a bill, which does proceed in amparo processes or unconstitutionality actions, Articles 34 and 83 of the Law of Constitutional Jurisdiction; as indicated by this Chamber in previous cases because it concerns an optional consultation of constitutionality of a bill, being a process where coadjuvancies are not admitted, neither for nor against the consulted project, what proceeds is the denial of processing of all these briefs (see in this regard votes No. 2019-020596, No. 2007-009469, No. 2005-009618, No. 2004-01603, among others).” (The highlighting does not correspond to the original).

In harmony with the foregoing, in light of the precedents on active or passive adhesive interventions, which are not regulated in the LJC for the mechanisms of prior constitutionality control, the appropriate action is not to attend this brief, as is indeed ordered." (The highlighting does not correspond to the original).

In accordance with what has been stated –and without prejudice to the allusion that will be made further on–, as the majority does, we agree that the appropriate action is not to attend the brief filed.

II.- OBJECT OF THE CONSULTATION Although it is recorded in the majority ruling, it is not superfluous to point out that the doubts of constitutionality can be grouped into two grievances that will be developed successively in independent sections. However, the norms concretely consulted are the following:

Art. 1- The State and its institutions may support the maintenance and development of the Asociación Obras del Espíritu Santo.

Art. 2- The State, the ministries and their attached bodies, autonomous and semi-autonomous institutions, public companies, municipalities, non-state public entities, and any other public entity, regardless of their form of organization and nature, are authorized to donate, to the Asociación Obras del Espíritu Santo, all classes of personal property and real property (with or without buildings), services, economic resources, rights, and any other object they deem useful to collaborate with the ends that said Association develops in Costa Rican society. In the case of real property affected by a law for a specific purpose, the respective legal deaffectation must be carried out prior to agreeing to the donation.

Regarding Arts. 1 and 2, it is questioned whether an injury occurs to the principle of equality, in relation to the principles of legitimacy, suitability, necessity, reasonableness, and proportionality. The foregoing, because said numerals establish, respectively, a provision for public institutions to support the Asociación Obras del Espíritu Santo (AOES) and a general authorization to all public institutions to make any type of donation to this organization, without a concrete, reasonable, and proportional motivation being identifiable to give rise to a different treatment among organizations with the same social service purpose.

Regarding Art. 2, it is consulted whether the breadth of the numeral disregards the constitutional prohibition set forth in Art. 121 subsection 14), which would allow public institutions to donate all classes of personal property and real property and cede rights, among which are those protected by the Constitution such as those related to the PNE, for example.

III.- THE PROCESSING OF LEGISLATIVE FILE 24.582 The iter –in general terms– of the project of "AUTHORIZATION TO THE STATE AND ANY PUBLIC INSTITUTIONS TO COLLABORATE AND MAKE DONATIONS TO THE ASOCIACIÓN OBRAS DEL ESPÍRITU SANTO," processed in legislative file No. 24.582, has been the following:

The bill was filed before the Secretariat of the Legislative Directorate on September 19, 2024, by Deputy Óscar Izquierdo Sandí (see folios 1-8 of the copy of the legislative file, volume I). The President of the Legislative Assembly ordered the transfer of the file to the Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración for the corresponding report (see folio 11 of the copy of the legislative file, volume I). The bill was published in the Diario Oficial La Gaceta No. 187 of October 8, 2024. The bill was submitted for consultation to the following institutions: Consejo Nacional de Rectores, Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Banco Central de Costa Rica, Banco de Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica, Colegio San Luis Gonzaga, Promotora Costarricense de Innovación e Investigación, Consejo Nacional de Producción, the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Instituto Costarricense de Ferrocarriles, Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto de Desarrollo Rural, Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), Instituto Nacional de Aprendizaje, Instituto Nacional de Estadística y Censos, Instituto Nacional de las Mujeres, Instituto Nacional de Seguros, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), Junta de la Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), Junta de Protección Social (JPS), Patronato Nacional de la Infancia, Patronato Nacional de Ciegos, Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, Universidad de Costa Rica, Universidad Estatal a Distancia, Universidad Nacional, Instituto Tecnológico de Costa Rica, Instituto Centroamericano de Extensión de la Cultura, Corte Suprema de Justicia, all municipalities, Caja Costarricense de Seguro Social, the Procuraduría General de la República (PGR), CGR, Defensoría de los Habitantes and Ministerio de Hacienda (see folios 35-389 of volumes I and II of the certified copy of the legislative file). On December 4, 2024, the legal report of the Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos was contributed to the file (see folios 429-439 of volume II of the copy of the legislative file). On January 28, 2025, the affirmative majority report of the subcommittee designated to review the bill was attached to the legislative process (see folios 497-511 of volume II of the copy of the legislative file). In ordinary session No. 33 of January 29, 2025, of the Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración, the subcommittee's report was approved, two substantive motions were approved, and subsequently an order motion was approved so that the reported text of the project would again be consulted with the municipalities, public universities, autonomous institutions, Poder Judicial, CGR, state commercial banks, and Consejo Nacional de Rectores, and another motion for it to be published in the Diario Oficial La Gaceta (see record at folios 521-533 of volume II of the copy of the legislative file). The bill reported in committee was published in the Diario Oficial La Gaceta, Alcance No. 24 of February 6, 2025. In the legislative file, the affirmative majority report of the reporting committee is recorded (see folio 962-973 of the legislative file, volume III). The legislative file was elevated before the Legislative Plenary on February 10, 2025 (see folio 975 of the legislative file, volume III). The discussion in the Plenary began in ordinary session No. 119 of April 1, 2025, and after the cognizance of several substantive motions via Art. 137 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa (RAL), it received a first debate vote in ordinary session No. 27 of June 19, 2025 (see folios 1103-1389 of the copy of the legislative file, volumes IV and V; the first report of seven rejected substantive motions is visible at folios 1157-1172 of volume IV and the second report of motions, with one substantive motion approved and the others rejected, is recorded at folios 1235-1326 of volume V). IV.- ON THE STATEMENT OF MOTIVES OF THE BILL As previously mentioned, the bill was filed before the Secretariat of the Legislative Directorate on September 19, 2024, by Deputy Óscar Izquierdo Sandí. As detailed in the initiative and in the statement of motives, through this bill, the following is proposed:

"Consequently, through this bill, it is proposed to provide it with an authorization that at the legal level allows it to receive from the Costa Rican State and from any other public institution their collaboration and the receipt of donations in favor of said Association, which also has the recognitions that have been previously indicated." In the statement of motives, what type of organization AOES is was enunciated:

"The Asociación Obras del Espíritu Santo (AOES) is a non-governmental and non-profit organization founded in the year 2000 by Fr. Sergio Valverde Espinoza, in the Cristo Rey neighborhood, San José.

It was constituted under the protection of the Law of Associations (Ley de Asociaciones), (Law No. 218 of August 8, 1939, and its amendments) and is duly registered in the Registry of Associations under file 15233, volume 561, entry 13069, consecutive one." Likewise, it was recognized that, by virtue of its characteristics, it received the status of Social Welfare Organization (Organización de Bienestar Social) granted by IMAS, which enables it to receive public resources, and it has a declaration of public utility:

"It possesses the status of Social Welfare Organization (Organización de Bienestar Social, OBS), granted by the Joint Institute for Social Aid (Instituto Mixto de Ayuda Social), according to Certification DDS-DASAI-CERT-00109-2024, and is therefore enabled to receive public resources. In addition, it has a Declaration of Public Utility, in accordance with Executive Decree No. 35108-J of March 2, 2009, which in its Article 1 establishes:

Article 1.- The Asociación Obras del Espíritu Santo, legal entity identification number 3-002-344562, is hereby Declared of Public Utility for the interests of the State." It is also recognized that it has authorization from the Ministry of Finance to receive donations from the public and private sectors that are deductible from income tax and free zones:

"The AOES is authorized by the Ministry of Finance to receive donations from the public sector and the private sector deductible from income tax and free zones. Likewise, by the National Treasury to receive donations through public sector payroll deductions." Regarding accountability, it was generically stated that AOES renders accounts and maintains accreditations before various institutions, namely:

"The organization maintains accreditations and renders accounts before various institutions, such as the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), the Ministry of Justice and Peace, the Ministry of Public Education (MEP), the Ministry of Culture and Youth (MCJ-Sinem), the Ministry of Health (MS), the Ministry of Environment and Energy (Minae-Sinac), the Ministry of Agriculture and Livestock (MAG-Senasa), the Joint Institute for Social Aid (IMAS), the National Children's Welfare Agency (Patronato Nacional de la Infancia, PANI), the Social Protection Board (Junta de Protección Social, JPS), the National Council for the Older Adult (Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, Conapam), and the municipalities where it has a presence." Furthermore, it is justified that it has internal and external control audits:

"The AOES has internal and external audit firms that ensure adequate administration and efficient use of resources, as well as periodic accountability policies. This includes the annual review of duly audited financial statements by the Comptroller General of the Republic for the approval of State donation budgets." The social action work carried out by the AOES is detailed below:

"Since its founding 24 years ago, the AOES has been dedicated to the comprehensive care of populations in conditions of extreme poverty, poverty, and high social risk, with special emphasis on children, providing them with a wide range of services that include shelters (albergues), soup kitchens (comedores), recreational, sports, and cultural activities, education, evangelization, physical, mental, and spiritual health care, legal support, among others.

Currently, the AOES serves more than 200,000 monthly beneficiaries, 150,000 of whom are children, work carried out through the following social programs:

Food and Nutrition:

- Comprehensive soup kitchens (infant and maternal). - Mobile soup kitchens (precarious settlements, places with homeless populations (red zones), areas affected by natural disasters and/or incidents), others. - Donation of family daily food baskets (basic basket). - Donation of food to social, educational, religious, community organizations, among others. - Soup kitchen for older adults.

Education:

- Joy Educational Center (Centro Educativo de la Alegría, CEA). - Comprehensive Care Daycare Center (children under six years old). - School for parents. - Computer center. - Music education. - Language instruction (English and Mandarin). - Scholarship system (elementary, high school, technical, university, and others). - Others.

Health:

- Joy Clinics of Obras del Espíritu Santo (Consultorios de la Alegría Obras del Espíritu Santo). - Health fairs in different communities (pediatrics, dentistry, ophthalmology, general medicine, gynecology, psychology, and others). - Joy Pharmacy.

Joy Shelters (Albergues de la Alegría):

- For children. - For youth. - For women heads of household with children. - For older adults (day center). - For migrants in transit and refugee applicants.

Counseling and Advice:

- Social work. - Spiritual support. - Legal support (San Miguel Arcángel legal clinics). - Psychological support.

Human Promotion:

- Training, education, entrepreneurship, and business workshops. - Cooperativism. - Job bank.

Recreation, Sports, and Culture:

- Joy Park Noah's Ark (Parque de la Alegría El Arca de Noé) (Sinac Zoo / Senasa Farm). - Swimming, soccer, basketball, and volleyball lessons. - Dance. - Swimming pools. - Carousels. - Joy String Orchestra (Sinem). - Synthetic Joy Soccer Fields, basketball court, and volleyball court. - Guide and scout groups (Troop 33)." The statement of purpose also acknowledges that the association currently carries out partnerships for the purpose of executing its projects:

"The AOES, for the fulfillment of such diverse programs, has developed partnerships with public and private institutions, as well as with professionals from different disciplines who contribute to its performance, having a solid administrative structure with its respective manuals, policies, and procedures." Finally, the bill sets forth some programs and places where they are executed:

The following are some of the places in the country where the AOES develops its social programs:

- San José: Zona Roja, Barrio México, Alajuelita (Tejarcillos and El Llano), Sagrada Familia (precarious settlement Gracias a Dios), Cristo Rey (Las Gradas, La Línea), La Uruca La Carpio urbanization, Tibás Ciudadela León XIII, La Valencia San Rafael Abajo de Desamparados.

- Alajuela: Zona Roja, Central Park and surroundings of the Municipal Market, San José neighborhood, Precarious settlements Santa Rita (El Infiernillo), Laura Chinchilla, Tuetal Norte and Sur, Trópico I and II, El Erizo.

- Heredia: Guararí, San Isidro, La Milpa.

- Cartago: Zona Roja, Los Diques Padre Pío, El Carmen, Llanos de Santa Lucía.

- Guanacaste: Cañas, Tilarán, Juntas de Abangares, Liberia, Santa Lucía, San José Obrero, Altos del Roble, Carrillo, Santa Cruz, Cañas, La Cruz, Filadelfia, Montenegro de Bagaces.

- Puntarenas: Isla Chira, Zona Roja, Market, (precarious settlements Juanito Mora, 20 de noviembre, Fray Casiano, Las Parcelas, Padre Pío, Barranca, El Roble, and El Carmen), Islita, Esparzol, Chomes, Miramar.

- Limón: Talamanca, Alto Telire, Valle de la Estrella, Barras del Colorado, Barras de Parismina, Cieneguita, Limón Centro, Matina, Batán, Estrada, Barrio del Bosque, Barrio Cristóbal Colón, Cocos.

The Asociación Obras del Espíritu Santo has had and continues to have a significant impact on the comprehensive care of the most vulnerable populations throughout the national territory, providing them not only with basic resources but also with opportunities and tools for their growth and human development." V.- CRITERIA CONTAINED IN THE LEGISLATIVE FILE The executive presidency of ICE spoke in favor of the bill but suggested that the wording of Article 1 be changed so that the support for the AOES would be optional and not obligatory as provided for in the original text:

"In that sense, the Institution is aware of the important social work carried out by the Asociación Obras del Espíritu Santo, which must be weighed against the public interest and the responsibilities of the Autonomous Institutions that motivated their creation. For this purpose, an adjustment in the wording of Article 1 is recommended, as indicated in the chart set out below, so that it is established as a power of public entities, and above all of autonomous institutions, to support the sustainability and development of the aforementioned Association. In this regard, it must be taken into consideration that an obligation imposed of this nature affects electricity rates and the competitiveness of telecommunications service prices, which impacts the financial condition of the Institution as a public company, a situation that is aggravated for those of us that operate in markets open to competition. Finally, regarding the authorization to donate to the Asociación Obras del Espíritu Santo, we support the initiative as we are aware of the projects and activities." (Folios 310-311 of the copy of the legislative file, volume II).

In a similar vein, the executive presidency of JAPDEVA made the following statements:

"The sole purpose of this analysis is to safeguard institutional interests and ensure the clarity and certainty of bills that may have some percentage of institutional inherence in an operational port or financial accounting context. In this line, it is clear that Article 01 of this bill possesses an ambiguity that is at least questionable, in the sense that the verb 'shall support' (apoyarán) has a connotation of command or obligation, which the body of the bill does not end up clarifying, breaking the principle of legal certainty for the population and institutions, by NOT having clear rules. Nor does it define that the institutions will have the possibility to determine, through the corresponding mechanisms, whether or not to make such donations, or to establish a prudent limit." (Folios 325-326 of the copy of the legislative file, volume II).

An identical suggestion was made by INVU (see folios 356-358 of the copy of the legislative file, volume II).

Many other institutions spoke in favor of the bill without having any objections in this regard. For example, the executive presidency of IMAS made the following considerations:

"The bill proposes to authorize the State, the ministries and their attached bodies, the autonomous and semi-autonomous institutions, public companies, municipalities, non-state public entities, and any other public entity regardless of its form of organization and nature, to donate to the Asociación Obras del Espíritu Santo all types of movable and immovable property (with or without buildings), services, economic resources, rights, and any other object deemed useful to collaborate with the purposes that said Association develops in Costa Rican society. It is worth noting that the Joint Institute for Social Aid, over the course of several years, has been collaborating with said Association through the Department of Social Action and Administration of Institutions (DASAI) as part of its purposes and the social work carried out at the institutional level. It is important to mention that the Asociación Obras del Espíritu Santo provides food to people in situations of extreme poverty, poverty, and social vulnerability; therefore, inter-institutional coordination has been developed to establish a partnership between the institution and said organization, with the aim of improving the attention of the different comprehensive care programs they carry out; which include infant and maternal soup kitchens, mobile soup kitchens in precarious settlements, in red zones for homeless people, in areas affected by natural disasters and/or incidents, soup kitchens for older adults, donation of family daily food baskets, to social, educational, and religious organizations; among others. Given that, at the institutional level, there is full knowledge of the existence of said organization and the work it performs, and since in previous years, as well as in the present, various benefits have been provided to it; taking into consideration the legal nature of the Law of Creation of IMAS and that the institution is not affected in its sources of income, nor in its regulations, rights or prerogatives, powers or functions; this Legal Advisory Office has no legal observations on this bill." (See folios 380-381 of the copy of the legislative file, volume II).

In a similar vein, the executive presidency of the JPS:

"Having analyzed the bill, this Legal Advisory Office has no objection to it, because it is a voluntary legal initiative by way of 'legal authorization' to make donations in favor of the organization. It goes without saying that its purpose is laudable and in accordance with the principle of solidarity and social security that permeates a Rule of Law State that seeks the comprehensive development of vulnerable populations (...) The foregoing, because the granting of gratuitous property benefits, or without any consideration, by the State and its institutions in favor of private legal subjects, must reasonably comply with basic aspects that ensure the correct allocation and use of public resources.

It should be added that the Asociación Obras del Espíritu Santo has been a beneficiary of resources from the Social Protection Board in compliance with the provisions of Article 8 of Law 8718." (See folios 425-426 of the copy of the legislative file, volume II).

INCOFER requested that the following considerations be assessed:

"The Costa Rican Railway Institute (Instituto Costarricense de Ferrocarriles, INCOFER), is an institution of public law, with administrative autonomy, legal personality, and its own assets, exclusively responsible for overseeing railway matters. The assets that INCOFER is responsible for safeguarding and protecting, and that make up the railway's public domain assets, are specially protected by Article 121 subsection 14 of the Political Constitution of the Republic, the General Railway Law No. 5066, the Organic Law of the Costa Rican Railway Institute No. 7001, and the Law for the Strengthening of the Costa Rican Railway Institute (INCOFER) and Promotion of the Interurban Electric Train of the Greater Metropolitan Area No. 9366, in the sense that the assets that make up the railway may not be disposed of, leased, or encumbered, directly or indirectly, nor leave the domain and control of the State in any way. The Organic Law of the Costa Rican Railway Institute No. 7001, specifically in numeral 36 subsection a), highlights what is designated by law as its heritage, which includes assets of a railway nature. (...)

By virtue of the scenario described above, the act of donating railway assets, as inferred from the cited bill, maintains their character of being unavailable for the Administration, that is, it is clear that INCOFER could only, in principle, alienate real estate owned by it that does not form part of the railway, following the procedures required by the applicable law for the sale of such assets, or by donating them if authorized by law to do so. It is worth mentioning that, by legal authority, INCOFER oversees the strengthening of railway services, joining efforts to move the country forward, with projects of importance not only for this Institute but for society, requiring diverse assets to carry out its projects, therefore, assets that possess railway purposes cannot be compromised. In addition to the foregoing, the General Railway Law No. 5066, precisely in its Article 7, is tenacious in noting that the assets that generally comprise the concept of the railway, it so happening that, they can only be declassified (desafectados) by law and consequently only by law authorized for eventual donations, which entails the preparation of a bill for its presentation, discussion, and approval before the Legislative Assembly, the respective procedures having to be complied with, so that with the creation of a specific law, INCOFER is empowered to carry out a donation such as the one indicated in the consultation." (See folios 988-989 of the copy of the legislative file, volume III).

Regarding the intervention of the CGR, the record shows that initially—when the bill consisted of an article 3 that conferred authority on it to supervise "the donations received by the Asociación Obras del Espíritu Santo under the protection of this law"—the audit institution made the following considerations:

"Due to the foregoing, the Comptroller General of the Republic considers that the generic authorization by means of a law for this type of donation is a matter of free legislative configuration, which, should it occur, must conform to existing general regulations and controls that regulate donations. Likewise, it is important that other provisions in force in the legal system that regulate specific aspects of donations be taken into consideration—according to the context—such as, for example, Article 75 of the General Public Procurement Law and Article 71 of the Municipal Code, all within the framework of a systematic view of the legal system.

On the other hand, the Comptroller General of the Republic is the body responsible for overseeing the use of public resources, in accordance with Articles 183 and 184 of the Political Constitution. In this sense, its oversight function is clearly defined, and it has independence to exercise its powers, being the governing body of the control and oversight system of the Public Treasury, according to its Organic Law.

In accordance with the spirit of the constituent, the functions assigned to the CGR must strictly adhere to the powers established in the Political Constitution, avoiding assigning atypical functions that divert its role as an external body for superior control and oversight of the Public Treasury. For this reason, it is not the responsibility of the Audit Body to oversee the assets or resources donated by legal means. In this sense, it is the responsibility of the donor administration to comply with the legal and technical requirements corresponding to a donation, and once the donated assets or resources are under the responsibility of private subjects, this Audit Body has no authority to intervene. In this sense, assigning functions that do not conform to the constitutional and legal framework of the CGR affects its essence as a superior oversight body and generates legal uncertainty by creating uncertainty about the functions, responsibilities, and purposes of public institutions within the state apparatus.

The Comptroller General reiterates that the observations issued here are of a guiding nature and seek to ensure compliance with the principles of legality and good public management." (See official communication No. DJ-2188-2024 –19478– of November 19, 2024. The emphasis does not belong to the original).

In said official communication, by the way, the CGR itself recognized that the AOES was already authorized to receive public resources:

"Regarding the statement of purpose, it is clear that the Asociación Obras del Espíritu Santo is a non-governmental and non-profit organization, constituted under the protection of the Law of Associations No. 218, and that it possesses the status of a social welfare organization, and is therefore authorized to receive public resources." Furthermore, the CGR considered that the generic authorization by means of a law for this type of donation is a matter of free legislative configuration, but warned about the potential compliance with special regulations:

"Due to the foregoing, the Comptroller General of the Republic considers that the generic authorization by means of a law for this type of donation is a matter of free legislative configuration, which, should it occur, must conform to existing general regulations and controls that regulate donations. Likewise, it is important that other provisions in force in the legal system that regulate specific aspects of donations be taken into consideration—according to the context—such as, for example, Article 75 of the General Public Procurement Law and Article 71 of the Municipal Code, all within the framework of a systematic view of the legal system." In response to these statements, the drafting committee eliminated Article 3 of the bill to replace it with an obligation for the AOES to annually submit audited financial statements to the Public Revenue and Expenditure Committee for its corresponding action. Said text was consulted again with the CGR, and said audit body sent the following opinion:

"[A]ccording to the analysis carried out on the drafted text in relation to the base bill, a substantial modification was determined in the regulation of Article 3, which coincides with the observations made by the Audit Body through official communication No. 19478 (DJ-2188-2024) of November 19, 2024, regarding the legally and constitutionally assigned powers of the Comptroller General.

Regarding the rest of the articles of the drafted bill, the Audit Body does not observe elements additional to those already referred to in the cited official communication No. 19478, for which reason it reiterates what was indicated in said opinion." (See official communication No. DFOE-BIS-0076 –02203– February 11, 2025).

It should be mentioned that, through motions pursuant to Article 137 of the RAL, the reintroduction of a provision ordering the oversight, by the CGR, of the donations received by the AOES was approved (current Article 4 of the bill). However, the record does not show that this modification was consulted again with the audit body.

Regarding the PGR, the record shows that said institution detailed the purpose of the bill, intended as a generic authorization so that the entire Public Administration could dispose of its assets through donation in favor of the AOES:

"In view of the terms of the bill being consulted, we find that its purpose is to grant a generic authorization so that the entire Public Administration can dispose of its assets, funds, and services through donation, in favor of the Asociación Obras del Espíritu Santo." (See official communication No. PGR-OJ-108-2025 of July 7, 2025).

In said report, the PGR recounted its administrative jurisprudence regarding the figure of donations and the principle of legality as the enabling framework for the Public Administration:

"Thus, as we have held on multiple occasions, 'the donation is an act of liberality (acto de liberalidad) that entails the transfer of an asset, regardless of its nature, from one person to another, whether physical or legal. In the case of the Public Administration, that act of liberality finds its insurmountable limit in the principle of legality and, consequently, if a rule does not exist authorizing the realization of such conduct, it would be irremediably prohibited.'" Thus, the PGR stated that, in accordance with the principle of legality, for a Public Administration entity or body to make donations, it must necessarily rely on an enabling legal norm; otherwise, it is not possible to transfer the ownership of an asset through donation. In addition, in the case of assets assigned to a public purpose (bienes afectos a un fin público), a legal norm that expressly declassifies them (desafecte) is necessarily required. In that sense, it warned that the legal system already provides generic legal authorizations to permit donations:

"Under this understanding, there are certainly some examples in the legal system of this type of enabling norm, aimed at benefiting entities that develop activities of public interest and/or with social purposes. Such is the case of Article 18 of the Law of Foundations and Article 19 of the Law of Community Development. Likewise, Article 75 of the General Public Procurement Law allows public institutions to donate movable property (in disuse or poor condition) to private entities declared of public interest, the same as Article 71 of the Municipal Code." Regarding the bill, the PGR affirmed that it is not a generic authorization for the same type of charitable association, but rather it is for a specific association:

"Now, regarding the benefit intended to be granted through the legal text being promoted, it is important to keep in mind that the terms of the rule of this initiative are directed not to a type of organization (such as charitable associations in general), but solely to one particular legal person. This legal authorization to make this type of property disposition—which would be conferred on the entirety of the Public Administration—would be incorporated permanently into the legal system, which would allow donating all types of property, services, and public funds from then on, and for as long as that norm is not amended or repealed." (The emphasis does not belong to the original).

In said report, it also pointed out a possible constitutionality problem regarding the substantiation of the reasons justifying the need and reasonableness of granting different beneficial treatment in favor of the AOES:

"However, despite the fact that the statement of purpose provides robust data and elements about its current operation, it is important to keep in mind that this rule would entail a permanent authorization within the legal system, an issue that must be assessed by the legislator.

On the other hand, let us remember that, although this association has achieved great successes in its operation, as well as activity of dimensions superior to some other private organizations of a similar nature, it is important to take into account that this is a rule that would benefit only this legal person, that is, differentiated treatment would be dispensed compared to other associations of this nature. For this reason, it becomes important to keep in mind the scope of the principle of equality at the constitutional level, since every law must conform to that postulate enshrined in Article 33 of the Fundamental Charter. That is to say, the reasons that justify the need and reasonableness of dispensing different beneficial treatment must be sufficient and substantiated, in order to comply with the mandates of this principle." (The emphasis does not belong to the original).

The PGR continued, stating that a comparison can even be made between this type of benefit and those that seek to approve a debt write-off, alluding to the fact that these should have a general scope:

"To further elaborate, we consider that a parallel can be drawn with laws that grant other types of benefits—such as debt write-off (condonación de deudas)—specifically regarding the issue that the rule must have a general scope, so that it does not benefit only a single particular person or a reduced number of them, unless the need for differentiated treatment can be reasonably justified." Finally, the PGR concluded that the approval of the bill is the exclusive purview of said Parliament, as it is a matter subject to its discretion.

On a different note, the record shows that the Department of Studies, References, and Technical Services of the Legislative Assembly issued the legal opinion related to this bill. In this report, the objective of the proposal was explained:

"It is proposed that the sustainability and development of the Asociación Obras del Espíritu Santo be supported by public institutions, which would be authorized to make any type of donation deemed useful for the purposes that this private entity develops in Costa Rican society. In the case of public domain assets (bienes demaniales), the respective declassification (desafectación) would have to be carried out beforehand, by law.

The foregoing, under the oversight of the Comptroller General of the Republic (CGR)." Likewise, a general explanation is provided that donation by public entities in favor of private organizations requires a law, and this bill seeks precisely to be the framework that enables the institutions to make donations in favor of the AOES:

"Public entities require a law to be able to gratuitously dispose of their assets in favor of private organizations, for example, associations. In this sense, Article 5 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, No. 7428 of September 7, 1994, indicates the following:

"Article 5- Control over private funds and activities." Any granting of patrimonial benefits, whether gratuitous or without any consideration, and any release from obligations, by components of the Public Treasury in favor of a private subject, must be done by law or in accordance with a law, in conformity with constitutional principles…” This is grounded in the principle of legality, embodied in Article 11 of the Political Constitution and of the General Law of Public Administration, No. 6227 of May 2, 1978, according to which public entities may only do what the legislation permits them to do.

Thus, the proposal seeks to establish the enabling jurisdictional framework so that the institutions can make donations in favor of the beneficiary, as well as support its maintenance and development.” In that report, after referring to the constitutional principle of equality, it is assessed that it is difficult to explain why a financing and support mechanism is provided for in favor of one social welfare association, to the exclusion of other similar private organizations that also fulfill a charitable function:

“From this perspective, granting, in favor of a social welfare association, a legally established mechanism for financing and support for its maintenance and development could be difficult to explain if this is done to the exclusion of other similar private organizations that also fulfill a charitable function in the national society.

See in contrast, for example, the provisions of Article 19 of the Law on Community Development, No. 3859 of April 7, 1967, which empowers public institutions to grant subsidies, donate goods, or provide services in favor of development associations in general, not any one in particular.

That is, it is advisable that the object of the law be focused taking into account the social function performed by the entities, without singling out or favoring any of them.” Regarding the analysis of the articles, the report maintains that a valid criterion is not observed to establish differentiated treatment between the beneficiary of the bill and other private social welfare organizations:

“It seeks to enable public institutions to support the maintenance and development of the Asociación Obras del Espíritu Santo.

As stated at the time, a valid criterion is not visualized to establish differentiated treatment between the beneficiary and other private social welfare organizations that, with that public support, could also make similar contributions to society.

Furthermore, the obligation that public institutions would assume would be very broad, since within the concepts of maintenance and development of the entity, almost any imaginable activity could fit.

In this vein, if it is considered convenient for the public sector to collaborate with the private sector to care for the vulnerable population, it would be better to create a category of particular organizations that can receive this type of support, without limiting it to a single one.

Now, regardless of the foregoing, it is suggested to include in the norm the legal identification number of the beneficiary, for more adequate identification.” Regarding Article 2, such considerations are reiterated by indicating that a valid reason is not perceived to establish differentiated treatment to the detriment of other particular social welfare entities:

“It proposes defining the relevant jurisdictional framework so that public institutions can make donations of any kind in favor of the Asociación Obras del Espíritu Santo, when they are deemed useful to collaborate with the purposes that this private organization develops in Costa Rican society. In the case of public domain assets (bienes demaniales), their legal declassification (desafectación) must first be carried out.

Like the previous article, a valid reason is not visualized to establish differentiated treatment in this case, to the detriment of other similar particular social welfare entities.

It is not omitted to indicate that, evidently, any transfer of resources would have to be included in the budgets of the respective entities, following the corresponding procedure. If the contrary were understood, the norm would be contrary to the budgetary principles of specialty and legality.” Finally, that report raises the following conclusions:

“[N]o valid criterion is perceived to establish differentiated treatment between the beneficiary organization and other private entities that perform similar functions. Therefore, it is recommended to process a different initiative in which this authorization is done generically, according to criteria to be determined in order to verify the social interest of the beneficiaries.

Likewise, the breadth of the norm that empowers public institutions to support the maintenance and development of the beneficiary would practically encompass almost any imaginable activity.

Besides, the obligation of the CGR to oversee the donations made is already contained in Article 5 of Law No. 7428, which also obliges the administration of the funds received in the Public Sector Accounts System, separate monitoring, and budgetary approval by the oversight body for the part of the benefit granted.” (The emphasis does not correspond to the original).

The affirmative majority report of the drafting subcommittee (signed by legislators Horacio Alvarado Bogantes and Dinorah Barquero Barquero), made the following considerations regarding the substance of the bill:

“Analyzing the criteria received, we who subscribe to this report reach the following conclusions:  The Asociación Obras del Espíritu Santo develops social work of significant and proven impact in vulnerable sectors of our society. Its scope and effectiveness position it as a unique model in the provision of essential services, which are not always attended to by other organizations or by the State.  This legislative initiative rather constitutes an affirmative action that recognizes the particularities of the Asociación Obras del Espíritu Santo and the benefit that its work generates for society, and which is based on the proven social impact, as well as the effectiveness of its management.  That this initiative is under discussion at this moment does not impede the processing of other legislative initiatives along the same lines for other entities, which should be analyzed on a case-by-case basis; therefore, support for this bill is not a violation of the principle of equality, since undue prerogatives are not being granted.  It is important to indicate that the breadth of the norm does not imply an absence of control. Public institutions must guarantee that any support provided aligns with national priorities and the public interest.” (visible on folios 497-511 of volume II of the legislative file).

In the majority report of the drafting committee, the following conclusions were recorded:

“The criteria received in response to the respective consultations are in favor of the initiative, with some recommendations even having been indicated to modify the text, as follows:

That the first article be modified so that it reads the verb “may” (podrá), such that the possible support provided by the institutions is facultative in nature.

The Contraloría General in its criterion DJ-2188-2024, of November 19, 2024, indicates:

“…the Contraloría General de la República considers that the generic authorization by means of a law for this type of donation is a matter of free configuration by the legislator, which, should it occur, must adjust to the existing general regulations and controls governing donations (…) it is not the responsibility of the Oversight Body to supervise the goods or resources donated by legal means. In that sense, it is up to the donating administration to comply with the legal and technical requirements corresponding to a donation, and once the donated goods or resources are under the responsibility of private subjects, this Oversight Body has no jurisdiction to intervene…” (the highlighting is our own) Such that, attending to the recommendations of these criteria, two substantive motions were presented, which are set forth in the following comparative table:

BASE TEXT 24.582

The substantive motions presented were approved in the session of January 29, 2025.

FINAL CONCLUSIONS For 24 years, the Asociación Obras del Espíritu Santo has been dedicated to the comprehensive care of populations in conditions of extreme poverty, poverty, and high social risk, with special emphasis on childhood, providing them with a wide range of services.

The AOES is authorized by the Ministry of Finance to receive donations from the public and private sectors deductible from income tax and free zone taxes. Likewise, by the National Treasury to receive donations through payroll deduction in the public sector. The organization maintains accreditations and renders accounts before various institutions, such as the Contraloría General de la República, the Ministry of Justice and Peace, the Ministry of Public Education (MEP), the Ministry of Culture and Youth (MCJ-Sinem), the Ministry of Health (MS), the Ministry of Environment and Energy (Minae-Sinac), the Ministry of Agriculture and Livestock (MAG-Senasa), the Joint Institute for Social Assistance (IMAS), the National Children's Trust (PANI), the Social Protection Board (JPS), the National Council for the Elderly (Conapam), and the municipalities where it is present; such that what this bill seeks is to comprehensively expand donations from both public and private entities.

The AOES has internal and external control audit firms that ensure adequate administration and efficient use of resources, as well as periodic accountability policies, in a correct exercise of the resources it receives.

Thus, the Asociación Obras del Espíritu Santo will continue to contribute to the most vulnerable sectors of Costa Rican society.” In the legislative process, it is recorded that during the consideration of this file in the Permanent Ordinary Committee on Government and Administration, Deputy Antonio Ortega Gutiérrez presented two order-related motions for the purpose of having the bill consulted with several social organizations:

“Motion No. 04-32 by Deputy Ortega Gutiérrez.

To consult the following institutions so that they may refer to the project:

Head of the Social Action Administration and Social Welfare Institutions Administration of the Joint Institute for Social Assistance.

Coordinator of the Fundación Hogar Madre Berta Acuña Ruiz.

Asociación Pro Atención de Ancianos de Santo Domingo.

Coalition of Social Welfare Organizations.

Asociación de Cuidados Paliativos de Cartago.” That motion was rejected. However, the minutes record the considerations made by the legislator promoting the motion in question:

“Deputy Antonio Ortega Gutiérrez:

Thank you, President. Fellow deputies, and people following this broadcast, I would ask you to consider reviewing this initiative. These institutions and foundations wrote to and contacted my office, because they are concerned regarding possible discrimination that this project would promote, and that the Technical Services report even raises it in terms of possible unconstitutionality.

I would think that the ideal would be to hear these organizations, which, like the Obras del Espíritu Santo organization, work with vulnerable sectors, right, so, I would say, I believe, I am not afraid to be mistaken, in saying that the purpose of this initiative is to strengthen this institution.

However, from the mouths of these other institutions, based on the Technical Services’ own criterion, they indicate to me that they would like to express before this Committee the concerns they have for a possible modification or improvement of the initiative.

So, I would ask you not to close the doors on these institutions, which, like the Obras del Espíritu Santo, work with vulnerable sectors and in conditions that are, let's say, precarious. I would ask you, please, to reconsider the vote and finally vote in favor of the review motion and to roll it back.” (See minutes of session No. 32 of January 28, 2025, on folios 484-492 of the copy of the legislative file, volume II. The emphasis does not correspond to the original).

It should finally be noted that in the Legislative Plenary, the doubts of constitutionality were raised that are now submitted for consultation before this Chamber (see minutes of the ordinary plenary session No. 27 of Thursday, June 19, 2025, in the first period of extraordinary sessions of the fourth legislature). In that sense, legislator Rocío Alfaro Molina affirmed the following:

“But referring, then, to the substance of this bill, colleague Antonio Ortega, who is the one who was on the committee that studied this project, indicated to us that despite having made the motions that, possibly, would have allowed us to at least feel satisfied with the bill.

But that so that it would not be a project that is, by all appearances, unconstitutional for being discriminatory, arrangements could have been made; however, it seems that, to a certain extent, the connections that the organization sought to benefit with the bill—well, the ties it has with political parties and personalities—held weight.

But that this, despite the work being done, cannot make us forget that we must comply above all with constitutional precepts and with legal criteria in order to legislate properly. For example, it was proposed that this bill not be oriented exclusively so that all kinds of assets, movable or immovable, services, economic resources, rights, and any object whatsoever could be donated to a single association, creating an exception that is not justified in the project, and in view of it not being justified in the project, it becomes discriminatory, and as the Technical Services report indicated, unconstitutional for being discriminatory.

And why do we point this out? Well, because it is not a matter of the work carried out, in substance, by the Asociación de Obras del Espíritu Santo, but rather we are talking about legislating in an adequate manner so that all organizations—because it is not the only one that fulfills a social function—may benefit from legislation as it is proposed here.

And that, for this, and in this we must indeed recognize that the committee decided to effectively approve it, at least the possibility for the Contraloría to oversee the donations was included.

However, it seems to us that leaving it exclusively to one association to the detriment, really, of many other, many other associations that, at the time, were mentioned precisely so that what is behind this observation could be understood—associations such as the Asociación de Servicios Solidario y Misioneros Unidos en la Esperanza, Asociación los del Camino Ágape, Asodiaconía para la Promoción de Personas en Situación de Calle; the Asociación de Ayuda Siloé; the Asociación para Mejorar la Calidad de Vida de las Personas en Situación de Calle del cantón de Paraíso; the Asociación para el Rescate de las Personas en Situación de Calle de Turrialba; the Asociación para Disminuir el Sufrimiento Humano; the Asociación Posada El Buen Samaritano; the Asociación Camino a la Libertad; the Asociación Pro Ayuda al Hermano Limonense en Situación de Calle; the Fundación Hogar de Ancianos de Piedades de Santa Ana; the Asociación Casa Hogar San José de la Pastoral Social de la Arquidiócesis, Heredia; the Asociación Casa Hogar San José de la Pastoral Social de la Arquidiócesis San Roque; the Asociación Comunidad Cristiana Maná; the Asociación Centro de Rehabilitación para Alcohólicos de Goicoechea. And we could go on.

And what do we want to demonstrate with this? That the logical thing would have been to encompass the associations that meet the requirements precisely to be considered social welfare organizations and that meet the requirements already stipulated by legislation, and for that expansion to have been broadened through this bill.

For example, what was being requested? Well, that—and in fact a substitute text was presented in this sense—that the authorization not be solely for the benefit of one, a single association, but that it be stated for all social welfare organizations so declared by the IMAS.

And it seems to us that this would have overcome the issue in the initiative being proposed and would have allowed us precisely to have the spirit of the proposal reflected in the possibility of encompassing the organizations that, like Obras del Espíritu Santo, try to carry out such work.

What would have been required? What would have been required for this process to have taken place and for these donations to have been authorized? Well, minimal control matters, because things here are not a free-for-all. And giving someone trust does not mean not overseeing, not demanding accounts.

A work plan duly approved by its governing body, which obviously any association that receives donations must have; a budget of income and expenses for the fulfillment of its objectives in the use of economic resources; and that the name or program of the project, the general objectives, the specific ones, the goals with indicators, and responsible persons be sent to the donor institution—that is, a minimum of control.

It seems to us that the connections, the affections, the appreciations, the interpersonal or political relationships that one may have with people who are in associations, such as the Asociación de Obras del Espíritu Santo, should not imply making a discriminatory bill where it says: we are only going to make the exception for this association, but we are going to leave all the others that fulfill similar objectives without the same criterion.

And in that sense, you can say: ah, it’s because it’s the Frente Amplio, so, it's a hidden agenda, it's because it is an issue, a Catholic association, it's because it's a priest, it's because... No, no, no, it's that Technical Services is warning us about it.

So, as we have pointed out on other occasions, we could be voting on a bill for a hollow victory, a project that will fail very easily, because any association—and one has already spoken out pointing out that this is discriminatory—an association may indicate: no, no, sirs, that is, this is not correct, that is, one cannot only favor some because they have more connections with the Legislative Plenary, but there must be a general criterion. We do not legislate with such a short-term vision; we must have a State policy.

And in that sense, the Technical Services report directly states that a valid criterion is not perceived to establish differentiated treatment between the beneficiary organization and other private entities that perform similar functions. And I want that to be really clear today.

That is, we cannot vote based only on personal sympathies or on the sympathies of our organizations with other organizations. We must vote, and we must legislate with clear technical criteria and with the clarity that what we are legislating responds to the interests of society as a whole and to the guidelines, and to the legal framework by which we all must be governed.

And in that sense, Technical Services noted that it was recommended to process a different initiative in which this authorization is done generically, according to criteria to be determined, in order to verify the social interest of the beneficiaries.

I know this discussion comes at a late hour, but it is not a minor discussion, because it has to do precisely with breaking that vicious cycle that the citizenry demands of political organizations, where it seems that somehow our personal criteria are imposed over the tasks and the interests and feelings of the rest of the population.” (See folios 1357-1360 of the copy of the legislative file, volume V).

In that same session, Deputy Jonathan Acuña Soto intervened, who also referred to the possible unconstitutionalities denounced by the Department of Technical Services:

“You will have seen, I hope, the Technical Services report, fellow deputies, where it is not a minor thing, it is a discussion that must take place and that the Frente Amplio is going to engage in, okay. I am going to refer point by point to these elements.

What is happening? That this bill basically seeks to authorize donations of all kinds of movable and immovable property, with or without buildings, services, economic resources, rights, and any other object deemed useful to collaborate with the purposes that the Asociación Obras del Espíritu Santo develops.

There is no major problem with this occurring. The problem is that there is a bill for a specific association, okay, that is a, that is a discussion that must be had, fellow deputies. Technical Services makes observations on this.

Then, it is not enough to try, I don't know if anyone intends it as an express discussion, on a matter on which there is a Technical Services report that points out potential breaches of the principle of equality and, even, as I am going to cite, organizations. I have the opinion of an organization that points out that they would like laws that treat them equally with all associations that have similar purposes.

(…)

Look, firstly regarding what was being pointed out. We have the opinion, for example, of the Fundación Clínica Cuidados Paliativos San Rafael Arcángel, I am going to read it.

(…)

It said then, I insist, Fundación Clínica de Cuidados Paliativos San Rafael Arcángel, okay, a communication we received, that Deputy Antonio Ortega received on April 14. Receive a cordial greeting from the undersigned Carlina Campos Ortiz, founder of the Foundation, legal identification number such and such.

Through this medium, we do not agree with bill 24.582, Law to Authorize the State and Any Public Institutions to Collaborate and Make Donations to the Asociación Obras del Espíritu Santo, which seeks to generate a general authorization for state institutions to make donations.

As a palliative care organization, what we would like are egalitarian laws, not ones that only favor one sector of the population. For our organizations, it is difficult to raise our own funds or resources. We have to hold bingo games, auctions, food sales, garage sales, street collections, etcetera.

With all due respect, Mr. Deputy, you should make a bill that evenly favors all organizations and all sectors of the population, not just a few.

If you approve a law for one sector, then another sector will want a law, then another sector, and so on successively.

Do you see that there is indeed a substantive discussion to be had here, fellow deputies? Do you see that there is a substantive discussion to be had here? In this case, it is the voice of an organization that is saying: and why shouldn't it be an even authorization? What difference is there between one organization and another? Or does one deserve special treatment? I think not, fellow deputies.

One can consider the work of any organization to be laudable, one can consider it admirable, and even so, our obligation as deputies of the Republic is that, beyond that admiration or that perception we may have about the activity of a specific organization, we cannot legislate only for that organization. It cannot be done.

But even more, beyond the opinion, for example, of an organization that is telling us, deputies, legislate evenly, legislate with a level playing field for different organizations because there are others of us who also endure hardships, who require resources, and we do not quite understand why there is a specific law for a specific organization.

But you will have seen, fellow deputies, I hope, the Technical Services report, the Technical Services report that, in summary, indicates that we must ensure the constitutional principle of equality, that, if one observes the Chamber's jurisprudence, that principle of equality is violated when the inequality is devoid of an objective and reasonable justification. That is what the Chamber is telling us in different jurisprudence.

One cannot violate the principle of equality if there is not sufficient justification, if there is not adequate justification. And what happens here? That this differentiation of treatment that is evidently present in this text can only be legitimate, can only be in accordance with our constitutional norm, insofar as it is founded on constitutionally legitimate purposes, is based on relevant differences—attention, relevant differences.

If you have two organizations that fulfill similar purposes, what relevant differences are there? Fellow deputies, I ask you, what relevant differences are there between this organization and this other one I was reading to you about that deals with palliative care? No, a deputy cannot make them known, that is not a relevant difference, no, fellow deputies.

And then this Chamber's jurisprudence also says that there must be proportionality between the constitutional purpose and the differentiated treatment. If that treatment is suitable, furthermore, it must be proven that it achieves the end it pursues. That is basic Chamber jurisprudence.

Imagine, I am going to give another example, imagine, fellow deputies, if it occurred to us here to make a forgiveness for some individuals with first and last names, right? Then we say, we are going to forgive the Ministry of Finance taxes for these specific individuals. Do you not think there is an issue there? No, do you not think there is an issue there regarding the breach of that principle of equality?

However laudable we consider the activity carried out by an association, the same thing occurs here, fellow deputies, however laudable it may be, we are not permitted to give it special treatment just because we know a specific association, because this is a norm that requires generality to ensure equality. And yes, none of those elements that are in the jurisprudence of the Constitutional Chamber are resolved in this bill.

The Technical Services report points out that a valid criterion is not perceived to establish differentiated treatment. That valid criterion for treating the beneficiary organization and other private entities that perform similar functions differently is not perceived.

Fellow deputies, the minutes will state what the substantiated criteria are for giving that differentiated treatment, what differentiates this social welfare organization from other similar ones. They would have to state it in the minutes to see if there exists… because to date there are no elements demonstrating that there can be justification for differentiated treatment.

Technical Services recommends processing a different initiative in which this authorization is done generically, according to criteria to be determined, in order to verify the social interest of the beneficiaries.

No, fellow deputies, here the discussion does not even hinge on what the organization in this case may be. That is why you will not hear me insist on the name; it does not even hinge on that, it does not hinge on that.

It does not hinge on that because imagine, I am going to give you another case, another example.

You will recall, and I thank you for your favorable vote, that I had presented a bill that is now a law of the Republic to allow the development associations throughout the country to administer sports areas if the Municipal Council so approves.

Would it seem to you, fellow deputies, would it seem reasonable that this bill had been to enable the transfer (sic) of the administration of sports areas to the Development Association of the Neighborhood… such; would it seem reasonable, fellow deputies, that, even if I come to tell you, look how good that Development Association is, look how it carries forward sports projects in that little square.

Of course, it is very important, fellow deputies, that we legitimize and endorse it; you could agree with me that this Development Association indeed plays a fundamental role and for that reason it is important, very important, that it can have the administration of that square, don't you think it is the same thing, fellow deputies? It is, it is.

