Adjustments to coastal regulatory plans require environmental assessment by SETENAAjustes a planes reguladores costeros requieren evaluación ambiental por SETENA

IV. REGARDING THE SPECIFIC CASE

In the case at hand, the petitioner states that the respondent district council is in the process of modifying two different coastal regulatory plans in Cóbano: that of Punta Barrigona and that of Peñón de Arío. He relates that on February 28, 2023, he filed an opposition before the respondent authority against the modification procedure for those plans, among other aspects, because it did not pass through the filter of the National Environmental Technical Secretariat (SETENA) and because, in the case of Punta Barrigona, the Bosque Mar Archaeological Monument exists, which protects highly relevant archaeological remains according to the National Museum. However, he points out that the respondent authority has not yet resolved anything on the matter and the plan modification procedure continues, which could imply irreversible environmental, cultural, and archaeological damages. He adds that the modifications of said plans affect sites in the maritime terrestrial zone that are natural heritage of the State, for which a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) approved by SETENA is required.

He emphasizes that the modification of the regulatory plans could lead to unlimited concessions in the zone in favor of hotels and residences. He argues that in the regulatory plan modification project for Peñón de Arío, there are also very serious inconsistencies. He explains that, even if a small modification in the regulatory plan is attempted to be passed off as a simple readjustment, there are highly fragile and vulnerable environmental and archaeological assets in the area. He considers it necessary for the respondent council to go to SETENA so that the environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental) are approved for both regulatory plans, thus safeguarding the environmental and archaeological assets at risk; however, he accuses the council of refusing to do so.

  From the study of the case records, it has been demonstrated that, in 2021, the District Municipal Council of Cóbano initiated adjustment and rectification procedures for the Punta Barrigona Coastal Regulatory Plan and the Peñón de Ario Coastal Regulatory Plan. In the document called "PARTIAL ADJUSTMENT AND TECHNICAL RECTIFICATION OF THE ZONING AND ROAD NETWORK MAP OF THE PUNTA BARRIGONA COASTAL REGULATORY PLAN," dated October 2022, the respondent local government indicated as a general justification: "The map of the Punta Barrigona Coastal Regulatory Plan had its initial approval by the Costa Rican Tourism Institute (ICT) on October 21, 1992. As is logical to deduce, it was prepared approximately 29 years ago. Within this period, the need to update and therefore modernize the Punta Barrigona coastal regulatory plan has been seen, since it was prepared using analog techniques with great inaccuracies, which have been replaced by more precise digital methods such as Geographic Information Systems (GIS).

This technological gap in the current regulatory plan makes working with it in digital form complicated and imprecise, since, when scanning the original physical map, it becomes distorted and loses proportions. Another motivation for carrying out this adjustment and rectification of the map has been the absence of fundamental components, such as geographic coordinates and north. Furthermore, it has been necessary to update the road network of the Punta Barrigona Coastal Regulatory Plan, since there is a significant gap between reality and the map, which has made it impossible to process a large number of concession application files. Another aggravating factor that has made it impossible to process files has been the re-surveying of a sector of the map and the location of boundary markers in a sector where, at the time of creating the current map, there were no markers; these defects have been corrected in the current adjustment and rectification.

Finally, the areas of State Natural Heritage (PNE) have been included in the current adjustment and rectification. This is in accordance with the latest and current PNE certification, certification ACT-PNE-003-2018, so that henceforth the regulatory plan map incorporates this important environmental element." In the document called "PARTIAL ADJUSTMENT AND TECHNICAL RECTIFICATION OF THE ZONING AND ROAD NETWORK MAP OF THE PEÑÓN DE ARÍO COASTAL REGULATORY PLAN," dated November 2022, the respondent local government indicated as a general justification: "The map of the Peñón de Arío coastal regulatory plan had its initial approval by the Costa Rican Tourism Institute (ICT) on April 6, 1994. As is logical to deduce, it was prepared approximately 26 years ago. Within this period, the need to update and therefore modernize the Peñón de Arío coastal regulatory plan has been seen, since it was prepared using analog techniques with great inaccuracies, which have been replaced by more precise digital methods such as Geographic Information Systems (GIS).

This technological gap in the current regulatory plan makes working with it in digital form complicated and imprecise, since, when scanning the original physical map, it becomes distorted and loses proportions. This becomes visible when the geographic coordinates indicated on the current regulatory plan map are analyzed, which do not coincide with the real coordinates of the site, evidencing the mismatch in the georeferencing of the map. A linear overlap of approximately 30 meters has also been detected between the regulatory plans of Peñón de Arío and Cocal del Peñón. In this regard, the decision has been made to adjust the boundary of the Peñón de Arío regulatory plan and respect the one defined in the Cocal del Peñón regulatory plan, since said overlapping strip is under concession by a company and its concession was granted based on the uses defined by the Cocal del Peñón map. A situation that has motivated the current adjustment and rectification has been a difference between the limit of the Restricted Zone defined in the current regulatory plan and the one projected by means of geographic information systems, using the georeferenced boundary markers from the National Geographic Institute (IGN).

Previously, there were ZMT areas without zoning in the current map, but the present adjustment incorporates and zones them. Additionally, due to various development factors in the area, it has been necessary to update the road network of the Peñón de Arío coastal regulatory plan and include a greater number of public parking zones, so that this tourist sector is equipped with better infrastructure for the visitor and resident who enjoy the beaches within the area of influence of the Peñón de Arío coastal regulatory plan. Another aspect included in the current adjustment and rectification has been to include the areas of State Natural Heritage (PNE) in the current adjustment and rectification. This is in accordance with the latest and current PNE certification, certification ACT-OR-DR-1203-18, so that henceforth the regulatory plan map incorporates this important environmental element. Finally, it has been decided to make adjustments to the regulatory plan regulations, in order to correct some ambiguities therein, indicate uses more pertinent to the current development of the territory, and standardize the regulations of the regulatory plans that segment the Maritime Terrestrial Zone into several small regulatory plans." In official letter no. SETENA-SG-0767-2022 dated September 9, 2022, addressed to the INVU, the National Environmental Technical Secretariat stated: 2).

Regarding the requirement of environmental viability (viabilidad ambiental) in current regulatory plans for the maritime terrestrial zone. The question has been raised regarding the requirement for environmental viability as indicated in point 14. CHANGES TO CURRENT REGULATORY PLANS of the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the Maritime Terrestrial Zone, by the Costa Rican Tourism Institute (ICT), Scope No. 139 to Gazette No. 135 of July 14, 2021; it should be noted that Executive Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC "General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures" (06/28/2004), states: "Article 67.- Integration of the environmental variable in Regulatory Plans and other land-use planning. … The introduction of the environmental variable in regulatory plans or any other territorial planning instrument must be subject to the technical procedure for the introduction of the environmental variable in regulatory plans established in the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (EIA Manual- Part III).

This procedure may be applied both to those territorial planning instruments that are going to be prepared or are in preparation, as well as to those already approved but which do not yet have the environmental variable integrated into them. …" (The emphasis is not part of the original text). The foregoing responds to what was established by the Constitutional Chamber in rulings No. 2002-01220 of February 6, 2002, No. 2005-02529 of March 9, 2005, and No. 2005-097765 of July 27, 2005 (among others); where it is mentioned that the Incorporation of the Environmental Variable in Regulatory Plans will be subject to an environmental viability process by SETENA, prior to its approval by the corresponding authorities. That especially in ruling No. 2002 – 01220 on file 01-002886-0007-CO of February 6, 2002, the Chamber established that it is a fundamental requirement to obtain environmental viability in a Regulatory Plan.

In accordance with the foregoing, it is the responsibility of the country's municipalities to apply Executive Decree No. 32967-MINAE "Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (EIA Manual) -PART III-" (05/04/2006); in item 5.13 of Annex 1, it describes the "Procedure for applying the IFA to already prepared regulatory plans and other types of land-use planning", and also provides guidelines on the basic steps to follow for inserting the environmental variable into current regulatory plans, including processes for modifications to it, what this Technical Secretariat cannot do is force municipalities to submit their environmental technical studies for our assessment, since it is clear that this is a municipal decision that must be made in compliance with current regulations. It is clear that under the concept of modifications proposed by D.E. No. 32967-MINAE, the categories of rectifications, adjustments, and modifications themselves described in the ICT Manual are applicable, because to a greater or lesser extent they are modifications, they are changes; but it is even clearer that by virtue of the logic, science, and technique proposed by our regulations, all those modifications that substantively or on their merits require an environmental assessment given their magnitude must be submitted to SETENA for assessment (according to the technical procedure described in D.E.

No. 32967-MINAE), and this determination of the scope and content of the proposed adjustments must be made by each regulatory plan proponent under their competencies (…)”. The public hearing pertaining to the adjustment and rectification process of the regulatory plans in question was held on February 8, 2023. At the time of filing the appeal, the District Municipal Council of Cóbano had not processed the environmental assessment and license before Setena, arguing that these were "adjustment and rectification" procedures and not "modification" of the regulatory plans in question.

  On this matter, the District Municipal Council of Cóbano explains that this local government is processing an adjustment and rectification procedure for the Punta Barrigona Coastal Regulatory Plan and the Peñón de Arío Coastal Regulatory Plan. Likewise, it argues that said procedure has been carried out in compliance with the "Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans," which does not require the intervention of Setena in cases pertaining to "adjustment and rectification" of a regulatory plan.

  Now then, considering that articles 13.2 subsection iii, 13.6, 13.7, 13.9, 14.5.1 and 14.5.2 in paragraphs 1 to 6, including paragraph 9, 14.6, 14.7, 14.12 and 14.13, all from the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the Maritime Terrestrial Zone, were challenged in the unconstitutionality action no. 23-025914-0007-CO, and that, precisely, said action questioned that in such adjustment and rectification processes the intervention of Setena was not required, by resolution no. 2023029056 at 10:10 a.m. on November 10, 2023, the Chamber ordered the suspension of the processing of this appeal until the aforementioned unconstitutionality action was resolved.

  Now then, by judgment no. 2025003640 at 1:35 p.m. on February 5, 2025, this Court resolved said constitutionality process, and ordered:

  "REGARDING ADJUSTMENTS, RECTIFICATIONS, OR MODIFICATIONS TO COASTAL REGULATORY PLANS IN THE ZMT, ACCORDING TO THE CHALLENGED MANUAL   It has been established that the main argument of the unconstitutionality action lies in the fact that the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans —here partially challenged— requires that the modifications made to these territorial planning instruments must be analyzed by SETENA to incorporate the environmental variable, whereas, when it comes to making adjustments or rectifications to them, such changes can be authorized and executed without the intervention of that Technical Secretariat and without the requirement of the appropriate study —such as a strategic environmental assessment—, the petitioner's criterion being that, since these are coastal regulatory plans in the ZMT where there are zones of high environmental fragility (fragilidad ambiental), it is necessary for SETENA to participate in all cases, without differentiating whether they are modifications, adjustments, or rectifications.

  The PGR summarizes the object of this action in the following terms:

  ‘The main argument of the action is that the Manual exempts adjustments and rectifications of coastal regulatory plans from being reviewed by the National Environmental Technical Secretariat, that is, according to the challenged rules, the environmental variable should not be incorporated into those changes, and thresholds are set that determine when environmental viability is necessary and when not, without any technical support. He considers that, in compliance with Constitutional Article 50, the correct approach is for the environmental assessment to be applied to any change, without any exclusion. And, therefore, the petitioner estimates that Articles 7, 9, 50, and 89 of the Political Constitution and the principles of scientific tutelage, the principle of non-regression, that of progressivity, and the precautionary principle are violated.’ (The emphasis does not correspond to the original).

      Based on the rules of the challenged Manual, it is clear that new coastal regulatory plans in the ZMT must conform to current environmental regulations in all necessary aspects; a topic that in any case was not alleged in the unconstitutionality action, therefore, regarding this extreme, there would be no violation of Constitutional Law.

  On the contrary, the problem arises from regulatory plans that are already in execution or that are approved, since from the challenged rules of that Manual, it is clear that certainly arts. 13.2.iii), 13.9, 14.5.1 and 14.5.2, 14.6, 14.7 a) and b) refer to the possibility of making ‘adjustments or rectifications’ to those territorial planning instruments, without requiring recourse to SETENA to carry out the corresponding environmental assessment —as applicable in each specific case—, which does not happen if it involves a ‘modification’ of a coastal regulatory plan in the ZMT, where it is clearly established that it is necessary for the matter to be reviewed by SETENA.

  To illustrate the foregoing and carry out the constitutionality analysis, Art. 13 of the manual under examination is transcribed as relevant, which states the following:

  13. INFORMATION MEETINGS AND PUBLIC HEARING       13.1 During the period of preparation of the regulatory plan proposal, to foster citizen participation, the Municipality will hold at least one information meeting, the objective of which will be to inform about the purposes and characteristics of the work being carried out.

      13.2 To convene a public hearing, the municipality must ensure that the following requirements have been previously met:

      i. Environmental Viability issued by SETENA (for the environmental documentation accompanying the Regulatory Plan Proposal) according to current regulations on this matter.

      ii. Initial approval of the proposal by the ICT and the INVU.

      iii. In cases of adjustment or rectification, it is not required to have environmental viability granted by SETENA for the public hearing. However, said changes must be previously documented before this Institution.

      (…)

      13.9 In cases of adjustment or rectification, it is not required to have environmental viability granted by SETENA for a public hearing; however, said changes must be documented before this Institution. (The highlighting does not correspond to the original).

      As a starting point, it must be clear that it is not for this Court to determine the appropriate definition of what should be considered an ‘adjustment, rectification, or modification’ of a coastal regulatory plan in the ZMT; likewise, it is also not within its competence to establish the convenience or not of some or others meriting or not the intervention of SETENA, or under what assumptions it would not be necessary, since these matters prove to be issues of legality and must be determined by the competent authorities in the field. Equally, it is not within this Court's competence to establish which regulation is applicable (Decrees 32967, 31849, or 43898, etc.), which have been indicated by the representatives of the institutions granted a hearing in the course-of-action resolution for this action, since this is a matter specifically for SETENA's knowledge. Now then, what is within this Court's competence is to determine if the provisions under analysis contravene the obligation derived from Article 50 of the Political Constitution to ensure the guardianship and protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

In this regard, as derived from said numeral, given any doubt about the possibility of human activities having an impact on the environment, it will be necessary to carry out the pertinent technical assessments, as provided by Art. 17 of the LOA mentioned supra. This rule is very clear in indicating that every human activity that affects the environment and that is determined in the law and regulations must undergo an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), which has been recognized by this Court:

  ‘We can affirm that the State has the obligation to carry out technical studies on environmental matters and the environmental impact assessment. In this regard, this Chamber, in judgment number 200815315 at 2:59 p.m. on October 10, 2008, has established the need for certain activities to have an approved environmental impact assessment. This is because such an administrative procedure allows for the identification and prediction from a technical-scientific point of view of the effects that an activity may cause on the environment’ (see judgment no. 2023-017109).

      As already noted, this Court has indicated that the inclusion of the environmental variable is a requirement that conditions the constitutionality of territorial planning instruments in which human activity obviously intervenes. In the aforementioned judgment no. 2024-013166, the Chamber made the following considerations:

  ‘The way of planning the development of human activities has a significant impact on the environment, which may be negative or positive depending on the uses and activities that are authorized. Thus, the incorporation of environmental variables and the submission of regulatory plans to an environmental assessment process are imperatives derived from the provisions of Constitutional Article 50." (Judgment no. 2006-013028)   These considerations were partially reiterated in judgment no. 2010-012458, in which it was further added that the power of local governments to provide their own territorial planning through regulatory plans is subordinated and subjected to environmental protection legislation and the precautionary and protectionist principle of the environment enshrined in Constitutional Article 50.’ (The emphasis does not correspond to the original).

      Now then, it is evident that the State is called upon as a whole to defend the environment, so a large part of the competencies in this matter has been delegated to MINAE and, specifically, to SETENA, without relieving other public entities of their responsibilities in this field. However, it is necessary to clarify that the State, in a broad sense, is the guarantor of the protection and guardianship of the environment and natural resources. That is, although the central State delegates the defense of the environment to the ministry in question, this does not eliminate the responsibility that other State institutions have in this matter, and for this reason, the need for coordination among public agencies seeking to guarantee environmental protection has also been expressed. On this point, in articles 13.6, 13.7, 14.12 and 14.13 of the Manual under study, it is observed that this coordination is present, since besides the citizen participation that can be carried out in a public hearing, it is necessary that any change made to a coastal regulatory plan in the ZMT has the approval of the Municipal Council, the INVU, and the ICT, is submitted to the procedures indicated therein, to later be published in the Official Gazette La Gaceta, thereby, in addition to inter-institutional collaboration, favoring publicity. On this point, judgment no. 2010-006922 stated the following:

  ‘On various occasions, constitutional jurisprudence has indicated that environmental protection is a task that corresponds to everyone equally, that is, there is an obligation for the State —as a whole— to take the necessary measures to protect the environment, in order to avoid degrees of contamination, deforestation, extinction of flora and fauna, excessive or inappropriate use of natural resources, which endanger the health of the administered. In this task, public institution must be understood to include both the Central Administration — Ministries, such as the Ministry of Environment and Energy and the Ministry of Health, which by reason of the subject matter, have broad participation and responsibility regarding environmental conservation and preservation; which act, most of the time, through their specialized agencies in the field, such as, for example, the General Directorate of Wildlife, the Forestry Directorate, and the National Environmental Technical Secretariat (SETENA); as well as decentralized institutions, in the case of the National Institute of Housing and Urbanism, SENARA, the Costa Rican Tourism Institute, or the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers; a task in which of course the municipalities have great responsibility, regarding their territorial jurisdiction.

This is why one might think that this multiple responsibility would cause chaos in administrative management, which is not true, since in order to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, duplication of national and local efforts, as well as confusion of rights and obligations among the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordination relations between the various agencies of the Executive Branch and decentralized institutions, and between them and the municipalities, in order to carry out the functions entrusted to them.’       Specifically, regarding the incorporation of the environmental variable, this Court has recognized that SETENA is the competent institution to determine when its intervention is appropriate or not, this because it is the specialized competent body to harmonize environmental impact with human activity —productive processes— (according to Art. 83 of the LOA) and, therefore, the one in charge of carrying out environmental impact assessment procedures in accordance with current regulations.

 

VI.Now then, based on the foregoing and the protection that must be given to constitutional provisions, it is clear that the rules of the Manual that are challenged and that exempt from carrying out the environmental assessment by SETENA, in those cases where ‘adjustments and rectifications’ are made to regulatory plans that do not possess it or that are not updated —arts. 13.2.iii), 13.9, and 14.7.1 subsections a) and b)—, are contrary to the interest of protection surrounding the right to the environment and merit a declaration of unconstitutionality supported by several justifications.

  Indeed, under the terms of Art. 17 of the LOA, the cited Manual does not have the normative rank to eliminate such a requirement, as it intends, despite the fact that an adjustment or rectification could cause serious harm to the right to the environment.

  On the other hand, it is also not evident in the case records that, prior to eliminating such a requirement, technical studies were conducted that could have reliably and indubitably determined that it was not necessary to go to SETENA in those cases, even though coastal zones with high environmental fragility in the ZMT are at stake and, as stated, possible impacts on the right to the environment from the eventual changes made to the coastal regulatory plan in the ZMT. The foregoing may be contradictory to what is mentioned in articles 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2, 14.6, 14.12, and 14.13 of the Manual challenged herein, from which not only the necessary inter-institutional coordination and citizen participation are evident, but also the unavoidable existence and presentation before the institutions cited therein of a minimum of technical reports and resolution of observations arising from the consultation process.

However, this documentation does not serve to technically demonstrate the exemption granted from the environmental assessment by SETENA. But these articles would not be unconstitutional per se to the extent that it is interpreted that the possible changes to which they refer must always be submitted to SETENA, so that it can carry out the corresponding environmental assessment, and that the procedures to which they allude must be subject to that requirement in order not to violate Constitutional Article 50.

  It is also interesting to note that the PGR itself has stated to this Court that, in the specific case, the classification regarding ‘adjustments, rectifications, and modifications’ and the fact that the first two do not require being submitted to SETENA's knowledge prior to their approval were decisions incorporated into the challenged Manual by the ICT and the INVU, which are two institutions that do not have the technical competence to determine the parameters according to which an adjustment, a rectification, or a modification of a coastal regulatory plan in the ZMT must be submitted to SETENA's assessment. That is why —in the PGR's opinion— such classification has no support or backing in the current regulations.

In that regard, that advisory body recalls that, while it is true that Article 46 of the Regulation for Environmental Assessment, Control and Monitoring (Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental) —Executive Decree No. 43898 of December 21, 2022— establishes certain rules on the modification of environmental approvals already granted and uses an alteration of more than 20% as a parameter, it is equally true that such regulations do not refer to territorial planning instruments. On the other hand, if this involved the requirement to conduct a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica), the PGR recalls that this is regulated in the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, Manual de EIA) —Decree No. 32976 of February 20, 2006— and, specifically with respect to that instrument, it must be taken into account that SETENA has stated that, under the concept of “modifications” (modificaciones) set forth in that decree, the categories of rectifications (rectificaciones), adjustments (ajustes), and modifications proper (modificaciones propiamente dichas) described in the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the ZMT (Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la ZMT) —partially challenged here— refer to changes that —by virtue of the logic, science, and technique proposed by the regulations— would require an environmental assessment whenever they involve transformations that, substantively or on the merits and in view of their magnitude, must be submitted to SETENA’s judgment so that it may determine the appropriate course of action (see Official Communication No. SETENA-SG-0767-2022 of September 9, 2022, provided by the Secretary General of SETENA in the case file processed before this Court under No. 22-018256-0007-CO).

On this matter, it must be borne in mind that it is SETENA, and not this Court, which, using technical criteria, will determine which environmental assessment instrument will be the most convenient or appropriate to require in order to incorporate the environmental variable (variable ambiental), as well as the regulations it deems applicable. With regard to what this Court must analyze, it must be clear that the special constitutional protection of the environment demands an exhaustive study of the reasons supporting such determinations in the context of the various levels that make up the ZMT with its different ecosystems and environmental fragility, as well as the relationships between the environment and the anthropological setting, including within it the social, economic, cultural, and other incidences that could influence the decisions to be taken. However, in this process, it cannot be forgotten that when variations of the nature of the environmental public domain are intended, the absence of technical rigor violates —even by mere risk or doubt— the content of Article 50 of the Political Constitution (Constitución Política).

For this reason, the permissibility of conducting human activities within these territorial spaces, without due consideration of the impact they may produce on the environment, is an aspect that must be noted and analyzed with great care and with technical criteria. In this regard, this Court has stated the following:

“Indeed, varying the use of a property that has traditionally been afforded an environmental protection regime requires technical assessments of the consequences that these new anthropogenic incursions will produce on the ecosystem, as well as whether they are consistent with the environment, within a context of environmental sustainability. This implies weighing permitted behaviors, corrective actions and procedures, mitigation measures, compensatory actions, among a host of other considerations that are lacking in this case file. Such a shortcoming, as stated, involves substantial harm that this Chamber cannot ignore if it is understood that public patrimony, from a conceptual standpoint, consists of the set of assets that by law (or higher norm) are dedicated to a public use and purpose” (Judgment No. 2022-022606).

An adjustment (ajuste) or a rectification (rectificación) may signify a significant alteration entailing serious repercussions for the environment, as might well be the examples provided by the PGR, according to which an increase or decrease in the boundaries or areas of the polygons that demarcate land uses in the current zoning, and changes in the distribution of land uses within the zoning, imply modifications in the permitted land uses, which might not conform to the environmental carrying capacity (capacidad de carga ambiental) determined for each zone and, thereby, the possible uses would be varied. This is particularly serious if done without technical studies and without the prior environmental assessment that certifies the possibility of carrying out those activities according to the new delimitation. In that sense, the options provided by Articles 13.6 and 13.7, challenged here, regarding sending the Municipal Council’s agreement, the technical report, and the resolution of observations resulting from the consultation to INVU and ICT for their approval, do not in any way substitute for the need for other types of technical expert reports that allow justifying the reasons for the changes made to the coastal regulatory plan in the ZMT.

For this reason, they do not necessarily exempt them from having to be environmentally assessed by SETENA. Therefore, those provisions are not unconstitutional, insofar as it is interpreted that any change must be assessed by SETENA.

It should be recalled that carrying capacity is the maximum number of individuals in a population that a habitat can support according to its resources, without producing adverse effects for that population or for the environment; and among the variables that determine the carrying capacity of a species are food, water, demographic aspects, climate, and refuge, among others. Carrying capacity is neither fixed nor static: it can vary according to the season, from year to year, depending on the implementation of technologies or the decrease in population size, among other factors. On this point, it is relevant to highlight that the PGR has stated that, for example, the possibility of adjusting a coastal regulatory plan to the re-surveying (reamojonamiento) of the maritime-terrestrial zone could mean a displacement of the geographic space covered by the planning instrument, thus encompassing spaces whose environmental carrying capacity would be affected, a situation that is aggravated if it has not been previously analyzed.

Also, the adjustment of building setbacks (retiros), heights, coverages (coberturas), and minimum or maximum lot areas, which are construction and land-use factors whose determination depends on the environmental carrying capacity of the land, could seriously harm the right to the environment if authorized without the corresponding environmental assessment. Furthermore, it cannot be overlooked that, in recent years, tourism has been an element that has ranked among the top levels of foreign currency income for the country; however, it is more than proven —worldwide— that excessive use of this resource can cause serious environmental damage in areas of high environmental fragility, which is another reason justifying the need for any change to be proposed in a coastal regulatory plan in the ZMT (adjustment or rectification) to be subject to the corresponding analysis by SETENA, in order to incorporate the environmental variable and, thus, ensure that the proposed change in the respective alignments does not entail failing to protect a specific area of special environmental protection, which undoubtedly includes the content and procedures stipulated in Articles 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2, 14.6, 14.7.1 subsections a) and b), 14.12, and 14.13 challenged here.

This Court has also stated that the issuance of a regulatory plan implies that the technical studies have been conducted to determine the suitability of each area, and that its execution —even if prior to the regulations that required incorporating the environmental variable— is contingent upon compliance with those requirements (see Judgments 2006-006346 and 2013-012973), as well as upon the completion of the established procedures, such as those set forth in the challenged provisions 13.6, 13.7, 14.6, 14.12, and 14.13 of the cited Manual. Finally, a very valid reason is the recognition this Court has made of the principle of the State’s guardianship of environmental rights (tutela del derecho ambiental), which derives from what is stated in constitutional provision 50, establishing the State’s obligation to guarantee, defend, and protect this right, thereby making it the guarantor of the protection and guardianship of the environment and natural resources.

VII.On the other hand, it must be taken into account that SETENA itself has pointed out that the factor for determining whether a regulatory plan change must be environmentally assessed should not be limited to a 20% percentage as established in the regulations of the Manual being challenged, but rather the decisive element should be whether the change intended to be made to the planning instrument implies a modification in the permitted land uses, in the geographic space covered by the regulatory plan, and whether it involves a change that has repercussions regarding the environmental carrying capacity of the planned area. At this point, it is necessary to pause and consider that the 20% established by the Manual —provisions 14.5.2 and 14.6 insofar as that percentage is concerned— could well concern a small space that is nevertheless very significant in terms of the environmental fragility of the zone; likewise, it could be extensive, depending on the total area covered by the coastal regulatory plan, and might not be so significant in terms of environmental carrying capacity.

Consequently, it would be very serious to allow rectifications, adjustments, or changes to a coastal regulatory plan in the ZMT to be carried out based solely on the consideration of the percentage —20%— without prior analysis of the environmental conditions and constraints by SETENA. Nor has it been demonstrated that this percentage was determined by technical studies or criteria duly admitted into the case file, nor is there any record that a scientific analysis was conducted of what would happen with the individual effects of the changes —on current and future activities— much less the cumulative effects, which, if significant in the setting, can represent a significant risk to the environment. This is especially true when considering the existence of multiple coastal projects —existing, under construction, and future— which, by not being submitted to SETENA for assessment, may not be being considered.

Conversely, when an environmental assessment is conducted by that institution, this analysis of cumulative effects and the measurement of the sum of these negative impacts must be carried out, which would yield the comprehensive vision that is necessary in the ZMT, where areas of high environmental fragility exist. From this perspective, it would be highly dangerous if, pursuant to the regulations of the Manual being challenged, a coastal regulatory plan in the ZMT underwent significant changes without incorporating the environmental variable, and that this subsequently allowed the granting of concessions on public domain property of high environmental fragility, with the consequent development of constructions and the incorporation of many human activities. Therefore, all of this would be permitted without having previously determined, in a technical and accurate manner, the environmental carrying capacity of that zone, which makes the direct and high incidence of this Manual on the manner in which changes to coastal regulatory plans in the ZMT could be carried out more than evident.

In this matter, there is a danger that any change may be attempted to be passed off as a simple and harmless adjustment or rectification with the intention of not going to SETENA; however, allowing it could have serious consequences for the environment in zones that are highly fragile and vulnerable, which is why, in light of the precautionary principle (principio precautorio), it is necessary to think in advance about possible damages to the elements that make up the environment and adopt measures aimed at the proper protection, conservation, and adequate management of resources, among them, all those that can avoid, prevent, or contain the possible harm to that right. On this point, this Court has stated the following:

“In this way, should a risk of serious or irreversible damage exist —or an objective doubt in this regard—, a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed; since subsequent coercion is ineffective in this matter, given that, in the majority of cases, the biological effects are irreversible, where repression may have moral significance but will hardly compensate for the damages caused to the environment. Likewise, the precautionary principle applies when there is no scientific certainty regarding the risks or impact on the environment of a measure, the studies or available information generate doubts about the risks or their possible negative impact” (see, among others, Judgment No. 2012-13367 and No. 2023-017109).

Furthermore, the authorities of SETENA and ICT assert that another reason for not submitting any adjustment or rectification to a coastal regulatory plan in the ZMT to SETENA's review is that, according to them, because the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in Judgment No. 2013-012973, “made it clear that regulatory plans prepared before the promulgation of Decree 32967-SETENA already had an environmental analysis in the manner it was done at that time, and that it could not be retroactively applied to a later rule. This is how the process of adjustment and rectification of existing regulatory plans has been addressed. Furthermore, they never had a case file before SETENA because they were prepared even before said Secretariat existed.” In this regard, it must be said that such an interpretation of what this Court stated is erroneous and partial. It is appropriate to make an integral reading of that judgment to be clear that, in the case under study in that file, this Chamber at no time waived the requirement to go to SETENA and, on the contrary, it was assessed that in the situation that was the subject of its review, “the environmental variable was indeed taken into consideration during the preparation of the Regulatory Plan and its Regulations, even if it was not the evaluation currently required, and therefore the alleged violation of constitutional Article 50 has not occurred” (see Judgment No. 2013-012973). Likewise, this Court expressly stated:

“IX.- The provisions of the preceding Considerando in no way imply that this Court disregards the environmental protection of the Nombre de Jesús and Zapotillal beaches. As constitutional jurisprudence has held —among others, Judgment Number 2010-000075 of fifteen hours and one minute of January sixth, two thousand ten— the provisions of Article 67 of the General Regulation on Environmental Impact Procedures (Reglamento General Sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental), Executive Decree Number 31849, MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of June twenty-eighth, two thousand four, concerning the integration of the environmental variable into Regulatory Plans and other land-use planning instruments, that even those already approved, but which do not have the comprehensive variable integrated into them, must be environmentally assessed. Therefore, the execution of regulatory plans approved prior to the adoption of the aforementioned regulations is contingent upon compliance with that requirement. In this sense, any works that, in the judgment of the claimants, would produce harm to the environment could not be carried out until they are submitted to an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) to determine the impact they could have on the environment” (see Judgment No. 2013-012973).

Note that the Chamber is very clear and categorical in pointing out —as indicated supra— that regulatory plans that do not have the environmental variable integrated must be environmentally assessed, so that the execution of those regulatory plans approved prior to the adoption of the aforementioned regulations is contingent upon compliance with that requirement and, therefore, the Chamber indicates that any works that could produce harm to the environment cannot be carried out until they are submitted to SETENA's review so that the possible impact they could have on the environment may be determined; to that extent, it must be interpreted that provisions 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2, 14.6, 14.12, and 14.13 are not unconstitutional provided that the changes made to a coastal regulatory plan in the ZMT are referred to SETENA for its assessment of the environmental component and the inter-institutional coordination procedures are complied with. Consequently, the justification given to the Chamber in that sense is not valid, and therefore it is considered another reason to consider that the provisions of the Manual being challenged are unconstitutional, to the extent that they exempt any adjustment or rectification of a coastal regulatory plan in the ZMT from SETENA's environmental assessment.

As stated previously, the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the ZMT is a lower-ranking regulation that cannot modify or render ineffective higher-ranking rules aimed at protecting the right to the environment. Consequently, in accordance with Constitutional Law, in this Court’s opinion, any “adjustment, rectification, or modification” (ajuste, rectificación o modificación) of a coastal regulatory plan in the ZMT that does not have the environmental variable incorporated because it was not required at the time of its issuance, or because it does have it incorporated but will be subject to an adjustment, rectification, or modification, must be submitted to the awareness of SETENA so that this institution may determine the appropriate course of action in defense of the right to the environment. Likewise, it must comply with the procedures established in the challenged articles 13.6, 13.7, 14.12, and 14.13.

VIII. PRIOR OPINION OF THE CHAMBER ON THE SUBJECT

It is relevant to highlight that this Court has previously ruled in relation to claims according to which, in certain locations of the ZMT, attempts were made to modify coastal regulatory plans without first going to SETENA to subject such changes to an environmental assessment. That said, the assessment of the issue was carried out through amparo appeals, so the scope of this Court’s intervention was limited. Thus, for example, in Judgments No. 2023-017185 —reiterated in No. 2023-021554 and No. 2023-024218—, the following was stated:

“Having clarified the above, it is noted that it exceeds the competence of this Court to determine, in accordance with the infra-constitutional regulations governing the matter and the particularities of the case under study, whether the proposal related to the Sámara Beach Coastal Regulatory Plan constitutes an adjustment and rectification process or a modification process. This is because it is not compatible with the summary nature of the amparo remedy to analyze whether the procedure in question would encompass 20% or more of the total usable area of the maritime-terrestrial zone, in accordance with what is stated in the aforementioned Manual for the preparation of coastal regulatory plans in the maritime-terrestrial zone.” “In the sub examine, the Chamber believes that the expressed criterion is applicable. Indeed, it is determined that it is a legality issue to establish whether the proposal of the respondent Council should be classified as a ‘modification’ (modificación), ‘adjustment’ (ajuste), or ‘rectification’ (rectificación) of the regulatory plan, since it is incompatible with the summary nature of the amparo remedy to analyze whether the percentage would reach 20% of the total usable area of the maritime-terrestrial zone (see Judgment No. 23-024218).

Nevertheless, it is of interest to highlight what was analyzed in amparo appeal No. 22-018256-0007-CO, in which the appellant party reported the following:

“I.- OBJECT OF THE APPEAL. The appellant party indicates that the Municipality of Nicoya is undergoing the process of modifying the 1981 Sámara Beach Coastal Regulatory Plan. It indicates that, on July 22, 2021, SETENA pointed out the need to incorporate the environmental variable into regulatory plans, for which its approval is required. It adds that SETENA informed the Municipality of Nicoya of the duty to comply with the provisions of Executive Decree No. 32967-MINAE in the procedure for applying the environmental fragility index and regulatory plans. It states that, via Official Letter ZMT-002-2022 of January 5, 2022, the acting coordinator of the Maritime-Terrestrial Zone Department of the Municipality of Nicoya indicated that ‘(…) 2. Regarding the environmental approval (viabilidad ambiental) of SETNA [sic], this Department informs you that, in the case of readjustments of plans that were developed prior to the request for Environmental Approvals from SETENA, it should not be requested according to the ruling issued by the Constitutional Chamber in its VOTE NUMBER 2013-012973, Judicial Bulletin No. 204 of October 23, 2013 (…)’.

It explains that on May 28, 2022, a public hearing was held regarding the mentioned modification of the regulatory plan; however, the people who attended were not given the floor, nor were they given material on this proposal.” The Chamber conducted the corresponding analysis of the case file and, first, it was determined that the Municipality of Nicoya has a coastal regulatory plan for Sámara beach dating from 1981 and that it has been undergoing a change process since 2012. The Chamber also noted that, via Official Letter No. SENARA-DIGH-0044-21 of April 28, 2021, the Directorate of Water Research and Management of SENARA concluded the following:

“1. In the area of the Sámara Regulatory Plan (Maritime Terrestrial Zone), which overlaps with the map of extreme and high vulnerability of the Mala Noche Aquifer, it is defined to develop urban zoning based on density and coverage (residential zones, tourist zones, commercial zones, and institutional zones) established by the same coastal regulatory plan. 2. THE [sic] rest of the Mala Noche Aquifer vulnerability zone, classified as extreme, must apply the ‘Matrix of land use criteria according to vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources,’ which determines that in said aquifer, no type of activity can be permitted. 3. The areas outside the Mala Noche Aquifer, where the Coastal Regulatory Plan coincides with the HIGH hydrogeological vulnerability map, keep the regulations established in the Coastal Regulatory Plan. 4. In the case of future growth zones (outside those considered in the ZMT Regulatory Plan as urban development), it is recommended to carry out more exhaustive hydrogeological studies and propose environmental measures for that development.

Also, activities classified as high risk for aquifer contamination may not be developed within the Maritime Terrestrial Zone; this must be determined by including the pollutant load, retardation/degradation, dispersion, mode of pollutant disposal, application time, mobility, persistence, intensity, and hydrogeochemical studies of the transit of contaminants towards the aquifer.” The Chamber took note that, as a result of the foregoing, what is explained below occurred:

“Through Official Letter SETENA-DT-EAE-0094-2021 of July 22, 2021, SETENA informed the respondent local government that: ‘In accordance with the foregoing, it is appropriate for the Municipality of Nicoya to apply Executive Decree No. 32967-MINAE “Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de EIA) -PART III-” (04/05/2-006), in item 5.1 3 of Annex 1, it describes the “Procedure for applying the IFA to already developed regulatory plans and other types of land use planning,” and it also provides guidelines on the basic steps to follow to carry out the insertion of the environmental variable into existing regulatory plans. Therefore, the Municipality of Nicoya must incorporate the environmental variable into the Sámara Beach Coastal Regulatory Plan, since it is undergoing an adjustment process for it’” (the bolding was added by the Chamber).