You, surely, if I were to do that with this bill, would have said to me, and Jonathan, why does it have to be the Sports Plaza of Barreal de Heredia, and why not the others, you would have every right to raise that, fellow deputies, because you would be right, evidently right, fellow deputies, you would have reason to ask me, why for that Association yes and others no? why for those yes and others no? Because they know you, that cannot be done, fellow deputies.

And I insist, then, the discussion here is not even about who is being enabled, who is being given this power, this possibility, it does not even go there, fellow deputies, it goes through basic constitutional principles.

And so, I must tell you that when such discussions occur, I do not believe legislative haste is worth it, I do not believe the Assembly should become a maquila, I do not believe that through sheer pressure it is intended that we do not hold this discussion on the record.

Because, well, you may be more in favor or more against my arguments, but I believe we are pointing out arguments here that are worth discussing, worth thinking about, that we have not invented and that do not, do not, do not obey any kind of ideological stance, starkly, or anything similar, no, no, because defending constitutional principles is not just an ideological stance, it is not.

Because I ask you, the deputies who propose this bill, what reason justifies the differentiated treatment? Because even, fellow deputies, Deputy, Deputy Ortega, presented, on the second day of the motion of 137, a motion with a substitute text, to modify the authorization, so that it would benefit all social welfare organizations declared by the IMAS, and you rejected it.

No, no, it is not that the Frente Amplio disagrees that this organization and others can have access to these donations, no, it is demonstrated by the fact that we presented that motion and said that it be given to all, because that is what corresponds to a rule-of-law State, to comply with the principle of equality, and you rejected it.

Why then, if the rejection obeys any inconnexity, did we present the project and dispense it and that it be given to all, we grant the dispensations at once. So, we sign it and grant the dispensation with that text that Deputy Ortega presented.

Why, fellow deputies, would you have to record in the minutes the reason for this differentiated treatment? Not because I like them, because I like one more, because I like a person better, not because I find their work admirable, I could find that work they do there equally admirable, and also the work carried out by this other palliative care organization from which I read.

It cannot be, it is not valid, it is not appropriate that we legislate, fellow deputies, specifically for any association, when it comes to an enabling that should be given generally, generally.

There is a problem there, fellow deputies, there is a problem there and I know, I know that sometimes it is expected that projects like this are processed, just like that, I know it is expected, you will surely think that it only needs to be processed and that we vote, just like that, but I have the duty to explain to the citizenry why our vote will be what it will be and also the duty to attempt to draw attention in the debate where it corresponds, here on the microphones, to the deputies regarding the fundamental problem in this bill, the fundamental problem in a bill like this.

No matter the name of the beneficiary association, it would be the same, that is absolutely the same in this case, fellow deputies.

So, fellow deputies, how do you justify the unequal treatment, adhering to the jurisprudence of the Chamber which has indicated in which cases this principle of equality can be relativized, how do you justify that this unequal treatment is reasonable, is proportional, how do you justify it, fellow deputies, because the justification cannot be that the association has some type of conversation or dialogue with some deputy, because all associations would deserve exactly the same right.

And see, fellow deputies, I insist, the Frente Amplio does not oppose granting this authorization for donations, because we even moved for it to be granted to all social welfare organizations, to all, which includes this one, to all, and it was rejected.

So, I draw attention, fellow deputies, it is not valid to attempt to minimize the discussion of bills that have other implications, pretending that they will pass as an irrelevant discussion, it cannot be, fellow deputies, it cannot be.

And I do make a call to something, because I know how these political times work, right, this is not any attack on the association in question, no, this is a legal discussion that concerns us as deputies who swore to respect the Political Constitution.

And, so, as I know how these times of manipulation are, I will surely already see that they will say that we oppose the works carried out by the association specifically, nothing more false than that.

And any of you who are listening attentively knows that this is a lie, knows that this is false, that this is not the central discussion we are having, that this is not the issue, because we proposed that this possibility be given to all associations that have that type of social welfare functions, and that also includes Obras del Espíritu Santo, to that one and to all the others.

Or are you going to tell me, fellow deputies, that the organization from which I read you the official letter is not right, the Fundación Clínica Cuidados Paliativos de San Rafael Arcángel? Are you going to say that this one does not deserve it, but the other one does. How do you justify that this one does not deserve it, but the other one does?” In the session, legislator Sofía Guillén Pérez also spoke about the possible unconstitutionality of the bill and argued the following in the relevant part:

“I was telling you, following the precedent that the Constitutional Chamber issues on the principle of equality, the Technical Services Department warns that under this perspective, granting in favor of a social welfare association a legal mechanism for financing and support for its sustainability and development, could be difficult to explain if this is done to the exclusion of other similar organizations that also fulfill a charitable function in the national society.

Basically, the Technical Services Department is telling us that we do not meet the criterion of equality outlined by the Chamber and that therefore the project violates the Political Constitution.

And if you have any doubt, I remind you that precisely fellow deputy Acuña Soto read the opinion sent to us by the Fundación Clínica Cuidados Paliativos, where it explicitly says: We do not agree with the project, which seeks to generate a general authorization for state institutions to give donations to the Asociación Obras del Espíritu Santo.

And this Foundation tells us: As a palliative care organization, what we would like are egalitarian laws, not ones that only favor one sector of the population; our organizations struggle to raise funds or own resources. With all due respect, you should create a bill that benefits all organizations equally. Signed by the founder of the Fundación Clínica Cuidados Paliativos, San Rafael Arcángel, official letter FCCPSRAJ072025 of April 14, 2025.

If you have doubts that it is indeed generating a segmentation or differentiated treatment, well, there is a foundation saying exactly that this is differentiated treatment.

So, there is not only the Foundation's opinion, there is the formal opinion of the Technical Services Department telling us that this is wrong. But I would also like to point out to you, colleagues, that it seems nonsense to me because I remind you that, since June 25 of last year, the Asociación Obras del Espíritu Santo was already enabled to receive these donations. By whom? By the IMAS. How? Because there is already a law.

What happens is that this law, which is constitutional and is the one that functions today, sets requirements. For example, it sets the requirement of having a social welfare declaration and it is for all organizations. Any organization that meets its requirements is enabled to receive the corresponding donations.

So, the bill is nonsense, it is unconstitutional, and it is unnecessary, because the law that enables the IMAS to do this, with criteria that are constitutional, already allows any organization to access the benefit of those donations if they meet the corresponding criteria.

So, the question that I ask myself is: why did you create this bill? that is, for what purpose? If the Association already receives donations if it is enabled by the IMAS, but it must meet the requirements of the law. It and any other, it is not just for it, it is for it or any that meets those requirements.

So, the question here is: why does Liberación Nacional insist on this bill of its authorship? for what purpose if there is already a law that authorizes any organization to receive these donations if it meets requirements such as being a social welfare organization? And since last year, this Association that is under discussion here already receives donations authorized by that law.

What is it that you want? Do you want to send a signal in an electoral year? Is that it? You have us here wasting time while you are in a corner laughing, without hearing any of the criteria that will cause this to be struck down in the Chamber because you do not care. (…)

The IMAS Law already enables these donations. Obras del Espíritu Santo already receives these donations. There are requirements and a social welfare declaration. Done, this project is not needed. It is not needed. Since June 24 of last year, Obras del Espíritu Santo already receives these donations of this nature.

So why are you creating a special law for one association? What is the signal that you want to send? To whom? For what purpose? Well, for nothing. You are in an electoral year, that's what's happening. Fine, let's discuss the project.” Likewise, Deputy Priscilla Vindas Salazar made the following considerations:

“But that is why it is also included, for example, or in the motions that we tried to include, to think about other organizations of also a religious nature. Here it is not an issue of religion or non-religion, it is an issue that we are on and the opinion of the Technical Services Department says so, which my colleagues have already read, that the justification for the act considered unequal must be evaluated in relation to the purpose and its effects, in such a way that there must necessarily exist a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the purpose itself, that is, that equality must be understood based on the circumstances that concur in each specific case in which it is invoked.

And later, what it mentions is that under this perspective, granting in favor of a social welfare association a legal mechanism for financing and support for its sustainability and development, could be difficult to explain if this is done to the exclusion of other similar private organizations that also fulfill a charitable function in the national society.

Okay, all of this to say what makes one organization have greater weight than another, why can't all of them compete through the transparency mechanism that already exists to compete for funds, it is that it can obtain the funds, it is not that it cannot obtain them, it can already obtain them, it is just that we are creating a discrimination of one organization versus another.

This is what does not seem right to me and well, beyond not seeming right, it is unconstitutional. And it seems to me a total lack, that the indication of something that is not minor at all is had here and we want to overlook it and even force the discussion of this project when there is an indication of unconstitutionality.

So, colleagues, I insist, this is not an issue of religion or non-religion, I grew up in an extremely Catholic home and I still consider myself Catholic, but one issue has nothing to do with the other, I mean, here we are generating a gross inequality which is an unconstitutionality, which we are not saying, the Technical Services Department is saying it.

And I know that the Technical Services Department is not binding, sometimes it is taken as binding and for other things it is not, but it is a very serious indication that the Technical Services Department makes, even if it is not binding, because we are clearly voting on this bill here despite the warnings, we are ignoring something that, for example, we already pointed out, as my colleague Sofía Guillén was saying, in the case of Andrea Jiménez, it is not against the organization, it is that the Magna Carta is very clear and we are generating a discrimination that cannot be justified.” Later, Deputy Rocío Alfaro Molina insisted on the possible unconstitutionalities of the bill:

“In this case, and starting from even several debates that have occurred in this Legislative Plenary when we talk about protecting democracy, among other things, we are talking about protecting the legal framework that safeguards the procedures, that safeguards the institutions, and that safeguards the resources that are collective, the economic resources that belong to all of us.

Why does legislation exist that prevents public institutions from donating their assets at will to private entities? Well, because those public entities are not owners of those assets, they are administrators, they are under their control. Those assets belong to the people of Costa Rica. And that is why legislation exists that states what the rules of the game are and which are the bodies that can or cannot say if something can be given and under what circumstances.

That is why one of the rules—and here we have become accustomed to calling them "chayotes," which, in reality, if I remember the original saying, it was called that because it was something that did no harm, that is, it was difficult for someone to oppose, but later that expression began to degrade and began to be used as something irrelevant. That was not the objective, let's say, the way it is originally called, but many of these projects are related to a legal obligation.

What is that legal obligation? That of having to legislate when there is a specific situation in which an exception is going to be made and resources are going to be granted, for example, lands, donation of vehicles, donation of buildings to private entities.

And so, these projects are made to say, well, here there are some conditions, here there is oversight, here there is a justification that it merits it, that it is possible, that all parties agree and, furthermore, of course, that there is a condition of benefit for the population that justifies it.

But this is not what is being sought here, here we are not talking about a specific donation from a public entity to a private entity, we are talking about a general donation. That is, for the purposes of Obras del Espíritu Santo, it would no longer be necessary to legislate specifically and say, this ministry will donate a land to you, no, it would already be, it would be legislated beforehand.

And does it not seem very irregular to you, that a single organization is chosen to be told that, in general, it already has the approval to receive any type of donation, that is very improper, that is very inadequate.

And it could be Obras del Espíritu Santo, it could be any other organization, we would be pointing it out just the same.

But please, let us not be naive either, by not observing the power of projection and dissemination that a determined organization has. Yes, it is an organization that one day is on the stage of the Mr. President, another on that of the Mr. Mayor, every day we see advertisements, all of them for very commendable works.

But if it is a strong organization, why is it chosen to be favored by special legislation that will prevent or make it unnecessary to legislate specifically when a public entity wants to make donations to it, because here it is not only about who receives, perhaps we have focused more on that by talking about the discriminatory effect it has on other organizations, here the effect is also on those who donate.

An authorization is being given, what we popularly call a blank check, it is being said that the criteria and requirements requested by the IMAS do not need to be met.

Why? Because a public entity, let's put it this way, because a head of a public entity can take assets that belong to all Costa Ricans and give them as a blank check without having to give an explanation.

Here it is really worth asking ourselves, and we will see, because all of us know that those social welfare organizations exist because the State has not sufficiently taken charge of covering the needs of a population that has a growing vulnerable population, okay.

But then, given that scenario, what this bill raises is a blank check for all public entities to give donations to one organization, it could be an organization run by a priest, it could be an organization that promotes sports, it could be a cultural association, the point is that it is one.

And to you, ladies and gentlemen, does it not seem to you that these indications, that this is not a matter of tastes, it is not an issue that the Technical Services Department came up with, it is that it is citing the Constitution, the same one that we have defended on many occasions and that we have indicated that some want to disrespect.” In response to such arguments, only the intervention of Deputy Luis Fernando Mendoza Jiménez is recorded, who, in summary, stated the following:

“I want to ask for the affirmative vote for this bill, regardless of whether it is from Liberación Nacional or from any political party, it is a good bill, I reiterate that it serves the vulnerable child population.” After such interventions, the bill was put to a vote, obtaining thirty-one votes in favor and nine against (see minutes of ordinary plenary session No. 27 of June 19, 2025, visible at folios 1352-1389 of the copy of the legislative file, Volume V).

VI.- CONSTITUTIONAL JURISPRUDENCE ON THE PRINCIPLE OF EQUALITY We believe that we must start from the premise that the principle of equality is fundamental in every legal system. Precisely, the Universal Declaration of Human Rights starts, in its preamble, from the notion that:

Freedom, justice and peace in the world are based on the recognition of the intrinsic dignity and of the equal and inalienable rights of all members of the human family.

Our Constitution establishes in Article 33 the following:

Article 33.- Every person is equal before the law and no discrimination contrary to human dignity may be practiced.

As a thesis of principle, the notion of equality, in the sense that it is used by Article 33 of the Political Constitution and that has been examined in abundant jurisprudence of this Court, implies that all persons have the right to be subject to norms—legislative, regulatory, or administrative—that do not generate differences of treatment to persons who are in factual, material, or legal conditions that are equal (principle of equality “in the law”). That is, regulatory differences of treatment cannot be established that are not based on objective and relevant conditions of inequality, or that are not necessary, reasonable, or proportional to the purpose pursued when establishing the difference of treatment. In this sense, what is questionable is not the mere “reasonable and objective” differentiation of treatment, but unjustified, unfounded, and disproportionate approaches. In accordance with the foregoing, for a differentiated treatment to be legitimate, it is essential that it satisfies the components of the reasonableness test.

Hand in hand with the foregoing, legal operators are subject to the constitutional principle of equality so that they do not make odious distinctions regarding the application of legal norms against persons or groups that are in identical circumstances (principle of equality “before the law”).

The Constitutional Chamber has multiple precedents related to the constitutional protection of the principle of equality. From its earliest jurisprudence, this Court has established limits on public power and specifically on the Legislative Assembly when referring to the principle of “equality in the law” so that differences or distinctions lacking a reasonable basis that justify that differentiation are not established:

“The principle of equality before the Law, enshrined in Article 33 of the Constitution, has been developed by this Chamber in numerous rulings, distinguishing 'equality before the law' or 'equality in the law' from 'equality in the application of the law'. The first essentially affects the legislator and the second those who must apply it, in such a way that 'equality before the law' requires a comparison of the factual circumstances, in other words, what the principle of legal equality prohibits, in this sense, is discrimination, that is, that the inequality of legal treatment be unjustified; and 'equality in the application of the law' a comparison of the different litigious cases raised, namely, that in the plane of application of the law, the principle obliges that it be applied, effectively, in an equal manner to all those who are in the same situation, without the person who must apply it being able to establish any difference based on the persons or circumstances that are not precisely those present in the norm.” (Ruling No. 1993-5388. Highlighting does not correspond to the original).

It is highlighted from said ruling precisely that the principle of equality prohibits the inequality of legal treatment from being unjustified, that is, lacking reasonable motivation.

In Ruling No. 1996-02754, the Chamber cites what was said by the PGR regarding the principle of equality in the law:

“[T]he Principle of Constitutional Equality, Equality in the Law and Equality in the Application of the Law must be analyzed from two aspects, before the legislator and before the application of the norm. In that sense, ruling number 0144 of July 12, nineteen hundred eighty-eight, issued by the Spanish Constitutional Court, said: 'The principle of equality that the Constitution guarantees (art. 14) and that is protected ultimately by the constitutional appeal for protection (amparo) (art. 53.2 CE) operates, as we have said many times, on two distinct planes. On one hand, before the legislator, or before the regulatory Power, preventing one or the other from configuring the factual circumstances of the norm, in such a way that different treatment is given to persons who, from all legitimately adoptable points of view, are in the same situation or, said in another way, preventing legal relevance from being granted to circumstances that either can never be taken into consideration because the Constitution itself expressly prohibits it, or bear no relation whatsoever to the meaning of the regulation which, by including them, incurs in arbitrariness and is therefore discriminatory. On another plane, that of application, equality before the law obliges that it be applied effectively in an equal manner to all those who are in the same situation, without the applicator being able to establish any difference based on persons or circumstances that are not precisely those present in the norm (...).' (Studies on the Spanish Constitution, Volume II, page 839). It is to that extent, to determine that a group of persons is discriminated against, it is required that another group is in a better position or enjoying a more favorable legal regime.” (Highlighting does not correspond to the original).

Later, in that same ruling, the Chamber makes the following considerations:

“The principle of equality is consubstantial to the human being. Today equality before the law is a right inherent to the person, proper to every civilized society and bastion of every legal order. There is no freedom, there is no democracy, there is no justice, if there is no equality before the law. It is a universal axiom, that no one debates anymore. Its disregard – under any circumstance – violates the principles of freedom and equity, of Law and public interest. Those who hold power – as temporary depositaries of the authority of the State – must ensure the effectiveness of this principle, in all the manifestations of their mandates: in the enactment of the law, in its execution and its application. Otherwise, they would be transgressing the Constitution and tarnishing the essence of the rights of men and women. The legal or regulatory norm, or its execution or application, that in any way institutes a privilege, is contrary to the principle of equality before the law. 'Per imparem non habet imperium' (among equals there is no preferential right), says a Latin aphorism. When a modern Constitution establishes a catalog of basic individual rights, such as equality before the law, said Constitution thereby prohibits the sanction of laws that enshrine inequalities among legal subjects, or it must be understood that the law abrogates those previous laws from which inequalities could derive in the face of the application of the new norm.” (Highlighting does not correspond to the original).

In Ruling No. 2000-05378, the Chamber insisted that the principle of equality is, in addition to a right, an obligation imposed on public powers in order to grant equal treatment to those who are in the same condition. Furthermore, it introduced the distinction between differentiation and discrimination. In that sense, this Court emphasized that the Political Constitution prohibits discrimination, but does not exclude the possibility that the public power can grant differentiated treatments to materially and legally distinct situations. The foregoing, of course, provided that it is based on an objective, reasonable, and proportionate basis. Considering this, the principle of equality in the law prevents establishing a norm in such a way that different treatment is granted to persons or situations that, from a criterion of reasonableness, are in the same factual situation. In this regard, the Chamber laid down the following considerations:

“II.- On the Principle of Equality and the Right to Non-Discrimination. Article 33 of the Constitution establishes equality, not only as a principle that informs the entire legal order, but also as an authentic subjective right in favor of the inhabitants of the Republic. For this reason, it projects itself over all legal relationships, especially those that are formed between citizens and the public power. Hence, the right to equality is summarized as the right to be treated equally with others in each and every one of the legal relationships that are constituted. On the other hand, equality is also a constitutionally imposed obligation on the public powers, which consists of treating in an equal manner those who are in equal factual conditions, constituting, at the same time, a limit on the action of public power. Notwithstanding this and that, in thesis of principle, all are equal before the law, in reality, situations of inequality can occur. Here it is important to indicate that there are two basic concepts that are often confused when discussing the issue of equality before the Law, such as discrimination and differentiation.

The Constitution prohibits discrimination but does not exclude the possibility that public authorities may grant differentiated treatment to different situations, provided it is based on an objective, reasonable, and proportionate foundation. A differentiation of treatment is legitimate when there exists an inequality in the factual circumstances, meaning the principle of equality is only violated when equals are treated unequally and, therefore, unequal treatment for identical situations is unconstitutional. In the case under examination, it is necessary to speak of equality in the law, and not in the application of the law, which is another facet of the constitutional principle of equality. Equality in the law prevents the establishment of a norm in such a way that it grants different treatment to persons or situations that, from legitimately adoptable points of view, find themselves in the same factual situation. For this reason, the Administration, in its regulatory function, and the legislator have the obligation not to establish arbitrary distinctions between factual situations whose real differences, if any exist, lack relevance, and also not to attribute arbitrary or unreasonable legal consequences to legitimately differentiated factual circumstances. Thus, one cannot speak of discrimination or unequal treatment when those alleging it find themselves in a situation of unequal circumstances, nor can one speak of a right to equalization when there exist situations legitimately differentiated by law that merit special treatment by reason of their characteristics. In this regard, the Plenary Court, in an extraordinary session on November twenty-seventh, nineteen eighty, already stated:

‘The principle of equality established in Article 33 of the Constitution does not have an absolute character, for it does not properly grant a right to be equated with any individual without distinction of circumstances, but rather to demand that the law not make differences between two or more persons who find themselves in the same legal situation or in identical conditions, and equal treatment cannot be claimed when the conditions or circumstances are unequal.’” (The emphasis does not correspond to the original).

Furthermore, echoing its own precedents, this Tribunal has stated the following:

“VI. - On the general principle of equality and its exception. The principal basis for the petitioner's challenge to Article 4 of the Law of Options and Naturalizations lies in considering that the norm infringes the general principle of equality. It must be remembered that the principle of equality admits that not in all cases must one receive equal treatment regardless of possible differentiating elements of legal relevance, such that not every inequality constitutes discrimination. Thus, equality is only violated when the inequality is devoid of an objective and reasonable justification. On multiple occasions, this Chamber has held that this principle aims to guarantee that those who find themselves in equal conditions receive the same legal treatment. In this way, to demand equal treatment, it must be demonstrated that one is facing the same legal situation and that, for reasons of justice, any differentiated treatment is required to be justified. Certainly, the Political Constitution as the legal instrument par excellence regulates the principle of equality and from it emanates the obligation not to discriminate, unless there exist elements that permit distinct treatment. For the purpose of illustrating the application of this principle in the jurisprudence of this Chamber, Judgment No. 2008-07228 is cited, insofar as it establishes the following:

“VIII.- On the RIGHT TO EQUALITY in general.- As a principle thesis, the notion of equality, in the sense used by Article 33 of the Political Constitution and which has been examined by abundant jurisprudence of this Tribunal, implies that all persons have the right to be subject to the same norms and obtain the same treatment (equality in the law and before the law); better yet, that differences in treatment cannot be established that are not grounded in objective and relevant conditions of inequality, or that are not necessary, reasonable, or proportionate to the purpose sought by establishing the difference in treatment. This general principle means that the inequality must arise from a legislative act (reservation of law) because it involves the development of a fundamental right and its purposes, be in conformity with the principles and values of the Political Constitution, which also supposes that the difference in treatment must be based on factual circumstances that are valid and different. […] On the other hand, equality is also a constitutionally imposed obligation on public powers, which consists of treating in the same way those who find themselves in the same factual conditions, constituting, at the same time, a limit on the actions of public power. Notwithstanding this and that, as a principle thesis, all are equal before the law, in reality situations of inequality can occur.

IX.- On DISCRIMINATION and DIFFERENTIATION.- It is important to indicate that there are two basic concepts that are often confused when speaking of the topic of equality before the Law, namely discrimination and differentiation. The Constitution prohibits discrimination but does not exclude the possibility that public authorities may grant differentiated treatments to different situations, provided it is based on an objective, reasonable, and proportionate foundation. A differentiation of treatment is legitimate when there exists an inequality in the factual circumstances, meaning the principle of equality is only violated when equals are treated unequally and, therefore, unequal treatment for identical situations is unconstitutional. In the case under examination, it is necessary to speak of equality in the law, and not in the application of the law, which is another facet of the constitutional principle of equality. Equality in the law prevents the establishment of a norm in such a way that it grants different treatment to persons or situations that, from legitimately adoptable points of view, find themselves in the same factual situation. For this reason, the Administration—in its regulatory function—and the legislator have the obligation not to establish arbitrary distinctions between factual situations whose real differences, if any exist, lack relevance, and also not to attribute arbitrary or unreasonable legal consequences to legitimately differentiated factual circumstances. Thus, one cannot speak of discrimination or unequal treatment when those alleging it find themselves in a situation of unequal circumstances, nor can one speak of a right to equalization when there exist situations legitimately differentiated by law that merit special treatment by reason of their characteristics.” (See, in the same sense, Judgments number 0337-91 and 0831-98).” (Judgment of this Chamber No. 2010-01656, reiterated in Vote No. 2022-013753. The highlighting does not correspond to the original).

On the principle of equality in the law, this Chamber issued Judgment No. 2011-004575, in which the following considerations were made:

“Equality in the law supposes that we must all be reasonably subject to the same standards and enjoy the same legal mechanisms that allow it to be upheld; it responds to a demand of the principle of generality against privileges, which precisely began to be combated since the French Revolution, insofar as it demanded equal or similar treatment for all who found themselves in the same factual circumstance or in situations whose real differences lack relevance. Legal norms, consequently, must be drafted in the most impersonal and universal manner possible, unless privileges are justified based on constitutional norms or human rights norms that permit such distinctions or pursue those ends, in order to achieve a real and reasonable right that guarantees greater factual equality or for the purpose of compensating for it. But such a mechanism must be justified not only in that the reference measure is useful, but must be necessary to achieve a legitimate objective and a right of equal rank in a democratic society, as international human rights tribunals have established. (…) When the State grants a right that is not directly based on a constitutional norm or one of a higher rank, it must do so without discrimination, given that the product of the legislator itself is limited by a superior legal order that controls it. On the other hand, the principle of generality yields if there are reasons grounded in objective and relevant conditions of inequality; consequently, it is possible to discriminate or give different treatment to those who find themselves in dissimilar or diverse factual situations; otherwise, if none exist, the legislator cannot establish them, even though it enjoys discretion and the freedom to configure the law. In this way, the discriminatory effects of a norm could not be permitted.” (The highlighting does not correspond to the original).

The cited precedent demonstrates precisely that the principle of equality in the law responds to a demand of the principle of generality, which can yield only in the event that there exist reasons duly grounded in objective and relevant conditions of inequality that justify them.

Likewise, the Chamber has stated the following:

“C.- On the violation of equality, the principle of reasonableness, and proportionality. Based on the principle of freedom to configure the law, the legislator has broad powers to regulate the conduct of the administered and of its public servants, such that it may establish equal legal rules for those in equal conditions, and even establish different categories or groups among persons who find themselves in different conditions, or if it pursues objectives grounded in international human rights treaties or the Political Constitution. Only the inequality that is devoid of an objective and reasonable justification violates the Political Constitution. (…) Hence, the foregoing leads the Tribunal to consider that there is an incongruence with the reasonableness of the norms. In Judgment No. 1999-05236, the Chamber established the following components of reasonableness:

“…this Tribunal deems it prudent to refer to what is considered the ‘reasonableness of the law as a parameter of constitutionality.’ It is worth recalling, first of all, that the ‘reasonableness of the law’ was born as part of ‘substantive due process of law,’ a guarantee created by the jurisprudence of the Supreme Court of the United States of America, in connection with Amendment XIV to the Federal Constitution. In the initial conception, ‘due process’ was directed at the procedural judgment of the legislative act and its effect on substantive rights. By the end of the nineteenth century, however, it surpassed that procedural conception that had given it origin and was elevated to an axiological resource that limits the actions of the legislative body. From then on, we can speak of due process as a generic guarantee of liberty, that is, as a substantive guarantee. The surpassing of ‘due process’ as a procedural guarantee is basically due to the fact that a law that has conformed to the established procedure and is valid and effective can also infringe the Law of the Constitution. To conduct the reasonableness judgment, U.S. doctrine invites an examination, first of all, of the so-called ‘technical reasonableness,’ within which the specific norm (law, regulation, etc.) is examined. Once it is established that the chosen norm is adequate to regulate a given matter, it must be examined whether there is proportionality between the means chosen and the end sought. Having passed the criterion of ‘technical reasonableness,’ one must analyze ‘legal reasonableness.’ For this purpose, this doctrine proposes examining: a) weighing reasonableness, which is a type of legal assessment applied when, in the presence of a particular antecedent (e.g., income), a specific benefit is demanded (e.g., a tax), and in this case it must be determined whether it is equivalent or proportionate; b) reasonableness of equality, which is the type of legal assessment that starts from the premise that equal antecedents must have equal consequences, without arbitrary exceptions; c) reasonableness of the end: at this point, it is assessed whether the objective to be achieved does not offend the ends provided for in the constitution. Within this same analysis, it is not enough to state that a means is reasonably adequate to an end; it is also necessary to verify the nature and extent of the limitation that a personal right must bear by reason of that means. In this way, if the same end can be reached by seeking another means that produces a less burdensome limitation on personal rights, the chosen means is not reasonable (in a similar sense, see Judgments number 1738-92, of eleven forty-five on July first, nineteen ninety-two, and 08858-98, of sixteen thirty-three on December fifteenth, nineteen ninety-eight). German doctrine made an important contribution to the topic of ‘reasonableness’ by successfully identifying, in a very clear manner, its components: legitimacy, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense, ideas it develops by stating that ‘…Legitimacy refers to the fact that the objective intended by the challenged act or provision must not be, at least, legally prohibited; suitability indicates that the questioned state measure must be capable of effectively achieving the intended objective; necessity means that among several measures equally capable of achieving such an objective, the competent authority must choose that which least affects the legal sphere of the person; and proportionality in the strict sense provides that, apart from the requirement that the norm be suitable and necessary, what it orders must not be out of proportion to the intended objective, that is, must not be ‘demandable’ of the individual...’ (Judgment of this Chamber number 3933-98, of nine fifty-nine on June twelfth, nineteen ninety-eight). In the sense of the criterion set forth above, this Chamber has been applying the institution in its jurisprudence. (The text in bold does not correspond to the original).” Now, the Chamber has established in Judgment No. 2006-06347 that:

“A benefit becomes a privilege when it finds no justification that reasonably supports it. The principle of legal equality mandates equal legal treatment for those who find themselves in an equality of situation and unequal treatment for those who find themselves in different situations. The difference in situation may be real, or determined by law, in which case such determination is subject to the principle of reasonableness to be valid: the difference must be reasonable. Otherwise, an odious discrimination, being unreasonable, is incurred, and as such creates a situation that does not conform to the principle of Article 33 of the Constitution. In that sense, it notes that this Tribunal has considered that equality:

“…is only violated when the inequality is devoid of an objective and reasonable justification. But furthermore, the cause of justification for the act considered unequal must be evaluated in relation to its purpose and effects, such that there must necessarily exist a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the purpose itself…” (Resolution No. 316-93, of nine thirty-nine on January twenty-second, nineteen ninety-three, reaffirmed by Judgment No. 1045-94, of eleven fifty-one on February eighteenth, nineteen ninety-four, among others).” (See Judgment of this Chamber No. 2012-003267. The underlining does not correspond to the original).

Said judgment emphasizes that the principle of equality demands equal legal treatment for those who find themselves in an equality of situation and unequal treatment for those who find themselves in different situations. The difference in situation may be factual, or determined by law, in which case such determination is subject to the principle of reasonableness to be valid: the difference must be reasonable. If it is not grounded in criteria of reasonableness, an odious discrimination is incurred, and as such creates a situation that does not conform to the principle of Article 33 of the Constitution. That is, differentiation—which is possible—to be valid must be subject to the principle of reasonableness. In other words, the difference must be reasonable and find itself duly justified in the legislative process.

In Judgment No. 2015-003569, this Tribunal made express reference to the principle of differentiated treatment and reasonable justification when examining that a certain measure adopted to the detriment of journalists was devoid of justification, which entailed a violation of the principle of equality:

“VII.- ON THE PRINCIPLE OF EQUALITY. The principle of equality implies, as this Constitutional Chamber has recognized in multiple resolutions, that all persons who find themselves in the same situation must be treated equally. On the other hand, “The principle of equality, contained in Article 33 of the Political Constitution, does not imply that in all cases equal treatment must be given regardless of possible differentiating elements of legal relevance that may exist; or what is the same, not every inequality necessarily constitutes discrimination. Equality, as this Chamber has stated, is only violated when the inequality is devoid of an objective and reasonable justification. But furthermore, the cause of justification for the act considered unequal must be evaluated in relation to its purpose and effects, such that there must necessarily exist a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the purpose itself. That is, equality must be understood in light of the circumstances that concur in each specific case in which it is invoked, such that the universal application of the law does not prohibit contemplating different solutions for different situations, with diverse treatment. All that has been expressed means that equality before the law cannot imply material equality or real and effective economic equality” (see Votes No. 1770-94 and 1045-94).

The point is to determine whether this differentiation of treatment is grounded in constitutionally legitimate ends, whether it is objective, that is, whether it is based on a different factual circumstance, whether it is based on relevant differences (tertium comparationis), whether there exists proportionality between the constitutional end and the differentiated treatment that has been applied and the motive and content of the act, and whether that treatment is suitable for achieving the pursued end.

In the first instance, the difference in treatment presupposes that it be based on constitutionally legitimate objectives, which entails three consequences for the pursued purpose. First, laws cannot pursue ends that contradict the Law of the Constitution or the norms found in international Human Rights instruments. Second, when ends not protected by the Constitution are pursued, but which do not contradict its values and principles, the differentiation of treatment must be strictly monitored in relation to the factual circumstances that justify it and the purpose it pursues. Finally, when a constitutionally protected end is pursued, the differentiation of treatment will be valid as long as it respects the criteria of reasonableness, proportionality, and is necessary.

This Constitutional Chamber, in Vote No. 4883-97, expressed the following regarding this principle:

“The principle of equality, contained in Article 33 of the Political Constitution, does not imply that in all cases equal treatment must be given regardless of possible differentiating elements of legal relevance that may exist; or what is the same, not every inequality necessarily constitutes discrimination. Equality, as this Chamber has stated, is only violated when the inequality is devoid of an objective and reasonable justification. But furthermore, the cause of justification for the act considered unequal must be evaluated in relation to its purpose and effects, such that there must necessarily exist a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the purpose itself. That is, equality must be understood in light of the circumstances that concur in each specific case in which it is invoked, such that the universal application of the law does not prohibit contemplating different solutions for different situations, with diverse treatment. All that has been expressed means that equality before the law cannot imply material equality or real and effective economic equality.’ (Judgment number 6832-95 of 16:15 on December 13, 1995).” (…)

Finally, the differentiating treatment made by the challenged directive between journalists and non-journalists has no reasonable justification, does not pursue a legitimate constitutional end, and therefore in itself violates the principle of equality of all those persons who hold the status of social communicator.

IX.- Conclusion: Thus, this Tribunal considers that it does present a violation of the fundamental rights alleged, by reason of the fact that the motives—reasonably justified—for which a directive was established to channel the delivery of information required by journalists through the Executive Directorate could not be demonstrated; a treatment that is not applied to other users.” (The highlighting does not correspond to the original).

In Judgment No. 2018-12095, this Chamber made the following considerations:

“Hence, the principle of equality does not have an absolute character, since it does not properly grant a right to be equated with any individual without distinction of circumstances. To the contrary, what it really prescribes is that no differences be made between two or more persons who find themselves in the same legal situation or in identical conditions, without being able to claim equal treatment when the conditions or circumstances are unequal. Consequently, while duly justified differentiation remains in harmony with fundamental rights and human dignity, discrimination, understood from a juridical point of view, means granting different treatment based on particular characteristics that are unjust, arbitrary, or unreasonable. Bear in mind that when distinctions are reasonable, they are grounded in pre-established criteria and their content is equitable, correct, and logical. This is so because the justification of the act that confers the distinct treatment must be weighed against its purpose and effects, such that there exists a reasonable link of proportionality between the means employed and the purpose to be achieved.” (The underlining corresponds to the original).

In Judgment No. 2023-008157—echoing Judgment No. 2011-004575—this Tribunal stated:

“The State, when promulgating laws, is under the obligation that they comply with constitutional ideology, both so that they are the product of a democratic exercise, understood in its formal and material sense, and also to prevent the establishment of privileges that were not duly justified in ends congruent with the Law of the Constitution. (…)

The way in which privileges are avoided is to demand that when the law establishes differentiations, these be fully justified in superior objective interests and criteria of the legal order.” (The highlighting does not correspond to the original. A criterion that was reiterated in Judgment No. 2025-005205).

From this passage, it is necessary to emphasize that demanding that when the law establishes differentiations, these be fully justified in superior objective criteria of the legal order, supposes avoiding privileges. Ergo, if the differentiation defined by the legislator is not fully justified, it is unconstitutional for violating Article 33 of the Political Constitution.

The foregoing jurisprudential development does not imply that this Tribunal has also admitted the legitimacy of legislative, regulatory, or administrative measures differentiated in attention to the diverse qualities being examined. In fact, the constitutionality of so-called “positive discrimination measures” has been endorsed, because the fact of becoming aware that there are populations or persons who are materially and juridically in different conditions is also a manifestation of the principle of equality understood as a measure of equalization. In this regard, this Chamber has stated the following:

“Becoming aware of that fact [the differences] is what justifies that, in furtherance of the principle of equality, the State promote and establish measures aimed at providing different treatment to unequals, because the existing differences among the subjects justify it. These differences or particular situations constitute what this Chamber has called in its reiterated jurisprudence ‘objective elements of differentiation,’ which justify and merit differentiated treatment in certain circumstances, that is, what is known in constitutional doctrine as ‘positive discrimination’ and more correctly ‘affirmative actions,’ which consist of giving special treatment to those persons or groups who find themselves in a situation of disadvantage compared to others, as is the case with women, who socially do not find themselves in conditions of equality with men, not because of differences in capacity but rather because of social mandates. This differentiated treatment seeks to compensate for that original situation of inequality and is oriented toward the achievement of ‘real equality’ among the subjects. It must be highlighted that, in the judgment of this Constitutional Court, that difference in treatment does not breach the principle of equality; on the contrary, it results from the application of that principle and from an adequate interpretation of the Law of the Constitution; in fact, there exist diverse legal instruments aimed at promoting that real equality among subjects.” (Judgment No. 2008-012582. The highlighting does not correspond to the original).

In light of the foregoing, this minority considers that it is not contrary to the principle of equality for the law to establish certain specific affirmative action measures when these are necessary to redress specific situations of objective inequality that affect collective individuals and thereby seek to aspire to real or material equality. The foregoing, it is clear and understood, provided the measure is based on objective and reasonable criteria that the legislator is obliged to justify:

“[P]ositive discrimination is valid provided it is based on objective and reasonable criteria; the State must establish with complete clarity the creation of categories or groups of persons that merit differentiated treatment, but also, in promoting equality, it must not leave persons outside the measures, that is, it must cohesively bring together in the best way those who find themselves in the same situation in order to group persons who are at the same disadvantage as others, to balance their de facto relations, as well as de jure. What cannot be done is to establish differences when the same situation demands equal treatment for the persons belonging to that category.” (Judgment No. 2024-023246. The highlighting does not correspond to the original).

Based on this extensive review of the jurisprudence of the Constitutional Chamber, we conclude that the principle of equality contained in Article 33 of the Political Constitution demands that in all cases that reasonably find themselves in the same condition, legal norms must give them equal treatment. This does not imply that in all scenarios the regulatory power must respond regardless of possible differentiating elements of legal relevance. In which case, the principle of equality is violated when the normative inequality lacks objective elements of differentiation that reasonably justify the legal decision adopted.

It is incumbent upon the issuer of the legal norm to demonstrate and justify the reasonableness of their regulatory decision.

In a social state governed by the rule of law such as ours, the principle of equality also stands as an instrument of social transformation intended to level the playing field for those who require it—real or material equality—but equally, the public authorities must reasonably define the beneficiaries of these measures and justify the differential treatment.

Ultimately, the principle of equality is established as one of the superior values of the legal system and, to that extent, must be used as a basic criterion for the production of norms and their subsequent interpretation and application by legal operators.

VII.- ON THE CONCEPT OF DONATIONS AND PUBLIC DOMAIN ASSETS Given that the bill submitted for consultation essentially refers to a prerogative for the entire State and all its institutions to support the sustenance of the AOES through the donation of "all kinds of movable and immovable property (with or without buildings), services, economic resources, rights, and any other object they deem useful for collaboration," we consider it necessary to provide a brief reference to the concept of public donations.

A donation is an act of liberality that entails the transfer of an asset from one person to another, whether natural or legal. It therefore implies a reduction of the donor's estate (patrimonio) in favor of a third party who receives the donation. In this regard, for example, the First Chamber of the Supreme Court of Justice has indicated the following:

"The donation contract is based on an act of liberality, which implies a reduction of the donor's estate (patrimonio), for the benefit of a third party, with whom no debt binds them. The donor decides to transfer a portion of their estate (patrimonio) free of charge, that is, they receive no consideration in return, and the agreement requires, for its perfection, the acceptance of the donee within the conditions provided for in canon 1399 of the Civil Code." (The emphasis does not correspond to the original. Judgment No. 00547 – 2002).

Likewise, the Constitutional Chamber has referred to the qualities of the donation contract in the following terms:

"VIII.- THE DONATION.- For the most qualified national doctrine of Private Law, the legal concept of donation 'is an essentially gratuitous contract, whose determining characteristic is that it causes a specific patrimonial advantage for the donee, or subject benefited by the contract, consisting of legally authorized enrichment, which in principle is not subject to consideration'; its consequence is the transfer of ownership of an asset and the contract's effectiveness is of a real nature. As a contract, the donation must comply with the requirements and elements of every legal act, which means it must only be carried out by subjects of law with the capacity to do so, which must manifest on two different levels, as legal capacity, which is the potential to be a subject of legal effects, and as capacity to act, which is that recognized by law; capacity is complemented by standing (legitimación), so that the subject may execute a specific contract, because it is not expressly prohibited by law (Article 28 of the Political Constitution)." (Judgment No. 2000-06328).

However, in the case of the Public Administration, that act of liberality finds its insurmountable limit in the principle of legality that emanates from both the Political Constitution and the General Law of Public Administration (LGAP) and implies that its acts require an express legal norm that authorizes them. Consequently, absent such a norm, the donation would be irremediably prohibited.

Having said that, it is worth clarifying that the Public Administration has at its disposal a public estate (patrimonio público) that requires due safeguarding and custody. To that extent, for example, our legal system establishes conditions to authorize or prevent the free disposal of this estate (patrimonio).

In the first place, the Political Constitution orders that the disposal (enajenación) of the Nation's own assets corresponds exclusively to the Legislative Assembly and specifies in a very punctual manner which assets cannot leave the domain or control of the State:

Art. 121.- In addition to the other powers conferred by this Constitution, the following correspond exclusively to the Legislative Assembly:

(…)

• 14)To decree the disposal (enajenación) or the application to public uses of the Nation's own assets.

The following may not definitively leave the domain of the State:

• a)The forces that may be obtained from public domain waters in the national territory; b) Coal deposits, sources and deposits of petroleum, and any other hydrocarbon substances, as well as deposits of radioactive minerals existing in the national territory; c) Wireless services; The assets mentioned in subparagraphs a), b), and c) above may only be exploited by the public administration or by private parties, in accordance with the law or through a special concession granted for a limited time and in accordance with the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly.

National railways, docks, and airports—the latter while they are in service—may not be disposed of (enajenados), leased, or encumbered, directly or indirectly, nor leave in any way the domain and control of the State. (The emphasis does not correspond to the original).

This constitutional competence in favor of the Legislative Assembly is so valuable and sensitive that Article 124 of the Constitution orders that the delegation of this type of bill to permanent committees is not permissible.

On the other hand, in the case of municipal assets, the Constitution provides the following:

Art. 174.- The law shall indicate in which cases the Municipalities will require legislative authorization to contract loans, give their assets or revenues as guarantee, or dispose of (enajenar) movable or immovable property. (The emphasis does not correspond to the original).

It is also relevant to note that in the case of the Caja Costarricense de Seguro Social, there is a constitutional restriction on varying the use of social security funds and reserves:

Art. 73.- Social security is established for the benefit of manual and intellectual workers, regulated by a system of compulsory contribution from the State, employers, and workers, in order to protect them against the risks of illness, disability, maternity, old age, death, and other contingencies that the law determines.

The administration and governance of social security shall be in charge of an autonomous institution, denominated Caja Costarricense de Seguro Social.

The funds and reserves of social security may not be transferred or used for purposes other than those that motivated their creation.

Insurance against occupational risks shall be the exclusive responsibility of employers and shall be governed by special provisions.

(As amended by the sole article of Law No. 2737 of May 12, 1961). (The emphasis does not correspond to the original).

For its part, our Civil Code—in the case of public assets—details that by law they are destined for general utility and those public things cannot be separated from that service, unless legally so provided:

CHAPTER II.

Of assets in relation to persons Art. 261.- Public things are those that, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those of which everyone can avail themselves by being delivered to public use.

All other things are private and objects of private property, even if they belong to the State or to the Municipalities, who for the case, as civil persons, are not differentiated from any other person.

Art. 262.- Public things are outside of commerce; and they may not enter into it, while this is not legally so provided, separating them from the public use to which they were destined.

Art. 263.- The manner of using and availing oneself of public things is governed by the respective administrative regulations; but questions that arise between private parties, regarding better right or preference to the use and enjoyment of public things, shall be resolved by the courts.

From the foregoing, the Constitutional Chamber has affirmed that public domain assets (bienes de dominio público or demaniales) are those that do not belong individually to private parties and that are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, are affected to the service they provide, and that service is invariably essential by virtue of an express norm (see, for example, judgment No. 2017-011715). But there are also assets that belong to the Public Administration, but are not permanently subject to the service of general utility, rather they are patrimonial, fiscal, or privately owned assets (bienes patrimoniales, fiscales o de dominio privado). This is important for determining the applicable legal regime for each specific case. This difference is visible, for example, in Articles 169 and 170 of the Contentious Administrative Procedure Code, which regarding judgment enforcement proceedings admits the attachment (embargo) of assets of "private domain of the Public Administration, that are not affected to a public purpose" and prohibits attachment (embargo) precisely for "publicly owned assets destined for common use and enjoyment, nor those directly linked to the provision of public services in the field of health, education, or security and any other of an essential nature." The need for a law authorizing the release of public assets is also enshrined in Article 5 of the Organic Law of the Contraloría General de la República, which orders the following:

Article 5- Control over private funds and activities. Every granting of patrimonial benefits, free of charge or without any consideration, and every release of obligations, by the components of the Public Treasury (Hacienda Pública), in favor of a private subject, must be given by law or in accordance with a law, in conformity with constitutional principles, and based on the present law shall be subject to the optional oversight of the Contraloría General de la República. When the benefit of a transfer of funds from the public sector to the private sector is granted, free of charge or without any consideration, the private entity must administer it in the Public Sector Accounting System (Sistema de Cuentas del Sector Público); in addition, it shall keep records of its use, independent of those corresponding to other funds of its ownership or administration. Likewise, it shall submit the budget corresponding to the granted benefit for approval by the Contraloría General de la República.

(As amended by Article 40 subsection b) of the Law on Efficient Management of Public Sector Liquidity, No. 10495 of June 17, 2024). (The emphasis does not correspond to the original).

Said norm authorizes the legal possibility of making donations, but clarifies that in the case of the release of assets from the Public Treasury (Hacienda Pública), it must be carried out in accordance with a law that, in turn, adheres to constitutional principles.

For its part, the Municipal Code orders the following:

Art. 71- The municipality may use or dispose of its estate (patrimonio) through all kinds of acts or contracts permitted by this Code and Law 9986, General Law of Public Procurement, of May 27, 2021, that are suitable for the fulfillment of its purposes.

Donations of any type of resources or immovable property, as well as the extension of guarantees in favor of other persons, shall only be possible when expressly authorized by a special law. However, the municipalities, by a favorable vote of two-thirds of the total members that make up their council, may directly donate movable and immovable property, provided that these donations are directed to the organs of the State and autonomous or semi-autonomous institutions, which in turn are authorized to donate directly to the municipalities.

Movable property declared by the administration as disused or in poor condition may be donated, whether to public entities or private entities declared of public interest, of social interest, or non-profit, and there must exist for this a reasoned act and a prior appraisal prepared by the corresponding technical department at the municipal level or, in its absence, an appraisal from the Dirección General de Tributación. Authorization shall be required by a favorable vote of two-thirds of the total members that make up its council.