For its part, “The appellee [sic] party stated in the report rendered under oath —with the solemnities and consequences that this entails— that in the proposal for changing the Sámara Beach Coastal Regulatory Plan ‘there is no zoning change that exceeds the provisions of the Manual for the creation of coastal regulatory plans, according to which it is 20% of the total polygon to be rectified, regarding the inclusion of the Regulation for the Collection of Fees, it is carried out in order to comply with the provisions of Executive Decree 37882-MP-H-TUR published in Gazette 176 of Friday, September 13, 2013, adjusting the Sámara Beach Coastal Regulatory Plan to the current and applicable regulations governing the matter.’ Likewise, ‘the corresponding Certificates of State Natural Heritage issued by the current and updated SINAC were included, in addition, the Map with the Water Vulnerability of the Mala Noche Aquifer generated by SENARA was included, also including a transitory regulation to safeguard said aquifer, in compliance with and respect for the precautionary principle (principio precautorio), the pro-nature principle, and Article 50 of the Political Constitution.’” It is recorded in the proceedings that, according to what SETENA informed the Court —within that case file— in July 2021, through Official Letter No. SETENA-DT-EAE-094-2021, a query made by the Acting Coordinator of the Municipality of Nicoya was addressed, in which they informed that this corporation has a coastal regulatory plan for Sámara beach, approved in 1981 and in the process of adjustment and rectification, and therefore requested to be informed of the procedure to follow before SETENA, as indicated in point 13 of the Manual of Coastal Plans and item 13.2. That request for information was answered in the following terms:

“…it is appropriate for the Municipality of Nicoya to apply Executive Decree No. 32967-MINAE ‘Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de EIA) -PART lll-’ (04/05/2006); item 5.13 of Annex I describes the ‘Procedure for applying the IFA to already developed regulatory plans and other types of land use planning,’ and it also provides guidelines on the basic steps to follow to carry out the insertion of the environmental variable into existing regulatory plans. Therefore, the Municipality of Nicoya must incorporate the environmental variable into the Sámara Beach Coastal Regulatory Plan, since it is undergoing an adjustment process for it” (highlighting made by the Chamber).

The Chamber added that, likewise, the Secretary General of SETENA provided in that case file Official Letter SETENA-SG-0767-2022 of September 9, 2022, in which it was indicated that, in relation to the requirement of environmental approval in regulatory plans existing in the ZMT, the country’s municipalities must apply Executive Decree No. 32967-MINAE, which is the “Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de EIA) —PART lll—” which details the procedure for already developed regulatory plans and other types of land use planning, as well as providing guidelines for carrying out the insertion of the environmental variable into existing regulatory plans, including modification processes. What was stated by SETENA is recorded in that official letter:

“…It is clear that under the concept of modifications set forth by E.D. No. 32967-MINAE, the categories of rectifications, adjustments, and modifications proper described by the ICT Manual are applicable, since with greater or lesser magnitude they are modifications, they are changes; but it is even clearer that by virtue of the logic, science, and technique proposed by our regulations, all those modifications that substantively or on the merits require an environmental assessment given their magnitude must be submitted to SETENA for assessment (in accordance with the technical procedure described by E.D. No. 32967-MINAE), and this determination of the scope and content of the proposed adjustments must be made by each regulatory plan proponent under their own authority” (The highlighting does not correspond to the original).

The Chamber continued by stating the following:

“Now, in the instant case, the claimant maintains that the Sámara Beach Coastal Regulatory Plan is being subjected to a modification process, which would imply the need to have the environmental approval granted by SETENA.

For its part, the respondent local government maintains that what is proposed in relation to the aforementioned regulatory plan consists of a process of adjustment and rectification and that in the referred proposal “the corresponding current and updated Natural Heritage of the State Certificates issued by SINAC were included, additionally the Map of Hydric Vulnerability of the Mala Noche Aquifer generated by SENARA was included, also including a transitory regulation to safeguard said aquifer, in compliance with and respect for the precautionary principle, the pro-nature principle, and Article 50 of the Political Constitution,” therefore there would be no need to obtain environmental viability.

And the text of what is indicated by sections 14.5, 14.6, and 14.7 of the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the ZMT, challenged herein, is cited verbatim. Finally, the Chamber concluded in the referred judgment No. 2022-025374, the following:

“Having clarified the foregoing, it is noted that it exceeds the competence of this Tribunal to determine, in accordance with the infra-constitutional regulations governing the matter and the particularities of the case under study, whether what is proposed in relation to the Coastal Regulatory Plan of Playa Sámara constitutes a process of adjustment and rectification, or rather, one of modification. This is because it is not compatible with the summary nature of the amparo remedy to analyze whether the procedure in question would cover 20% or more of the total usable area of the maritime terrestrial zone, in accordance with what is indicated in the aforementioned Manual for the preparation of coastal regulatory plans in the maritime terrestrial zone.

However, this Chamber notes that, through official communication SETENA-DT-EAE-0094-2021 of July 22, 2021, the National Environmental Technical Secretariat communicated to the respondent local government that: “(…) it is incumbent upon the Municipality of Nicoya to apply Executive Decree No. 32967-MINAE 'Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (EIA Manual) -PART III-' (04/05/2-006), in item 5.1 3 of Annex I, describing the 'Procedure to apply the IFA to already-prepared regulatory plans and other types of land-use planning,' likewise providing guidelines on the basic steps to follow for the insertion of the environmental variable into existing regulatory plans. Therefore, the Municipality of Nicoya must incorporate the environmental variable into the Coastal Regulatory Plan of Playa Sámara, since it is undergoing a process of adjustment thereof” (highlighting added).

In other words, in the sub examine it is evident that the National Environmental Technical Secretariat, namely, the maximum deconcentrated body of MINAE, whose fundamental purpose is to harmonize environmental impact in productive processes (see section 83 of the Organic Environmental Law), determined and communicated to the Municipality of Nicoya, through communication SETENA-DT-EAE-0094-2021 of July 22, 2021, the need to incorporate the environmental variable into the Coastal Regulatory Plan of Playa Sámara. The foregoing is consistent with what was expressed by the general secretary of SETENA in official communication SETENA-SG-0767-2022 of September 9, 2022, regarding the requirement of environmental viability for existing regulatory plans in maritime terrestrial zones.

In view of the foregoing, and given that in the sub lite a change procedure is underway in relation to the Coastal Regulatory Plan of Playa Sámara, it is pertinent to bring up what was indicated in judgment No. 2012004250 of 8:30 a.m. on March 30, 2012:

(…) However, it is reiterated, so that the respondent authority takes note, that every urban development regulatory plan must have an environmental impact examination, in observance of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in Article 50 of the Magna Carta, and likewise, as an indispensable requirement for its adoption, the final draft of the Regulatory Plan with the respective studies must be submitted to a public hearing.

Consequently, in accordance with what was indicated in the above-transcribed ruling, the petitioner's claim regarding the lack of an environmental impact study in relation to such regulatory plan is premature and, therefore, it is not appropriate to grant the remedy (in a similar sense, see judgment No. 2021016551 of 9:15 a.m. on July 30, 2021).

Nevertheless, the respondent authorities shall take note that, prior to holding a public hearing to determine whether or not to approve what is proposed in relation to the Regulatory Plan of Playa Sámara, they must comply with what was indicated by the National Environmental Technical Secretariat in official communication SETENA-DT-EAE-0094-2021 of July 22, 2021.” Based on what was indicated supra, upon applying the mentioned criteria, the Chamber declared this amparo remedy without merit, noting that by way of amparo no further consideration could be made than to warn that it is a matter of legality to establish whether the proposal of the respondent Municipal Council should be classified as “modification,” “adjustment,” or “rectification” of the regulatory plan, since it is incompatible with the summary nature of the amparo remedy to analyze whether the percentage would reach 20% of the total usable area of the ZMT, among other aspects.

However, as can be seen in that judgment No. 2022-025374, in its operative part, this Tribunal did issue a warning to the respondent authorities that they must take note of the obligation contained in official communication No. SETENA-DT-EAE-0094-2021 of July 22, 2021, regarding the need to incorporate the environmental variable into the coastal regulatory plan of Playa Sámara. As has been said, the considerations that this Tribunal expressed in that judgment could not go beyond what the amparo remedy allowed; however, now, upon revisiting the matter, but through this proceeding, what is appropriate is to declare the unconstitutionality of the challenged norms that exempt changes made via “adjustments and rectifications” to coastal regulatory plans in the ZMT from the incorporation of the environmental variable. That environmental assessment must be prepared by SETENA, under the terms in which it is appropriate in accordance with the regulations in force on the matter and, in attention to the unification of various criteria issued by that institution at different times, according to which every urban development regulatory plan or coastal regulatory plan in the ZMT must have –in general terms– an environmental impact examination in observance of safeguarding a healthy and ecologically balanced environment enshrined in Art. 50 of the Political Constitution, as well as –specifically– when they are adjusted, rectified, or modified, therefore the challenged sections 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 subsections a) and b) of the Manual, are unconstitutional for not requiring such environmental assessment by SETENA.

Consequently, the petitioner is correct in considering that the precautionary principle in environmental matters, and those of non-regression of fundamental rights, progressivity, and scientific protection have been violated, which merits that the unconstitutionality action be granted.

IX. Conclusions

Based on the foregoing considerations, it is necessary to declare unconstitutional the provisions of the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the ZMT published in Scope No. 139 to La Gaceta No. 135 of July 14, 2021, which exclude adjustments and rectifications in regulatory plans that were issued before that requirement of the environmental assessment by SETENA, even when they are being adjusted, as well as the norms that allow the environmental variable not to be incorporated. Such provisions are contrary to Art. 50 of the Political Constitution, since this article has given rise to the need for land-use planning instruments and their modifications to be environmentally assessed. Likewise, these provisions injure Art. 14 of the Convention on Biological Diversity, according to which each Contracting Party –as far as possible and as appropriate– must establish “appropriate procedures requiring environmental impact assessment of its proposed projects that are likely to have significant adverse effects on biological diversity.” They also injure the precautionary principle, and those of non-regressivity to the detriment of fundamental rights, scientific protection, and progressivity.

In that sense, sections 13.2.iii and 13.9 of the cited Manual must be declared unconstitutional insofar as they provide that, for adjustments and rectifications of coastal regulatory plans in the ZMT, environmental viability is not required, as well as Art. 14.7.1. a) and b), because it establishes that in the case of adjustments and rectifications of plans that do not have environmental viability, it is not even necessary to document the change before SETENA. Based on what has been indicated, this declaration of unconstitutionality applies to Art. 14.7.1 for both subsection a) referring solely to “adjustments and rectifications” –even though the Attorney General's Office did not consider it– and for subsection b), since it is just as serious not to require the environmental assessment by SETENA in cases of adjustments and rectifications as in those others where the existing regulatory plan does not have environmental viability and documenting the matter before SETENA is not considered necessary, as had been indicated in previous recitals.

For their part, sections 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 in their entirety, and 14.6, 14.12, and 14.13 are not unconstitutional to the extent that they are interpreted to mean that, regardless of the classification made of the possible changes that can be made to a regulatory plan and whether or not 20% of the total usable area of the ZMT is reached or exceeded, they must always be submitted to SETENA so that this institution may carry out the corresponding environmental assessment and determine whether the proposed changes alter the environmental component of the zone, as well as ensuring that the procedures established therein are complied with at the appropriate procedural moment.

For this Tribunal, it must be clear that, regarding the integration and modification of the environmental variable, the Manual must be subject to the provisions of the specific regulations on strategic environmental assessment and to the guidelines and criteria established in this regard by the specialized technical body, as well as to what was indicated supra in the interest of protecting the right to the environment. Therefore, in all cases, the review by SETENA and the incorporation of the environmental variable into plans that do not have it incorporated will always be appropriate and necessary when so determined by the competent technical body and in application of the current provisions regulating the matter.

Judge Cruz Castro partially dissents and also declares section 14.5.2 of the challenged Manual unconstitutional. Likewise, he sets forth additional reasons (…)

Therefore:

The unconstitutionality action is granted in part.

Consequently, Arts. 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 subsections a) and b) of the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the Maritime Terrestrial Zone are annulled, for being contrary to the provisions of section 50 of the Political Constitution, Article 14 of the Convention on Biological Diversity, as well as the precautionary principle, and those of non-regression of fundamental rights, progressivity, and scientific protection in environmental matters.

Sections 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 in their entirety, and 14.6, 14.12, and 14.13 of that Manual are not unconstitutional to the extent that they are interpreted to mean that, regardless of the classification made of the possible modifications that can be made to a regulatory plan and of the percentage of the total usable area of the maritime terrestrial zone to be changed, they must always be submitted to the National Environmental Technical Secretariat so that this institution may carry out the corresponding environmental assessment and determine whether the proposed changes alter the environmental component of the zone, as well as ensuring that the procedures established therein are complied with at the appropriate procedural moment.

Judge Cruz Castro partially dissents and also declares section 14.5.2 of the challenged Manual unconstitutional. Likewise, he sets forth additional reasons.

This judgment is declaratory in nature and its effects are retroactive to the date of enactment of the annulled regulation, without prejudice to rights acquired in good faith. Let this judgment be recorded in the Official Gazette La Gaceta. Let it be published in full in the Judicial Bulletin. Let it be notified.” By virtue of such considerations, in the sub iudice the intervention of this Tribunal is necessary.

In this regard, as indicated in the above-cited judgment, the norms of the “Manual for the preparation of coastal regulatory plans in the Maritime Terrestrial Zone,” upon which the respondent district council based its actions, did not have the normative rank to eliminate the requirement contained in section 17 of the Organic Environmental Law, which specifically stipulates: “Environmental impact assessment. Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous waste or materials shall require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat created in this law. Its prior approval by this body shall be an indispensable requirement to initiate the activities, works, or projects. Laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the environmental impact assessment.” Precisely, in the cited judgment, this Chamber declared the unconstitutionality of Articles 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 subsections a) and b), since they exempted the adjustment and rectification procedures of a coastal regulatory plan from the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) by SETENA, such as those challenged in the present case. Thus, in the opinion of this Chamber, such procedures require an analysis by the competent technical body in order to determine the respective environmental viability.

Now, it is also important to highlight that, as of September 2022 (that is, before this Chamber issued judgment No. 2025003640 of 1:35 p.m. on February 5, 2025), SETENA had already issued official communication No. SETENA-SG-0767-2022, addressed to INVU, regarding the “requirement of environmental viability in existing regulatory plans of the maritime terrestrial zone,” in which it was detailed: “…what this Technical Secretariat cannot do is oblige municipalities to submit their technical environmental studies for our assessment, since it is clear that this is a municipal decision that must be made under the protection of compliance with current regulations. It is clear that under the concept of modifications proposed by D.E. No. 32967-MINAE, the categories of rectifications, adjustments, and modifications proper described in the ICT Manual are applicable since, to a greater or lesser extent, they are modifications, they are changes; but it is even clearer that by virtue of the logic, science, and technique set forth by our regulations, all those modifications that substantively or on their merits require an environmental assessment given their magnitude must be submitted to SETENA for assessment (according to the technical procedure described in D.E.

No. 32967-MINAE), and this determination of the scope and content of the proposed adjustments must be made by each regulatory plan proponent under the protection of its powers (…)” Thus, the technical body had already indicated the need to submit all those modifications of regulatory plans (including adjustments and rectifications) that merit it, due to the substance of what was intended to be adjusted, to the corresponding environmental impact assessment. However, in the present case, no substantive weighing by the respondent local government in that sense is observed; rather, the decision not to submit the adjustments and rectifications of the regulatory plans in question to SETENA was based simply on the fact that the manual cited ut supra did not require it.

Thus, this Chamber considers that the refusal of the respondent local government to require the intervention of SETENA for the corresponding environmental impact analysis in the adjustment and rectification procedures in question is contrary to section 50 of the Political Constitution.

Ergo, the remedy is granted with regard to the Municipal District Council of Cóbano, under the terms indicated in the operative part of this ruling.

V.Finally, regarding SETENA, any action or omission injurious to fundamental rights is a priori ruled out at the time this amparo action is filed, since, as indicated supra, it was the respondent local government that decided not to require the corresponding environmental impact assessment related to the processes concerning the regulatory plans in question. (…)”

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Content type: Majority Vote Branch of Law: 6. CONSTITUTIONAL JURISDICTION LAW ANNOTATED WITH JURISPRUDENCE Topic: 034- Passive standing. Litis consortium Subtopics:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 34 OF THE CONSTITUTIONAL JURISDICTION LAW “(…) I.- REGARDING THE COADJUVANCY PROPOSED. Coadjuvancy is a form of adhesive intervention that occurs when a person acts in a proceeding, adhering to the claims of one of the main parties. Consequently, anyone who holds a direct interest in the outcome of the remedy is legitimized to act as a coadjuvant; however, not being a principal actor, the coadjuvant will not be directly affected by the judgment, that is, the efficacy of the judgment cannot reach them directly and immediately, nor does the res judicata condition of the ruling affect them (see, among others, judgments No. 2010-000254, of 11:28 a.m. on January 8, 2010, and No. 2018019952 of 9:30 a.m. on November 30, 2018). In this case, the Chamber proceeds to admit the coadjuvancy filed by Mr. Álvaro Sagot Rodríguez, given that he does have an interest in the outcome of this proceeding. (…)” VCG10/2025 ... See more File: 23-017459-0007-CO CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours twenty minutes on the third of October of two thousand twenty-five.

Amparo remedy processed in file No. 23-017459-0007-CO, filed by Name72989, identity card CED39593, in his capacity as president of the Integrated Development Association of Mal País and Santa Teresa, against the MUNICIPAL DISTRICT COUNCIL OF CÓBANO.

Resulting:

1. 1By written submission received in the Secretariat of the Chamber on July 21, 2023, the petitioner files an amparo remedy. He states that the respondent district council is in the process of modifying two different coastal regulatory plans in Cóbano; that of Punta Barrigona and that of Peñón de Arío. He recounts that on February 28, 2023, he filed opposition before the respondent authority against the modification procedure for said plans, among other aspects, because it did not pass through the filter of the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) and because, in the case of Punta Barrigona, the Bosque Mar Archaeological Monument exists, which protects archaeological remains of great relevance according to the National Museum. However, he accuses the respondent authority of not yet having resolved anything in this regard and that the plan modification procedure continues, which may imply irreversible environmental, cultural, and archaeological damages.He adds that the modifications to said plans affect sites in the maritime terrestrial zone that are natural heritage of the State, for which a strategic environmental assessment approved by SETENA is required. He emphasizes that the modification of the regulatory plans could lead to unlimited concessions in the zone in favor of hotels and residences. He argues that in the regulatory plan modification project for Name72990 there are also very serious inconsistencies. He explains that, despite a small modification to the regulatory plan being passed off as a simple readjustment, there are highly fragile and vulnerable environmental and archaeological assets in the zone. He considers it necessary for the respondent council to go to Name3763 so that the indices of environmental fragility are approved for both regulatory plans and thus safeguard the environmental and archaeological assets at risk; however, he accuses the council of refusing to do so. Likewise, he reiterates that the respondent council has not issued a response regarding the filed opposition.
2. 2By resolution of 10:46 a.m. on July 28, 2023, the Presidency of the Chamber warned the petitioner to provide: “a complete, legible copy with the respective proof of receipt of the petition that you filed before the respondent authority and the lack of response to which you allege in the filing brief of this process.”
3. 3By written submission received in the Secretariat of the Chamber on July 31, 2023, the petitioner states: “I provide the document that I had been asked for again.”
4. 4By resolution of 11:02 a.m. on August 4, 2023, the Presidency of the Chamber admitted the process and requested a report from the municipal intendant and the head of the Maritime Terrestrial Zone Department, both of the Municipal District Council of Paquera, as well as from the general secretary of the National Environmental Technical Secretariat (SETENA).

5. By written submission incorporated into the file at 4:25 p.m. on August 9, 2023, Ulises González Jiménez, municipal intendant of the District Council of Paquera, states: “After reading the document, I realize that the incidents refer to the district of Cóbano, therefore I make the clear observation, so that the correct person is notified.”

1. 6By written submission incorporated into the file at 11:33 a.m. on August 10, 2023, Kenner Quirós Brenes, acting general secretary of SETENA, reports: “Background: The Constitutional Chamber is informed that through official communication SETENA-SG-0689-2023, of July 31, 2023, a report was rendered within the Amparo proceeding filed by Mr. Name72991 against the Municipality of the District of Cóbano, Constitutional File No. 23-017321-0007-CO, where facts similar on the merits were alleged to those alleged on this occasion, this for the Constitutional Chamber to assess the pertinence of consolidating both proceedings. First: Regarding the facts alleged by the petitioner in the present amparo remedy concerning this representation: The resolution transferring the amparo action states: “He recounts that on February 28, 2023, he filed opposition before the respondent authority against the modification procedure for said plans, among other aspects, because it did not pass through the filter of Name3763 (…).” “He adds that the modifications to said plans affect sites in the maritime terrestrial zone that are natural heritage of the State, for which a strategic environmental assessment approved by SETENA is required.” Second: Regarding the merits of the allegations, in relation to the facts that correspond to this Secretariat: Initially, it is meritorious to indicate that in accordance with the provisions of Article 83 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente, LOA), the National Environmental Technical Secretariat was created as a body of maximum deconcentration of the Ministry of Environment and Energy, whose fundamental purpose shall be, among others, to harmonize the environmental impact with productive processes.In this line, Article 17 of the same Law establishes that the Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) carried out at Name3763 has an eminently preventive nature; that is, prior to the execution or materialization of activities, works, or projects. The foregoing necessarily has a starting point, with the entry into force of the aforementioned LOA. Furthermore, this attribution of Name3763 finds constitutional support in the state duty to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment, established in section 50 of the Political Constitution. Regarding territorial planning, there is a legal and institutional framework on the matter in various laws and regulations; the LOA indicates in Article 28 that territorial planning policies are a function of the State, the municipalities, and other public entities. Thus, there are levels of territorial planning (national, regional, or local), and it corresponds to the Municipalities to carry out the local territorial planning (urban and coastal) of their territory under their jurisdiction (canton); this is so in accordance with Title XII of the Political Constitution in concordance with the Municipal Code.Therefore, each local government is responsible for the territorial planning of its canton, by means of Regulatory Plans. In said Regulatory Plans, the well-being of the community inhabiting the canton must be observed, and with it, their right to a healthy and ecologically balanced environment, as provided in constitutional section 50, in addition to local interests and services; this by planning and controlling the development of their jurisdiction. In this process, SETENA, in compliance with a constitutional provision dating from 2004, proceeded to the preparation and subsequent enactment of Executive Decree No. 32967-MINAE, which came into force on May 4, 2006, which has the function of determining the technical instruments for the incorporation of the environmental variable into Regulatory Plans, providing what is appropriate regarding activities that may be harmful to the environment and the natural capital of the canton.This Secretariat reviews the introduction of the aforementioned environmental variable in Regulatory Plans and land-use planning processes based on the technical procedure. Thus, this Secretariat issues a preparatory administrative act, which forms part of the initial process of preparing the Regulatory Plan; subsequently, the Regulatory Plan must comply with several subsequent conformation stages, in order to finally be published and implemented; these stages include a public hearing by the Municipality, and other reviews under the competence of bodies such as INVU, ICT, and its adoption by the Municipal Council. In the specific case, the Regulatory Plan of the canton of Cóbano does not have the incorporation of the environmental variable, because its entry into force (2002) predates Name3763 being ordered by a constitutional order (2004) to carry out this process of evaluating the environmental variable in Regulatory Plans, and the entry into force of the decree regulating it in the year .This being the case, this Secretariat could not evaluate a modification to a Regulatory Plan that is already in force and that did not undergo the review process carried out by Name3763 within them, because the legal obligation did not exist at that procedural moment for it; consequently, since there is no file with the incorporation of the Environmental Variable and the IFAS, which is the methodology applied for that purpose, there is no technical basis or baseline record that would allow a modification to be analyzed from Name3763. In order to explain the foregoing more clearly, the Department of Strategic Environmental Assessment, responsible for carrying out Environmental Variable Assessments in Regulatory Plans, was consulted regarding the topic under analysis, and through official communication No. SETENA-DTEAE-0102-2023, it was explained: (…) It should be mentioned that Executive Decree No. 32967-MINAE, Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (EIA Manual)-Part III, came into force on May 4, 2006.It is reiterated that there is no record of files before this Technical Secretariat for both P.R.C. of the Z.M.T., added to this, according to the petitioner, said plans are in the process of modification; therefore, in view of the records on the website of the Costa Rican Tourism Institute, it is evident that the implementation of the same was prior to the regulation that governs the Introduction of the Environmental Variable in Regulatory Plans or other land-use planning. Once the foregoing has been stated, and since there are no files at Name3763 for either the I.V.A. in the P.R.C. of the Z.M.T. of Punta Barrigona or the I.V.A. in the P.R.C. of the Z.M.T. of Peñón de Ario; the Department of Strategic Environmental Assessment is unable to provide a technical criterion for the areas in question (…) Third: Conclusions For all of the foregoing, it is concluded that Name3763, due to the powers established in the regulatory framework applicable to it, could not take cognizance of a modification of a Regulatory Plan for which there is no administrative file with an environmental variable assessment, and for the preparation of which the methodology of Decree No. 32967-MINAE was not used, as its implementation (Regulatory Plan) predates said decree.

Specifically, the technical parameters (IFAS) that serve as a basis to verify what those modifications consist of do not exist, which results in a technical impossibility due to the procedural stages at which the Plan Regulador was issued, versus the stage at which this Secretariat began the evaluation of Planes Reguladores.".

1. 7By brief incorporated into the case file at 22:08 hours on August 23, 2023, Álvaro Sagot Rodríguez files a joinder (coadyuvancia).
2. 8By order of the investigating magistrate at 15:23 hours on October 23, 2023, the course of the proceeding was corrected, and the Concejo Municipal de Distrito de Cóbano was designated as the defendant; likewise, a report was requested from the district mayor (intendente municipal) and the head of the Zona Marítimo Terrestre Department, both of the Concejo Municipal de Distrito de Cóbano.
3. 9By brief incorporated into the case file at 15:027 hours on October 27, 2023, Favio José López Chacón and Ana Cristina Quirós Soto, in their order, district mayor and coordinator of the Zona Marítimo Terrestre Department, both of the Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, report: "FIRST: Regarding the indication made by the Appellant in this amparo, we take the liberty of pointing out that at this point it is extremely important to make clear and highlight that the procedure to which the Plan Regulador Costero de Punta Barrigona and the Plan Regulador Costero de Peñón de Arío are being subjected, does not correspond to a MODIFICATION of the cited urban planning instruments, as stated by the Appellant in this amparo. The foregoing, given that what this municipal administration is actively promoting and managing clearly corresponds to an ADJUSTMENT (Ajuste) and RECTIFICATION (Rectificación) of the regulatory plans in question.It is of utmost importance to clarify this, since, at the level of changes to current regulatory plans, there is a notable difference between what constitutes an Adjustment, a Rectification, and a Modification. As indicated in the Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros (see attached document), which is the legal instrument governing coastal regulatory plans and therefore mandatory for proponents of Coastal Regulatory Plans, this manual in its section 14.5 conceptually defines an adjustment, a rectification, and a modification as follows: '1. Adjustments (Ajustes): the possibility of conforming, fitting, or accommodating a cartographic element to its geographic location confronted with reality. Includes: fitting the trace of the polyline that forms a street, trail, easement (servidumbre), watercourse, among others, with respect to another reference cartographic element, cartographic adjustments to conform to the official geographic projection CRTM05, and incorporation of the Declaratoria de Patrimonio Natural del Estado. 2.Rectifications (Rectificaciones): the possibility of correcting imperfections, defects, or omissions, for reasons of necessity and convenience in the content of the regulatory plan or its regulations. Includes: Expansion of Rights of Way, increase or decrease in the limits or areas of the polygons that demarcate the land uses (usos de suelo) of the current zoning (zonificación), changes in the distribution of land uses in the zoning and its regulations, re-surveying (re amojonamiento) with respect to a digital or physical survey line. As a whole, these rectifications shall not exceed 20% of the total usable area of the ZMT and may be carried out totally or partially until said percentage is completed. Should it exceed 20%, it must be processed as a modification (Point 3 below). ... 3. Modifications (Modificaciones): It is the possibility of transforming, changing, including, adding, eliminating, partially or totally, the regulatory plan or its regulations.Modifications include variations in the initial objectives and purposes of the current regulatory plan, which lead to the realization of a new planning exercise.' SECOND: That regarding the lack of a resolution by this Municipal Entity regarding the opposition filed on February 28, as well as the assertion that despite it not yet being resolved and that the administration continues or keeps promoting the process without having concluded that stage. By virtue of the foregoing, we consider it appropriate to respectfully clarify that the appellant is not correct, given that in reality the adjustment and rectification process for both regulatory plans is precisely at the stage of resolving the observations and objections raised by all interested parties. Therefore, it is not correct to indicate that 'everything is moving ahead' since the process of adjustments and rectifications will not advance until the responses to the observations and objections presented within the 15 business days following the holding of the public hearing (audiencia pública) are resolved and notified.THIRD: That regarding this aspect, it is important to indicate that this municipal administration is fully aware of the report concerning the Bosque Mar archaeological site, the same that has been attached by the Asociación de Desarrollo Integral de Malpaís Santa Teresa, within the observation raised by said organization within the 15 business days conferred by the Urban Planning Law and after the public hearing, which was held on February 8 of this year. In this sense, we likewise wish to clarify that it is still under analysis by the Tripartite Commission (Concejo Municipal de Distrito de Cóbano-INVU-ICT). We do not omit to report that the Adjustment and Rectification proposal for the Plan Regulador de Punta Barrigona and the Plan Regulador de Peñón de Arío has not yet concluded, so it is currently in preparatory actions for the issuance of the final administrative act that concludes with the due approval of the respective adjustments and rectifications.However, we believe it is opportune to note that as a result of this element, we saw the need to maintain direct communications with the Department of Anthropology and History (DAH) of the National Museum and with SETENA, with the objective of addressing this issue in the best possible way and based on the criteria of professionals in the areas under study. Nevertheless, the resolution in this regard will be made known once it is properly addressed by the Tripartite Commission, which is responsible for evaluating it and issuing the respective recommendation, for the purpose of proceeding to notify each person who presented observations or objections concerning this important archaeological topic in the same direction and which, with all the transparency in the world, I tell you has been addressed with the seriousness it deserves. THIRD (sic) AND FOURTH: That both respondents agree on the importance of indicating from our perspective, since we consider that the maps in question are not causing any affectation to areas of Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado, PNE), since as seen in the reports for each adjustment and rectification of the regulatory plan, one of the justifications for carrying out these administrative acts has been: 'Finally, the areas of Natural Heritage of the State (PNE) have been included in the current adjustment and rectification.This is in accordance with the latest and current PNE certification, certification ACT-PNE003-2018. So that, henceforth, the regulatory plan map incorporates this important environmental element.' (boldface not in the original). Therefore, we believe it is sensible to clarify that since they are currently managed as two independent elements, on one hand, the zoning map of the regulatory plan exists, and on the other, the Natural Heritage of the State (PNE) certification maps are available. Thus, with the current adjustments and rectifications, both elements would be merged so that once the administrative act is concluded and said adjustments are duly approved, the final product is a zoning map that clearly incorporates what corresponds to PNE administered by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) and what corresponds to concessionable areas under municipal administration. It is not omitted to note that for lands classified as PNE, this municipal administration lacks any competence to eventually authorize within these areas susceptible to concession; all legal authority falls specifically to SINAC.In this same vein, this being the competent entity according to its technical and legal powers delegated by law, for carrying out the PNE certification, it is SINAC who evaluates the area of influence of the regulatory plan and, in general, the entire maritime zone of the district, according to its natural characteristics, classifying them as forest (bosque), wetland (humedal), mangrove (manglar) and forest aptitude (actitud forestal). In this sense, we reiterate that the adjustments and rectifications are respecting the current certification issued by SINAC, that is, certification ACT-PNE-003-2018. ON THE INCORPORATION OF THE ENVIRONMENTAL VARIABLE (Variable Ambiental) We indicate to this honorable Chamber that an environmental license has not been processed before SETENA, because the Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros clearly indicates that cases of Adjustment and Rectification do not require it, coupled with this, it is worth mentioning that directive DUV-039-202 / MIVAH-DVMVAH-P-054-2022, addressed to mayor's offices and district administrations, emanating from the inter-institutional working group INVU-SETENA-MIVAH-MINAE, textually indicates in its point 8 the following: 'The process before Nombre3763 for obtaining the Environmental Variable must be carried out only in the case of Modifications.In the case of Rectifications or Adjustments, the process must be carried out before INVU', in this sense the process before INVU has already been carried out. This ratifies what is indicated in the Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros. Furthermore, in Voto 2013-012973, this Constitutional Court mentioned, with respect to the incorporation of the environmental variable of the Plan Regulador Sector Costero Playa Nombre57554 y Zapotillal, the exemption from having to incorporate the environmental variable according to Decree No. 32967, for regulatory plans approved prior to said decree, concluding the following: 'XIV.- Conclusion. The Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre57554 y Zapotillal covers zones that belong to the natural heritage of the State, therefore it is unconstitutional only with respect to those territories. Declaring the entirety of the Plan Regulador unconstitutional would cause a lack of protection for the environment, insofar as it would leave a large coastal sector of Playa Nombre57554 and Zapotillal without territorial planning.Instead, excluding the natural heritage of the State from the scope of the mentioned regulatory plan not only ensures respect for the special conditions of such lands but also allows the authorities to ensure – through the rules contained in the challenged Plan – that the planning of the surroundings also responds to the best constitutional interests.- Consequently, this Court considers that the challenged Plan Regulador is unconstitutional only and exclusively on the lands that qualify as national heritage of the State. For the other lands, the Plan Regulador maintains its validity in order not to cause greater harm to the environment.' In this regard, we reiterate that the Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros (at the time endorsed by the Ministry of Environment), the inter-institutional working group INVU-SETENA-MIVAH-MINAE, and Chamber Voto 2013-012973, all indicate that environmental viability from SETENA is not required.With the eagerness to emphasize that this Concejo Municipal has acted in accordance with the Legal System, we do not omit to highlight in this sense the Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros in its 2017 and 2021 versions. It arose from report No. DFOE-AE-IF-12-2014 of the Contraloría General de la República (CGR) entitled: 'SPECIAL AUDIT REPORT ON THE REASONABLENESS OF STATE ACTIONS TO PUT INTO EFFECT THE REGULATORY PLANS COVERING THE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE OF THE COUNTRY' (see attached document). This report orders, among other things, the following provision: 'TO DR. EDGAR GUTIERREZ ESPELETA, IN HIS CAPACITY AS MINISTER COORDINATING THE ENVIRONMENT, ENERGY, SEAS AND TERRITORIAL PLANNING SECTOR OR TO WHOEVER IN HIS PLACE OCCUPIES THE POSITION AND TO THE BOARDS OF DIRECTORS OF ICT AND INVU 4.3. Restructure, in accordance with the legal framework, the process of elaboration and approval of regulatory plans, as well as their procedures and requirements, according to the competencies of each institution.The foregoing, with criteria of effectiveness, efficiency, comprehensiveness in territorial ordering and planning, simplification of procedures, social participation, and in congruence with what is indicated in paragraphs 2.1 to 2.13, 2.45 to 2.62, 2.63 to 2.69, 2.70 to 2.86, 2.87 to 2.96, and 2.97 to 2.109 of this report. This restructuring must consider the logical order of the stages of the process, the procedures, and requirements; congruent with the territorial ordering and planning instruments at the national, regional, and cantonal levels, and be validated with SETENA, SINAC, MAG, CNE, IGN and SENARA. Furthermore, identify the legal reforms that are necessary to optimize the restructured process, its procedures and requirements, and take corresponding action before the Legislative Assembly. Send to the Contraloría General two reports on the progress in fulfilling this provision, the first by May 29, 2015, and another by September 30, 2015; as well as the certification stating that the restructuring of the process, procedures and requirements has been completed, which shall be signed by the heads of the three entities, no later than January 29, 2016.' (highlighting not in the original).Based on this provision of the CGR, the Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros of 2017 was created, a manual endorsed by an inter-institutional group, where the working groups included participation from INVU, ICT, Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA), Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), Instituto Geográfico Nacional (IGN) and Comisión Nacional de Emergencias (CNE). It is in the Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros of 2017, which was the result of the inter-institutional working group, that its section 14.5 and 14.7 indicate that for Rectifications that are below 20% of changes with respect to the total area, it is not required to carry out a process before SETENA, this protected under Voto 2013-012973 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice.It is not omitted to indicate that the Rectification percentage of the regulatory plans in question is below 20%. It is for the reasons stated that this municipal corporation does not 'refuse' to carry out the studies for the incorporation of the environmental variable, as the appellant indicates, but rather that, in accordance with current regulations, this is not a requirement that proponents of adjustments and rectifications to coastal regulatory plans must follow. Furthermore, it is important to note that for this municipal administration to proceed to promote a public procurement process with the aim of acquiring professional services to prepare unnecessary studies for the adjustments and rectifications of both coastal regulatory plans, such a scenario would cause clear harm to the Public Treasury, which evidently would bring us administrative, civil, and criminal responsibilities for having used funds unnecessarily as a result of a bad investment.FIFTH. Regarding this point, both respondents are fully convinced that this Concejo Municipal has not violated the right of citizen participation of the residents of the District in the process being followed for the adjustment and rectification proposal of the regulatory plans in question, given that we have complied with what is indicated in the regulations governing the matter for carrying out these processes. According to the Urban Planning Law in its Article No. 17, the procedure to be followed for these processes is established, which is the holding of the public hearing, which was carried out satisfactorily with a large participation of residents who were given the opportunity to make their inquiries, as demonstrated in the attached image corresponding to the holding of the hearing, as well as it can be verified from the list of participants in said hearing which is attached. We do not omit to inform you that after the celebration of the public hearing, various informative meetings have been held in relation to this process, in which representatives of ADI Malpaís Santa Teresa actively participated.It is also opportune to reiterate that we have not violated the right to participation, and the best proof of this is the holding of the public hearing, which is clearly a citizen participation activity. Lastly and by way of response, we inform you that after both public hearings, 73 observations/objections were received for the adjustment and rectification of the regulatory plan for Nombre72990 and 25 observations/objections for the adjustment and rectification of the regulatory plan for Punta Barrigona. Among the observations presented is that made by ADI Malpaís Santa Teresa, which is in the process of being addressed by the Tripartite Commission (INVU-ICT-Concejo Municipal de Distrito de Cóbano). In this line of ideas, the tripartite commission already has the final recommendation report on the observations presented to the adjustment and rectification of the Plan Regulador de Punta Barrigona, which is expected to be submitted to the Concejo Municipal for its evaluation at the next regular session on November 1 of this year and subsequently, your response will be notified to the address indicated for this purpose.For its part, the final report for the adjustment and rectification of the Plan Regulador de Peñón de Arío is still in the drafting process, so it will soon be sent to the Concejo Municipal to obtain its endorsement and continue in the same manner with the procedure indicated in previous lines. Additionally, it is worth reiterating to the Appellant that the Planes Reguladores being adjusted and rectified are still a proposal that is in preparatory stages for the final administrative act. The ADI cannot argue that any harm is being generated if it does not know the parameters with which this process will culminate, since these may be susceptible to change once the observations presented after the holding of the public hearing have been analyzed.".
4. 10By brief incorporated into the case file at 12:15 hours on October 31, 2023, Álvaro Sagot Rodríguez states: "This brief serves to inform that, through an unconstitutionality action (expediente No. 23-025914-0007-CO), norms of the MANUAL DE ELABORACIÓN DE PLANES REGULADORES COSTEROS EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE have been challenged, which are entirely linked to this case, such as the requirement for an environmental license, even in the case of adjustments or rectifications. The part concerning final approvals of coastal regulatory plans by municipalities that have not integrated the environmental variable is also challenged, and therefore, I request the suspension of the proceedings on this amparo, until the indicated action is resolved. The resolution accepting the unconstitutionality action is at fourteen hours forty-seven minutes on October twenty-third, two thousand twenty-three, which is provided."
5. 11By resolution No. 2023029056 at 10:10 hours on November 10, 2023, the Chamber ordered: "The processing of this appeal is suspended until the unconstitutionality action processed under expediente No. 23-025914-0007-CO is resolved."
6. 12By judgment No. 2025003640 at 13:35 hours on February 5, 2025, the Chamber resolved the unconstitutionality action filed under expediente No. 23-025914-0007-CO, in the following terms: "The unconstitutionality action is partially granted. Consequently, arts. 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 subsections a) and b) of the Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en Zona Marítimo Terrestre are annulled, as they are contrary to the provisions of numeral 50 of the Political Constitution, Article 14 of the Convention on Biological Diversity, as well as the precautionary principle (principio precautorio), and those of non-regression of fundamental rights, progressivity, and scientific guardianship in environmental matters. Numerals 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 in their entirety, and 14.6, 14.12 and 14.13 of said Manual are not unconstitutional to the extent that they are interpreted to mean that, regardless of the classification made of the possible modifications that can be made to a regulatory plan and the percentage of the total usable area of the zona marítimo terrestre to be changed, they must always be sent to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental so that this institution can make the corresponding environmental evaluation and determine if the proposed changes alter the environmental component of the zone, as well as that the procedures established therein are complied with at the appropriate procedural stage.

Magistrate Cruz Castro partially dissents and also declares unconstitutional numeral 14.5.2 of the challenged Manual. He also provides additional reasons. This judgment is declaratory and its effects are retroactive to the date of enactment of the annulled regulation, without prejudice to good faith acquired rights. Publish this judgment in the Diario Oficial La Gaceta. Publish it in full in the Judicial Bulletin. Notify."

1. 13By brief incorporated into the case file on June 12, 2025, Mr. Álvaro Sagot Rodríguez requests that the processing of the amparo be resumed.
2. 14In the proceedings followed, the legal prescriptions have been observed.

Drafted by Magistrate Rueda Leal; and,

Considering:

I. ON THE JOINDER (COADYUVANCIA) FILED

Joinder is a form of adhesive intervention that occurs when a person acts in a process, adhering to the claims of one of the main parties. Consequently, anyone who has a direct interest in the outcome of the appeal is entitled to act as a coadjuvant; however, not being a main actor, the coadjuvant will not be directly affected by the judgment, meaning the efficacy of the judgment cannot directly and immediately reach them, nor does the condition of res judicata of the ruling affect them (see, among others, judgments No. 2010-000254, at 11:28 hours on January 8, 2010, and No. 2018019952 at 9:30 hours on November 30, 2018). In this case, the Chamber proceeds to admit the joinder filed by Mr. Álvaro Sagot Rodríguez, as he does have an interest in the outcome of this process.

II. PURPOSE OF THE APPEAL

The appellant states that the defendant district council is in the process of modifying two different coastal regulatory plans in Cóbano; that of Punta Barrigona and that of Peñón de Arío. He reports that on February 28, 2023, he filed an opposition before the defendant authority against the modification procedure of said plans, among other aspects, because it did not pass through the filter of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) and because, in the case of Punta Barrigona, the Bosque Mar Archaeological Monument exists, which safeguards highly relevant archaeological remains according to the National Museum. However, he points out that the defendant authority has not yet resolved anything on the matter and the modification procedure for the plans continues to advance, which may imply irreversible environmental, cultural, and archaeological damage. He adds that the modifications to said plans affect sites in the zona marítimo terrestre that are natural heritage of the State, for which a strategic environmental assessment approved by SETENA is required.

He emphasizes that the modification of the regulatory plans could lead to unlimited concessions in the zone in favor of hotels and residences. He argues that in the modification project for the regulatory plan of Nombre72990 there are also very serious inconsistencies. He explains that, even if a small modification to the regulatory plan is intended to be passed off as a simple readjustment, there are highly fragile and vulnerable environmental and archaeological assets in the zone. He considers that it is necessary for the defendant council to go to Nombre3763 for approval of the environmental fragility indices for both regulatory plans in order to safeguard the environmental and archaeological assets at risk; however, he alleges that the council refuses to do so.

III. PROVEN FACTS

Of importance for the decision on this matter, the following facts are deemed duly proven, either because they have been accredited or because the defendant has omitted to refer to them, in accordance with what is established in the initial order:

• a)In 2021, the Concejo Municipal de Distrito de Cóbano began procedures for adjustment and rectification of the Plan Regulador Costero de Punta Barrigona and the Plan Regulador Costero de Peñón de Ario. (Report from the defendant authority and documentary evidence).
• b)In the document called "PARTIAL ADJUSTMENT AND TECHNICAL RECTIFICATION OF THE ZONING AND ROAD MAP OF THE PLAN REGULADOR COSTERO PUNTA BARRIGONA", dated October 2022, the defendant local government indicated as general justification: "The map of the Plan Regulador Costero Punta Barrigona had its initial approval from the Instituto Costarricense de Turismo (ICT) on October 21, 1992. As is logical to deduce, it was prepared approximately 29 years ago. Within this period, the need to update and therefore modernize the Plan Regulador Costero Punta Barrigona has been seen. Since it was prepared using analog techniques with great imprecision, which have been replaced by more precise digital methods such as Geographic Information Systems (GIS). This technology gap in the current regulatory plan makes working with it digitally complicated and imprecise, since, when scanning the original physical map, it distorts and loses proportions.

Another reason for carrying out the current adjustment and rectification of the map has been the absence of fundamental components, such as geographic coordinates and the north arrow. In addition, it has been necessary to update the road network of the Plan Regulador Costero Punta Barrigona, since there is a significant gap between reality and the map, which has made it impossible to process a large number of concession application files. Another aggravating factor that has made file processing impossible has been the re-surveying of a sector of the map and the location of survey markers in a sector where, at the time the current map was made, there were no markers; these defects have been corrected in the current adjustment and rectification. Finally, the areas of Natural Heritage of the State (PNE) have been included in the current adjustment and rectification. This is in accordance with the latest and current PNE certification, certification ACT-PNE-003-2018. So that, henceforth, the regulatory plan map incorporates this important environmental element.". (Documentary evidence).

• c)In the document called "PARTIAL ADJUSTMENT AND TECHNICAL RECTIFICATION OF THE ZONING AND ROAD MAP OF THE PLAN REGULADOR COSTERO PEÑÓN DE ARÍO", dated November 2022, the defendant local government indicated as general justification: "The map of the Plan Regulador Costero de Peñón de Arío had its initial approval from the Instituto Costarricense de Turismo (ICT) on April 6, 1994. As is logical to deduce, it was prepared approximately 26 years ago. Within this period, the need to update and therefore modernize the Plan Regulador Costero Peñón de Arío has been seen. Since it was prepared using analog techniques with great imprecision, which have been replaced by more precise digital methods such as Geographic Information Systems (GIS). This technology gap in the current regulatory plan makes working with it digitally complicated and imprecise, since, when scanning the original physical map, it distorts and loses proportions.

This becomes visible when analyzing the geographic coordinates indicated on the current regulatory plan map, which do not coincide with the actual coordinates of the site, evidencing the gap in the georeferencing of the map. A linear overlap of approximately 30 meters has also been detected between the regulatory plans of Nombre72990 and Cocal del Peñón. In this aspect, the decision has been made to adjust the boundary of the regulatory plan of Nombre72990 and respect that defined in the Cocal del Peñón regulatory plan, since said overlapping strip is under concession by a company, and its concession was granted based on the uses defined by the Cocal del Peñón map.

One situation that prompted the current adjustment and rectification was a discrepancy between the boundary of the Restricted Zone defined in the current regulatory plan and the boundary projected using geographic information systems, relative to the georeferenced boundary markers of the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional, IGN). Previously, areas of the ZMT remained unzoned on the current map, but this adjustment incorporates and zones them. Furthermore, due to various development factors in the area, it has become necessary to update the road network of the Nombre72990 coastal regulatory plan and include a greater number of public parking zones, so that this tourism sector is equipped with better infrastructure for visitors and residents enjoying the beaches included within the area of influence of the Peñón de Arío coastal regulatory plan. Another aspect included in the current adjustment and rectification has been the inclusion of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) areas in the current adjustment and rectification.

This is in accordance with the latest and current PNE certification, certification ACT-OR-DR-1203-18. So that, going forward, the regulatory plan map incorporates this important environmental element. Finally, it was decided to make adjustments to the regulatory plan's regulations to remedy some of its ambiguities, indicate uses more pertinent to the territory's current development, and homogenize the regulations of the regulatory plans that segment the Maritime Terrestrial Zone into several small regulatory plans." (Documentary evidence).

• d)In official communication no. SETENA-SG-0767-2022 dated September 9, 2022, addressed to the INVU, the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) stated: 2). Regarding the requirement of environmental feasibility (viabilidad ambiental) in current regulatory plans for the maritime terrestrial zone. A question has been raised regarding the requirement of environmental feasibility pursuant to point 14. CHANGES TO CURRENT REGULATORY PLANS of the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the Maritime Terrestrial Zone (Manual Elaboración Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre), by the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo, ICT), Scope No. 139 to Gazette No. 135 of July 14, 2021; it should be noted that Executive Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC "General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures" (Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental) (06/28/2004), states: "Article 67.- Integration of the environmental variable (variable ambiental) in Regulatory Plans and other land-use planning. …

The introduction of the environmental variable into regulatory plans or any other territorial planning instrument must follow the technical procedure for introducing the environmental variable into regulatory plans established in the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de EIA- Part III). This procedure may be applied both to those territorial planning instruments that are to be prepared or are in preparation, as well as to those already approved but that do not yet have the environmental variable integrated into them. …" (The emphasis is not part of the original text). The foregoing responds to what was established by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in rulings No. 2002-01220 of February 6, 2002, No. 2005-02529 of March 9, 2005, and No. 2005-097765 of July 27, 2005 (among others); where it is mentioned that the Incorporation of the Environmental Variable into Regulatory Plans will be subject to an environmental feasibility process by SETENA, prior to their approval by the corresponding authorities.

That especially in ruling No. 2002 – 01220 regarding file 01-002886-0007-CO of February 6, 2002, the Chamber established that obtaining environmental feasibility for a Regulatory Plan is a fundamental requirement. In accordance with the foregoing, it is the responsibility of the country's municipalities to apply Executive Decree No. 32967-MINAE "Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de EIA) -PART III-" (05/04/2006); in item 5.13 of Annex I (Anexo I), it describes the "Procedure to apply the IFA to already prepared regulatory plans and other types of land-use planning," and likewise provides guidelines on the basic steps to follow to insert the environmental variable into current regulatory plans, including processes for amendments (modificaciones) to it. What this Technical Secretariat cannot do is compel municipalities to submit their environmental technical studies for our assessment, since it is clear that this is a municipal decision that must be made under the observance of current regulations.

It is clear that under the concept of amendments established by E.D. No. 32967-MINAE, the categories of rectifications, adjustments, and amendments proper described by the ICT Manual are applicable because, to a greater or lesser degree, they are amendments, they are changes; but it is even clearer that, by virtue of the logic, science, and technique proposed by our regulations, those amendments that are substantive or that, on their merits, require an environmental assessment given their magnitude must be submitted to Nombre3763 for assessment (pursuant to the technical procedure described by E.D. No. 32967-MINAE), and this determination of the scope and content of the proposed adjustments must be made by each regulatory plan proponent under its own authority (…)". (Ad effectum videndi file no. 22-018256-0007-CO and documentary evidence).

• e)The public hearing concerning the adjustment and rectification process for the aforementioned regulatory plans was held on February 8, 2023. (Report from the appealed authority).
• f)At the time the appeal was filed, the Cóbano District Municipal Council (Concejo Municipal de Distrito de Cóbano) had not processed the assessment and environmental license from Nombre3763, as these were "adjustment and rectification" procedures and not an "amendment" (modificación) of the aforementioned regulatory plans. (Report from the appealed authority).

IV. REGARDING THE SPECIFIC CASE

In the sub lite matter, the appellant states that the respondent district council is in the process of amending two different coastal regulatory plans in Cóbano: that of Punta Barrigona and that of Peñón de Arío. The appellant asserts that on February 28, 2023, they filed opposition with the appealed authority against the procedure to amend those plans, among other aspects, because it did not pass through the review of the National Environmental Technical Secretariat (SETENA) and because, in the case of Punta Barrigona, the Bosque Mar Archaeological Monument exists, which safeguards highly relevant archaeological remains according to the National Museum. However, the appellant notes that the appealed authority has not yet resolved anything in this regard and the plan amendment procedure is moving forward, which could entail irreversible environmental, cultural, and archaeological damage.

The appellant adds that the amendments to these plans affect sites in the maritime terrestrial zone that are State natural heritage; therefore, a strategic environmental assessment approved by SETENA is required. The appellant emphasizes that the amendment of the regulatory plans could lead to unlimited concessions in the zone in favor of hotels and residences. The appellant argues that there are also very serious inconsistencies in the amendment project for the Nombre72990 regulatory plan. The appellant explains that, even though a small amendment to the regulatory plan is being passed off as a mere readjustment, there are highly fragile and vulnerable environmental and archaeological assets in the area. The appellant considers it necessary for the respondent council to go to Nombre3763 so that the environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental) for both regulatory plans are approved, thus safeguarding the environmental and archaeological assets at risk; however, the appellant accuses the council of refusing to do so.

From the study of the case file, it has been demonstrated that, in 2021, the Cóbano District Municipal Council initiated procedures for the adjustment and rectification of the Punta Barrigona Coastal Regulatory Plan and the Peñón de Ario Coastal Regulatory Plan. In the document titled "PARTIAL ADJUSTMENT AND TECHNICAL RECTIFICATION OF THE ZONING AND ROAD NETWORK MAP OF THE PUNTA BARRIGONA COASTAL REGULATORY PLAN", dated October 2022, the respondent local government stated as general justification: "The map of the Punta Barrigona Coastal Regulatory Plan received its initial approval from the Costa Rican Tourism Institute (ICT) on October 21, 1992. As it is logical to deduce, it was prepared approximately 29 years ago. Within this timeframe, the need has arisen to update and therefore modernize the Punta Barrigona coastal regulatory plan. It was prepared using analog techniques with large inaccuracies, which have been replaced by more precise digital methods such as Geographic Information Systems (GIS).

This technology gap in the current regulatory plan makes working with it digitally complicated and imprecise, since scanning the original physical map causes it to distort and lose proportions. Another reason for carrying out this adjustment and rectification of the map has been the absence of fundamental components, such as geographic coordinates and north direction. Furthermore, it has been necessary to update the road network of the Punta Barrigona Coastal Regulatory Plan, as there is a significant gap between reality and the map, which has made it impossible to process a large number of concession application files. Another aggravating factor that made file processing impossible was the resurveying of a sector of the map and the placement of boundary markers in a sector where, at the time the current map was made, there were none; these defects have been corrected in the current adjustment and rectification.

Finally, the State Natural Heritage (PNE) areas have been included in the current adjustment and rectification. This is in accordance with the latest and current PNE certification, certification ACT-PNE-003-2018. So that, going forward, the regulatory plan map incorporates this important environmental element." In the document titled "PARTIAL ADJUSTMENT AND TECHNICAL RECTIFICATION OF THE ZONING AND ROAD NETWORK MAP OF THE PEÑÓN DE ARÍO COASTAL REGULATORY PLAN", dated November 2022, the respondent local government stated as general justification: "The map of the Peñón de Arío coastal regulatory plan received its initial approval from the Costa Rican Tourism Institute (ICT) on April 6, 1994. As it is logical to deduce, it was prepared approximately 26 years ago. Within this timeframe, the need has arisen to update and therefore modernize the Nombre72990 coastal regulatory plan. It was prepared using analog techniques with large inaccuracies, which have been replaced by more precise digital methods such as Geographic Information Systems (GIS).

This technology gap in the current regulatory plan makes working with it digitally complicated and imprecise, since scanning the original physical map causes it to distort and lose proportions. This becomes visible when the geographic coordinates indicated on the current regulatory plan map are analyzed, which do not coincide with the actual coordinates of the site, revealing the gap present in the map's georeferencing. A linear overlap of approximately 30 meters has also been detected between the regulatory plans of Nombre72990 and Cocal del Peñón. In this regard, a decision has been made to adjust the boundary of the Nombre72990 regulatory plan and respect the one defined in the Cocal del Peñón regulatory plan, given that that overlapping strip is under concession by a company, and its concession was granted based on the uses defined by the Cocal del Peñón map. One situation that prompted the current adjustment and rectification was a discrepancy between the boundary of the Restricted Zone defined in the current regulatory plan and the boundary projected using geographic information systems, relative to the georeferenced boundary markers of the National Geographic Institute (IGN).

Previously, areas of the ZMT remained unzoned on the current map, but this adjustment incorporates and zones them. Furthermore, due to various development factors in the area, it has become necessary to update the road network of the Nombre72990 coastal regulatory plan and include a greater number of public parking zones, so that this tourism sector is equipped with better infrastructure for visitors and residents enjoying the beaches included within the area of influence of the Peñón de Arío coastal regulatory plan. Another aspect included in the current adjustment and rectification has been the inclusion of the State Natural Heritage (PNE) areas in the current adjustment and rectification. This is in accordance with the latest and current PNE certification, certification ACT-OR-DR-1203-18. So that, going forward, the regulatory plan map incorporates this important environmental element.

Finally, it was decided to make adjustments to the regulatory plan's regulations to remedy some of its ambiguities, indicate uses more pertinent to the territory's current development, and homogenize the regulations of the regulatory plans that segment the Maritime Terrestrial Zone into several small regulatory plans." In official communication no. SETENA-SG-0767-2022 dated September 9, 2022, addressed to the INVU, the National Environmental Technical Secretariat stated: 2). Regarding the requirement of environmental feasibility in current regulatory plans for the maritime terrestrial zone. A question has been raised regarding the requirement of environmental feasibility pursuant to point 14. CHANGES TO CURRENT REGULATORY PLANS of the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the Maritime Terrestrial Zone, by the Costa Rican Tourism Institute (ICT), Scope No. 139 to Gazette No. 135 of July 14, 2021; it should be noted that Executive Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC "General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures" (06/28/2004), states: "Article 67.- Integration of the environmental variable in Regulatory Plans and other land-use planning. …

The introduction of the environmental variable into regulatory plans or any other territorial planning instrument must follow the technical procedure for introducing the environmental variable into regulatory plans established in the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de EIA- Part III). This procedure may be applied both to those territorial planning instruments that are to be prepared or are in preparation, as well as to those already approved but that do not yet have the environmental variable integrated into them. …" (The emphasis is not part of the original text). The foregoing responds to what was established by the Constitutional Chamber in rulings No. 2002-01220 of February 6, 2002, No. 2005-02529 of March 9, 2005, and No. 2005-097765 of July 27, 2005 (among others); where it is mentioned that the Incorporation of the Environmental Variable into Regulatory Plans will be subject to an environmental feasibility process by SETENA, prior to their approval by the corresponding authorities.

That especially in ruling No. 2002 – 01220 regarding file 01-002886-0007-CO of February 6, 2002, the Chamber established that obtaining environmental feasibility for a Regulatory Plan is a fundamental requirement. In accordance with the foregoing, it is the responsibility of the country's municipalities to apply Executive Decree No. 32967-MINAE "Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de EIA) -PART III-" (05/04/2006); in item 5.13 of Annex I, it describes the "Procedure to apply the IFA to already prepared regulatory plans and other types of land-use planning," and likewise provides guidelines on the basic steps to follow to insert the environmental variable into current regulatory plans, including processes for amendments to it. What this Technical Secretariat cannot do is compel municipalities to submit their environmental technical studies for our assessment, since it is clear that this is a municipal decision that must be made under the observance of current regulations.

It is clear that under the concept of amendments established by E.D. No. 32967-MINAE, the categories of rectifications, adjustments, and amendments proper described by the ICT Manual are applicable because, to a greater or lesser degree, they are amendments, they are changes; but it is even clearer that, by virtue of the logic, science, and technique proposed by our regulations, those amendments that are substantive or that, on their merits, require an environmental assessment given their magnitude must be submitted to Nombre3763 for assessment (pursuant to the technical procedure described by E.D. No. 32967-MINAE), and this determination of the scope and content of the proposed adjustments must be made by each regulatory plan proponent under its own authority (…)". The public hearing concerning the adjustment and rectification process for the aforementioned regulatory plans was held on February 8, 2023.

At the time the appeal was filed, the Cóbano District Municipal Council had not processed the assessment and environmental license from SETENA, as these were "adjustment and rectification" procedures and not an "amendment" of the aforementioned regulatory plans.

On this matter, the Cóbano District Municipal Council explains that this local government is processing an adjustment and rectification procedure for the Punta Barrigona Coastal Regulatory Plan and the Peñón de Arío Coastal Regulatory Plan. Likewise, it argues that this procedure has been carried out in compliance with the "Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans," which does not require the intervention of Nombre3763 in cases concerning "adjustment and rectification" of a regulatory plan.

Now then, considering that articles 13.2 subsection iii, 13.6, 13.7, 13.9, 14.5.1, and 14.5.2 in paragraphs 1 through 6, including paragraph 9, 14.6, 14.7, 14.12, and 14.13, all of the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the Maritime Terrestrial Zone, were challenged in unconstitutionality action no. 23-025914-0007-CO, and that, precisely, this action questioned whether the intervention of Nombre3763 was not required in such adjustment and rectification processes, through resolution no. 2023029056 at 10:10 a.m. on November 10, 2023, the Chamber ordered the suspension of this appeal's processing until the aforementioned unconstitutionality action was resolved.

Now then, through judgment no. 2025003640 at 1:35 p.m. on February 5, 2025, this Court resolved the constitutionality proceeding and ordered:

"REGARDING ADJUSTMENTS, RECTIFICATIONS, OR AMENDMENTS TO COASTAL REGULATORY PLANS IN THE ZMT, ACCORDING TO THE CHALLENGED MANUAL It has been established that the main argument of the unconstitutionality action lies in the fact that the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans—here partially challenged—requires that amendments made to these territorial planning instruments must be analyzed by Nombre3763 to incorporate the environmental variable, whereas, when adjustments or rectifications are made, such changes can be authorized and executed without the intervention of this Technical Secretariat and without the requirement of the pertinent study—such as a strategic environmental assessment—, with the petitioner's position being that, because these are coastal regulatory plans in the ZMT where there are areas of high environmental fragility (alta fragilidad ambiental), it is necessary for Nombre3763 to participate in all cases, without differentiating whether they are amendments, adjustments, or rectifications.

The PGR summarizes the object of this action in the following terms:

'The main argument of the action is that the Manual exempts adjustments and rectifications to coastal regulatory plans from being reviewed by the National Environmental Technical Secretariat, meaning that, according to the challenged norms, these changes do not require the incorporation of the environmental variable, and thresholds are set that determine when environmental feasibility is necessary and when it is not, without any technical basis. The petitioner considers that, in compliance with Article 50 of the Constitution, the correct approach is that the environmental assessment should apply to any change, without any exclusion. And, therefore, the petitioner estimates that Articles 7, 9, 50, and 89 of the Political Constitution are violated, as well as the principles of scientific stewardship (principios de tutela científica), the principle of non-regression, the principle of progressivity, and the precautionary principle.' (The emphasis does not correspond to the original).

Based on the challenged norms of the Manual, it is clear that new coastal regulatory plans in the ZMT must conform to current environmental regulations in all necessary aspects; a topic that, in any case, was not alleged in the unconstitutionality action; therefore, regarding this point, there would be no violation of Constitutional Law.

On the contrary, the problem arises from regulatory plans that are already in execution or that are approved, since, from the challenged norms of that Manual, it emerges that certainly articles 13.2.iii), 13.9, 14.5.1, and 14.5.2, 14.6, 14.7 a), and b) refer to the possibility of making 'adjustments or rectifications' to these territorial planning instruments, without it being required to go to Nombre3763 to carry out the corresponding environmental assessment—as appropriate in each specific case—which is not the case if it involves an 'amendment' (modificación) of a coastal regulatory plan in the ZMT, where it is clearly established that the matter must be known by SETENA.

To illustrate the foregoing and carry out the constitutionality analysis, Article 13 of the manual under examination is transcribed as relevant, which provides the following:

13. INFORMATION MEETINGS AND PUBLIC HEARING 13.1 During the period of preparation of the regulatory plan proposal, to encourage citizen participation, the Municipality will hold at least one information meeting, aimed at informing about the purposes and characteristics of the work being carried out.

13.2 To convene a public hearing, the municipality must ensure that the following requirements have been previously fulfilled:

i. Environmental Feasibility (Viabilidad Ambiental) issued by Nombre3763 (for the environmental documentation accompanying the Regulatory Plan Proposal) according to current regulations on this matter.

ii. Initial approval of the proposal by the ICT and the INVU.

iii. In cases of adjustment or rectification, it is not required to have environmental feasibility granted by Nombre3763 for the public hearing. However, such changes must be documented before this Institution beforehand.

(…)

13.9 In cases of adjustment or rectification, it is not required to have environmental feasibility granted by Nombre3763 for a public hearing; however, such changes must be documented before this Institution. (The emphasis does not correspond to the original).

As a starting point, it must be clear that it is not for this Court to determine the appropriate definition of what should be considered an 'adjustment, rectification, or amendment' of a coastal regulatory plan in the ZMT; likewise, it is not within its competence to establish the convenience or not of whether some or others warrant or do not warrant the intervention of SETENA, or under what assumptions it would not be necessary, as these matters are matters of legality and must be determined by the competent authorities in the field. Similarly, it is not within this Court's competence to establish which regulations are applicable (decrees 32967, 31849, or 43898, etc.), which have been pointed out by the representatives of the institutions granted a hearing in the course of this action, since that is a matter for SETENA's own knowledge. Now, what is within this Court's competence is to determine whether the provisions under analysis contravene the obligation derived from Article 50 of the Political Constitution to ensure the protection and defense of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

In this regard, as derived from that article, in the face of any doubt about the possibility that human activities may impact the environment, it will be necessary to carry out the pertinent technical assessments, as provided by Article 17 of the LOA mentioned above. This norm is very clear in indicating that any human activity that impacts the environment and that is determined by law and regulations must undergo an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), which has been recognized by this Court:

'We can affirm that the State has the obligation to carry out technical studies on environmental matters and environmental impact assessments. In this regard, this Chamber, in judgment number 200815315 at 2:59 p.m. on October 10, 2008, has established the need for certain activities to have an approved environmental impact assessment. This is because this administrative procedure allows for the identification and prediction, from a technical-scientific standpoint, of the effects that an activity may cause on the environment' (see judgment No. 2023-017109).

As already noted, this Court has indicated that the inclusion of the environmental variable is a requirement that conditions the constitutionality of territorial planning instruments in which human activity obviously intervenes. In the aforementioned judgment No. 2024-013166, the Chamber made the following considerations:

'The manner of planning the development of human activities has a significant impact on the environment, which may be negative or positive depending on the uses and activities authorized. Thus, the incorporation of environmental variables and the submission of regulatory plans to an environmental assessment process are imperatives derived from the provisions of Article 50 of the Constitution.' (Judgment No. 2006-013028) These considerations were partially reiterated in judgment No. 2010-012458, which further added that the power of local governments to establish their own territorial planning through regulatory plans is subordinated and subject to environmental protection legislation and the precautionary and protectionist principle of the environment enshrined in Article 50 of the Constitution.' (The emphasis does not correspond to the original).

Now then, it is evident that the State as a whole is called upon to defend the environment, which is why a good part of the competences in this matter has been delegated to MINAE and, specifically, to SETENA, without discharging other public entities from their responsibilities in this field. However, it is necessary to clarify that the State, in a broad sense, is the guarantor of the protection and defense of the environment and natural resources. That is, although the central State delegates environmental defense to the ministry in question, this does not eliminate the responsibility that other State institutions have in this matter, and therefore the need has also been expressed for coordination among public agencies seeking to guarantee environmental protection. On this matter, in articles 13.6, 13.7, 14.12, and 14.13 of the Manual under study, it is observed that this coordination is present, because in addition to citizen participation that can take place in a public hearing, it is necessary that any change made to a coastal regulatory plan in the ZMT has the approval of the Municipal Council, the INVU, and the ICT, is subject to the procedures indicated therein, and is later published in the Official Gazette (Diario Oficial La Gaceta), which, in addition to inter-institutional collaboration, promotes publicity. On this matter, judgment No. 2010-006922 stated the following:

'On various occasions, constitutional jurisprudence has indicated that environmental protection is a task that corresponds to everyone equally, meaning that there is an obligation for the State—as a whole—to take the necessary measures to protect the environment, in order to avoid levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, excessive or inappropriate use of natural resources, which endanger the health of the administered.' In this task, "public institution" must be understood to include both the Central Administration – Ministries, such as the Ministry of Environment and Energy and the Ministry of Health, which, by reason of subject matter, have broad participation and responsibility regarding the conservation and preservation of the environment; these act, most of the time, through their specialized units in the field, such as, for example, the Dirección General de Vida Silvestre, the Dirección Forestal, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); as well as decentralized institutions, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, SENARA, the Instituto Costarricense de Turismo, or the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; a task in which the municipalities, of course, bear great responsibility, with respect to their territorial jurisdiction.

It is for this reason that one might think that this multiple responsibility would cause chaos in administrative management, which is not true, because in order to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, the duplication of national and local efforts, as well as the confusion of rights and obligations among the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordination relationships among the various units of the Executive Branch and the decentralized institutions, and between these and the municipalities, in order to carry out the functions that have been entrusted to them." Specifically, regarding the incorporation of the environmental variable, this Court has recognized that Nombre3763 is the competent institution to determine when its intervention is appropriate or not, because it is the specialized competent body to harmonize environmental impact with human activity – productive processes – (pursuant to Art. 83 of the LOA) and, therefore, the entity in charge of carrying out environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) procedures in accordance with current regulations.

VI.Now, based on the foregoing and the safeguarding that must exist of constitutional provisions, it is clear that the norms of the Manual being challenged, which exempt from conducting the environmental assessment (valoración ambiental) by SETENA in those cases where "adjustments and rectifications (ajustes y rectificaciones)" are made to regulatory plans (planes reguladores) that do not have one or that are not updated – arts. 13.2.iii), 13.9 and 14.7.1 subsections a) and b) – are contrary to the protective interest surrounding the right to the environment and warrant a declaration of unconstitutionality based on several justifications.

Indeed, under the terms of Art. 17 of the LOA, the cited Manual does not have the normative rank to eliminate such a requirement, as it intends to do, even though an adjustment or a rectification could cause serious harm to the right to the environment.

Furthermore, it is not evident in the case file that, prior to eliminating such a requirement, technical studies had been carried out that could have reliably and undoubtedly determined that it was not necessary to consult Nombre3763 in those scenarios, despite the fact that coastal zones with high environmental fragility (fragilidad ambiental) in the ZMT are at stake and, as stated, possible impacts on the right to the environment resulting from any changes made to the coastal regulatory plan (plan regulador costero) in the ZMT. The foregoing may be contradictory to what is mentioned in Articles 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2, 14.6, 14.12 and 14.13 of the Manual challenged here, from which not only the necessary inter-institutional coordination and citizen participation are inferred, but also the unavoidable existence and presentation to the institutions cited therein of a minimum of technical reports and the resolution of observations arising from the consultation process.

However, this documentation does not serve to technically demonstrate the exemption from environmental assessment by SETENA. But these articles would not themselves be unconstitutional insofar as it is interpreted that the possible changes to which they refer must always be forwarded to SETENA for the corresponding environmental assessment, and that the procedures they allude to must be subject to that requirement in order not to harm Art. 50 of the Constitution.

It is also important to highlight that the PGR itself has stated to this Court that, in the specific case, the classification regarding "ajustes, rectificaciones y modificaciones" and the fact that the first two do not need to be submitted to Nombre3763 for its knowledge prior to their approval were decisions incorporated into the challenged Manual by the ICT and the INVU, which are two institutions that do not have the technical competence to determine the parameters according to which an adjustment, a rectification, or a modification of a coastal regulatory plan in the ZMT must be submitted to the assessment (valoración) of Nombre3763. Therefore – in the opinion of the PGR – such classification lacks support or backing in current regulations. In this regard, this advisory body recalls that while it is true that Art. 46 of the Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental – Decreto Ejecutivo n.°43898 of December 21, 2022 – establishes some rules on the modification of environmental viabilities (viabilidades ambientales) already granted and uses an alteration of more than 20% as a parameter, it is also true that such regulations do not refer to territorial planning instruments (instrumentos de planificación territorial).

Moreover, if it were a matter of the requirement to conduct a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica), the PGR recalls that this is regulated in the Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) – decree n.°32976 of February 20, 2006 – and, in relation to that specific instrument, it must be kept in mind that Nombre3763 has stated that, under the concept of "modifications (modificaciones)" proposed by that decree, the categories of rectifications, adjustments, and modifications proper described in the Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la ZMT – partially challenged here – refer to changes that – by virtue of the logic, science, and technique set forth in the regulations – would require an environmental assessment when dealing with transformations that, substantially or on the merits and given their magnitude, must be submitted to the criterion of Nombre3763 for it to determine what is appropriate (see official letter n.° SETENA-SG-0767-2022 of September 9, 2022, submitted by the Secretario General of Nombre3763 in the file processed in this Court under n.°22-018256-0007-CO).

In this matter, it must be kept in mind that it is Nombre3763, and not this Court, which, with technical criteria, will determine which environmental assessment instrument (instrumento de evaluación ambiental) will be the most convenient or appropriate to require in order to incorporate the environmental variable, as well as the regulations it deems applicable. In what this Court is called upon to analyze, it must be clear that the special constitutional protection of the environment requires an exhaustive study of the reasons that support such determinations in the context of the various levels that make up the ZMT with its different ecosystems and their environmental fragility, as well as the relationships of the environment with the anthropological context and, within this, the social, economic, cultural impacts, among others, that could influence the decisions to be made; however, in this process it cannot be forgotten that, when variations in the nature of the environmental public domain are intended, the absence of technical rigor violates, even by mere risk or doubt, the content of Art. 50 of the Constitución Política.

For this reason, the permissibility for carrying out human activities within those territorial spaces, without the proper weighting of the impact they may produce on the environment, is an aspect that must be observed and analyzed with utmost care and with technical criteria. In this sense, this Court has stated the following:

"Indeed, the change in use of a property (bien) that has traditionally been granted an environmental protection regime requires technical assessments of the consequences that these new anthropic incursions may produce on the ecosystem, as well as whether they are congruent with the environment, under a context of environmental sustainability. This implies weighing permitted conducts, corrective actions and procedures, mitigation measures, compensatory actions, among another series of considerations that are found lacking in this file. Such deficiency, as has been stated, involves substantial harm that this Chamber cannot overlook if it is understood that public patrimony (patrimonio público), from the conceptual standpoint, refers to the set of properties that by law (or higher norm) are assigned to a public use and purpose (Sentencia n.°2022-022606).

An adjustment or a rectification may mean a significant alteration that entails serious repercussions on the environment, as could well be the examples provided by the PGR, according to which an increase or decrease in the limits or areas of the polygons that demarcate land uses in the current zoning and changes in the distribution of land uses in the zoning imply modifications in the permitted land uses, which might not conform to the environmental carrying capacity (capacidad de carga ambiental) determined for each zone and, thereby, the possible uses would be varied. This is particularly serious if it is done without technical studies and without the prior environmental assessment (valoración ambiental) that certifies the possibility of carrying out those activities according to the new delimitation. In that sense, the options provided by arts. 13.6 and 13.7 challenged here, regarding sending the Municipal Council's agreement, the technical report, and the resolution of observations resulting from the consultation to the INVU and the ICT for approval, in no way substitute the need for other types of technical expertise to justify the reasons for the changes made to the coastal regulatory plan in the ZMT.

For this reason, they do not necessarily exempt them from having to be environmentally assessed by SETENA. Therefore, those provisions are not unconstitutional, insofar as it is interpreted that any change must be assessed by SETENA.

Recall that carrying capacity (capacidad de carga) is the maximum number of individuals in a population that a habitat can support according to its resources, without adverse effects occurring for that population or for the environment; and among the variables that determine the carrying capacity of a species are food, water, demographic aspects, climate, and shelter, among others. Carrying capacity is not fixed or static: it can vary by season, from year to year, according to the implementation of technologies or the decrease in population size, among others. On this point, it is important to highlight that the PGR has stated that, for example, the possibility of adjusting a coastal regulatory plan to the re-surveying (reamojonamiento) of the maritime terrestrial zone could mean a displacement of the geographical space covered by the planning instrument, so that spaces whose environmental carrying capacity would be affected would be encompassed, which is aggravated if it has not been previously analyzed.

Also, the adjustment of building setbacks (retiros de edificaciones), heights, building coverage (coberturas), minimum or maximum lot areas, which are construction and land-use factors whose determination depends on the environmental carrying capacity of the land, could seriously harm the right to the environment if authorized without the corresponding environmental assessment. Furthermore, it cannot be overlooked that, in recent years, tourism has been an element that has ranked among the top foreign currency income earners for the country; however, it is more than demonstrated – worldwide – that excessive use of this resource can cause serious environmental damage in zones of high environmental fragility, which is another reason that justifies the need for any change to be proposed in a coastal regulatory plan in the ZMT (adjustment or rectification) to have the corresponding analysis by SETENA, in order to incorporate the environmental variable and, thereby, ensure that the proposed change in the respective alignments does not entail the lack of protection (desproteger) of any specific area of special environmental protection, which undoubtedly includes the content and procedures stipulated in arts. 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2., 14.6, 14.7.1 subsections a) and b), 14.12 and 14.13 challenged here.

This Tribunal has also stated that the issuance of a regulatory plan (plan regulador) assumes that technical studies have been conducted to determine the suitability of each area, and that its execution – even if prior to the regulation that required the incorporation of the environmental variable – is subject to compliance with those requirements (see rulings 2006-006346 and 2013-012973), as well as to carrying out the established procedures, as would be those provided in the challenged provisions 13.6, 13.7, 14.6, 14.12 and 14.13 of the cited Manual. Finally, a very valid reason is the recognition this Court has made of the principle of guardianship of environmental rights (principio de la tutela del derecho ambiental) under the responsibility of the State, derived from what is indicated in constitutional provision 50, by establishing the State's obligation to guarantee, defend, and protect this right, thereby making it the guarantor of the protection and guardianship of the environment and natural resources.

VII.On the other hand, it must be taken into account that Nombre3763 itself has pointed out that the factor for determining whether a change to a regulatory plan must be environmentally assessed should not be limited to a 20% percentage, as established in the regulations of the Manual being challenged, but rather that the decisive element must be whether the change intended to be made to the planning instrument implies a modification in the permitted land uses, in the geographical space covered by the regulatory plan, and that it is a change that has repercussions regarding the environmental carrying capacity of the planned area. At this point, it is necessary to stop and assess that the 20% established by the Manual – provision 14.5.2 and 14.6 regarding that percentage – could well be a small but very significant space in terms of the environmental fragility of the zone; similarly, it could be extensive, which will depend on the total area covered by the coastal regulatory plan and which might not be so significant in terms of environmental load (carga ambiental).

Consequently, it would be very serious to allow that, with the sole consideration of the percentage – 20% – rectifications, adjustments, or changes are made to a coastal regulatory plan in the ZMT, without the environmental conditions and constraints being previously analyzed by SETENA. Nor has it been demonstrated that this percentage was determined by studies or technical criteria duly submitted to the file, nor is it evident that what would happen with the individual effects of the changes – in current and future activities – has been scientifically analyzed, much less with the cumulative effects which, if significant in the environment, may represent an important risk for the environment. This is especially so when considering the existence of multiple coastal projects – existing, under construction, and future ones – that, by not being referred to Nombre3763 for assessment, may not be being considered.