When the donation implies a deaffectation (desafectación) of the public use or purpose to which the asset is linked, prior legislative authorization shall be required.

Loans or leases of the mentioned resources may be given, provided there is an agreement or contract that backs the municipal interests.

With the exception of the provisions in the preceding paragraphs, the municipalities may grant temporary aid to residents of the canton facing duly verified situations of misfortune or calamity; likewise, they may create shelters for persons in a situation of abandonment and street situation, once said condition is demonstrated in accordance with the parameters established in Law 10009, Law for the Creation of Shelters for Persons in a Situation of Abandonment and Street Situation, of September 27, 2021. Also, they may finance municipal music schools, comparsas, cimarronas, and subsidize music schools and symphonic bands of musical training belonging to non-profit organizations, or development associations within the canton, public education centers, charity, or social service that provide services to the respective canton; in addition, the municipalities may grant study scholarships to their residents of scarce resources and proven ability to study. Each municipality shall issue the regulation to regulate the foregoing.

Likewise, the municipalities are authorized, with dispensation from legislative procedure, to manage and develop municipal housing projects and grant, over the built housing, the right of lifetime tenure (usufructo habitacional), by means of a lifetime tenure contract (contrato de usufructo habitacional), in accordance with the stipulations in the law that grants municipalities the competence to develop and administer municipal housing projects. Each municipality shall issue the regulation to regulate the foregoing.

(As its numbering was modified by Article 1° of Law No. 9542 "Law for the Strengthening of the Municipal Police" of April 23, 2018, which transferred it from former Article 62 to 71) (As amended by Article 1° of Law No. 10713 of May 7, 2025). (The emphasis does not correspond to the original).

From said norm, it is of interest to highlight precisely the indication that if the donation implies a deaffectation (desafectación) of the public use or purpose to which the asset is linked, prior legislative authorization regarding that specific asset shall be required.

Likewise, in the case of assets with high environmental value, although not strictly referring to donations, the approval of a law justifying the reduction of protected wild areas is also inherently required. For such purposes, Article 38 of the Organic Environmental Law orders the following:

Art. 38.- Reduction of protected wild areas. The surface area of protected wild areas, natural heritage (patrimonio natural) of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure. (The emphasis does not correspond to the original).

Which has been amply safeguarded by this Constitutional Court (see, for all, judgment No. 2024-036952).

The General Law of Public Procurement regulates the possibility of making donations, but also warns that it is a possible mechanism provided the assets are not affected to a public purpose:

Art 75- Donation of movable and immovable property. The donation of movable and immovable property between institutions of the Public Administration is possible as long as the assets are not affected to a public purpose and the donation aims to satisfy the public interest.

To proceed with the donation of immovable property, a reasoned resolution must be mediated by the highest authority (máximo jerarca) of the donating institution, without being able to delegate such action, as well as an acceptance agreement made by the highest authority (máximo Jerarca) of the institution receiving the donation. For the donation of movable property, the decision to donate must be adopted by the authority (jerarca) or by whomever this person delegates.

In all cases, the appraisal prepared by the specialized body of the respective administration must be recorded, or, in its absence, the appraisal from the Dirección General de Tributación or another public entity.

All movable property declared by the Administration as disused or in poor condition may be donated, whether to public entities or private entities declared of public interest, of social interest, or non-profit, a reasoned act being required for this. (The emphasis does not correspond to the original).

Finally, the referred General Law of Public Procurement introduced modifications to the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets, specifically to the processes for donating assets declared disused:

Article 96 ter- Procedure for donations and disused or poor condition assets All assets, works, or services that the central Administration receives or donates, as national or international donations, must be recorded in the accounts according to the guidelines determined for this purpose by the National Accounting Office (Contabilidad Nacional), as the governing body in accounting matters.

The assets of the organs of the central Administration, that fall into the categories of disused or poor condition assets, may be sold or donated by the institutions, adhering to the regulations issued, by regulation, upon the proposal of the National Accounting Office (Contabilidad Nacional) as the governing body of the subsystem.

(As added by Article 133 subsection c) of the General Law of Public Procurement, No. 9986 of May 27, 2021).

All this development is pertinent to illustrate that these generic authorizations to make donations have as their limit the type of asset in question, since for the disposal (enajenación) of an asset affected to a public purpose, a legal norm is required that expressly deaffects (desafecte) it and that authorizes its disposal (enajenación), or else, to use the mechanism of a declaration of disuse. This has constitutional relevance by virtue of the provisions in Article 121 subsection 14) of the Constitution. In addition, it would also have relevance depending on the institution in question, regarding the provisions of Articles 73 and 174 of the Constitution; and depending on the immovable property intended to be donated, regarding the protection of natural resources enshrined in Articles 6, 50, and 89 of the Constitution.

On this matter, this Chamber—echoing judgment No. 2007-2063—recently stated the following:

"In the case of public domain assets (bienes demaniales), a distinction must be made between those that are so in the character of the Nation, precisely because of their ownership and the normative source of affectation (afectación), insofar as the determination derives from the constitutional norms themselves—we have those that are defined and determined precisely in the Political Constitution itself, in Articles 6, 50, 89, and 121 subsection 14) of the Constitution, that is, territorial waters, coasts, airspace, the continental shelf, the insular shelf, the natural resources and riches of the water, soil, and subsoil, natural beauties, the historical and artistic heritage (patrimonio) of the Nation, the forces that may be obtained from public domain waters in the national territory, coal deposits, sources or deposits of petroleum, hydrocarbon substances, deposits of radioactive minerals, wireless services—what is modernly known as electromagnetic space—, railways, docks, and airports that are in service—; and those that are so by provision of the law or executive decree—in the cases provided for in the law—, where it is the decree that determines the immovable properties that are incorporated into the forest heritage (patrimonio forestal) of the State, their category, and subjection to the respective management plan, and as noted previously, also their subjection to a determined public purpose, insofar as it marks the destination of the asset for public use or service or another determining purpose that justifies its public domain character (demanialidad). It is thus of interest to highlight that dominical or public domain assets (bienes dominicales o demaniales) have that character by virtue of a given affectation (afectación), either by an express norm of our Fundamental Charter or by legal provision, which denotes their subjection to a determined public purpose, insofar as it marks the destination of the asset for public use or service or another determining purpose that justifies that public domain character (demanialidad). By virtue of which, the affectation (afectación) being the legal link by which the asset is integrated into this category of assets, according to its destiny and in accordance with the corresponding legal provisions, this implies, as a logical consequence, that only by law can they be deprived of that special regime that regulates them, to separate them from that public purpose to which they are linked (that is, for their deaffectation (desafectación)); and it is in this sense that an express and concrete legislative act is required, in such a way that there is no doubt whatsoever of the legislator's will to remove a determined and individualized asset from the public domain (demanio público); reason for which this Chamber has considered that a generic deaffectation (desafectación) is not possible, much less an implicit one; that is, in this matter there cannot exist an 'open type of deaffectation (desafectación)', so that the Administration, through its discretionary acts, completes it, pointing them out; and in this sense, it is important to remember that all deaffectation (desafectación), as it must originate from a legislative act, will be subject to the corresponding jurisdictional controls—in this sense, see judgments number 2000-10466 and 2002-8321. Likewise, it must be remembered that for the deaffectation (desafectación) of the forest heritage (patrimonio forestal)—which translates into the reduction or elimination of the protected wild area—, it can only be done by Law of the Republic, after conducting the prior technical studies (environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental)) that justify the measure, in the terms provided for in Article 38 of the Organic Environmental Law. Finally, it is important to highlight that, in the case of the Nation's public domain assets (bienes demaniales), their deaffectation (desafectación) could only occur by constitutional reform, in application of the principle of parallelism of forms, it is repeated, after a technical study that accredits the deaffectation (desafectación), as indicated previously. In addition, regarding their use and/or concession, it can only be approved by the Legislative Plenary, not by Full Legislative Committees, in the terms provided for in Article 124 of the Constitution (judgments number 2002-8321 and 2004-8928)." (See judgment No. 2023-017109).

With which, it is indisputable that a possible generic law to authorize donations—as currently provided for in the Law of Associations—does not authorize voiding other constitutional restrictions that attend to the nature, purpose, or public use for which the asset is destined, because in such cases constitutional or legal authorizations are required to deaffect (desafectar) the specific public domain assets (bienes demaniales). Eventually, the concrete analysis of these donations will be subject to the corresponding administrative and jurisdictional controls. However, a legal-rank norm cannot ignore all the constitutional and legal normative scaffolding that protects assets destined for public use, especially when it involves an act of liberality such as a donation implies.

VIII.- ON THE AOES AND THE WORK IT PERFORMS We consider it important to warn—before expressing our opinion on the raised doubts of constitutionality—that this minority takes note of a series of factual and legal data that account for the important social work that AOES carries out in our national territory and has no doubt about its role in attending to populations at social risk who lack their own possibilities or family, community, or state supportive assistance for the satisfaction of their primary needs.

As stated in the explanatory memorandum of the bill, the AOES is constituted as an association and is thus duly registered in the Registro de Asociaciones. Likewise, since 2009, the Executive Branch issued a declaration of public utility for the interests of the State in its favor. This, by means of Decreto Ejecutivo No. 35108 of March 2, 2009, which literally states the following:

Art. 1º-The Asociación Obras del Espíritu Santo, legal entity identification number 3-002-344562, is declared of Public Utility for the interests of the State.

Based on said declaration and the Law of Associations, the AOES could receive "administrative and economic franchises and concessions that, to fulfill its purposes, the Executive Branch grants them." This is contingent upon compliance with a series of requirements and that the reasons for which the recognition of public utility was granted are maintained. Thus, the Law of Associations, No. 218, provides the following:

Art. 26.- Associations may acquire all kinds of assets, enter into contracts of any nature, and carry out lawful operations of all types, aimed at the achievement of their purposes.

The donations, subsidies, transfers of movable and immovable property, or other economic contributions from the state or its institutions, must be audited by the Contraloría General de la República and duly accounted for by the receiving Association before the controlling body, according to the planned purposes and the principles of sound administration.

If the corresponding accountings are not presented within the month following the close of the fiscal year, the controlling body shall inform the respective active administration ex officio and, at the same time, the non-compliant association shall be disabled from receiving funds from the State or its institutions, until it satisfies the required information.

(As amended by the sole article of Law No. 8007 of July 4, 2000) Art. 32.- Simple, federated, or confederated associations, whose development or activity are particularly useful for the interests of the State and fill a social need, may be declared of public utility when they request it from the (*)Ministerio de Justicia y Paz and it deems it convenient. To achieve this benefit, the associations must have been registered for at least three years and operate legally in the service of the community.

Associations recognized as of public utility may enjoy the administrative and economic franchises and concessions that, to fulfill their purposes, the Executive Branch grants them. At any time, the (*)Ministerio de Justicia y Paz shall revoke this benefit, if the reasons for which it was granted disappear. This Ministry shall keep the controls of the associations declared of public utility and shall require annual reports from them.

(As amended by Article 67 of the Integral Law for the Elderly Person, No. 7935 of October 25, 1999) (*) (Its denomination modified by Article 3° of Law No. 8771 of September 14, 2009).

Likewise, as explained in the explanatory memorandum and also seen on the official website of the Instituto Mixto de Ayuda Social, the AOES has already obtained the declaration of "social welfare organization." A social welfare institution (institución de bienestar social) is a legal entity constituted under the Law of Associations or the Law of Foundations that is dedicated to executing projects for the care, protection, and rehabilitation of vulnerable social groups. In this regard, the "Regulation for the provision of services and the granting of benefits, subsidies, and monetary transfers of the Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)" defines them as follows in its Article 3 subsection t):

Social Welfare Institutions: Are private subjects constituted as legal entities, protected under Law of Associations 218 or Law of Foundations 5338 (as applicable), that execute programs and projects aimed at the direct attention, care, protection, and social rehabilitation of children and adolescents, elderly persons, persons with disabilities, persons in street situations, and persons who consume psychoactive substances, whose purposes are consistent with the programs endorsed by the respective governing bodies and the ministry of health.

Said regulation establishes the procedure for the formal registration of social welfare organizations or institutions:

Art.

113: Registration of social welfare organizations, for the allocation of patrimonial benefits, subsidies, or gratuitous monetary transfers or those without any consideration for the execution of projects approved by IMAS: For the registration of social welfare institutions, prior to the allocation of patrimonial benefits, subsidies, or gratuitous monetary transfers or those without any consideration for the execution of projects of social welfare institutions with resources granted by IMAS, the interested organization must submit a signed application in physical or digital format together with the requirements established in Article 103 of this regulation, entitled "registration of subjects of private law that do not have social welfare character, for the allocation of patrimonial benefits, subsidies, or gratuitous monetary transfers or those without any consideration for the execution of projects approved by IMAS." The registration of social welfare organizations shall be the product of the analysis of the purposes that, in accordance with the review of the organization's articles of incorporation, are linked to the purposes pursued by IMAS. In addition to the verification of the bylaws in their entirety and their amendments, as well as the conditions that determine suitability for the management of public funds as provided by the Contraloría General de la República, through the technical standard, as well as the application of Law 9986, its regulation, and the guidelines of the Autoridad de Contratación Pública, as applicable, as well as the principles of Law No. 8292, Ley General de Control Interno, and Law No. 8422, Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito.

It is strictly forbidden to apply administrative discretion to assess other aspects or request other requirements. The official who engages in this conduct and it is so proven in the appropriate administrative procedure shall incur a serious fault. The registration of social welfare organizations shall be a procedure carried out at any time of the year, due to the approval of the ordinary budget and the extraordinary budget.

(Thus amended in its numbering by Agreement No. 32-02-2025 of Session 06-02-2025 and published in Alcance Digital No. 39 to La Gaceta No. 53 of March 19, 2025, which transferred it from former Article 115 to Article 113, since in said session it ordered the derogation of numerals 88 and 89 and the renumbering of the remaining articles.)

Furthermore, that regulation recognizes what the rights would be for obtaining an administrative recognition of this type:

Art. 116: Of the rights of social welfare institutions: A Social Welfare institution shall have the following rights:

• a)Access to the Institution's resources in accordance with the content and budgetary availability of each year and donations, once it has complied with the requirements stipulated for this according to institutional regulations and protocol commissions, and that it executes programs and projects in accordance with IMAS's purposes.
• b)To the certification of the Social Welfare declaration to opt for resources and services from other granting public entities, private companies, local governments, and natural persons.
• c)To receive timely technical direction from IMAS for the proper march of its programs and projects at a technical, legal, administrative, financial, and operational level.
• d)To know the reports prepared by DASAI personnel regarding the functioning of the I.B.S.

(Thus amended in its numbering by Agreement No. 32-02-2025 of Session 06-02-2025 and published in Alcance Digital No. 39 to La Gaceta No. 53 of March 19, 2025, which transferred it from former Article 118 to Article 116, since in said session it ordered the derogation of numerals 88 and 89 and the renumbering of the remaining articles.) (The emphasis does not correspond to the original).

As indicated supra, in the statement of purposes it was also affirmed that the AOES already has an authorization from the Ministerio de Hacienda to receive donations from the public and private sector that are deductible from income tax and free zone regimes (Art. 8 of the Ley del Impuesto sobre la Renta, No. 7092).

Also, this Tribunal verified that in the Ley de Impuesto al Valor Agregado (IVA), No. 6826, a Chapter on exemptions was incorporated in which the AOES was included:

Article 8- Exemptions. The following are exempt from payment of this tax:

18. The acquisition of goods and services carried out by the Fundación Ayúdenos a Ayudar and the Asociación Pro-Hospital Nacional de Niños, in accordance with Law No. 8095, Exoneración para la Fundación para el Rescate y Protección del Patrimonio de la Casa Presidencial, la Fundación Ayúdenos para Ayudar y la Asociación Pro-Hospital Nacional de Niños, of March 15, 2001, the Asociación Obras del Espíritu Santo, legal entity identification number three-zero-zero two-three-four-four-five-six-two (No. 3-002-344 562).

The sale of goods and the provision of services made by said entities shall be equally exempt, as well as the acquisitions and sales of goods and services carried out by the Federación Cruzada Nacional de Protección al Anciano (Fecrunapa).

Finally, in the statement of purposes –and furthermore, it is a notorious and commendable public fact– an inventory is made of the social actions carried out by the organization that is intended to be benefited by this bill. IMAS even stated the following in the legislative file:

"It is important to mention that the Asociación Obras del Espíritu Santo provides food to people in situations of extreme poverty, poverty, and social vulnerability." With the factual, legal background and the institutional opinions contained in the legislative file, this minority does not doubt the beneficial social action deployed by the organization. However, what competently corresponds to this Chamber is to evacuate the doubts of constitutionality formulated by the consulting legislators and to render an opinion with regard to such aspects of constitutionality raised (Arts. 96-101 of the LJC), and for this minority to explain our position on the matter.

IX.- ANALYSIS OF THE DOUBTS OF CONSTITUTIONALITY We will analyze the two basic consultations separately. In addition, in each case we will bring up the object of the consultation, the rules consulted, and some considerations regarding what appears in the file. Only then will it be appropriate to express our view.

A.- Regarding Arts. 1 and 2, and the alleged violation of several principles Object of the consultation As has been said, the consulting legislators raise the doubt about an alleged injury to the principle of equality with respect to Arts. 1 and 2, because a predisposition is created to assist the AOES through donations of all types, without a concrete, reasonable, and proportional motivation to give different treatment among organizations with equal social service purposes. They argue that no reason is visible to establish differentiated treatment, that is, a concrete, reasonable, proportional, and objective motivation that supports that differentiated treatment for the benefit of a single social aid organization.

As a preamble, the legislators explain that in Costa Rica there already exists a national registry of social welfare institutions and services for all organizations, associations, and foundations that obtain the social welfare declaration granted by IMAS. The benefit of obtaining this distinction is enabling them to receive financing for their operation. The doubt arises precisely when granting the benefit or predisposition to support the AOES with this general authorization and excluding all other social welfare organizations, foundations, or non-profit associations that work in conditions of vulnerability throughout the country.

Rules consulted It is appropriate to transcribe again the rules that are the subject of the consultation. Arts. 1 and 2 of the bill provide the following:

Art. 1- The State and its institutions may support the maintenance and development of the Asociación Obras del Espíritu Santo.

Art. 2- The State, the ministries and their attached bodies, autonomous and semi-autonomous institutions, public enterprises, municipalities, non-state public entities and any other public entity, regardless of their form of organization and nature, are authorized to donate, to the Asociación Obras del Espíritu Santo, all classes of movable and immovable property (with or without buildings), services, economic resources, rights, and any other object they deem useful to collaborate with the purposes that said Association develops in Costa Rican society. In the case of immovable property encumbered by a law for a specific purpose, the respective legal disencumbering must be carried out prior to agreeing to the donation.

Regarding the information contained in the legislative file In relation to such grievances, as detailed supra, the legislative file contains the statement of purposes in which reference is made to the social aid work carried out by said organization and the control mechanisms it has. However, it is not possible to locate in said statement a differentiating legal or factual element in favor of this organization that justifies or explains the reason why a bill is being processed specifically in its favor.

The report of the subcommittee appointed to recommend the bill within the Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración reiterated the main elements of the statement of purposes, detailed the legislative process, summarized the responses resulting from the institutional consultation process, and concluded that the legislative proposal is an affirmative action for the AOES by virtue of the social impact and effectiveness of its management. Said subcommittee dismissed an alleged injury to the principle of equality because, in its judgment, this parliamentary initiative does not offer an impediment to other law initiatives being processed for other entities, and asserted that the breadth of the rule does not imply an absence of control, since "the public institutions must guarantee that any support provided aligns with national priorities and the public interest." In this way, the recommending subcommittee suggests that there be a kind of law for each private entity with beneficial purposes.

In the majority report of the recommending committee, the criteria outlined above were reiterated and the approval of the bill was recommended to the Legislative Plenary.

Then, as was brought to light supra, in the discussion of the bill several legislators evidenced what –in their view– could be a possible discrimination promoted by the bill itself and even proposed several motions to conduct consultations with other social organizations that work with vulnerable population sectors and motions so that they might eventually be included in the parliamentary initiative. Likewise, as detailed, in the Plenary the doubts of constitutionality consulted here were raised without, to that effect, it having been accredited that the proposing legislators or those of the recommending committee had detailed the reasons for dispensing a potentially more favorable legislative treatment towards the AOES. Regarding what was questioned by the consultants, it appears, for example, as previously detailed, that in the Plenary the following was stated:

"[I]t was proposed that this bill not be oriented exclusively so that all classes of goods, movable or immovable, services, economic resources, rights, and any object could be donated to a single association, creating an exception that is not justified in the bill and in view of the fact that it is not justified in the bill it becomes discriminatory." Likewise, legislator Rocío Alfaro Molina directly raised in the Plenary the prior warning made by the Departamento de Servicios Técnicos:

"[T]he report from Servicios Técnicos directly states that a valid criterion is not perceived to establish differentiated treatment between the beneficiary organization and other private entities that carry out similar functions." Which was supported by legislator Jonathan Acuña Soto who affirmed before the Plenary, that:

"[I]n summary, it indicates that we must ensure the constitutional principle of equality, that, if the Chamber's jurisprudence is observed, that principle of equality is violated when the inequality is devoid of an objective and reasonable justification." Said deputy questioned in that session that the legislative process did not show what the relevant differences were that justify the bill:

"If you have two organizations that fulfill similar purposes, what relevant differences are there? Deputies, I ask you, what relevant differences are there between this organization and this other one I was reading to you that is in charge of palliative care?" And reiterated what was warned by the Departamento de Servicios Técnicos:

"The report from Servicios Técnicos points out that a valid criterion is not perceived to establish differentiated treatment. That valid criterion to treat the beneficiary organization and other private entities that carry out similar functions differently is not perceived." Legislator Sofía Guillén Pérez also reiterated the following in the Plenary:

"[G]ranting in favor of a social welfare association a mechanism with legal status for financing and support for its maintenance and development, could be difficult to explain if this is done to the exclusion of other similar organizations that also fulfill a charitable function in the national society." Criterion of this minority The bill, as explained by the PGR in its legal opinion, intends to grant a generic authorization so that the entire Public Administration may dispose of its assets, funds, and services by way of donation, in favor of the AOES.

These authorizations are required in light of the principle of legality to legitimize the act of transferring an asset from the Public Administration gratuitously and as a liberality to a subject of private law. There already exist, as the PGR explains, legal authorizations of a generic nature. This was brought to light above with the allusion to the Ley de Asociaciones and specifically to associations recognized as being of public utility. But these authorizations are also found in the Ley de Fundaciones, which in its Art. 18 stipulates the following:

Art. 18.- For foundations to be able to receive from public institutions donations, subsidies, transfers of movable or immovable property, or any economic contribution that allows them to complement the achievement of their objectives, they must fulfill the following requirements:

• a)Have been constituted for at least one year.
• b)Have been active since their constitution, a quality they acquire with the execution of at least one project per year.
• c)Have up-to-date registration of their legal personality and legal representation.

To ensure absolute transparency in the obtaining, source, and management of those public funds by the foundations, they must keep in a separate account the donations they receive and the origin of these, and must specify how they are invested. The foregoing must be supervised by the internal audit that every foundation is obligated to have, which will exercise its functions in accordance with the current regulations on the matter being supervised, and as established in the manuals of technical auditing standards and internal control issued by the Contraloría General de la República.

The audit report must be sent to the controlling entity along with the Administrative Board's report, in accordance with what is indicated in Article 15 of this Law.

(Thus amended by Article 15 of Law No. 8823 of May 5, 2010). (The emphasis does not correspond to the original).

In addition, there is the example of the case of the development associations, since Art. 19 of the Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), No. 3859, provides the following:

Art. 19. The State, the autonomous and semi-autonomous institutions, the municipalities, and other public entities, are authorized to grant subsidies, donate property, or provide services of any kind, to these associations, as a way of contributing to the development of communities and to the economic and social progress of the country.

The State shall include in the National Budget an item equivalent to 2% of the estimated Income Tax for that period, which shall be transferred to the Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, for the community development associations, duly constituted and legalized. The Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad shall deposit those funds in the Banco Popular y de Desarrollo Comunal, to transfer them exclusively to the Community Development Associations, in turn to create a guarantee and incentive fund, that allows financing or facilitating the financing of projects submitted by the same associations, in accordance with the respective regulations. (The emphasis does not correspond to the original).

The particularity of the three examples cited lies precisely in the generality of the authorization for all associations declared of public utility, all foundations that meet certain legal requirements, and all community development associations.

In the sub lite case, the questioning consists precisely in the combination of Arts. 1 and 2 of the bill, since very broadly the entire Public Administration is authorized, including municipalities – despite the fact that in this matter they are governed by a special law –, or the CCSS – despite the constitutional restriction –, to make donations specifically in favor of the AOES, without reasonably justifying the differentiated treatment that the legislator intends to grant it. These donations – as provided in the rule – are of any type of property:

"All classes of movable and immovable property (with or without buildings), services, economic resources, rights, and any other object they deem useful to collaborate." And only in the case of immovable property encumbered to a specific purpose, is the order provided to carry out the respective legal disencumbering prior to agreeing to the donation.

It is thus verified that what is being sought is to create a general authorization to all state institutions to make donations in favor of a particular social welfare association. In this regard, it is fitting to reiterate, as brought to light supra when examining the content of the principle of equality, that it prohibits unjustified inequality of legal treatment, that is, lacking a reasonable motivation that justifies it. Likewise, it was examined that any positive or affirmative action measures consist of giving special treatment to those persons or groups that find themselves in a situation of disadvantage with respect to others. In which case, those necessary measures are adopted to correct specific situations of objective inequality that affect collective individuals and thereby seek to aspire to real or material equality. The foregoing, clearly, always provided that the measure is based on objective and reasonable criteria that the State is obligated to justify. Precisely, the test of reasonableness is the instrument to elucidate when a singular law is constitutionally valid, or when it establishes a difference that conflicts with the principle of equality.

In this regard, the Sala Constitucional has indicated that the test of reasonableness is composed of the following factors: legitimacy, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense. Legitimacy refers to the fact that the objective sought by the challenged act or provision must not be, at least, constitutionally prohibited; suitability indicates that the questioned state measure must be apt to effectively achieve the intended objective; necessity means that among several equally apt measures to achieve such objective, the competent authority must choose the one that affects the legal sphere of the person as little as possible; and proportionality in the strict sense provides that, even if a measure is suitable and necessary, it will be unreasonable when it harms the essential content of another fundamental right, given that it empties it of protective content (see rulings No. 2015-010515, No. 2016-02706, No. 2018-016787, among others).

In the specific case, we have that the legislator is promoting a bill that could have a constitutionally legitimate purpose, such as the economic support to social welfare organizations that attend to the essential needs of persons in conditions of economic and social fragility that, by themselves or through their family circle, cannot supply them. That is, a beneficial purpose is sought. However, it is evident that the authorization to make all types of donations –without making the distinctions proper to this matter when dealing with goods of public domain or goods of the Nation– is provided for one specific organization. Which, as has been seen, would not be unconstitutional per se if the criterion or reason that motivates the difference in treatment with respect to other social welfare organizations that in the same way are dedicated to attending to the needs of populations in conditions of vulnerability is appropriately justified in the legislative process. In the sub lite case, however, despite the detailed scrutiny that has been performed on the legislative file, there is no appropriate foundation of the necessity and proportionality in the strict sense of legislatively setting a distinction in favor of this social welfare organization, disregarding others that could be in identical conditions, as was brought to light in the committee and in the plenary. That is, the bill lacks the reasonable justification for benefiting a specific organization.

The statement of purposes of the bill, as carefully analyzed, does not justify the differentiated treatment, nor the breadth of the provisions related to the donations in favor of a specific association, which would cause its unreasonableness. In other words, there are no "objective elements of differentiation" –in the terms of the jurisprudence of this Chamber– that justify and warrant differentiated treatment in the specific case. It has already been amply developed that the principle of equality as a limit to the activity of the Legislative Power demands reasonableness in the difference of treatment, as a basic criterion for normative production. The foregoing, except before an objective and reasonable foundation that allows unequal treatment. That objective and reasonable foundation –the differentiating criterion of relevance– must come from and appear in the legislative process and, in the judgment of this minority, cannot be supplied by the Sala Constitucional, and the latter cannot fail to note its absence either. For this reason, we consider that, if it is absent, the measure appears contrary to Art. 33 of the Constitution.

In this way, according to what the consulting legislators question, the injury to the principles of legitimacy, suitability, necessity, proportionality, and reasonableness is circumscribed to the injury of the constitutional principle of equality. That is, that in the legislative file, beyond the virtues of the work carried out by the AOES –which no one expresses doubt about, much less this minority– the reasons that justify the beneficial treatment that would be granted to this social welfare organization and not to others that carry out –even if to a lesser extent– identical social aid works and projects, and whose noble work equally warrants state support or even more, do not appear. In addition, note the breadth of what is provided in Art. 2 in relation to Art. 1, which does not limit the type of property that could be subject to donation in accordance with what is established in Considerando VIII of this advisory opinion. So a manifestly generous concession is made of the public or private property that belongs to the Administration, without justifying or limiting the breadth of that benefit, and without justifying the reasons why that broad prerogative of disposition of the Administration's property is granted in favor of a single social welfare organization.

In this regard, it is pertinent to mention that the injury to the principle of equality in relation to the principle of reasonableness was evidenced in the legislative process itself by the Departamento de Servicios Técnicos and by the PGR. Due to its importance, it is appropriate to bring up again what was said by both in the parliamentary process.

In effect, in the legal report of the advisory department of the Asamblea Legislativa, it was affirmed, regarding the principle of equality, that the bill intends to benefit a single association without taking into consideration other private organizations that also carry out charitable work:

"[G]ranting, in favor of a social welfare association, a mechanism, with legal status, for financing and support for its maintenance and development, could be difficult to explain if this is done to the exclusion of other similar private organizations that also fulfill a charitable function in the national society." (The emphasis does not correspond to the original).

In addition, said department added that:

"[It] is advisable that the object of the law be focused taking into account the social function carried out by the entities, without singling out or favoring any of them." (The emphasis does not correspond to the original).

Likewise, that legal report pointed out that it is advisable that the object of the law be focused taking into account the social function carried out by the entities, without singling out or favoring any of them, as the Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad generically authorizes.

Regarding this point –on the equal treatment among social welfare organizations–, it is fitting to reiterate what was indicated by the PGR in a similar sense to what was pointed out. That is, that the intent is to benefit a single association:

"Now then, regarding the benefit that is intended to be granted through the legal text being promoted, it is important to take into account that the terms of the rule of this initiative are directed not to a type of organization (such as charitable associations in general), but only to a specific legal entity. This legal authorization to make this type of patrimonial disposition –which would be conferred upon the entirety of the Public Administration– would be incorporated permanently into the legal system, which would allow donating all types of property, services, and public funds to it, henceforth and for as long as that rule is not modified or repealed." (The emphasis does not correspond to the original).

That report shows that it is a benefit directed only to a specific legal entity and not to a type of organization in general, as charitable associations could be.

Now then, regarding the reasonableness of the distinction that is intended to be authorized with this bill, the Departamento de Servicios Técnicos stated that in the parliamentary process there is no "valid criterion to establish differentiated treatment between the beneficiary and other private social welfare organizations." Said statements were made with respect to Art. 1 and Art. 2, in the following terms:

"It intends to enable the public institutions to be able to support the maintenance and development of the Asociación Obras del Espíritu Santo.

As was said at the time, no valid criterion is visualized to establish differentiated treatment between the beneficiary and other private social welfare organizations that, with that public support, could also make similar contributions to society.

On the other hand, the obligation that the public institutions would assume would be very broad, since almost any imaginable activity could fit within the concepts of maintenance and development of the entity. (…)

Like the previous article, no valid reason is visualized to establish differentiated treatment in this case, to the detriment of other similar private social welfare entities." (The emphasis does not correspond to the original).

Regarding that point –the reasonableness of the distinction– the PGR stated in its legal report that the legislators –when dispensing that differentiated treatment– had to justify it sufficiently and with reasons:

"[A]lthough this association has achieved great successes with its operation, as well as an activity of dimensions superior to some other private organizations of a similar nature, it is important to take into account that it is a rule that would come to benefit only this legal entity, that is, a differentiated treatment would be dispensed with respect to other associations of this nature. Therefore, it becomes important to take into account what the scope of the principle of equality is at the constitutional level, since every law must adjust to that postulate enshrined in Article 33 of the Carta Fundamental.

That is, the reasons justifying the need and reasonableness of granting a different beneficial treatment must be sufficient and reasoned, in order to comply with the mandates of this principle.” (The highlighting does not correspond to the original).

Regarding this matter, the PGR emphasized that it should be within the legislative body where the issue can be broadly discussed, highlighting precisely the indications made by the Department of Technical Services.

In accordance with the foregoing, this minority undertook the task of reviewing the referred legislative file (expediente legislativo), seeking to examine the legislator's justification for this specific organization to have a sort of privilege. However, in reality, no justification is found that accounts for the reason why an affirmative measure should be applied in favor of this organization as if it were in worse conditions than other social welfare organizations of an identical nature. In that sense, it could be that a certain organization, such as the Costa Rican Red Cross, performs practically unique tasks of its kind, which justify the enabling of these measures to authorize donations in its favor. The problem of constitutionality in the specific case arises precisely from making a distinction—establishing a generous benefit of potential donations—without an appropriate justification reflecting the motivation for beneficial treatment. Being unjustified, the distinction becomes unreasonable and, reflexively, detrimental to the principle of equality.

It should be noted that the fact that the deputy proposing the initiative informed the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), during the processing of this consultation (consulta), that there are other laws authorizing more or less similar supports does not change the fact that this information was not timely raised within the Legislative Assembly and that the corresponding comparison of the legal situation characterizing each of the beneficiary institutions was not made in that democratic instance. The omission in the specific case lies precisely in the fact that the reasonableness of the initiative in the distinction granted to AOES over other social welfare organizations that may be in identical conditions of successful social assistance was not justified during the processing of the legislative file (expediente legislativo). That is, the reason why the bill (proyecto de ley) intends to give beneficial treatment to one social welfare organization, above other associations that may provide social support to vulnerable populations, was not provided. It is not appropriate for this constitutional body in a process of preventive constitutionality review (control preventivo de constitucionalidad) to elucidate aspects that should appear in the legislative file (expediente legislativo) itself, so that any interested party can consult and deduce the legislators' reasons for a specific action. Nor is it appropriate for the Chamber to supplement the work of the legislators in justifying the bill (proyecto de ley) and in delimiting the reasons that validate its reasonableness regarding other approved initiatives, as it does not have the elements to weigh the respective particularities that justifiably granted treatment on those occasions. The fact is that, in the specific case, despite the protests of some social organizations—as evidenced in the parliamentary process—it was not justified why this association merits a favorable distinctive treatment compared to others that could equally account for successful social assistance work for various groups that require it. It should be clarified that this does not mean that the task of justifying it is constitutionally impossible per se.

It is true, as stated in the legislative file (expediente legislativo), that the legislator has broad discretion (discrecionalidad) to regulate the most diverse aspects relating to national reality. However, the contents, values, and principles emanating from the constitutional text imply a limit to that discretion (discrecionalidad), so the Legislative Assembly is subject to the principle of equality, which entails not establishing discriminations or differentiations that lack a rational and reasonable justification. In contrast, and in a constitutional system like ours, it is incumbent upon this Court to analyze whether the distinction foreseen in a bill (proyecto de ley)—through advisory processes (procesos consultivos)—or in legal norms—through actions of unconstitutionality (acciones de inconstitucionalidad)—is based on an objective and reasonable basis, or whether it constitutes discrimination prohibited by the Constitution. To reach a conclusion, it is necessary to determine if the legislative distinction has an objective and reasonable purpose from the viewpoint of the Constitution, given that—it is reiterated—the legislator cannot arbitrarily insert unequal treatment, but must do so within the terms provided by it.

Therefore, since it is proven that the appropriate justification for the favorable treatment intended to be authorized for the benefit of AOES does not appear in the framework of the legislative file (expediente legislativo), this minority notes the vice of unconstitutionality consulted, without it being possible—it is repeated—to assess and justify in this venue, with data not appearing in such a file (expediente), what should have been weighed within the legislative process.

In conclusion, we consider that a concrete, reasonable, and proportional motivation to give rise to different treatment among organizations with the same social service purpose does not derive from the legislative process. It is not that it could not exist: it is that it was not recorded and that omission effectively vitiates the bill (proyecto de ley). Lacking a justification that determines a benefit in such broad terms in favor of an exclusive association causes unreasonable inequality.

For the foregoing, in the judgment of this minority, Article 1 in concordance with Article 2 of the bill (proyecto de ley) causes an injury to the principle of equality in relation to the principles of legitimacy, suitability, necessity, proportionality, and reasonableness.

B.- Regarding Article 2 and the alleged violation of Article 121.14) of the Constitution Object of the consultation (consulta) Regarding this aspect, the consulting legislators refer to public domain assets (bienes de dominio público), understood as those intended to serve the community or the public interest permanently. They specifically doubt Article 2, which intends to authorize donations (including assignments of rights) to a specific association. The numeral in question only provides a consideration regarding real property (bienes inmuebles) affected by a law for a specific purpose but overlooks the constitutional prohibition set forth in Article 121, subsection 14), which would allow public institutions to donate all kinds of movable and immovable property (bienes muebles e inmuebles) and assign rights, including those protected by the Constitution, such as those related to the PNE, for example. They doubt whether there are public domain assets (bienes demaniales) that, in the drafting of the project, are included within the authorization to donate or assign to AOES that contravene the constitutional provisions related to public domain assets (bienes de dominio público) which, being outside of commerce, cannot be the object of possession even if donated through legislative authorization.

Consulted Norm Numeral 2 approved in the first debate expressly indicates the following:

The State, the ministries and their attached bodies, the autonomous and semi-autonomous institutions, public companies, municipalities (municipalidades), non-state public entities, and any other public entity regardless of its form of organization and nature, is authorized to donate to the Asociación Obras del Espíritu Santo all kinds of movable and immovable property (bienes muebles e inmuebles) (with or without buildings), services, economic resources, rights, and any other object deemed useful to collaborate with the purposes that said Association develops in Costa Rican society. In the case of real property (bienes inmuebles) affected by a law for a specific purpose, the respective legal declassification (desafectación legal) must be carried out prior to agreeing to the donation. (Emphasis added by the consultants).

Regarding the information contained in the legislative file (expediente legislativo) Regarding the breadth of the donations, the CGR, in official communication No. DJ-2188-2024, assessed that, although it is a matter of legislative discretion (discrecionalidad legislativa), it is necessary to consider the entire regulatory framework governing the issue of donations:

“In view of the foregoing, the Office of the Comptroller General of the Republic considers that the generic enabling through a law for this type of donations is a matter of free configuration of the legislator, which, if it occurs, must adjust to the existing general regulations and controls that regulate donations. Likewise, it is important to consider—depending on the context—other provisions in force in the legal system that regulate specific aspects of donations, such as Article 75 of the General Law of Public Procurement and Article 71 of the Municipal Code, all within the framework of a systematic view of the legal system.” Furthermore, as highlighted supra, the CGR was emphatic in the sense that “once the donated assets or resources are under the responsibility of private subjects, this Comptroller Body lacks the competence to intervene.” For its part, the Department of Technical Services showed the breadth of the norm with the following considerations, which, due to their importance, are reiterated:

“[T]he obligation that the public institutional framework would assume would be very broad, since almost any imaginable activity could fit within the concepts of support and development of the entity.

The proposal intends for the support and development of the Asociación Obras del Espíritu Santo to be supported by the public institutional framework, which would be authorized to make any type of donation deemed useful for the purposes that this private entity develops in Costa Rican society. In the case of public domain assets (bienes demaniales), the respective legal declassification (desafectación legal) would obviously have to be carried out beforehand. (…)

Likewise, the breadth of the norm empowering the public institutional framework to support the support and development of the beneficiary would practically encompass almost any imaginable activity. (…)

Given that the authorization to donate includes public domain assets (bienes demaniales), though subject to a prior legal declassification (desafectación legal), this project could not be delegated to a commission with full legislative powers, in accordance with the provisions of Articles 121.14 and 124, third paragraph, of the Constitution.” For its part, the PGR referred to other norms authorizing donations to certain types of organizations such as foundations or community development associations. But, in effect, it warned that these types of generic authorizations have the type of asset involved as a limit, so a case-by-case study is always required to determine compliance with legal requirements prior to the donation. And, precisely, it clarifies that an exception to the foregoing is assets affected to a public purpose:

“An example of the foregoing is the alienation of an asset affected to a public purpose, since in this case, as we indicate, an additional legal norm is required to declassify it (desafecte) from the purpose for which it was destined (Article 262 of the Civil Code).” Likewise, the PGR shows the breadth of the norm with these reflections:

“This legal authorization to make this type of patrimonial disposition—which would be conferred upon the entirety of the Public Administration—would be permanently incorporated into the legal system, which would allow donating to it all types of public assets, services, and funds, from then on and as long as that norm is not modified or repealed.” Criterion of this minority We estimate that the terms in which Article 2 is drafted, in addition to injuring the constitutional principles of equality and reasonableness, implies—due to its breadth—an injury to Article 121, subsection 14) of the Political Constitution, since it does not distinguish the types of assets that could be the object of donation. Although it must be understood that the application of said constitutional norm prevails over any lower norm that opposes it or does not contemplate it, it must be said that the objected norm indeed presents a very broad and generic reference to the assets that could be donated. Note that it authorizes the donation of “all kinds of movable and immovable property (bienes muebles e inmuebles) (with or without buildings), services, economic resources, rights, and any other object deemed useful” (the underlining does not correspond to the original).

It does not distinguish between assets that cannot leave the domain of the State from those that can. Among the assets that can be alienable, it only refers to public domain real property (bienes inmuebles demaniales), and not to movable property (bienes muebles). These could be the object of donation through this generic authorization without the corresponding law of alienation. This looks like a route to ignore the constitutional protection that aims to protect public domain assets (bienes demaniales).

It is also observed that it does not allude to the necessary channels established by the legal system for the realization of this type of liberalities, both for real property (bienes inmuebles) and movable property (bienes muebles). It has already been stated that if one intends to alienate an asset that is affected to a public purpose, a generic legal authorization would not suffice, but rather a special or specific legal norm that expressly declassifies it (desafecte) and authorizes the alienation would be required. It should be recalled, for example, that when dealing with the municipal regime topic, the Municipal Code does foresee precisely that when the donation implies a declassification (desafectación) of the public use or purpose to which the asset is linked, prior legislative authorization will be required.

Although it alludes to real property (bienes inmuebles) affected by a law for a specific purpose, it seems to overlook the public domain assets (bienes demaniales) of the Nation that require—for their declassification (desafectación)—even a constitutional reform. However, it could be understood that obviously, when speaking of the need for a law, it understands that only those not mentioned in Article 121, subsection 14) of the Constitution can be declassified. But even so, the project would be unconstitutional regarding the possibility of donating all kinds of movable public domain assets (bienes muebles demaniales) without a prior law of declassification (desafectación).

All of this is aggravated by the fact that the controls provided for are subsequent, and in this regard, the CGR emphasized that, regarding donated assets, once under the administration of a private legal subject, they lack the competence to intervene. In which case, this very general authorization—regarding all donor institutions including, for example, municipalities (municipalidades) or the CCSS—does appear contrary to the constitutional and legal normative framework that protects assets destined for public use, and very specifically the assets belonging to the Nation, or those having special constitutional protection.

It is necessary to warn that in our legal system there is no sort of “hierarchy of legal norms”—organic laws with respect to ordinary laws—which is why the interpretation often prevails that a subsequent law derogates those prior ones that contradict it. Hence, it is incumbent upon the legislator to be rigorous regarding the protection of public domain assets (bienes demaniales).

C.- Corollaries As previously noted, this minority does not ignore—as affirmed by other bodies consulted during the legislative process—the discretion (discrecionalidad) that the Legislative Assembly possesses to regulate the most diverse aspects of national reality and others. But it is indeed incumbent upon this Constitutional Chamber (Sala Constitucional) to uphold the constitutional principles that must govern parliamentary procedure, among them those of equality and reasonableness, and the constitutional regime for the protection of public domain assets (bienes demaniales).

This minority also does not ignore, quite the contrary, it recognizes the important work of the association benefited by this project and its commendable work.

D.- Final Reflections Certainly, the consultants could have elaborated a more detailed argument; however, we understand that what they present is sufficient to admit the process for processing. It is not up to them to perform the reasonableness test, but rather to provide the necessary elements with which it is possible for the Chamber to assess whether the initiative respects said principle—within the constitutional framework, which includes the principle of the legislator's free configuration. The consulting legislators show that a law is proposed for the benefit of a single social welfare organization without the appropriate justification of reasonableness. In which case, the reasonableness should appear in the statement of motives (exposición de motivos) and the legislative process. In effect, as we have shown here, according to the reiterated jurisprudence of the Chamber, if the legislator is going to grant a benefit or a positive action, it is he who must show the reasonableness of his conduct.

On the other hand, it should be remembered that what is intended here is a predisposition to help a specific organization, leaving aside others in equal conditions—at least regarding social welfare purposes. That is why it is not appropriate to invoke Article 19 of the Community Development Law, since this provision is precisely a generic norm that seeks to benefit any community development association equally, unlike the bill (proyecto de ley) under examination, which seeks to benefit one specific association.

Finally, it is true that making a donation implies choosing a beneficiary, but it cannot be overlooked that in all cases a reasoned resolution is required. For example, even for assets declared disused, a reasoned act is required: “All movable property (bienes muebles) declared by the Administration as disused or in poor condition may be the object of donation, whether to public or private entities declared of public interest, of social interest, or non-profit, a reasoned act (acto motivado) being required for this.” Thus, the point under discussion is not the State's ability to choose a beneficiary, but the necessity of justifying why that beneficiary is chosen, and this bearing in mind that the use of public assets is involved. Therefore, what is questioned here is not the beneficiary, nor the possibility of benefiting, but the need to justify in the project's processing the terms in which the benefit is granted.

X.- CONCLUSION In merit of the foregoing, we issue the consultation (consulta) in the sense that the bill (proyecto de ley) “Law to Authorize the State and Any Public Institutions to Collaborate and Make Donations to the Asociación Obras del Espíritu Santo,” processed in legislative file (expediente legislativo) No. 24,582 —Article 1 in correlation with Article 2— causes an injury to the principle of equality in relation to the principles of legitimacy, suitability, necessity, proportionality, and reasonableness.

Furthermore, Article 2 —due to its breadth and generality regarding the donors and the possible assets to be donated— implies an infringement of the normative framework that protects assets destined for public use and very specifically the assets belonging to the Nation or those having special constitutional protection.

Fernando Cruz Castro Anamari Garro Vargas Magistrate Judge (Magistrado) Magistrate Judge (Magistrada) 1 Observations of the SALA CONSTITUCIONAL voted by ballot Classification prepared by the SALA CONSTITUCIONAL of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from the Nexus.PJ on: 08-05-2026 11:23:48.

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Website of the Instituto Mixto de Ayuda Social, the AOES has already obtained the declaration as a “social welfare organization”" }, { "url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?param1=NRTC&nValor1=1&nValor2=100953&nValor3=145309&strTipM=TC", "label": "Reglamento para la prestación de servicios y el otorgamiento de beneficios, subsidios y transferencias monetarias del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)" }, { "url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?nValor1=1&nValor2=32526", "label": "Ley de Impuesto al Valor Agregado" }, { "url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?nValor1=1&nValor2=32526", "label": "Law No. 8095" }, { "url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?nValor1=1&nValor2=2683", "label": "Ley de Fundaciones" }, { "url": 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Sala Constitucional Clase de asunto: Consulta legislativa facultativa Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Sentencia con nota separada Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Constitución Política Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PRESUPUESTO Subtemas:

NO APLICA.