On the contrary, upon conducting an environmental assessment by that institution, that analysis of cumulative effects and the measurement of the sum of these negative impacts must be carried out, which would yield the vision of integrality that is necessary in the ZMT, where areas of high environmental fragility exist. From this perspective, it would be highly dangerous if, following the regulations of the Manual being challenged, a coastal regulatory plan in the ZMT undergoes significant changes without incorporating the environmental variable, and then that allows the granting of concessions on a public domain property (bien demanial) of high environmental fragility, with the consequent development of constructions and the incorporation of many human activities. So, all this would be being allowed without having previously determined, technically and accurately, the environmental carrying capacity of that zone, making the direct and high incidence of this Manual in the way changes to coastal regulatory plans in the ZMT could be carried out more than evident.

In this matter, there is a danger that any change will be passed off as a simple and harmless adjustment or rectification with the intention of not consulting SETENA; however, allowing it could bring serious consequences for the environment in areas that are highly fragile and vulnerable, so, in consideration of the precautionary principle (principio precautorio), it is necessary to think in advance about possible damages to the elements that make up the environment and to adopt measures aimed at the proper protection, conservation, and adequate management of resources, including all those that can avoid, prevent, or contain the possible impact on that right. On this point, this Court has stated the following:

“Thus, if there is a risk of serious or irreversible damage – or an objective doubt in this regard – a precautionary measure must be adopted and even postpone the activity in question; because subsequent coercion is ineffective in this matter, given that, in most cases, the biological effects are irreversible, where repression may have moral significance, but will hardly compensate for the damages caused to the environment. Likewise, the precautionary principle applies when there is no scientific certainty about the risks or impact to the environment of a measure, or the studies or available information raise doubts about the risks or its possible negative impact” (see, among others, ruling n.°2012-13367 and n.°2023-017109).

Furthermore, it is affirmed by the authorities of Nombre3763 and the ICT that another reason for not submitting any adjustment or rectification to a coastal regulatory plan in the ZMT to the knowledge of Nombre3763 is that, according to them, because the Sala Constitucional in ruling no. 2013-012973 "made it clear that regulatory plans elaborated before the enactment of Decreto 32967-SETENA already had an environmental analysis in the manner done at that time, and that one could not retroact to a later norm. Thus, the process of adjustment and rectification of current regulatory plans has been handled. Moreover, they never had a file before Nombre3763 because they were elaborated even before that Secretaría existed." In this regard, it must be said that such an interpretation of what this Court said is erroneous and partial. A comprehensive reading of that ruling is necessary to be clear that, in the case under study in that file, at no time did this Chamber lift the requirement to consult Nombre3763 and, on the contrary, it was assessed that in the situation that was the object of its knowledge, “the environmental variable was indeed taken into consideration during the preparation of the Plan Regulador and its Reglamento, even though it was not the assessment currently required, so the alleged violation of Article 50 of the Constitution has not occurred” (see ruling n.°2013-012973). Similarly, this Court expressly stated:

"IX.- The provisions in the previous Considerando in no way imply that this Court disregards the environmental protection of the Nombre57554 and Zapotillal beaches. As constitutional jurisprudence has held - among others, ruling number 2010-000075 of three o'clock and one minute in the afternoon of January six, two thousand ten - the provisions of Article 67 of the Reglamento General Sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo number 31849, MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of June twenty-eight, two thousand four, regarding the integration of the environmental variable in Regulatory Plans and other land-use planning instruments, state that even those already approved, but that do not have the integral variable integrated into them, must be environmentally assessed. Therefore, the execution of regulatory plans approved prior to the adoption of the indicated regulation is subject to compliance with said requirement. In this sense, any works that in the opinion of the plaintiffs would cause harm to the environment could not be carried out until they are submitted to an Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) to determine the affectation they could have on the environment” (see ruling n.°2013-012973).

Observe that the Chamber is very clear and forceful in pointing out – as indicated supra – that regulatory plans that do not have the integrated environmental variable must be environmentally assessed, so that the execution of those regulatory plans approved prior to the adoption of the indicated regulation is subject to compliance with that requirement and, therefore, the Chamber indicates that any works that could cause harm to the environment cannot be carried out until they are submitted to the knowledge of Nombre3763 to determine the possible impact they could have on the environment; to this extent, it must be interpreted that provisions 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2, 14.6, 14.12 and 14.13 are not unconstitutional provided that the changes made to a coastal regulatory plan in the ZMT are forwarded to Nombre3763 for its assessment of the environmental component and the inter-institutional coordination procedures are fulfilled. Consequently, the justification given to the Chamber in that sense is not valid, and it is therefore considered to be another reason to consider that the norms of the Manual being challenged are unconstitutional, insofar as they exempt any adjustment or rectification of a coastal regulatory plan in the ZMT from the environmental assessment (evaluación ambiental) by SETENA.

As stated previously, the Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en ZMT is a lower-ranking regulation (normativa de rango inferior) that cannot modify or nullify higher-ranking norms (normas de rango superior) aimed at protecting the right to the environment. Consequently, in observance of the Constitution, in the opinion of this Court any "ajuste, rectificación o modificación" of a coastal regulatory plan in the ZMT that does not have the environmental variable incorporated because it was not required at the time of its issuance, or that does have it incorporated but will be subject to an adjustment, rectification, or modification, must be submitted to the knowledge of Nombre3763 for this institution to determine what is appropriate in defense of the right to the environment. Likewise, it must comply with the procedures established in challenged Articles 13.6, 13.7, 14.12 and 14.13.

VIII. PRIOR OPINION OF THE CHAMBER ON THE SUBJECT

It is important to highlight that this Court has previously ruled in relation to claims according to which, in certain places of the ZMT, attempts have been made to modify coastal regulatory plans without previously consulting Nombre3763 to subject such changes to an environmental assessment. However, the assessment of the issue was made through amparo remedies (recursos de amparo), so the scope of intervention of this Court was limited. Thus, for example, in rulings n.°2023-017185 – reiterated in n.°2023-021554 and n.°2023-024218 – the following was indicated:

"Having clarified the foregoing, it is noted that it exceeds the competence of this Court to determine, in accordance with the infra-constitutional regulations governing the matter and the particularities of the case under study, whether what is proposed in relation to the Plan Regulador Costero of Playa Sámara constitutes a process of adjustment and rectification, or one of modification. This is because it is not compatible with the summary nature of the amparo remedy to analyze whether the procedure in question would cover 20% or more of the total usable area of the maritime terrestrial zone, according to what is indicated in the aforementioned Manual de elaboración de planes reguladores costeros en la zona marítimo terrestre." "In the sub examine, the Chamber deems the stated criterion applicable. Indeed, it is determined that it is a matter of legality (legalidad) to establish whether the proposal of the respondent Municipal Council must be classified as 'modificación', 'ajuste' or 'rectificación' of the regulatory plan, since it is incompatible with the summary nature of the amparo remedy to analyze whether the percentage would reach 20% of the total usable area of the maritime terrestrial zone (see ruling n.°23-024218).

Nevertheless, it is important to highlight what was analyzed in amparo remedy n.°22-018256-0007-CO, in which the appealing party reported the following:

"I.- PURPOSE OF THE REMEDY. The appealing party indicates that the Municipalidad de Nicoya is in the process of modifying the Plan Regulador Costero of Playa Sámara from 1981. It indicates that, on July 22, 2021, Nombre3763 pointed out the need to incorporate the environmental variable in regulatory plans, for which its approval must be obtained. It adds that Nombre3763 informed the Municipalidad de Nicoya of the duty to comply with the provisions of Decreto Ejecutivo n.° 32967-MINAE in the procedure for applying the environmental fragility index (índice de fragilidad ambiental) and regulatory plans. It states that, by official letter ZMT-002-2022 of January 5, 2022, the acting coordinator of the Zona Marítimo Terrestre Department of the Municipalidad de Nicoya indicated that '(...) 2. Regarding the environmental viability from SETNA (sic), this Department informs you that, in the case of readjustments of plans that were carried out prior to the request for Environmental Viabilities (Viabilidades Ambientales) from SETENA, it shall not be requested according to what was issued by the Sala Constitucional in its VOTO NÚMERO 2013-012973, Boletín Judicial No. 204 of October 23, 2013 (...)'.

It explains that on May 28, 2022, a public hearing was held related to the mentioned modification of the regulatory plan; however, the floor was not given to the people who attended, nor were they given material about that proposal." The Chamber conducted the corresponding analysis of the file and, in the first place, determined that the Municipalidad de Nicoya has the coastal regulatory plan of playa Sámara dating from 1981 and that since 2012 it has been in the process of change. The Chamber also observed that, through official letter n.°SENARA-DIGH-0044-21 of April 28, 2021, the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica of SENARA concluded the following:

"1. In the zone of the Plan Regulador of Sámara (Zona Marítima Terrestre), which overlaps with the map of extreme and high vulnerability of the Acuífero Mala Noche, it is defined to develop urban zoning based on density and building coverage (cobertura) (residential zones, tourist zones, commercial zones, and institutional zones) established by the same coastal regulatory plan. 2. THE (sic) rest of the vulnerability zone of the Acuífero Mala Noche, classified as extreme, must apply the 'Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico', which determines that in said aquifer, no type of activity can be permitted. 3. The areas outside the Acuífero Mala Noche, where the Coastal Regulatory Plan coincides with the HIGH hydrogeological vulnerability map, the regulations established in the Coastal Regulatory Plan are maintained. 4.

In the case of future growth zones (outside those considered in the ZMT Regulatory Plan as urban development), it is recommended to carry out more exhaustive hydrogeological studies and to propose environmental measures for that development. Also, activities classified as high risk for aquifer contamination may not be developed within the Zona Marítima Terrestre; this must be determined including the contaminant load, retardation/degradation, dispersion, mode of contaminant disposal, application time, mobility, persistence, intensity, and hydrogeochemical studies of the transit of contaminants towards the aquifer." The Chamber took note that, as a result of the above, what is explained here occurred:

"Through official letter SETENA-DT-EAE-0094-2021 of July 22, 2021, Nombre3763 informed the respondent local government that: 'In accordance with the above, it is appropriate for the municipalidad de Nicoya to apply Decreto Ejecutivo N.° 32967-MINAE "Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluacion de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE III-" (04/05/2-006), in item 5.1 3 of Anexo I, describing the "Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo", likewise it provides guidelines on the basic steps to follow to carry out the insertion of the environmental variable in current regulatory plans.' Therefore, the municipality of Nicoya must incorporate the environmental variable into the Coastal Regulatory Plan of Playa Sámara, since it is in a process of adjustment thereof” (the boldface was added by the Chamber).

For its part, “The claimant (sic) stated in the report rendered under oath—with the solemnities and consequences that entails—that in the proposed change to the Coastal Regulatory Plan of Playa Sámara ‘there is no change in zoning that exceeds what is established in the Manual for the preparation of coastal regulatory plans, according to which it is 20% of the total polygon to be rectified; regarding the inclusion of the Fee Collection Regulation, it is done in order to comply with the provisions of Decreto Ejecutivo 37882-MP-H-TUR published in La Gaceta 176 of Friday, September 13, 2013, adjusting the Coastal Regulatory Plan of Playa Sámara to the current and valid regulations governing the matter.’ Likewise, ‘the corresponding Certificates of Natural Heritage of the State issued by the SINAC, valid and updated, were included; additionally, the Map of the Water Vulnerability of the Mala Noche Aquifer generated by SENARA was included, further including a transitory regulation to safeguard said aquifer, in compliance with and respect for the precautionary principle, pro-nature principle, and Article 50 of the Political Constitution.’” It is on record that, as Nombre3763 informed the Court—within that case file—in July 2021, through official letter No. SETENA-DT-EAE-094-2021, a consultation made by the Acting Coordinator of the Municipality of Nicoya was addressed, in which it reported that this corporation has a coastal regulatory plan for Playa Sámara, approved in 1981 and in the process of adjustment and rectification, therefore requesting to be informed of the procedure to follow before Nombre3763, as indicated in point 13 of the Manual of Coastal Plans and in item 13.2. That request for information was answered in the following terms:

“…it is incumbent upon the municipality of Nicoya to apply Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE ‘Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (EIA Manual) -PART III-’ (04/05/2006); item 5.13 of Annex I describes the ‘Procedure for applying the IFA to already-prepared regulatory plans and other types of land-use planning,’ and likewise provides guidelines on the basic steps to follow to carry out the insertion of the environmental variable in current regulatory plans. Therefore, the municipality of Nicoya must incorporate the environmental variable in the Coastal Regulatory Plan of Playa Sámara, since it is in a process of adjustment thereof” (emphasis made by the Chamber).

The Chamber added that, likewise, the Secretary General of SETENA provided in that case file the official letter SETENA-SG-0767-2022 of September 9, 2022, in which it was indicated that, in relation to the requirement of environmental viability in current regulatory plans in the ZMT, the country's municipalities must apply Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE, which is the “Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (EIA Manual) ‒PART III‒” where the procedure for already-prepared regulatory plans and other types of land-use planning is detailed, as well as guidelines for carrying out the insertion of the environmental variable in current regulatory plans, including modification processes. The following statement by SETENA is on record in that official letter:

“…It is clear that under the concept of modifications set forth by D.E. No. 32967-MINAE, the categories of rectifications, adjustments, and modifications proper that the ICT Manual describes are accommodated, since to a greater or lesser extent they are modifications, they are changes; but it is even clearer that, by virtue of the logic, science, and technique set forth by our regulations, all those modifications that substantively or in substance, require an environmental assessment given their magnitude must be submitted to Nombre3763 for evaluation (according to the technical procedure described in D.E. No. 32967-MINAE), and this determination of the scope and content of the proposed adjustments must be made by each proponent of a regulatory plan under the protection of their competencies” (The highlighting does not correspond to the original).

The Chamber continued by stating the following:

“However, in the case at hand, the claimant maintains that the Coastal Regulatory Plan of Playa Sámara is being subjected to a modification process, which would imply the need to have the environmental viability granted by Nombre3763. For its part, the respondent local government maintains that what is proposed in relation to the aforementioned regulatory plan consists of an adjustment and rectification process and that in said proposal ‘the corresponding Certificates of Natural Heritage of the State issued by the SINAC, valid and updated, were included; additionally, the Map of the Water Vulnerability of the Mala Noche Aquifer generated by SENARA was included, further including a transitory regulation to safeguard said aquifer, in compliance with and respect for the precautionary principle, pro-nature principle, and Article 50 of the Political Constitution,’ for which reason there would be no need to obtain environmental viability.” And what is indicated by numerals 14.5, 14.6, and 14.7 of the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the ZMT, challenged herein, is cited textually. Finally, the Chamber concluded in the referenced judgment No. 2022-025374, the following:

“Having clarified the foregoing, it is noted that it exceeds the jurisdiction of this Court to determine, according to the infra-constitutional regulations governing the matter and the particularities of the case under study, whether what is proposed in relation to the Coastal Regulatory Plan of Playa Sámara constitutes an adjustment and rectification process, or rather, a modification one. This is because it is not compatible with the summary procedure of the amparo remedy to analyze whether the procedure in question would cover 20% or more of the total usable area of the maritime-terrestrial zone, in accordance with what is indicated in the aforementioned Manual for the preparation of coastal regulatory plans in the maritime-terrestrial zone.

However, this Chamber notes that, through official letter SETENA-DT-EAE-0094-2021 of July 22, 2021, the National Environmental Technical Secretariat informed the respondent local government that: ‘(…) it is incumbent upon the municipality of Nicoya to apply Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE "Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (EIA Manual) -PART III-" (04/05/2-006); item 5.1 3 of Annex I describes the "Procedure for applying the IFA to already-prepared regulatory plans and other types of land-use planning," and likewise provides guidelines on the basic steps to follow to carry out the insertion of the environmental variable in current regulatory plans. Therefore, the municipality of Nicoya must incorporate the environmental variable in the Coastal Regulatory Plan of Playa Sámara, since it is in a process of adjustment thereof” (the emphasis was added).

In other words, in the sub examine case, it is evident that the National Environmental Technical Secretariat, namely, the organ of maximum deconcentration of the MINAE, whose fundamental purpose is to harmonize environmental impact in productive processes (see Article 83 of the Ley Orgánica del Ambiente), determined and communicated to the Municipality of Nicoya, through memorandum SETENA-DT-EAE-0094-2021 of July 22, 2021, the need to incorporate the environmental variable in the Coastal Regulatory Plan of Playa Sámara. The foregoing is consistent with what was expressed by the secretary general of Nombre3763 in official letter SETENA-SG-0767-2022 of September 9, 2022, regarding the requirement of environmental viability in current regulatory plans of maritime-terrestrial zones.

In view of the foregoing, and given that in the sub lite case a change procedure is in process in relation to the Coastal Regulatory Plan of Playa Sámara, it is pertinent to cite what was indicated in judgment No. 2012004250 of 8:30 a.m. on March 30, 2012:

(…) Nevertheless, it is reiterated, so that the respondent authority takes note, that every urban development regulatory plan must have an environmental impact examination, in observance of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in Article 50 of the Magna Carta, and likewise, as an indispensable requirement for its adoption, must submit the final project of the Regulatory Plan with the respective studies to a public hearing.

Consequently, in accordance with what is indicated in the supra-transcribed pronouncement, the claimant’s complaint regarding the failure to carry out an environmental impact study in relation to said regulatory plan is premature and, therefore, it is not appropriate to grant the remedy (in a similar sense, see judgment No. 2021016551 of 9:15 a.m. on July 30, 2021).

However, let the respondent authorities take note that, prior to holding a public hearing to determine whether or not to approve what is proposed in relation to the Regulatory Plan of Playa Sámara, they must comply with what was indicated by the National Environmental Technical Secretariat in official letter SETENA-DT-EAE-0094-2021 of July 22, 2021.” Based on what is indicated supra, by applying the aforementioned criteria, the Chamber declared that amparo remedy without merit, noting that through the amparo procedure no greater consideration could be made than to warn that it is a matter of legality to establish whether the proposal of the respondent Municipal Council should be classified as a “modification,” “adjustment,” or “rectification” of the regulatory plan, since it is incompatible with the summary procedure of the amparo remedy to analyze whether the percentage would reach 20% of the total usable area of the ZMT, among other aspects.

However, as observed in that judgment No. 2022-025374, in its operative part, this Court did make a warning to the respondent authorities that they should take note of the obligation contained in official letter No. SETENA-DT-EAE-0094-2021 of July 22, 2021, regarding the need to incorporate the environmental variable in the coastal regulatory plan of Playa Sámara. As has been said, the considerations that this Court expressed in that judgment could not go beyond what the amparo remedy allowed; however, now that the issue is being heard again, but through this process, what is appropriate is to declare the unconstitutionality of the challenged norms that exempt the changes made via “adjustments and rectifications” to coastal regulatory plans in the ZMT from the incorporation of the environmental variable. That environmental assessment must be prepared by SETENA, in the terms that are appropriate according to the regulations in force on the matter, and in consideration of the unification of several criteria issued by that institution at different times, according to which every urban development regulatory plan or coastal regulatory plan in the ZMT must have—in general terms—an environmental impact examination in observance of the protection of a healthy and ecologically balanced environment enshrined in Art. 50 of the Political Constitution, as well as—specifically—when they are adjusted, rectified, or modified.

Therefore, the challenged numerals 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 subsections a) and b) of the Manual are unconstitutional because they do not require such environmental assessment by SETENA. Consequently, the claimant is correct in considering that the precautionary principle in environmental matters, and those of non-regression of fundamental rights, progressivity, and scientific tutelage have been violated, which warrants that the unconstitutionality action be declared with merit.

IX. CONCLUSIONS

Based on the considerations expressed, it is necessary to declare unconstitutional the provisions of the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the ZMT published in Alcance No. 139 to La Gaceta No. 135 of July 14, 2021, that exclude adjustments and rectifications in regulatory plans that were issued before that requirement of environmental assessment by SETENA, even when they are being adjusted, as well as the norms that allow the environmental variable not to be incorporated. Such provisions are contrary to Art. 50 of the Political Constitution, since from this article the need for land-use planning instruments and their modifications to be environmentally assessed has been derived. Likewise, these provisions violate Art. 14 of the Convention on Biological Diversity, according to which each Contracting Party—as far as possible and as appropriate—must establish “appropriate procedures by which the environmental impact assessment of its proposed projects that may have significant adverse effects on biological diversity is required.” They equally violate the precautionary principle, and those of non-regressivity to the detriment of fundamental rights, scientific tutelage, and progressivity.

In this sense, numerals 13.2.iii and 13.9 of the cited Manual must be declared unconstitutional insofar as they provide that, for adjustments and rectifications of coastal regulatory plans in the ZMT, environmental viability is not required, as well as Art. 14.7.1 a) and b), because it establishes that in the case of adjustments and rectifications of plans that do not have environmental viability, it will not even be necessary to document the change before SETENA. Based on what has been pointed out, this declaration of unconstitutionality applies to Art. 14.7.1 both for subsection a) referring solely to “adjustments and rectifications”—even though the Attorney General’s Office did not consider it so—and for subsection b), since it is just as serious not to require the environmental assessment by Nombre3763 in cases of adjustments and rectifications as in those other cases where the current regulatory plan does not possess environmental viability and it is not considered necessary to document the corresponding matter before SETENA, as had been indicated in previous considerandos.

For their part, numerals 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 in their entirety, and 14.6, 14.12, and 14.13 are not unconstitutional insofar as it is interpreted that, regardless of the classification made of the possible changes that can be made to a regulatory plan and whether or not 20% of the total usable area of the ZMT is reached or exceeded, they must always be submitted to Nombre3763 so that this institution may carry out the corresponding environmental assessment and determine whether the proposed changes alter the environmental component of the zone, as well as that the procedures established therein are complied with at the appropriate procedural moment.

For this Court, it must be clear that, regarding the integration and modification of the environmental variable, the Manual must conform to what is provided by the specific regulations on strategic environmental assessment and to the guidelines and criteria that the specialized technical body establishes in this regard, as well as to what is indicated supra in order to protect the right to the environment. Therefore, in all cases, review by Nombre3763 and the incorporation of the environmental variable in plans that do not have it incorporated will always be appropriate and necessary when so determined by the competent technical body and in application of the current provisions regulating the matter.

Magistrate Cruz Castro partially dissents and also declares numeral 14.5.2 of the challenged Manual unconstitutional. Likewise, he records additional reasons (…)

POR TANTO:

The unconstitutionality action is partially granted.

Consequently, Arts. 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 subsections a) and b) of the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the Zona Marítimo Terrestre are annulled, for being contrary to the provisions of numeral 50 of the Political Constitution, Article 14 of the Convention on Biological Diversity, as well as the precautionary principle, and those of non-regression of fundamental rights, progressivity, and scientific tutelage in environmental matters.

Numerals 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 in their entirety, and 14.6, 14.12, and 14.13 of that Manual are not unconstitutional insofar as it is interpreted that, regardless of the classification made of the possible modifications that can be made to a regulatory plan and the percentage of the total usable area of the maritime-terrestrial zone to be changed, they must always be submitted to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental so that this institution may carry out the corresponding environmental assessment and determine whether the proposed changes alter the environmental component of the zone, as well as that the procedures established therein are complied with at the appropriate procedural moment.

Magistrate Cruz Castro partially dissents and also declares numeral 14.5.2 of the challenged Manual unconstitutional. Likewise, he records additional reasons.

This judgment is declaratory and its effects are retroactive to the date of enactment of the annulled regulation, without prejudice to good faith acquired rights. Let this judgment be recorded in the Official Gazette La Gaceta. Let it be published in its entirety in the Judicial Bulletin. Let it be notified.” .

By virtue of such considerations, in the sub iudice case, the intervention of this Court is necessary.

In this regard, as indicated in the supra-cited judgment, the norms of the “Manual for the preparation of coastal regulatory plans in the Zona Marítimo Terrestre,” upon which the respondent district council based its action, did not have the normative rank to eliminate the requirement contained in Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which concretely states: “Environmental impact assessment. Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, shall require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created in this law. Its prior approval by this body shall be an indispensable requirement to initiate the activities, works, or projects. The laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the environmental impact assessment.” .

Precisely, in the citation judgment, this Chamber declared the unconstitutionality of Articles 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 subsections a) and b), since they exempted the adjustment and rectification procedures of a coastal regulatory plan, such as those challenged in the case at hand, from the environmental impact assessment by Nombre3763. Thus, in the opinion of this Chamber, such procedures require an analysis by the competent technical body in order to determine the respective environmental viability.

Now, it is also important to highlight that, since September 2022 (that is, before this Chamber issued judgment No. 2025003640 of 1:35 p.m. on February 5, 2025), Nombre3763 had already issued official letter No. SETENA-SG-0767-2022, addressed to the INVU, concerning the “requirement of environmental viability in current regulatory plans of the maritime-terrestrial zone,” in which it was detailed: “…what this Technical Secretariat cannot do is force the municipalities to submit their environmental technical studies to our evaluation, since it is clear that this is a municipal decision that must be made under the protection of compliance with current regulations. It is clear that under the concept of modifications set forth by D.E. No. 32967-MINAE, the categories of rectifications, adjustments, and modifications proper that the ICT Manual describes are accommodated, since to a greater or lesser extent they are modifications, they are changes; but it is even clearer that, by virtue of the logic, science, and technique set forth by our regulations, all those modifications that substantively or in substance, require an environmental assessment given their magnitude must be submitted to Nombre3763 for evaluation (according to the technical procedure described in D.E.

No. 32967-MINAE), and this determination of the scope and content of the proposed adjustments must be made by each proponent of a regulatory plan under the protection of their competencies (…).” In such a manner, the technical body had already indicated the need to submit all modifications of regulatory plans (including adjustments and rectifications) that so warranted, due to the substance of what was intended to be adjusted, to the corresponding environmental impact assessment. However, in the case at hand, no substantive consideration by the respondent local government in that sense is observed. Instead, the decision not to submit the adjustments and rectifications of the regulatory plans in question to Nombre3763 was based simply on the fact that the manual cited ut supra did not require it.

Thus, this Chamber considers that the respondent local government’s refusal to require the intervention of Nombre3763 for the corresponding environmental impact analysis in the adjustment and rectification procedures in question becomes contrary to Article 50 of the Political Constitution.

Ergo, the remedy is granted in relation to the Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, in the terms indicated in the operative part of this pronouncement.

V.Finally, regarding Nombre3763, any action or omission harmful to fundamental rights at the time of filing the amparo is a priori dismissed, since, as indicated supra, it was the respondent local government that decided not to require the corresponding environmental impact assessment pertaining to the processes related to the regulatory plans in question.

VI. DOCUMENTATION PROVIDED TO THE CASE FILE

The parties are warned that, if they have provided any paper document or objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be withdrawn within a maximum period of 30 business days, counted from the notification of this judgment. It is warned that any material not collected within that period will be destroyed, based on the “Regulation on the Electronic Case File before the Judicial Branch” (approved by the Full Court in Article XXVI of session No. 27-11 of August 22, 2011, and published in Judicial Bulletin No. 19 of January 26, 2012) and in Article LXXXI of the session of the Consejo Superior del Poder Judicial No. 43-12 of May 3, 2012.

Por tanto:

The remedy is partially granted, solely with respect to the Concejo Municipal de Distrito de Cóbano. It is ordered to Favio José López Chacón and Ana Cristina Quirós Soto, in their respective capacities as municipal intendant and coordinator of the Department of the Zona Marítimo Terrestre, both of the Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, or to whomever occupies those positions, to issue the necessary orders, coordinate the pertinent matters, and arrange what is appropriate within the scope of their corresponding competencies, so that, IMMEDIATELY, they adapt their actions to what was ordered by this Chamber in judgment No. 2025003640 of 1:35 p.m. on February 5, 2025, which implies processing before Nombre3763 the respective environmental assessment in the adjustment and rectification procedures of the coastal regulatory plans of Punta Barrigona and Peñón de Arío. The respondent authority is warned that, in accordance with the provisions of Article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, imprisonment of three months to two years or a fine of twenty to sixty days shall be imposed on anyone who receives an order that must be complied with or enforced, issued within an amparo remedy, and does not comply with it or does not cause it to be complied with, provided the offense is not more severely penalized.

The Concejo Municipal de Distrito de Cóbano is ordered to pay the costs, damages, and losses caused, which shall be liquidated in the execution of judgment before the contentious-administrative jurisdiction. In all other respects, the remedy is declared without merit. Let it be notified.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

Jose Roberto Garita N.

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Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Der Económicos sociales culturales y ambientales Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: MUNICIPALIDAD Subtemas:

PLAN REGULADOR.

Tema: AMBIENTE Subtemas:

AREA PROTEGIDA.

031954-25. MUNICIPALIDAD. AMBIENTE. SE ACUSA LA MODIFICACIÓN DE DOS PLANES REGULADORES COSTEROS EN CÓBANO. SE DECLARA PARCIALMENTE CON LUGAR EL RECURSO, ÚNICAMENTE EN CUANTO AL CONCEJO MUNICIPAL DE DISTRITO DE CÓBANO. SE ORDENA AL CONCEJO MUNICIPAL DE DISTRITO DE CÓBANO, QUE, DE INMEDIATO, ADECÚEN SUS ACTUACIONES A LO DISPUESTO POR ESTA SALA EN LA SENTENCIA NRO. 2025003640 DE LAS 13:35 HORAS DE 5 DE FEBRERO DE 2025, LO QUE IMPLICA GESTIONAR ANTE LA SETENA LA RESPECTIVA VALORACIÓN AMBIENTAL EN LOS PROCEDIMIENTOS DE AJUSTE Y RECTIFICACIONES DE LOS PLANES REGULADORES COSTEROS DE PUNTA BARRIGONA Y PEÑÓN DE ARÍO. VCG10/2025 “(…) IV.- SOBRE EL CASO EN CONCRETO. En el sub lite, el recurrente manifiesta que el concejo de distrito accionado está en proceso de modificación de dos planes reguladores costeros diferentes en Cóbano; el de Punta Barrigona y el de Peñón de Arío. Refiere que el 28 de febrero de 2023 planteó ante la autoridad recurrida oposición contra el procedimiento de modificación de dichos planes, entre otros aspectos, debido a que no se pasó por el tamiz de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y porque, en el caso de Punta Barrigona, existe el Monumento Arqueológico Bosque Mar, el cual resguarda restos arqueológicos de gran relevancia según el Museo Nacional.

Sin embargo, señala que la autoridad recurrida aún no ha resuelto nada al respecto y el procedimiento de modificación de los planes sigue adelante, lo cual puede implicar daños ambientales, culturales y arqueológicos irreversibles. Agrega que las modificaciones de dichos planes afectan sitios en la zona marítimo terrestre que son patrimonio natural de Estado, por lo que se requiere una evaluación ambiental estratégica aprobada por SETENA. Destaca que la modificación de los planes reguladores podría acarrear concesiones ilimitadas en la zona a favor de hoteles y residencias. Argumenta que en el proyecto de modificación de plan regulador del Peñón de Arío también existen inconsistencias muy serias. Explica que, pese a que una modificación pequeña en el plan regulador se quiera hacer pasar por un simple reajuste, hay bienes ambientales y arqueológicos en la zona altamente frágiles y vulnerables.

Considera que es necesario que el concejo recurrido acuda a la SETENA para que se aprueben los índices de fragilidad ambiental para ambos planes reguladores y así resguardar los bienes ambientales y arqueológicos en riesgo; sin embargo, acusa que el concejo se niega a hacerlo.

Del estudio de los autos se tiene por demostrado, que, en 2021, el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano inició procedimientos de ajuste y rectificación del Plan Regulador Costero de Punta Barrigona y del Plan Regulador Costero de Peñón de Ario. En el documento denominado “AJUSTE PARCIAL Y RECTIFICACIÓN TÉCNICA DE LA LÁMINA DE ZONIFICACIÓN Y VIALIDAD DEL PLAN REGULADOR COSTERO PUNTA BARRIGONA”, de octubre de 2022, el gobierno local accionado indicó como justificación general: “La lamina del Plan Regulador Costero Punta Barrigona, tuvo su aprobación inicial por parte del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), el 21 de octubre de 1992. Como es lógico deducir, fue elaborado aproximadamente hace 29 años. Dentro de este plazo, se ha visto la necesidad de actualizar y por ende modernizar el plan regulador costero Punta Barrigona. Ya que fue elaborado por medio de técnicas analógicas con grandes imprecisiones, las que han sido reemplazas por métodos digitales más precisos como los Sistemas de Información Geográficos (SIG).

Este desface de tecnologías en el presente plan regulador, hace que trabajar con él en forma digital sea complicado e impreciso, ya que, al escanearse la lámina física original, se distorsiona y pierde proporciones. Otro motivante para efectuar el presente ajuste y rectificación de la lámina, ha sido la ausencia de componentes fundamentales, tales como coordenadas geográficas y el norte. Además, ha sido necesario actualizar la vialidad del Plan Regulador Costero Punta Barrigona, ya que se presenta un importante desfase entre la realidad y la lámina, que ha imposibilitado la tramitación de gran cantidad de expedientes de solicitud de concesión. Otro agravante que ha imposibilitado la tramitación de expedientes, ha sido el re amojonamiento de un sector de la lámina y la ubicación de mojones en un sector donde, al momento de realizar la lámina vigente, no contaba con mojones, estos defectos han sido subsanados en el actual ajuste y rectificación.

Por último, se ha incluido las áreas de Patrimonio Natural del Estado (PNE), en el actual ajuste y rectificación. Esto de acuerdo con la última y vigente certificación de PNE, certificación ACT-PNE-003-2018. Para que, en adelante la lámina del plan regulador, incorpore este importante elemento ambiental.”. En el documento denominado “AJUSTE PARCIAL Y RECTIFICACIÓN TÉCNICA DE LA LÁMINA DE ZONIFICACIÓN Y VIALIDAD DEL PLAN REGULADOR COSTERO PEÑÓN DE ARÍO”, de noviembre de 2022, el gobierno local accionado indicó como justificación general: “La lamina del plan regulador costero de Peñón de Arío, tuvo su aprobación inicial por parte del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), el 6 de abril de 1994. Como es lógico deducir, fue elaborado aproximadamente hace 26 años. Dentro de este plazo, se ha visto la necesidad de actualizar y por ende modernizar el plan regulador costero Peñón de Arío. Ya que fue elaborado por medio de técnicas analógicas con grandes imprecisiones, las que han sido reemplazas por métodos digitales más precisos como los Sistemas de Información Geográficos (SIG).

Este desfase de tecnologías en el presente plan regulador, hace que trabajar con él en forma digital sea complicado e impreciso, ya que, al escanearse la lámina física original, se distorsiona y pierde proporciones. Esto se hace visible, cuando se analizan las coordenadas geográficas indicadas en la lámina del plan regulador vigente, las cuales no coinciden con las coordenadas reales del sitio, quedando en evidencia el desfase que se presenta en la georreferenciación de la lámina. También se ha detectado un traslape lineal de aproximadamente 30 metros, entre los planes reguladores de Peñón de Arío y Cocal del Peñón. En este aspecto, se ha tomado la decisión de ajustar el límite del plan regulador de Peñón de Arío y respetar el definido en el plan regulador de Cocal del Peñón, ya que dicha franja del traslape se encuentra en concesión por parte de una sociedad y su concesión se dio basado en los usos definidos por la lámina de Cocal del Peñón.

Una situación que ha motivado el actual ajuste y rectificación, ha sido una diferencia entre el límite de la Zona Restringida definida en el plan regulador vigente y la proyectada por medio de los sistemas de información geográfica, con los mojones georreferenciados del Institutito Geográfico Nacional (IGN). Anteriormente quedaban áreas de ZMT sin zonificación por parte de la lámina vigente, pero el presente ajuste las incorpora y zonifica. Además, por distintos factores de desarrollo en la zona, ha sido necesario actualizar la vialidad del plan regulador costero de Peñón de Arío e incluir una mayor cantidad de zonas de parqueo público, para que este sector turístico se encuentre dotado de una mejor infraestructura para el visitante y el habitante que disfrute de las playas, comprendidas dentro del área de influencia del plan regulador costero de Peñón de Arío. Otro aspecto incluido en el actual ajuste y rectificación, ha sido incluir las áreas de Patrimonio Natural del Estado (PNE), en el actual ajuste y rectificación.

Esto de acuerdo con la última y vigente certificación de PNE, certificación ACT-OR-DR-1203-18. Para que, en adelante la lámina del plan regulador, incorpore este importante elemento ambiental. Por último, se ha decidido realizar ajustes al reglamento del plan regulador, con el fin de subsanar algunas ambigüedades del mismo, indicar usos más pertinentes con el desarrollo actual del territorio y homogenizar los reglamentos de los planes reguladores que segmentan la Zona Marítimo Terrestre, en varios pequeños planes reguladores.”. En el oficio nro. SETENA-SG-0767-2022 de 9 de septiembre de 2022, dirigido al INVU, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental indicó: 2). Respecto al requerimiento de viabilidad ambiental en planes reguladores vigentes de zona marítimo terrestre. Se ha planteado el cuestionamiento respecto al requerimiento de viabilidad ambiental conforme lo que señala el punto 14.

CAMBIOS A PLANES REGULADORES VIGENTES del Manual Elaboración Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre, del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), Alcance N° 139 a la Gaceta N° 135 del 14 julio 2021; ha de acotarse que el Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC “Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental” (28/06/2004), indica: “Artículo 67.- Integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores y otra planificación de uso del suelo. … La introducción de la variable ambiental en los planes reguladores o cualquier otro instrumento de planificación del territorio deberá sujetarse al procedimiento técnico para la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores establecido en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA- Parte III). Este procedimiento podrá ser aplicado, tanto a aquellos instrumentos de planificación del territorio que se vayan elaborar o se encuentren en elaboración, como aquellos otros ya aprobados, pero que todavía no cuenten con la variable ambiental integrada en los mismos. …” (El destacado no forma parte del texto original).

Lo anterior responde a lo establecido por la Sala Constitucional en los votos N° 2002-01220 del seis de febrero de 2002, N° 2005-02529 del nueve de marzo de 2005 y el N° 2005-097765 del 27 de julio de 2005 (entre otros); donde se menciona que la Incorporación a la Variable Ambiental en los Planes Reguladores, estarán sujetas a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, previo a su aprobación por las autoridades correspondientes. Que especialmente en el voto No. 2002 – 01220 sobre el expediente 01-002886-0007-CO del seis de febrero del 2002 la Sala estableció que es un requisito fundamental obtener la viabilidad ambiental en un Plan Regulador. De conformidad con lo anterior corresponde que los municipios del país, apliquen el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-” (04/05/2006); en el ítem 5.13 del Anexo I, describe el “Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo”, así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes, incluyendo los procesos de modificaciones al mismo, lo que no puede esta Secretaría Técnica, es obligar a los municipios a someter sus estudios técnicos ambientales a valoración nuestra, puesto que es claro que esto es una decisión municipal que debe tomarse al amparo del acatamiento de la normativa vigente.

Es claro que bajo el concepto de modificaciones que plantea el D.E. N° 32967-MINAE, las categorías de rectificaciones, ajustes y modificaciones propiamente dichas que describe el Manual del ICT tienen cabida pues con mayor o menor magnitud son modificaciones, son cambios; pero es aún más claro que en virtud de la lógica, la ciencia y la técnica que plantea nuestra normativa, a SETENA deben someterse a valoración (conforme el procedimiento técnico que describe el D.E. N° 32967-MINAE) todas aquellas modificaciones que de manera sustantiva o que por el fondo, requieran una valoración ambiental vista su magnitud, y esta determinación del alcance y contenido de los ajustes propuestos debe hacerla cada proponente de plan regulador al amparo de sus competencias (…)”. La audiencia pública atinente al proceso de ajuste y rectificación de los planes reguladores de marras se realizó el 8 de febrero de 2023.

Al momento de interposición del recurso, el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano no había gestionado la valoración y licencia ambiental por parte de Setena, por tratarse de procedimientos de “ajuste y rectificación” y no de “modificación” de los planes reguladores de marras.

Sobre el particular, el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano explica que ese gobierno local está tramitando un procedimiento de ajuste y rectificación del Plan Regulador Costero de Punta Barrigona y del Plan Regulador Costero de Peñón de Arío. Asimismo, arguye que dicho procedimiento se ha efectuado en apego al “Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros”, el cual no exige la intervención de Setena en los casos atinentes a “ajuste y rectificación” de un plan regulador.

Ahora bien, en consideración a que, los artículos 13.2 inciso iii, 13.6, 13.7, 13.9, 14.5.1 y 14.5.2 en los párrafos del 1 al 6, incluyendo el párrafo 9, 14.6, 14.7, 14.12 y 14.13, todos del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre, se encontraban impugnados en la acción de inconstitucionalidad nro. 23-025914-0007-CO, y a que, justamente, en dicha acción se cuestionaba que en tales procesos de ajuste y rectificación no se requería la intervención de Setena, mediante la resolución nro. 2023029056 de las 10:10 horas de 10 de noviembre de 2023, la Sala dispuso suspender la tramitación de este recurso hasta tanto no fuera resuelta la acción de inconstitucionalidad aludida.

Ahora bien, mediante la sentencia nro. 2025003640 de las 13:35 horas de 5 de febrero de 2025, este Tribunal resolvió dicho proceso de constitucionalidad, y dispuso:

“SOBRE LOS AJUSTES, RECTIFICACIONES O MODIFICACIONES A PLANES REGULADORES COSTEROS EN LA ZMT, SEGÚN EL MANUAL IMPUGNADO Ha quedado acreditado que el argumento principal de la acción de inconstitucionalidad radica en que el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros ?aquí impugnado parcialmente? exige que las modificaciones que se hagan a esos instrumentos de planificación territorial deban ser analizados por SETENA para incorporar la variable ambiental, en tanto, cuando se trata de hacerles ajustes o rectificaciones, tales cambios pueden ser autorizados y ejecutados sin la intervención de esa Secretaría Técnica y sin la exigencia del estudio que sea procedente ?como puede ser una evaluación ambiental estratégica?, siendo el criterio del accionante que, por tratarse de planes reguladores costeros en ZMT en donde existen zonas de alta fragilidad ambiental, resulta necesario que la SETENA participe en todos los casos, sin diferenciar si se trata de modificaciones, ajustes o rectificaciones.

La PGR resume el objeto de esta acción en los siguientes términos:

“El argumento principal de la acción es que el Manual exime a los ajustes y rectificaciones de los planes reguladores costeros de ser revisados por la Secretaría Técnica de Nacional Ambiental, es decir, que conforme con las normas impugnadas, a esos cambios no se les debe incorporar la variable ambiental y se fijan umbrales que determinan cuándo sí es necesaria la viabilidad ambiental y cuándo no, sin ningún sustento técnico. Considera que, en apego al artículo 50 Constitucional, lo correcto es que la evaluación ambiental se aplique a cualquier cambio, sin exclusión alguna. Y, por ello, el accionante estima que se violentan los artículos 7, 9, 50 y 89 de la Constitución Política y los principios de tutela científica, el principio de no regresión, el de progresividad y el principio precautorio”. (Lo destacado no corresponde al original).

A partir de las normas del Manual impugnado está claro que los planes reguladores costeros en la ZMT que sean nuevos deberán ajustarse a la normativa ambiental vigente en todos los aspectos que sean necesarios; tema que en todo caso no fue alegado en la acción de inconstitucionalidad, por lo tanto, en cuanto a este extremo, no habría vulneración al Derecho de la Constitución.

Por el contrario, el problema surge a partir de los planes reguladores que ya están en ejecución o que estén aprobados, pues de las normas impugnadas de ese Manual se desprende que ciertamente los arts. 13.2.iii), 13.9, 14.5.1 y 14.5.2, 14.6, 14.7 a) y b) se refieren a la posibilidad de realizar “ajustes o rectificaciones” a esos instrumentos de planificación territorial, sin que sea exigido acudir a SETENA para realizar la correspondiente evaluación ambiental ?según proceda en cada caso concreto?, lo que no sucede si se trata de una “modificación” de un plan regulador costero en ZMT, en donde claramente está establecido que sí es necesario que el asunto sea conocido por la SETENA.

Para ilustrar lo anterior y realizar el análisis de constitucionalidad se transcribe en lo conducente el art. 13 del manual bajo examen, que dispone lo siguiente:

13. REUNIONES DE INFORMACIÓN Y AUDIENCIA PÚBLICA 13.1 Durante el período de elaboración de la propuesta de plan regulador, para propiciar la participación ciudadana, la Municipalidad llevará a cabo, al menos una reunión de información, que tendrá por objetivo informar sobre los propósitos y características del trabajo que se está realizando.

13.2 Para convocar a una audiencia pública, la municipalidad deberá asegurar que se han cumplido de previo los siguientes requisitos:

i. Viabilidad Ambiental emitida por SETENA (a la documentación ambiental que acompaña la Propuesta del Plan Regulador) según normativa vigente en esta materia.

ii. Aprobación inicial de la propuesta por parte del ICT y del INVU.

iii. En los casos de ajuste o rectificación, no se requiere contar con viabilidad ambiental otorgada por SETENA para la audiencia pública. No obstante, dichos cambios deben ser documentados ante esta Institución previamente.

(…)

13.9 En los casos de ajuste o rectificación, no se requiere contar con viabilidad ambiental otorgada por SETENA para audiencia pública; no obstante, dichos cambios deben ser documentados ante esta Institución. (Lo resaltado no corresponde al original).

Como punto de partida, debe quedar claro que a este Tribunal no le corresponde determinar la definición adecuada de lo que debería considerarse como un “ajuste, rectificación o modificación” de un plan regulador costero en ZMT; de igual manera, tampoco es de su competencia establecer la conveniencia o no de que unos u otros ameriten o no la intervención de la SETENA, o bajo qué supuestos no sería necesario, pues esos temas resultan ser propios de legalidad y deberán ser determinados por las autoridades competentes en la materia. Igualmente, no es competencia de este Tribunal establecer cuál normativa resulta aplicable (decretos 32967, 31849, o el 43898, etc.), que han sido señalados por los representantes de las instituciones a las que se les otorgó audiencia en la resolución de curso de esta acción, toda vez que ello es materia propia de conocimiento de la SETENA. Ahora bien, lo que sí es competencia de este Tribunal es determinar si las disposiciones bajo análisis contravienen la obligación que se deriva del art. 50 de la Constitución Política de velar por la tutela y protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Al respecto, como se ha derivado de dicho numeral, ante cualquier duda sobre la posibilidad de que las actividades humanas tengan impacto en el ambiente será necesario que se realicen las valoraciones técnicas pertinentes, tal como lo dispone el art. 17 de la LOA mencionado supra. Esta norma es muy clara al indicar que toda aquella actividad humana que incida en el ambiente y que esté determinada en la ley y en los reglamentos deberá someterse a una evaluación de impacto ambiental, lo cual ha sido reconocido por este Tribunal:

“Podemos afirmar que el Estado tiene la obligación de realizar estudios técnicos en materia ambiental y la evaluación de impacto ambiental. Al respecto, esta Sala, en la sentencia número 200815315 de las 14:59 horas del 10 de octubre de 2008, ha establecido la necesidad de que determinadas actividades cuenten con una evaluación de impacto ambiental aprobada. Esto debido a que tal procedimiento administrativo permite identificar y predecir desde un punto de vista técnico-científico los efectos que una actividad puede provocar sobre el ambiente” (ver sentencia n.°2023-017109).

Como ya se advirtió, este Tribunal ha señalado que la inclusión de la variable ambiental es un requisito que condiciona la constitucionalidad de los instrumentos de planificación territorial en los cuales obviamente interviene la actividad humana. En la supra citada sentencia n.°2024-013166 la Sala realizó las siguientes consideraciones:

“La forma de planificar el desarrollo de actividades humanas tiene un impacto significativo en el ambiente, que podrá ser negativo o positivo según los usos y actividades que se autoricen. De esta manera, la incorporación de variables ambientales y el sometimiento de los planes reguladores a un proceso de evaluación ambiental, son imperativos que se derivan de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional”. (Sentencia n.°2006-013028) Dichas consideraciones fueron reiteradas parcialmente en la sentencia n.°2010-012458, en la que además se agregó que la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores está subordinada y sometida a la legislación tutelar ambiental y al principio precautorio y proteccionista del ambiente recogido en el art. 50 constitucional”. (Lo destacado no corresponde al original).

Ahora bien, resulta evidente que el Estado está llamado como un todo para la defensa del medio ambiente por lo que se ha delegado en el MINAE y, específicamente en la SETENA, buena parte de las competencias en esta materia, sin descargar a los otros entes públicos de sus responsabilidades en este campo. No obstante, es menester aclarar que el Estado, en sentido amplio, es el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es decir, si bien el Estado central delega la defensa del ambiente en el ministerio en cuestión, esto no elimina la responsabilidad que tienen las demás instituciones del Estado en esta materia y por ello también se ha expresado la necesidad de que exista una coordinación entre las dependencias públicas que busque garantizar la protección del ambiente. Sobre el particular, en los artículos 13.6, 13.7, 14.12 y 14.13 de Manual bajo estudio, se observa que esa coordinación se hace presente, pues además de la participación ciudadana que se puede llevar a cabo en una audiencia pública, se hace necesario que cualquier cambio que se realice en un plan regulador costero en ZMT tenga la aprobación del Concejo Municipal, del INVU y del ICT, se someta a los procedimientos ahí señalados, para luego ser publicado en el Diario Oficial La Gaceta, con lo cual, además de la colaboración interinstitucional, se favorezca la publicidad. Sobre el particular, en la sentencia n.°2010-006922 se dijo lo siguiente:

“En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo– de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el (sic) peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central – Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial.

Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas”.

Específicamente, en lo que a la incorporación de la variable ambiental se refiere, este Tribunal ha reconocido que SETENA es la institución competente para determinar cuándo procede o no su intervención, ello por cuanto es el órgano competente especializado para armonizar el impacto ambiental con la actividad humana ?procesos productivos? (según el art. 83 de la LOA) y, por lo tanto, el encargado de llevar a cabo los procedimientos de evaluación de impacto ambiental conforme con las regulaciones vigentes.

VI.Ahora bien, partiendo de lo dicho supra y del resguardo que debe haber de las disposiciones constitucionales, resulta claro que las normas del Manual que se impugnan y que eximen de efectuar la valoración ambiental del SETENA, en aquellos casos en que se hagan “ajustes y rectificaciones” a planes reguladores que no la posean o que no estén actualizados –arts. 13.2.iii), 13.9 y 14.7.1 incisos a) y b)–, resultan contrarias al interés de protección que rodea al derecho al ambiente y ameritan la declaratoria de inconstitucionalidad con sustento en varias justificaciones.

Efectivamente, en los términos del art. 17 de la LOA, el citado Manual no tiene el rango normativo para eliminar tal exigencia, como este lo pretende, pese a que un ajuste o una rectificación podría provocar serias lesiones al derecho al ambiente.

Por otra parte, tampoco consta en autos que, previo a eliminar tal exigencia, se hubieran realizado estudios técnicos que de manera fehaciente e indubitable pudieren haber determinado que no era necesario acudir a SETENA en esos supuestos, a pesar de que están de por medio zonas costeras con alta fragilidad ambiental en ZMT y, como se dijo, posibles afectaciones al derecho al ambiente a partir de los eventuales cambios que se hicieren al plan regulador costero en ZMT. Lo anterior puede resultar contradictorio con lo que mencionan los artículos 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2, 14.6, 14.12 y 14.13 acá impugnados del Manual, a partir de los cuales no solo se desprende la necesaria coordinación interinstitucional y la participación ciudadana, sino también la ineludible existencia y presentación ante las instituciones ahí citadas de un mínimo de informes técnicos y de resolución de observaciones surgido del proceso de consulta.

Ahora bien, esa documentación no va en la línea de demostrar técnicamente la exoneración que se hace de la valoración ambiental por parte de la SETENA. Pero estos artículos no serían de suyo inconstitucionales en la medida en que se interprete que los posibles cambios a los que se refiere siempre deberán ser remitidos a la SETENA, para que haga la valoración ambiental que corresponda, y que los procedimientos a los que alude deberán sujetarse a esa exigencia en aras de no lesionar el art. 50 constitucional.

También interesa destacar que la propia PGR ha manifestado a este Tribunal que, en el caso concreto, la clasificación sobre “ajustes, rectificaciones y modificaciones” y el hecho de que las dos primeras no requieran someterse a conocimiento de SETENA de previo a su aprobación fueron unas decisiones incorporadas al Manual impugnado por parte del ICT y del INVU, que son dos instituciones que no tienen competencia técnica para determinar los parámetros según los cuales, un ajuste, una rectificación o una modificación de un plan regulador costero en ZMT deben ser sometidos a valoración de SETENA. Por eso ?en criterio de la PGR? tal clasificación no tiene sustento ni respaldo en la normativa vigente. En ese sentido, recuerda ese órgano asesor que si bien es cierto el art. 46 del Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental ?decreto ejecutivo n.°43898 de 21 de diciembre de 2022? establece algunas reglas sobre la modificación de viabilidades ambientales ya otorgadas y utiliza como parámetro una alteración de más de un 20%, también lo es que tales regulaciones no se refieren a instrumentos de planificación territorial.

Por otra parte, si se tratara de la exigencia de realizar una evaluación ambiental estratégica, la PGR recuerda que esta se regula en el Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) ?decreto n.°32976 de 20 de febrero de 2006? y, en relación con ese instrumento en específico, debe tenerse en cuenta que la SETENA ha manifestado que, bajo el concepto de “modificaciones” que plantea ese decreto, las categorías de rectificaciones, ajustes y modificaciones propiamente dichas que se describen en el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la ZMT ?acá impugnado parcialmente? se refieren a cambios que –en virtud de la lógica, la ciencia y la técnica que plantea la normativa– requerirían una valoración ambiental cuando se trate de transformaciones que, de manera sustantiva o por el fondo y vista su magnitud, deban someterse a criterio de la SETENA para que ésta determine lo procedente (ver oficio n.° SETENA-SG-0767-2022 de 9 de setiembre de 2022, aportado por el Secretario General de la SETENA en el expediente tramitado en este Tribunal bajo el n.°22-018256-0007-CO).

En esta materia debe tenerse presente que es SETENA y no a este Tribunal la que, con criterios técnicos, determinará cuál instrumento de evaluación ambiental será el más conveniente o adecuado a exigir para incorporar la variable ambiental, así como también la normativa que considere que sea aplicable. En lo que a este Tribunal le corresponde analizar, debe quedar claro que la especial protección constitucional del ambiente impone un exhaustivo estudio de las razones que sustenten ese tipo de determinaciones en el contexto de los diversos niveles que componen la ZMT con sus diferentes ecosistemas y su fragilidad ambiental, así como de las relaciones del ambiente con el entorno antropológico y, dentro de éste, las incidencias sociales, económicas, culturales, entre otras, que pudieren influir en las decisiones a tomar; sin embargo, en este proceso no puede olvidarse que, cuando se pretenden hacer variaciones de la naturaleza del dominio público ambiental, la ausencia de rigor técnico quebranta, aún por el mero riesgo o duda, el contenido del art. 50 de la Constitución Política.

Por tal motivo, la permisibilidad para la realización de actividades humanas dentro de esos espacios territoriales, sin la debida ponderación del impacto que puedan llegar a producir en el medio, es un aspecto que debe ser advertido y analizado con sumo cuidado y con criterios técnicos. En tal sentido, este Tribunal ha manifestado lo siguiente:

“En efecto, la variación de uso de un bien al que tradicionalmente se ha conferido un régimen de protección ambiental, precisa de las valoraciones de orden técnico sobre las consecuencias que esas nuevas incursiones antrópicas llegarán a producir en el ecosistema, así como si son congruentes con el medio, bajo un contexto de sostenibilidad ambiental. Esto implica ponderar conductas permitidas, acciones y procedimientos correctivos, medidas de mitigación, acciones compensatorias, entre otra serie de consideraciones que se echan de menos en este expediente. Tal falencia, como se ha expuesto, supone lesiones de orden sustancial que esta Cámara no puede inadvertir si se entiende que el patrimonio público, desde el plano conceptual, dice del conjunto de bienes que por ley (o norma superior) se encuentran afectos a un uso y fin público (Sentencia n.°2022-022606).

Un ajuste o una rectificación puede significar una alteración importante que implique serias repercusiones en el ambiente, como bien podría ser los ejemplos que brinda la PGR, según los cuales un aumento o disminución en los límites o las áreas de los polígonos que demarcan los usos de suelo en la zonificación vigente y los cambios en la distribución de los usos de suelo en la zonificación implican modificaciones en los usos de suelo permitidos, lo que podría no ajustarse a la capacidad de carga ambiental determinada para cada zona y, con ello, se estarían variando los usos posibles. Esto es particularmente grave si se hace sin estudios técnicos y sin la valoración ambiental previa que acredite la posibilidad de llevar a cabo esas actividades según la nueva delimitación. En ese sentido, las opciones que brindan los arts. 13.6 y 13.7 acá impugnados, en cuanto a enviar para su aprobación al INVU y al ICT el acuerdo del Concejo Municipal, el informe técnico y la resolución de observaciones resultado de la consulta no sustituyen en modo alguno la necesidad de otro tipo de pericias técnicas que permitan justificar las razones por las cuales los cambios hechos al plan regulador costero en ZMT.

Por tal motivo, no eximen necesariamente de que deban ser valorados ambientalmente por la SETENA. Por ello, esos numerales no son inconstitucionales, en la medida en que se interprete que cualquier cambio deberá ser valorado por la SETENA.

Recuérdese que la capacidad de carga es la cantidad máxima de individuos en una población que un hábitat puede soportar conforme a sus recursos, sin que se produzcan efectos adversos para esa población ni para el ambiente; y entre las variables que determinan la capacidad de carga de una especie se encuentran el alimento, el agua, los aspectos demográficos, el clima y el refugio, entre otras. La capacidad de carga no es fija ni estática: puede variar según la temporada, de año a año, según la implementación de tecnologías o la disminución del tamaño de la población, entre otras. Sobre el particular, interesa destacar que la PGR ha manifestado que, por ejemplo, la posibilidad de ajustar un plan regulador costero al reamojonamiento de la zona marítimo terrestre puede significar un desplazamiento del espacio geográfico cubierto por el instrumento de planificación, por lo que se estarían abarcando espacios cuya capacidad de carga ambiental se vería afectada, lo cual se agrava si no ha sido analizada previamente.

También el ajuste de los retiros de edificaciones, alturas, coberturas, áreas mínimas o máximas de lotes que son factores constructivos y de uso de suelo cuya determinación depende de la capacidad de carga ambiental del terreno podrían lesionar seriamente el derecho al ambiente, si se autorizan sin la correspondiente valoración ambiental. Además, no puede dejarse de lado que, en los últimos años, el turismo ha sido un elemento que se ha colocado en los primeros niveles de ingreso de divisas al país; sin embargo, está más que demostrado ?a nivel mundial? que un excesivo uso de ese recurso puede ocasionar serios daños ambientales en zonas de alta fragilidad ambiental, lo cual es otra razón que justifica la necesidad de que cualquier cambio que se vaya a plantear en un plan regulador costero en ZMT (ajuste o rectificación) debe contar con el análisis correspondiente por parte de la SETENA, a fin de incorporar la variable ambiental y, de este modo, asegurar que el cambio propuesto en los alineamientos respectivos no supone desproteger algún área en concreto de especial protección medio ambiental, lo que sin duda alguna incluye el contenido y los procedimientos estipulados en los arts. 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2., 14.6, 14.7.1 incisos a) y b), 14.12 y 14.13 acá impugnados.

Este Tribunal también ha manifestado que la emisión de un plan regulador supone que se han realizado los estudios técnicos para determinar la aptitud de cada área, y que su ejecución ?aun cuando sean anteriores a la normativa que exigía la incorporación de la variable ambiental? queda supeditada al cumplimiento de esos requisitos (ver sentencias 2006-006346 y 2013-012973), así como también a que se realicen los procedimientos establecidos, como serían los dispuestos en los numerales impugnados 13.6, 13.7, 14.6, 14.12 y 14.13 del Manual de cita. Finalmente, una razón muy válida es el reconocimiento que ha hecho este Tribunal del principio de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado y que se deriva de lo indicado en el numeral 50 constitucional, al establecer la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual se constituye en el garante de la protección y tutela del medio ambiente y de los recursos naturales.

VII.Por otra parte, debe tomarse en cuenta que la propia SETENA ha señalado que el factor para determinar si un cambio de plan regulador tiene que ser evaluado ambientalmente, no debería limitarse a un porcentaje del 20% como se establece en la normativa del Manual que está siendo impugnado, sino que el elemento decisivo debe ser si el cambio que se pretende hacer al instrumento de planificación, implica una modificación en los usos de suelo permitidos, en el espacio geográfico que abarca el plan regulador y de que se trate de un cambio que tenga repercusiones en cuanto a la capacidad de carga ambiental del área planificada. En este punto, es preciso detenerse a valorar que el 20% establecido por el Manual ?numeral 14.5.2 y 14.6 en lo que a ese porcentaje se refiere?, bien podría tratarse de un espacio pequeño pero muy significativo en términos de la fragilidad ambiental que tiene la zona; de igual forma, podría ser extenso, lo cual dependerá del área total que abarque el plan regulador costero y que podría no ser tan significativo en términos de la carga ambiental.

En consecuencia, sería muy grave permitir que con la sola consideración del porcentaje ?20%? se lleven a cabo rectificaciones, ajustes o cambios a un plan regulador costero en ZMT, sin que se analicen previamente las condiciones y limitantes ambientales por parte de la SETENA. Tampoco se ha logrado demostrar que ese porcentaje haya sido determinado por estudios o criterios técnicos debidamente allegados al expediente, ni consta que se haya analizado científicamente lo que sucedería con los efectos individuales de los cambios ?en actividades actuales y futuras?, ni mucho menos con los acumulativos que, en caso de ser significativos en el entorno, pueden representar un riesgo importante para el medio ambiente. Esto, sobre todo cuando se piensa en la existencia de múltiples proyectos costeros ?existentes, en construcción y los futuros? que, al no remitirse a SETENA para su valoración pueden no estar siendo considerados.

Por el contrario, al realizarse una valoración ambiental por esa institución se deberá llevar a cabo ese análisis de efectos acumulativos y la medición de la sumatoria de estos impactos negativos, lo que arrojaría la visión de integralidad que es necesaria en la ZMT, en la que existen áreas de alta fragilidad ambiental. Desde esta perspectiva, sería altamente peligroso que, atendiendo la normativa del Manual que está siendo impugnada, un plan regulador costero en ZMT sufra cambios importantes sin incorporar la variable ambiental y que luego ello permita el otorgamiento de concesiones sobre un bien demanial de alta fragilidad ambiental, con el consiguiente desarrollo de construcciones y la incorporación de muchas actividades humanas. Entonces, todo eso se estaría permitiendo sin haberse determinado previamente, de manera técnica y certeramente, la capacidad de carga ambiental de esa zona, con lo cual es más que evidente la directa y alta incidencia de ese Manual en la forma en que se pudieren llevar a cabo los cambios a los planes reguladores costeros en ZMT.

En esta materia existe el peligro de que cualquier cambio se intente hacer pasar como un simple e inofensivo ajuste o rectificación con la intención de no acudir a SETENA; sin embargo, permitirlo podría acarrear graves consecuencias para el ambiente en zonas que son altamente frágiles y vulnerables, por lo que, en atención al principio precautorio, se hace necesario pensar anticipadamente en los posibles daños en los elementos que integran el ambiente y adoptar medidas tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, entre ellas, todas la que puedan evitar, prevenir o contener la posible afectación a ese derecho. Sobre este punto, este Tribunal ha manifestado lo siguiente:

“De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible – o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Asimismo, el principio precautorio aplica cuando no existe certeza científica sobre los riesgos o impacto al ambiente de una medida, los estudios o información disponible generan dudas acerca de los riesgos o de su posible impacto negativo” (ver, entre otras, sentencia n.°2012-13367 y n.°2023-017109).

Por otra parte, se afirma por parte de las autoridades de la SETENA y el ICT que una razón más para no someter a conocimiento de la SETENA cualquier ajuste o rectificación a un plan regulador costero en ZMT es que, según ellos, debido a que la Sala Constitucional en la sentencia nº 2013-012973 “dejó manifiesto que los planes reguladores elaborados antes de la promulgación del Decreto 32967-SETENA, ya contaban con una análisis ambiental de la manera como se hacía en ese momento, y que no se podría retrotraer a una norma posterior. Así se ha venido atendiendo el proceso de ajuste y rectificación de planes reguladores vigentes. Además, nunca tuvieron un expediente ante SETENA por haber sido elaborados inclusive antes de que existiera dicha Secretaría”. Al respecto, debe decirse que tal interpretación de lo dicho por este Tribunal es errónea y parcial. Corresponde hacer una lectura integral de esa sentencia para tener claro que, en el caso bajo estudio en aquel expediente, en ningún momento esta Sala levantó la exigencia de acudir a SETENA y, por el contrario, se valoró que en la situación que fue objeto de su conocimiento, “la variable ambiental sí fue tomada en consideración durante la preparación del Plan Regulador y su Reglamento, aunque no fuera la evaluación que se exige actualmente, por lo que no se ha producido la alegada lesión al artículo 50 constitucional” (ver sentencia n.°2013-012973). De igual manera, este Tribunal manifestó expresamente:

“IX.- Lo dispuesto en el Considerando anterior, en modo alguno implica que este Tribunal desconozca la protección ambiental de las playas Nombre de Jesús y Zapotillal. Como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional -entre otras sentencia número 2010-000075 de las quince horas y uno minutos del seis de enero del dos mil diez- lo dispuesto en el artículo 67 del Reglamento General Sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo número 31849, MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del veintiocho de junio de dos mil cuatro, relativo a la integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores y demás instrumentos de planificación de uso de suelo, que aún los que ya estén aprobados, pero no cuenten con la variable integral integrada a los mismos, deben ser evaluados ambientalmente. Por ello es que la ejecución de los planes reguladores aprobados con anterioridad a la adopción de la normativa señalada, queda supeditada al cumplimiento de dicho requisito. En este sentido, las eventuales obras que a juicio de los accionantes producirían una lesión al ambiente, no se podría llevar a cabo hasta tanto las mismas no sean sometidas a una Evaluación de Impacto Ambiental para determinar la afectación que podría tener sobre el ambiente” (ver sentencia n.°2013-012973).

Obsérvese que la Sala es muy clara y contundente al señalar ?como se indicó supra? que los planes reguladores que no cuenten con la variable ambiental integrada deben ser evaluados ambientalmente, de manera que la ejecución de esos planes reguladores aprobados con anterioridad a la adopción de la normativa señalada queda supeditada al cumplimiento de dicho requisito y, por tanto, la Sala indica que las eventuales obras que pudieren producir una lesión al ambiente no se pueden llevar a cabo hasta que sean sometidas a conocimiento de la SETENA para que se determine la posible afectación que podrían tener sobre el ambiente; en esa medida se debe interpretar que los numerales 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2, 14.6, 14.12 y 14.13 no son inconstitucionales siempre que los cambios que se hagan a un plan regulador costero en ZMT sean remitidos a la SETENA para su valoración del componente ambiental y se cumplan los procedimientos de coordinación interinstitucional. En consecuencia, no es válida la justificación que se da a la Sala en ese sentido y, por lo tanto, se considera que es otro motivo más para considerar que las normas del Manual que se impugnan son inconstitucionales, en la medida en que eximen cualquier ajuste o rectificación de un plan regulador costero en ZMT a la evaluación ambiental de la SETENA.

Conforme se dijo anteriormente, el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en ZMT es una normativa de rango inferior que no puede modificar ni dejar sin efecto normas de rango superior que están encaminadas a la protección del derecho al ambiente. En consecuencia, en atención al Derecho de la Constitución, en criterio de este Tribunal cualquier “ajuste, rectificación o modificación” de un plan regulador costero en ZMT que no tenga incorporada la variable ambiental en virtud de que en el momento de su emisión no resultaba exigible, o bien, porque sí la tiene incorporada pero será sujeto de un ajuste, rectificación o modificación, deberá ser sometido a conocimiento de la SETENA para que esta institución determine lo que sea procedente en defensa del derecho al ambiente. De igual manera, debe someterse al cumplimiento de los procedimientos establecidos en los artículos impugnados 13.6, 13.7, 14.12 y 14.13.

VIII. CRITERIO PREVIO DE LA SALA SOBRE EL TEMA

Interesa destacar que este Tribunal se ha pronunciado anteriormente en relación con reclamos según los cuales, en determinados lugares de la ZMT, se ha pretendido modificar planes reguladores costeros sin acudir previamente a la SETENA para someter tales cambios a una evaluación ambiental. Ahora bien, la valoración del tema se hizo a través de recursos de amparo por lo que el ámbito de intervención de este Tribunal estuvo limitado. Así, por ejemplo, en las sentencias n.°2023-017185 ?reiterada en la n.°2023-021554 y en la n.°2023-024218?, se indicó lo siguiente:

“Aclarado lo anterior, se advierte que excede la competencia de este Tribunal determinar, de acuerdo con la normativa infraconstitucional que rige la materia y las particularidades del caso bajo estudio, si lo propuesto en relación con el Plan Regulador Costero de Playa Sámara constituye un proceso de ajuste y rectificación, o bien, uno de modificación. Ello, por cuanto no es compatible con la vía sumaria del recurso de amparo analizar si el procedimiento de marras abarcaría un 20% o más del total utilizable de la zona marítimo terrestre, de acuerdo con lo indicado en el supramencionado Manual de elaboración de planes reguladores costeros en la zona marítimo terrestre”.

“En el sub examine, la Sala estima que es aplicable el criterio expuesto. En efecto, se determina que es un tema de legalidad establecer si la propuesta del Concejo accionado debe ser catalogada como “modificación”, “ajuste” o “rectificación” del plan regulador, toda vez que es incompatible con la vía sumaria del recurso de amparo analizar si el porcentaje alcanzaría el 20% del área total utilizable de la zona marítimo terrestre (ver sentencia n.°23-024218).

No obstante, interesa resaltar lo que se analizó en el recurso de amparo n.°22-018256-0007-CO, en el cual la parte recurrente denunció lo siguiente:

“I.- OBJETO DEL RECURSO. La parte recurrente indica que la Municipalidad de Nicoya se encuentra en el proceso de modificación del Plan Regulador Costero de Playa Sámara de 1981. Indica que, el 22 de julio de 2021, la SETENA señaló la necesidad de incorporar la variable ambiental en los planes reguladores, para lo cual se debe contar con su aprobación. Adiciona que la SETENA indicó a la Municipalidad de Nicoya el deber de cumplir lo establecido en el Decreto Ejecutivo n.° 32967-MINAE en el procedimiento de aplicación de índice de fragilidad ambiental y planes reguladores. Refiere que, por oficio ZMT-002-2022 del 5 de enero de 2022, la coordinadora a.i. del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Nicoya le indicó que "(…) 2. En cuanto a la viabilidad ambiental de SETNA (sic), este Departamento le hace saber que, en caso de reajustes de planes que fueron realizados anterior a la solicitud de Viabilidades Ambientales de SETENA, no deberá solicitarse según emanado por la Sala Constitucional en su VOTO NÚMERO 2013-012973, Boletín Judicial No. 204 del 23 de octubre del 2013 (…)". Explica que el 28 de mayo de 2022 se realizó una audiencia pública relacionada con la mencionada modificación del plan regulador; empero, no se concedió la palabra a las personas que asistieron, ni se les entregó material sobre esa propuesta”.

La Sala hizo el correspondiente análisis del expediente y, en primer lugar, se determinó que la Municipalidad de Nicoya cuenta con el plan regulador costero de playa Sámara que data de 1981 y que desde el 2012 se encuentra en proceso de cambio. También observó la Sala que, mediante oficio n.°SENARA-DIGH-0044-21 de 28 de abril de 2021, la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica de SENARA concluyó lo siguiente:

“1. En la zona del Plan Regulador de Sámara (Zona Marítima Terrestre), que se traslapa con el mapa con la vulnerabilidad extrema y alta del Acuífero Mala Noche, se define desarrollar la zonificación urbana en función de la densidad y cobertura (zonas residenciales, zonas turísticas, zonas comerciales y zonas institucionales) que establece el mismo plan regulador costero. 2. EL (sic) resto de la zona de vulnerabilidad del Acuífero Mala Noche, catalogada como extrema debe aplicar la "Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico", que determina que en dicho acuífero, no se puede permitir realizar ningún tipo de actividad. 3. Las áreas fuera del Acuífero Mala Noche, que coincidan Plan Regulador Costero con el mapa de vulnerabilidad hidrogeológica ALTA se mantiene las regulaciones establecidas en el Plan Regulador Costero. 4.

En el caso de zonas futuras de crecimiento (fuera de las consideradas en el Plan Regulador ZMT como de desarrollos urbano) se recomienda la realización de estudios hidrogeológicos más exhaustivos y se propongan las medidas ambientales para ese desarrollo. También no podrán desarrollarse dentro de la Zona Marítima Terrestre actividades calificadas de alta riesgo a la contaminación de acuíferos, este debe ser determinado incluyendo la carga contaminante, retardación/degradación, dispersión, modo de disposición del contaminante, tiempo de aplicación, movilidad, persistencia, intensidad y estudios hidrogeoquímicos del tránsito de contaminantes hacia el acuífero”.

La Sala tomó nota de que, a raíz de lo anterior, sucedió lo que aquí se explica:

“Mediante oficio SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021, la SETENA comunicó al gobierno local recurrido que: “De conformidad con lo anterior corresponde que la municipalidad de Nicoya aplique el Decreto Ejecutivo N.° 32967-MINAE "Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluacion de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE III-" (04/05/2-006), en el ítem 5.1 3 del Anexo I, describe el "Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo", así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes. Por tanto, la municipalidad de Nicoya debe de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, ya que se encuentra en un proceso de ajuste del mismo” (la negrita fue incorporada por la Sala).

Por su parte, “La parte accionante (sic) manifestó en el informe rendido bajo juramento -con las solemnidades y consecuencias que ello conlleva- que en la propuesta de cambio del Plan Regulador Costero de Playa Sámara “no existe un cambio de zonificación que sobrepase lo establecido en el Manual para la confección de planes reguladores costeros, según el cual es de un 20 % de la totalidad del polígono a rectificar, sobre la inclusión del Reglamento de Cobro de Cánones, el mismo se realiza en aras de cumplir con lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo 37882-MP-H-TUR publicado en la Gaceta 176 del viernes 13 de setiembre del 2013, ajustando el Plan Regulador Costero de Playa Sámara a la normativa actual y vigente que regula la materia”. Asimismo, “se incluyeron los correspondientes Certificados de Patrimonio Natural del Estado emitidos por el SINAC vigentes y actualizados, además se incluyó el Mapa con la Vulnerabilidad Hídrica del Acuífero Mala Noche generado por SENARA, incluyéndose además una regulación transitoria en resguardo de dicho acuífero, en cumplimiento y respeto del principio precautorio, pronatura y el artículo 50 de la Constitución Política”.

Consta en autos que, según informó SETENA al Tribunal ?dentro de aquel expediente? que en julio de 2021, mediante oficio n.°SETENA-DT-EAE-094-2021, se atendió una consulta realizada por el Coordinador a.i. de la Municipalidad de Nicoya en la que informaba que esa corporación cuenta con plan regulador costero de playa Sámara, aprobado en 1981 y en proceso de ajuste y rectificación, por lo que solicitaba que se le informara cuál es el procedimiento a seguir ante SETENA, según lo indicado en el punto 13 del Manual de Planes Costeros y en el ítem 13.2. Esa solicitud de información se le contestó en los siguientes términos:

“…corresponde que la municipalidad de Nicoya aplique el Decreto Ejecutivo N.° 32967-MINAE “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-” (04/05/2006); en el ítem 5.13 del Anexo I, describe el “Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo”, así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes. Por tanto, la municipalidad de Nicoya debe de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, ya que se encuentra en un proceso de ajuste del mismo” (destacado hecho por la Sala).

La Sala agregó que, igualmente, el Secretario General de SETENA, aportó en aquel expediente el oficio SETENA-SG-0767-2022 de 9 de septiembre de 2022, en el cual se indicó que, en relación con el requerimiento de viabilidad ambiental en planes reguladores vigentes en la ZMT, los municipios del país deben aplicar el decreto ejecutivo n.°32967-MINAE, que es “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) ?PARTE lll?” en donde se detalla el procedimiento para planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo, así como también se dan lineamientos para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes, incluyendo los procesos de modificación. Consta en ese oficio lo dicho por la SETENA:

“…Es claro que bajo el concepto de modificaciones que plantea el D.E. N.° 32967-MINAE, las categorías de rectificaciones, ajustes y modificaciones propiamente dichas que describe el Manual del ICT tienen cabida pues con mayor o menor magnitud son modificaciones, son cambios; pero es aún más claro que en virtud de la lógica, la ciencia y la técnica que plantea nuestra normativa, a SETENA deben someterse a valoración (conforme el procedimiento técnico que describe el D.E. N.° 32967-MINAE) todas aquellas modificaciones que de manera sustantiva o que por el fondo, requieran una valoración ambiental vista su magnitud, y esta determinación del alcance y contenido de los ajustes propuestos debe hacerla cada proponente de plan regulador al amparo de sus competencias” (Lo destacado no corresponde al original).

La Sala continuó señalando lo siguiente:

“Ahora bien, en la especie el accionante sostiene que el Plan Regulador Costero de Playa Sámara está siendo sometido a un proceso de modificación, lo cual implicaría la necesidad de contar con la viabilidad ambiental otorgada por SETENA. Por su parte, el gobierno local recurrido sostiene que lo propuesto en relación con el plan regulador aludido consiste en un proceso de ajuste y rectificación y que en la referida propuesta “se incluyeron los correspondientes Certificados de Patrimonio Natural del Estado emitidos por el SINAC vigentes y actualizados, además se incluyó el Mapa con la Vulnerabilidad Hídrica del Acuífero Mala Noche generado por SENARA, incluyéndose además una regulación transitoria en resguardo de dicho acuífero, en cumplimiento y respeto del principio precautorio, pronatura y el artículo 50 de la Constitución Política”, por lo cual no habría necesidad de obtener la viabilidad ambiental”.

Y se cita textualmente lo indicado por los numerales 14.5, 14.6 y 14.7 del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la ZMT, acá impugnados. Finalmente, la Sala concluyó en la referida sentencia n.°2022-025374, lo siguiente:

“Aclarado lo anterior, se advierte que excede la competencia de este Tribunal determinar, de acuerdo con la normativa infraconstitucional que rige la materia y las particularidades del caso bajo estudio, si lo propuesto en relación con el Plan Regulador Costero de Playa Sámara constituye un proceso de ajuste y rectificación, o bien, uno de modificación. Ello, por cuanto no es compatible con la vía sumaria del recurso de amparo analizar si el procedimiento de marras abarcaría un 20% o más del total utilizable de la zona marítimo terrestre, de acuerdo con lo indicado en el supramencionado Manual de elaboración de planes reguladores costeros en la zona marítimo terrestre.