Descriptor: PRESUPUESTO. DONACIONES DEL ESTADO A LAS OBRAS DEL ESPÍRITU SANTO Sentencia: 025309-25 del 08 de agosto del 2025 Tipo de asunto: Consulta Legislativa Facultativa Norma impugnada: Ley para Autorizar al Estado y Cualesqueira Instituciones Públicas a Colaborar y Realizar Donaciones a la Asocición Obras del Espíritu Santo. Expediente Legislativo No. 24.582 Parte dispositiva: Por mayoría, se evacua la consulta legislativa referente al proyecto "Ley para Autorizar al Estado y Cualesquiera Instituciones Públicas a Colaborar y Realizar Donaciones a la Asociación Obras del Espíritu Santo", que se tramita en el expediente legislativo n.°24.582. El magistrado Castillo Víquez salva el voto y declara inevacuable la consulta. Por mayoría, se evacua la consulta en el sentido de que no existen los vicios de inconstitucionalidad alegados. El magistrado Salazar Alvarado consigna razones particulares. El magistrado Cruz Castro y la magistrada Garro Vargas salvan el voto y evacuan la consulta en el sentido de que los artículos 1 y 2 del proyecto de ley tienen vicios de inconstitucionalidad. Notifíquese al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los legisladores consultantes.

CO11/25 ... Ver más Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA Tema: 096- Consulta Legislativa de Constitucionalidad Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 96 INCISO B) LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. “El inciso b) del numeral 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula la figura de la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad y establece que tiene que ser planteada por no menos de diez diputadas o diputados. Este tipo de consulta debe formularse luego del primer debate (artículo 98 eiusdem) y en memorial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto, así como de los motivos por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre su constitucionalidad (ordinal 99 eiusdem).” “Sobre el particular, se observa que diez diputadas y diputados suscribieron el memorial de interposición. Además, el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo nro. 24.582 recibió votación en primer debate el 19 de junio de 2025, cuando fue aprobado por 31 diputaciones. En adición, las y los consultantes formularon dudas u objeciones de constitucionalidad en relación con el referido proyecto. De esta manera, se acataron los requisitos contemplados en los ordinales 96, 98 y 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y, por ende, la consulta es admisible.” CO04/26 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Libertad de configuración legislativa Subtemas:

NO APLICA.

PRINCIPIO DE LIBRE CONFIGURACIÓN DEL LEGISLADOR. “La literalidad del proyecto consultado únicamente prevé la posibilidad -no la obligación- de que el Estado y sus instituciones apoyen a la AOES. Solo de esa manera puede comprenderse que el ordinal 1 señale que ‘podrán apoyar’, mientras que el canon 2 esté redactado en términos de una mera autorización (‘Se autoriza… para que donen’). Por su propia naturaleza, una autorización o potestad puede o no ser ejercida. Se trata, al final de cuentas, de una posibilidad, cuya conveniencia será valorada en conjunto con los elementos de oportunidad presentes en un momento histórico determinado.” “Por tal motivo, este Tribunal estima, como lo hace la Contraloría General de la República, que este tipo de habilitaciones genéricas son parte de la libre configuración del legislador. Ahora, una cuestión distinta es la vigencia de normas preceptivas que regulan los distintos aspectos de la posible donación. La aplicación de tales disposiciones no queda al arbitrio del Estado o sus instituciones, toda vez que no se trata de un poder, sino de un deber u obligación jurídica.” CO04/26 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL Subtemas:

NO APLICA.

VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO FERNANDO CASTILLO VÍQUEZ “Con el debido respeto de la mayoría, considero que la consulta resulta inevacuable. El artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional exige un memorial razonado, en el cual se expresen los aspectos cuestionados del proyecto y los motivos por los cuales se tuviere duda u objeción sobre su constitucionalidad. Si las argumentaciones resultan omisas, insuficientes o vagas, la consulta debe resultar inadmisible.” “En el sub examine, las personas legisladoras no justificaron suficiente y adecuadamente las dudas de constitucionalidad respecto de los artículos 1 y 2 del proyecto. Se limitaron a mencionar principios como igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, sin desarrollar un parámetro de comparación ni un verdadero test de ponderación. Por ello, estimo que no ha lugar a evacuar la consulta formulada.” CO04/26 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: ASAMBLEA LEGISLATIVA Subtemas:

NO APLICA.

RAZONES PARTICULARES DEL MAGISTRADO LUIS FERNANDO SALAZAR ALVARADO “No es extraño para el legislador costarricense otorgar autorizaciones como la que está bajo examen para que las instituciones públicas del Estado, en sentido amplio, puedan donar bienes inmuebles, bienes muebles y recursos a asociaciones de bien social. Basta revisar el ordenamiento jurídico para encontrar disposiciones vigentes similares.” “La Asociación Obras del Espíritu Santo se encuentra suficientemente justificada por la gran extensión de la obra social que realiza en la sociedad costarricense. La disposición consultada no es extraña ni exorbitante, y constituye un mecanismo legítimo para destinar ciertos bienes y recursos del Estado dentro del marco de la razonabilidad, necesidad e idoneidad.” CO04/26 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL Subtemas:

NO APLICA.

VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO FERNANDO CRUZ CASTRO Y LA MAGISTRADA ANAMARI GARRO VARGAS “Con el respeto acostumbrado, salvamos el voto y estimamos que los artículos cuestionados del proyecto de ley deben ser declarados inconstitucionales. Tratándose de consultas legislativas facultativas, el análisis debe circunscribirse a las dudas concretamente planteadas por los legisladores consultantes.” “Los artículos 1 y 2 del proyecto generan un trato singularizado en favor de una asociación específica mediante autorizaciones amplísimas para apoyo estatal y donaciones, sin que se advierta una justificación objetiva y suficiente desde la perspectiva del principio de igualdad y de la generalidad de la ley.” CO04/26 ... Ver más Res. 2025025309 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas y cincuenta y dos minutos del ocho de agosto de dos mil veinticinco.

Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por JONATHAN ACUÑA SOTO, ROCÍO ALFARO MOLINA, KATTIA CAMBRONERO AGUILUZ, SOFÍA GUILLÉN PÉREZ, JOSÉ JOAQUÍN HERNÁNDEZ ROJAS, MANUEL ESTEBAN MORALES DÍAZ, ANTONIO JOSÉ ORTEGA GUTIÉRREZ, MARÍA MARTA PADILLA BONILLA, ARIEL ROBLES BARRANTES y PRISCILA VINDAS SALAZAR, referente al proyecto de aprobación denominado “Ley para Autorizar al Estado y Cualesquiera Instituciones Públicas a Colaborar y Realizar Donaciones a la Asociación Obras del Espíritu Santo”, que se tramita en el expediente legislativo nro. 24.582.

RESULTANDO:

1.- A las 14:44 horas de 24 de junio de 2025, los (as) diputados (as) JONATHAN ACUÑA SOTO, ROCÍO ALFARO MOLINA, KATTIA CAMBRONERO AGUILUZ, SOFÍA GUILLÉN PÉREZ, JOSÉ JOAQUÍN HERNÁNDEZ ROJAS, MANUEL ESTEBAN MORALES DÍAZ, ANTONIO JOSÉ ORTEGA GUTIÉRREZ, MARÍA MARTA PADILLA BONILLA, ARIEL ROBLES BARRANTES y PRISCILA VINDAS SALAZAR plantearon consulta facultativa de constitucionalidad referida al proyecto de ley de aprobación de la “Ley para Autorizar al Estado y Cualesquiera Instituciones Públicas a Colaborar y Realizar Donaciones a la Asociación Obras del Espíritu Santo”, que se tramita en el expediente legislativo nro. 24.582. Sobre la identificación del proyecto de ley sometido a consulta: El proyecto de ley fue iniciado el 19 de setiembre de 2024 y publicado en el diario oficial La Gaceta nro.187 de 8 de octubre de 2024. El proyecto fue dictaminado por la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración el 29 de enero de 2025 y votado en primer debate el 19 de junio de 2025, encontrándose pendiente su votación en segundo debate. Los legisladores consultantes explican que el proyecto de ley pretende crear un marco legal que autorice al Estado, los ministerios y sus órganos adscritos, las instituciones autónomas, empresas públicas, municipalidades, entes públicos no estatales y cualesquiera otra entidad pública sin importar su forma de organización y naturaleza para donar a la Asociación Obras del Espíritu Santo (AOES) toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualesquiera otro objeto que estimen útil para colaborar los fines que desarrolla esa asociación en la sociedad costarricense. Sobre las dudas de constitucionalidad en relación con el fondo del proyecto de ley: Primer motivo: posible lesión al principio de igualdad consagrado en el canon 33 de la Constitución Política, así como también los principios constitucionales de necesidad, idoneidad, legitimidad, proporcionalidad y razonabilidad de las normas Se consulta la constitucionalidad de los artículos 1 y 2 del proyecto de ley por violación al principio de igualdad consagrado en el numeral 33 de la Constitución Política, así como también los principios constitucionales de necesidad, idoneidad, legitimidad, proporcionalidad y razonabilidad de las normas. Manifiestan dudas acerca de la constitucionalidad del proyecto de ley en cuanto el trato diferenciado que da origen a la autorización que se pretende entre organizaciones de bienestar social, fundaciones y asociaciones sin fines de lucro que trabajan con poblaciones en condiciones de vulnerabilidad a lo largo del país, así como a la constitucionalidad con respecto a varios extremos del proyecto de ley que incumplen los requerimientos mínimos que debe tener una ley de la República para cumplir con las exigencias constitucionales que garantizan no solo la calidad de esta, sino que exige parámetros mínimos que impidan al Estado legislador abusar de sus potestades. De previo, informan que en nuestro país existe un Registro Nacional de Instituciones y Servicios de Bienestar Social para todas las organizaciones, asociaciones y fundaciones que obtengan la declaratoria de Bienestar Social por parte del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS). La declaratoria de bienestar social es un servicio que este facilita a todas aquellas organizaciones de bien social y sin fines de lucro que atienden a poblaciones específicas como personas menores de edad, personas con discapacidad, personas adultas mayores, personas en situación de calle y personas con consumo problemático de sustancias, quienes, además de cumplir las características mencionadas, se encuentren en condición de pobreza. El beneficio de obtener esta distinción es facultar a tales organizaciones para recibir financiamiento de instituciones estatales como, por ejemplo, la Junta de Protección Social (JPS), el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), el Patronato Nacional de la Infancia (PANI), el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM), entre otras. Por su parte, la AOES fue declarada organización de bienestar social desde el 25 de junio de 2024, por lo que, a la fecha de plantear esta consulta, esa importante organización ya se encuentra facultada para recibir recursos y donaciones de instituciones del Estado y de la empresa privada. Conforme lo anterior, dudan sobre la constitucionalidad del ordinal 1°, al excluir de esta autorización a todas las demás organizaciones sociales que trabajan con los mismos objetivos y poblaciones que la asociación autorizada en la iniciativa, pues se crea una diferenciación sin una motivación especifica que respalde tal trato diferenciado. Consultan, de forma específica, si los preceptos 1 y 2 del proyecto de ley violan el principio de igualdad protegido en la Constitución Política. Esos numerales disponen, respectivamente, una predisposición a las instituciones públicas a apoyar a la AOES y una autorización general a todas las instituciones públicas para que realicen cualquier tipo de donación a esta organización. Tales disposiciones, a juicio de los consultantes, rompen con el principio de igualdad constitucional, en virtud de que la exposición de motivos no identifica una motivación concreta, razonable y proporcional para dar pie a un trato distinto entre organizaciones con un mismo fin de servicio social en beneficio de una sola en particular de acuerdo con el desarrollo jurisprudencial de la Sala. Citan, sobre el punto, la sentencia de esta Sala nro. 2017-11801. Aseveran que, aplicando el principio de igualdad –que reza que los casos en igualdad de condiciones deberán ser tratados de la misma manera–, este proyecto no justifica el trato diferenciado. Dicen que, a pesar de que la jurisprudencia constitucional permite que, frente a casos en desigualdad de condiciones, estos deberán ser tratados acorde con esa desigualdad, la iniciativa no demuestra que la AOES se encuentre en una condición desigual y desventajosa frente a otras asociaciones, organizaciones y fundaciones con fines de servicio civil. En sus manifestaciones, los consultantes se apoyan en el informe rendido por el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, que advirtió la inconstitucionalidad. Según explican, tal informe alude a la sentencia de esta Sala nro. 2015-3569. Ese departamento, en lo relativo al canon 1° indicó lo siguiente: “Pretende habilitar a la institucionalidad pública para que pueda apoyar al sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo. Como se dijo en su momento, no se visualiza un criterio válido para establecer un trato diferenciado entre la beneficiaria y otras organizaciones privadas de bien social que, con ese apoyo público, podrían hacer también aportes similares a la sociedad”. (El énfasis fue agregado por los consultantes). Por otra parte, atinente al artículo 2° se dijo lo siguiente: “Al igual que el artículo anterior, no se visualiza una razón válida para establecer un trato diferenciado en este caso, en detrimento de otras entidades particulares de bien social similares”. (El énfasis fue agregado por los consultantes). Consideran que, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala, se admite que la diferenciación de trato solo podría darse al cumplir con los elementos de estar fundada en fines legítimos, basada en diferencias relevantes (tertium comparationis), si existe proporcionalidad entre el fin constitucional y el trato diferenciado con fundamento en una motivación expresa y si semejante trato es idóneo para alcanzar el fin que se persigue. A partir del análisis de los numerales 1 y 2 consultados, así como la exposición de motivos de la iniciativa, las diputaciones consultantes no logran identificar la presencia de ninguno de estos elementos necesarios que den origen a un trato diferenciado entre organizaciones que persiguen un mismo fin social en el país. Luego, afirman que la regulación de derechos fundamentales debe responder a criterios de necesidad, legitimidad, proporcionalidad y razonabilidad. Estos elementos constituyen las bases para poder determinar la proporcionalidad de las normas. Consultan, en consecuencia, si los ordinales. 1 y 2 violan el principio de igualdad constitucional consagrado en el precepto 33 de la Constitución Política, así como los principios constitucionales de necesidad, legitimidad, proporcionalidad y razonabilidad de las normas. Segundo motivo: Se consulta la constitucionalidad del canon 2 por violación al artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política concerniente a los bienes demaniales Los legisladores consultantes afirman que los bienes de dominio público son aquellos que, por voluntad expresa del constituyente y del legislador, están destinados a servir a la comunidad o al interés público permanente. Estos cuentan con un régimen de protección especial frente a otros bienes amparados en el Derecho de la Constitución con fundamento en el numeral 121 inciso 14) de la Constitución Política. Las diputaciones consultantes manifiestan dudas sobre la constitucionalidad del ordinal 2 que pretende autorizar donaciones (incluidas cesiones de derechos) a una asociación en específico, pues indica expresamente lo siguiente: “Se autoriza al Estado, los ministerios y sus órganos adscritos, las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas, municipalidades, entes públicos no estatales y cualesquiera otra entidad pública sin importar su forma de organización y naturaleza, para donar a la Asociación Obras del Espíritu Santo toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualesquiera otro objeto que estimen útil para colaborar con los fines que desarrolla dicha Asociación en la sociedad costarricense. En el caso de bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico se deberá realizar la respectiva desafectación legal de previo a acordar la donación”. (El énfasis fue agregado por los consultantes). Alegan que se puede apreciar que el numeral en cuestión solo dispone una consideración en cuanto a los bienes inmuebles afectados al dominio público por medio de una ley, pero deja de lado la prohibición constitucional dispuesta en el precepto 121 inciso 14), lo que permitiría a las instituciones públicas donar toda clase de bienes muebles e inmuebles y ceder derechos, dentro de los cuales están los protegidos por la Constitución como los relacionados con el patrimonio natural del Estado (PNE), por ejemplo.

Se refieren a la jurisprudencia constitucional sobre la naturaleza de los bienes inmuebles y, luego, afirman que hay bienes demaniales que en la redacción del artículo quedan incluidos para ser donados o cedidos a la AOES, lo que contraviene las disposiciones constitucionales relacionadas con los bienes de dominio público que, al estar fuera del comercio, no pueden ser objeto de posesión ni aunque sean donados por medio de una autorización legislativa. Al respecto, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa en sus consideraciones finales advirtió: “Asimismo, la amplitud de la norma que faculta a la institucionalidad pública a apoyar el sostenimiento y desarrollo de la beneficiaria, prácticamente abarcaría casi cualquier actividad imaginable”. En virtud de lo anterior, consultan si el canon 2 del proyecto viola las disposiciones del artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política. Concluyen que el proyecto de ley consultado contiene vicios constitucionales por el fondo.

2.- En resolución de las 10:51 horas del 4 de julio de 2025 dictada por la Presidencia de la Sala, se tuvo por recibida la consulta de constitucionalidad y se solicitó el correspondiente expediente legislativo, o bien una copia certificada del mismo, al Directorio de la Asamblea Legislativa, por medio de su presidente.

3.- Al ser las 10:41 horas de 9 de julio de 2025 se recibió en la Sala la copia certificada del expediente legislativo solicitado.

4.- Mediante resolución de la Presidencia de la Sala de las 14:28 horas de 9 de julio de 2025 se tuvo por recibida la copia certificada del expediente legislativo solicitado y se le turnó al despacho de la magistrada instructora.

5.- El 21 de julio de 2025 se apersonó al proceso el diputado Oscar Izquierdo Sandí y adjuntó un “escrito para mejor resolver”. Explica que la iniciativa de ley propuesta tiene como fin reconocer el impacto y aporte social que la AOES realiza en nuestro país, así como otorgarle una autorización legislativa que faculte a las instituciones públicas, dentro del ámbito de sus competencias y cuando así lo estimen pertinente, a brindarle apoyo y donarle para el cumplimiento de sus programas sociales. Se trata de una habilitación normativa, cuya aplicación queda sujeta a la valoración y decisión de cada institución dentro del marco de sus competencias. Para garantizar un uso responsable y transparente de los recursos públicos, el proyecto establece que la Contraloría General de la República (CGR) fiscalizará las donaciones recibidas. Asimismo, que la AOES deberá enviar anualmente sus estados financieros auditados, sobre esas labores, a la Comisión Permanente Especial de Control de Ingreso y Gasto Público de la Asamblea Legislativa. Indica que, según consta en el expediente legislativo, varias instituciones apoyan la aprobación del proyecto de ley. Por otro lado, manifiesta que este tipo de legislación no es nueva en el ordenamiento jurídico costarricense y detalla que otras organizaciones de derecho privado cuentan con autorizaciones legislativas de esta naturaleza y alude al caso de la ley nro. 10632 para el apoyo y colaboración de la Cruz Roja costarricense; las leyes nros. 3992 y 5107 de apoyo a la Asociación de Guías y Scouts de Costa Rica; la ley nro. 6348 que autoriza donaciones a la Asociación Pro-hospital de Niños; la ley nro. 8207 Ley de Declaración de Utilidad Pública del Programa de Informática Educativa de la Fundación Omar Dengo; ley nro. 9077 para la Fundación Ayúdenos para Ayudar a favor del Museo de los Niños; ley nro. 7266 de apoyo a la Catedral Metropolitana y otros templos católicos. En lo relativo al fondo, se alega que el proyecto no viola el principio de igualdad, sino que atiende a una realidad excepcional: “El trato diferenciado no es arbitrario, sino que responde a una realidad material diferenciada: la Asociación Obras del Espíritu Santo realiza una labor social masiva y reconocida que impacta a poblaciones en situación de pobreza extrema y vulnerabilidad. Su alcance y efectividad la posicionan como un modelo único en la prestación de servicios esenciales que no siempre son atendidos por otras organizaciones o por el Estado”. Por otra parte, afirma que el proyecto de ley no obliga a las instituciones públicas a donar, sino que las autoriza facultativamente a colaborar en el marco de sus competencias: “No hay automatismo: cualquier donación patrimonial deberá cumplir con las normas de desafectación (cuando corresponda), procedimiento presupuestario y control interno. No se anula ningún requisito legal ni constitucional ya vigente”. De otra parte, manifiesta que se trata de un mecanismo complementario, no sustitutivo del Estado: “La iniciativa de ley no transfiere funciones exclusivas del Estado, ni elimina competencias públicas. Lo que hace es reconocer y facilitar el apoyo a una institución que complementa el trabajo del Estado, especialmente en barrios marginales, indigencia, niñez en alto riesgo social y personas con discapacidad. Esto no solo es constitucional, sino que es ético y políticamente responsable: cooperar con quienes ya están trabajando donde el Estado tiene capacidad limitada”. En lo relativo a la AOES explica que ya cuentan con una declaratoria de utilidad pública de conformidad con el decreto ejecutivo nro. 35108-J. Además, está acreditada como organización de bienestar social por el IMAS según certificación nro. DDS-DASAI-CERT-00109-2024, por lo que se encuentra habilitada para optar por recursos públicos. Asimismo, está autorizada por el Ministerio de Hacienda para recibir donaciones del sector público y de zonas francas, así como del sector privado deducibles del impuesto sobre la renta. Solicita, en su condición de diputado proponente, que se declaren sin lugar las objeciones de constitucionalidad planteadas en la consulta legislativa.

6.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Rueda Leal; y,

CONSIDERANDO:

I.- Admisibilidad de la consulta. El inciso b) del numeral 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula la figura de la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad y establece que tiene que ser planteada por no menos de diez diputadas o diputados.

Este tipo de consulta debe formularse luego del primer debate (artículo 98 eiusdem) y en memorial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto, así como de los motivos por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre su constitucionalidad (ordinal 99 eiusdem).

Sobre el particular, se observa que diez diputadas y diputados suscribieron el memorial de interposición. Además, el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo nro. 24.582, denominado “LEY PARA AUTORIZAR AL ESTADO Y CUALESQUIERA INSTITUCIONES PÚBLICAS A COLABORAR Y REALIZAR DONACIONES A LA ASOCIACIÓN OBRAS DEL ESPÍRITU SANTO” recibió votación en primer debate el 19 de junio de 2025, cuando fue aprobado por 31 diputaciones.

En adición, las y los consultantes formularon dudas u objeciones de constitucionalidad en relación con el referido proyecto.

De esta manera, se acataron los requisitos contemplados en los ordinales 96, 98 y 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y, por ende, la consulta es admisible.

Finalmente, este Tribunal advierte que solo estudiará los alegatos planteados en forma puntual por las legisladoras y los legisladores consultantes, de acuerdo con el ordinal 99 mencionado ut supra y reiterada jurisprudencia constitucional (sentencias nros. 2018005758, 2017019636, 2017003262, 2016018351, 2016012413, 2015001240, 2014018836, 2014003969, 2013013344, 2012017705, 2012015840, 2012013367, 2012002675, 2011015968, 2011015655, 2011014966, 2011012611, 2011005274, 2011005268, 2011000992, 2011000905, 2010016202, 2010012026 y 2010-007630), según la cual las consultas facultativas de constitucionalidad se restringen a analizar lo cuestionado de manera específica, sin que la Sala, en esta vía procesal, extienda el control de constitucional motu proprio a otros temas. Este Tribunal no debe fungir como una especie de asesoría legal con un espectro indefinido de acción, sino, específicamente, como una instancia que, con carácter preventivo en cuanto al fondo y vinculante respecto de la forma, coadyuva en el proceso de formación de las leyes, pero solo despejando las dudas u objeciones de constitucionalidad sometidas a su conocimiento de manera concreta y razonada.

II.- Sobre la prueba para mejor resolver. Mediante escrito recibido el 21 de julio de 2025, el diputado Óscar Izquierdo Sandí presentó alegatos para mejor resolver. La Sala desestima tales manifestaciones, toda vez que ese tipo de intervención no es admitido en esta clase de proceso (ver resolución nro. 2019-020596 de las 19:15 horas del 25 de octubre de 2019).

III.- Objeto de la consulta. Las diputaciones consultantes cuestionan la constitucionalidad de los ordinales 1 y 2 del citado proyecto de ley, que regulan:

Artículo 1- El Estado y sus instituciones podrán apoyar al sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo.

Artículo 2- Se autoriza al Estado, los ministerios y sus órganos adscritos, las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas, municipalidades, entes públicos no estatales y cualquier otra entidad pública, sin importar su forma de organización y naturaleza, para que donen, a la Asociación Obras del Espíritu Santo, toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil para colaborar con los fines que desarrolla dicha Asociación en la sociedad costarricense. En el caso de bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, se deberá realizar la respectiva desafectación legal previo a acordar la donación.

Las diputaciones estiman que ambas disposiciones podrían lesionar el principio de igualdad en relación con los principios de legitimidad, idoneidad, necesidad, razonabilidad y proporcionalidad, debido a que disponen que las instituciones públicas apoyen a la AOES y una autorización general a todas las instituciones públicas para que realicen cualquier tipo de donación a esta organización, sin que se logre identificar una motivación concreta, razonable y proporcional para dar pie a un trato distinto entre organizaciones con un mismo fin de servicio social.

En cuanto al ordinal 2, las y los consultantes plantean que la amplitud del numeral da pie a roces con la prohibición constitucional del canon 121 inciso 14), toda vez que permitiría a las instituciones públicas donar toda clase de bienes muebles e inmuebles y ceder derechos, entre ellos, aquellos protegidos por esa norma constitucional.

V.- Acerca del primer punto de la consulta. Las diputaciones aducen que los numerales 1 y 2 del proyecto contravienen el principio de igualdad, porque se crea una predisposición para ayudar a la AOES a través de donaciones de todo tipo, sin que conste una motivación concreta, razonable y proporcional para dar un trato distinto entre organizaciones con iguales fines de servicio social. Las disposiciones cuestionadas estatuyen:

Artículo 1- El Estado y sus instituciones podrán apoyar al sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo.

Artículo 2- Se autoriza al Estado, los ministerios y sus órganos adscritos, las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas, municipalidades, entes públicos no estatales y cualquier otra entidad pública, sin importar su forma de organización y naturaleza, para que donen, a la Asociación Obras del Espíritu Santo, toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil para colaborar con los fines que desarrolla dicha Asociación en la sociedad costarricense. En el caso de bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, se deberá realizar la respectiva desafectación legal previo a acordar la donación.

Al valorar el tema planteado, la Sala subraya que la literalidad del proyecto consultado únicamente prevé la posibilidad -no la obligación- de que el Estado y sus instituciones apoyen a la AOES. Solo de esa manera puede comprenderse que el ordinal 1 señale que “…podrán apoyar…”, mientras que el canon 2 esté redactados en términos de una mera autorización (“Se autoriza… para que donen”). Por su propia naturaleza, una autorización o potestad puede o no ser ejercida. Se trata, al final de cuentas, de una posibilidad, cuya conveniencia será valorada en conjunto con los elementos de oportunidad presentes en un momento histórico determinado.

Por tal motivo, este Tribunal estima, como lo hace la Contraloría General de la República, que este tipo de habilitaciones genéricas son parte de la libre configuración del legislador.

Ahora, una cuestión distinta es la vigencia de normas preceptivas que regulan los distintos aspectos de la posible donación. La aplicación de tales disposiciones no queda al arbitrio del Estado o sus instituciones, toda vez que no se trata de un poder (como el que propone el proyecto), sino de un deber u obligación jurídica. Así, verbigracia, el mismo proyecto consultado señala que la donación de bienes inmuebles sea realizada mediante desafectación legal. En el caso de bienes muebles, igualmente, la donación inexorablemente debe ajustarse a los requerimientos jurídicos vigentes.

Por otro lado, la Sala no estima que se esté incurriendo en una conducta discriminatoria, con relación a otras asociaciones o fundaciones. En primer lugar, hay otras normas que posibilitan la donación del Estado y sus instituciones a sujetos de utilidad pública, verbigracia:

“Artículo 19. El Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas, las municipalidades y demás entidades públicas, quedan autorizadas para otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase, a estas asociaciones, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso económico y social del país…”. (Artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad) “ARTÍCULO 10- Apoyo y colaboración del Estado El Estado costarricense, incluyendo las instituciones autónomas y semiautónomas, los entes descentralizados del Estado y las municipalidades, tomará las medidas necesarias para garantizar mecanismos ágiles y eficientes para apoyar y colaborar con la misión humanitaria de la Cruz Roja Costarricense, procurando que se mantenga el servicio humanitario, el desarrollo de sus acciones, las actividades y los programas, por lo que apoyará, sin detrimento de las colaboraciones ya concedidas y las que a futuro se le otorguen, de la siguiente forma:

(…)

• e)Quedan autorizados las instituciones autónomas y semiautónomas, los entes descentralizados del Estado y las municipalidades para que contribuyan, en cualquier forma, al desarrollo y consolidación de los fines perseguidos por la Cruz Roja Costarricense. Se autoriza a las municipalidades para que donen un porcentaje de lo recaudado por el impuesto de patentes municipales, u otras fuentes de ingreso, a la Cruz Roja Costarricense, que será destinado a gastos operativos, compra de materiales u equipo, renovación de la flota vehicular, así como al pago de planillas. (…)”. (Ley de la Cruz Roja Costarricense).

“ARTICULO 1º.- El Estado cooperará al sostenimiento y desarrollo de la Asociación de Scouts de Costa Rica, la que es miembro del Movimiento Internacional de Boy Scouts. (Ley de Cooperación del Estado a Asociación de Scouts).

“ARTÍCULO 3.- Bienes inmuebles Se autoriza a todas las instituciones y los órganos de la Administración Pública central y descentralizada, así como a las empresas públicas para que donen o cedan en administración, de forma directa, previo cumplimiento del procedimiento legal, bienes inmuebles de su propiedad para que sean destinados al cumplimiento de los objetivos y programas del Centro Costarricense de la Ciencia y la Cultura administrado por la Fundación Ayúdenos para Ayudar …”. (Ley de Fortalecimiento del Centro Costarricense de la Ciencia y la Cultura, Museo de los niños, Complejo Juvenil, Galería Nacional y Auditorio Nacional) Según se extrae con claridad de los ejemplos transcritos, la propuesta legislativa consultada no vendría a introducir ningún tipo de rareza o excepcionalidad en el ordenamiento jurídico nacional, dado que el legislador ya ha tomado decisiones parecidas en el pasado.

En segundo lugar, el hecho de realizar una donación representa, de por sí, la elección del Estado de un beneficiario entre varios. Es decir, si el Estado va a donar un bien a una asociación o fundación, no podrían todas las otras asociaciones y fundaciones reclamar un trato discriminatorio por no haber recibido ese mismo bien. Aquí, en lo que interesa al sub examine, se observa nuevamente que se trata de una discrecionalidad del legislador, que está sujeta al cumplimiento de los requisitos del ordenamiento jurídico.

En este sentido, no compete a esta Sala efectuar una valoración profunda sobre las razones que llevan a la Asamblea Legislativa a ejercer sus potestades, toda vez que la naturaleza de su labor implica -con ciertas excepciones y limitaciones, impuestas por el propio ordenamiento- la ponderación de intereses económicos, sociales, culturales, etcétera, y su implementación normativa:

“… no puede perderse de vista que el legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad legislativa en la formación de leyes; criterio que ha sido sostenido en reiteradas ocasiones por la Sala Constitucional, señalándose que, en principio, no resulta estrictamente necesario que todas las decisiones legislativas deban contar con estudios técnicos o financieros. Así, por ejemplo, en la sentencia n° 2018-000230 de las 10:40 horas del 10 de enero de 2018, este Tribunal señaló que: “[l]a Sala rechaza que, irremediablemente, todas las decisiones del legislador deban contemplar un estudio técnico, toda vez que dicha situación anularía la discrecionalidad del órgano legislativo, sometiéndolo al criterio de terceros que carecen de representación democrática. Los estudios técnicos son necesarios, cuando existe norma expresa al respecto (verbigracia en cuestiones ambientales) o cuando la materia los exige, so pena de transformar la discrecionalidad en arbitrariedad”. Así, no todas las decisiones del legislador deben contemplar un estudio técnico toda vez que dicha situación anularía la discrecionalidad del órgano legislativo, sometiéndolo al criterio de terceros que carecen de representación democrática, manifestándose que los estudios técnicos son necesarios cuando existe norma expresa al respecto (verbigracia en cuestiones ambientales) o cuando la materia los exige, so pena de transformar la discrecionalidad en arbitrariedad (criterio reiterado, entre otras, en la sentencia n° 2019-020596 de las 19:15 horas del 25 de octubre de 2019). En esta materia, la Sala ha hecho referencia al principio de discrecionalidad o libre configuración del legislador, mencionado en la sentencia n°2003-05090 de las 14:44 horas del 11 de junio de 2003, según el cual, la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de su función materialmente legislativa de dictar normas de carácter general y abstracto, esto es, leyes en sentido formal y material (artículo 121, inciso 1°, de la Constitución Política), goza de una amplia libertad de conformación para desarrollar el programa constitucional fijado por el Poder Constituyente; margen de maniobra en cuanto a la materia normada que se ha denominado, también, discrecionalidad legislativa, entendida como la posibilidad que tiene ese órgano -limitado solo por el Derecho de la Constitución-, ante una necesidad determinada del cuerpo social, de escoger la solución normativa o regla de Derecho que estime más justa, adecuada e idónea para satisfacerla, todo dentro del abanico o pluralidad de opciones políticas que ofrece libremente el cuerpo electoral a través del sistema de representación legislativa (criterio reiterado, entre otras, en la sentencia n° 2016-010244 de las 09:05 horas del 20 de julio de 2016 y recientemente en la sentencia 2020-015542 de las 11:40 horas del 19 de agosto de 2020)…”. (Resolución nro. 2021-017098 de las 23:15 horas del 31 de julio de 2021).

En virtud de lo expuesto, la Sala descarta que el proyecto consultado incurra en el vicio de constitucionalidad aludido.

VI.- Atinente segundo punto de la consulta. Las diputaciones cuestionan el numeral 2 del proyecto, porque consideran que les permitiría a las instituciones públicas donar toda clase de bienes muebles e inmuebles y ceder derechos a la AOES, entre ellos, los bienes protegidos por el precepto 121 inciso 14) de la Carta Magna.

El mencionado numeral dispone:

“Artículo 2- Se autoriza al Estado, los ministerios y sus órganos adscritos, las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas, municipalidades, entes públicos no estatales y cualquier otra entidad pública, sin importar su forma de organización y naturaleza, para que donen, a la Asociación Obras del Espíritu Santo, toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil para colaborar con los fines que desarrolla dicha Asociación en la sociedad costarricense. En el caso de bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, se deberá realizar la respectiva desafectación legal previo a acordar la donación”.

A juicio de esta Sala, la consulta formulada obvia que las disposiciones constitucionales tienen aplicación directa y, dada su jerarquía, se imponen a cualquier otra norma que se le oponga.

Concerniente al ordinal 2 del proyecto, este Tribunal determina que su eventual inclusión en el ordenamiento jurídico conllevaría la necesidad de conciliar su contenido con el resto de la normativa, incluyendo el numeral 121 inciso 14) de la Constitución Política, de una forma armoniosa.

Además, la Sala enfatiza que la propia disposición evidencia que no modifica las limitaciones que puedan derivarse de otras leyes, cuando señala:

“…En el caso de bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, se deberá realizar la respectiva desafectación legal previo a acordar la donación…”.

Ahora bien, si la norma reconoce la protección de rango legal a ciertos bienes -entiéndase aquellos que requieren una ley para su desafectación- con mayor razón encontrará el proyecto de ley un límite en la norma de mayor jerarquía del ordenamiento jurídico. En otras palabras, sería difícilmente conciliable que la disposición respete expresamente la protección de rango legal y, a la vez, tenga la intención de ignorar o eliminar la de rango constitucional. La ausencia de una mención explícita del canon constitucional puede interpretarse, sencillamente, como el reconocimiento tácito de un límite infranqueable.

X.- Con base en los razonamientos expuestos, la mayoría de este Tribunal evacua la consulta en el sentido de que no existen los vicios de inconstitucionalidad alegados.

POR TANTO:

Por mayoría, se evacua la consulta legislativa referente al proyecto "Ley para Autorizar al Estado y Cualesquiera Instituciones Públicas a Colaborar y Realizar Donaciones a la Asociación Obras del Espíritu Santo", que se tramita en el expediente legislativo n.°24.582. El magistrado Castillo Víquez salva el voto y declara inevacuable la consulta.

Por mayoría, se evacua la consulta en el sentido de que no existen los vicios de inconstitucionalidad alegados. El magistrado Salazar Alvarado consigna razones particulares.

El magistrado Cruz Castro y la magistrada Garro Vargas salvan el voto y evacuan la consulta en el sentido de que los artículos 1 y 2 del proyecto de ley tienen vicios de inconstitucionalidad.

Notifíquese al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los legisladores consultantes.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V. Ingrid Hess H.

El magistrado Castillo Víquez salva el voto y declara inevacuable la consulta formulada. Con el debido respeto de la Mayoría y, no obstante haber sido cursada la consulta por disposición del Pleno, considero que la misma resulta inevacuable, por los siguientes motivos:

I.- Sobre la expresión de los motivos como requisitos de admisibilidad de las consultas legislativas. El artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, señala claramente que en tratándose de la consulta facultativa de constitucionalidad, la misma deberá plantearse mediante un memorial razonado, en el cual se exprese los aspectos que se cuestionan del proyecto de ley, así como los motivos por los cuales se tuviere duda u objeciones sobre la constitucionalidad del mismo. Esta disposición determina -y así ha sido reconocido de manera reiterada por la jurisprudencia constitucional- que en el libelo de interposición deba expresarse los artículos del proyecto cuya constitucionalidad se cuestiona o consulta, y manifestarse de manera clara los motivos por los cuales se estima que una norma del proyecto puede ser inconstitucional, pues caso contrario la consulta sería inadmisible -ver, en este sentido, las sentencias números 5399-95, 501-I-95, 5544-95, 1999-7085, 2001-11643, 2012-09253, 2022-9342, entre otras-. En efecto, sobre el particular ha dicho la Sala lo siguiente:

“…Finalmente, este Tribunal advierte que solo estudiará los alegatos planteados en forma puntual por las legisladoras y los legisladores consultantes, de acuerdo con el ordinal 99 mencionado ut supra y reiterada jurisprudencia constitucional (sentencias nros. 2018005758, 2017019636, 2017003262, 2016018351, 2016012413, 2015001240, 2014018836, 2014003969, 2013013344, 2012017705, 2012015840, 2012013367, 2012002675, 2011015968, 2011015655, 2011014966, 2011012611, 2011005274, 2011005268, 2011000992, 2011000905, 2010016202, 2010012026 y 2010-007630), según la cual las consultas facultativas de constitucionalidad se restringen a analizar lo cuestionado de manera específica, sin que la Sala, en esta vía procesal, extienda el control de constitucional motu proprio a otros temas. Este Tribunal no debe fungir como una especie de asesoría legal con un espectro indefinido de acción, sino, específicamente, como una instancia que, con carácter preventivo en cuanto al fondo y vinculante respecto de la forma, coadyuva en el proceso de formación de las leyes, pero solo despejando las dudas u objeciones de constitucionalidad sometidas a su conocimiento de manera concreta y razonada”. (Sentencia nro. 2024-29411, de las 9:55 horas del 8 de octubre de 2024) Tal como se ha indicado, los motivos por los cuales se formula la consulta legislativa también deben ser claros y expresos, detallando las razones por las cuales las personas legisladoras mantienen dudas razonables sobre la constitucionalidad de las normas consultadas. Al respecto, ha dicho la Sala que, si las argumentaciones resultan omisas, insuficientes, o vagas, la consulta debe resultar inadmisible y, por ende, inevacuable, por cuanto no contaría este Tribunal con los motivos expresos por los cuales pronunciarse. En efecto, ha dicho la Sala que:

“…Ha de recordarse también que la misma ley dispone en su artículo 101 que la Sala evacuará la consulta dictaminando "sobre los aspectos y motivos consultados o sobre cualesquiera otros que considere relevantes desde el punto de vista constitucional", pero el tribunal interpreta que "los aspectos y motivos consultados" son los que, de acuerdo con el artículo 99, cuestionan u objetan el proyecto, o fundamentan la duda que pudieran tener los legisladores acerca de éste. Dado, pues, que la consulta se aparta de lo legalmente establecido, no es de recibo; si el tribunal, no obstante, la admitiera y absolviera, se colocaría en situación que está fuera de los alcances de sus atribuciones”. (Sentencia nro. 2001-11643, reiterada en las sentencias números 2012-9253, 2017-11714, 2021-21204 y 2022-9345, entre otras). El énfasis no es del original.

II.- Sobre la consulta planteada. Las diputadas y diputados consultantes manifiestan tener dudas de constitucionalidad respecto de dos normas del proyecto de ley en cuestión, exponiendo únicamente los siguientes motivos:

• 1)Se consulta la constitucionalidad de los artículos 1 y 2 del proyecto de ley, por violación al principio de igualdad, necesidad, idoneidad, legitimidad, proporcionalidad y razonabilidad. Esas disposiciones señalan lo siguiente:

"Artículo 1. El Estado y sus instituciones podrán apoyar al sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo.” “Artículo 2. Se autoriza al Estado, los ministerios y sus órganos adscritos, las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas, municipalidades, entes públicos no estatales y cualquier otra entidad pública, sin importar su forma de organización y naturaleza para que donen, a la Asociación Obras del Espíritu Santo, toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil para colaborar con los fines que desarrolla dicha Asociación en la sociedad costarricense. En el caso de bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, se deberá realizar la respectiva desafectación legal previo a acordar la donación”.

Sobre este punto, se consulta si estas normas resultan inconstitucionales por establecer un trato discriminatorio, al excluir de esta autorización a todas las demás organizaciones sociales que trabajan con los mismos objetivos y poblaciones que la Asociación autorizada en la iniciativa, pues se crea una diferenciación sin motivación específica que la respalde. Señalan que no advierten en tal distinción, los elementos necesarios que den origen a un trato diferenciado entre organizaciones que persiguen un mismo fin social en el país.

• 2)También se consulta a esta Sala, si el mismo artículo 2 del proyecto de ley lesiona el artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política, por cuanto aducen que esa norma solo dispone una consideración respecto de los bienes inmuebles afectados al dominio público por medio de una ley, pero deja de lado la prohibición constitucional dispuesta en el artículo 121 inciso 14) de la Constitución, permitiendo a las instituciones públicas donar toda clase de bienes muebles o inmuebles, ceder derechos, dentro de los cuales están los protegidos por la Constitución como los relacionados con el patrimonio natural del Estado, por ejemplo.
• A)Respecto del primer alegato, estimo importante precisar que, cuando se alega la violación a los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, este Tribunal ha señalado que no basta con aducir su violación, sino que debe desarrollarse algún ejercicio de ponderación al respecto aportando un parámetro de comparación, y realizando el test de razonabilidad y proporcionalidad y sus debidos componentes de legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Veamos:

“…Por otro lado, las diputadas y los diputados aducen una posible violación al derecho de defensa, ya que el numeral 20 bis consultado pretende brindar un plazo inadecuado y contrario al principio de razonabilidad y proporcionalidad de solo tres días, a los efectos de que la persona pueda recabar la prueba necesaria que, en muchos casos, podría implicar retrotraerse a mucho tiempo atrás. Empero, este Tribunal no observa algún análisis de tal principio en relación con el derecho que se considera vulnerado y ni siquiera se desarrolló algún ejercicio de ponderación al respecto, como el test de razonabilidad y proporcionalidad, el cual la Sala ha indicado que está compuesto por los siguientes componentes: “legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, la autoridad competente debe elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aunque una medida sea idónea y necesaria, será irrazonables si lesiona el contenido esencial de otro derecho fundamental, si lo vacía de contenido” (ver la sentencia nro. 2021-015417 de las 13:y 15 horas del 6 de julio de 2021 y la nro. 2013-1276 de las 14:50 horas del 29 de enero de 2013, reiterada en la nro. 2016-2706 de las 16:15 horas del 23 de febrero de 2016)”. (Sentencia nro. 2024-29411, de las 9:55 horas del 8 de octubre de 2024) En el sub examine, si bien las personas legisladoras se refirieron a esos componentes del test de razonabilidad, únicamente indicaron en qué consisten esos elementos, sin aplicarlos a las normas cuestionadas, ni establecer de modo alguno, cómo de forma concreta resultarían vulnerados tales principios; solamente indicaron lo siguiente:

“…a partir del análisis de los artículos 1 y 2 consultados, así como la exposición de motivos de la iniciativa, las diputaciones consultantes no logran identificar la presencia de ninguno de estos elementos necesarios que den origen a un trato diferenciado entre organizaciones que persiguen un mismo fin social en el país. Por esta razón, la regulación legal de los derechos fundamentales debe responder a criterios de necesidad, legitimidad, proporcionalidad y razonabilidad como lo ha dicho esta Sala en diversas oportunidades. Requieren entonces ser sometidas a un examen de constitucionalidad cuyo resultado compruebe que la medida cumple con esas exigencias. Así las cosas, la necesidad, idoneidad, legitimidad, razonabilidad y proporcionalidad en sentido estricto, constituyen las bases para poder determinar la proporcionalidad de las normas. La necesidad se refiere a que, entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar el objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona. La idoneidad se refiere a que la medida estatal cuestionada debe ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido. La legitimidad exige que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado, no debe estar al menos legalmente prohibido. Finalmente, la proporcionalidad en sentido estricto, dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, es decir, no le sea inexigible a la persona. Así las cosas, consultamos a la Sala Constitucional si los artículos 1 y 2 del proyecto de ley 24.582, violentan el principio de igualdad constitucional consagrado en el artículo 33 de la Constitución Política, así como los principios constitucionales de necesidad, idoneidad, legitimidad, proporcionalidad y razonabilidad de las normas…” A partir de lo anterior, en mi criterio, las personas legisladoras no justificaron suficiente y adecuadamente las dudas de constitucionalidad que manifiestan tener respecto de los artículos 1 y 2 del proyecto consultado y su aducida vulneración al principio de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad. Se limitaron a mencionar el principio que estiman podría vulnerarse, sin presentar argumento alguno que sustente lo dicho. De manera que, lo anterior impide al suscrito pronunciarse al respecto, pues tal y como ya se ha indicado, resultaría impropio para la Sala, emitir criterio alguno sin la certeza de los aspectos consultados por las personas legisladoras, que son quienes tienen la competencia para plantear las dudas de constitucionalidad en estos procesos.

• B)En relación con la segunda duda de constitucionalidad respecto del artículo 2 del proyecto consultado, su inadmisibilidad no radica en la falta de fundamentación, sino en el fundamento del cuestionamiento mismo, por tratarse de una cuestión de técnica legislativa. En criterio de las personas legisladoras consultantes, ese numeral lesiona el artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política, por cuanto en el proyecto de ley solo se dispone una consideración respecto de los bienes inmuebles afectados al dominio público por medio de una ley, pero no excluye expresamente los bienes dispuestos en el artículo 121 inciso 14) de la Constitución, que no pueden salir del dominio del Estado y como ejemplo, señalan los relacionados con el patrimonio natural del Estado. Sin embargo, en criterio del suscrito, ello no sería motivo de inconstitucionalidad alguna, pues el hecho de que la norma no lo prohíba expresamente, no quiere decir tampoco que la Constitución no aplique directamente y toda la legislación que existe al respecto. Lo aducido por las y los consultantes consiste más en un tema de técnica legislativa, pues determinar si la norma debió contemplar o no expresamente que esos bienes estaban excluidos, competía a la propia Asamblea. Sin embargo, bajo el principio de legalidad la Administración solo puede hacer lo que le está permitido y tal como los propios consultantes refieren, existen bienes que por propia disposición expresa del Constituyente no pueden salir del dominio del Estado, de manera que, aun cuando no se contemple tal exclusión en el artículo 2 consultado, ello no implica, de modo alguno, que cuando se refiere a la posibilidad de traspasar el dominio de ciertos bienes o derechos a los cuales se hace ahí alusión, pueda tratarse de aquellos que están prohibidos expresamente en la Constitución. Sobre la técnica legislativa, este Tribunal ha señalado en su jurisprudencia, que no todo problema de técnica legislativa implica una inconstitucionalidad. En sentencia nro. 2023-26714, de las 13:26 horas del 18 de octubre de 2023, se indicó lo siguiente:

“…Ahora, también se acusa en varias ocasiones que existe técnica legislativa deficiente; sin embargo, ello no implica una situación de inexorable relevancia constitucional. No todo problema de técnica legislativa implica una inconstitucionalidad. En ese sentido, las conductas que se regulan en las normas impugnadas y las sanciones establecidas no entrañan algún supuesto que amerite la intervención de esta Cámara.” Y en sentencia nro. 2021-27601, de las 12:15 horas del 8 de diciembre de 2021, se dispuso:

"...considera este Tribunal que, de manera evidente, tales aspectos corresponden a una cuestión de técnica legislativa que debe ser verificada y rectificada, eventualmente, por los legisladores, sin que por su propia condición sean vicios de inconstitucionalidad propiamente dichos. Se trata entonces de problemas de redacción, que no inciden de modo alguno en la constitucionalidad del proyecto”.

Por todo lo expuesto, considero que, la omisión apuntada por las personas legisladoras consultantes, no incide en este caso, en modo alguno, en la constitucionalidad del proyecto.

III.- En virtud de lo aquí señalado, salvo el voto y declaro que no ha lugar a evacuar la consulta formulada, al incumplir los requisitos establecidos al efecto por la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Fernando Castillo V.

RAZONES PARTICULARES DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO.

Con el debido respeto, estimo necesario dejar constando estas razones particulares, y reafirmar que no es extraño, para el legislador costarricense, otorgar autorizaciones como la que está bajo examen, para que las instituciones públicas del Estado, en sentido amplio, puedan donar bienes inmuebles, bienes muebles y recursos a las asociaciones de bien social.

Basta con hacer un barrido por el ordenamiento jurídico, para encontrar disposiciones vigentes similares a las que se discuten en la Asamblea Legislativa, que han permitido al legislador determinar la donación de bienes inmuebles, bienes muebles y recursos económicos o fondos.

El legislador cuenta con la discrecionalidad legislativa para juzgar y otorgar, en casos muy calificados, tales beneficios, como bien se indica en muchos de los informes de las instituciones consultadas sobre el proyecto de ley en cuestión.

Además, esto es conducente para que el voto de mayoría se fije acertadamente, y que comparto, de que las normas consultadas están redactadas en un lenguaje facultativo, no preceptivo, de autorizaciones que pueden o no ser ejercidas en favor de la Asociación Obras del Espíritu Santo.

Es claro, que este tipo de autorizaciones no se dispensan de forma laxa o ligera, sino que deben existir para casos en los que concretamente se tiene evidencia de profundos beneficios sociales, porque esas acciones se convierten en instrumentos para levantar a las personas de su condición de vulnerabilidad, de forma integral, sea salud física y mental, educación, y por qué no, recreativos y espirituales.

Como lo ha establecido la Sala en otra oportunidad, estimo aplicable la doctrina jurisprudencial sobre la igualdad ante la ley contenida en la Sentencia N° 2011-004575 de las 15:27 horas del 6 de abril de 2011, que dice:

“Igualdad en la ley supone que todos debemos estar sometidos razonablemente a los mismos estándares y disfrutar los mismos mecanismos jurídicos que permitan hacerlo valer, responde a una exigencia del principio de generalidad frente a los privilegios, que precisamente empezaron a combatirse desde la revolución francesa, en cuanto exigía un trato igual o similar para todos quienes se encontraran en un mismo supuesto de hecho o en situaciones cuyas diferencias reales carecen de relevancia. Las normas jurídicas en consecuencia deben estar redactadas de la forma más impersonal y universal que sea posible, salvo que, los privilegios se justifiquen con base en normas constitucionales o de los derechos humanos que permitan tales distinciones o persigan esos fines, para alcanzar un derecho real y razonable que garantice una mayor igualdad de hecho o con el fin de compensarla. Pero tal mecanismo debe estar justificado no sólo en que la medida de referencia sea útil, sino debe ser necesaria para lograr un objetivo legítimo y de derecho de igual rango en una sociedad democrática, como lo han establecido los tribunales internacionales de derechos humanos”.

Por otra parte, en la misma sentencia se indicó que:

“Cuando el Estado concede un derecho que no se fundamenta directamente en una norma constitucional o de grado superior, debe hacerlo sin discriminación, dado que el producto del propio legislador se encuentra limitado por un ordenamiento jurídico superior que le controla. Por otra parte, el principio de generalidad cede sí hay razones fundadas en condiciones objetivas y relevantes de desigualdad, consecuentemente es posible discriminar o dar un trato diverso a quienes se encuentren en situaciones disímiles o diversas de hecho, caso contrario, si no las hay el legislador no puede establecerlas, aunque goce de la discrecionalidad y la libertad de configuración del derecho”.

La cuestión que debe preguntarse en este momento de la discusión, es si la Asociación Obras del Espíritu Santo (AOES) se encuentra en condiciones similares a las establecidas en otras leyes, que permiten las donaciones a otras instituciones de bien social. Lo anterior no solo basado en el principio de iura novit curia, sino que también, en la necesidad de una ponderación adecuada de los alcances de la iniciativa que nos ocupa.

Tan solo este año, mediante la Ley N° 10632 del 28 de enero de 2025, se promulgó la ley que autoriza a las instituciones autónomas y semiautónomas, los entes descentralizados del Estado y las municipalidades, para apoyar y colaborar con la misión humanitaria de la Cruz Roja Costarricense, incluido estas últimas en apoyo financiero que proviene de lo recaudado del impuesto de patentes municipales, y otras fuentes de ingreso. Lo mismo que la Ley N° 9077 del 26 de septiembre de 2012 en la que autoriza a todas las instituciones y órganos de la Administración Pública central y descentralizada, empresas públicas, para que donen o cedan en administración, de forma directa, mediando el procedimiento legal, bienes muebles de su propiedad (artículo 2), y en el mismo sentido expresado sobre los bienes inmuebles de su propiedad (artículo 3), para destinarlos “… al cumplimiento de los objetivos y programas del Centro Costarricense de la Ciencia y la Cultura administrado por la Fundación Ayúdenos para Ayudar”. Asimismo, la Ley N° 8207 de 03 de enero de 2002, que declara de utilidad pública el Programa de Informática Educativa del Ministerio de Educación Pública, que es ejecutado por la Fundación Omar Dengo, y autoriza a la institucionalidad costarricense (Estado y sus instituciones) trasladar fondos a la mencionada Fundación para sostener, fortalecer y ampliar el mencionado programa; dichos recursos estarían bajo la vigilancia de la Contraloría General de la República. En otra Ley, N° 7266 de 11 de noviembre de 1991, para el Apoyo a la Catedral Metropolitana y otros templos católicos, se autoriza a las instituciones descentralizadas y empresas públicas para donar a la “Fundación para la restauración de la Catedral Metropolitana y otros Templos y Monumentos Católicos”. Igualmente, mediante la Ley N° 6348 de 3 de septiembre de 1979, se hace también la autorización para que las instituciones autónomas y semiautónomas, municipalidades, Junta de Protección Social, Poder Ejecutivo y cualquier corporación de derecho público, hacer donaciones a la Asociación Pro-Hospital Nacional de Niños, en favor de la construcción y administración de un Parque Nacional de Diversiones. También, mediante la Ley N° 3992 de 3 de noviembre de 1967 establece que el Estado cooperará con el sostenimiento y desarrollo de la Asociación de Scouts de Costa Rica.

Es evidente, de todo lo anterior, que las autorizaciones dadas son amplias y suficientes para entender un compromiso del Estado costarricense de que su institucionalidad pública pueda contribuir -voluntariamente- a las asociaciones finales de cada ley, con fines filantrópicos, humanitarios, altruistas y religiosos, sin que nada de ello ofenda la Constitución Política.

La respuesta es clara, sin mucha dificultad, con el buen criterio de que se encuentra en iguales condiciones que las demás leyes, y dado que, se encuentra suficientemente justificado en la gran extensión de la obra social que, a través de la Asociación Obras del Espíritu Santo, se hace en la sociedad costarricense; asimismo, no puede desconocerse la condición refleja, respecto del carácter religioso que tiene, no solo por su nombre, como por su liderazgo. Estas características no pueden desligarse de la discusión, mucho menos impedir que el legislador pueda exceptuar del principio de generalidad (como lo ha hecho para otras asociaciones) y crear, según esta facultad constitucionalmente concedida al legislador, para poder crear una diferenciación para esta asociación, por su obra y alcance social.

Al materializar la acción social, no se puede ignorar el liderazgo y la orientación que tiene con un impacto profundo en la sociedad costarricense.

Así, a propósito de la discusión, es importante volver a traer a colación que, en la exposición de motivos del proyecto de ley, se indica información importante:

“Desde su fundación, hace 24 años, la AOES se dedica a la atención integral de poblaciones en condición de pobreza extrema, pobreza y alto riesgo social, con especial énfasis en la niñez, brindándoles una amplia gama de servicios, que incluyen albergues, comedores, actividades recreativas, deportivas y culturales, educación, evangelización, atención a su salud física, mental y espiritual, apoyo legal, entre otros.

Actualmente, la AOES atiende a más de 200.000 beneficiarios mensuales, de los cuales 150.000 son niños, labor que realiza mediante los siguientes programas sociales:

Alimentación:

- Comedores integrales (infantiles y maternos).

- Comedores móviles (precarios, lugares con presencia de habitantes de calle (zonas rojas), áreas afectadas por catástrofes naturales y/o siniestros), otros.

- Donación de diarios familiares (canasta básica).

- Donación de alimentos a organizaciones sociales, educativas, religiosas, comunitarias, entre otras.

- Comedor para adultos mayores.

Educación:

- Centro Educativo de la Alegría (CEA).

- Centro de Atención Integral Guardería (niños menores de seis años).

- Escuela para padres.

- Centro de cómputo.

- Educación musical.

- Enseñanza de idiomas (inglés y mandarín).

- Sistema de becas (escolares, colegiales, técnicas, universitarias y otros).

- Otros.

Salud:

- Consultorios de la Alegría Obras del Espíritu Santo.

- Ferias de la salud en diferentes comunidades (pediatría, odontología, oftalmología, medicina general, ginecología, psicología y otras).

- Farmacia de la Alegría.

Albergues de la Alegría:

- Infantiles.

- Juveniles.

- Mujeres jefas de hogar con niños.

- Adultos mayores (centro diurno).

- Migrantes en tránsito y solicitantes de refugio.

Asesoría:

- Trabajo social.

- Apoyo espiritual.

- Apoyo legal (consultorios jurídicos San Miguel Arcángel).

- Apoyo psicológico.

Promoción humana:

- Talleres de formación, educación, emprendedurismo y empresarialismo.

- Cooperativismo.

- Bolsa de empleo.

Recreación, deporte y cultura:

- Parque de la Alegría El Arca de Noé (Zoológico Sinac / Granja Senasa).

- Clases de natación, fútbol, baloncesto y voleibol.

- Danza.

- Piscinas.

- Carruseles.

- Orquesta de Cuerdas de la Alegría (Sinem).

- Canchas sintéticas de Fútbol de la Alegría, cancha de baloncesto y voleibol.

- Grupos de guías y scouts (tropa 33)”.

Se agrega, que la actividad positiva de esta institución en la sociedad es innegable, y según quedó bien expuesto, obtuvo del Instituto Mixto de Ayuda Social una declaratoria de que: “Posee el carácter de Organización de Bienestar Social (OBS), otorgado por el Instituto Mixto de Ayuda Social, según Certificación DDS-DASAI-CERT-00109-2024, por lo que se encuentra habilitada para recibir recursos públicos. Además, cuenta con Declaratoria de Utilidad Pública, de conformidad con el Decreto Ejecutivo N.°35108-J del 02 de marzo de 2009, el cual en su artículo 1 establece: Artículo 1.- Declárese de Utilidad Pública para los intereses del Estado la Asociación Obras del Espíritu Santo, cédula de persona jurídica número 3-002-344562”.

Para el suscrito, la disposición consultada no es ni extraña ni exorbitante para no ser considerada como un mecanismo legítimo, para que se puedan destinar ciertos bienes y recursos del Estado, y mucho menos encontrar razones que difieren a los demás casos aprobados por el legislador con anterioridad, y que aún pertenecen al ordenamiento jurídico. En este sentido, se cumple con la razonabilidad en el fin, que no ofende, en modo alguno, los fines previstos en la propia Constitución Política; por el contrario, se ajusta a él al ser necesario, idóneo y proporcional al servicio que una asociación de este calibre brinda a la sociedad costarricense. Las mismas instituciones consultadas en el proyecto de ley concuerdan con este alcance social.

Argumentar que el beneficio se recibe únicamente a una persona jurídica, es, en realidad, una falacia, que lejos de ayudar a la sociedad costarricense con asociaciones que se destacan y encomiendan labores de altísimo beneficio social, cuyos móviles morales, personales y espirituales son insustituibles y dicilmente pueden ser ejecutadas por el Estado. Llevado a una interpretación ad absurdum, nos haría arribar a otra conclusión muy lamentable, que es admitir que, en los demás casos aquí examinados, existe el mismo vicio de discriminación, que obligaría al Estado legislador el deber de eliminarlos del ordenamiento jurídico.

Es claro que el legislador estaría otorgando una autorización que deberá someterse caso por caso al análisis institucional para su procedencia, así como la respectiva desafectación legal previo a acordar la donación; y, en el cual, estaría facultado hacer de conformidad con su discrecionalidad legislativa, en consonancia con la igualdad, razonabilidad y proporcionalidad. El corte religioso de la Asociación Obras del Espíritu Santo, tanto por su nombre como por su cabeza visible, y actividad superlativa en la sociedad, la eleva y pone en sintonía con otros valores de la sociedad costarricense, como lo es el Estado confesional, dispuesto en el artículo 75, de la Constitución Política).

Y, en cuanto al quebranto del artículo 121.14, de la Constitución Política, acompaño a la mayoría en cuanto a que no es posible aceptar que el legislador puede acortar su campo de acción al señalar el procedimiento de desafectación de los bienes de dominio público, sin aceptar que también ese efecto estaría implícito con eficacia directa, según los límites establecidos en la Constitución Política.

En razón de todo lo anterior, dejo estas razones particulares, y estimo que no existe ninguna inconstitucionalidad que declarar en el proyecto de ley consultado para que la Asociación Obras del Espíritu Santo pueda recibir donaciones del Estado y sus instituciones.

Luis Fdo. Salazar A.

Res. 2025025309 VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO Y LA MAGISTRADA GARRO VARGAS, CON REDACCIÓN DE LA SEGUNDA.

Contenido I.- CONSIDERACIONES PRELIMINARES II.- OBJETO DE LA CONSULTA III.- LA TRAMITACIÓN DEL EXP. LEGISLATIVO 24.582 IV.- SOBRE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DEL PROYECTO DE LEY V.- CRITERIOS QUE CONSTAN EN EL EXPEDIENTE LEGISLATIVO VI.- JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL PRINCIPIO DE IGUALDAD VII.- SOBRE LA FIGURA DE LAS DONACIONES Y LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO VIII.- SOBRE LA AOES Y LAS LABORES QUE REALIZA IX.- ANALISIS SOBRE LAS DUDAS DE CONSTITUCIONALIDAD A.- Sobre los arts. 1 y 2, y la presunta violación de varios principios B.- Sobre el art. 2 y la presunta violación al art. 121.14) constitucional C.- Corolarios D.- Reflexiones finales X.- CONCLUSIÓN Con el respeto acostumbrado, salvamos el voto y estimamos que los artículos cuestionados del proyecto de ley en la presente consulta deben ser declarados inconstitucionales con base en las siguientes consideraciones.

I.- CONSIDERACIONES PRELIMINARES De previo es necesario recordar que tratándose de las consultas legislativas facultativas de constitucionalidad –como la que ahora se conoce‒, y de conformidad con la aplicación e integración de lo establecido en los arts. 99 y 101 de la LJC, esta Sala ha señalado que su conocimiento se circunscribe únicamente a los argumentos concretos planteados por los diputados y las diputadas consultantes en su escrito de interposición, y no a otros que pudieran derivarse pero que no hayan sido así planteados. En la opinión consultiva n.° 2022-9345 se advirtió lo siguiente:

“En efecto, mediante sentencia número 2001-11643 –reiterada, entre otras, en sentencias números 2012-9253, 2017-11714 y 2021-21204‒, señaló la Sala:

‘Ha de recordarse también que la misma ley dispone en su artículo 101 que la Sala evacuará la consulta dictaminando "sobre los aspectos y motivos consultados o sobre cualesquiera otros que considere relevantes desde el punto de vista constitucional", pero el tribunal interpreta que "los aspectos y motivos consultados" son los que, de acuerdo con el artículo 99, cuestionan u objetan el proyecto, o fundamentan la duda que pudieran tener los legisladores acerca de éste. Dado, pues, que la consulta se aparta de lo legalmente establecido, no es de recibo; si el tribunal, no obstante, la admitiera y absolviera, se colocaría en situación que está fuera de los alcances de sus atribuciones’.

Este criterio fue reiterado y consolidado por la jurisprudencia de la Sala, al determinar, en la ya citada sentencia número 2012-9253 que:

‘[E]sto es así por cuanto «tratándose de consultas legislativas de tipo facultativo, «la competencia de la Sala Constitucional tiene origen en las dudas o reparos de constitucionalidad que formulen los legisladores» ‒sentencia 2001-12459‒, de forma que si tales argumentos no existen como tal, o bien, cuando los propios diputados consultantes manifiesten carecer de dudas sobre la constitucionalidad de las normas o proyectos consultados, resultaría impropio para la Sala emitir criterio alguno, pues se estaría en supuestos que trascienden las competencias de la Sala en materia de consultas legislativas de constitucionalidad -sentencia 2002-3460‒.’ En este sentido, es necesario indicar que esta Sala se avocará a estudiar únicamente los alegatos planteados en forma puntual por los consultantes y no otras cuestiones generales de constitucionalidad del proyecto de ley en alusión, de conformidad con lo regulado en el artículo 99 de la ley que rige esta jurisdicción, por lo que se omite todo pronunciamiento sobre vicios de procedimiento y de fondo no alegados en tiempo por las diputadas y los diputados consultantes”.

En idéntico sentido al expuesto, esta Sala se pronunciará exclusivamente sobre las dudas de constitucionalidad debidamente fundamentadas por los legisladores promotores de este proceso consultivo.

Por otro lado, mediante memorial recibido en la Secretaría de la Sala el 21 de julio de 2025 se apersonó al proceso el diputado Óscar Izquierdo Sandí con un documento denominado “escrito para mejor resolver”. Dichas manifestaciones deben ser desestimadas, con base en las siguientes consideraciones.

Al respecto, esta Sala ha advertido que la intervención adhesiva activa o pasiva está prevista para los procesos de amparo en los que existen contra interesados y particularmente para quien deriva un interés legítimo de la sentencia final (art. 34 LJC) y no para los mecanismos de consulta en los que pueden existir simples opiniones jurídicas contrapuestas acerca de la regularidad constitucional de un proyecto de ley (opinión consultiva n.°2003-14606). Es por ese motivo que esta Sala no admite las figuras de “amicus curiae” o de coadyuvancias. Así en la opinión consultiva n.°2019-020596 se resolvió lo siguiente:

“II.- Sobre las gestiones amicus curiae. En lo que se refiere a las diferentes gestiones amicus curiae presentadas al expediente, éstas no se deben tener en cuenta para resolver las consultas que nos ocupan, al no estar, ese tipo de solicitudes, reconocidos en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo que sí sucede con las coadyuvancias en los procesos de amparo, de hábeas corpus y de las acciones de inconstitucionalidad, y porque no forman parte del control previo de constitucionalidad (véase Sentencias N° 2004-1603 de las 9:30 horas del 17 de febrero de 2004 y N° 2008-15760 de las 14:30 horas del 22 de octubre de 2008, entre otras)”. (Lo destacado no corresponde al original).

Asimismo, en la opinión consultiva n.°2022-2872 se aclaró lo siguiente:

“No obstante, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional, las gestiones de coadyuvancia son improcedentes en las consultas de constitucionalidad. Recientemente, al resolver la consulta facultativa de constitucionalidad respecto del proyecto de “Ley Marco de Empleo Público”, expediente legislativo n.°21.336, en el que fue presentada gran cantidad de gestiones por diferentes organizaciones sociales e incluso miembros de la Asamblea Legislativa, por opinión consultiva n.°2021-017098, la Sala indicó lo siguiente:

“Sobre todas estas gestiones, con manifestaciones a favor y en contra del proyecto consultado, procede señalar que la intervención adhesiva activa o pasiva no está prevista para los mecanismos de consulta legislativa, en lo que pueden existir simples opiniones jurídicas contrapuestas acerca de la regularidad constitucional de un proyecto de ley, lo que sí procede en los procesos de amparo o de acciones de inconstitucionalidad, artículos 34 y 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; tal como lo indicado esta Sala en casos anteriores por tratarse la consulta facultativa de constitucionalidad de un proyecto de ley, siendo un proceso donde no se admiten coadyuvancias, ni a favor ni en contra del proyecto consultado, lo que procede es la denegatoria del trámite de todos estos escritos (ver al respecto los votos n° 2019-020596, n° 2007-009469, n° 2005-009618, n° 2004-01603, entre otros)”. (Lo destacado no corresponde al original).

En armonía con lo anterior, a tenor de los precedentes sobre las intervenciones adhesivas activas o pasivas, las cuales no están reguladas en la LJC para los mecanismos de control previo de constitucionalidad, lo procedente es no atender esta gestión, como en efecto se dispone”. (Lo destacado no corresponde al original).

De conformidad con lo expuesto –y sin perjuicio de la alusión que se hará más adelante–, tal como lo hace la mayoría, coincidimos en que lo procedente es no atender la gestión planteada.

II.- OBJETO DE LA CONSULTA Aunque queda consignado en la resolución de la mayoría, no está de más señalar que las dudas de constitucionalidad se pueden agrupar en dos agravios que se van a desarrollar en lo sucesivo en acápites independientes. Sin embargo, las normas concretamente consultadas son las siguientes:

Art. 1- El Estado y sus instituciones podrán apoyar al sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo.

Art. 2- Se autoriza al Estado, los ministerios y sus órganos adscritos, las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas, municipalidades, entes públicos no estatales y cualquier otra entidad pública, sin importar su forma de organización y naturaleza, para que donen, a la Asociación Obras del Espíritu Santo, toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil para colaborar con los fines que desarrolla dicha Asociación en la sociedad costarricense. En el caso de bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, se deberá realizar la respectiva desafectación legal previo a acordar la donación.

En lo relativo a los arts. 1 y 2 se cuestiona si se da una lesión al principio de igualdad, en relación con los principios de legitimidad, idoneidad, necesidad, razonabilidad y proporcionalidad. Lo anterior, por cuanto dichos numerales establecen, respectivamente, una disposición para que las instituciones públicas apoyen a la Asociación Obras del Espíritu Santo (AOES) y una autorización general a todas las instituciones públicas para que realicen cualquier tipo de donación a esta organización, sin que se logre identificar una motivación concreta, razonable y proporcional para dar pie a un trato distinto entre organizaciones con un mismo fin de servicio social.

Respecto del art. 2 se consulta si la amplitud del numeral deja de lado la prohibición constitucional dispuesta en el art. 121 inciso 14), lo que permitiría a las instituciones públicas donar toda clase de bienes muebles e inmuebles y ceder derechos, dentro de los cuales están los protegidos por la Constitución como los relacionados con el PNE, por ejemplo.

III.- LA TRAMITACIÓN DEL EXP. LEGISLATIVO 24.582 El iter –en términos generales– del proyecto de “AUTORIZACIÓN AL ESTADO Y A CUALESQUIERA INSTITUCIONES PÚBLICAS PARA QUE COLABOREN Y REALICEN DONACIONES A LA ASOCIACIÓN OBRAS DEL ESPÍRITU SANTO”, tramitado en el expediente legislativo n.°24.582, ha sido el siguiente:

El proyecto de ley fue planteado ante la Secretaría del Directorio Legislativo el 19 de setiembre de 2024 por parte del diputado Óscar Izquierdo Sandí (ver folios 1-8 de la copia del expediente legislativo, tomo I). El presidente de la Asamblea Legislativa ordenó el traslado del expediente ante la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración para el dictamen correspondiente (ver folio 11 de la copia del expediente legislativo, tomo I). El proyecto de ley fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.°187 del 08 de octubre de 2024. El proyecto de ley fue sometido a consulta de las siguientes instituciones: Consejo Nacional de Rectores, Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Banco Central de Costa Rica, Banco de Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica, Colegio San Luis Gonzaga, Promotora Costarricense de Innovación e Investigación, Consejo Nacional de Producción, el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Instituto Costarricense de Ferrocarriles, Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto de Desarrollo Rural, Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), Instituto Nacional de Aprendizaje, Instituto Nacional de Estadística y Censos, Instituto Nacional de las Mujeres, Instituto Nacional de Seguros, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), Junta de la Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), Junta de Protección Social (JPS), Patronato Nacional de la Infancia, Patronato Nacional de Ciegos, Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, Universidad de Costa Rica, Universidad Estatal a Distancia, Universidad Nacional, Instituto Tecnológico de Costa Rica, Instituto Centroamericano de Extensión de la Cultura, Corte Suprema de Justicia, todas las municipalidades, Caja Costarricense de Seguro Social, la Procuraduría General de la República (PGR), CGR, Defensoría de los Habitantes y Ministerio de Hacienda (ver folios 35-389 de los tomos I y II de la copia certificada del expediente legislativo). El 4 de diciembre de 2024 se aportó al expediente el informe jurídico del Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos (ver folios 429-439 del tomo II de la copia del expediente legislativo). El 28 de enero de 2025 se adjuntó al trámite legislativo el informe afirmativo de mayoría de la subcomisión designada para conocer el proyecto de ley (ver folios 497-511 del tomo II de la copia del expediente legislativo). En la sesión ordinaria n.°33 del 29 de enero de 2025 de la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración se aprobó el informe de la subcomisión, se aprobaron dos mociones de fondo y seguidamente se aprobó una moción de orden para que el texto dictaminado del proyecto fuera nuevamente consultado a las municipalidades, universidades públicas, instituciones autónomas, Poder Judicial, CGR, bancos comerciales del Estado y Consejo Nacional de Rectores y otra moción para que se publique en el Diario Oficial La Gaceta (ver acta a folios 521-533 del tomo II de la copia del expediente legislativo). El proyecto de ley dictaminado en comisión fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta, al Alcance n.°24 del 6 de febrero de 2025. En el expediente legislativo consta el dictamen afirmativo de mayoría de la comisión dictaminadora (ver folio 962-973 del expediente legislativo, tomo III). El expediente legislativo fue elevado ante el Plenario Legislativo el 10 de febrero de 2025 (ver folio 975 del expediente legislativo, tomo III). La discusión en el Plenario inició en la sesión ordinaria n.°119 del 1° de abril de 2025 y luego del conocimiento de varias mociones de fondo vía art. 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (RAL), recibió votación de primer debate en la sesión ordinaria n.°27 del 19 de junio de 2025 (ver folios 1103-1389 de la copia del expediente legislativo, tomos IV y V; el primer informe de siete mociones de fondo rechazadas se encuentra visible a folios 1157-1172 del tomo IV y el segundo informe de mociones, con una moción de fondo aprobada y las demás rechazadas consta a folios 1235-1326 del tomo V). IV.- SOBRE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DEL PROYECTO DE LEY Como se mencionó previamente, el proyecto de ley fue planteado ante la Secretaría del Directorio Legislativo el 19 de setiembre de 2024 por parte del diputado Óscar Izquierdo Sandí. Según se detalló en la iniciativa y en la exposición de motivos, mediante el presente proyecto de ley se propone, lo siguiente:

“En consecuencia, mediante el presente proyecto de ley se propone dotarla de una autorización que a nivel legal le permita recibir del Estado costarricense y de cualquier otra institución pública su colaboración y el recibo de donaciones a favor de dicha Asociación, que además cuenta con los reconocimientos que han sido señalados antes”.

En la exposición de motivos se enunció qué tipo de organización es la AOES:

“La Asociación Obras del Espíritu Santo (AOES) es una organización no gubernamental y sin fines de lucro fundada en el año 2000 por el Pbro. Sergio Valverde Espinoza, en barrio Cristo Rey, San José. Fue constituida al amparo de la Ley de Asociaciones, (Ley N.°218 de 8 de agosto de 1939, y sus reformas) y se encuentra debidamente inscrita en el Registro de Asociaciones bajo el expediente 15233, tomo 561, asiento 13069, consecutivo uno”.

Asimismo, se reconoció que, en virtud de sus características, recibió el carácter de Organización de Bienestar Social otorgado por el IMAS lo que la habilita para recibir recursos públicos y tiene una declaratoria de utilidad pública:

“Posee el carácter de Organización de Bienestar Social (OBS), otorgado por el Instituto Mixto de Ayuda Social, según Certificación DDS-DASAI-CERT-00109-2024, por lo que se encuentra habilitada para recibir recursos públicos. Además, cuenta con Declaratoria de Utilidad Pública, de conformidad con el Decreto Ejecutivo N.°35108-J del 02 de marzo de 2009, el cual en su artículo 1 establece:

Artículo 1.- Declárese de Utilidad Pública para los intereses del Estado la Asociación Obras del Espíritu Santo, cédula de persona jurídica número 3-002-344562”.

También se reconoce que cuenta con una autorización del Ministerio de Hacienda para recibir donaciones del sector público y privado que son deducibles del impuesto de renta y de zonas francas:

“La AOES está autorizada por el Ministerio de Hacienda para recibir donaciones del sector público y del sector privado deducibles del impuesto de renta y de zonas francas. Asimismo, por la Tesorería Nacional para recibir donaciones mediante deducción de planilla del sector público”.

En lo relativo a la rendición de cuentas, se afirmó de forma genérica que la AOES rinde cuentas y acreditaciones ante varias instituciones, a saber:

“La organización mantiene acreditaciones y rinde cuentas ante diversas instituciones, como la Contraloría General de la República, el Ministerio de Justicia y Paz, el Ministerio de Educación Pública (MEP), el Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ-Sinem), el Ministerio de Salud (MS), el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae-Sinac), el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG-Senasa), el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el Patronato Nacional de la Infancia (PANI), la Junta de Protección Social (JPS), el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (Conapam) y las municipalidades donde tiene presencia”.

Además, se justifica que cuenta con auditorías de control interno y externo:

“La AOES cuenta con firmas de auditoría de control interno y externo que velan por una administración adecuada y un uso eficiente de los recursos, así como con políticas de rendición de cuentas periódicas. Esto incluye la revisión anual de los estados financieros debidamente auditados por parte de la Contraloría General de la República para la aprobación de presupuestos de donaciones del Estado”.

A continuación, se detallan las labores de acción social que se llevan a cabo por parte de la AOES:

“Desde su fundación, hace 24 años, la AOES se dedica a la atención integral de poblaciones en condición de pobreza extrema, pobreza y alto riesgo social, con especial énfasis en la niñez, brindándoles una amplia gama de servicios, que incluyen albergues, comedores, actividades recreativas, deportivas y culturales, educación, evangelización, atención a su salud física, mental y espiritual, apoyo legal, entre otros.

Actualmente, la AOES atiende a más de 200.000 beneficiarios mensuales, de los cuales 150.000 son niños, labor que realiza mediante los siguientes programas sociales:

Alimentación:

- Comedores integrales (infantiles y maternos).

- Comedores móviles (precarios, lugares con presencia de habitantes de calle (zonas rojas), áreas afectadas por catástrofes naturales y/o siniestros), otros.

- Donación de diarios familiares (canasta básica).

- Donación de alimentos a organizaciones sociales, educativas, religiosas, comunitarias, entre otras.

- Comedor para adultos mayores.

Educación:

- Centro Educativo de la Alegría (CEA).

- Centro de Atención Integral Guardería (niños menores de seis años).

- Escuela para padres.

- Centro de cómputo.

- Educación musical.

- Enseñanza de idiomas (inglés y mandarín).

- Sistema de becas (escolares, colegiales, técnicas, universitarias y otros).

- Otros.

Salud:

- Consultorios de la Alegría Obras del Espíritu Santo.

- Ferias de la salud en diferentes comunidades (pediatría, odontología, oftalmología, medicina general, ginecología, psicología y otras).

- Farmacia de la Alegría.

Albergues de la Alegría:

- Infantiles.

- Juveniles.

- Mujeres jefas de hogar con niños.

- Adultos mayores (centro diurno).

- Migrantes en tránsito y solicitantes de refugio.

Asesoría:

- Trabajo social.

- Apoyo espiritual.

- Apoyo legal (consultorios jurídicos San Miguel Arcángel).

- Apoyo psicológico.

Promoción humana:

- Talleres de formación, educación, emprendedurismo y empresarialismo.

- Cooperativismo.

- Bolsa de empleo.

Recreación, deporte y cultura:

- Parque de la Alegría El Arca de Noé (Zoológico Sinac / Granja Senasa).

- Clases de natación, fútbol, baloncesto y voleibol.

- Danza.

- Piscinas.

- Carruseles.

- Orquesta de Cuerdas de la Alegría (Sinem).

- Canchas sintéticas de Fútbol de la Alegría, cancha de baloncesto y voleibol.

- Grupos de guías y scouts (tropa 33)”.

La exposición de motivos también parte del reconocimiento de que actualmente la asociación lleva a cabo alianzas con el propósito de ejecutar sus proyectos:

“La AOES, para el cumplimiento de tan diversos programas, ha desarrollado alianzas con instituciones públicas y privadas, así como con profesionales de diferentes disciplinas que contribuyen a su desempeño, contando con una estructura administrativa sólida con sus respectivos manuales, políticas y procedimientos”.

Finalmente, el proyecto enuncia algunos programas y lugares donde se ejecutan:

Los siguientes son algunos de los lugares en el país donde la AOES desarrolla sus programas sociales:

- San José: Zona Roja, Barrio México, Alajuelita (Tejarcillos y El Llano), Sagrada Familia (precario Gracias a Dios), Cristo Rey (Las Gradas, La Línea), La Uruca urbanización La Carpio, Tibás Ciudadela León XIII, La Valencia San Rafael Abajo de Desamparados.

- Alajuela: Zona Roja, Parque Central y alrededores del Mercado Municipal, barrio San José, Precarios Santa Rita (El Infiernillo), Laura Chinchilla, Tuetal Norte y Sur, Trópico I y II, El Erizo.

- Heredia: Guararí, San Isidro, La Milpa.

- Cartago: Zona Roja, Los Diques Padre Pío, El Carmen, Llanos de Santa Lucía.

- Guanacaste: Cañas, Tilarán, Juntas de Abangares, Liberia, Santa Lucía, San José Obrero, Altos del Roble, Carrillo, Santa Cruz, Cañas, La Cruz, Filadelfia, Montenegro de Bagaces.

- Puntarenas: Isla Chira, Zona Roja, Mercado, (precarios Juanito Mora, 20 de noviembre, Fray Casiano, Las Parcelas, Padre Pío, Barranca, El Roble y El Carmen), Islita, Esparzol, Chomes, Miramar.

- Limón: Talamanca, Alto Telire, Valle de la Estrella, Barras del Colorado, Barras de Parismina, Cieneguita, Limón Centro, Matina, Batán, Estrada, Barrio del Bosque, Barrio Cristóbal Colón, Cocos.

La Asociación Obras del Espíritu Santo ha tenido y continúa teniendo un impacto significativo en la atención integral de las poblaciones más vulnerables en todo el territorio nacional, proporcionándoles no solo recursos básicos, sino también oportunidades y herramientas para su crecimiento y desarrollo humano”.

V.- CRITERIOS QUE CONSTAN EN EL EXPEDIENTE LEGISLATIVO La presidencia ejecutiva del ICE se manifestó a favor del proyecto, pero sugirió que la redacción del art 1° fuera variada de manera que el apoyo a la AOES fuera facultativo y no obligatorio conforme lo preveía la redacción original del texto:

“En ese sentido, la Institución es consciente de la importante labor social que realiza la Asociación Obras del Espíritu Santo, lo cual debe ponderarse con el interés público y las responsabilidades de las Instituciones Autónomas que motivaron su creación. Para lo cual se recomienda el ajuste en la redacción del artículo 1, tal y como se indica en el cuadro que líneas abajo se expone con el fin de que quede plasmado como una facultad de los entes públicos y sobre todo de las instituciones autónomas, el apoyar el sostenimiento y desarrollo de la citada Asociación. Al respecto debe tomarse en consideración que una obligación impuesta de esa naturaleza incide en las tarifas eléctricas y la competitividad de los precios de los servicios de telecomunicaciones, lo cual impacta la condición financiera de la Institución como empresa pública, situación que se agrava para aquellas que operamos en mercados abiertos a la competencia. Finalmente, en cuanto a la autorización para donar a la Asociación Obras del Espíritu Santo, apoyamos la iniciativa en tanto somos conocedores de los proyectos y actividades”. (Folios 310-311 de la copia del expediente legislativo, tomo II).

En similar sentido, la presidencia ejecutiva de JAPDEVA realizó las siguientes manifestaciones:

“El presente análisis tiene como único propósito salvaguardar los intereses institucionales, y velar por la claridad y certeza de los proyectos de ley que puedan tener en algún porcentaje inherencia institucional en contexto operativo portuario, o financiero contable. En esa línea resulta claro que artículo 01 del presente proyecto, posee una ambigüedad que es como mínimo cuestionable, en el sentido que el verbo apoyarán, posee una connotación de imperio u obligatoriedad, que el cuerpo del proyecto no termina de aclarar, rompiendo con el principio de seguridad jurídica a la población e instituciones, al NO contar con las reglas claras. Tampoco define, que las instituciones tendrán la posibilidad de determinar mediante los mecanismos correspondientes, si corresponde o no realizar tales donaciones, o establecer un límite prudente”. (Folios 325-326 de la copia del expediente legislativo, tomo II).

Idéntica sugerencia realizó el INVU (ver folios 356-358 de la copia del expediente legislativo, tomo II).

Muchas otras instituciones se pronunciaron a favor del proyecto sin que tuvieran objeciones al respecto. Por ejemplo, la presidencia ejecutiva del IMAS realizó las siguientes consideraciones:

“El proyecto propone autorizar al Estado, los ministerios y sus órganos adscritos, las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas, municipalidades, entes públicos no estatales y cualesquiera otra entidad pública sin importar su forma de organización y naturaleza, para donar a la Asociación Obras del Espíritu Santo toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualesquiera otro objeto que estimen útil para colaborar con los fines que desarrolla dicha Asociación en la sociedad costarricense. Cabe acotar que, el Instituto Mixto de Ayuda Social a lo largo de varios años ha venido colaborando con dicha Asociación por parte del Departamento de Acción Social y Administración de Instituciones (DASAI) como parte de los fines y de la labor social que se cumple a nivel institucional. Es importante mencionar que la Asociación Obras del Espíritu Santo proporciona alimentación a personas en situación de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad social; por lo que se ha venido desarrollando una coordinación interinstitucional para establecer una alianza entre la institución y dicha organización, con el objetivo de mejorar la atención de los distintos programas de atención integral que llevan a cabo; que incluyen comedores infantiles y maternos, comedores móviles en precarios, en zonas rojas para los habitantes de calle, en áreas afectadas por catástrofes naturales y/o siniestros, comedores para adultos mayores, donación de diarios de alimentos familiares, a organizaciones sociales, educativas y religiosa; entre otros. Siendo que, a nivel institucional se tiene pleno conocimiento de la existencia de dicha organización y de la labor que desempeña, y ya que en años anteriores, así como en el presente se le ha brindado diversos beneficios; tomando en consideración la naturaleza jurídica de la Ley de Creación del IMAS y que la institución no se ve afectada en las fuentes de ingreso, ni en su normativa, derechos o prerrogativas, competencias o funciones; esta Asesoría Jurídica no tiene observaciones de orden legal al presente proyecto de ley”. (Ver folios 380-381 de la copia del expediente legislativo, tomo II).

En similar sentido, la presidencia ejecutiva de la JPS:

“Analizado el proyecto esta Asesoría Jurídica no tiene objeción al mismo, debido a que se trata de una iniciativa de ley facultativa a título de ‘autorización legal’ para hacer donaciones a favor de la organización. Por demás está indicar que la finalidad del mismo es loable y acorde con el principio de solidaridad y seguridad social que permea un Estado de Derecho que busca el desarrollo integral de poblaciones en vulnerabilidad (…) Lo anterior, debido otorgamiento de beneficios patrimoniales, gratuito o sin contraprestación alguna por parte del Estado y sus instituciones a favor de sujetos de derecho privado, debe cumplir de manera razonable con aspectos básicos que aseguren la correcta asignación y uso de recursos públicos.

Cabe agregar, que la Asociación Obras del Espíritu Santo ha sido beneficiaria de recursos por parte de la Junta de Protección Social en cumplimiento de los establecido en el artículo 8 de la ley 8718. (Ver folios 425-426 de la copia del expediente legislativo, tomo II).

El INCOFER solicitó que se valoraran las siguientes consideraciones:

“El Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER), es una institución de derecho público, con autonomía administrativa, personalidad jurídica y patrimonio propio, encargada exclusivamente de velar por la materia ferroviaria. Los bienes que le corresponde tutelar y custodiar al INCOFER, y que integran los bienes demaniales del ferrocarril, están especialmente protegidos por el artículo 121 inciso 14 de la Constitución Política de la República, la Ley General de Ferrocarriles N°5066, la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Ferrocarriles N° 7001, y la Ley Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) y promoción del Tren Eléctrico Interurbano de la Gran Área Metropolitana N°9366, en el sentido que los bienes que integran el ferrocarril no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado. En la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Ferrocarriles N°7001, propiamente en el numeral 36 inciso a), se destaca lo designado por ley como su patrimonio, donde se contemplan bienes de carácter ferroviario. (…)

En virtud del panorama antes expuesto, el acto de donación bienes ferroviarios, como se desprende del citado proyecto de ley, conservan su carácter indisponible para la Administración, es decir, que queda claro que el INCOFER solamente podría en principio, enajenar los bienes inmuebles de su propiedad que no integren el ferrocarril persiguiendo los procedimientos que demanda la ley aplicable al efecto, para la venta de dichos bienes, o bien donándolos si fuere autorizado por la ley para hacerlo. Valga mencionar que, por competencia legal, el INCOFER vela por el fortalecimiento de los servicios ferroviarios, reuniendo esfuerzos para sacar adelante al país, con proyectos de importancia no sólo para este Instituto, sino para la sociedad, requiriendo contar con distintos bienes para llevar a cabo sus proyectos, por lo que, no pueden comprometerse los bienes que posean fines ferroviarios. Aunado a lo anterior, la Ley General de Ferrocarriles N°5066, precisamente en su artículo 7, es tenaz en anotar que los bienes que conforman en general el concepto de ferrocarril, aconteciendo que, solamente por ley podrían ser desafectados y en consecuencia únicamente por ley autorizados para eventuales donaciones, lo cual conlleva a la elaboración de proyecto de ley para su presentación, discusión y aprobación ante la Asamblea Legislativa, debiendo cumplirse con los respectivos procedimientos, para que con la creación de determinada ley se faculte al INCOFER a llevar a cabo una donación como la que se señala en la consulta”.(Ver folios 988-989 de la copia del expediente legislativo, tomo III).

En lo relativo a la intervención de la CGR consta que en un primer momento –cuando el proyecto constaba de un art. 3 que le confería competencias para fiscalizar “las donaciones recibidas por parte de la Asociación Obras del Espíritu Santo al amparo de esta ley”, el órgano contralor realizó las siguientes consideraciones:

“En razón a lo anterior, la Contraloría General de la República considera que la habilitación genérica por medio de una ley para este tipo de donaciones es un tema de libre configuración del legislador, la cual en caso de darse, deberá ajustarse a la normativa y controles generales existentes que regulan las donaciones. Igualmente, resulta importante que se tome en consideración –según el contexto– otras disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico que regulan aspectos específicos de las donaciones, como por ejemplo el artículo 75 de la Ley General de Contratación Pública y el artículo 71 del Código Municipal, todo ello en el marco de una visión sistemática del ordenamiento jurídico.

Por otra parte, la Contraloría General de la República es el órgano encargado de vigilar el uso de los recursos públicos, de conformidad con los artículos 183 y 184 de la Constitución Política. En este sentido, su función de fiscalización está claramente definida, y cuenta con independencia para ejercer sus competencias, siendo el órgano rector del sistema de control y fiscalización de la Hacienda Pública, según su Ley Orgánica.

De acuerdo con el espíritu del constituyente, las funciones asignadas a la CGR deben ajustarse estrictamente a las competencias establecidas en la Constitución Política, evitando asignarle funciones atípicas que desvíen su rol como órgano externo de control y fiscalización superior de la Hacienda Pública. Por esta razón, no corresponde al Órgano Contralor fiscalizar los bienes o recursos donados por vía legal. En ese sentido, corresponde a la administración donante cumplir con los requisitos legales y técnicos correspondientes a una donación y una vez que los bienes o recursos donados estén bajo la responsabilidad de sujetos privados, este Órgano Contralor no tiene competencia para intervenir. En este sentido, asignar funciones que no se ajusten al marco constitucional y legal de la CGR afecta su esencia como órgano de fiscalización superior y genera inseguridad jurídica al crear incertidumbre sobre las funciones, responsabilidades y fines de las instituciones públicas dentro del aparato estatal.

La Contraloría General reitera que las observaciones aquí emitidas tienen un carácter orientador y buscan asegurar el cumplimiento de los principios de legalidad y buena gestión pública”. (Ver oficio n.°DJ-2188-2024 –19478– de 19 de noviembre de 2024. Lo destacado no corresponde al original).

En dicho oficio, por cierto, la propia CGR reconoció que la AOES ya estaría habilitada para recibir recursos públicos:

“En cuanto a la exposición de motivos, se desprende que la Asociación Obras del Espíritu Santo es una organización no gubernamental y sin fines de lucro, constituida al amparo de la Ley de Asociaciones n.°218, y que posee el carácter de organización de bienestar social, por lo que se encuentra habilitada para recibir recursos públicos”.

Además, la CGR consideró que la habilitación genérica por medio de una ley para este tipo de donaciones es un tema de libre configuración del legislador, pero advirtió sobre el eventual cumplimiento de normas especiales:

“En razón a lo anterior, la Contraloría General de la República considera que la habilitación genérica por medio de una ley para este tipo de donaciones es un tema de libre configuración del legislador, la cual en caso de darse, deberá ajustarse a la normativa y controles generales existentes que regulan las donaciones. Igualmente, resulta importante que se tome en consideración –según el contexto– otras disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico que regulan aspectos específicos de las donaciones, como por ejemplo el artículo 75 de la Ley General de Contratación Pública y el artículo 71 del Código Municipal, todo ello en el marco de una visión sistemática del ordenamiento jurídico”.

En atención a dichas manifestaciones, la comisión dictaminadora eliminó el art. 3 del proyecto para sustituirlo por una obligación para la AOES de enviar anualmente los estados financieros auditados a la Comisión de Ingreso y Gasto Público para lo que corresponda. Dicho texto fue nuevamente consultado a la CGR y dicho órgano contralor remitió el siguiente criterio:

“[S]egún el análisis realizado al texto dictaminado en relación con el proyecto base, se logró determinar una modificación sustancial en la regulación del artículo 3°, misma que encuentra coincidencia con las observaciones realizadas por el Órgano Contralor mediante el oficio N.°19478 (DJ-2188-2024) del 19 de noviembre del 2024, respecto a las competencias asignadas legal y constitucionalmente a la Contraloría General.

En cuanto al resto de artículos del proyecto de ley dictaminado, el Órgano Contralor no observa elementos adicionales a los ya referidos en el citado oficio n.°19478, motivo por el cual reitera lo indicado en dicho criterio”. (Ver el oficio n.°DFOE-BIS-0076 –02203– 11 de febrero de 2025).

Cabe mencionar que vía mociones art. 137 del RAL se aprobó la reintroducción de una disposición que ordena la fiscalización, por parte de la CGR, de las donaciones recibidas por la AOES (actual art. 4 del proyecto de ley). No obstante, no consta que esta modificación haya sido consultada nuevamente al órgano contralor.

En lo atinente a la PGR, consta que dicha institución detalló el objeto del proyecto de ley, previsto como una habilitación genérica para que toda la Administración Pública pueda disponer de sus bienes por vía de donación a favor de la AOES:

“Vistos los términos del proyecto que se nos consulta, tenemos que su finalidad es otorgar una habilitación genérica para que toda la Administración Pública pueda disponer de sus bienes, fondos y servicios por vía de donación, a favor de la Asociación Obras del Espíritu Santo”. (Ver oficio n.°PGR-OJ-108-2025 de 7 de julio de 2025).