Sin embargo, esta Sala aprecia que, mediante oficio SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental comunicó al gobierno local recurrido que: “(…) corresponde que la municipalidad de Nicoya aplique el Decreto Ejecutivo N.° 32967-MINAE "Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluacion de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE III-" (04/05/2-006), en el ítem 5.1 3 del Anexo I, describe el "Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo", así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes. Por tanto, la municipalidad de Nicoya debe de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, ya que se encuentra en un proceso de ajuste del mismo” (el destacado fue agregado).

En otras palabras, en el sub examine se evidencia que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, a saber, el órgano de desconcentración máxima del MINAE, cuyo propósito fundamental es armonizar el impacto ambiental en los procesos productivos (véase ordinal 83 de la Ley Orgánica del Ambiente), determinó y comunicó a la Municipalidad de Nicoya, a través del memorial SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021, la necesidad de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara. Lo anterior, es conteste con lo externado por el secretario general de SETENA en el oficio SETENA-SG-0767-2022 del 9 de setiembre de 2022 en cuanto al requerimiento de viabilidad ambiental en planes reguladores vigentes de zonas marítimo terrestres.

Visto lo anterior, y dado que en el sub lite se encuentra en trámite un procedimiento de cambio en relación con el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, resulta oportuno traer a colación lo indicado en la sentencia n.° 2012004250 de las 8:30 horas del 30 de marzo de 2012:

(…) Sin embargo, se reitera, con el fin de que tome nota la autoridad recurrida, que todo plan regulador de desarrollo urbano debe contar con un examen del impacto ambiental, en observancia del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en el artículo 50 de la Carta Magna, y asimismo, como requisito indispensable para su adopción, debe someter a audiencia pública el proyecto final del Plan Regulador con los estudios respectivos.

En consecuencia, de acuerdo con lo indicado en el pronunciamiento supratranscrito, el reclamo de la parte accionante referente a la falta de realización de un estudio de impacto ambiental en relación con tal plan regulador resulta prematuro y, por ende, no procede acoger el recurso (en similar sentido véase la sentencia n.° 2021016551 de las 9:15 horas del 30 de julio de 2021).

No obstante, tomen nota las autoridades recurridas que, de previo a efectuar una audiencia pública para determinar si se aprueba o no lo propuesto en relación con el Plan Regulador de Playa Sámara, deberán cumplir lo indicado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en el oficio SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021”.

Con sustento en lo indicado supra, al aplicar los criterios mencionados, la Sala declaró sin lugar ese recurso de amparo, señalando que por la vía del amparo no se podía hacer mayor consideración que advertir que es propio de legalidad establecer si la propuesta del Concejo Municipal accionado debía ser catalogada como “modificación”, “ajuste” o “rectificación” del plan regulador, pues es incompatible con la vía sumaria del recurso de amparo, analizar si el porcentaje alcanzaría el 20% del área total utilizable de la ZMT, entre otros aspectos. No obstante, conforme se observa en esa sentencia n.°2022-025374, en su parte dispositiva, este Tribunal sí hizo la advertencia a las autoridades recurridas en cuanto a que debían tomar nota de la obligación contenida en el oficio n.°SETENA-DT-EAE-0094-2021 de 22 de julio de 2021, respecto de la necesidad de incorporar la variable ambiental en el plan regulador costero de playa Sámara.

Conforme se ha dicho, las consideraciones que externó este Tribunal en aquella sentencia no podían ir más allá de lo que le permitía la vía del recurso de amparo; sin embargo, ahora al conocerse el tema nuevamente, pero a través de este proceso, lo que corresponde es declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas que eximen los cambios que se hagan vía “ajustes y rectificaciones” a los planes reguladores costeros en ZMT de la incorporación de la variable ambiental. Esa valoración ambiental debe ser elaborada por la SETENA, en los términos en que así proceda de acuerdo con la normativa vigente en la materia y, en atención a la unificación de varios criterios emitidos por esa institución en diferentes momentos, según los cuales todo plan regulador de desarrollo urbano o plan regulador costero en ZMT debe contar ?en términos generales? con un examen del impacto ambiental en observancia del resguardo a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en el art. 50 de la Constitución Política, así como también ?específicamente? cuando sean ajustados, rectificados o modificados, por lo que los numerales impugnados 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 incisos a) y b) del Manual, son inconstitucionales al no exigir tal valoración ambiental por parte de la SETENA.

En consecuencia, lleva razón la parte accionante al considerar que se han vulnerado el principio precautorio en materia ambiental, y los de no regresión de derechos fundamentales, progresividad y tutela científica, lo que amerita que la acción de inconstitucionalidad sea declarada con lugar.

IX. Conclusiones

A partir de las consideraciones externadas, resulta necesario declarar inconstitucionales las disposiciones del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en ZMT publicado en el Alcance n.°139 a La Gaceta n.°135 de 14 de julio de 2021, que excluyen los ajustes y rectificaciones en los planes reguladores que se emitieron antes de esa exigencia de la evaluación ambiental de SETENA, aún y cuando estén siendo ajustados, así como las normas que permiten que no se incorpore la variable ambiental. Tales disposiciones resultan contrarias al art. 50 de la Constitución Política, pues de este se ha derivado la necesidad de que los instrumentos de planificación del territorio y sus modificaciones sean valorados ambientalmente. Del mismo modo, estas disposiciones lesionan el art. 14 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, según el cual cada Parte Contratante –en la medida de lo posible y según corresponda– debe establecer “procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica”.

Igualmente lesionan el principio precautorio, y los de no regresividad en perjuicio de derechos fundamentales, tutela científica y progresividad. En ese sentido, deben declararse inconstitucionales los numerales 13.2.iii y 13.9 del citado Manual en tanto disponen que, para los ajustes y rectificaciones de los planes reguladores costeros en ZMT, no se requiere la viabilidad ambiental, así como el art. 14.7.1. a) y b), porque establece que en el caso de ajustes y rectificaciones de planes que no tengan viabilidad ambiental no será necesario, ni siquiera, documentar el cambio ante SETENA. Con sustento en lo que se ha venido señalando, esta declaratoria de inconstitucionalidad aplica en el art. 14.7.1 tanto para el inciso a) referido solo a “ajustes y rectificaciones” –aun cuando la Procuraduría no lo haya considerado– como para el inciso b), pues tan grave es que no se exija realizar la valoración ambiental por parte de SETENA en casos de ajustes y rectificaciones como en aquellos otros en que el plan regulador vigente no posea viabilidad ambiental y no se considere necesario documentar lo correspondiente ante SETENA, conforme se había indicado considerandos atrás.

Por su parte, los numerales 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 en su totalidad, y 14.6, 14.12 y 14.13 no son inconstitucionales en la medida en que se interprete que, independientemente de la clasificación que se haga de los posibles cambios que se pueden hacer a un plan regulador y de que se llegue o se supere el 20% del área total utilizable de la ZMT, siempre deberán ser remitidos a la SETENA para que esta institución haga la valoración ambiental que corresponda y determine si los cambios propuestos alteran el componente ambiental de la zona, así como también que se cumplan los procedimientos ahí establecidos en el momento procesal que corresponda.

Para este Tribunal debe quedar claro que, en cuanto a la integración y modificación de la variable ambiental, el Manual debe sujetarse a lo que dispone la normativa específica sobre evaluación ambiental estratégica y a los lineamientos y criterios que al respecto establezca el órgano técnico especializado, así como a lo indicado supra en aras de tutelar el derecho al ambiente. Por eso, en todos los casos, la revisión por parte de SETENA y la incorporación de la variable ambiental en los planes que no la tienen incorporada siempre resultará procedente y necesaria cuando así se determine por el órgano técnico competente y en aplicación de las disposiciones vigentes que regulan la materia.

El Magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y también declara inconstitucional, el numeral 14.5.2 del Manual impugnado. Asimismo, consigna razones adicionales (…)

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad.

En consecuencia se anulan los arts. 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 incisos a) y b) del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en Zona Marítimo Terrestre, por ser contrarios a lo dispuesto en el numeral 50 de la Constitución Política, el artículo 14 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, así como el principio precautorio, y los de no regresión de derechos fundamentales, progresividad y tutela científica en materia ambiental.

Los numerales 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 en su totalidad, y 14.6, 14.12 y 14.13 de ese Manual no son inconstitucionales en la medida en que se interprete que, independientemente de la clasificación que se haga de las posibles modificaciones que se pueden hacer a un plan regulador y del porcentaje del área total utilizable de la zona marítimo terrestre que se vaya a cambiar, siempre deberán ser remitidos a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para que esta institución haga la valoración ambiental que corresponda y determine si los cambios propuestos alteran el componente ambiental de la zona, así como también que se cumplan los procedimientos ahí establecidos en el momento procesal que corresponda.

El Magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y también declara inconstitucional, el numeral 14.5.2 del Manual impugnado. Asimismo, consigna razones adicionales.

Esta sentencia es declarativa y sus efectos retroactivos a la fecha de promulgación de la normativa anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese esta sentencia en el Diario Oficial La Gaceta. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.”.

En virtud de tales consideraciones, en el sub iudice resulta necesaria la intervención de este Tribunal.

Al respecto, como se indicó en la sentencia supracitada, las normas del “Manual para la elaboración de planes reguladores costeros en la Zona Marítimo Terrestre”, con las cuales el concejo de distrito accionado sustentó su actuación, no tenían el rango normativo para eliminar la exigencia contenida en el ordinal 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que concretamente estatuye: “Evaluación de impacto ambiental. Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.”.

Justamente, en la sentencia de cita, esta Cámara declaró la inconstitucionalidad de los artículos 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 incisos a) y b), toda vez que eximían de la evaluación de impacto ambiental de Setena a los procedimientos de ajuste y rectificación de un plan regulador costero, como los que se cuestionan en la especie. Así, a juicio de esta Cámara tales procedimientos requieren un análisis por parte del órgano técnico competente, a fin de determinar la respectiva viabilidad ambiental.

Ahora, interesa también destacar que, desde septiembre de 2022 (sea, antes de que esta Sala dictara la sentencia nro. 2025003640 de las 13:35 horas de 5 de febrero de 2025), ya Setena había emitido el oficio nro. SETENA-SG-0767-2022, dirigido al INVU, relativo al “requerimiento de viabilidad ambiental en planes reguladores vigentes de zona marítimo terrestre”, en el que se detalló: “…lo que no puede esta Secretaría Técnica, es obligar a los municipios a someter sus estudios técnicos ambientales a valoración nuestra, puesto que es claro que esto es una decisión municipal que debe tomarse al amparo del acatamiento de la normativa vigente. Es claro que bajo el concepto de modificaciones que plantea el D.E. N° 32967-MINAE, las categorías de rectificaciones, ajustes y modificaciones propiamente dichas que describe el Manual del ICT tienen cabida pues con mayor o menor magnitud son modificaciones, son cambios; pero es aún más claro que en virtud de la lógica, la ciencia y la técnica que plantea nuestra normativa, a SETENA deben someterse a valoración (conforme el procedimiento técnico que describe el D.E.

N° 32967-MINAE) todas aquellas modificaciones que de manera sustantiva o que por el fondo, requieran una valoración ambiental vista su magnitud, y esta determinación del alcance y contenido de los ajustes propuestos debe hacerla cada proponente de plan regulador al amparo de sus competencias (…)”.

De tal manera, ya el órgano técnico había señalado la necesidad de someter a la correspondiente evaluación de impacto ambiental, a todas aquellas modificaciones de planes reguladores (incluidos los ajustes y rectificaciones) que así lo ameritaran, debido al fondo de lo que se pretendía ajustar. Sin embargo, en la especie, no se observa ninguna ponderación sustantiva del gobierno local accionado en ese sentido, sino que la decisión de no someter los ajustes y rectificaciones de los planes reguladores de marras a Setena se basó simplemente en que el manual citado ut supra no lo exigía.

Así las cosas, considera esta Sala que la negativa del gobierno local accionado de requerir la intervención de Setena para el correspondiente análisis de impacto ambiental en los procedimientos de ajuste y rectificación de marras deviene contrario al ordinal 50 de la Constitución Política.

Ergo, se declara con lugar el recurso en relación con el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, en los términos que se indican en la parte dispositiva de este pronunciamiento.

V.Finalmente, respecto de Setena a priori se descarta alguna actuación u omisión lesiva de derechos fundamentales al momento en que se acude en amparo, toda vez que, como se indicó supra, fie el gobierno local accionado quien decidió no requerirle la correspondiente evaluación de impacto ambiental atinente a los procesos relativos a los planes reguladores de marras. (…)”

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Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA Tema: 034- Legitimación pasiva. Litis consorcios Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 34 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL “(…) I.- SOBRE LA COADYUVANCIA PLANTEADA. La coadyuvancia es una forma de intervención adhesiva que se da, cuando una persona actúa en un proceso, adhiriéndose a las pretensiones de algunas de las partes principales. En consecuencia, está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el resultado del recurso; sin embargo, al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará directamente afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento (véanse, entre otras, las sentencias n.°2010-000254, de las 11:28 horas el 08 de enero de 2010, y la n.° 2018019952 de las 9:30 horas de 30 de noviembre de 2018). En este caso, la Sala procede a admitir la coadyuvancia presentada por el señor Álvaro Sagot Rodríguez, por cuanto sí tiene un interés en el resultado de este proceso. (…)” VCG10/2025 ... Ver más SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del tres de octubre de dos mil veinticinco .

Recurso de amparo que se tramita en expediente nro. 23-017459-0007-CO, interpuesto por Nombre72989, cédula de identidad CED39593, en su condición de presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de Mal País y Santa Teresa, contra el CONCEJO MUNICIPAL DE DISTRITO DE CÓBANO.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 21 de julio de 2023, el accionante interpone recurso de amparo. Manifiesta que el concejo de distrito accionado está en proceso de modificación de dos planes reguladores costeros diferentes en Cóbano; el de Punta Barrigona y el de Peñón de Arío. Refiere que el 28 de febrero de 2023 planteó ante la autoridad recurrida oposición contra el procedimiento de modificación de dichos planes, entre otros aspectos, debido a que no se pasó por el tamiz de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y porque, en el caso de Punta Barrigona, existe el Monumento Arqueológico Bosque Mar, el cual resguarda restos arqueológicos de gran relevancia según el Museo Nacional. Sin embargo, acusa que la autoridad recurrida aún no ha resuelto nada al respecto y el procedimiento de modificación de los planes sigue adelante, lo cual puede implicar daños ambientales, culturales y arqueológicos irreversibles.Agrega que las modificaciones de dichos planes afectan sitios en la zona marítimo terrestre que son patrimonio natural de Estado, por lo que se requiere una evaluación ambiental estratégica aprobada por SETENA. Destaca que la modificación de los planes reguladores podría acarrear concesiones ilimitadas en la zona a favor de hoteles y residencias. Argumenta que en el proyecto de modificación de plan regulador del Nombre72990 también existen inconsistencias muy serias. Explica que, pese a que una modificación pequeña en el plan regulador se quiera hacer pasar por un simple reajuste, hay bienes ambientales y arqueológicos en la zona altamente frágiles y vulnerables. Considera que es necesario que el concejo recurrido acuda a la Nombre3763 para que se aprueben los índices de fragilidad ambiental para ambos planes reguladores y así resguardar los bienes ambientales y arqueológicos en riesgo; sin embargo, acusa que el concejo se niega a hacerlo. Asimismo, reitera que el concejo accionado no ha emitido respuesta sobre la oposición planteada.
2. 2Mediante resolución de las 10:46 horas de 28 de julio de 2023, la Presidencia de la Sala le previno al accionante aportar: “copia completa, legible y con el respectivo comprobante de recibido de la gestión que planteó ante la autoridad accionada y cuya falta de respuesta alega en el memorial de interposición de este proceso.”.
3. 3Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a el 31 de julio de 2023, el accionante señala: “aporto documento que se me había pedido de nuevo”.
4. 4Mediante resolución de las 11:02 horas de 4 de agosto de 2023, la Presidencia de la Sala le dio curso al proceso y le solicitó informe al intendente municipal y al jefe del Departamento de Zona Marítimo Terrestre, ambos del Concejo Municipal de Distrito de Paquera, así como al secretario general de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA).

5. Por escrito incorporado al expediente a las 16:25 horas de 9 de agosto de 2023, Ulises González Jiménez, intendente municipal del Concejo de Distrito de Paquera, manifiesta: “Después de leído el documento, me percato que los incidentes se refieren al distrito de Cóbano, por lo que les hago la observación clara, para que se notifique a la persona correcta.”.

1. 6Por escrito incorporado al expediente a las 11:33 horas de 10 de agosto de 2023, Kenner Quirós Brenes, secretario general a. i. de SETENA, informa: “Antecedentes: Se indica a la Sala Constitucional que mediante oficio SETENA-SG-0689-2023, del 31 de julio del 2023, se rindió informe dentro del proceso de Amparo interpuesto por el señor Nombre72991 en contra de la Municipalidad del Distrito de Cóbano, expediente Constitucional No. 23-017321-0007-CO, donde se alegaban hechos por el fondo similares por el fondo a los que se alegan en esta ocasión, esto a efectos de que la Sala Constitucional valore la pertinencia de acumular ambos procesos. Primero: Sobre los hechos alegados por la recurrente en el presente recurso de amparo referentes a esta representación: Señala la resolución de traslado de la acción de amparo: “Refiere que el 28 de febrero de 2023 planteó ante la autoridad recurrida oposición contra el procedimiento de modificación de dichos planes, entre otros aspectos, debido a que no se pasó por el tamiz de la Nombre3763 (…).” “Agrega que las modificaciones de dichos planes afectan sitios en la zona marítimo terrestre que son patrimonio natural del Estado, por lo que se requiere una evaluación ambiental estratégica aprobada por SETENA.” Segundo: Sobre el fondo de los alegatos, en relación a los hechos que corresponden a esta Secretaría: Inicialmente es meritorio indicar que de conformidad con lo establecido en el artículo 83 de la Ley Orgánica del Ambiente (LOA), la Secretaría Técnica Nacional Ambiental se creó como un órgano de desconcentración máxima del Ministerio del Ambiente y Energía, cuyo propósito fundamental será entre otros armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos.En esta línea, en el artículo 17 de la misma Ley se establece que la Evaluación de Impacto Ambiental que se realiza en Nombre3763 tiene un carácter eminentemente preventivo; es decir, de previo a la realización o concreción de actividades, obras o proyectos. Lo anterior, necesariamente tiene un punto de partida, con la entrada en vigencia de la mencionada LOA. Además, esta atribución de la Nombre3763 encuentra sustento constitucional, en el deber estatal de tutelar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, establecido en el numeral 50 de la Constitución Política. En cuanto a ordenamiento territorial, existe un marco legal e institucional sobre el mismo en diversas leyes y reglamentos; en la LOA se indica en el artículo 28 que las políticas del ordenamiento territorial son función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos. Así, existen niveles de ordenamiento territorial (nacional, regional, o local), y corresponde a las Municipalidades el ordenamiento territorial local (urbano y costero) de su territorio bajo su jurisdicción (cantón); esto es así de conformidad con el Título XII de la Constitución Política en concordancia con el Código Municipal.Por ende, le corresponde a cada gobierno local el ordenamiento territorial de su cantón, por medio de los Planes Reguladores. En dichos Planes Reguladores se debe observar el bienestar de la comunidad que habita el cantón y con ello su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, tal como se dispone en el numeral 50 constitucional, además de los intereses y servicios locales; esto planificando y controlando el desarrollo de su jurisdicción. En este proceso la SETENA, en cumplimiento de una disposición constitucional que data del año 2004, procedió a la elaboración y posterior promulgación del Decreto Ejecutivo No. 32967- MINAE que entró en vigencia el 04 de mayo de 2006, el cual tiene como función determinar los instrumentos técnicos para la incorporación de la variable ambiental de los Planes Reguladores, previéndose lo propio en cuanto a actividades que puedan ser perniciosas para el ambiente y el capital natural del cantón.Esta Secretaría revisa a partir del procedimiento técnico la introducción de la variable ambiental mencionada en los Planes Reguladores y en las planificaciones de uso de suelo. Así las cosas, esta Secretaría emite un acto administrativo preparatorio, que forma parte del proceso inicial de la elaboración del Plan Regulador, luego el Plan Regulador debe cumplir varias etapas de conformación posterior, para ser publicado e implementado finalmente; estas etapas incluyen una audiencia púbica a cargo del Municipio, y otras revisiones competencia de instancias como el INVU, ICT y ser adoptado por el Concejo Municipal. Para el caso en concreto el Plan Regulador del cantón de Cóbano no cuenta con la incorporación de la variable ambiental, porque su entrada en vigencia (año 2002) es previa a que a Nombre3763 se le ordenara por una orden constitucional (año 2004), realizar este proceso de evaluación de la variable ambiental en los Planes Reguladores, y de la entrada en vigencia del decreto que lo regula en el año .Siendo así las cosas, esta Secretaría no podría evaluar una modificación a un Plan Regulador que ya se encuentra en vigencia y que no contó con el proceso de revisión que realiza la Nombre3763 dentro de ellos, porque no existía la obligación legal en ese momento procesal para ello, de manera que al no existir un expediente con la incorporación de la Variable Ambiental y los IFAS, que es la metodología que se aplica para ese fin, no existe el fundamento técnico o un antecedente base que permita analizar desde la Nombre3763 una modificación. Con el fin de explicar lo anterior con más claridad se solicitó al Departamento de Evaluación Ambiental Estratégica, encargado de realizar Evaluaciones de la Variable Ambiental en los Planes Reguladores, con respecto al tema en análisis y por medio del oficio No. SETENA-DTEAE-0102-2023 se explicó: (…) Cabe mencionar que el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE, Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte III, entró en vigencia el 04 de mayo de 2006.Se reitera que no existe registro de expedientes ante esta Secretaría Técnica para ambos P.R.C. de la Z.M.T., sumado a esto, según el recurrente dichos planes se encuentran en proceso de modificación; por lo que vistos los registros de la página web del Instituto Costarricense de Turismo se evidencia que la puesta en vigencia de los mismos fue previo a la normativa que regula la Introducción de la Variable Ambiental en los Planes Reguladores u otra Planificación de uso del suelo. Una vez expuesto lo anterior, y al no existir expedientes en la Nombre3763 tanto para I.V.A. en el P.R.C. de la Z.M.T. de Punta Barrigona como para la I.V.A. en el P.R.C. de la Z.M.T. de Peñón de Ario; por parte del departamento de Evaluación Ambiental Estratégica se imposibilita brindar criterio técnico para las áreas en cuestión(...) Tercero: Conclusiones Por todo lo anterior se concluye, que la Nombre3763 debido a las competencias establecidas en el marco normativo que le aplica, no podría entrar a conocer una modificación de un Plan Regulador, del cual no existe un expediente administrativo con evaluación de la variable ambiental, y en el cual para su realización no se utilizó la metodología del decreto N° 32967- MINAE, por ser su implementación (Plan Regulador) previa a dicho decreto.En concreto, no existen los parámetros técnicos, (IFAS) que sirvan de base, para permitir verificar en qué consisten esas modificaciones, por lo cual existe una imposibilidad técnica debido a los momentos procesales en que se emitió el Plan Regulador, versus el momento en que esta Secretaría inició con la evaluación de Planes Reguladores.”.
2. 7Por escrito incorporado al expediente a las 22:08 horas de 23 de agosto de 2023, Álvaro Sagot Rodríguez plantea coadyuvancia.
3. 8Mediante resolución de magistrado instructor de las 15:23 horas de 23 de octubre de 2023, se rectificó el curso del proceso y se tuvo como parte recurrida al Concejo Municipal de Distrito de Cóbano; asimismo, se requirió informe al intendente municipal y al jefe del Departamento de Zona Marítimo Terrestre, ambos del Concejo Municipal de Distrito de Cóbano.
4. 9Por escrito incorporado al expediente a las 15:027 horas de 27 de octubre de 2023, Favio José López Chacón y Ana Cristina Quirós Soto, por su orden, intendente municipal y coordinadora del Departamento de Zona Marítimo Terrestre, ambos del Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, informan: “PRIMERO: En cuanto a indicación hecha por el Recurrente en el presente amparo, nos permitimos señalar que en este punto es sumamente importante dejar claro y a la destacar, que el procedimiento al que esta siendo sometido el Plan Regulador Costero de Punta Barrigona y el Plan Regulador Costero de Peñón de Arío, no corresponde a una MODIFICACIÓN de los citados instrumentos urbanísticos, como lo afirma el Recurrente en presente amparo. Lo anterior toda vez que esta administración municipal lo que se encuentra impulsado y gestionado claramente corresponde a un AJUSTE y RECTIFICACIÓN de los planes reguladores en cuestión.Esto es de suma importancia aclararlo, ya que, a nivel de cambios a planes reguladores vigentes, existe una notable diferencia entre lo que corresponde a un Ajuste, una Rectificación y una Modificación. Tal como lo indica el Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros (ver documento adjunto), el cual es el instrumento legal que rige en materia de planes reguladores costeros y por ende de acatamiento obligatorio para los proponentes de Planes Reguladores Costeros, este manual en su sección 14.5 define conceptualmente que es un ajuste, una rectificación y modificación de la siguiente manera: “1. Ajustes: posibilidad de conformar, calzar o acomodar un elemento cartográfico a su ubicación geográfica confrontada con la realidad. Incluye: calzar el trazo de la polilínea que conforma una calle, sendero, servidumbre, curso de agua, entre otros, con respecto a otro elemento cartográfico de referencia, ajustes cartográficos para adecuarse a la proyección geográfica oficial CRTM05 e incorporación de Declaratoria de Patrimonio Natural del Estado. 2.Rectificaciones: posibilidad de corregir imperfecciones, defectos u omisiones, por razones de necesidad y conveniencia en el contenido del plan regulador o sus reglamentos. Incluye: Ampliación de Derechos de vía, aumento o disminución en los límites o las áreas de los polígonos que demarcan los usos de suelo de la zonificación vigente, cambios en la distribución de los usos de suelo en la zonificación y su reglamento, re amojonamiento con respecto a línea de mojones digital o física. En su conjunto, estas rectificaciones no superarán el 20% del área total utilizable de la ZMT y podrán realizarse total o parcialmente hasta completar dicho porcentaje. En caso de sobrepasar el 20 % se deberá tramitar como modificación (Punto 3 siguiente). … 3. Modificaciones: Es la posibilidad de transformar, cambiar, incluir, adicionar, eliminar, de forma parcial o total el plan regulador o sus reglamentos.Las modificaciones incluyen variaciones en los objetivos y propósitos iníciales del plan regulador vigente, que conllevan a la realización de un nuevo ejercicio de planificación.” SEGUNDO: Que en cuanto a la falta de resolución por parte de este Ente Municipal entorno a lo referente a la oposición presentada en fecha 28 de febrero, así como que la aseveración de a pesar que la misma aún no ha sido resuelta y que a pesar de ello la administración continua o sigue impulsando el proceso sin haber concluido con dicha etapa. En virtud de lo anterior, consideramos oportuno aclarar respetuosamente que no lleva razón el recurrente, toda vez que en realidad el proceso de ajuste y rectificación de ambos planes reguladores se encuentra precisamente en la etapa de resolución de las observaciones y objeciones planteados por todos los interesados. Por lo tanto, no es correcto indicar que “todo sigue adelante” ya que el proceso de los ajustes y rectificaciones no va a avanzar hasta que se tengan resueltas y notificadas las respuestas a las observaciones y objeciones que se presentaron en el plazo de los 15 días hábiles posteriores a la celebración de la audiencia pública.TERCERO: Que referente a este aspecto es importante indicar que esta administración municipal, tiene pleno conocimiento del informe concerniente al sitio arqueológico Bosque Mar, mismo que ha sido adjuntado por la Asociación de Desarrollo Integral de Malpaís Santa Teresa, dentro de la observación planteada por dicha organización en plazo de 15 días hábiles conferidos por la Ley de Planificación Urbana y posteriores a la audiencia pública, que se celebró el pasado 8 de febrero del año en curso. En este sentido, de igual manera deseamos aclarar que aún se encuentra en análisis por parte de la Comisión Tripartita (Concejo Municipal de Distrito de Cóbano-INVU-ICT). No omitimos informar, que aún la propuesta de Ajuste y Rectificación del Plan Regulador de Punta Barrigona y del Plan Regulador de Peñón de Arío, no ha concluido, por lo que actualmente se encuentra en actos preparatorios para el dictado del acto administrativo final que concluye con la debida aprobación de los respectivos ajustes y rectificaciones.Sin embargo, creemos oportuno señalar que producto de este elemento, es que vimos la necesidad mantener comunicaciones directas con el Departamento de Antropología e Historia (DAH) del Museo Nacional y con la SETENA, con el objetivo de abordar este tema de la mejor manera y partiendo de un criterio de profesionales en las áreas en estudio. No obstante, se dará a conocer la resolución en este sentido una vez sea atendida propiamente por la Comisión Tripartita a quien le corresponde valorarle y emitir la recomendación respectiva, con el propósito de proceder a notificar a cada persona que presento en esta misma dirección las observaciones u objeciones concernientes a este importante tema arqueológico y al cual no con toda la trasparencia del mundo le indico ha sido atendido con la seriedad que amerita. TERCERO (sic) Y CUARTO: Que ambos recurridos converjamos en la importancia de indicar desde nuestra óptica, ya que consideramos que las láminas en cuestión no están provocando afectación alguna a zonas de Patrimonio Natural del Estado (PNE), ya que como se aprecia en los informes de cada ajuste y rectificación de plan regulador, una de las justificaciones para realizar estos actos administrativos ha sido: “Por último, se ha incluido las áreas de Patrimonio Natural del Estado (PNE), en el actual ajuste y rectificación.Esto de acuerdo con la última y vigente certificación de PNE, certificación ACT-PNE003-2018. Para que, en adelante la lámina del plan regulador, incorpore este importante elemento ambiental.” (negrita no es del original). Por lo tanto, creemos sensato esclarecer que en vista de que actualmente se manejan como dos elementos independientes, por un lado, se tiene la lámina de zonificación del plan regulador y por otro se cuenta con los mapas de certificación de Patrimonio Natural del Estado (PNE). Por ende, con los actuales ajustes y rectificaciones se estaría fusionando ambos elementos para que una vez concluido el acto administrativo y sean debidamente aprobados dichos ajustes, y que el producto final sea una lámina de zonificación que incorpore de forma clara, qué corresponde a PNE de administración del Sistema de Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y que corresponde con áreas concesionables de administración municipal.No se omite señalar que los terrenos clasificados como PNE, esta administración municipal carece de competencia alguna para eventualmente autorizar dentro de estas áreas susceptibles de concesión, toda potestad legal recae específicamente en el SINAC. En este mismo orden de ideas, siendo este el ente competente de acuerdo a sus facultades técnicas y legales delegadas por ley, por lo que para realizar la certificación de PNE, es el SINAC, quienes valoran la zona de influencia del plan regulador y en general, toda la zona marítima del distrito, de acuerdo a sus características naturales, clasificándolos como bosque, humedal, manglar y actitud forestal. En este sentido, volvemos a recalcar que los ajustes y rectificaciones están respectando la certificación vigente emitida por el SINAC, ósea, la certificación ACT-PNE-003-2018. SOBRE LA INCORPORACIÓN DE LA VARIABLE AMBIENTAL Le indicamos a esta honorable Sala que no se ha tramitado licencia ambiental ante la SETENA, debido a que el Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros indica claramente que los casos de Ajuste y Rectificación no la requieren, aunado a ello cabe mencionar que la directriz DUV-039-202 / MIVAH-DVMVAH-P-054-2022, dirigida a alcaldías e intendencias municipales, emanada de la mesa de trabajo interinstitucional INVU-SETENA-MIVAHMINAE, indica textualmente en su numeral 8 lo siguiente: “El trámite ante Nombre3763 para la obtención de la Variable Ambiental deberá realizarse solamente en el caso de Modificaciones.En el caso de Rectificaciones ó Ajustes, deberá realizar el trámite en el INVU”, en este sentido el trámite ante el INVU ya ha sido realizado. Esto viene a ratificar lo indicado en el Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros. Además, en el Voto 2013-012973 este Tribunal Constitucional ha mencionado con respecto a la incorporación de la variable ambiental del Plan Regulador Sector Costero Playa Nombre57554 y Zapotillal, ampara el no tener que incorporar la variable ambiental según el decreto Nro. 32967, a planes reguladores aprobados de previo a dicho decreto, al concluirse lo siguiente: “XIV.- Conclusión. El Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre57554 y Zapotillal abarca zonas que pertenecen al patrimonio natural del Estado, por lo que resulta inconstitucional únicamente en cuanto a dichos territorios. La declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad del Plan Regulador provocaría una desprotección del ambiente, en tanto implicaría dejar un gran sector costero de Playa Nombre57554 y de Zapotillal sin ordenamiento territorial.En cambio, la exclusión del patrimonio natural del Estado del alcance del citado plan regulador, no solo asegura el respeto de las condiciones especiales de tales terrenos sino que permite a las autoridades asegurarse –mediante las reglas contenidas en el Plan impugnado- que el ordenamiento del entorno también responda a los mejores intereses constitucionales.- En consecuencia, este Tribunal considera que el Plan Regulador impugnado resulta inconstitucional única y exclusivamente en los terrenos que califican como patrimonio nacional del Estado. Para los demás terrenos, el Plan Regulador mantiene su vigencia con el fin de no causar un mayor perjuicio al ambiente” En este sentido reiteramos que tanto el Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros (en su momento avalado por el Ministerio de Ambiente), como la mesa de trabajo interinstitucional INVU-SETENA-MIVAH-MINAE, como el Voto de la Sala 2013- 012973, señalan que no se requiere viabilidad ambiental de SETENA.Con el afán de enfatizar que aspecto este Concejo Municipal ha actuado conforme al Ordenamiento Jurídico, no omitimos destacar en este sentido que el Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros en sus versiones 2017 y 2021. Nace a raíz del informe Nro. DFOE-AE-IF-12-2014 de la Contraloría General de la República (CGR) denominado: “INFORME DE AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL ACERCA DE LA RAZONABILIDAD DE LAS ACCIONES DEL ESTADO PARA PONER EN VIGENCIA LOS PLANES REGULADORES QUE COMPRENDA LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE DEL PAÍS” (ver documento adjunto). En este informe se ordena, dentro de otras cosas, la siguiente disposición: “AL DOCTOR EDGAR GUTIERREZ ESPELETA, EN SU CALIDAD DE MINISTRO RECTOR DEL SECTOR AMBIENTE, ENERGIA, MARES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO Y A LAS JUNTAS DIRECTIVAS DEL ICT Y DEL INVU 4.3. Reestructurar, de conformidad con el marco legal, el proceso de elaboración y aprobación de los planes reguladores, así como, sus procedimientos y requisitos, de acuerdo con las competencias de cada institución.Lo anterior, con criterios de eficacia, eficiencia, integralidad en el ordenamiento y la planificación del territorio, simplificación en los trámites, participación social y en congruencia con lo indicado en los párrafos del 2.1 al 2.13, del 2.45 al 2.62, del 2.63 al 2.69, del 2.70 al 2.86, del 2.87 al 2.96 y del 2.97 al 2.109 de este informe. Esta reestructuración debe considerar el orden lógico de las fases del proceso, los procedimientos y requisitos; congruente con los instrumentos de ordenamiento y planificación territorial a nivel nacional, regional y cantonal, y ser validado con la SETENA, SINAC, MAG, CNE, IGN y SENARA. Además, identificar las reformas legales que resulten necesarias para optimizar el proceso reestructurado, sus procedimientos y requisitos, y accionar lo correspondiente ante la Asamblea Legislativa. Remitir a la Contraloría General, dos informes del avance en el cumplimiento de esta disposición, el primero al 29 de mayo de 2015 y otro al 30 de setiembre de 2015; así como, la certificación donde conste que finalizó la reestructuración del proceso, procedimientos y requisitos, la cual, será suscrita por los jerarcas de las tres entidades, a más tardar el 29 enero de 2016.” (resaltado no es del original).En base a esta disposición de la CGR, nace el Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros del año 2017, manual avalado por un grupo interinstitucional, donde en las mesas de trabajo participo el INVU, ICT, Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA), Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), Instituto Geográfico Nacional (IGN) y Comisión Nacional de Emergencias (CNE). Es en el Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros del año 2017, mismo que fue el resultado de la mesa de trabajo interinstitucional, donde se indica en su sección 14.5 y 14.7, que para Rectificaciones que se encuentren por debajo del 20% de cambios con respecto al área total, no es requerido realizar trámite ante SETENA, esto amparado al Voto 2013-012973 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.No se omite indicar, que el porcentaje de Rectificación de los Planes reguladores en cuestión se encuentra por debajo del 20%. Es por los motivos expuestos que no es que esta corporación municipal se “niegue” a realizar los estudios para la incorporación de la variable ambiental, como lo indica la parte recurrente, sino que, de conformidad con la normativa vigente, este no es un requisito que deban seguir los proponentes de ajustes y rectificaciones a planes reguladores costeros. Además, es importante señalar que de proceder esta administración municipal a promover un proceso de contratación pública con la finalidad de adquirir los servicios de profesional para elaborar de estudios innecesarios para los ajustes y rectificaciones de ambos planes reguladores costeros. Dicho escenario provocaría un claro perjuicio de la Hacienda Pública, lo que evidentemente nos traería responsabilidades de grado administrativa, civiles y penales por haber utilizado fondos innecesariamente producto de una mala inversión.QUINTO. Referente a este punto ambos recurridos estamos plenamente convencidos de que este Concejo Municipal, no ha violentado el derecho de participación ciudadana a los munícipes del Distrito en el proceso que se está siguiendo a la propuesta de ajuste y rectificación de los planes reguladores en cuestión, toda vez que hemos cumplido con lo indicado en la normativa que rige la materia para llevar a cabo estos procesos. Según la Ley de Planificación Urbana en su artículo Nro. 17 establece el procedimiento a seguir para estos procesos, que es la realización de la audiencia pública la cual fue llevada a cabo satisfactoriamente con una gran participación de munícipes a quienes se les dio la oportunidad de hacer sus cuestionamientos, tal y como se demuestra en la imagen adjunta que corresponde a la realización de la audiencia, así como también se puede constatar de la lista de participantes a dicha audiencia la cual se adjunta.No omitimos indicarles que después de la celebración de la audiencia pública, se ha sostenido diversas reuniones informativas con relación a este proceso, en las cuales participaron activamente representantes de la ADI Malpaís Santa Teresa. Igualmente es oportuno reiterarle que no hemos violentado el derecho a la participación, que más prueba de ellos es la celebración de la audiencia pública, la cual claramente es una actividad de participación ciudadana. Por ultimo y a modo de respuesta les informamos que posterior a ambas audiencias públicas se recibieron 73 observaciones/objeciones para el ajuste y rectificación del plan regulador de Nombre72990 y 25 observaciones/objeciones para el ajuste y rectificación del plan regulador de Punta Barrigona. Entre las observaciones presentadas se encuentra, la que ha realizado la ADI Malpaís Santa Teresa y que se encuentra en proceso de ser atendida por la Comisión Tripartita (INVUICT-Concejo Municipal de Distrito de Cóbano).En esta línea de ideas, ya la comisión tripartita cuenta con el informe de recomendaciones finales de las observaciones presentadas al ajuste y rectificación del Plan Regulador de Punta Barrigona, mismo que se espera ser elevado al Concejo Municipal para su valoración en la siguiente sesión ordinaria del próximo primero de noviembre del año en curso y posteriormente le será notificada su respuesta al medio señalado para este efecto por su persona. Por su parte el informe final del ajuste y rectificación del Plan Regulador de Peñón de Arío, aún se encuentra en proceso de redacción, por lo que ya en poco tiempo será remitido al Concejo Municipal para la obtención de su aval y poder continuar de igual forma con el trámite indicado en líneas anteriores. Aunado a ello cabe reiterar al Recurrente que los Planes Reguladores que se están ajustando y rectificando, aún son una propuesta que se encuentra en etapas preparativas para el acto administrativo final, no se puede argumentar por parte de la ADI que se está generando algún perjuicio, si no conocen los parámetros con los cuales va culminar este proceso, ya que los mismo pueden ser susceptibles a cambiar una vez que se han analizado las observaciones que se han presentado posterior a la celebración de la audiencia pública.”.
5. 10Por escrito incorporado al expediente a las 12:15 horas de 31 de octubre de 2023, Álvaro Sagot Rodríguez manifiesta: “Sirva la presente para informar, que mediante acción de inconstitucionalidad (expediente No. 23-025914-0007-CO) se han cuestionado normas del MANUAL DE ELABORACIÓN DE PLANES REGULADORES COSTEROS EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE que tienen total vinculación con este caso, como lo es la exigencia de una licencia ambiental, incluso si se trata de ajustes o rectificaciones. También se cuestiona la parte de aprobaciones finales de planes reguladores costeros de parte de las municipalidades que no han integrado la variable ambiental y por ello, ruego ordenar la suspensión del conocimiento de este amparo, hasta que se resuelva la acción señalada. La resolución que dar curso a la acción de inconstitucionalidad es las catorce horas cuarenta y siete minutos del veintitrés de octubre de dos mil veintitrés, que se aporta.”.
6. 11Mediante resolución nro. 2023029056 de las 10:10 horas de 10 de noviembre de 2023, la Sala dispuso: “Se suspende la tramitación de este recurso hasta tanto no sea resuelta la acción de inconstitucionalidad tramitada en el expediente nro. 23-025914-0007- CO.”.
7. 12Mediante la sentencia nro. 2025003640 de las 13:35 horas de 5 de febrero de 2025, la Sala resolvió la acción de inconstitucionalidad formulada en el expediente nro. 23-025914-0007-CO, en los siguientes términos: “Se declara parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad. En consecuencia se anulan los arts. 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 incisos a) y b) del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en Zona Marítimo Terrestre, por ser contrarios a lo dispuesto en el numeral 50 de la Constitución Política, el artículo 14 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, así como el principio precautorio, y los de no regresión de derechos fundamentales, progresividad y tutela científica en materia ambiental. Los numerales 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 en su totalidad, y 14.6, 14.12 y 14.13 de ese Manual no son inconstitucionales en la medida en que se interprete que, independientemente de la clasificación que se haga de las posibles modificaciones que se pueden hacer a un plan regulador y del porcentaje del área total utilizable de la zona marítimo terrestre que se vaya a cambiar, siempre deberán ser remitidos a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para que esta institución haga la valoración ambiental que corresponda y determine si los cambios propuestos alteran el componente ambiental de la zona, así como también que se cumplan los procedimientos ahí establecidos en el momento procesal que corresponda.

El Magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y también declara inconstitucional, el numeral 14.5.2 del Manual impugnado. Asimismo, consigna razones adicionales. Esta sentencia es declarativa y sus efectos retroactivos a la fecha de promulgación de la normativa anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese esta sentencia en el Diario Oficial La Gaceta. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.”.

1. 13Por escrito incorporado al expediente el 12 de junio de 2025, el señor Álvaro Sagot Rodríguez solicita que se continúe la tramitación del amparo.
2. 14En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I. SOBRE LA COADYUVANCIA PLANTEADA

La coadyuvancia es una forma de intervención adhesiva que se da, cuando una persona actúa en un proceso, adhiriéndose a las pretensiones de algunas de las partes principales. En consecuencia, está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el resultado del recurso; sin embargo, al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará directamente afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento (véanse, entre otras, las sentencias n.°2010-000254, de las 11:28 horas el 08 de enero de 2010, y la n.° 2018019952 de las 9:30 horas de 30 de noviembre de 2018). En este caso, la Sala procede a admitir la coadyuvancia presentada por el señor Álvaro Sagot Rodríguez, por cuanto sí tiene un interés en el resultado de este proceso.

II. OBJETO DEL RECURSO

El recurrente manifiesta que el concejo de distrito accionado está en proceso de modificación de dos planes reguladores costeros diferentes en Cóbano; el de Punta Barrigona y el de Peñón de Arío. Refiere que el 28 de febrero de 2023 planteó ante la autoridad recurrida oposición contra el procedimiento de modificación de dichos planes, entre otros aspectos, debido a que no se pasó por el tamiz de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y porque, en el caso de Punta Barrigona, existe el Monumento Arqueológico Bosque Mar, el cual resguarda restos arqueológicos de gran relevancia según el Museo Nacional. Sin embargo, señala que la autoridad recurrida aún no ha resuelto nada al respecto y el procedimiento de modificación de los planes sigue adelante, lo cual puede implicar daños ambientales, culturales y arqueológicos irreversibles. Agrega que las modificaciones de dichos planes afectan sitios en la zona marítimo terrestre que son patrimonio natural de Estado, por lo que se requiere una evaluación ambiental estratégica aprobada por SETENA.

Destaca que la modificación de los planes reguladores podría acarrear concesiones ilimitadas en la zona a favor de hoteles y residencias. Argumenta que en el proyecto de modificación de plan regulador del Nombre72990 también existen inconsistencias muy serias. Explica que, pese a que una modificación pequeña en el plan regulador se quiera hacer pasar por un simple reajuste, hay bienes ambientales y arqueológicos en la zona altamente frágiles y vulnerables. Considera que es necesario que el concejo recurrido acuda a la Nombre3763 para que se aprueben los índices de fragilidad ambiental para ambos planes reguladores y así resguardar los bienes ambientales y arqueológicos en riesgo; sin embargo, acusa que el concejo se niega a hacerlo.

III. HECHOS PROBADOS

De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:

• a)En 2021, el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano inició procedimientos de ajuste y rectificación del Plan Regulador Costero de Punta Barrigona y del Plan Regulador Costero de Peñón de Ario. (Informe de la autoridad accionada y prueba documental).
• b)En el documento denominado “AJUSTE PARCIAL Y RECTIFICACIÓN TÉCNICA DE LA LÁMINA DE ZONIFICACIÓN Y VIALIDAD DEL PLAN REGULADOR COSTERO PUNTA BARRIGONA”, de octubre de 2022, el gobierno local accionado indicó como justificación general: “La lamina del Plan Regulador Costero Punta Barrigona, tuvo su aprobación inicial por parte del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), el 21 de octubre de 1992. Como es lógico deducir, fue elaborado aproximadamente hace 29 años. Dentro de este plazo, se ha visto la necesidad de actualizar y por ende modernizar el plan regulador costero Punta Barrigona. Ya que fue elaborado por medio de técnicas analógicas con grandes imprecisiones, las que han sido reemplazas por métodos digitales más precisos como los Sistemas de Información Geográficos (SIG). Este desface de tecnologías en el presente plan regulador, hace que trabajar con él en forma digital sea complicado e impreciso, ya que, al escanearse la lámina física original, se distorsiona y pierde proporciones.

Otro motivante para efectuar el presente ajuste y rectificación de la lámina, ha sido la ausencia de componentes fundamentales, tales como coordenadas geográficas y el norte. Además, ha sido necesario actualizar la vialidad del Plan Regulador Costero Punta Barrigona, ya que se presenta un importante desfase entre la realidad y la lámina, que ha imposibilitado la tramitación de gran cantidad de expedientes de solicitud de concesión. Otro agravante que ha imposibilitado la tramitación de expedientes, ha sido el re amojonamiento de un sector de la lámina y la ubicación de mojones en un sector donde, al momento de realizar la lámina vigente, no contaba con mojones, estos defectos han sido subsanados en el actual ajuste y rectificación. Por último, se ha incluido las áreas de Patrimonio Natural del Estado (PNE), en el actual ajuste y rectificación. Esto de acuerdo con la última y vigente certificación de PNE, certificación ACT-PNE-003-2018. Para que, en adelante la lámina del plan regulador, incorpore este importante elemento ambiental.”. (Prueba documental).

• c)En el documento denominado “AJUSTE PARCIAL Y RECTIFICACIÓN TÉCNICA DE LA LÁMINA DE ZONIFICACIÓN Y VIALIDAD DEL PLAN REGULADOR COSTERO PEÑÓN DE ARÍO”, de noviembre de 2022, el gobierno local accionado indicó como justificación general: “La lamina del plan regulador costero de Peñón de Arío, tuvo su aprobación inicial por parte del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), el 6 de abril de 1994. Como es lógico deducir, fue elaborado aproximadamente hace 26 años. Dentro de este plazo, se ha visto la necesidad de actualizar y por ende modernizar el plan regulador costero Peñón de Arío. Ya que fue elaborado por medio de técnicas analógicas con grandes imprecisiones, las que han sido reemplazas por métodos digitales más precisos como los Sistemas de Información Geográficos (SIG). Este desfase de tecnologías en el presente plan regulador, hace que trabajar con él en forma digital sea complicado e impreciso, ya que, al escanearse la lámina física original, se distorsiona y pierde proporciones.

Esto se hace visible, cuando se analizan las coordenadas geográficas indicadas en la lámina del plan regulador vigente, las cuales no coinciden con las coordenadas reales del sitio, quedando en evidencia el desfase que se presenta en la georreferenciación de la lámina. También se ha detectado un traslape lineal de aproximadamente 30 metros, entre los planes reguladores de Nombre72990 y Cocal del Peñón. En este aspecto, se ha tomado la decisión de ajustar el límite del plan regulador de Nombre72990 y respetar el definido en el plan regulador de Cocal del Peñón, ya que dicha franja del traslape se encuentra en concesión por parte de una sociedad y su concesión se dio basado en los usos definidos por la lámina de Cocal del Peñón. Una situación que ha motivado el actual ajuste y rectificación, ha sido una diferencia entre el límite de la Zona Restringida definida en el plan regulador vigente y la proyectada por medio de los sistemas de información geográfica, con los mojones georreferenciados del Institutito Geográfico Nacional (IGN).

Anteriormente quedaban áreas de ZMT sin zonificación por parte de la lámina vigente, pero el presente ajuste las incorpora y zonifica. Además, por distintos factores de desarrollo en la zona, ha sido necesario actualizar la vialidad del plan regulador costero de Nombre72990 e incluir una mayor cantidad de zonas de parqueo público, para que este sector turístico se encuentre dotado de una mejor infraestructura para el visitante y el habitante que disfrute de las playas, comprendidas dentro del área de influencia del plan regulador costero de Peñón de Arío. Otro aspecto incluido en el actual ajuste y rectificación, ha sido incluir las áreas de Patrimonio Natural del Estado (PNE), en el actual ajuste y rectificación. Esto de acuerdo con la última y vigente certificación de PNE, certificación ACT-OR-DR-1203-18. Para que, en adelante la lámina del plan regulador, incorpore este importante elemento ambiental.

Por último, se ha decidido realizar ajustes al reglamento del plan regulador, con el fin de subsanar algunas ambigüedades del mismo, indicar usos más pertinentes con el desarrollo actual del territorio y homogenizar los reglamentos de los planes reguladores que segmentan la Zona Marítimo Terrestre, en varios pequeños planes reguladores.”. (Prueba documental).

• d)En el oficio nro. SETENA-SG-0767-2022 de 9 de septiembre de 2022, dirigido al INVU, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental indicó: 2). Respecto al requerimiento de viabilidad ambiental en planes reguladores vigentes de zona marítimo terrestre. Se ha planteado el cuestionamiento respecto al requerimiento de viabilidad ambiental conforme lo que señala el punto 14. CAMBIOS A PLANES REGULADORES VIGENTES del Manual Elaboración Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre, del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), Alcance N° 139 a la Gaceta N° 135 del 14 julio 2021; ha de acotarse que el Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC “Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental” (28/06/2004), indica: “Artículo 67.- Integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores y otra planificación de uso del suelo. … La introducción de la variable ambiental en los planes reguladores o cualquier otro instrumento de planificación del territorio deberá sujetarse al procedimiento técnico para la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores establecido en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA- Parte III).

Este procedimiento podrá ser aplicado, tanto a aquellos instrumentos de planificación del territorio que se vayan elaborar o se encuentren en elaboración, como aquellos otros ya aprobados, pero que todavía no cuenten con la variable ambiental integrada en los mismos. …” (El destacado no forma parte del texto original). Lo anterior responde a lo establecido por la Sala Constitucional en los votos N° 2002-01220 del seis de febrero de 2002, N° 2005-02529 del nueve de marzo de 2005 y el N° 2005-097765 del 27 de julio de 2005 (entre otros); donde se menciona que la Incorporación a la Variable Ambiental en los Planes Reguladores, estarán sujetas a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, previo a su aprobación por las autoridades correspondientes. Que especialmente en el voto No. 2002 – 01220 sobre el expediente 01-002886-0007-CO del seis de febrero del 2002 la Sala estableció que es un requisito fundamental obtener la viabilidad ambiental en un Plan Regulador.

De conformidad con lo anterior corresponde que los municipios del país, apliquen el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-” (04/05/2006); en el ítem 5.13 del Anexo I, describe el “Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo”, así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes, incluyendo los procesos de modificaciones al mismo, lo que no puede esta Secretaría Técnica, es obligar a los municipios a someter sus estudios técnicos ambientales a valoración nuestra, puesto que es claro que esto es una decisión municipal que debe tomarse al amparo del acatamiento de la normativa vigente. Es claro que bajo el concepto de modificaciones que plantea el D.E.

N° 32967-MINAE, las categorías de rectificaciones, ajustes y modificaciones propiamente dichas que describe el Manual del ICT tienen cabida pues con mayor o menor magnitud son modificaciones, son cambios; pero es aún más claro que en virtud de la lógica, la ciencia y la técnica que plantea nuestra normativa, a Nombre3763 deben someterse a valoración (conforme el procedimiento técnico que describe el D.E. N° 32967-MINAE) todas aquellas modificaciones que de manera sustantiva o que por el fondo, requieran una valoración ambiental vista su magnitud, y esta determinación del alcance y contenido de los ajustes propuestos debe hacerla cada proponente de plan regulador al amparo de sus competencias (…)”. (Ad effectum videndi expediente nro. 22-018256-0007-CO y prueba documental).

• e)La audiencia pública atinente al proceso de ajuste y rectificación de los planes reguladores de marras se realizó el 8 de febrero de 2023. (Informe de la autoridad recurrida).
• f)Al momento de interposición del recurso, el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano no había gestionado la valoración y licencia ambiental por parte de Nombre3763, por tratarse de procedimientos de “ajuste y rectificación” y no de “modificación” de los planes reguladores de marras. (Informe de la autoridad recurrida).

IV. SOBRE EL CASO EN CONCRETO

En el sub lite, el recurrente manifiesta que el concejo de distrito accionado está en proceso de modificación de dos planes reguladores costeros diferentes en Cóbano; el de Punta Barrigona y el de Peñón de Arío. Refiere que el 28 de febrero de 2023 planteó ante la autoridad recurrida oposición contra el procedimiento de modificación de dichos planes, entre otros aspectos, debido a que no se pasó por el tamiz de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y porque, en el caso de Punta Barrigona, existe el Monumento Arqueológico Bosque Mar, el cual resguarda restos arqueológicos de gran relevancia según el Museo Nacional. Sin embargo, señala que la autoridad recurrida aún no ha resuelto nada al respecto y el procedimiento de modificación de los planes sigue adelante, lo cual puede implicar daños ambientales, culturales y arqueológicos irreversibles. Agrega que las modificaciones de dichos planes afectan sitios en la zona marítimo terrestre que son patrimonio natural de Estado, por lo que se requiere una evaluación ambiental estratégica aprobada por SETENA.

Destaca que la modificación de los planes reguladores podría acarrear concesiones ilimitadas en la zona a favor de hoteles y residencias. Argumenta que en el proyecto de modificación de plan regulador del Nombre72990 también existen inconsistencias muy serias. Explica que, pese a que una modificación pequeña en el plan regulador se quiera hacer pasar por un simple reajuste, hay bienes ambientales y arqueológicos en la zona altamente frágiles y vulnerables. Considera que es necesario que el concejo recurrido acuda a la Nombre3763 para que se aprueben los índices de fragilidad ambiental para ambos planes reguladores y así resguardar los bienes ambientales y arqueológicos en riesgo; sin embargo, acusa que el concejo se niega a hacerlo.

Del estudio de los autos se tiene por demostrado, que, en 2021, el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano inició procedimientos de ajuste y rectificación del Plan Regulador Costero de Punta Barrigona y del Plan Regulador Costero de Peñón de Ario. En el documento denominado “AJUSTE PARCIAL Y RECTIFICACIÓN TÉCNICA DE LA LÁMINA DE ZONIFICACIÓN Y VIALIDAD DEL PLAN REGULADOR COSTERO PUNTA BARRIGONA”, de octubre de 2022, el gobierno local accionado indicó como justificación general: “La lamina del Plan Regulador Costero Punta Barrigona, tuvo su aprobación inicial por parte del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), el 21 de octubre de 1992. Como es lógico deducir, fue elaborado aproximadamente hace 29 años. Dentro de este plazo, se ha visto la necesidad de actualizar y por ende modernizar el plan regulador costero Punta Barrigona. Ya que fue elaborado por medio de técnicas analógicas con grandes imprecisiones, las que han sido reemplazas por métodos digitales más precisos como los Sistemas de Información Geográficos (SIG).

Este desface de tecnologías en el presente plan regulador, hace que trabajar con él en forma digital sea complicado e impreciso, ya que, al escanearse la lámina física original, se distorsiona y pierde proporciones. Otro motivante para efectuar el presente ajuste y rectificación de la lámina, ha sido la ausencia de componentes fundamentales, tales como coordenadas geográficas y el norte. Además, ha sido necesario actualizar la vialidad del Plan Regulador Costero Punta Barrigona, ya que se presenta un importante desfase entre la realidad y la lámina, que ha imposibilitado la tramitación de gran cantidad de expedientes de solicitud de concesión. Otro agravante que ha imposibilitado la tramitación de expedientes, ha sido el re amojonamiento de un sector de la lámina y la ubicación de mojones en un sector donde, al momento de realizar la lámina vigente, no contaba con mojones, estos defectos han sido subsanados en el actual ajuste y rectificación.

Por último, se ha incluido las áreas de Patrimonio Natural del Estado (PNE), en el actual ajuste y rectificación. Esto de acuerdo con la última y vigente certificación de PNE, certificación ACT-PNE-003-2018. Para que, en adelante la lámina del plan regulador, incorpore este importante elemento ambiental.”. En el documento denominado “AJUSTE PARCIAL Y RECTIFICACIÓN TÉCNICA DE LA LÁMINA DE ZONIFICACIÓN Y VIALIDAD DEL PLAN REGULADOR COSTERO PEÑÓN DE ARÍO”, de noviembre de 2022, el gobierno local accionado indicó como justificación general: “La lamina del plan regulador costero de Peñón de Arío, tuvo su aprobación inicial por parte del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), el 6 de abril de 1994. Como es lógico deducir, fue elaborado aproximadamente hace 26 años. Dentro de este plazo, se ha visto la necesidad de actualizar y por ende modernizar el plan regulador costero Nombre72990. Ya que fue elaborado por medio de técnicas analógicas con grandes imprecisiones, las que han sido reemplazas por métodos digitales más precisos como los Sistemas de Información Geográficos (SIG).

Este desfase de tecnologías en el presente plan regulador, hace que trabajar con él en forma digital sea complicado e impreciso, ya que, al escanearse la lámina física original, se distorsiona y pierde proporciones. Esto se hace visible, cuando se analizan las coordenadas geográficas indicadas en la lámina del plan regulador vigente, las cuales no coinciden con las coordenadas reales del sitio, quedando en evidencia el desfase que se presenta en la georreferenciación de la lámina. También se ha detectado un traslape lineal de aproximadamente 30 metros, entre los planes reguladores de Nombre72990 y Cocal del Peñón. En este aspecto, se ha tomado la decisión de ajustar el límite del plan regulador de Nombre72990 y respetar el definido en el plan regulador de Cocal del Peñón, ya que dicha franja del traslape se encuentra en concesión por parte de una sociedad y su concesión se dio basado en los usos definidos por la lámina de Cocal del Peñón.

Una situación que ha motivado el actual ajuste y rectificación, ha sido una diferencia entre el límite de la Zona Restringida definida en el plan regulador vigente y la proyectada por medio de los sistemas de información geográfica, con los mojones georreferenciados del Institutito Geográfico Nacional (IGN). Anteriormente quedaban áreas de ZMT sin zonificación por parte de la lámina vigente, pero el presente ajuste las incorpora y zonifica. Además, por distintos factores de desarrollo en la zona, ha sido necesario actualizar la vialidad del plan regulador costero de Nombre72990 e incluir una mayor cantidad de zonas de parqueo público, para que este sector turístico se encuentre dotado de una mejor infraestructura para el visitante y el habitante que disfrute de las playas, comprendidas dentro del área de influencia del plan regulador costero de Peñón de Arío. Otro aspecto incluido en el actual ajuste y rectificación, ha sido incluir las áreas de Patrimonio Natural del Estado (PNE), en el actual ajuste y rectificación.

Esto de acuerdo con la última y vigente certificación de PNE, certificación ACT-OR-DR-1203-18. Para que, en adelante la lámina del plan regulador, incorpore este importante elemento ambiental. Por último, se ha decidido realizar ajustes al reglamento del plan regulador, con el fin de subsanar algunas ambigüedades del mismo, indicar usos más pertinentes con el desarrollo actual del territorio y homogenizar los reglamentos de los planes reguladores que segmentan la Zona Marítimo Terrestre, en varios pequeños planes reguladores.”. En el oficio nro. SETENA-SG-0767-2022 de 9 de septiembre de 2022, dirigido al INVU, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental indicó: 2). Respecto al requerimiento de viabilidad ambiental en planes reguladores vigentes de zona marítimo terrestre. Se ha planteado el cuestionamiento respecto al requerimiento de viabilidad ambiental conforme lo que señala el punto 14.

CAMBIOS A PLANES REGULADORES VIGENTES del Manual Elaboración Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre, del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), Alcance N° 139 a la Gaceta N° 135 del 14 julio 2021; ha de acotarse que el Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC “Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental” (28/06/2004), indica: “Artículo 67.- Integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores y otra planificación de uso del suelo. … La introducción de la variable ambiental en los planes reguladores o cualquier otro instrumento de planificación del territorio deberá sujetarse al procedimiento técnico para la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores establecido en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA- Parte III). Este procedimiento podrá ser aplicado, tanto a aquellos instrumentos de planificación del territorio que se vayan elaborar o se encuentren en elaboración, como aquellos otros ya aprobados, pero que todavía no cuenten con la variable ambiental integrada en los mismos. …” (El destacado no forma parte del texto original).

Lo anterior responde a lo establecido por la Sala Constitucional en los votos N° 2002-01220 del seis de febrero de 2002, N° 2005-02529 del nueve de marzo de 2005 y el N° 2005-097765 del 27 de julio de 2005 (entre otros); donde se menciona que la Incorporación a la Variable Ambiental en los Planes Reguladores, estarán sujetas a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, previo a su aprobación por las autoridades correspondientes. Que especialmente en el voto No. 2002 – 01220 sobre el expediente 01-002886-0007-CO del seis de febrero del 2002 la Sala estableció que es un requisito fundamental obtener la viabilidad ambiental en un Plan Regulador. De conformidad con lo anterior corresponde que los municipios del país, apliquen el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-” (04/05/2006); en el ítem 5.13 del Anexo I, describe el “Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo”, así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes, incluyendo los procesos de modificaciones al mismo, lo que no puede esta Secretaría Técnica, es obligar a los municipios a someter sus estudios técnicos ambientales a valoración nuestra, puesto que es claro que esto es una decisión municipal que debe tomarse al amparo del acatamiento de la normativa vigente.

Es claro que bajo el concepto de modificaciones que plantea el D.E. N° 32967-MINAE, las categorías de rectificaciones, ajustes y modificaciones propiamente dichas que describe el Manual del ICT tienen cabida pues con mayor o menor magnitud son modificaciones, son cambios; pero es aún más claro que en virtud de la lógica, la ciencia y la técnica que plantea nuestra normativa, a Nombre3763 deben someterse a valoración (conforme el procedimiento técnico que describe el D.E. N° 32967-MINAE) todas aquellas modificaciones que de manera sustantiva o que por el fondo, requieran una valoración ambiental vista su magnitud, y esta determinación del alcance y contenido de los ajustes propuestos debe hacerla cada proponente de plan regulador al amparo de sus competencias (…)”. La audiencia pública atinente al proceso de ajuste y rectificación de los planes reguladores de marras se realizó el 8 de febrero de 2023.

Al momento de interposición del recurso, el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano no había gestionado la valoración y licencia ambiental por parte de Setena, por tratarse de procedimientos de “ajuste y rectificación” y no de “modificación” de los planes reguladores de marras.

Sobre el particular, el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano explica que ese gobierno local está tramitando un procedimiento de ajuste y rectificación del Plan Regulador Costero de Punta Barrigona y del Plan Regulador Costero de Peñón de Arío. Asimismo, arguye que dicho procedimiento se ha efectuado en apego al “Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros”, el cual no exige la intervención de Nombre3763 en los casos atinentes a “ajuste y rectificación” de un plan regulador.

Ahora bien, en consideración a que, los artículos 13.2 inciso iii, 13.6, 13.7, 13.9, 14.5.1 y 14.5.2 en los párrafos del 1 al 6, incluyendo el párrafo 9, 14.6, 14.7, 14.12 y 14.13, todos del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre, se encontraban impugnados en la acción de inconstitucionalidad nro. 23-025914-0007-CO, y a que, justamente, en dicha acción se cuestionaba que en tales procesos de ajuste y rectificación no se requería la intervención de Nombre3763, mediante la resolución nro. 2023029056 de las 10:10 horas de 10 de noviembre de 2023, la Sala dispuso suspender la tramitación de este recurso hasta tanto no fuera resuelta la acción de inconstitucionalidad aludida.

Ahora bien, mediante la sentencia nro. 2025003640 de las 13:35 horas de 5 de febrero de 2025, este Tribunal resolvió dicho proceso de constitucionalidad, y dispuso:

“SOBRE LOS AJUSTES, RECTIFICACIONES O MODIFICACIONES A PLANES REGULADORES COSTEROS EN LA ZMT, SEGÚN EL MANUAL IMPUGNADO Ha quedado acreditado que el argumento principal de la acción de inconstitucionalidad radica en que el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros ‒aquí impugnado parcialmente‒ exige que las modificaciones que se hagan a esos instrumentos de planificación territorial deban ser analizados por Nombre3763 para incorporar la variable ambiental, en tanto, cuando se trata de hacerles ajustes o rectificaciones, tales cambios pueden ser autorizados y ejecutados sin la intervención de esa Secretaría Técnica y sin la exigencia del estudio que sea procedente ‒como puede ser una evaluación ambiental estratégica‒, siendo el criterio del accionante que, por tratarse de planes reguladores costeros en ZMT en donde existen zonas de alta fragilidad ambiental, resulta necesario que la Nombre3763 participe en todos los casos, sin diferenciar si se trata de modificaciones, ajustes o rectificaciones.

La PGR resume el objeto de esta acción en los siguientes términos:

“El argumento principal de la acción es que el Manual exime a los ajustes y rectificaciones de los planes reguladores costeros de ser revisados por la Secretaría Técnica de Nacional Ambiental, es decir, que conforme con las normas impugnadas, a esos cambios no se les debe incorporar la variable ambiental y se fijan umbrales que determinan cuándo sí es necesaria la viabilidad ambiental y cuándo no, sin ningún sustento técnico. Considera que, en apego al artículo 50 Constitucional, lo correcto es que la evaluación ambiental se aplique a cualquier cambio, sin exclusión alguna. Y, por ello, el accionante estima que se violentan los artículos 7, 9, 50 y 89 de la Constitución Política y los principios de tutela científica, el principio de no regresión, el de progresividad y el principio precautorio”. (Lo destacado no corresponde al original).

A partir de las normas del Manual impugnado está claro que los planes reguladores costeros en la ZMT que sean nuevos deberán ajustarse a la normativa ambiental vigente en todos los aspectos que sean necesarios; tema que en todo caso no fue alegado en la acción de inconstitucionalidad, por lo tanto, en cuanto a este extremo, no habría vulneración al Derecho de la Constitución.

Por el contrario, el problema surge a partir de los planes reguladores que ya están en ejecución o que estén aprobados, pues de las normas impugnadas de ese Manual se desprende que ciertamente los arts. 13.2.iii), 13.9, 14.5.1 y 14.5.2, 14.6, 14.7 a) y b) se refieren a la posibilidad de realizar “ajustes o rectificaciones” a esos instrumentos de planificación territorial, sin que sea exigido acudir a Nombre3763 para realizar la correspondiente evaluación ambiental ‒según proceda en cada caso concreto‒, lo que no sucede si se trata de una “modificación” de un plan regulador costero en ZMT, en donde claramente está establecido que sí es necesario que el asunto sea conocido por la SETENA.

Para ilustrar lo anterior y realizar el análisis de constitucionalidad se transcribe en lo conducente el art. 13 del manual bajo examen, que dispone lo siguiente:

13. REUNIONES DE INFORMACIÓN Y AUDIENCIA PÚBLICA 13.1 Durante el período de elaboración de la propuesta de plan regulador, para propiciar la participación ciudadana, la Municipalidad llevará a cabo, al menos una reunión de información, que tendrá por objetivo informar sobre los propósitos y características del trabajo que se está realizando.

13.2 Para convocar a una audiencia pública, la municipalidad deberá asegurar que se han cumplido de previo los siguientes requisitos:

i. Viabilidad Ambiental emitida por Nombre3763 (a la documentación ambiental que acompaña la Propuesta del Plan Regulador) según normativa vigente en esta materia.

ii. Aprobación inicial de la propuesta por parte del ICT y del INVU.

iii. En los casos de ajuste o rectificación, no se requiere contar con viabilidad ambiental otorgada por Nombre3763 para la audiencia pública. No obstante, dichos cambios deben ser documentados ante esta Institución previamente.

(…)

13.9 En los casos de ajuste o rectificación, no se requiere contar con viabilidad ambiental otorgada por Nombre3763 para audiencia pública; no obstante, dichos cambios deben ser documentados ante esta Institución. (Lo resaltado no corresponde al original).

Como punto de partida, debe quedar claro que a este Tribunal no le corresponde determinar la definición adecuada de lo que debería considerarse como un “ajuste, rectificación o modificación” de un plan regulador costero en ZMT; de igual manera, tampoco es de su competencia establecer la conveniencia o no de que unos u otros ameriten o no la intervención de la SETENA, o bajo qué supuestos no sería necesario, pues esos temas resultan ser propios de legalidad y deberán ser determinados por las autoridades competentes en la materia. Igualmente, no es competencia de este Tribunal establecer cuál normativa resulta aplicable (decretos 32967, 31849, o el 43898, etc.), que han sido señalados por los representantes de las instituciones a las que se les otorgó audiencia en la resolución de curso de esta acción, toda vez que ello es materia propia de conocimiento de la SETENA. Ahora bien, lo que sí es competencia de este Tribunal es determinar si las disposiciones bajo análisis contravienen la obligación que se deriva del art. 50 de la Constitución Política de velar por la tutela y protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Al respecto, como se ha derivado de dicho numeral, ante cualquier duda sobre la posibilidad de que las actividades humanas tengan impacto en el ambiente será necesario que se realicen las valoraciones técnicas pertinentes, tal como lo dispone el art. 17 de la LOA mencionado supra. Esta norma es muy clara al indicar que toda aquella actividad humana que incida en el ambiente y que esté determinada en la ley y en los reglamentos deberá someterse a una evaluación de impacto ambiental, lo cual ha sido reconocido por este Tribunal:

“Podemos afirmar que el Estado tiene la obligación de realizar estudios técnicos en materia ambiental y la evaluación de impacto ambiental. Al respecto, esta Sala, en la sentencia número 200815315 de las 14:59 horas del 10 de octubre de 2008, ha establecido la necesidad de que determinadas actividades cuenten con una evaluación de impacto ambiental aprobada. Esto debido a que tal procedimiento administrativo permite identificar y predecir desde un punto de vista técnico-científico los efectos que una actividad puede provocar sobre el ambiente” (ver sentencia n.°2023-017109).

Como ya se advirtió, este Tribunal ha señalado que la inclusión de la variable ambiental es un requisito que condiciona la constitucionalidad de los instrumentos de planificación territorial en los cuales obviamente interviene la actividad humana. En la supra citada sentencia n.°2024-013166 la Sala realizó las siguientes consideraciones:

“La forma de planificar el desarrollo de actividades humanas tiene un impacto significativo en el ambiente, que podrá ser negativo o positivo según los usos y actividades que se autoricen. De esta manera, la incorporación de variables ambientales y el sometimiento de los planes reguladores a un proceso de evaluación ambiental, son imperativos que se derivan de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional”. (Sentencia n.°2006-013028) Dichas consideraciones fueron reiteradas parcialmente en la sentencia n.°2010-012458, en la que además se agregó que la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores está subordinada y sometida a la legislación tutelar ambiental y al principio precautorio y proteccionista del ambiente recogido en el art. 50 constitucional”. (Lo destacado no corresponde al original).

Ahora bien, resulta evidente que el Estado está llamado como un todo para la defensa del medio ambiente por lo que se ha delegado en el MINAE y, específicamente en la SETENA, buena parte de las competencias en esta materia, sin descargar a los otros entes públicos de sus responsabilidades en este campo. No obstante, es menester aclarar que el Estado, en sentido amplio, es el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es decir, si bien el Estado central delega la defensa del ambiente en el ministerio en cuestión, esto no elimina la responsabilidad que tienen las demás instituciones del Estado en esta materia y por ello también se ha expresado la necesidad de que exista una coordinación entre las dependencias públicas que busque garantizar la protección del ambiente. Sobre el particular, en los artículos 13.6, 13.7, 14.12 y 14.13 de Manual bajo estudio, se observa que esa coordinación se hace presente, pues además de la participación ciudadana que se puede llevar a cabo en una audiencia pública, se hace necesario que cualquier cambio que se realice en un plan regulador costero en ZMT tenga la aprobación del Concejo Municipal, del INVU y del ICT, se someta a los procedimientos ahí señalados, para luego ser publicado en el Diario Oficial La Gaceta, con lo cual, además de la colaboración interinstitucional, se favorezca la publicidad. Sobre el particular, en la sentencia n.°2010-006922 se dijo lo siguiente:

“En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo– de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el (sic) peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central – Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial.

Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas”.

Específicamente, en lo que a la incorporación de la variable ambiental se refiere, este Tribunal ha reconocido que Nombre3763 es la institución competente para determinar cuándo procede o no su intervención, ello por cuanto es el órgano competente especializado para armonizar el impacto ambiental con la actividad humana ‒procesos productivos‒ (según el art. 83 de la LOA) y, por lo tanto, el encargado de llevar a cabo los procedimientos de evaluación de impacto ambiental conforme con las regulaciones vigentes.

VI.Ahora bien, partiendo de lo dicho supra y del resguardo que debe haber de las disposiciones constitucionales, resulta claro que las normas del Manual que se impugnan y que eximen de efectuar la valoración ambiental del SETENA, en aquellos casos en que se hagan “ajustes y rectificaciones” a planes reguladores que no la posean o que no estén actualizados –arts. 13.2.iii), 13.9 y 14.7.1 incisos a) y b)–, resultan contrarias al interés de protección que rodea al derecho al ambiente y ameritan la declaratoria de inconstitucionalidad con sustento en varias justificaciones.

Efectivamente, en los términos del art. 17 de la LOA, el citado Manual no tiene el rango normativo para eliminar tal exigencia, como este lo pretende, pese a que un ajuste o una rectificación podría provocar serias lesiones al derecho al ambiente.

Por otra parte, tampoco consta en autos que, previo a eliminar tal exigencia, se hubieran realizado estudios técnicos que de manera fehaciente e indubitable pudieren haber determinado que no era necesario acudir a Nombre3763 en esos supuestos, a pesar de que están de por medio zonas costeras con alta fragilidad ambiental en ZMT y, como se dijo, posibles afectaciones al derecho al ambiente a partir de los eventuales cambios que se hicieren al plan regulador costero en ZMT. Lo anterior puede resultar contradictorio con lo que mencionan los artículos 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2, 14.6, 14.12 y 14.13 acá impugnados del Manual, a partir de los cuales no solo se desprende la necesaria coordinación interinstitucional y la participación ciudadana, sino también la ineludible existencia y presentación ante las instituciones ahí citadas de un mínimo de informes técnicos y de resolución de observaciones surgido del proceso de consulta.

Ahora bien, esa documentación no va en la línea de demostrar técnicamente la exoneración que se hace de la valoración ambiental por parte de la SETENA. Pero estos artículos no serían de suyo inconstitucionales en la medida en que se interprete que los posibles cambios a los que se refiere siempre deberán ser remitidos a la SETENA, para que haga la valoración ambiental que corresponda, y que los procedimientos a los que alude deberán sujetarse a esa exigencia en aras de no lesionar el art. 50 constitucional.

También interesa destacar que la propia PGR ha manifestado a este Tribunal que, en el caso concreto, la clasificación sobre “ajustes, rectificaciones y modificaciones” y el hecho de que las dos primeras no requieran someterse a conocimiento de Nombre3763 de previo a su aprobación fueron unas decisiones incorporadas al Manual impugnado por parte del ICT y del INVU, que son dos instituciones que no tienen competencia técnica para determinar los parámetros según los cuales, un ajuste, una rectificación o una modificación de un plan regulador costero en ZMT deben ser sometidos a valoración de Nombre3763. Por eso ‒en criterio de la PGR‒ tal clasificación no tiene sustento ni respaldo en la normativa vigente. En ese sentido, recuerda ese órgano asesor que si bien es cierto el art. 46 del Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental ‒decreto ejecutivo n.°43898 de 21 de diciembre de 2022‒ establece algunas reglas sobre la modificación de viabilidades ambientales ya otorgadas y utiliza como parámetro una alteración de más de un 20%, también lo es que tales regulaciones no se refieren a instrumentos de planificación territorial.

Por otra parte, si se tratara de la exigencia de realizar una evaluación ambiental estratégica, la PGR recuerda que esta se regula en el Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) ‒decreto n.°32976 de 20 de febrero de 2006‒ y, en relación con ese instrumento en específico, debe tenerse en cuenta que la Nombre3763 ha manifestado que, bajo el concepto de “modificaciones” que plantea ese decreto, las categorías de rectificaciones, ajustes y modificaciones propiamente dichas que se describen en el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la ZMT ‒acá impugnado parcialmente‒ se refieren a cambios que –en virtud de la lógica, la ciencia y la técnica que plantea la normativa– requerirían una valoración ambiental cuando se trate de transformaciones que, de manera sustantiva o por el fondo y vista su magnitud, deban someterse a criterio de la Nombre3763 para que ésta determine lo procedente (ver oficio n.° SETENA-SG-0767-2022 de 9 de setiembre de 2022, aportado por el Secretario General de la Nombre3763 en el expediente tramitado en este Tribunal bajo el n.°22-018256-0007-CO).