En dicho informe, la PGR hizo un recuento de su jurisprudencia administrativa en lo relativo a la figura de las donaciones y el principio de legalidad como marco habilitante de la Administración Pública:

“Así, como hemos sostenido en múltiples ocasiones, “la donación es un acto de liberalidad que conlleva el traspaso de un bien, independientemente de su naturaleza, de una persona a otra, sea esta física o jurídica. En tratándose de la Administración Pública ese acto de liberalidad, encuentra su límite infranqueable en el principio de legalidad y en consecuencia, de no existir una norma que autorice la realización de tal conducta, esta se encontraría irremediablemente vedada”.

Así, la PGR manifestó que, conforme al principio de legalidad, para que un ente u órgano de la Administración Pública pueda otorgar donaciones, deberá necesariamente ampararse en una norma legal habilitante, caso contrario no es posible traspasar la propiedad de un bien a través de la donación. Además, que tratándose de bienes afectos a un fin público se requiere necesariamente de una norma legal que lo desafecte de forma expresa. En ese sentido, advirtió que el ordenamiento jurídico ya prevé habilitaciones legales genéricas para autorizar donaciones:

“Bajo ese entendido, ciertamente en el ordenamiento existen algunos ejemplos de este tipo de norma habilitante, dirigido a beneficiar a entidades que desarrollan actividades de interés público y/o con fines sociales. Tal es el caso del artículo 18 de la Ley de Fundaciones y el artículo 19 de la Ley de Desarrollo de la Comunidad. Asimismo, el artículo 75 de la Ley General de Contratación Pública permite a las instituciones públicas donar bienes muebles (en desuso o mal estado) a entidades privadas declaradas de interés público, lo mismo que el artículo 71 del Código Municipal”.

En lo atinente al proyecto de ley, la PGR afirmó que no se trata de una habilitación genérica para un mismo tipo de asociación de beneficencia, sino que es para una asociación en particular:

“Ahora bien, en cuanto al beneficio que pretende otorgarse por medio del texto legal que se promueve, es importante tener en cuenta que los términos de la norma de esta iniciativa son dirigidos no a un tipo de organización (como podrían ser las asociaciones de beneficencia en general), sino únicamente para una persona jurídica en particular. Esta habilitación legal para hacer este tipo de disposición patrimonial –que se estaría confiriendo a la totalidad de la Administración Pública– quedaría incorporada en forma permanente en el ordenamiento, lo que permitiría donarle todo tipo de bienes, servicios y fondos públicos, de ahí en adelante y hasta tanto esa norma no sea modificada o derogada”. (Lo destacado no corresponde al original).

En dicho informe igualmente señaló de un posible problema de constitucionalidad en lo relativo a la fundamentación de las razones que justifiquen la necesidad y razonabilidad de dispensar un trato beneficioso diferente en favor de la AOES:

“No obstante, a pesar de que la exposición de motivos brinda robustos datos y elementos sobre su funcionamiento actual, es importante tener en cuenta que esa norma aparejaría una habilitación de carácter permanente dentro del ordenamiento, tema que debe ser valorado por el legislador.

Por otra parte, recordemos que, si bien esta asociación ha conseguido grandes logros con su funcionamiento, así como una actividad de dimensiones superiores a algunas otras organizaciones privadas de similar naturaleza, es importante tomar en cuenta que se trata de una norma que vendría a beneficiar únicamente a esta persona jurídica, es decir, se estaría dispensando un trato diferenciado con otras asociaciones de esta naturaleza. Por lo anterior, deviene importante tener en cuenta cuáles son los alcances del principio de igualdad a nivel constitucional, por cuanto toda ley debe ajustarse a ese postulado consagrado en el artículo 33 de la Carta Fundamental. Es decir, las razones que justifiquen la necesidad y razonabilidad de dispensar un trato beneficioso diferente deben ser suficientes y motivadas, a fin de cumplir con los mandatos de este principio”. (Lo destacado no corresponde al original).

Continuó la PGR manifestando que, incluso, se puede hacer una relación entre este tipo de beneficios y los que procuran aprobar una condonación de deudas, aludiendo a que estas deberían de tener un alcance general:

“A mayor abundamiento, estimamos que puede hacerse un parangón con las leyes que otorgan otro tipo de beneficios –como la condonación de deudas–, puntualmente en cuanto al tema de que la norma debe tener alcance general, de manera que no beneficie a una sola persona en particular o un reducido número de ellas, salvo que pueda justificarse de modo razonable la necesidad de un trato diferenciado”.

Finalmente, la PGR concluyó que la aprobación del proyecto de ley es de resorte exclusivo de dicho Parlamento, al tratarse de materia que está sometida a su discrecionalidad.

De otra parte, consta que el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa rindió el dictamen jurídico relacionado con este proyecto de ley. En dicho informe se explicó cuál es el objetivo de la propuesta:

“Se propone que el sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo sean apoyados por la institucionalidad pública, la que quedaría autorizada para realizar cualquier clase de donación que se estime útil para los fines que desarrolla esta entidad privada en la sociedad costarricense. En el caso de bienes demaniales, de previo se tendría que realizar, mediante ley, la respectiva desafectación.

Lo anterior, bajo la fiscalización de la Contraloría General de la República (CGR)”.

Asimismo, se realiza una explicación general de que la donación de parte de entidades públicas en favor de organizaciones privadas requiere de una ley y este proyecto procura ser justamente el marco que habilita a la institucionalidad para realizar donaciones a favor de la AOES:

“Las entidades públicas requieren de una ley para poder disponer gratuitamente de su patrimonio en favor de organizaciones privadas, por ejemplo, de asociaciones. En este sentido, el artículo 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N°7428 de 7 de setiembre 1994, indica lo siguiente:

“Artículo 5- Control sobre fondos y actividades privados. Todo otorgamiento de beneficios patrimoniales, gratuito o sin contraprestación alguna, y toda liberación de obligaciones, por los componentes de la Hacienda Pública, en favor de un sujeto privado, deberán darse por ley o de acuerdo con una ley, de conformidad con los principios constitucionales…” Esto tiene su fundamento en el principio de legalidad, recogido en los artículos 11 de la Carta Política y de la Ley General de la Administración Pública, N° 6227 de 2 de mayo de 1978, según el cual los entes públicos sólo pueden hacer lo que la legislación les permite.

De esta forma, la propuesta pretende constituirse en el marco competencial habilitante para que la institucionalidad pueda hacer donaciones en favor de la beneficiaria, así como apoyar a su sostenimiento y desarrollo”.

En dicho informe, luego de hacer referencia al principio constitucional de igualdad, se valora que es difícil de explicar por qué se prevé un mecanismo de financiación y apoyo a favor de una asociación de bien social, con exclusión de otras organizaciones privadas similares que también cumplen función de beneficencia:

“Bajo esta perspectiva, el otorgar, en favor de una asociación de bien social, un mecanismo, con rango legal, de financiamiento y de apoyo para su sostenimiento y desarrollo, podría ser difícil de explicar si este se hace con exclusión de otras organizaciones privadas similares que también cumplen una función de beneficencia en la sociedad nacional.

Véase en contraste, por ejemplo, lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, N°3859 de 7 de abril de 1967, que faculta a la institucionalidad pública a otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios en favor de las asociaciones de desarrollo en general, no de alguna en específico.

Esto es, es conveniente que el objeto de la ley se enfoque teniendo en cuenta la función social que realizan las entidades, sin particularizar o favorecer a ninguna de ellas”.

En lo relativo al análisis del articulado, el informe sostiene que no se observa un criterio válido para establecer un trato diferenciado entre la beneficiaria del proyecto de ley y otras organizaciones privadas de bien social:

“Pretende habilitar a la institucionalidad pública para que pueda apoyar al sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo.

Como se dijo en su momento, no se visualiza un criterio válido para establecer un trato diferenciado entre la beneficiaria y otras organizaciones privadas de bien social que, con ese apoyo público, podrían hacer también aportes similares a la sociedad.

Por otro lado, la obligación que asumiría la institucionalidad pública sería muy amplia, pues dentro de los conceptos de sostenimiento y desarrollo de la entidad podría caber casi cualquier actividad imaginable.

En este orden de ideas, si se considera conveniente que el sector público colabore con el privado para la atención de la población vulnerable, sería mejor crear una categoría de organizaciones particulares que puedan recibir este tipo de apoyo, sin limitarse a una única.

Ahora bien, independientemente de lo anterior, se sugiere incluir en la norma el número de cédula jurídica de la beneficiaria, para una más adecuada identificación”.

En lo relativo al art. 2 se reiteran tales consideraciones al indicar que no se advierte una razón válida para establecer un trato diferenciado en detrimento de otras entidades particulares de bien social:

“Propone definir el marco competencial atinente para que la institucionalidad pública pueda realizar donaciones de cualquier tipo en favor de la Asociación Obras del Espíritu Santo, cuando se estimen útiles para colaborar con los fines que desarrolla esta organización privada en la sociedad costarricense. En el caso de bienes demaniales, de previo se tendría que proceder a su desafectación legal.

Al igual que el artículo anterior, no se visualiza una razón válida para establecer un trato diferenciado en este caso, en detrimento de otras entidades particulares de bien social similares.

No se omite indicar que, evidentemente, cualquier transferencia de recursos tendría que incluirse en los presupuestos de los entes respectivos, siguiendo para ello el trámite que corresponda. De entenderse lo contrario, la norma sería contraria a los principios de especialidad y legalidad presupuestarios”.

Finalmente, dicho informe plantea las siguientes conclusiones:

“[N]o se percibe un criterio válido para establecer un trato diferenciado entre la organización beneficiaria y otras entidades privadas que desarrollan funciones similares. Por ello, se recomienda tramitar una iniciativa distinta en que esta habilitación se haga de forma genérica, según criterios a determinar a fin de comprobar el interés social de las beneficiarias.

Asimismo, la amplitud de la norma que faculta a la institucionalidad pública a apoyar el sostenimiento y desarrollo de la beneficiaria prácticamente abarcaría casi cualquier actividad imaginable.

Por demás, la obligación de la CGR de fiscalizar las donaciones que se hagan ya se encuentra recogida en el artículo 5 de la Ley N° 7428, la cual obliga, además, a administrar los fondos que se reciban en el Sistema de Cuentas del Sector Público, a un seguimiento separado y a la aprobación presupuestaria del órgano contralor, en la parte del beneficio concedido”. (Lo destacado no corresponde al original).

El informe afirmativo de mayoría de la subcomisión dictaminadora (suscrito por los legisladores Horacio Alvarado Bogantes y Dinorah Barquero Barquero), realizó las siguientes consideraciones en lo relativo al fondo del proyecto de ley:

“Analizando los criterios recibidos, quienes suscribimos este informe, arribamos a las siguientes conclusiones:  La Asociación Obras del Espíritu Santo desarrolla una labor social de impacto significativo y comprobado en sectores vulnerables de nuestra sociedad. Su alcance y efectividad la posicionan como un modelo único en la prestación de servicios esenciales, que no siempre son atendidos por otras organizaciones o por el Estado.  La presente iniciativa de ley configura más bien una acción afirmativa que reconoce las particularidades de la Asociación Obras del Espíritu Santo y el beneficio que su trabajo genera para la sociedad y que se fundamenta en el impacto social demostrado, así como la efectividad de su gestión.  Que esta iniciativa se encuentre en discusión en este momento, no ofrece impedimento a que se tramiten otras iniciativas de ley en la misma línea para otras entidades, las cuales deberían de analizarse cada caso en particular, por lo tanto, el apoyo a este proyecto de ley no es violatorio del principio de igualdad, ya que no se están dando prerrogativas indebidas.  Es importante indicar que la amplitud de la norma no implica ausencia de control. Las instituciones públicas deberán garantizar que cualquier apoyo que se brinde se alinee con las prioridades nacionales y con el interés público.” (visible a folios 497-511 del tomo II del expediente legislativo).

En el informe de mayoría de la comisión dictaminadora se consignaron las siguientes conclusiones:

“Los criterios recibidos a las respectivas consultas son a favor de la iniciativa, siendo que incluso se indicaron algunas recomendaciones para modificar el texto, de la siguiente forma:

Que se modifique el artículo primero para que se lea el verbo “podrá”, de tal manera que el posible apoyo que brinden las instituciones sea de carácter facultativo.

La Contraloría General en su criterio DJ-2188-2024, de 19 de noviembre de 2024 indica:

“…la Contraloría General de la República considera que la habilitación genérica por medio de una ley para este tipo de donaciones es un tema de libre configuración del legislador, la cual, en caso de darse, deberá ajustarse a la normativa y controles generales existentes que regulan las donaciones (…) no corresponde al Órgano Contralor fiscalizar los bienes o recursos donados por vía legal. En ese sentido, corresponde a la administración donante cumplir con los requisitos legales y técnicos correspondientes a una donación y una vez que los bienes o recursos donados estén bajo la responsabilidad de sujetos privados, este Órgano Contralor no tiene competencia para intervenir…” (el resaltado es propio) De tal manera que, atendiendo las recomendaciones de estos criterios, se presentaron dos mociones de fondo, que se exponen en la siguiente tabla comparativa:

TEXTO BASE 24.582 MOCIÓN DE FONDO ARTÍCULO 1- El Estado y sus instituciones apoyarán al sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo.

ARTÍCULO 1- El Estado y sus instituciones podrán apoyar al sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo.

ARTÍCULO 3- La Contraloría General de la República fiscalizará las donaciones recibidas por parte de la Asociación Obras del Espíritu Santo al amparo de esta ley.

ARTÍCULO 3- La Asociación Obras del Espíritu Santo, enviará anualmente los estados financieros auditados, sobre estas labores, a la Comisión de Ingreso y Gasto Público para lo que corresponda.

Las mociones de fondo presentadas fueron aprobadas en la sesión del 29 de enero de 2025.

CONCLUSIONES FINALES Desde hace 24 años la Asociación Obras del Espíritu Santo se dedica a la atención integral de poblaciones en condición de pobreza extrema, pobreza y alto riesgo social, con especial énfasis en la niñez, brindándoles una amplia gama de servicios.

La AOES está autorizada por el Ministerio de Hacienda para recibir donaciones del sector público y del sector privado deducibles del impuesto de renta y de zonas francas. Asimismo, por la Tesorería Nacional para recibir donaciones mediante deducción de planilla del sector público. La organización mantiene acreditaciones y rinde cuentas ante diversas instituciones, como la Contraloría General de la República, el Ministerio de Justicia y Paz, el Ministerio de Educación Pública (MEP), el Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ-Sinem), el Ministerio de Salud (MS), el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae-Sinac), el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG-Senasa), el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el Patronato Nacional de la Infancia (PANI), la Junta de Protección Social (JPS), el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (Conapam) y las municipalidades donde tiene presencia; de manera que este proyecto de ley lo que busca es ampliar de manera integral las donaciones tanto de entidades públicas como privadas.

La AOES cuenta con firmas de auditoría de control interno y externo que velan por una administración adecuada y un uso eficiente de los recursos, así como con políticas de rendición de cuentas periódicas, en un ejercicio correcto de los recursos que percibe.

De tal manera que la Asociación Obras del Espíritu Santo va a seguir contribuyendo con los sectores más vulnerables de la sociedad costarricense”.

En el trámite legislativo consta que durante el conocimiento de este expediente en la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración el diputado Antonio Ortega Gutiérrez presentó dos mociones de orden con el propósito de que el proyecto de ley fuera consultado a varias organizaciones sociales:

“Moción N.°04-32 del diputado Ortega Gutiérrez.

Para que se consulte a las siguientes instituciones para que se refieran al proyecto:

Jefatura de la Administración de Acción Social y Administración de Instituciones de Bienestar Social del Instituto Mixto de Ayuda Social.

Coordinador de la Fundación Hogar Madre Berta Acuña Ruiz.

Asociación Pro Atención de Ancianos de Santo Domingo.

Coalición de Organizaciones de Bienestar Social.

Asociación de Cuidados Paliativos de Cartago”.

Dicha moción fue rechazada. Sin embargo, en actas constan las consideraciones realizadas por el legislador promovente de la moción en cuestión:

“Diputado Antonio Ortega Gutiérrez:

Gracias, presidente. Diputadas y diputados, y personas que siguen esta transmisión, les pediría considerar la revisión a esta iniciativa. A mi despacho me escribieron y se han contactado estas instituciones y estas fundaciones, porque están preocupadas con respecto a una posible discriminación que promovería este proyecto, y que el informe de Servicios Técnicos lo plantea incluso con términos de posible inconstitucionalidad.

Creería que lo ideal sería escuchar a estas organizaciones, que al igual que la organización Obras del Espíritu Santo, trabaja con sectores vulnerables, verdad, entonces, les diría, yo creo, no tengo temor a equivocarme, al decir que el fin de esta iniciativa es fortalecer a esta institución.

Sin embargo, de boca de estas otras instituciones, a partir del propio criterio de Servicios Técnicos, me indican que les gustaría expresar ante esta Comisión las preocupaciones que tienen para una posible modificación, mejoría de la iniciativa.

Entonces, yo les pediría que no se les cierren las puertas a estas instituciones, que al igual que la de las Obras del Espíritu Santo, trabajan con sectores vulnerables y en condiciones, digamos, propensas. Les pediría, por favor, reconsiderar el voto y finalmente votar a favor la moción de revisión y echarla atrás”. (Ver acta de la sesión n.°32 de 28 de enero de 2025 a folios 484-492 de la copia del expediente legislativo, tomo II. Lo destacado no corresponde al original).

Cabe destacar, finalmente, que en el Plenario legislativo se plantearon las dudas de constitucionalidad que ahora se someten a consulta ante esta Sala (ver acta de la sesión plenaria ordinaria n.°27 del jueves 19 de junio de 2025, en el primer período de sesiones extraordinarias de la cuarta legislatura). En ese sentido, la legisladora Rocío Alfaro Molina, afirmó lo siguiente:

“Pero refiriéndome, entonces, por el fondo de este proyecto de ley, el compañero Antonio Ortega, que es el que estuvo en la comisión que estudió este proyecto, nos indicaba que a pesar de haber hecho las mociones que, posiblemente, hubiesen logrado que nosotros al menos nos sintiéramos satisfechos del proyecto de ley.

Pero que además no fuera un proyecto que, a todas luces, es inconstitucional por discriminatorio, se podían haber hecho los arreglos, sin embargo, me parece que pesó, hasta cierto punto, las vinculaciones que la organización que se está queriendo beneficiar con el proyecto de ley, pues, los vínculos que tiene con partidos políticos y con personalidades.

Pero que esto a pesar de la obra que se hace no nos puede hacer olvidar que tenemos que cumplir ante todo con preceptos constitucionales y con criterios de ley para poder legislar de manera adecuada, por ejemplo, se propuso que este proyecto de ley no solo fuera orientada de manera exclusiva a que se pudiesen donar toda clase de bienes, muebles o inmuebles, servicios, recursos económicos, derechos y cualesquiera objeto para una única asociación, creando una excepción que no está justificada en el proyecto y en vista de que no está justificada en el proyecto se vuelve discriminatoria y como señaló el informe de Servicios Técnicos por discriminatoria inconstitucional.

¿Y por qué lo señalamos? Bueno, porque no es un asunto de la labor que realiza por el fondo la Asociación de Obras del Espíritu Santo, sino que hablamos de legislar de forma adecuada de manera que todas las organizaciones, porque no es la única que cumplen con una labor social, puedan verse beneficiadas de una legislación tal y como ésta se plantea.

Y que, para ello, y en eso sí debemos de reconocer que la comisión decidió efectivamente aprobarlo, sí por lo menos se incluyó la posibilidad de que la Contraloría fiscalice las donaciones.

Sin embargo, nos parece que el dejar en exclusiva a una asociación en detrimento realmente de muchas otras de muchas otras asociaciones que, en su momento, fueron mencionadas precisamente para que se entendiera lo que hay detrás de este señalamiento, asociaciones como la Asociación de Servicios Solidario y Misioneros Unidos en la Esperanza, Asociación los del Camino Ágape, Asodiaconía para la Promoción de Personas en Situación de Calle; la Asociación de Ayuda Siloé; la Asociación para Mejorar la Calidad de Vida de las Personas en Situación de Calle del cantón de Paraíso; la Asociación para el Rescate de las Personas en Situación de Calle de Turrialba; la Asociación para Disminuir el Sufrimiento Humano; la Asociación Posada El Buen Samaritano; la Asociación Camino a la Libertad; la Asociación Pro Ayuda al Hermano Limonense en Situación de Calle; la Fundación Hogar de Ancianos de Piedades de Santa Ana; la Asociación Casa Hogar San José de la Pastoral Social de la Arquidiócesis, Heredia; la Asociación Casa Hogar San José de la Pastoral Social de la Arquidiócesis San Roque; la Asociación Comunidad Cristiana Maná; la Asociación Centro de Rehabilitación para Alcohólicos de Goicoechea. Y podríamos seguir.

¿Y qué es lo que queremos demostrar con esto? Que lo lógico hubiese sido que se hubiesen englobado las asociaciones que cumplen con los requisitos precisamente para ser consideradas de bienestar social y que cumple con los requisitos que ya están estipulados por legislación y que esa ampliación fuera mediante este proyecto de ley ampliada.

Por ejemplo, ¿qué se estaba solicitando? Bueno, que, y de hecho se presentó un texto sustitutivo en este sentido, que la autorización no fuera solamente en beneficio de una, una sola asociación, sino que se dijera de todas las organizaciones de bienestar social así declaradas por el IMAS.

Y eso nos parece que hubiera superado en la iniciativa que se estaba planteando y nos hubiese permitido precisamente el tener el espíritu de la propuesta reflejada en la posibilidad de abarcar a las organizaciones que, como Obras del Espíritu Santo, trata de llevar a cabo.

¿Qué se hubiera requerido? ¿Qué se hubiera requerido para que este proceso se hubiese dado y se hubiera autorizado estas donaciones? Pues, cosas mínimas de control, porque aquí las cosas no son bienes de difuntos, o sea, las cosas se reparten. Y darle confianza a alguien no significa no fiscalizar, no pedir cuentas.

Un plan de trabajo debidamente aprobado por su órgano superior, que obviamente cualquier asociación que reciba donaciones tiene que tener; un presupuesto de ingresos y de gastos para el cumplimiento de sus objetivos en uso de recursos económicos; y que se remitiera a la institución donante el nombre o el programa del proyecto, los objetivos generales, los específicos, las metas con indicadores y personas responsables; o sea, un mínimo de control.

A nosotros nos parece que las vinculaciones, que los afectos, que los aprecios, que las relaciones interpersonales o políticas que se tengan con personas que están en asociaciones, como es la Asociación de Obras del Espíritu Santo, no debería de implicar el hacer un proyecto de ley con carácter discriminatorio en donde se dice: solamente vamos a hacer la excepción para esta asociación, pero vamos a dejar sin el mismo criterio a todas las demás que cumplen objetivos de carácter similar.

Y en ese sentido, ustedes pueden decir: ah, es que es el Frente Amplio, entonces, domingo siete, es porque es una cuestión, una asociación católica, es porque es un padre, es porque... No, no, no, es que Servicios Técnicos nos lo está advirtiendo.

Entonces, como hemos señalado en otras ocasiones, podíamos estar votando un proyecto de ley dando un alegrón de burro a un proyecto que se va a caer muy fácilmente, porque cualquier asociación, que ya hubo una que se pronunció señalando que esto es discriminatorio, una asociación indique: no, no, señores, o sea, esto no es correcto, o sea, no se puede solo favorecer a unos porque tienen más conexiones con el Plenario legislativo, sino que tiene que haber un criterio general. Nosotros no legislamos con una visión tan corta, tenemos que tener una política de Estado.

Y en ese sentido, el informe de Servicios Técnicos plantea directamente que no se percibe un criterio válido para establecer un trato diferenciado entre la organización beneficiaria y otras entidades privadas que desarrollan funciones similares. Y yo quiero que eso quede realmente claro el día de hoy.

O sea, nosotros no podemos votar solo por simpatías personales o por simpatías de nuestras organizaciones con otras organizaciones. Nosotros y nosotras debemos de votar, y debemos de legislar con criterios técnicos claros y con la claridad de que lo que estamos legislando responde a los intereses de la sociedad en su conjunto y a los lineamientos, y al marco jurídico por el cual todos y todas nos debemos de regir.

Y en ese sentido, Servicios Técnicos señaló que se recomendaba tramitar una iniciativa distinta en que esta habilitación se haga de forma genérica, según criterios a determinar, a fin de comprobar el interés social de las beneficiarias.

Yo sé que esta discusión llega a una hora tardía, pero no es una discusión menor, porque tiene que ver precisamente con romper ese ciclo vicioso que la ciudadanía reclama a las organizaciones políticas en que parece ser que de alguna manera se imponen nuestros criterios personales por encima del quehacer y de los intereses y sentires del resto de la población”. (Ver folios 1357-1360 de la copia del expediente legislativo, tomo V).

En esa misma sesión intervino el diputado Jonathan Acuña Soto, quien también se refirió a las posibles inconstitucionalidades denunciadas por el Departamento de Servicios Técnicos:

“Ustedes habrán visto, espero yo, el informe de Servicios Técnicos, diputadas y diputadas, donde no es una cosa menor, es una discusión que debe darse y que el Frente Amplio va a dar, okey. Yo voy a referirme punto a punto sobre estos elementos.

¿Qué es lo que ocurre? Que este proyecto de ley pretende básicamente autorizar a que se den donaciones de toda clase de bienes muebles, inmuebles, con o sin edificaciones, servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil para colaborar con los fines que desarrolla la Asociación Obras del Espíritu Santo.

Con que esto ocurra no hay mayor problema. El problema es que hay un proyecto de ley para, en específico una asociación, okey, eso es una, esa es una discusión que hay que dar, diputadas y diputados. Servicios Técnicos, hace señalamientos sobre esto.

Entonces, no basta con pretender, no sé si alguien lo pretende como una discusión exprés, sobre un asunto en el cual hay un informe de Servicios Técnicos que señala potenciales incumplimientos del principio de igualdad e, incluso, que ya la voy a citar, organizaciones. Tengo el criterio de una organización que señala que les gustaría que existan leyes que les traten de manera igual a todas las asociaciones que tienen finalidades semejantes.

(…)

Vean, en primer lugar sobre lo que se señalaba. Tenemos el criterio, por ejemplo, de la Fundación Clínica Cuidados Paliativos San Rafael Arcángel, lo voy a leer.

(…)

Decía entonces, insisto, Fundación Clínica de Cuidados Paliativos San Rafael Arcángel, okey, oficio que recibimos, que recibió el diputado Antonio Ortega 14 de abril. Reciba un cordial saludo de la suscrita Carlina Campos Ortiz, fundador de la Fundación, cédula jurídica tal.

Por este medio no estamos de acuerdo con el proyecto 24.582, Ley para Autorizar el Estado y Cualesquiera Instituciones Públicas a Colaborar y Realizar Donaciones a la Asociación Obras del Espíritu Santo, que pretende generar una autorización general a instituciones estatales para realizar donaciones.

Como organización de cuidados paliativos, lo que nos gustaría son leyes igualitarias, no que solo favorezcan a un sector de la población. A nuestras organizaciones, nos cuesta hacer fondos o recursos propios. Tenemos que realizar bingos, subastas, ventas de comida, ventas de garaje, colectas en la calle, etcétera.

Con todo respeto, señor diputado, deberían de hacer un proyecto de ley que favorezca por parejo a todas las organizaciones y a todos los sectores de la población, no solo a unos cuantos.

Si aprueban una ley por un sector, entonces otro sector va a querer una ley, después otro sector y así sucesivamente.

¿Ven que sí hay una discusión de fondo que dar acá, diputadas y diputados? ¿Ven que hay una discusión de fondo, que dar acá? En este caso es de la voz de una organización que lo que está diciendo es: ¿y por qué no debería ser una autorización pareja? ¿Qué diferencia hay entre una organización y otra? ¿O es que merecen un tratamiento especial alguna? Yo creo que no, diputados y diputadas.

Uno puede considerar loable, uno puede considerar admirable la labor de cualquier organización y aun así, nuestra obligación como diputados y diputadas de la República, es que más allá de esa admiración o esa percepción que tengamos sobre la actividad de una organización específico, no podemos legislar únicamente para esa organización. No se puede.

Pero más aún, más allá del criterio, por ejemplo, de una organización que nos está diciendo, diputados, legislen parejo, legislen con la cancha pareja para diferentes organizaciones porque existimos otras que también pasamos penurias, que requerimos de recursos y no entendemos bien por qué hay una ley en específico para una organización en específico.

Pero ustedes habrán visto, diputadas y diputados, espero yo, el informe de Servicios Técnicos, informe de Servicios Técnicos que, en resumen, indica que debemos velar por el principio de igualdad constitucional, que, si se observa jurisprudencia de la Sala, ese principio de igualdad es violado cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Eso es lo que nos está diciendo la Sala en diferente jurisprudencia.

Uno no puede violentar el principio de igualdad si no existe justificación suficiente, si no existe una justificación adecuada. ¿Y qué ocurre acá? Que esa diferenciación de trato que esté evidentemente presente en este texto solo puede ser legítima, solo puede ser apegada a nuestra norma constitucional en el tanto esté fundada en fines legítimos constitucionalmente, esté basada en diferencias relevantes, ojo, diferencias relevantes.

Si usted tiene dos organizaciones que cumplen fines similares, ¿qué diferencias relevantes hay? Diputadas y diputados les pregunto, ¿qué diferencias relevantes hay entre esta organización y esta otra que les leía que se encarga de cuidados paliativos? No, no puede hacer conocer un diputado, esa no es una diferencia relevante, no, diputadas y diputados.

Y luego dice también esa jurisprudencia de la Sala que debe existir proporcionalidad entre el fin constitucional y el trato diferenciado. Si ese trato es idóneo, además, debe comprobarse que alcanza el fin que se persigue. Eso es jurisprudencia básica de la Sala.

Se imaginan ustedes, voy a poner otro ejemplo, se imaginan ustedes, diputadas y diputados, que se nos ocurra acá hacer una condonación para unos señores con nombre y apellido, ¿verdad?, entonces decimos, vamos a condonarles los impuestos de Hacienda a estos señores en específico. ¿No creen que hay un tema allí? ¿No, no creen que hay un tema allí en el incumplimiento de ese principio de igualdad?

Por más loable que consideremos la actividad que realiza una asociación, eso mismo ocurre aquí, diputadas y diputados, por más loable que sea, no tenemos nosotras y nosotros permitido darle un tratamiento especial solo porque conocemos una asociación en específico, porque esta es una normativa que requiere generalidad para asegurar igualdad. Y sí, ninguno de esos elementos que están en la jurisprudencia de la Sala constitucional se resuelve en este proyecto de ley.

El informe de Servicios Técnicos señala que no se percibe un criterio válido para establecer un trato diferenciado. No se percibe ese criterio válido para tratar de manera diferenciada entre la organización beneficiaria y otras entidades privadas que desarrollan funciones similares.

Diputadas y diputados, van a decir en actas cuáles son los criterios fundamentados para dar ese trato diferenciado, qué diferencia esta organización de bien social de otras similares. Tendrían que decirlo en actas para ver si existe…, porque al día de hoy no hay elementos que demuestren que puede existir justificación para un trato diferenciado.

Recomienda Servicios Técnicos tramitar una iniciativa distinta en que esta habilitación se haga de forma genérica, según criterios a determinar, a fin de comprobar el interés social de los beneficiarios.

No, diputadas y diputados, aquí ni la discusión pasa por cuál sea la organización en este caso. Por eso no me escucharán a mí ustedes insistir sobre el nombre, es que no pasa ni por allí, no pasa por allí.

No pasa por allí porque imaginen ustedes, voy a ponerles un caso, otro ejemplo más. Ustedes recordarán, yo les agradezco el voto favorable, que yo había presentado un proyecto de ley que ya es ley de la República para permitir a las asociaciones de desarrollo de todo el país administrar áreas deportivas si el Concejo Municipal así lo aprueba.

Les parecería a ustedes, diputadas y diputados, les parecería razonable que ese proyecto de ley hubiese sido para habilitar la sesión (sic) de la administración de áreas deportivas a la Asociación de Desarrollo del Barrio…tal; les parecería razonable, diputadas y diputados, que, aunque yo venga a decirles a ustedes, es que vieras qué buena que es esa Asociación de Desarrollo, vieras cómo lleva adelante proyectos deportivos en esa placita.

Claro que es muy importante, diputados y diputadas, que la legitimemos y la avalemos; ustedes podrían coincidir conmigo, que esa Asociación de Desarrollo efectivamente cumple un papel fundamental y por eso es importante, muy importante, que pueda tener la administración de esa plaza, ¿no les parece que es lo mismo, diputados y diputadas? Es que lo es, lo es.

Ustedes, seguro, si yo hiciera eso con ese proyecto de ley, me habrían dicho, y Jonathan, por qué tiene que ser la Plaza de Deportes de Barreal de Heredia, y por qué en las demás no, tendrían absoluto derecho a plantearme eso, diputados y diputadas, porque estarían en lo cierto, de manera evidente en lo cierto, diputados y diputadas, tendrían ustedes razón de preguntarme, ¿por qué para esa Asociación sí y otras no?, ¿por qué para esas sí y otras no? Porque lo conocen a usted, no se puede hacer eso, diputados y diputadas.

E insisto, entonces, aquí la discusión no es ni respecto a quién se está habilitando, a quién se le está dando esta potestad, esta posibilidad, es que no pasa ni por allí, diputados y diputadas, pasa por principios constitucionales básicos.

Y entonces sí tengo que decirles que cuando se dan discusiones así, yo no creo que valga la pena el apuro legislativo, yo no creo que deba convertirse la Asamblea en una maquila, yo no creo que a pura presión se pretenda que no demos esta discusión en actas.

Porque bueno, ustedes podrán estar más a favor, más en contra de mis argumentos, pero creo que estamos señalando acá argumentos que dan para discutir, que dan para pensar, que no nos hemos inventado y que no, que no, que no obedecen a ningún tipo de postura ideológica, en seco, ni nada semejante, no, no, porque es que no es una postura ideológica nada más defender principios constitucionales, eso no es.

Porque yo les pregunto, las diputadas y diputados que proponen este proyecto de ley, ¿cuál es la razón que justifica el trato diferenciado? Porque es que incluso, diputadas y diputados, el diputado, el diputado Ortega, presentó, en segundo día de moción de 137, una moción con un texto sustitutivo, para que se modificara la autorización, para que fuese en beneficio a todas las organizaciones de bienestar social declaradas por el IMAS y la rechazaron.

No, no, no es que el Frente Amplio está en desacuerdo con que esa organización y otras puedan tener acceso a esas donaciones, no, lo demuestra que presentamos esa moción y dijimos que se les dé a todas, porque eso es lo que corresponde a un Estado de derecho, cumplir con el principio de igualdad y la rechazaron.

Por qué entonces si el rechazo obedece a cualquier inconexidad presentamos el proyecto y lo dispensamos y que se les dé a todas, las dispensas se las damos de una vez. Entonces, lo firmamos y le damos la dispensa con ese texto que presentó el diputado Ortega.

¿Por qué, diputadas y diputados, tendrían que hacer constar en actas el por qué ese trato diferenciado? Pero no porque me caen, porque me gusta más, porque me cae mejor una persona, no porque me parece admirable la labor, es que me puede parecer igualmente admirable esa labor que realizan allí y también la labor que realiza esta otra organización de cuidados paliativos de las que le leí.

No se puede, no se vale, no es adecuado que legislemos, diputados y diputadas, en específico para ninguna asociación, cuando se trata de una habilitación que tendría que darse de manera generalizada, de manera generalizada.

Ahí hay un problema, diputadas y diputados, ahí hay un problema y yo sé, yo sé que a veces se espera que proyectos así se tramiten, sin más, yo sé que se espera, seguramente pensarán ustedes que nada más habría que tramitarlo y que votemos, sin más, pero yo tengo el deber de explicarle a la ciudadanía por qué nuestro voto será como será y también el deber de intentar llamar la atención en el debate donde corresponde, aquí en micrófonos, a las diputaciones respecto al problema de fondo que hay en este proyecto de ley, al problema de fondo que hay en un proyecto de ley así.

Se llame como se llame la asociación beneficiaria, daría igual, eso da absolutamente igual en este caso diputados y diputadas.

Entonces, diputados y diputadas, cómo justifican el trato desigual, apegado a la jurisprudencia de la Sala que ha indicado en cuáles casos se puede relativizar ese principio de igualdad, cómo justifican que ese trato desigual sea razonable, sea proporcional, cómo lo justifican, diputados y diputadas, porque la justificación no puede ser que la asociación tenga algún tipo de conversación o diálogo con algún diputado o diputada, porque todas las asociaciones merecerían exactamente el mismo derecho.

Y vean, diputados y diputadas, insisto, el Frente Amplio no se opone a que se dé esta autorización de donaciones, porque incluso mocionamos para que se les dé a todas las organizaciones de bienestar social, a todas, que eso incluya a esta, a todas, y fue rechazado.

Entonces, yo llamo la atención, diputados y diputadas, no se vale intentar minimizar la discusión de proyectos de ley que tienen otras implicaciones, pretendiendo que van a pasar como una discusión irrelevante, no lo puede ser, diputados y diputadas, no lo puede ser.

Y sí hago un llamado a algo, porque yo sé cómo funcionan estos tiempos políticos, no, este no es ningún ataque a la asociación en cuestión, no, esto es una discusión jurídica que nos compete como diputados y diputadas que juramos respetar la Constitución Política.

Y, entonces, como yo sé cómo son estos tiempos de manipulación, ya seguro veré que dirán que es que nos oponemos a las obras que realiza la asociación en específico, nada más falso que eso.

Y cualquiera de ustedes que esté escuchando con atención sabe que eso es mentira, sabe que eso es falso, que esa no es la discusión central que estamos dando, que ese no es el asunto, porque propusimos que se le dé esta posibilidad a todas las asociaciones que tienen ese tipo de funciones de fines sociales, y eso incluye también Obras del Espíritu Santo, a esa y a todas las demás.

O me van a decir ustedes, diputados y diputadas, que no lleva razón la organización de la que les he leído del oficio, ¿la Fundación Clínica Cuidados Paliativos de San Rafael Arcángel? Dirán ustedes que esta no lo merece, pero la otra sí. ¿Cómo justifican que esta no lo merezca, pero la otra sí?” En la sesión también la legisladora Sofía Guillén Pérez se manifestó sobre la posible inconstitucionalidad del proyecto de ley y en lo conducente argumentó lo siguiente:

“Les decía, después del antecedente que la Sala Constitucional emite sobre el principio de igualdad, Servicios Técnicos advierte que bajo esta perspectiva otorgar en favor de una asociación de bien social un mecanismo con rango legal de financiamiento y de apoyo para su sostenimiento y desarrollo, podría ser difícil de explicar si este se hace con exclusión de otras organizaciones similares que también cumplen una función de beneficencia en la sociedad nacional.

Básicamente Servicios Técnicos nos está diciendo que no cumplimos el criterio de igualdad esbozado por la Sala y que por lo tanto atenta contra la Constitución Política el proyecto.

Y si ustedes tienen alguna duda, les recuerdo que precisamente el compañero diputado Acuña Soto leyó el criterio que nos envió la Fundación Clínica Cuidados Paliativos, en donde explícitamente dice: No estamos de acuerdo con el proyecto, que pretende generar una autorización general a instituciones estatales para darle donaciones a la Asociación Obras del Espíritu Santo.

Y nos dice esta Fundación: Como organización de cuidados paliativos, lo que nos gustaría son leyes igualitarias, no que solo favorezcan a un sector de la población, a nuestras organizaciones nos cuesta hacer fondos o recursos propios. Con todo respeto deberían hacer un proyecto de ley que favorezca por parejo a todas las organizaciones. Firma la fundadora de la Fundación Clínica Cuidados Paliativos, San Rafael Arcángel, oficio FCCPSRAJ072025 del 14 de abril del 2025.

Si ustedes tienen dudas de que efectivamente está generando una segmentación o un trato diferenciado, pues hay una fundación diciendo eso es un trato diferenciado justamente.

Entonces, no solo está el criterio de la Fundación, está el criterio formal de Servicios Técnicos diciéndonos que eso está mal. Pero además yo quisiera señalarles, compañeros y compañeras, que me parece un despropósito porque les recuerdo que, desde el 25 de junio del año pasado, ya la Asociación Obras del Espíritu Santo estaba habilitada a recibir esas donaciones. ¿Por quién? Por el IMAS. ¿Cómo? Porque ya hay una ley.

Lo que pasa es que esa ley, que sí es constitucional y es la que funciona hoy en día, pone requisitos. Por ejemplo, pone el requisito de tener una declaratoria de bienestar social y es para todas las organizaciones. Cualquier organización que cumpla sus requisitos queda habilitada a recibir las correspondientes donaciones.

Entonces, el proyecto de ley es un despropósito, es inconstitucional y no hace falta, porque ya la ley que habilita al IMAS a hacer esto, con criterios que sí son constitucionales, ya le permite a cualquier organización acceder al beneficio de esas donaciones si cumplen los criterios correspondientes.

Entonces, la pregunta que yo me hago es: ¿para qué hicieron este proyecto de ley?; es decir, ¿con qué fin? Si ya la Asociación recibe donaciones si está habilitada por el IMAS, pero debe cumplir los requisitos de la ley. Ella y cualquiera, no es solo para ella, es ella o cualquiera que cumpla esos requisitos.

Entonces, la pregunta aquí es: ¿por qué Liberación Nacional insiste en este proyecto de ley que es de su autoría?, ¿para qué si ya hay una ley que autoriza a cualquier organización a recibir esas donaciones si cumple requisitos como ser una organización de bienestar social? Y desde el año pasado esa Asociación que está en discusión acá ya recibe donaciones facultada por esa ley.

¿Qué es lo que ustedes quieren? ¿Ustedes lo que quieren es mandar una señal en año electoral? ¿Es eso? Nos tienen aquí gastando el tiempo mientras están en una esquina riéndose sin oír ninguno de los criterios que harán que esto se caiga en la Sala porque no les importa. (…)

La Ley del IMAS ya habilita esas donaciones. Obras del Espíritu Santo ya recibe esas donaciones. Hay requisitos y declaratoria de bienestar social. Listo, no se ocupa este proyecto. No se ocupa. Desde el 24 de junio del año pasado, Obras del Espíritu Santo ya recibe esas donaciones de esta naturaleza.

¿Entonces para qué están haciendo ustedes una ley especial para una asociación? ¿Cuál es la señal que ustedes le quieren enviar? ¿A quién? ¿Para qué? Diay, nada. Ustedes están en año electoral, eso es lo que sucede. Está bien, discutamos el proyecto”.

Asimismo, la diputada Priscilla Vindas Salazar, realizó las siguientes consideraciones:

“Pero es por eso que también se incluye, por ejemplo, o en las mociones que se intentó incluir, pensar en otras organizaciones de índole también religiosas. Aquí no es un tema de religión o no religión, es un tema que estamos y lo dice el criterio de Servicios Técnicos donde dice, que ya lo han leído mis compañeros, que, la causa de justificación del acto considerado desigual debe ser evaluado en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que debe existir necesariamente una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha, es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca.

Y más adelante lo que menciona es que bajo esa perspectiva del otorgar en favor de una asociación de bien social, un mecanismo con rango legal de financiamiento y de apoyo para su sostenimiento y desarrollo, podría ser difícil de explicar si este se hace con la exclusión de otras organizaciones privadas similares que también cumplen con una función de beneficencia en la sociedad nacional.

Okey, esto todo para decir qué hace que una organización tenga mayor peso que otra, por qué no todas pueden concursar con el mecanismo que ya existe de transparencia para concursar por fondos, es que puede obtener los fondos, no es que no los puede obtener, ya los puede obtener nada más porque estamos haciendo una discriminación de una organización versus otra.

Eso es lo que a mí no me parece y bueno, más allá de que no me parece, es inconstitucional. Y a mí me parece una falta de todo, que aquí se tenga el señalamiento de algo que no es para nada menor y se quiera pasar por alto e inclusive obligar a conocer este proyecto cuando hay un señalamiento de falta de inconstitucionalidad.

Entonces, compañeros y compañeras, insisto, esto no es un tema de religión o no religión, yo crecí en un hogar sumamente católico y sigo considerándome católica, pero no tiene que ver un tema con el otro, o sea, estamos aquí generando una desigualdad grosera que es una inconstitucionalidad, que no lo decimos nosotros, lo dicen Servicios Técnicos.

Y yo sé que Servicios Técnicos no es vinculante, a veces se toma como vinculante y para otras cosas no, pero es un señalamiento muy grave el que hace Servicios Técnicos, aunque no es vinculante, porque claramente estamos aquí votando este proyecto de ley a pesar de las advertencias, estamos haciendo caso omiso de algo que, por ejemplo, ya lo señalamos, como decía mi compañera Sofía Guillén, en el caso del Andrea Jiménez, no es en contra de la organización, es que la Carta Magna es muy clara y estamos generando una discriminación que no se puede justificar”.

Más adelante, la diputada Rocío Alfaro Molina insistió en las posibles inconstitucionalidades del proyecto de ley:

“En este caso, y a partir incluso de varios debates que se han dado en este Plenario legislativo cuando hablamos de proteger la democracia, entre otras cosas, estamos hablando de proteger el marco jurídico que resguarda los procedimientos, que resguarda las instituciones y que resguarda los recursos que son colectivos, los recursos económicos que nos pertenecen a todos y todas.

¿Por qué existe legislación que les impida al gusto a las instituciones públicas donar sus bienes a entidades privadas? Bueno, porque esas entidades públicas no son dueñas de esos bienes, son administradoras, están bajo su control. Esos bienes le pertenecen al pueblo de Costa Rica. Y por eso es que existe una legislación que dice cuáles son las reglas del juego y cuáles son los órganos que pueden o no decir si algo se puede dar y en qué circunstancias.

Por eso una de las normas y aquí hemos malacostumbrado decirles chayotes, que, en realidad, si recuerdo el dicho original se le decía así porque era algo que no hacía daño, o sea, que era difícil que alguien se opusiera, pero después se empezó a degradar esa expresión y se empezó a utilizar como algo irrelevante. Ese no era el objetivo, digamos, la forma en la que se llama originalmente, pero muchos de estos proyectos están relacionados con una obligación legal.

¿Cuál es esa obligación legal? De tener que legislar cuando hay una situación puntual en la que se vaya a hacer una excepción y se le vayan a otorgar recursos, por ejemplo, terrenos, donación de vehículos, donación de edificios a entidades de carácter privado.

Y entonces se hacen esos proyectos para decir, bueno, aquí hay unas condiciones, aquí hay una fiscalización, aquí hay una justificación de que amerita, de que es posible, de que todas las partes están de acuerdo y, además, pues, por supuesto, de que hay una condición de beneficio para la población que lo justifica.

Pero aquí no se quiere hacer eso, aquí no se está hablando de una donación puntual de una entidad pública a una entidad privada, se está hablando de una donación general. Es decir, que, para efectos de obras del Espíritu Santo, ya no se tendrían que legislar puntualmente y decir, este ministerio le va a donar un terreno, no, ya estaría, estaría legislado de previo.

Y no les parece a ustedes eso muy irregular, que se escoja a una única organización para decirle que, en general, ya tiene la aprobación para recibir cualquier tipo de donación, eso es muy impropio, eso es muy inadecuado.

Y podría ser Obras del Espíritu Santo, podría ser cualquier otra organización, igual lo estaríamos señalando.

Pero por favor, tampoco nos pongamos de ingenuos y de ingenuas al no observar el poder de proyección que tiene y de divulgación que tiene una determinada organización. Sí, es una organización que un día está en la tarima del señor presidente, otra en la del señor alcalde, todos los días vemos anuncios, todos ellos por labores muy loables.

Pero si es una organización fuerte, por qué es la escogida para ser favorecida por una legislación especial que le va a impedir o que hace innecesario tener que legislar puntualmente cuando una entidad pública le quiera hacer donaciones, porque aquí no es solamente quien recibe, tal vez nos hemos centrado más en eso por hablar del efecto discriminatorio que tiene sobre otras organizaciones, aquí también el efecto es sobre quienes donan.

Se está dando una autorización, lo que popularmente llamamos un cheque en blanco, se está diciendo no se debe cumplir con los criterios y los requisitos que solicita el IMAS.

¿Por qué? Porque una entidad pública, vamos a ponerlo así, porque un jerarca de una entidad pública puede tomar bienes que pertenecen a todos los y las costarricenses y darlo como un cheque en blanco sin tener que dar una explicación.

Aquí cabe realmente preguntarnos, y vamos a ver, porque todos y todas sabemos que esas organizaciones de bien social existen porque el Estado no se ha hecho suficientemente cargo de cubrir las necesidades de una población que tiene una creciente población vulnerable, okey.

Pero entonces, ante ese escenario, este proyecto de ley lo que plantea es un cheque en blanco para todas las entidades públicas para darle donación a una organización, podría ser una organización que administra un padre, podría ser una organización que fomenta el deporte, podría ser una asociación cultural, el caso es que es una.

Y a ustedes, señoras y señores, no les parece que esos señalamientos, que eso no es una cosa de gustos, no es un asunto de que Servicios Técnicos se le ocurrió, es que está citando a la Constitución, esa misma que hemos defendido en muchas ocasiones y que hemos señalado que algunos quieren irrespetar”.

En atención a tales argumentos únicamente consta la intervención del diputado Luis Fernando Mendoza Jiménez que, en resumen, afirmó lo siguiente:

“Yo quiero pedir el voto afirmativo por este proyecto de ley, independientemente que sea de Liberación Nacional o que sea de cualquier partido político, es un buen proyecto de ley, reitero que atiende a la población infantil vulnerable”.

Luego de tales intervenciones, el proyecto de ley fue sometido a votación obteniendo treinta y un votos a favor, y nueve en contra (ver acta de la sesión plenaria ordinaria n.°27 de 19 de junio de 2025, visible a folios 1352-1389 de la copia del expediente legislativo, tomo V).

VI.- JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL PRINCIPIO DE IGUALDAD Estimamos que debe partirse de la premisa de que el principio de igualdad es fundamental en todo ordenamiento jurídico. Justamente, la Declaración Universal de los Derechos Humanos parte, en su preámbulo, de la noción de que:

[L]a libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana.

Nuestra Constitución establece en el art. 33 lo siguiente:

Art. 33.- Toda persona es igual ante la ley y no podrá practicarse discriminación alguna contraria a la dignidad humana.

Como tesis de principio, la noción de igualdad, en el sentido que es utilizada por el art. 33 de la Constitución Política y que ha sido examinado en abundante jurisprudencia de este Tribunal, implica que todas las personas tienen derecho a ser sometidos a normas –legislativas, reglamentarias o administrativas– que no generen diferencias de trato a personas que se encuentran en condiciones fácticas, materiales o jurídicas que son iguales (principio de igualdad “en la ley”). Es decir, no se pueden establecer diferencias de trato regulatorio que no estén fundamentadas en condiciones objetivas y relevantes de desigualdad, o que no sean necesarias, razonables o proporcionales a la finalidad que se persigue al establecer la diferencia de trato. En tal sentido, lo que resulta cuestionable no es la mera diferenciación de trato “razonable y objetivo”, sino los abordajes injustificados, infundados y desproporcionados. Conforme con lo anterior, para que un trato diferenciado sea legítimo es indispensable que cumpla con los componentes del juicio de razonabilidad.

De la mano con lo anterior, los operadores jurídicos están sometidos al principio constitucional de igualdad a efecto de que no realicen distinciones odiosas respecto de la aplicación de las normas jurídicas frente a personas o colectivos que se encuentren en idénticas circunstancias (principio de igualdad “ante la ley”).

La Sala Constitucional tiene múltiples precedentes relacionados con la tutela constitucional del principio de igualdad. Desde su más temprana jurisprudencia, este Tribunal ha establecido límites al poder público y concretamente a la Asamblea Legislativa al hacer referencia al principio de “igualdad en la ley” de modo que no se establezcan diferencias o distinciones que carezcan de una base razonable que justifiquen esa diferenciación:

“El principio de igualdad ante la Ley, recogido en el artículo 33 Constitucional, ha sido desarrollado por esta Sala en numerosas sentencias, distinguiendo la "igualdad ante la ley" o "igualdad en la ley" de la "igualdad en aplicación de la ley". La primera afecta esencialmente al legislador y la segunda a quienes deben aplicarla, de tal modo que, la "igualdad ante la ley" precisa un cotejo de los supuestos de hecho, en otras palabras, lo que prohíbe el principio de igualdad jurídica, en este sentido, es la discriminación, es decir, que la desigualdad de tratamiento legal sea injustificada; y la "igualdad en aplicación de la ley" un cotejo de los diferentes casos litigiosos planteados, a saber, que en el plano de aplicación de la ley, el principio obliga a que ésta sea aplicada, efectivamente, de modo igual a todos aquellos que se encuentren en la misma situación, sin que quien deba aplicarla pueda establecer diferencia alguna en razón de las personas o de circunstancias que no sean precisamente las presentes en la norma”. (Sentencia n.°1993-5388. Lo destacado no corresponde al original).

Se destaca de dicha sentencia justamente que el principio de igualdad prohíbe que la desigualdad de tratamiento legal sea injustificada, es decir, carente de una motivación razonable.

En la sentencia n.°1996-02754 la Sala cita lo dicho por la PGR en lo relativo al principio de igualdad en la ley:

“[E]l Principio de Igualdad Constitucional, Igualdad en la Ley e Igualdad en la Aplicación de la Ley debe ser analizado desde dos vertientes, frente al legislador y frente a la aplicación de la norma. Que en ese sentido, la sentencia número 0144 del 12 de julio de mil novecientos ochenta y ocho, dictada por el Tribunal Constitucional Español, dijo: "El principio de igualdad que garantiza la Constitución (art.14) y que está protegido en último término por el recurso constitucional de amparo (art. 53.2 CE) opera, como tantas veces hemos dicho, en dos planos distintos. De una parte, frente al legislador, o frente al Poder reglamentario, impidiendo que uno u otro puedan configurar los supuestos de hecho de la norma, de modo tal que se dé trato distinto a personas que desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación o, dicho de otro modo, impidiendo que se otorgue relevancia jurídica a circunstancias que, o bien pueden ser jamás tomadas en consideración por prohibirlo así, expresamente la propia Constitución, o bien no guardan relación alguna con el sentido de la regulación que, al incluirlas, incurre en arbitrariedad y es por eso discriminatoria. En otro plano, en el de la aplicación, la igualdad ante la ley obliga a que esta sea aplicada efectivamente de modo igual a todos aquellos que se encuentran en la misma situación, sin que el aplicador pueda establecer diferencia alguna en razón de las personas o circunstancias que no sea precisamente las presentes en la norma (...)" (Estudios sobre la Constitución Española, Tomo II, página 839). Que es en ese tanto, para determinar que un grupo de personas se encuentra discriminado, se requiere que otro grupo se encuentre en mejor posición o disfrutando de un régimen jurídico más favorable”. (Lo destacado no corresponde al original).

Luego, en esa misma sentencia, la Sala realiza las siguientes consideraciones:

“El principio de la igualdad es consubstancial al ser humano. Hoy la igualdad ante la ley es un derecho inmanente a la persona, propio de toda sociedad civilizada y bastión de todo orden jurídico. No hay libertad, no hay democracia, no hay justicia, si no hay igualdad ante la ley. Es un axioma universal, que ya nadie debate. Su desconocimiento -ante cualquier circunstancia- viola los principios de la libertad y de la equidad, del Derecho y del interés público. Quienes ostentan el poder -como depositarios temporales de la autoridad del Estado- deben velar por la eficacia de este principio, en todas las manifestaciones de sus mandatos: en la promulgación de la ley, en su ejecución y su aplicación. De otra manera estarían transgrediendo la Constitución y mancillando la esencia de los derechos del hombre y de la mujer. La norma legal o reglamentaria, o bien su ejecución o aplicación, que de cualquier forma instituye un privilegio, es contraria al principio de la igualdad ante la ley. "Per imparem non habet imperium" (entre iguales no hay derecho preferente), dice un aforismo latino. Cuando una Constitución moderna establece un catálogo de derechos individuales básicos, tales como la igualdad ante la ley, dicha Constitución prohíbe por ello mismo la sanción de leyes que consagren desigualdades entre los sujetos de derecho, o debe entenderse que la ley abroga aquellas otras leyes anteriores de las que pudieran derivarse desigualdades frente a la aplicación de la nueva norma”. (Lo destacado no corresponde al original).

En la sentencia n.°2000-05378 la Sala insistió en que el principio de igualdad es, además de un derecho, una obligación impuesta a los poderes públicos a fin de que se otorgue un trato igualitario a quienes se encuentren en una misma condición. Además, introdujo la distinción entre la diferenciación y la discriminación. En ese sentido, este Tribunal enfatizó que la Constitución Política prohíbe la discriminación, pero no excluye la posibilidad de que el poder público pueda otorgar tratamientos diferenciados a situaciones material y jurídicamente distintas. Lo anterior, eso sí, siempre y cuando se funde en una base objetiva, razonable y proporcionada. Ante lo cual, el principio de igualdad en la ley impide establecer una norma de forma tal que se otorgue un trato diferente a personas o situaciones que, desde un criterio de razonabilidad, se encuentran en la misma situación fáctica. Al respecto, la Sala dejó establecidas las siguientes consideraciones:

“II.- Sobre el Principio de Igualdad y el Derecho a la no Discriminación. El artículo 33 de la Constitución establece la igualdad, no sólo como principio que informa todo el ordenamiento, sino además como un auténtico derecho subjetivo en favor de los habitantes de la República. En razón de ello se proyecta sobre todas las relaciones jurídicas, especialmente las que se traban entre los ciudadanos y el poder público. De ahí que el derecho a la igualdad se resume en el derecho a ser tratado igual que los demás en todas y cada una de las relaciones jurídicas que se constituyan. Por otra parte, la igualdad es también, una obligación constitucionalmente impuesta a los poderes públicos, lo cual consiste en tratar de igual forma a los que se encuentren en iguales condiciones de hecho, constituyéndose, al mismo tiempo, en un límite a la actuación del poder público. No obstante ello y que, en tesis de principio, todos son iguales ante la ley, en la realidad se pueden dar situaciones de desigualdad. Aquí es importante indicar que existen dos conceptos básicos que suelen confundirse al hablar del tema de la igualdad ante la Ley, como lo son la discriminación y la diferenciación. La Constitución prohíbe la discriminación, pero no excluye la posibilidad de que el poder público pueda otorgar tratamientos diferenciados a situaciones distintas, siempre y cuando se funde en una base objetiva, razonable y proporcionada. Resulta legítima una diferenciación de trato cuando exista una desigualdad en los supuestos de hecho, lo que haría que el principio de igualdad sólo se viola cuando se trata desigualmente a los iguales y, por ende, es inconstitucional el trato desigual para situaciones idénticas. En el caso de examen es menester hablar sobre la igualdad en la ley, y no en la aplicación de la ley, que es otra de las facetas del principio de igualdad constitucional. La igualdad en la ley impide establecer una norma de forma tal que se otorgue un trato diferente a personas o situaciones que, desde puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación de hecho. Por ello, la Administración en su función reglamentaria y el legislador, tienen la obligación de no establecer distinciones arbitrarias entre situaciones de hecho cuyas diferencias reales, en caso de existir, carecen de relevancia, así como de no atribuir consecuencias jurídicas arbitrarias o irrazonables a los supuestos de hecho legítimamente diferenciados. De esta forma, no se puede hablar de discriminación o de trato desigual, cuando quienes lo alegan se encuentran en una situación de desigualdad de circunstancias, y tampoco puede hablarse de derecho de equiparación cuando existen situaciones legítimamente diferenciadas por la ley, que merecen un trato especial en razón de sus características. En este sentido, ya la Corte Plena, en sesión extraordinaria del veintisiete de noviembre de mil novecientos ochenta, manifestó:

‘El principio de igualdad que establece el artículo 33 de la Constitución, no tiene un carácter absoluto pues no concede propiamente un derecho a ser equiparado a cualquier individuo sin distinción de circunstancias, sino más bien a exigir que la ley no haga diferencias entre dos o más personas que se encuentran en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, y no puede pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales’”. (Lo destacado no corresponde al original).

Además, haciendo eco de sus propios precedentes, este Tribunal ha afirmado lo siguiente:

“VI. - Sobre el principio general a la igualdad y su excepción. El fundamento principal de la accionante para impugnar el artículo 4 de la Ley de Opciones y Naturalizaciones radica en considerar que la norma infringe el principio general a la igualdad. Se debe recordar que el principio de igualdad admite que no en todos los casos se debe recibir un trato igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica, de manera tal que no toda desigualdad constituye una discriminación. Así las cosas, la igualdad solo es violentada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. En múltiples ocasiones, esta Sala ha sostenido que este principio pretende garantizar que quienes se encuentren en iguales condiciones reciban un mismo tratamiento jurídico. De esta manera, para demandar un trato igual debe demostrarse que se está ante una misma situación jurídica y que por razones de justicia, se obliga a que todo trato diferenciado se encuentre justificado. Ciertamente, la Constitución Política como instrumento jurídico por excelencia regula el principio a la igualdad y de él emana la obligación de no discriminar, salvo que existan elementos que permitan un tratamiento distinto. Para los efectos de ilustrar la aplicación de este principio en la jurisprudencia de esta Sala, se cita la sentencia No. 2008-07228, en cuanto establece lo siguiente:

“VIII.- Sobre el DERECHO A LA IGUALDAD en general.- Como tesis de principio, la noción de igualdad, en el sentido que es utilizada por el artículo 33 de la Constitución Política y que ha sido examinado por abundante jurisprudencia de este Tribunal, implica que todas las personas tienen derecho a ser sometidos a las mismas normas y obtener el mismo trato (igualdad en la ley y ante la ley); mejor aún, que no se pueden establecer diferencias de trato que no estén fundamentadas en condiciones objetivas y relevantes de desigualdad, o que no sean necesarias, razonables o proporcionales a la finalidad que se persigue al establecer la diferencia de trato. Este principio general, lo que significa, es que la desigualdad debe surgir de un acto legislativo (reserva de ley) por tratarse del desarrollo de un derecho fundamental y sus fines, ser conformes con los principios y valores de la Constitución Política, lo que supone, también, que la diferencia de trato deba fundarse en supuestos de hecho que sean válidos y diferentes. […] Por otra parte, la igualdad es también una obligación constitucionalmente impuesta a los poderes públicos, la cual consiste en tratar de igual forma a los que se encuentren en iguales condiciones de hecho, constituyéndose, al mismo tiempo, en un límite a la actuación del poder público. No obstante ello y que, en tesis de principio, todos son iguales ante la ley, en la realidad se pueden dar situaciones de desigualdad.

IX.- Sobre la DISCRIMINACIÓN y la DIFERENCIACIÓN.- Es importante indicar que existen dos conceptos básicos que suelen confundirse al hablar del tema de la igualdad ante la Ley, como lo son la discriminación y la diferenciación. La Constitución prohíbe la discriminación, pero no excluye la posibilidad de que el poder público pueda otorgar tratamientos diferenciados a situaciones distintas, siempre y cuando se funde en una base objetiva, razonable y proporcionada. Resulta legítima una diferenciación de trato cuando exista una desigualdad en los supuestos de hecho, lo que haría que el principio de igualdad sólo se viole cuando se trata desigualmente a los iguales y, por ende, es inconstitucional el trato desigual para situaciones idénticas. En el caso de examen es menester hablar sobre la igualdad en la ley, y no en la aplicación de la ley, que es otra de las facetas del principio de igualdad constitucional. La igualdad en la ley impide establecer una norma de forma tal que se otorgue un trato diferente a personas o situaciones que, desde puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación de hecho. Por ello, la Administración -en su función reglamentaria- y el legislador, tienen la obligación de no establecer distinciones arbitrarias entre situaciones de hecho cuyas diferencias reales, en caso de existir, carecen de relevancia, así como de no atribuir consecuencias jurídicas arbitrarias o irrazonables a los supuestos de hecho legítimamente diferenciados. De esta forma, no se puede hablar de discriminación o de trato desigual, cuando quienes lo alegan se encuentran en una situación de desigualdad de circunstancias, y tampoco puede hablarse de derecho de equiparación cuando existen situaciones legítimamente diferenciadas por la ley, que merecen un trato especial en razón de sus características.” (Ver en igual sentido las sentencias número 0337-91 y 0831-98)”. (Sentencia de esta Sala n.°2010-01656, reiterado en el voto n.°2022-013753. Lo resaltado no corresponde al original).

Sobre el principio de igualdad en la ley, esta Sala dictó la sentencia n.°2011-004575 en la cual se realizaron las siguientes consideraciones:

“Igualdad en la ley supone que todos debemos estar sometidos razonablemente a los mismos estándares y disfrutar los mismos mecanismos jurídicos que permitan hacerlo valer, responde a una exigencia del principio de generalidad frente a los privilegios, que precisamente empezaron a combatirse desde la revolución francesa, en cuanto exigía un trato igual o similar para todos quienes se encontraran en un mismo supuesto de hecho o en situaciones cuyas diferencias reales carecen de relevancia. Las normas jurídicas en consecuencia deben estar redactadas de la forma más impersonal y universal que sea posible, salvo que, los privilegios se justifiquen con base en normas constitucionales o de los derechos humanos que permitan tales distinciones o persigan esos fines, para alcanzar un derecho real y razonable que garantice una mayor igualdad de hecho o con el fin de compensarla. Pero tal mecanismo debe estar justificado no sólo en que la medida de referencia sea útil, sino debe ser necesaria para lograr un objetivo legítimo y de derecho de igual rango en una sociedad democrática, como lo han establecido los tribunales internacionales de derechos humanos. (…) Cuando el Estado concede un derecho que no se fundamenta directamente en una norma constitucional o de grado superior, debe hacerlo sin discriminación, dado que el producto del propio legislador se encuentra limitado por un ordenamiento jurídico superior que le controla. Por otra parte, el principio de generalidad cede si hay razones fundadas en condiciones objetivas y relevantes de desigualdad, consecuentemente es posible discriminar o dar un trato diverso a quienes se encuentren en situaciones disímiles o diversas de hecho, caso contrario, si no las hay el legislador no puede establecerlas, aunque goce de la discrecionalidad y la libertad de configuración del derecho. De esta manera, no podría permitirse los efectos discriminatorios de una norma”. (Lo resaltado no corresponde al original).

El precedente citado pone de manifiesto justamente que el principio de igualdad en la ley responde a una exigencia del principio de generalidad, el cual puede ceder solamente en caso de que existan razones debidamente fundadas en condiciones objetivas y relevantes de desigualdad que las justifiquen.

Asimismo, la Sala ha dicho lo siguiente:

“C.- Sobre la violación a la igualdad, principio de razonabilidad y proporcionalidad. Con fundamento en el principio de libertad de configuración el legislador tiene amplias facultades para regular la conducta de los administrados y de sus servidores públicos, de manera que puede establecer reglas jurídicas iguales a quienes están en iguales condiciones, e incluso establecer diferentes categorías o grupos entre las personas que se encuentran en diferentes condiciones, o si persigue objetivos fundados en los tratados internacionales de derechos humanos o en la Constitución Política. Únicamente la desigualdad que esté desprovista de una justificación objetiva y razonable violenta la Constitución Política. (…) De ahí que, lo anterior lleva al Tribunal a considerar que existe una incongruencia con la razonabilidad de las normas. En la sentencia No. 1999-05236 la Sala estableció los siguientes componentes de la razonabilidad:

“…este Tribunal estima prudente hacer referencia a lo que se considera es la ‘razonabilidad de la ley como parámetro de constitucionalidad’. Conviene recordar, en primer término, que la ‘razonabilidad de la ley’ nació como parte del ‘debido proceso sustantivo’ (substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial ‘debido proceso’ se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La superación del ‘debido proceso’ como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada ‘razonabilidad técnica’ dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de ‘razonabilidad técnica’ hay que analizar la ‘razonabilidad jurídica’. Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin: en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable (en similar sentido pueden consultarse las sentencias números 1738-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos y 08858-98 de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho). La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la ‘razonabilidad ‘ al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que ‘...La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea ‘exigible’ al individuo..." (sentencia de esta Sala número 3933-98 de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho). En el sentido del criterio anteriormente expuesto, esta Sala ha venido aplicando la institución en su jurisprudencia. (Lo que está en negritas no corresponde al original).” Ahora bien, la Sala ha establecido en la sentencia No. 2006-06347, que:

“Un beneficio se convierte en privilegio cuando no encuentra una justificación que razonablemente lo ampare. El principio de igualdad jurídica determina un tratamiento jurídico igual para quienes se encuentran en igualdad de situación y un tratamiento desigual para quienes se encuentren en situaciones diferentes. La diferencia de situación puede ser real, o bien, determinada por la ley, en cuyo caso tal determinación está sujeta al principio de razonabilidad para ser válida: la diferencia debe ser razonable. Caso contrario, se incurre en una discriminación odiosa por irrazonable, y como tal creadora de una situación que no se conforma con el principio del artículo 33 constitucional. En ese sentido, señala que esta Tribunal ha considerado que la igualdad:

"…solo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que debe existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha…" (Resolución N° 316-93 de nueve horas treinta y nueve minutos del veintidós de enero de mil novecientos noventa y tres, reafirmada por la sentencia N° 1045-94 de las once horas cincuenta y un minutos del dieciocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, entre otras).” (Ver sentencia de esta Sala n.°2012-003267. Lo subrayado no corresponde al original).

Dicha sentencia enfatiza en que el principio de igualdad exige un tratamiento jurídico igual para quienes se encuentran en igualdad de situación y un tratamiento desigual para quienes se encuentren en situaciones diferentes. La diferencia de situación puede ser fáctica, o bien, determinada por la ley, en cuyo caso tal determinación está sujeta al principio de razonabilidad para ser válida: la diferencia debe ser razonable. De no estar fundamentada en criterios de razonabilidad, se incurre en una discriminación odiosa, y como tal creadora de una situación que no se conforma con el principio del artículo 33 constitucional. Es decir, la diferenciación –que es posible– para ser válida debe sujetarse al principio de razonabilidad. En otras palabras, la diferencia debe ser razonable y encontrarse debidamente justificada en el trámite legislativo.

En la sentencia n.°2015-003569 este Tribunal hizo expresa alusión al principio de trato diferenciador y justificación razonable al examinar que una determinada medida adoptada en perjuicio de los periodistas estaba desprovista de justificación, lo que implicó una lesión al principio de igualdad:

“VII.- SOBRE EL PRINCIPIO DE IGUALDAD. El principio de igualdad implica, tal y como lo ha reconocido la Sala Constitucional en múltiples resoluciones, que todas las personas que se encuentran en una misma situación deben ser tratadas en forma igual. Por otra parte, “El principio de igualdad, contenido en el Artículo 33 de la Constitución Política, no implica que en todos los casos, se deba dar un tratamiento igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica que pueda existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho la Sala, sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Pero, además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que deba existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha. Es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal de la ley, no prohíbe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, como tratamiento diverso. Todo lo expresado quiere decir, que la igualdad ante la ley no puede implicar una igualdad material o igualdad económica real y efectiva” (véanse los votos n.° 1770-94 y 1045-94).

El punto está en determinar si esta diferenciación de trato está fundada en fines legítimos constitucionalmente, en sí es objetiva, es decir, si está sustentada en un supuesto de hecho diferente, si está basada en diferencias relevantes (tertium comparationis), si existe proporcionalidad entre el fin constitucional y el trato diferenciado que se ha hecho y el motivo y el contenido del acto y si ese trato es idóneo para alcanzar el fin que se persigue.

En el primer supuesto, la diferencia de trato supone que esté basada en objetivos constitucionalmente legítimos, lo que conlleva tres consecuencias en la finalidad perseguida. En primer lugar, las leyes no pueden perseguir fines que contradigan el Derecho de la Constitución o las normas que se encuentran en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos. En segundo término, cuando se persiguen fines no tutelados constitucionalmente, pero que no contradicen sus valores y principios, la diferenciación de trato debe ser estrictamente vigilada en relación con los supuestos de hecho que la justifican y la finalidad que persigue. Por último, cuando se persigue un fin constitucionalmente tutelado la diferenciación de trato será válida siempre y cuando respete los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y sea necesaria.

La Sala Constitucional, en el voto Nº 4883-97, expresó sobre este principio, lo siguiente:

“El principio de igualdad, contenido en el Artículo 33 de la Constitución Política, no implica que en todos los casos, se deba dar un tratamiento igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica que puedan existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho esta Sala, sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que debe existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha. Es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal de la ley, no prohibe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, con tratamiento diverso. Todo lo expresado quiere decir, que la igualdad ante la ley no puede implicar una igualdad material o igualdad económica real y efectiva.’ (Sentencia número 6832-95 de 16:15 horas del 13 de diciembre de 1995).” (…)

Por último, el trato diferenciador que hace la directriz cuestionada entre periodistas y no periodistas no tiene justificación razonable, no persigue un fin constitucional legítimo, por lo que en sí misma vulnera el principio de igualdad de todas aquellas personas que ostentan la condición de comunicador social.

IX.- Conclusión: Así las cosas, este Tribunal considera que sí presenta una vulneración a los derechos fundamentales alegados, en razón de no se logran demostrar los motivos –razonablemente justificados– por los cuales se estableció una directriz para canalizar la entrega de la información requerida por los periodistas a través de la Dirección Ejecutiva; trato que no se aplica a otros usuarios”. (Lo destacado no corresponde al original).

En la sentencia n.°2018-12095 esta Sala realizó las siguientes consideraciones:

“De allí que el principio de igualdad no tenga un carácter absoluto, ya que no concede propiamente un derecho a ser equiparado a cualquier individuo sin distinción de circunstancias. Por el contrario, lo que realmente prescribe, es que no se hagan diferencias entre dos o más personas que se encuentren en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, sin que pueda pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales. En consecuencia, mientras la diferenciación debidamente justificada permanece en armonía con los derechos fundamentales y la dignidad humana, la discriminación, entendida desde un punto de vista jurídico, significa otorgar un trato diferente con base en características particulares que resultan injustas, arbitrarias o irrazonables. Téngase presente que cuando las distinciones son razonables, están fundamentadas en criterios preestablecidos y su contenido es equitativo, correcto y lógico. Esto es así, porque la justificación del acto que confiere el trato distinto debe ser sopesada con su finalidad y efectos, de forma tal que exista un vínculo razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad a alcanzar”. (Lo subrayado corresponde al original).

En la sentencia n.°2023-008157 –al hacer eco de la sentencia n.°2011-004575– este Tribunal dijo:

“El Estado, al promulgar las leyes, está en la obligación de que cumplan con la ideología constitucional, tanto que sean producto de un ejercicio democrático, entendido en su sentido formal y material, como también, para impedir el establecimiento de privilegios que no estuvieran debidamente justificados en fines congruentes con el Derecho de la Constitución. (…)

La forma en que se evitan –los privilegios– es exigir que cuando la ley establezca diferenciaciones, estas se encuentren plenamente justificadas en intereses y criterios objetivos superiores del ordenamiento jurídico”. (Lo destacado no corresponde al original. Criterio que fue reiterado en la sentencia n.°2025-005205).

De este pasaje es preciso enfatizar que exigir que cuando la ley establezca diferenciaciones, estas se encuentren plenamente justificadas en criterios objetivos superiores del ordenamiento jurídico, supone evitar privilegios. Ergo, si la diferenciación definida por el legislador no se encuentra plenamente justificada, esta resulta inconstitucional por lesionar el art. 33 de la Constitución Política.

El anterior desarrollo jurisprudencial no implica que este Tribunal también haya admitido la legitimidad de medidas legislativas, reglamentarias o administrativas diferenciadas en atención a las diversas cualidades que se estén examinando. De hecho, se ha avalado la constitucionalidad de las denominadas “medidas de discriminación positiva”, pues el hecho de tomar conciencia que hay poblaciones o personas que están material y jurídicamente en condiciones diferentes también es una manifestación del principio de igualdad entendida como una medida de equiparación. Al respecto, esta Sala ha afirmado lo siguiente:

“El tomar conciencia de ese hecho [las diferencias]es lo que justifica que, en aras del principio de igualdad, el Estado fomente y establezca medidas tendentes a brindar trato distinto a los desiguales, debido a que las diferencias existentes entre los sujetos lo justifican. Estas diferencias o situaciones particulares constituyen lo que la Sala ha denominado en su reiterada jurisprudencia "elementos objetivos de diferenciación", que justifican y ameritan un trato diferenciado en determinadas circunstancias, es decir, lo que se conoce en la doctrina constitucional como "discriminación positiva" y más correctamente “acciones positivas”, que consisten en dar un tratamiento especial a aquellas personas o grupos que se encuentren en una situación de desventaja con respecto a los demás, como es el caso de las mujeres, quienes socialmente no se encuentran en igualdad de condiciones con el hombre, no por diferencias de capacidad sino más bien por mandatos sociales. Este tratamiento diferenciado busca compensar esa situación de desigualdad original y se orienta al logro de una "igualdad real" entre los sujetos. Debe resaltarse que, a juicio de este Tribunal Constitucional esa diferencia de trato no quebranta el principio de igualdad, por el contrario, resulta de la aplicación del mismo y de una adecuada interpretación del Derecho de la Constitución; de hecho, existen diversos instrumentos jurídicos tendientes a fomentar esa igualdad real entre los sujetos”. (Sentencia n.°2008-012582. Lo destacado no corresponde al original).

A la luz de lo anterior, esta minoría estima que no es contrario al principio de igualdad que la ley establezca determinadas y puntuales medidas de acción afirmativa cuando estas sean necesarias para enderezar unas específicas situaciones de desigualdad objetiva que afecten a particulares colectivos y se procure de ese modo aspirar a la igualdad real o material. Lo anterior, claro y está, siempre y cuando la medida se base en criterios objetivos y razonables que el legislador está en la obligación de justificar:

“[L]a discriminación positiva es válida siempre que se base en criterios objetivos y razonables, el Estado debe establecer con toda claridad la creación de categorías o grupos de personas, que merecen un tratamiento diferenciado, pero también, al impulsar la igualdad no debe dejar a personas por fuera de las medidas, es decir, debe cohesionar de la mejor manera aquellos que se encuentran en la misma situación con el fin agrupar a las personas que se encuentran en la misma desventaja que otras, para balancear sus relaciones de hecho, como también de derecho. Lo que no se puede hacer es establecer diferencias cuando la misma situación exige un tratamiento igual para las personas que pertenecen a esa categoría”. (Sentencia n.°2024-023246. Lo destacado no corresponde al original).

A partir de este profuso repaso de la jurisprudencia de la Sala Constitucional concluimos que el principio de igualdad contenido en el art. 33 de la Constitución Política exige que en todos los casos que razonablemente se encuentren en una misma condición, las normas jurídicas deben darle un trato igualitario. Lo que no implica que en todos los escenarios el poder regulador deba responder prescindiendo de posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica. En cuyo caso, el principio de igualdad se viola cuando la desigualdad normativa carece de elementos objetivos de diferenciación que justifiquen razonablemente la decisión jurídica adoptada. Le corresponde al emisor de la norma jurídica mostrar y justificar la razonabilidad de su decisión regulatoria.

En un Estado social y de derecho como el nuestro el principio de igualdad se erige también en un instrumento de transfor­mación social para intentar equiparar a quienes lo requieren –igualdad real o material–, pero igualmente los poderes públicos deben razonablemente definir los destinatarios de estas medidas y justificar el trato distintivo.

En definitiva, el principio de igualdad se establece como uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico y, en esa medida, debe emplearse como criterio básico para la producción normativa y su posterior interpretación y aplicación por parte de los operadores jurídicos.

VII.- SOBRE LA FIGURA DE LAS DONACIONES Y LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Dado que el proyecto de ley que se somete a consulta se refiere esencialmente a una prerrogativa para todo el Estado y todas sus instituciones para apoyar al sostenimiento de la AOES a través de la donación de “toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil para colaborar”, consideramos necesario realizar una breve referencia a la figura de las donaciones públicas.

La donación es un acto de liberalidad que conlleva el traspaso de un bien de una persona a otra, sea esta física o jurídica. Implica, por tanto, la reducción del patrimonio del donante en favor de un tercero que recibe la donación. Al respecto, por ejemplo, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha indicado lo siguiente:

“El contrato de donación, se basa en un acto de liberalidad, el cual implica una reducción del patrimonio del donante, en beneficio de un tercero, con quien no lo liga ninguna deuda. El donante decide trasladar una porción de su patrimonio en forma gratuita, esto es, no recibe a cambio ninguna contraprestación, y el convenio requiere para su perfeccionamiento, la aceptación del donatario dentro de las condiciones previstas en el canon 1399 del Código Civil”. (Lo destacado no corresponde al original. Sentencia n.°00547 – 2002).

Asimismo, la Sala Constitucional se ha referido a las cualidades del contrato de donación en los siguientes términos:

“VIII.- LA DONACION.- Para la más calificada doctrina nacional del Derecho Privado, la figura jurídica de la donación "es un contrato esencialmente gratuito, que tiene como característica determinante que provoca una ventaja patrimonial específica para el donatario, o sujeto beneficiado con el contrato, que consiste en un enriquecimiento autorizado legalmente, que en principio no está sujeta a contraprestación"; tiene como consecuencia la traslación del dominio de un bien y la eficacia del contrato es de naturaleza real. Como contrato que es, la donación debe cumplir con los requisitos y elementos de todo acto jurídico, lo que significa que sólo debe ser realizado por sujetos de derecho con capacidad para hacerlo, que debe manifestarse en dos planos diferentes, como capacidad jurídica, que es la potencialidad de ser sujeto de efectos de derecho y como capacidad de actuar, que es la que le reconoce la ley; la capacidad se complementa con la legitimación, de manera que el sujeto podrá realizar un determinado contrato, por no estarle prohibido expresamente por la ley (artículo 28 Constitución Política)”. (Sentencia n.°2000-06328).

No obstante, tratándose de la Administración Pública ese acto de liberalidad, encuentra su límite infranqueable en el principio de legalidad que emana tanto de la Constitución Política como de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) e implica que sus actos requieren de norma legal expresa que los autorice. En consecuencia, de no existir esta la donación se encontraría irremediablemente vedada.

Ahora bien, cabe precisar que la Administración Pública dispone a su favor de un patrimonio público que requiere ser debidamente resguardado y custodiado. En esa medida, por ejemplo, nuestro ordenamiento jurídico establece condiciones para autorizar o impedir la libre disposición de este patrimonio.

En primer lugar, la Constitución Política ordena que le corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa la enajenación de los bienes propios de la Nación y especifica de forma muy puntual cuáles bienes no pueden salir del dominio o del control del Estado:

Art. 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(…)

• 14)Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.

No podrán salir definitivamente del dominio del Estado:

• a)Las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público en el territorio nacional; b) Los yacimientos de carbón, las fuentes y depósitos de petróleo, y cualesquiera otras sustancias hidrocarburadas, así como los depósitos de minerales radioactivos existentes en el territorio nacional; c) Los servicios inalámbricos; Los bienes mencionados en los apartes a), b) y c) anteriores sólo podrán ser explotados por la administración pública o por particulares, de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa.

Los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales - éstos últimos mientras se encuentren en servicio- no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma del dominio y control del Estado. (Lo destacado no corresponde al original).

Es tan valiosa y sensible esta competencia constitucional a favor de la Asamblea Legislativa que el art. 124 constitucional ordena que no procede la delegación de este tipo de proyectos de ley en comisiones permanentes.

Por otra parte, tratándose de los bienes municipales, la Constitución dispone lo siguiente:

Art. 174.- La ley indicará en qué casos necesitarán las Municipalidades autorización legislativa para contratar empréstitos, dar en garantía sus bienes o rentas, o enajenar bienes muebles o inmuebles. (Lo destacado no corresponde al original).

También es relevante señalar que tratándose de la Caja Costarricense de Seguro Social existe una restricción constitucional para variar el uso de los fondos y las reservas de los seguros sociales:

Art. 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.

No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.

Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales.

(Así reformado por el artículo único de la ley N° 2737 de 12 de mayo de 1961). (Lo destacado no corresponde al original).

Por su parte, nuestro Código Civil –tratándose de bienes públicos– detalla que por ley están destinados a la utilidad general y esas cosas públicas no pueden separarse de ese servicio, salvo que legalmente se disponga así:

CAPÍTULO II.

De los bienes con relación a las personas Art. 261.- Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.

Art. 262.- Las cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas.

Art. 263.- El modo de usar y de aprovecharse de las cosas públicas se rige por los respectivos reglamentos administrativos; pero las cuestiones que surjan entre particulares, sobre mejor derecho o preferencia al uso y aprovechamiento de las cosas públicas, serán resueltas por los tribunales.

A partir de lo anterior, la Sala Constitucional ha afirmado que los bienes de dominio público o demaniales son aquellos que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa (ver, por ejemplo, la sentencia n.°2017-011715). Pero también hay bienes que pertenecen a la Administración Pública, pero no están de un modo permanente sometidos al servicio de utilidad general, sino que se trata de bienes patrimoniales, fiscales o de dominio privado. Lo cual es importante para determinar el régimen jurídico aplicable para cada caso concreto. Esa diferencia es visible, por ejemplo, en los arts. 169 y 170 del Código Procesal Contencioso Administrativo que en lo relativo a los procesos de ejecución de sentencia admite el embargo de los bienes de “dominio privado de la Administración Pública, que no se encuentren afectos a un fin público” y prohíbe el embargo justamente respecto de “los bienes de titularidad pública destinados al uso y aprovechamiento común, tampoco los vinculados directamente con la prestación de servicios públicos en el campo de la salud, la educación o la seguridad y cualquier otro de naturaleza esencial”.

La necesidad de que exista una ley que autorice la liberación de bienes públicos también se encuentra recogida en el art. 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República que ordena lo siguiente:

Artículo 5- Control sobre fondos y actividades privados. Todo otorgamiento de beneficios patrimoniales, gratuito o sin contraprestación alguna, y toda liberación de obligaciones, por los componentes de la Hacienda Pública, en favor de un sujeto privado, deberán darse por ley o de acuerdo con una ley, de conformidad con los principios constitucionales, y con fundamento en la presente ley estarán sujetos a la fiscalización facultativa de la Contraloría General de la República. Cuando se otorgue el beneficio de una transferencia de fondos del sector público al privado, gratuita o sin contraprestación alguna, la entidad privada deberá administrarla en el Sistema de Cuentas del Sector Público; además, llevará registros de su empleo, independientes de los que corresponden a otros fondos de su propiedad o administración. Asimismo, someterá a la aprobación de la Contraloría General de la República, el presupuesto correspondiente al beneficio concedido.

(Así reformado por el artículo 40 inciso b) de la ley Manejo eficiente de la liquidez del sector público, N° 10495 del 17 de junio del 2024). (Lo destacado no corresponde al original).

Dicha norma autoriza la posibilidad legal de realizar donaciones, pero aclara que tratándose de la liberación de bienes de la Hacienda Pública debe realizarse de conformidad con una ley que, a su vez, se sujete a los principios constitucionales.

Por su parte, el Código Municipal ordena la siguiente:

Art. 71- La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este Código y la Ley 9986, Ley General de Contratación Pública, del 27 de mayo de 2021, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.

Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, expresamente, una ley especial. Sin embargo, las municipalidades, mediante el voto favorable de las dos terceras partes del total de los miembros que integran su concejo, podrán donar directamente bienes muebles e inmuebles, siempre que estas donaciones vayan dirigidas a los órganos del Estado e instituciones autónomas o semiautónomas, que a su vez quedan autorizadas para donar directamente a las municipalidades.

Los bienes muebles declarados por la administración en desuso o en mal estado podrán ser objeto de donación, ya sea a entidades públicas o privadas declaradas de interés público, de interés social o sin fines de lucro, y deberá existir para ello un acto motivado y el avalúo previo elaborado por el departamento técnico correspondiente a nivel municipal o, en su defecto, del avalúo de la Dirección General de Tributación. Se requerirá autorización mediante el voto favorable de las dos terceras partes del total de los miembros que integran su concejo.

Cuando la donación implique una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, se requerirá la autorización legislativa previa.

Podrán darse préstamos o arrendamientos de los recursos mencionados, siempre que exista el convenio o contrato que respalde los intereses municipales.

A excepción de lo dispuesto en los párrafos anteriores, las municipalidades podrán otorgar ayudas temporales a vecinos y vecinas del cantón que enfrenten situaciones, debidamente comprobadas, de desgracia o infortunio; asimismo, podrán crear albergues para las personas que se encuentren en situación de abandono y situación de calle, una vez demostrada dicha condición de acuerdo con los parámetros establecidos en la Ley 10009, Ley para la Creación de Albergues para las Personas en Situación de Abandono y Situación de Calle, de 27 de setiembre de 2021. También, podrán financiar escuelas municipales de música, comparsas, cimarronas y subvencionar escuelas de música y bandas sinfónicas de formación musical que pertenezcan a organizaciones sin fines de lucro, o asociaciones de desarrollo dentro del cantón, centros de educación pública, beneficencia o servicio social que presten servicios al cantón respectivo; además, las municipalidades podrán otorgar becas de estudio a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior.

Asimismo, las municipalidades quedan autorizadas con dispensa de trámite legislativo para gestionar y desarrollar proyectos de vivienda municipal y otorgar, sobre las viviendas construidas, el derecho de usufructo habitacional, mediante contrato de usufructo habitacional, conforme a lo estipulado en la ley que otorga ñ-competencia a las municipalidades para desarrollar y administrar proyectos de vivienda municipal. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior.

(Así modificada su numeración por el artículo 1° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018, que lo traspasó del antiguo artículo 62 al 71) (Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 10713 del 7 de mayo de 2025). (Lo destacado no corresponde al original).

De dicha norma interesa resaltar justamente la indicación de que si la donación implica una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, se requerirá la autorización legislativa previa respecto de ese bien en concreto.

Asimismo, tratándose de bienes con alto valor ambiental, aunque no se refiera propiamente a donaciones, también es de suyo exigido la aprobación de una ley que justifique la reducción de áreas silvestres protegidas. A tales efectos, el art. 38 de la Ley Orgánica del Ambiente ordena lo siguiente:

Art. 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida. (Lo destacado no corresponde al original).

Lo cual ha sido ampliamente tutelado por este Tribunal Constitucional (ver, por todas, la sentencia n.°2024-036952).

La Ley General de Contratación Pública regula la posibilidad de realizar donaciones, pero advierte igualmente que es un mecanismo posible siempre y cuando los bienes no estén afectos a un fin público:

Art 75- Donación de bienes muebles e inmuebles. La donación de bienes muebles e inmuebles entre instituciones de la Administración Pública es posible en el tanto los bienes no estén afectos a un fin público y la donación tenga por objeto la satisfacción del interés público.

Para proceder con la donación de bienes inmuebles, deberá mediar resolución motivada por parte del máximo jerarca de la institución que dona, sin que pueda delegar tal actuación, así como un acuerdo de aceptación tomado por el máximo Jerarca de la institución beneficiaria de la donación. Para la donación de bienes muebles la decisión de donar deberá ser adoptada por el jerarca o por quien este delegue.

En todos los casos deberá constar el avalúo elaborado por el órgano especializado de la administración respectiva o, en su defecto, del avalúo de la Dirección General de Tributación u otra entidad pública.

Todos los bienes muebles declarados por la Administración en desuso o en mal estado podrán ser objeto de donación, ya sea a entidades públicas o privadas declaradas de interés público, de interés social o sin fines de lucro, debiendo existir acto motivado para ello. (Lo destacado no corresponde al original).

Finalmente, la referida Ley General de Contratación Pública introdujo modificaciones a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, concretamente a los procesos de donación de bienes declarados en desuso:

Artículo 96 ter- Trámite de donaciones y bienes en desuso o mal estado Todos los bienes, las obras o los servicios que la Administración central reciba o done, en carácter de donaciones nacionales o internacionales, deberán registrarse contablemente según los lineamientos que determine para este efecto la Contabilidad Nacional, como órgano rector en materia contable.

Los bienes de los órganos de la Administración central, que ingresen en las categorías de bienes en desuso o mal estado, podrán ser vendidos o donados por las instituciones, atendiendo las regulaciones que se dicten, mediante reglamento, a propuesta de la Contabilidad Nacional como órgano rector del subsistema.

(Así adicionado por el artículo 133 inciso c) de la Ley General de Contratación Pública, N° 9986 del 27 de mayo de 2021).

Todo este desarrollo es pertinente para ilustrar que estas autorizaciones genéricas para hacer donaciones tienen como límite el tipo de bien de que se trata, ya que para la enajenación de un bien afecto a un fin público se requiere de una norma legal que lo desafecte expresamente y que autorice su enajenación, o bien, utilizar el mecanismo de declaratoria de desuso. Esto tiene relevancia constitucional en virtud de lo dispuesto en el art. 121 inciso 14) constitucional. Además, también tendría relevancia dependiendo de la institución que se trate, respecto de lo dispuesto en los arts. 73 y 174 constitucionales; y dependiendo del inmueble que se pretenda donar, respecto de la protección de los recursos naturales consagrada en los arts. 6, 50 y 89 constitucionales.

Sobre el particular, esta Sala –haciendo eco de la sentencia n.°2007-2063– dijo recientemente lo siguiente:

“Tratándose de los bienes demaniales, debe distinguirse los que lo son en carácter de la Nación , precisamente por su titularidad y por la fuente normativa de afectación, en tanto la determinación deriva de las propias normas constitucionales –se tienen aquellos que están definidos y determinados precisamente en la propia Constitución Política, en los artículos 6, 50, 89 y 121 inciso 14) de la Constitución, sea las aguas territoriales, las costas, el espacio aéreo, la plataforma continental, el zócalo insular, los recursos y riquezas naturales del agua del suelo y del subsuelo, las bellezas naturales, el patrimonio histórico y artístico de la Nación, las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público en el territorio nacional, los yacimientos de carbón, las fuentes o yacimientos de petróleo, sustancias hidrocarburadas, depósitos de minerales radioactivos, servicios inalámbricos – lo que modernamente se conoce como espacio electromagnético– , los ferrocarriles, muelles y aeropuertos que estén en servicio– ; y los que lo son por disposición de la ley o decreto ejecutivo – en los casos previstos en la ley –, donde es el decreto el que determina los inmuebles que se incorporan al patrimonio forestal del Estado, su categoría y la sujeción al respectivo plan de manejo, y según se anotó anteriormente, también su sujeción a un fin público determinado, en tanto marca el destino del bien al uso o servicio público o a otra finalidad determinante que justifique su demanialidad. Es así como interesa resaltar que los bienes dominicales o demaniales tienen ese carácter en virtud de una afectación dada, o por una norma expresa de nuestra Carta Fundamental o por disposición legal, que denota su sujeción a un fin público determinado, en tanto marca el destino del bien al uso o servicio público o a otra finalidad determinante que justifique esa demanialidad. En virtud de lo cual, siendo la afectación la vinculación jurídica por el que el bien se integra a esta categoría de bienes, según su destino y conforme a las correspondientes previsiones legales, ello implica, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les puede privar de ese régimen especial que los regula, para separarlos de ese fin público al que están vinculados (esto es, para su desafectación); y es en este sentido que se requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado; motivo por el cual es que esta Sala ha estimado que no es posible una desafectación genérica, y mucho menos, la implícita; es decir, en esta materia no puede existir un "tipo de desafectación abierto", para que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete, señalándolos; y en este sentido, es importante recordar que toda desafectación, como debe provenir de acto legislativo, estará sujeta a los controles jurisdiccionales correspondientes – en este sentido, ver sentencias número 2000- 10466 y 2002-8321. Asimismo, debe recordarse que para la desafectación del patrimonio forestal – lo que se traduce en la reducción o eliminación del área silvestre protegida–, sólo se puede hacer mediante ley de la República, después de realizarse los estudios técnicos previos (estudio de impacto ambiental) que justifique la medida, en los términos previstos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Por último, es importante resaltar que, tratándose de los bienes demaniales de la Nación, su desafectación sólo podría darse por reforma constitucional, en aplicación del principio del paralelismo de las formas, se repite, previo estudio técnico que acredite la desafectación, según se indicó anteriormente. Además, en lo concerniente a su uso y/o concesión sólo puede ser aprobada por el Plenario Legislativo, no así por Comisiones Legislativas Plenas, en los términos previstos en el artículo 124 constitucional (sentencias número 2002-8321 y 2004-8928)”. (Ver sentencia n.°2023-017109).