En esta materia debe tenerse presente que es Nombre3763 y no a este Tribunal la que, con criterios técnicos, determinará cuál instrumento de evaluación ambiental será el más conveniente o adecuado a exigir para incorporar la variable ambiental, así como también la normativa que considere que sea aplicable. En lo que a este Tribunal le corresponde analizar, debe quedar claro que la especial protección constitucional del ambiente impone un exhaustivo estudio de las razones que sustenten ese tipo de determinaciones en el contexto de los diversos niveles que componen la ZMT con sus diferentes ecosistemas y su fragilidad ambiental, así como de las relaciones del ambiente con el entorno antropológico y, dentro de éste, las incidencias sociales, económicas, culturales, entre otras, que pudieren influir en las decisiones a tomar; sin embargo, en este proceso no puede olvidarse que, cuando se pretenden hacer variaciones de la naturaleza del dominio público ambiental, la ausencia de rigor técnico quebranta, aún por el mero riesgo o duda, el contenido del art. 50 de la Constitución Política.

Por tal motivo, la permisibilidad para la realización de actividades humanas dentro de esos espacios territoriales, sin la debida ponderación del impacto que puedan llegar a producir en el medio, es un aspecto que debe ser advertido y analizado con sumo cuidado y con criterios técnicos. En tal sentido, este Tribunal ha manifestado lo siguiente:

“En efecto, la variación de uso de un bien al que tradicionalmente se ha conferido un régimen de protección ambiental, precisa de las valoraciones de orden técnico sobre las consecuencias que esas nuevas incursiones antrópicas llegarán a producir en el ecosistema, así como si son congruentes con el medio, bajo un contexto de sostenibilidad ambiental. Esto implica ponderar conductas permitidas, acciones y procedimientos correctivos, medidas de mitigación, acciones compensatorias, entre otra serie de consideraciones que se echan de menos en este expediente. Tal falencia, como se ha expuesto, supone lesiones de orden sustancial que esta Cámara no puede inadvertir si se entiende que el patrimonio público, desde el plano conceptual, dice del conjunto de bienes que por ley (o norma superior) se encuentran afectos a un uso y fin público (Sentencia n.°2022-022606).

Un ajuste o una rectificación puede significar una alteración importante que implique serias repercusiones en el ambiente, como bien podría ser los ejemplos que brinda la PGR, según los cuales un aumento o disminución en los límites o las áreas de los polígonos que demarcan los usos de suelo en la zonificación vigente y los cambios en la distribución de los usos de suelo en la zonificación implican modificaciones en los usos de suelo permitidos, lo que podría no ajustarse a la capacidad de carga ambiental determinada para cada zona y, con ello, se estarían variando los usos posibles. Esto es particularmente grave si se hace sin estudios técnicos y sin la valoración ambiental previa que acredite la posibilidad de llevar a cabo esas actividades según la nueva delimitación. En ese sentido, las opciones que brindan los arts. 13.6 y 13.7 acá impugnados, en cuanto a enviar para su aprobación al INVU y al ICT el acuerdo del Concejo Municipal, el informe técnico y la resolución de observaciones resultado de la consulta no sustituyen en modo alguno la necesidad de otro tipo de pericias técnicas que permitan justificar las razones por las cuales los cambios hechos al plan regulador costero en ZMT.

Por tal motivo, no eximen necesariamente de que deban ser valorados ambientalmente por la SETENA. Por ello, esos numerales no son inconstitucionales, en la medida en que se interprete que cualquier cambio deberá ser valorado por la SETENA.

Recuérdese que la capacidad de carga es la cantidad máxima de individuos en una población que un hábitat puede soportar conforme a sus recursos, sin que se produzcan efectos adversos para esa población ni para el ambiente; y entre las variables que determinan la capacidad de carga de una especie se encuentran el alimento, el agua, los aspectos demográficos, el clima y el refugio, entre otras. La capacidad de carga no es fija ni estática: puede variar según la temporada, de año a año, según la implementación de tecnologías o la disminución del tamaño de la población, entre otras. Sobre el particular, interesa destacar que la PGR ha manifestado que, por ejemplo, la posibilidad de ajustar un plan regulador costero al reamojonamiento de la zona marítimo terrestre puede significar un desplazamiento del espacio geográfico cubierto por el instrumento de planificación, por lo que se estarían abarcando espacios cuya capacidad de carga ambiental se vería afectada, lo cual se agrava si no ha sido analizada previamente.

También el ajuste de los retiros de edificaciones, alturas, coberturas, áreas mínimas o máximas de lotes que son factores constructivos y de uso de suelo cuya determinación depende de la capacidad de carga ambiental del terreno podrían lesionar seriamente el derecho al ambiente, si se autorizan sin la correspondiente valoración ambiental. Además, no puede dejarse de lado que, en los últimos años, el turismo ha sido un elemento que se ha colocado en los primeros niveles de ingreso de divisas al país; sin embargo, está más que demostrado ‒a nivel mundial‒ que un excesivo uso de ese recurso puede ocasionar serios daños ambientales en zonas de alta fragilidad ambiental, lo cual es otra razón que justifica la necesidad de que cualquier cambio que se vaya a plantear en un plan regulador costero en ZMT (ajuste o rectificación) debe contar con el análisis correspondiente por parte de la SETENA, a fin de incorporar la variable ambiental y, de este modo, asegurar que el cambio propuesto en los alineamientos respectivos no supone desproteger algún área en concreto de especial protección medio ambiental, lo que sin duda alguna incluye el contenido y los procedimientos estipulados en los arts. 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2., 14.6, 14.7.1 incisos a) y b), 14.12 y 14.13 acá impugnados.

Este Tribunal también ha manifestado que la emisión de un plan regulador supone que se han realizado los estudios técnicos para determinar la aptitud de cada área, y que su ejecución ‒aun cuando sean anteriores a la normativa que exigía la incorporación de la variable ambiental‒ queda supeditada al cumplimiento de esos requisitos (ver sentencias 2006-006346 y 2013-012973), así como también a que se realicen los procedimientos establecidos, como serían los dispuestos en los numerales impugnados 13.6, 13.7, 14.6, 14.12 y 14.13 del Manual de cita. Finalmente, una razón muy válida es el reconocimiento que ha hecho este Tribunal del principio de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado y que se deriva de lo indicado en el numeral 50 constitucional, al establecer la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual se constituye en el garante de la protección y tutela del medio ambiente y de los recursos naturales.

VII.Por otra parte, debe tomarse en cuenta que la propia Nombre3763 ha señalado que el factor para determinar si un cambio de plan regulador tiene que ser evaluado ambientalmente, no debería limitarse a un porcentaje del 20% como se establece en la normativa del Manual que está siendo impugnado, sino que el elemento decisivo debe ser si el cambio que se pretende hacer al instrumento de planificación, implica una modificación en los usos de suelo permitidos, en el espacio geográfico que abarca el plan regulador y de que se trate de un cambio que tenga repercusiones en cuanto a la capacidad de carga ambiental del área planificada. En este punto, es preciso detenerse a valorar que el 20% establecido por el Manual ‒numeral 14.5.2 y 14.6 en lo que a ese porcentaje se refiere‒, bien podría tratarse de un espacio pequeño pero muy significativo en términos de la fragilidad ambiental que tiene la zona; de igual forma, podría ser extenso, lo cual dependerá del área total que abarque el plan regulador costero y que podría no ser tan significativo en términos de la carga ambiental.

En consecuencia, sería muy grave permitir que con la sola consideración del porcentaje ‒20%‒ se lleven a cabo rectificaciones, ajustes o cambios a un plan regulador costero en ZMT, sin que se analicen previamente las condiciones y limitantes ambientales por parte de la SETENA. Tampoco se ha logrado demostrar que ese porcentaje haya sido determinado por estudios o criterios técnicos debidamente allegados al expediente, ni consta que se haya analizado científicamente lo que sucedería con los efectos individuales de los cambios ‒en actividades actuales y futuras‒, ni mucho menos con los acumulativos que, en caso de ser significativos en el entorno, pueden representar un riesgo importante para el medio ambiente. Esto, sobre todo cuando se piensa en la existencia de múltiples proyectos costeros ‒existentes, en construcción y los futuros‒ que, al no remitirse a Nombre3763 para su valoración pueden no estar siendo considerados.

Por el contrario, al realizarse una valoración ambiental por esa institución se deberá llevar a cabo ese análisis de efectos acumulativos y la medición de la sumatoria de estos impactos negativos, lo que arrojaría la visión de integralidad que es necesaria en la ZMT, en la que existen áreas de alta fragilidad ambiental. Desde esta perspectiva, sería altamente peligroso que, atendiendo la normativa del Manual que está siendo impugnada, un plan regulador costero en ZMT sufra cambios importantes sin incorporar la variable ambiental y que luego ello permita el otorgamiento de concesiones sobre un bien demanial de alta fragilidad ambiental, con el consiguiente desarrollo de construcciones y la incorporación de muchas actividades humanas. Entonces, todo eso se estaría permitiendo sin haberse determinado previamente, de manera técnica y certeramente, la capacidad de carga ambiental de esa zona, con lo cual es más que evidente la directa y alta incidencia de ese Manual en la forma en que se pudieren llevar a cabo los cambios a los planes reguladores costeros en ZMT.

En esta materia existe el peligro de que cualquier cambio se intente hacer pasar como un simple e inofensivo ajuste o rectificación con la intención de no acudir a SETENA; sin embargo, permitirlo podría acarrear graves consecuencias para el ambiente en zonas que son altamente frágiles y vulnerables, por lo que, en atención al principio precautorio, se hace necesario pensar anticipadamente en los posibles daños en los elementos que integran el ambiente y adoptar medidas tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, entre ellas, todas la que puedan evitar, prevenir o contener la posible afectación a ese derecho. Sobre este punto, este Tribunal ha manifestado lo siguiente:

“De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible – o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Asimismo, el principio precautorio aplica cuando no existe certeza científica sobre los riesgos o impacto al ambiente de una medida, los estudios o información disponible generan dudas acerca de los riesgos o de su posible impacto negativo” (ver, entre otras, sentencia n.°2012-13367 y n.°2023-017109).

Por otra parte, se afirma por parte de las autoridades de la Nombre3763 y el ICT que una razón más para no someter a conocimiento de la Nombre3763 cualquier ajuste o rectificación a un plan regulador costero en ZMT es que, según ellos, debido a que la Sala Constitucional en la sentencia nº 2013-012973 “dejó manifiesto que los planes reguladores elaborados antes de la promulgación del Decreto 32967-SETENA, ya contaban con una análisis ambiental de la manera como se hacía en ese momento, y que no se podría retrotraer a una norma posterior. Así se ha venido atendiendo el proceso de ajuste y rectificación de planes reguladores vigentes. Además, nunca tuvieron un expediente ante Nombre3763 por haber sido elaborados inclusive antes de que existiera dicha Secretaría”. Al respecto, debe decirse que tal interpretación de lo dicho por este Tribunal es errónea y parcial. Corresponde hacer una lectura integral de esa sentencia para tener claro que, en el caso bajo estudio en aquel expediente, en ningún momento esta Sala levantó la exigencia de acudir a Nombre3763 y, por el contrario, se valoró que en la situación que fue objeto de su conocimiento, “la variable ambiental sí fue tomada en consideración durante la preparación del Plan Regulador y su Reglamento, aunque no fuera la evaluación que se exige actualmente, por lo que no se ha producido la alegada lesión al artículo 50 constitucional” (ver sentencia n.°2013-012973). De igual manera, este Tribunal manifestó expresamente:

“IX.- Lo dispuesto en el Considerando anterior, en modo alguno implica que este Tribunal desconozca la protección ambiental de las playas Nombre57554 y Zapotillal. Como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional -entre otras sentencia número 2010-000075 de las quince horas y uno minutos del seis de enero del dos mil diez- lo dispuesto en el artículo 67 del Reglamento General Sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo número 31849, MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del veintiocho de junio de dos mil cuatro, relativo a la integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores y demás instrumentos de planificación de uso de suelo, que aún los que ya estén aprobados, pero no cuenten con la variable integral integrada a los mismos, deben ser evaluados ambientalmente. Por ello es que la ejecución de los planes reguladores aprobados con anterioridad a la adopción de la normativa señalada, queda supeditada al cumplimiento de dicho requisito. En este sentido, las eventuales obras que a juicio de los accionantes producirían una lesión al ambiente, no se podría llevar a cabo hasta tanto las mismas no sean sometidas a una Evaluación de Impacto Ambiental para determinar la afectación que podría tener sobre el ambiente” (ver sentencia n.°2013-012973).

Obsérvese que la Sala es muy clara y contundente al señalar ‒como se indicó supra‒ que los planes reguladores que no cuenten con la variable ambiental integrada deben ser evaluados ambientalmente, de manera que la ejecución de esos planes reguladores aprobados con anterioridad a la adopción de la normativa señalada queda supeditada al cumplimiento de dicho requisito y, por tanto, la Sala indica que las eventuales obras que pudieren producir una lesión al ambiente no se pueden llevar a cabo hasta que sean sometidas a conocimiento de la Nombre3763 para que se determine la posible afectación que podrían tener sobre el ambiente; en esa medida se debe interpretar que los numerales 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2, 14.6, 14.12 y 14.13 no son inconstitucionales siempre que los cambios que se hagan a un plan regulador costero en ZMT sean remitidos a la Nombre3763 para su valoración del componente ambiental y se cumplan los procedimientos de coordinación interinstitucional. En consecuencia, no es válida la justificación que se da a la Sala en ese sentido y, por lo tanto, se considera que es otro motivo más para considerar que las normas del Manual que se impugnan son inconstitucionales, en la medida en que eximen cualquier ajuste o rectificación de un plan regulador costero en ZMT a la evaluación ambiental de la SETENA.

Conforme se dijo anteriormente, el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en ZMT es una normativa de rango inferior que no puede modificar ni dejar sin efecto normas de rango superior que están encaminadas a la protección del derecho al ambiente. En consecuencia, en atención al Derecho de la Constitución, en criterio de este Tribunal cualquier “ajuste, rectificación o modificación” de un plan regulador costero en ZMT que no tenga incorporada la variable ambiental en virtud de que en el momento de su emisión no resultaba exigible, o bien, porque sí la tiene incorporada pero será sujeto de un ajuste, rectificación o modificación, deberá ser sometido a conocimiento de la Nombre3763 para que esta institución determine lo que sea procedente en defensa del derecho al ambiente. De igual manera, debe someterse al cumplimiento de los procedimientos establecidos en los artículos impugnados 13.6, 13.7, 14.12 y 14.13.

VIII. CRITERIO PREVIO DE LA SALA SOBRE EL TEMA

Interesa destacar que este Tribunal se ha pronunciado anteriormente en relación con reclamos según los cuales, en determinados lugares de la ZMT, se ha pretendido modificar planes reguladores costeros sin acudir previamente a la Nombre3763 para someter tales cambios a una evaluación ambiental. Ahora bien, la valoración del tema se hizo a través de recursos de amparo por lo que el ámbito de intervención de este Tribunal estuvo limitado. Así, por ejemplo, en las sentencias n.°2023-017185 ‒reiterada en la n.°2023-021554 y en la n.°2023-024218‒, se indicó lo siguiente:

“Aclarado lo anterior, se advierte que excede la competencia de este Tribunal determinar, de acuerdo con la normativa infraconstitucional que rige la materia y las particularidades del caso bajo estudio, si lo propuesto en relación con el Plan Regulador Costero de Playa Sámara constituye un proceso de ajuste y rectificación, o bien, uno de modificación. Ello, por cuanto no es compatible con la vía sumaria del recurso de amparo analizar si el procedimiento de marras abarcaría un 20% o más del total utilizable de la zona marítimo terrestre, de acuerdo con lo indicado en el supramencionado Manual de elaboración de planes reguladores costeros en la zona marítimo terrestre”.

“En el sub examine, la Sala estima que es aplicable el criterio expuesto. En efecto, se determina que es un tema de legalidad establecer si la propuesta del Concejo accionado debe ser catalogada como “modificación”, “ajuste” o “rectificación” del plan regulador, toda vez que es incompatible con la vía sumaria del recurso de amparo analizar si el porcentaje alcanzaría el 20% del área total utilizable de la zona marítimo terrestre (ver sentencia n.°23-024218).

No obstante, interesa resaltar lo que se analizó en el recurso de amparo n.°22-018256-0007-CO, en el cual la parte recurrente denunció lo siguiente:

“I.- OBJETO DEL RECURSO. La parte recurrente indica que la Municipalidad de Nicoya se encuentra en el proceso de modificación del Plan Regulador Costero de Playa Sámara de 1981. Indica que, el 22 de julio de 2021, la Nombre3763 señaló la necesidad de incorporar la variable ambiental en los planes reguladores, para lo cual se debe contar con su aprobación. Adiciona que la Nombre3763 indicó a la Municipalidad de Nicoya el deber de cumplir lo establecido en el Decreto Ejecutivo n.° 32967-MINAE en el procedimiento de aplicación de índice de fragilidad ambiental y planes reguladores. Refiere que, por oficio ZMT-002-2022 del 5 de enero de 2022, la coordinadora a.i. del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Nicoya le indicó que "(…) 2. En cuanto a la viabilidad ambiental de SETNA (sic), este Departamento le hace saber que, en caso de reajustes de planes que fueron realizados anterior a la solicitud de Viabilidades Ambientales de SETENA, no deberá solicitarse según emanado por la Sala Constitucional en su VOTO NÚMERO 2013-012973, Boletín Judicial No. 204 del 23 de octubre del 2013 (…)". Explica que el 28 de mayo de 2022 se realizó una audiencia pública relacionada con la mencionada modificación del plan regulador; empero, no se concedió la palabra a las personas que asistieron, ni se les entregó material sobre esa propuesta”.

La Sala hizo el correspondiente análisis del expediente y, en primer lugar, se determinó que la Municipalidad de Nicoya cuenta con el plan regulador costero de playa Sámara que data de 1981 y que desde el 2012 se encuentra en proceso de cambio. También observó la Sala que, mediante oficio n.°SENARA-DIGH-0044-21 de 28 de abril de 2021, la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica de SENARA concluyó lo siguiente:

“1. En la zona del Plan Regulador de Sámara (Zona Marítima Terrestre), que se traslapa con el mapa con la vulnerabilidad extrema y alta del Acuífero Mala Noche, se define desarrollar la zonificación urbana en función de la densidad y cobertura (zonas residenciales, zonas turísticas, zonas comerciales y zonas institucionales) que establece el mismo plan regulador costero. 2. EL (sic) resto de la zona de vulnerabilidad del Acuífero Mala Noche, catalogada como extrema debe aplicar la "Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico", que determina que en dicho acuífero, no se puede permitir realizar ningún tipo de actividad. 3. Las áreas fuera del Acuífero Mala Noche, que coincidan Plan Regulador Costero con el mapa de vulnerabilidad hidrogeológica ALTA se mantiene las regulaciones establecidas en el Plan Regulador Costero. 4.

En el caso de zonas futuras de crecimiento (fuera de las consideradas en el Plan Regulador ZMT como de desarrollos urbano) se recomienda la realización de estudios hidrogeológicos más exhaustivos y se propongan las medidas ambientales para ese desarrollo. También no podrán desarrollarse dentro de la Zona Marítima Terrestre actividades calificadas de alta riesgo a la contaminación de acuíferos, este debe ser determinado incluyendo la carga contaminante, retardación/degradación, dispersión, modo de disposición del contaminante, tiempo de aplicación, movilidad, persistencia, intensidad y estudios hidrogeoquímicos del tránsito de contaminantes hacia el acuífero”.

La Sala tomó nota de que, a raíz de lo anterior, sucedió lo que aquí se explica:

“Mediante oficio SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021, la Nombre3763 comunicó al gobierno local recurrido que: “De conformidad con lo anterior corresponde que la municipalidad de Nicoya aplique el Decreto Ejecutivo N.° 32967-MINAE "Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluacion de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE III-" (04/05/2-006), en el ítem 5.1 3 del Anexo I, describe el "Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo", así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes. Por tanto, la municipalidad de Nicoya debe de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, ya que se encuentra en un proceso de ajuste del mismo” (la negrita fue incorporada por la Sala).

Por su parte, “La parte accionante (sic) manifestó en el informe rendido bajo juramento -con las solemnidades y consecuencias que ello conlleva- que en la propuesta de cambio del Plan Regulador Costero de Playa Sámara “no existe un cambio de zonificación que sobrepase lo establecido en el Manual para la confección de planes reguladores costeros, según el cual es de un 20 % de la totalidad del polígono a rectificar, sobre la inclusión del Reglamento de Cobro de Cánones, el mismo se realiza en aras de cumplir con lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo 37882-MP-H-TUR publicado en la Gaceta 176 del viernes 13 de setiembre del 2013, ajustando el Plan Regulador Costero de Playa Sámara a la normativa actual y vigente que regula la materia”. Asimismo, “se incluyeron los correspondientes Certificados de Patrimonio Natural del Estado emitidos por el SINAC vigentes y actualizados, además se incluyó el Mapa con la Vulnerabilidad Hídrica del Acuífero Mala Noche generado por SENARA, incluyéndose además una regulación transitoria en resguardo de dicho acuífero, en cumplimiento y respeto del principio precautorio, pronatura y el artículo 50 de la Constitución Política”.

Consta en autos que, según informó Nombre3763 al Tribunal ‒dentro de aquel expediente‒ que en julio de 2021, mediante oficio n.°SETENA-DT-EAE-094-2021, se atendió una consulta realizada por el Coordinador a.i. de la Municipalidad de Nicoya en la que informaba que esa corporación cuenta con plan regulador costero de playa Sámara, aprobado en 1981 y en proceso de ajuste y rectificación, por lo que solicitaba que se le informara cuál es el procedimiento a seguir ante Nombre3763, según lo indicado en el punto 13 del Manual de Planes Costeros y en el ítem 13.2. Esa solicitud de información se le contestó en los siguientes términos:

“…corresponde que la municipalidad de Nicoya aplique el Decreto Ejecutivo N.° 32967-MINAE “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-” (04/05/2006); en el ítem 5.13 del Anexo I, describe el “Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo”, así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes. Por tanto, la municipalidad de Nicoya debe de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, ya que se encuentra en un proceso de ajuste del mismo” (destacado hecho por la Sala).

La Sala agregó que, igualmente, el Secretario General de SETENA, aportó en aquel expediente el oficio SETENA-SG-0767-2022 de 9 de septiembre de 2022, en el cual se indicó que, en relación con el requerimiento de viabilidad ambiental en planes reguladores vigentes en la ZMT, los municipios del país deben aplicar el decreto ejecutivo n.°32967-MINAE, que es “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) ‒PARTE lll‒” en donde se detalla el procedimiento para planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo, así como también se dan lineamientos para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes, incluyendo los procesos de modificación. Consta en ese oficio lo dicho por la SETENA:

“…Es claro que bajo el concepto de modificaciones que plantea el D.E. N.° 32967-MINAE, las categorías de rectificaciones, ajustes y modificaciones propiamente dichas que describe el Manual del ICT tienen cabida pues con mayor o menor magnitud son modificaciones, son cambios; pero es aún más claro que en virtud de la lógica, la ciencia y la técnica que plantea nuestra normativa, a Nombre3763 deben someterse a valoración (conforme el procedimiento técnico que describe el D.E. N.° 32967-MINAE) todas aquellas modificaciones que de manera sustantiva o que por el fondo, requieran una valoración ambiental vista su magnitud, y esta determinación del alcance y contenido de los ajustes propuestos debe hacerla cada proponente de plan regulador al amparo de sus competencias” (Lo destacado no corresponde al original).

La Sala continuó señalando lo siguiente:

“Ahora bien, en la especie el accionante sostiene que el Plan Regulador Costero de Playa Sámara está siendo sometido a un proceso de modificación, lo cual implicaría la necesidad de contar con la viabilidad ambiental otorgada por Nombre3763. Por su parte, el gobierno local recurrido sostiene que lo propuesto en relación con el plan regulador aludido consiste en un proceso de ajuste y rectificación y que en la referida propuesta “se incluyeron los correspondientes Certificados de Patrimonio Natural del Estado emitidos por el SINAC vigentes y actualizados, además se incluyó el Mapa con la Vulnerabilidad Hídrica del Acuífero Mala Noche generado por SENARA, incluyéndose además una regulación transitoria en resguardo de dicho acuífero, en cumplimiento y respeto del principio precautorio, pronatura y el artículo 50 de la Constitución Política”, por lo cual no habría necesidad de obtener la viabilidad ambiental”.

Y se cita textualmente lo indicado por los numerales 14.5, 14.6 y 14.7 del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la ZMT, acá impugnados. Finalmente, la Sala concluyó en la referida sentencia n.°2022-025374, lo siguiente:

“Aclarado lo anterior, se advierte que excede la competencia de este Tribunal determinar, de acuerdo con la normativa infraconstitucional que rige la materia y las particularidades del caso bajo estudio, si lo propuesto en relación con el Plan Regulador Costero de Playa Sámara constituye un proceso de ajuste y rectificación, o bien, uno de modificación. Ello, por cuanto no es compatible con la vía sumaria del recurso de amparo analizar si el procedimiento de marras abarcaría un 20% o más del total utilizable de la zona marítimo terrestre, de acuerdo con lo indicado en el supramencionado Manual de elaboración de planes reguladores costeros en la zona marítimo terrestre.

Sin embargo, esta Sala aprecia que, mediante oficio SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental comunicó al gobierno local recurrido que: “(…) corresponde que la municipalidad de Nicoya aplique el Decreto Ejecutivo N.° 32967-MINAE "Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluacion de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE III-" (04/05/2-006), en el ítem 5.1 3 del Anexo I, describe el "Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo", así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes. Por tanto, la municipalidad de Nicoya debe de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, ya que se encuentra en un proceso de ajuste del mismo” (el destacado fue agregado).

En otras palabras, en el sub examine se evidencia que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, a saber, el órgano de desconcentración máxima del MINAE, cuyo propósito fundamental es armonizar el impacto ambiental en los procesos productivos (véase ordinal 83 de la Ley Orgánica del Ambiente), determinó y comunicó a la Municipalidad de Nicoya, a través del memorial SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021, la necesidad de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara. Lo anterior, es conteste con lo externado por el secretario general de Nombre3763 en el oficio SETENA-SG-0767-2022 del 9 de setiembre de 2022 en cuanto al requerimiento de viabilidad ambiental en planes reguladores vigentes de zonas marítimo terrestres.

Visto lo anterior, y dado que en el sub lite se encuentra en trámite un procedimiento de cambio en relación con el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, resulta oportuno traer a colación lo indicado en la sentencia n.° 2012004250 de las 8:30 horas del 30 de marzo de 2012:

(…) Sin embargo, se reitera, con el fin de que tome nota la autoridad recurrida, que todo plan regulador de desarrollo urbano debe contar con un examen del impacto ambiental, en observancia del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en el artículo 50 de la Carta Magna, y asimismo, como requisito indispensable para su adopción, debe someter a audiencia pública el proyecto final del Plan Regulador con los estudios respectivos.

En consecuencia, de acuerdo con lo indicado en el pronunciamiento supratranscrito, el reclamo de la parte accionante referente a la falta de realización de un estudio de impacto ambiental en relación con tal plan regulador resulta prematuro y, por ende, no procede acoger el recurso (en similar sentido véase la sentencia n.° 2021016551 de las 9:15 horas del 30 de julio de 2021).

No obstante, tomen nota las autoridades recurridas que, de previo a efectuar una audiencia pública para determinar si se aprueba o no lo propuesto en relación con el Plan Regulador de Playa Sámara, deberán cumplir lo indicado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en el oficio SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021”.

Con sustento en lo indicado supra, al aplicar los criterios mencionados, la Sala declaró sin lugar ese recurso de amparo, señalando que por la vía del amparo no se podía hacer mayor consideración que advertir que es propio de legalidad establecer si la propuesta del Concejo Municipal accionado debía ser catalogada como “modificación”, “ajuste” o “rectificación” del plan regulador, pues es incompatible con la vía sumaria del recurso de amparo, analizar si el porcentaje alcanzaría el 20% del área total utilizable de la ZMT, entre otros aspectos. No obstante, conforme se observa en esa sentencia n.°2022-025374, en su parte dispositiva, este Tribunal sí hizo la advertencia a las autoridades recurridas en cuanto a que debían tomar nota de la obligación contenida en el oficio n.°SETENA-DT-EAE-0094-2021 de 22 de julio de 2021, respecto de la necesidad de incorporar la variable ambiental en el plan regulador costero de playa Sámara.

Conforme se ha dicho, las consideraciones que externó este Tribunal en aquella sentencia no podían ir más allá de lo que le permitía la vía del recurso de amparo; sin embargo, ahora al conocerse el tema nuevamente, pero a través de este proceso, lo que corresponde es declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas que eximen los cambios que se hagan vía “ajustes y rectificaciones” a los planes reguladores costeros en ZMT de la incorporación de la variable ambiental. Esa valoración ambiental debe ser elaborada por la SETENA, en los términos en que así proceda de acuerdo con la normativa vigente en la materia y, en atención a la unificación de varios criterios emitidos por esa institución en diferentes momentos, según los cuales todo plan regulador de desarrollo urbano o plan regulador costero en ZMT debe contar ‒en términos generales‒ con un examen del impacto ambiental en observancia del resguardo a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en el art. 50 de la Constitución Política, así como también ‒específicamente‒ cuando sean ajustados, rectificados o modificados, por lo que los numerales impugnados 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 incisos a) y b) del Manual, son inconstitucionales al no exigir tal valoración ambiental por parte de la SETENA.

En consecuencia, lleva razón la parte accionante al considerar que se han vulnerado el principio precautorio en materia ambiental, y los de no regresión de derechos fundamentales, progresividad y tutela científica, lo que amerita que la acción de inconstitucionalidad sea declarada con lugar.

IX. CONCLUSIONES

A partir de las consideraciones externadas, resulta necesario declarar inconstitucionales las disposiciones del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en ZMT publicado en el Alcance n.°139 a La Gaceta n.°135 de 14 de julio de 2021, que excluyen los ajustes y rectificaciones en los planes reguladores que se emitieron antes de esa exigencia de la evaluación ambiental de SETENA, aún y cuando estén siendo ajustados, así como las normas que permiten que no se incorpore la variable ambiental. Tales disposiciones resultan contrarias al art. 50 de la Constitución Política, pues de este se ha derivado la necesidad de que los instrumentos de planificación del territorio y sus modificaciones sean valorados ambientalmente. Del mismo modo, estas disposiciones lesionan el art. 14 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, según el cual cada Parte Contratante –en la medida de lo posible y según corresponda– debe establecer “procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica”.

Igualmente lesionan el principio precautorio, y los de no regresividad en perjuicio de derechos fundamentales, tutela científica y progresividad. En ese sentido, deben declararse inconstitucionales los numerales 13.2.iii y 13.9 del citado Manual en tanto disponen que, para los ajustes y rectificaciones de los planes reguladores costeros en ZMT, no se requiere la viabilidad ambiental, así como el art. 14.7.1. a) y b), porque establece que en el caso de ajustes y rectificaciones de planes que no tengan viabilidad ambiental no será necesario, ni siquiera, documentar el cambio ante SETENA. Con sustento en lo que se ha venido señalando, esta declaratoria de inconstitucionalidad aplica en el art. 14.7.1 tanto para el inciso a) referido solo a “ajustes y rectificaciones” –aun cuando la Procuraduría no lo haya considerado– como para el inciso b), pues tan grave es que no se exija realizar la valoración ambiental por parte de Nombre3763 en casos de ajustes y rectificaciones como en aquellos otros en que el plan regulador vigente no posea viabilidad ambiental y no se considere necesario documentar lo correspondiente ante SETENA, conforme se había indicado considerandos atrás.

Por su parte, los numerales 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 en su totalidad, y 14.6, 14.12 y 14.13 no son inconstitucionales en la medida en que se interprete que, independientemente de la clasificación que se haga de los posibles cambios que se pueden hacer a un plan regulador y de que se llegue o se supere el 20% del área total utilizable de la ZMT, siempre deberán ser remitidos a la Nombre3763 para que esta institución haga la valoración ambiental que corresponda y determine si los cambios propuestos alteran el componente ambiental de la zona, así como también que se cumplan los procedimientos ahí establecidos en el momento procesal que corresponda.

Para este Tribunal debe quedar claro que, en cuanto a la integración y modificación de la variable ambiental, el Manual debe sujetarse a lo que dispone la normativa específica sobre evaluación ambiental estratégica y a los lineamientos y criterios que al respecto establezca el órgano técnico especializado, así como a lo indicado supra en aras de tutelar el derecho al ambiente. Por eso, en todos los casos, la revisión por parte de Nombre3763 y la incorporación de la variable ambiental en los planes que no la tienen incorporada siempre resultará procedente y necesaria cuando así se determine por el órgano técnico competente y en aplicación de las disposiciones vigentes que regulan la materia.

El Magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y también declara inconstitucional, el numeral 14.5.2 del Manual impugnado. Asimismo, consigna razones adicionales (…)

POR TANTO:

Se declara parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad.

En consecuencia se anulan los arts. 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 incisos a) y b) del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en Zona Marítimo Terrestre, por ser contrarios a lo dispuesto en el numeral 50 de la Constitución Política, el artículo 14 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, así como el principio precautorio, y los de no regresión de derechos fundamentales, progresividad y tutela científica en materia ambiental.

Los numerales 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 en su totalidad, y 14.6, 14.12 y 14.13 de ese Manual no son inconstitucionales en la medida en que se interprete que, independientemente de la clasificación que se haga de las posibles modificaciones que se pueden hacer a un plan regulador y del porcentaje del área total utilizable de la zona marítimo terrestre que se vaya a cambiar, siempre deberán ser remitidos a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para que esta institución haga la valoración ambiental que corresponda y determine si los cambios propuestos alteran el componente ambiental de la zona, así como también que se cumplan los procedimientos ahí establecidos en el momento procesal que corresponda.

El Magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y también declara inconstitucional, el numeral 14.5.2 del Manual impugnado. Asimismo, consigna razones adicionales.

Esta sentencia es declarativa y sus efectos retroactivos a la fecha de promulgación de la normativa anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese esta sentencia en el Diario Oficial La Gaceta. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.”.

En virtud de tales consideraciones, en el sub iudice resulta necesaria la intervención de este Tribunal.

Al respecto, como se indicó en la sentencia supracitada, las normas del “Manual para la elaboración de planes reguladores costeros en la Zona Marítimo Terrestre”, con las cuales el concejo de distrito accionado sustentó su actuación, no tenían el rango normativo para eliminar la exigencia contenida en el ordinal 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que concretamente estatuye: “Evaluación de impacto ambiental. Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.”.

Justamente, en la sentencia de cita, esta Cámara declaró la inconstitucionalidad de los artículos 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 incisos a) y b), toda vez que eximían de la evaluación de impacto ambiental de Nombre3763 a los procedimientos de ajuste y rectificación de un plan regulador costero, como los que se cuestionan en la especie. Así, a juicio de esta Cámara tales procedimientos requieren un análisis por parte del órgano técnico competente, a fin de determinar la respectiva viabilidad ambiental.

Ahora, interesa también destacar que, desde septiembre de 2022 (sea, antes de que esta Sala dictara la sentencia nro. 2025003640 de las 13:35 horas de 5 de febrero de 2025), ya Nombre3763 había emitido el oficio nro. SETENA-SG-0767-2022, dirigido al INVU, relativo al “requerimiento de viabilidad ambiental en planes reguladores vigentes de zona marítimo terrestre”, en el que se detalló: “…lo que no puede esta Secretaría Técnica, es obligar a los municipios a someter sus estudios técnicos ambientales a valoración nuestra, puesto que es claro que esto es una decisión municipal que debe tomarse al amparo del acatamiento de la normativa vigente. Es claro que bajo el concepto de modificaciones que plantea el D.E. N° 32967-MINAE, las categorías de rectificaciones, ajustes y modificaciones propiamente dichas que describe el Manual del ICT tienen cabida pues con mayor o menor magnitud son modificaciones, son cambios; pero es aún más claro que en virtud de la lógica, la ciencia y la técnica que plantea nuestra normativa, a Nombre3763 deben someterse a valoración (conforme el procedimiento técnico que describe el D.E.

N° 32967-MINAE) todas aquellas modificaciones que de manera sustantiva o que por el fondo, requieran una valoración ambiental vista su magnitud, y esta determinación del alcance y contenido de los ajustes propuestos debe hacerla cada proponente de plan regulador al amparo de sus competencias (…)”.

De tal manera, ya el órgano técnico había señalado la necesidad de someter a la correspondiente evaluación de impacto ambiental, a todas aquellas modificaciones de planes reguladores (incluidos los ajustes y rectificaciones) que así lo ameritaran, debido al fondo de lo que se pretendía ajustar. Sin embargo, en la especie, no se observa ninguna ponderación sustantiva del gobierno local accionado en ese sentido, sino que la decisión de no someter los ajustes y rectificaciones de los planes reguladores de marras a Nombre3763 se basó simplemente en que el manual citado ut supra no lo exigía.

Así las cosas, considera esta Sala que la negativa del gobierno local accionado de requerir la intervención de Nombre3763 para el correspondiente análisis de impacto ambiental en los procedimientos de ajuste y rectificación de marras deviene contrario al ordinal 50 de la Constitución Política.

Ergo, se declara con lugar el recurso en relación con el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, en los términos que se indican en la parte dispositiva de este pronunciamiento.

V.Finalmente, respecto de Nombre3763 a priori se descarta alguna actuación u omisión lesiva de derechos fundamentales al momento en que se acude en amparo, toda vez que, como se indicó supra, fie el gobierno local accionado quien decidió no requerirle la correspondiente evaluación de impacto ambiental atinente a los procesos relativos a los planes reguladores de marras.

VI. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en papel u objetos o pruebas contenidos en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados en un plazo máximo de 30 días hábiles, contado a partir de la notificación de esta sentencia. Se advierte que será destruido todo material que no sea recogido dentro de ese lapso, con base en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial" (aprobado por la Corte Plena en el artículo XXVI de la sesión nro. 27-11 de 22 de agosto de 2011 y publicado en el Boletín Judicial nro. 19 del 26 de enero de 2012) y en el artículo LXXXI de la sesión del Consejo Superior del Poder Judicial nro. 43-12 de 3 de mayo de 2012.

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar el recurso, únicamente en cuanto al Concejo Municipal de Distrito de Cóbano. Se ordena a Favio José López Chacón y Ana Cristina Quirós Soto, en su condición respectiva de intendente municipal y coordinadora del Departamento de Zona Marítimo Terrestre, ambos del Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, o a quienes ocupen esos cargos, que giren las órdenes necesarias, coordinen lo pertinente y dispongan lo oportuno dentro del ámbito de sus competencias correspondientes, para que, DE INMEDIATO, adecúen sus actuaciones a lo dispuesto por esta Sala en la sentencia nro. 2025003640 de las 13:35 horas de 5 de febrero de 2025, lo que implica gestionar ante la Nombre3763 la respectiva valoración ambiental en los procedimientos de ajuste y rectificaciones de los planes reguladores costeros de Punta Barrigona y Peñón de Arío. Se advierte a la autoridad recurrida que, de conformidad con lo establecido por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.

Se condena al Concejo Municipal de Distrito de Cóbano al pago de las costas, daños y perjuicios causados, los que se liquidarán en ejecución de sentencia ante la jurisdicción contencioso-administrativa. En lo demás, se declara sin lugar el recurso. Notifíquese.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

Jose Roberto Garita N.

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