Con lo cual, es indiscutible que una eventual ley genérica para facultar donaciones –como la prevista actualmente en la Ley de Asociaciones– no autoriza dejar sin efecto otras restricciones constitucionales que atiendan a la naturaleza, fin o uso público que se encuentra destinado el bien, pues en tales casos se requiere autorizaciones constitucionales o legales para desafectar los específicos bienes demaniales. Eventualmente el análisis concreto de estas donaciones estará sometida a los controles administrativos y jurisdiccionales que corresponda. Sin embargo, una norma de rango legal no puede desconocer todo el andamiaje normativo constitucional y legal que protege a los bienes que están destinados al uso público, máxime cuando se trata de un acto de liberalidad como el que supone la donación.

VIII.- SOBRE LA AOES Y LAS LABORES QUE REALIZA Consideramos importante advertir –de previo a manifestar nuestro parecer sobre las dudas de constitucionalidad planteadas– que esta minoría toma nota de una serie de datos fácticos y jurídicos que dan cuenta de la importante labor social que despliega la AOES en nuestro territorio nacional y no tiene duda de su papel en la atención de poblaciones en riesgo social que no cuentan con las posibilidades propias o un apoyo solidario familiar, comunal o estatal para la satisfacción de sus necesidades primarias.

Tal y como consta en la exposición de motivos del proyecto de ley, la AOES está constituida como una asociación y así se encuentra debidamente inscrita en el Registro de Asociaciones. Asimismo, desde el año 2009 el Poder Ejecutivo dictó a su favor una declaratoria de utilidad pública para los intereses del Estado. Esto, mediante el decreto ejecutivo n.°35108 del 02 de marzo de 2009, que a la letra dice lo siguiente:

Art. 1º-Declárese de Utilidad Pública para los intereses del Estado la Asociación Obras del Espíritu Santo, cédula de persona jurídica número 3-002-344562.

A partir de dicha declaratoria y de la Ley de Asociaciones, la AOES podría recibir “franquicias y concesiones administrativas y económicas que, para cumplir con sus fines, el Poder Ejecutivo les otorgue”. Esto, supeditado al cumplimiento de una serie de requisitos y a que se mantengan los motivos por los cuales fue concedido el reconocimiento de utilidad pública. Así, la Ley de Asociaciones, n.°218, dispone lo siguiente:

Art. 26.-Las asociaciones pueden adquirir toda clase de bienes, celebrar contratos de cualquier índole y realizar operaciones lícitas de todo tipo, encaminadas a la consecución de sus fines.

Las donaciones, subvenciones, transferencias de bienes muebles e inmuebles u otros aportes económicos del estado o sus instituciones, deberán ser fiscalizados por la Contraloría General de la República y debidamente liquidados por la Asociación beneficiaria ante el ente contralor, según los fines previstos y los principios de la sana administración.

De no presentarse las liquidaciones correspondientes dentro del mes siguiente al cierre del año fiscal, el ente contralor lo informará de oficio a la administración activa respectiva y a la vez, la asociación que incumpla quedará imposibilitada para percibir fondos del Estado o sus instituciones, hasta que satisfaga la información requerida.

(Así reformado por el artículo único de la ley N° 8007 del 4 de julio de 2000) Art. 32.- Las asociaciones simples, federadas o confederadas, cuyo desarrollo o actividad sean particularmente útiles para los intereses del Estado y llenen una necesidad social, podrán ser declaradas de utilidad pública cuando lo soliciten al (*)Ministerio de Justicia y Paz y este lo estime conveniente. Para alcanzar este beneficio, las asociaciones deberán tener tres años de inscritas como mínimo y operar legalmente al servicio de la comunidad.

Las asociaciones reconocidas como de utilidad pública podrán gozar de las franquicias y concesiones administrativas y económicas que, para cumplir con sus fines, el Poder Ejecutivo les otorgue. En cualquier momento, el (*)Ministerio de Justicia y Paz revocará este beneficio, si desaparecen los motivos por los cuales fue concedido. Este Ministerio llevará los controles de las asociaciones declaradas de utilidad pública y les exigirá informes anuales.

(Así reformado por el artículo 67 de la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, N° 7935 del 25 de octubre de 1999) (*) (Modificada su denominación por el artículo 3° de la ley N° 8771 del 14 de setiembre de 2009).

Asimismo, según se explica en la exposición de motivos y también se aprecia del Sitio Web oficial del Instituto Mixto de Ayuda Social, la AOES obtuvo ya la declaratoria de “organización de bienestar social”. Una institución de bienestar social es una persona jurídica constituida por la Ley de Asociaciones o la Ley de Fundaciones que se dedica a ejecutar proyectos para el cuidado, protección y rehabilitación de grupos sociales vulnerables. Al respecto, el “Reglamento para la prestación de servicios y el otorgamiento de beneficios, subsidios y transferencias monetarias del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)” las define del siguiente modo en su art. 3 inciso t):

Instituciones de Bienestar Social: Son sujetos privados constituidos como persona jurídica, tutelados bajo la Ley de Asociaciones 218 o la ley de Fundaciones 5338 (según corresponda), que ejecutan programas y proyectos destinados a la atención directa, cuidado, protección y rehabilitación social de niños, niñas y adolescentes, personas adultas mayores, personas con discapacidad, personas en situación de calle y personas consumidoras de sustancias psicoactivas, cuyos fines sean congruentes con los programas avalados por los respectivos entes rectores y ministerio de salud.

Dicha normativa estable el procedimiento para el registro formal de las organizaciones o instituciones de bienestar social:

Art. 113: Registro de las organizaciones de bienestar social, para la asignación de beneficios patrimoniales, subsidios o transferencias monetarias gratuitas o sin contraprestación alguna para la ejecución de proyectos aprobados por el IMAS: Para el registro de instituciones de bienestar social, previo a la asignación de beneficios patrimoniales, subsidios o transferencias monetarias gratuitas o sin contraprestación alguna para la ejecución de proyectos de instituciones de bienestar social con recursos otorgados por el IMAS, la organización interesada debe presentar solicitud suscrita en formato físico o digital en conjunto de los requisitos establecidos en el artículo 103 de este reglamento denominado "registro de los sujetos de derecho privado que no tienen carácter de bienestar social, para la asignación de beneficios patrimoniales, subsidios o transferencias monetarias gratuitas o sin contraprestación alguna para la ejecución de proyectos aprobados por el IMAS".

El registro de las organizaciones de bienestar social será el producto del análisis de los fines que de conformidad con la revisión del acta constitutiva de la organización, tenga vinculación con los fines que persigue el IMAS. Además de la verificación de los estatutos en su totalidad y sus reformas así como de las condiciones que determinan la idoneidad para el manejo de fondos públicos según lo dispuesto por la Contraloría General de la República, mediante la norma técnica, así como la aplicación de la ley 9986, su reglamento y los lineamientos de la Autoridad de Contratación Pública según corresponda, así como los principios de la ley N°8292, Ley General de Control Interno y la ley N°8422 Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito.

Queda totalmente prohibido aplicar la discrecionalidad administrativa para valorar otros aspectos o pedir otros requisitos. La persona funcionaria que incurra en esta conducta y así se demuestre en el procedimiento administrativo de rigor, incurrirá en falta grave. El registro de las organizaciones de bienestar social será un trámite que se realizará en cualquier momento del año, debido a la aprobación del presupuesto ordinario y el presupuesto extraordinario.

(Así modificada su numeración mediante acuerdo N° 32-02-2025 de la sesión 06-02-2025 y publicado en el Alcance Digital N° 39 a La Gaceta N° 53 del 19 de marzo del 2025, que lo traspaso del antiguo artículo 115 al artículo 113, ya que en dicha sesión ordenó derogar los numerales 88 y 89 y correr la numeración de los restantes artículos.)

Además, esa normativa reconoce cuáles serían los derechos por obtener un reconocimiento administrativo de este tipo:

Art. 116: De los derechos de las instituciones de bienestar social: Una institución de Bienestar Social tendrá los siguientes derechos:

• a)Acceso a los recursos de la Institución de acuerdo con el contenido y la disponibilidad presupuestaria de cada año y donaciones, toda vez que haya cumplido con los requerimientos estipulados para ello según la normativa institucional y las comisiones de protocolo y que ejecute programas y proyectos acordes con los fines del IMAS.
• b)A la certificación de declaratoria de Bienestar Social para optar por recursos y servicios de otros entes públicos concedentes, de empresas privadas, gobiernos locales y personas físicas.
• c)Recibir dirección técnica oportuna de parte del IMAS para la adecuada marcha de sus programas y proyectos a nivel técnico, legal, administrativo, financiero y operativo.
• d)Conocer los informes elaborados por el personal del DASAI en relación con el funcionamiento de la I.B.S.

(Así modificada su numeración mediante acuerdo N° 32-02-2025 de la sesión 06-02-2025 y publicado en el Alcance Digital N° 39 a La Gaceta N° 53 del 19 de marzo del 2025, que lo traspaso del antiguo artículo 118 al artículo 116, ya que en dicha sesión ordenó derogar los numerales 88 y 89 y correr la numeración de los restantes artículos.) (Lo destacado no corresponde al original).

Como se indicó supra, en la exposición de motivos también se afirmó que la AOES ya cuenta con una autorización del Ministerio de Hacienda para recibir donaciones del sector público y privado que son deducibles del impuesto de renta y de zonas francas (art. 8 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, n.°7092).

También, este Tribunal constató que en la Ley de Impuesto al Valor Agregado (IVA), n.°6826 se incorporó un Capítulo de exenciones en donde se incluyó a la AOES:

Artículo 8- Exenciones. Están exentos del pago de este impuesto:

18. La adquisición de bienes y servicios realizada por la Fundación Ayúdenos a Ayudar y la Asociación Pro-Hospital Nacional de Niños, de conformidad con la Ley N.° 8095, Exoneración para la Fundación para el Rescate y Protección del Patrimonio de la Casa Presidencial, la Fundación Ayúdenos para Ayudar y la Asociación Pro-Hospital Nacional de Niños, de 15 de marzo de 2001, la Asociación Obras del Espíritu Santo, cédula de persona jurídica número tres-cero cero dos trescientos cuarenta y cuatro mil quinientos sesenta y dos (N.° 3-002-344 562).

Estarán igualmente exentas la venta de bienes y la prestación de servicios que hagan dichas entidades, así como las adquisiciones y las ventas de bienes y servicios que realice la Federación Cruzada Nacional de Protección al Anciano (Fecrunapa).

Finalmente, en la exposición de motivos –y además se trata de un hecho público notorio y loable– se hace un elenco de las acciones sociales que son llevadas a cabo por la organización que se pretende beneficiar con este proyecto de ley. Incluso el IMAS dejó de manifiesto en el expediente legislativo lo siguiente:

“Es importante mencionar que la Asociación Obras del Espíritu Santo proporciona alimentación a personas en situación de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad social”.

Con los antecedentes fácticos, jurídicos y las opiniones institucionales que constan en el expediente legislativo, esta minoría no duda de la acción social benéfica desplegada por la organización. No obstante, lo que competencialmente le corresponde a esta Sala es evacuar las dudas de constitucionalidad formuladas por los legisladores consultantes y rendir una opinión en lo relativo a tales aspectos de constitucionalidad planteados (arts. 96-101 de la LJC), y a esta minoría explicar nuestra posición al respecto.

IX.- ANALISIS SOBRE LAS DUDAS DE CONSTITUCIONALIDAD Analizaremos las dos consultas básicas por aparte. Además, en cada caso traeremos a colación el objeto de la consulta, las normas consultadas y unas consideraciones sobre lo que consta en el expediente. Solo después procederá manifestar nuestro parecer.

A.- Sobre los arts. 1 y 2, y la presunta violación de varios principios Objeto de la consulta Como se ha dicho, los legisladores consultantes plantean la duda sobre una presunta lesión al principio de igualdad respecto de los arts. 1 y 2, porque se crea una predisposición para ayudar a la AOES a través de donaciones de todo tipo, sin que conste una motivación concreta, razonable y proporcional para dar un trato distinto entre organizaciones con iguales fines de servicio social. Aducen que no se visualiza una razón para establecer un trato diferenciado, es decir, una motivación concreta, razonable, proporcional y objetiva que fundamente ese trato diferenciado en beneficio de una sola organización de ayuda social.

Como preámbulo, los legisladores explican que en Costa Rica ya existe un registro nacional de instituciones y servicios de bienestar social para todas las organizaciones, asociaciones y fundaciones que obtengan la declaratoria de bienestar social que otorga el IMAS. El beneficio de obtener esta distinción es facultarlas a recibir financiamiento para su operación. La duda surge justamente al conceder el beneficio o la predisposición a apoyar a la AOES con esta autorización general y excluir a todas las demás organizaciones de bienestar social, fundaciones o asociaciones sin fines de lucro que trabajan en condiciones de vulnerabilidad a lo largo del país.

Normas consultadas Es oportuno transcribir de nuevo las normas que son objeto de la consulta. Los arts. 1 y 2 del proyecto de ley disponen lo siguiente:

Art. 1- El Estado y sus instituciones podrán apoyar al sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo.

Art. 2- Se autoriza al Estado, los ministerios y sus órganos adscritos, las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas, municipalidades, entes públicos no estatales y cualquier otra entidad pública, sin importar su forma de organización y naturaleza, para que donen, a la Asociación Obras del Espíritu Santo, toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil para colaborar con los fines que desarrolla dicha Asociación en la sociedad costarricense. En el caso de bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, se deberá realizar la respectiva desafectación legal previo a acordar la donación.

Sobre la información que consta en el expediente legislativo En lo relativo a tales agravios, según se detalló supra, en el expediente legislativo consta la exposición de motivos en la que se hace referencia a las labores de ayuda social que realiza dicha organización y los mecanismos de control con los que cuenta. Sin embargo, no es posible ubicar en dicha exposición un elemento jurídico o fáctico diferenciador a favor de esta organización que justifique o explique el motivo por el cual se tramita un proyecto de ley en concreto a su favor.

El informe de la subcomisión designada para dictaminar el proyecto al interno de la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración reiteró los principales elementos de la exposición de motivos, detalló el trámite legislativo, resumió las respuestas producto del trámite de consultas institucionales y concluyó que la propuesta legislativa es una acción afirmativa para la AOES en virtud del impacto social y la efectividad de su gestión. Dicha subcomisión descartó una presunta lesión al principio de igualdad porque, a su juicio, esta iniciativa parlamentaria no ofrece impedimento a que se tramiten otras iniciativas de ley para otras entidades y aseveró que la amplitud de la norma no implica ausencia de control, toda vez que “las instituciones públicas deberán garantizar que cualquier apoyo que se brinde se alinee con las prioridades nacionales y con el interés público”. De este modo, la subcomisión dictaminadora sugiere que exista una especie de ley para cada entidad privada con fines benéficos.

En el informe de mayoría de la comisión dictaminadora se reiteraron los criterios antes esbozados y se recomendó al Plenario Legislativo la aprobación del proyecto.

Luego, tal y como se puso de manifiesto supra, en la discusión del proyecto de ley varios legisladores evidenciaron lo que –a su juicio– podría ser una posible discriminación promovida por el propio proyecto de ley y propusieron incluso varias mociones para realizar consultas a otras organizaciones sociales que laboran con sectores poblacionales vulnerables y mociones para que eventualmente fueran incluidas en la iniciativa parlamentaria. Asimismo, según se detalló, en el Plenario se plantearon las dudas de constitucionalidad que acá se consultan sin que, a tales efectos, se haya acreditado que los legisladores proponentes o de la comisión dictaminadora hayan detallado en motivos para dispensar un eventual trato legislativo más favorable hacia la AOES. Sobre lo cuestionado por los consultantes consta, por ejemplo, como se detalló previamente, que en el Plenario se expuso lo siguiente:

“[S]e propuso que este proyecto de ley no solo fuera orientado de manera exclusiva a que se pudiesen donar toda clase de bienes, muebles o inmuebles, servicios, recursos económicos, derechos y cualesquiera objeto para una única asociación, creando una excepción que no está justificada en el proyecto y en vista de que no está justificada en el proyecto se vuelve discriminatoria”.

Asimismo, la legisladora Rocío Alfaro Molina planteó directamente en el Plenario la advertencia previa realizada por el Departamento de Servicios Técnicos:

“[E]l informe de Servicios Técnicos plantea directamente que no se percibe un criterio válido para establecer un trato diferenciado entre la organización beneficiaria y otras entidades privadas que desarrollan funciones similares”.

Lo cual fue abonado por el legislador Jonathan Acuña Soto quien afirmó ante el Plenario, que:

“[E]n resumen, indica que debemos velar por el principio de igualdad constitucional, que, si se observa jurisprudencia de la Sala, ese principio de igualdad es violado cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable”.

Dicho diputado cuestionó en esa sesión que no constaba en el trámite legislativo cuáles eran las diferencias relevantes que justifican al proyecto:

“Si usted tiene dos organizaciones que cumplen fines similares, ¿qué diferencias relevantes hay? Diputadas y diputados les pregunto, ¿qué diferencias relevantes hay entre esta organización y esta otra que les leía que se encarga de cuidados paliativos?”.

Y reiteró lo advertido por el Departamento de Servicios Técnicos:

“El informe de Servicios Técnicos señala que no se percibe un criterio válido para establecer un trato diferenciado. No se percibe ese criterio válido para tratar de manera diferenciada entre la organización beneficiaria y otras entidades privadas que desarrollan funciones similares”.

La legisladora Sofía Guillén Pérez también reiteró en el Plenario lo siguiente:

“[O]torgar en favor de una asociación de bien social un mecanismo con rango legal de financiamiento y de apoyo para su sostenimiento y desarrollo, podría ser difícil de explicar si este se hace con exclusión de otras organizaciones similares que también cumplen una función de beneficencia en la sociedad nacional”.

Criterio de esta minoría El proyecto de ley, tal y como lo explicó la PGR en su opinión jurídica, pretende otorgar una habilitación genérica para que toda la Administración Pública pueda disponer de sus bienes, fondos y servicios por vía de donación, a favor de la AOES.

Estas habilitaciones son requeridas a la luz del principio de legalidad para legitimar la conducta de traspasar un bien de la Administración Pública de forma gratuita y como una liberalidad hacia un sujeto de derecho privado. Ya existen, como lo explica la PGR, habilitaciones legales de índole genérico. Arriba esto se puso de manifiesto con la alusión a la Ley de Asociaciones y en concreto a las asociaciones reconocidas como de utilidad pública. Pero también se encuentran estas habilitaciones en la Ley de Fundaciones, la cual en su art. 18 estipula lo siguiente:

Art. 18.- Para que las fundaciones puedan recibir de las instituciones públicas donaciones, subvenciones, transferencias de bienes muebles o inmuebles o cualquier aporte económico que les permita complementar la realización de sus objetivos deberán cumplir los siguientes requisitos:

• a)Tener como mínimo un año de constituidas.
• b)Haber estado activas desde su constitución, calidad que adquieren con la ejecución de por lo menos un proyecto al año.
• c)Tener al día el registro de su personalidad y personería jurídicas.

Para contar con absoluta transparencia en la consecución, fuente y manejo de esos fondos públicos por parte de las fundaciones, estas deberán llevar en una cuenta separada las donaciones que reciban y la procedencia de estas, y deberán especificar en qué se invierten. Lo anterior deberá ser fiscalizado por la auditoría interna que toda fundación está obligada a tener, la cual ejercerá sus funciones de conformidad con la normativa vigente en la materia que fiscalice, y según lo establecido en los manuales de normas técnicas de auditoría y control interno emitidos por la Contraloría General de la República.

El informe de la auditoría deberá remitirse al ente contralor junto con el informe de la Junta Administrativa, de acuerdo con lo señalado en el artículo 15 de esta Ley.

(Así reformado por el artículo 15° de la ley N° 8823 del 5 de mayo de 2010). (Lo destacado no corresponde al original).

Además, existe el ejemplo del caso de las asociaciones de desarrollo, ya que el art. 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), n.°3859, dispone lo siguiente:

Art. 19. El Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas, las municipalidades y demás entidades públicas, quedan autorizadas para otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase, a estas asociaciones, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso económico y social del país.

El Estado incluirá en el Presupuesto Nacional una partida equivalente al 2% de lo estimado del Impuesto sobre la Renta de ese período que se girará al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, para las asociaciones de desarrollo de la comunidad, debidamente constituidas y legalizadas. El Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, depositará esos fondos en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, para girarlos exclusivamente a las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad a la vez para crear un fondo de garantía e incentivos, que permita financiar o facilitar el financiamiento de proyectos que le presenten las mismas asociaciones, de acuerdo con la respectiva reglamentación. (Lo destacado no corresponde al original).

La particularidad de los tres ejemplos citados radica justamente en la generalidad de la habilitación para todas las asociaciones declaradas de utilidad pública, todas las fundaciones que cumplan determinados requisitos legales y todas las asociaciones de desarrollo comunal.

En el sub lite el cuestionamiento consiste justamente en la combinación de los arts. 1 y 2 del proyecto de ley, pues de forma sumamente amplia se autoriza a toda la Administración Pública, incluyendo a municipalidades, –pese a que en ese tema se rigen por una ley especial–, o la CCSS –pese a la restricción constitucional–, a que realicen donaciones específicamente a favor de la AOES, sin que se justifique de forma razonable el trato diferenciado que le pretende otorgar el legislador. Estas donaciones –tal y se prevé en la norma– son de cualesquiera tipo de bienes:

“Toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil para colaborar”.

Y únicamente tratándose de bienes inmuebles afectos a un fin específico, se prevé la orden de realizar la respectiva desafectación legal previo a acordar la donación.

Se constata entonces que se procura generar una autorización general a todas las instituciones estatales para realizar donaciones a favor de una asociación de bienestar social en particular. Al respecto, cabe reiterar, como se puso de manifiesto supra al examinar el contenido del principio de igualdad, que este prohíbe que la desigualdad de tratamiento legal sea injustificada, es decir, carente de una motivación razonable que la justifique. Asimismo, se examinó que las eventuales medidas de acción positivas o afirmativas consisten en dar un tratamiento especial a aquellas personas o grupos que se encuentren en una situación de desventaja con respecto a los demás. En cuyo caso, se adoptan esa medidas necesarias para enderezar unas específicas situaciones de desigualdad objetiva que afecten a particulares colectivos y se procura de ese modo aspirar a la igualdad real o material. Lo anterior, claro y está, siempre y cuando la medida se base en criterios objetivos y razonables que el Estado está en la obligación de justificar. Precisamente, el juicio de razonabilidad es el instrumento para dilucidar cuando una ley singular es válida constitucionalmente, o bien, cuando establece una diferencia que riñe con el principio de la igualdad.

A ese respecto, la Sala Constitucional ha señalado que el test de razonabilidad se compone de los siguientes factores: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, constitucionalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, la autoridad competente debe elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que, aunque una medida sea idónea y necesaria, será irrazonable cuando lesiona el contenido esencial de otro derecho fundamental, dado que lo vacía de contenido protector (ver sentencias n.°2015-010515, n.°2016-02706, n.°2018-016787, entre otras).

En el caso concreto, tenemos que el legislador está promoviendo un proyecto de ley que podría tener un fin constitucionalmente legítimo como lo sería el apoyo económico a organizaciones de bienestar social que atienden las necesidades esenciales de personas en condiciones de fragilidad económica y social que, por sí mismas o mediante su círculo familiar, no pueden suplirlas. Esto es, se aspira a un fin benéfico. Sin embargo, es evidente que la autorización de realizar todo tipo de donaciones –sin hacer las distinciones propias de esta materia cuando se trata de bienes de dominio público o bienes de la Nación– está prevista para una organización en específico. Lo cual, como se ha visto, no sería de suyo inconstitucional si se justifica apropiadamente en el trámite legislativo el criterio o la razón que motive la diferencia de trato respecto de otras organizaciones de bienestar social que del mismo modo se dediquen a la atención de las necesidades de poblaciones en condiciones de vulnerabilidad. En el sub lite, sin embargo, pese al detallado escrutinio que se ha realizado del expediente legislativo, no consta una apropiada fundamentación de la necesidad y la proporcionalidad en sentido estricto de fijar legislativamente una distinción en favor de esta organización de bienestar social, obviando a otras que pudieran estar en idénticas condiciones tal y como fue puesto al descubierto en la comisión y en el plenario. Es decir, el proyecto carece de la justificación razonable de que se beneficie a una organización en concreto.

La exposición de motivos del proyecto de ley, como se analizó detenidamente, no justifica el trato diferenciado, ni la amplitud de las disposiciones relativas a las donaciones a favor de una concreta asociación, lo que provocaría su irrazonabilidad. En otras palabras, no constan los “elementos objetivos de diferenciación” –en los términos de la jurisprudencia de esta Sala–, que justifiquen y ameriten un trato diferenciado en el caso concreto. Ya quedó ampliamente desarrollado que el principio de igualdad como límite a la actividad del Poder Legislativo, exige razonabilidad en la diferencia de trato, como criterio básico para la producción normativa. Lo anterior, excepto ante un fundamento objetivo y razonable que permita un trato desigual. Ese fundamento objetivo y razonable –el criterio de relevancia diferenciador– debe provenir y constar en el trámite legislativo y, a juicio de esta minoría, no puede ser suplido por la Sala Constitucional y esta tampoco puede dejar de advertir su ausencia. Por eso estimamos que, si no consta, la medida luce contraria al art. 33 constitucional.

De este modo, según cuestionan los legisladores consultantes, la lesión a los principios de legitimidad, idoneidad, necesidad, proporcionalidad y razonabilidad está circunscrita a la lesión del principio constitucional de igualdad. Es decir, que, en el expediente legislativo, más allá de las bondades de la labor que realiza la AOES –de lo cual nadie manifiesta duda, mucho menos esta minoría– no constan las razones que justifiquen el trato beneficioso que se le estaría otorgando a esta organización de bienestar social y no a otros que realicen –aunque sea en menor proporción– idénticas labores y proyectos de ayuda social y que su noble labor amerite igualmente el apoyo estatal o hasta más. Además, obsérvese la amplitud de lo dispuesto en el art. 2 en relación con el art. 1°, que no acota el tipo de bienes que podrían ser objeto de donación conforme a lo establecido en el considerando VIII de esta opinión consultiva. De modo que se hace una concesión manifiestamente generosa de los bienes públicos o privados que pertenecen a la Administración, sin justificar o acotar la amplitud de ese beneficio, y sin justificar las razones por las cuales se concede esa amplia prerrogativa de disposiciones de bienes de la Administración a favor de una única organizaciones de bienestar social.

Al respecto, cabe mencionar que la lesión al principio de igualdad en relación con el principio de razonabilidad fue evidenciada en el propio trámite legislativo por el Departamento de Servicios Técnicos y por la PGR. Por su importancia, es oportuno traer a colación de nuevo lo dicho por ambos en el trámite parlamentario.

En efecto, en el informe jurídico del departamento asesor de la Asamblea Legislativa se afirmó, en lo relativo al principio de igualdad, que el proyecto pretende beneficiar a una única asociación sin tomar en consideración a otras organizaciones privadas que también cumplan labores de beneficencia:

“[E]l otorgar, en favor de una asociación de bien social, un mecanismo, con rango legal, de financiamiento y de apoyo para su sostenimiento y desarrollo, podría ser difícil de explicar si este se hace con exclusión de otras organizaciones privadas similares que también cumplen una función de beneficencia en la sociedad nacional”. (Lo destacado no corresponde al original).

Además, dicho departamento agregó que:

“[E]s conveniente que el objeto de la ley se enfoque teniendo en cuenta la función social que realizan las entidades, sin particularizar o favorecer a ninguna de ellas”. (Lo destacado no corresponde al original).

Asimismo, ese informe jurídico apuntó que es conveniente que el objeto de la ley se enfoque teniendo en cuenta la función social que realizan las entidades, sin particularizar o favorecer a ninguna de ellas, tal y como lo autoriza en genérico la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad.

En lo atinente a este punto –sobre el trato igualitario entre organizaciones de bienestar social–, corresponde reiterar lo señalado por la PGR en similar sentido al apuntado. Es decir, que se pretende beneficiar a una única asociación:

“Ahora bien, en cuanto al beneficio que pretende otorgarse por medio del texto legal que se promueve, es importante tener en cuenta que los términos de la norma de esta iniciativa son dirigidos no a un tipo de organización (como podrían ser las asociaciones de beneficencia en general), sino únicamente para una persona jurídica en particular. Esta habilitación legal para hacer este tipo de disposición patrimonial –que se estaría confiriendo a la totalidad de la Administración Pública– quedaría incorporada en forma permanente en el ordenamiento, lo que permitiría donarle todo tipo de bienes, servicios y fondos públicos, de ahí en adelante y hasta tanto esa norma no sea modificada o derogada”. (Lo destacado no corresponde al original).

Ese informe evidencia que se trata de un beneficio dirigido únicamente a una persona jurídica en particular y no a un tipo de organización en general, como podrían ser las asociaciones de beneficencia.

Ahora bien, en lo relativo a la razonabilidad de la distinción que se pretende autorizar con este proyecto de ley, el Departamento de Servicios Técnicos manifestó que en el trámite parlamentario no consta “un criterio válido para establecer un trato diferenciado entre la beneficiaria y otras organizaciones privadas de bien social”. Dichas afirmaciones las realizó respecto del art. 1° y del art. 2°, en los siguientes términos:

“Pretende habilitar a la institucionalidad pública para que pueda apoyar al sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo.

Como se dijo en su momento, no se visualiza un criterio válido para establecer un trato diferenciado entre la beneficiaria y otras organizaciones privadas de bien social que, con ese apoyo público, podrían hacer también aportes similares a la sociedad.

Por otro lado, la obligación que asumiría la institucionalidad pública sería muy amplia, pues dentro de los conceptos de sostenimiento y desarrollo de la entidad podría caber casi cualquier actividad imaginable. (…)

Al igual que el artículo anterior, no se visualiza una razón válida para establecer un trato diferenciado en este caso, en detrimento de otras entidades particulares de bien social similares”. (Lo destacado no corresponde al original).

En lo atinente a ese punto –la razonabilidad de la distinción– la PGR manifestó en su informe jurídico que los legisladores –al dispensar ese trato diferenciado– debían justificarlo de forma suficiente y motivada:

“[S]i bien esta asociación ha conseguido grandes logros con su funcionamiento, así como una actividad de dimensiones superiores a algunas otras organizaciones privadas de similar naturaleza, es importante tomar en cuenta que se trata de una norma que vendría a beneficiar únicamente a esta persona jurídica, es decir, se estaría dispensando un trato diferenciado con otras asociaciones de esta naturaleza. Por lo anterior, deviene importante tener en cuenta cuáles son los alcances del principio de igualdad a nivel constitucional, por cuanto toda ley debe ajustarse a ese postulado consagrado en el artículo 33 de la Carta Fundamental. Es decir, las razones que justifiquen la necesidad y razonabilidad de dispensar un trato beneficioso diferente deben ser suficientes y motivadas, a fin de cumplir con los mandatos de este principio”. (Lo destacado no corresponde al original).

Sobre el particular, la PGR destacó que debería ser en el seno legislativo donde se pueda discutir con amplitud el tema, destacando justamente las indicaciones realizadas por el Departamento de Servicios Técnicos.

Conforme a lo expuesto, esta minoría se dio a la tarea de revisar el expediente legislativo remitido, procurando examinar la justificación del legislador para que esta organización en concreto tuviera una suerte de privilegio. No obstante, en realidad, no se encuentra una justificación que dé cuenta del motivo por el cual se tendría que aplicar a favor de esta organización una medida afirmativa como si estuviera en peores condiciones que otras organizaciones de bienestar social de idéntica naturaleza. En ese sentido, podría ser que determinada organización, como por ejemplo la Cruz Roja Costarricense, ejecute labores prácticamente únicas en su especie, que justifiquen la habilitación de estas medidas para autorizar donaciones a su favor. El problema de constitucionalidad en el caso concreto pasa justamente por realizar una distinción –establecer un generoso beneficio de posibles donaciones–, sin una apropiada justificación que refleje la motivación de un trato beneficioso. Al no estar justificada, la distinción se torna irrazonable y, de forma refleja, lesiva del principio de igualdad.

Cabe señalar que el hecho de que el diputado proponente de la iniciativa informe a la Sala Constitucional, en el trámite de esta consulta, que hay otras leyes que autorizan más o menos apoyos similares no cambia el hecho de que esa información no fue oportunamente planteada en el seno de la Asamblea Legislativa y en esa instancia democrática se hiciera el cotejo correspondiente de la situación jurídica que caracteriza a cada una de las instituciones beneficiarias. La omisión en el específico caso concreto radica precisamente en que no se justificó durante la tramitación del expediente la razonabilidad de la iniciativa en la distinción que se le concede a la AOES por sobre otras organizaciones de bienestar social que puedan estar en idénticas condiciones de ayuda social exitosa. Es decir, no se aportó el motivo por el cual el proyecto de ley pretende dar un trato beneficioso para una organización de bienestar social, por encima de otras asociaciones que puedan brindar apoyos sociales a poblaciones en condición de vulnerabilidad. No corresponde que sea ante este órgano constitucional en un proceso de control preventivo de constitucionalidad en que se diluciden aspectos que deberían constar en el propio expediente legislativo, a efecto de que cualquier interesado pueda consultar y deducir las razones de los legisladores para un proceder en concreto. Tampoco procede que sea la Sala la que supla la labor de los legisladores en la justificación del proyecto de ley y en acotar las razones que validan la razonabilidad de este, respecto de otras iniciativas aprobadas, pues no se tienen los elementos para ponderar las respectivas particularidades que justifican el trato otorgado oportunamente. Lo cierto es que, en el caso concreto, pese a las protestas de algunas organizaciones sociales –tal y como se acreditó en el trámite parlamentario–, no se justificó porqué esta asociación amerita un trato distintivo favorecedor respecto a otras que puedan dar cuenta, igualmente, de una exitosa labor de ayuda social a diversos colectivos que lo requieren. Cabe aclarar que esto no significa que la tarea de justificarlo sea constitucionalmente imposible de suyo.

Es verdad, como consta en el expediente legislativo, que el legislador cuenta con amplia discrecionalidad para regular los más diversos aspectos relativos a la realidad nacional. Sin embargo, los contenidos, valores y principios que emanan del texto constitucional suponen un límite a esa discrecionalidad, por lo que la Asamblea Legislativa está sometida al principio de igualdad, lo que conlleva no establecer discriminaciones o diferenciaciones que carezcan de una justificación racional y razonable. En contraposición y en un sistema constitucional como el nuestro, le competente a este Tribunal analizar si la distinción prevista en un proyecto de ley –a través de los procesos consultivos– o de la normas jurídicas –a través de las acciones de inconstitucionalidad– se sustenta sobre una base objetiva y razonable, o bien, si se trata de una discriminación prohibida por la Constitución. Para llegar a una conclusión es necesario determinar si la distinción legislativa tiene una finalidad objetiva y razonable desde el punto de vista de la Constitución, dado que –se reitera– el legislador no puede insertar tratos desiguales arbitrariamente, sino que debe hacerlo dentro de los términos pre­vistos por esta.

Por tanto, al acreditarse que en el marco del expediente legislativo no consta la justificación apropiada del trato favorable que se pretende autorizar en beneficio de la AOES, esta minoría advierte el vicio de inconstitucionalidad consultado, sin que quepa –se repite– que sea en esta sede en donde proceda valorar y justificar con datos que no constan en tal expediente lo que hubiese correspondido ser ponderado dentro del proceso legislativo.

En conclusión, consideramos que del trámite legislativo no se deriva una motivación concreta, razonable y proporcional para dar pie a un trato distinto entre organizaciones con un mismo fin de servicio social. No es que no pudiese existir: es que no fue consignada y esa omisión efectivamente vicia el proyecto de ley. Al carecer de una justificación que determine un beneficio en términos tan amplios a favor de una exclusiva asociación se provoca una desigualdad irrazonable.

Por lo dicho, a juicio de esta minoría, el art. 1° en concordancia con el art. 2° del proyecto de ley provoca una lesión al principio de igualdad en relación con los principios de legitimidad, idoneidad, necesidad, proporcionalidad y razonabilidad.

B.- Sobre el art. 2 y la presunta violación al art. 121.14) constitucional Objeto de la consulta En lo atinente a este aspecto, los legisladores consultantes se refieren a los bienes de dominio público, entendidos como aquellos que están destinados a servir a la comunidad o al interés público de forma permanente. Dudan en concreto del art. 2 que pretende autorizar donaciones (incluidas cesiones de derechos) a una asociación en específico. El numeral en cuestión solo dispone una consideración respecto de los bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, pero deja de lado la prohibición constitucional dispuesta en el art. 121 inciso 14), lo que permitiría a las instituciones públicas donar toda clase de bienes muebles e inmuebles y ceder derechos, dentro de los cuales están los protegidos por la Constitución como los relacionados con el PNE, por ejemplo. Dudan si hay bienes demaniales que, en la redacción del proyecto, quedan incluidos dentro de la autorización para donar o ceder a la AOES que contravienen las disposiciones constitucionales relacionadas a los bienes de dominio público que, al estar fuera del comercio, no pueden ser objeto de posesión ni aunque sean donados por medio de una autorización legislativa.

Norma consultada El numeral 2 aprobado en primer debate indica expresamente lo siguiente:

Se autoriza al Estado, los ministerios y sus órganos adscritos, las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas, municipalidades, entes públicos no estatales y cualesquiera otra entidad pública sin importar su forma de organización y naturaleza, para donar a la Asociación Obras del Espíritu Santo toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualesquiera otro objeto que estimen útil para colaborar con los fines que desarrolla dicha Asociación en la sociedad costarricense. En el caso de bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico se deberá realizar la respectiva desafectación legal de previo a acordar la donación. (El énfasis fue agregado por los consultantes).

Sobre la información que consta en el expediente legislativo Respecto de la amplitud de las donaciones, la CGR, en el oficio n.°DJ-2188-2024, valoró que, si bien se trata de un tema de discrecionalidad legislativa, es preciso tomar en consideración todo el marco normativo que regula el tema de las donaciones:

“En razón a lo anterior, la Contraloría General de la República considera que la habilitación genérica por medio de una ley para este tipo de donaciones es un tema de libre configuración del legislador, la cual, en caso de darse, deberá ajustarse a la normativa y controles generales existentes que regulan las donaciones. Igualmente, resulta importante que se tome en consideración -según el contexto- otras disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico que regulan aspectos específicos de las donaciones, como por ejemplo el artículo 75 de la Ley General de Contratación Pública y el artículo 71 del Código Municipal, todo ello en el marco de una visión sistemática del ordenamiento jurídico”.

Además, como se puso de manifiesto supra, la CGR fue enfática en el sentido de que “una vez que los bienes o recursos donados estén bajo la responsabilidad de sujetos privados, este Órgano Contralor no tiene competencia para intervenir”.

Por su parte, el Departamento de Servicios Técnicos mostró la amplitud de la norma con las siguientes consideraciones, que, por su importancia, se reiteran:

“[L]a obligación que asumiría la institucionalidad pública sería muy amplia, pues dentro de los conceptos de sostenimiento y desarrollo de la entidad podría caber casi cualquier actividad imaginable.

La propuesta pretende que el sostenimiento y desarrollo de la Asociación Obras del Espíritu Santo sean apoyados por la institucionalidad pública, la cual quedaría autorizada para realizar cualquier clase de donación que se estime útil para los fines que desarrolla esta entidad privada en la sociedad costarricense. En el caso de bienes demaniales, de previo se tendría que realizar, evidentemente, la respectiva desafectación legal. (…)

Asimismo, la amplitud de la norma que faculta a la institucionalidad pública a apoyar el sostenimiento y desarrollo de la beneficiaria, prácticamente abarcaría casi cualquier actividad imaginable. (…)

Dado que la habilitación para donar incluye a los bienes demaniales, si bien sujetos a una desafectación legal previa, este proyecto no podría ser delegado en una comisión con potestad legislativa plena, en atención a lo dispuesto en los artículos 121.14 y 124, párrafo tercero, constitucionales”.

Por su parte, la PGR se refirió a otras normas que autorizan las donaciones a ciertos tipos de organizaciones como las fundaciones o las asociaciones de desarrollo comunal. Pero, al efecto, advirtió que este tipo de autorizaciones genéricas tienen como límite el tipo de bien del que se trata, por lo que siempre se requiere de un estudio casuístico para determinar el cumplimiento de requisitos legales previo a la donación. Y, precisamente, aclara que una excepción de lo anterior son los bienes afectos a un fin público:

“Un ejemplo de lo anterior es la enajenación de un bien afecto a un fin público, pues en este caso, como indicamos, se requiere de una norma legal adicional que lo desafecte de la finalidad para la cual fue destinado (artículo 262 del Código Civil)”.

Asimismo, la PGR muestra la amplitud de la norma con estas reflexiones:

“Esta habilitación legal para hacer este tipo de disposición patrimonial –que se estaría confiriendo a la totalidad de la Administración Pública– quedaría incorporada en forma permanente en el ordenamiento, lo que permitiría donarle todo tipo de bienes, servicios y fondos públicos, de ahí en adelante y hasta tanto esa norma no sea modificada o derogada”.

Criterio de esta minoría Estimamos que los términos en que se encuentra redactado el art. 2°, además de lesionar los principios constitucionales de igualdad y razonabilidad, implica –por su amplitud– una lesión al art. 121 inciso 14) de la Constitución Política, ya que no distingue los tipos de bienes que podrían ser objeto de donación. Si bien ha de entenderse que la aplicación de dicha norma constitucional prima por sobre cualquier norma inferior que se le oponga o no la contemple, ha de decirse que efectivamente la norma objetada presenta una referencia muy amplia y genérica de los bienes que podrían donarse. Nótese que autoriza la donación de “toda clase de bienes muebles e inmuebles (con o sin edificaciones), servicios, recursos económicos, derechos y cualquier otro objeto que estimen útil” (lo subrayado no corresponde al original).

No distingue entre bienes que no pueden salir del dominio del Estado de los que sí. Dentro de los bienes que sí pueden ser enajenables, solo se refiere a los bienes inmuebles demaniales, y no a los muebles. Estos podrían ser objeto de donación a través de esta habilitación genérica sin la correspondiente ley de enajenación. Esto luce como una ruta para desconocer la protección constitucional que pretende proteger los bienes demaniales.

También se observa que no alude a los cauces necesarios establecidos por el ordenamiento legal para la realización de este tipo de liberalidades, tanto para bienes inmuebles como muebles. Ya se ha dicho que si se pretende enajenar un bien que está afecto a un fin público, no bastaría con una autorización legal genérica, sino que precisaría de una norma legal especial o específica que así lo desafecte de forma expresa y autorice la enajenación. Recuérdese, por ejemplo, que, al tratar el tema del régimen municipal, el Código Municipal sí prevé justamente que cuando la donación implique una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, se requerirá la autorización legislativa previa.

Si bien alude a los bienes inmuebles afectados por una ley a un fin específico, parece obviar los bienes demaniales de la Nación que requieren –para su desafectación– incluso una reforma constitucional. Ahora bien, podría entenderse que obviamente al hablar de la necesidad de una ley, entiende que solo pueden ser desafectados aquellos no mencionados en el art. 121 inciso 14) constitucional. Pero aún así, el proyecto sería inconstitucional en lo que se refiere a la posibilidad de donar toda clase de bienes muebles demaniales sin ley de desafectación previa.

Todo esto con el agravante de que los controles que se prevén son posteriores y, al respecto, la CGR enfatizó que, en lo relativo a los bienes donados, una vez bajo la administración de un sujeto de derecho privado, carecen de competencia para intervenir. En cuyo caso, esta habilitación tan general –respecto de todas las instituciones donantes incluyendo, por ejemplo, a las municipalidades o a la CCSS– sí luce contrario al andamiaje normativo constitucional y legal que protege a los bienes que están destinados al uso público, y muy específicamente los bienes propios de la Nación, o que tienen una tutela constitucional especial.

Es preciso advertir que en nuestro ordenamiento jurídico no existe una suerte de “jerarquía de normas legales” –leyes orgánicas respecto de leyes ordinarias– por lo que suele darse la interpretación de que una ley posterior deroga aquellas anteriores que la contradigan. De ahí que corresponde que el legislador sea riguroso en lo relativo a la protección de los bienes demaniales.

C.- Corolarios Como se apuntó de previo, esta minoría no desconoce –al igual que lo afirman otros órganos consultados durante el trámite legislativo– la discrecionalidad que posee la Asamblea Legislativa para regular los más diversos aspectos de la realidad nacional y otros. Pero sí le compete a esta Sala Constitucional hacer valer los principios constitucionales que deben regir el proceder parlamentario, entre ellos los de igualdad y razonabilidad, y el régimen constitucional de protección de bienes demaniales.

Esta minoría tampoco desconoce, muy por el contrario, reconoce la importante labor de la asociación beneficiada por este proyecto y su encomiable labor.

D.- Reflexiones finales Ciertamente los consultantes pudieron haber elaborado una más prolija argumentación, sin embargo, entendemos la que presentan es suficiente para admitir a trámite el proceso. No corresponde a ellos hacer el test de razonabilidad, sino aportar los elementos necesarios con los que sea posible a la Sala valorar si la iniciativa respeta tal principio –en el marco constitucional, que incluye el principio de libre configuración del legislador–. Los legisladores consultantes muestran que se propone una ley para beneficio de una única organización de bienestar social sin la justificación de razonabilidad apropiada. En cuyo caso, la razonabilidad debería constar en la exposición de motivos y el trámite legislativo. En efecto, como hemos mostrado acá, según la reiterada jurisprudencia de la Sala, si el legislador va a otorgar un beneficio o una acción positiva, es él quien debe mostrar la razonabilidad de su conducta.

Por otro lado, debe recordarse que aquí se pretende una predisposición para ayudar a una concreta organización, dejando de lado otras en igualdad de condiciones –por lo menos en lo relativo a los fines de bien social–. Por eso no cabe invocar el artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, pues esta disposición es justamente una norma genérica que procura beneficiar en igual medida a cualquier asociación de desarrollo comunal, a diferencia del proyecto de ley bajo examen, que pretende beneficiar a una asociación en concreto.

Finalmente, es cierto que realizar una donación supone una elección de un beneficiario, pero no cabe soslayar que en todos los casos se exige una resolución fundamentada. Por ejemplo, hasta para los bienes declarados en desuso se requiere un acto motivado: “Todos los bienes muebles declarados por la Administración en desuso o en mal estado podrán ser objeto de donación, ya sea a entidades públicas o privadas declaradas de interés público, de interés social o sin fines de lucro, debiendo existir acto motivado para ello”. De manera que el punto en discusión no es la posibilidad del Estado de escoger un beneficiario, sino la necesidad de justificar porqué se elige a ese beneficiario, y esto teniendo presente que está de por medio el uso de bienes públicos. Entonces, no se cuestiona acá al beneficiado, ni la posibilidad de beneficiar, sino la necesidad de justificar en el trámite del proyecto los términos en los que se realiza el beneficio.

X.- CONCLUSIÓN En mérito de lo expuesto, evacuamos la consulta en el sentido de que el proyecto de ley “Ley para Autorizar al Estado y Cualesquiera Instituciones Públicas a Colaborar y Realizar Donaciones a la Asociación Obras del Espíritu Santo”, que se tramita en el expediente legislativo n.°24.582 –art. 1° en correlación con el art. 2°– provoca una lesión al principio de igualdad en relación con los principios de legitimidad, idoneidad, necesidad, proporcionalidad y razonabilidad.

Además, el art. 2 –por su amplitud y generalidad respecto de los donantes y los posibles bienes a donar– implica una infracción al andamiaje normativo que protege los bienes destinados al uso público y muy específicamente los bienes propios de la Nación o que tienen una tutela constitucional especial.

Fernando Cruz Castro Anamari Garro Vargas 1 Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL votado con boleta Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.