← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
Res. 31954-2025 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 03/10/2025
OutcomeResultado
The Chamber ordered the Cóbano Municipal District Council to obtain immediately from SETENA an environmental review of the adjustments and corrections to the Punta Barrigona and Peñón de Arío coastal regulatory plans, and denied the remainder of the petition.La Sala ordenó al Concejo Municipal de Distrito de Cóbano gestionar de inmediato ante SETENA la valoración ambiental de los ajustes y rectificaciones de los planes reguladores costeros de Punta Barrigona y Peñón de Arío, y rechazó el recurso en lo demás.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber partially granted the amparo against the Cóbano Municipal District Council because it processed adjustments and corrections to the Punta Barrigona and Peñón de Arío coastal regulatory plans without requesting SETENA’s environmental review. The Chamber held that labeling the changes as adjustments or corrections does not remove the obligation to submit them to the competent technical authority because they may alter the environmental component of the maritime-terrestrial zone. The local government had relied solely on the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans to dispense with SETENA’s involvement, without substantively weighing the scope and content of the proposed changes. The Chamber found this refusal contrary to Article 50 of the Constitution and ordered the authorities to align their actions immediately with judgment 2025003640 by obtaining the corresponding environmental review. It also ordered the council to pay costs and resulting damages, denied the remainder of the amparo, and found no rights violation attributable to SETENA.La Sala Constitucional declaró parcialmente con lugar el amparo contra el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano por tramitar ajustes y rectificaciones de los planes reguladores costeros de Punta Barrigona y Peñón de Arío sin solicitar la valoración ambiental de SETENA. Determinó que la clasificación municipal de los cambios como ajustes o rectificaciones no elimina el deber de someterlos al órgano técnico competente, pues pueden alterar el componente ambiental de la zona marítimo terrestre. El gobierno local se había apoyado únicamente en el Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros para prescindir de esa intervención, sin efectuar una ponderación sustantiva de la magnitud y el contenido de los cambios. La Sala consideró esa negativa contraria al artículo 50 constitucional y ordenó adecuar inmediatamente las actuaciones a la sentencia 2025003640, gestionando la valoración ambiental correspondiente. Condenó al concejo al pago de costas, daños y perjuicios; rechazó el recurso en lo demás y descartó una lesión atribuible a SETENA.
Key excerptExtracto clave
Accordingly, this Chamber considers that the respondent local government’s refusal to request the involvement of SETENA for the corresponding environmental impact analysis in the adjustment and correction procedures at issue is contrary to Article 50 of the Constitution. Therefore, the petition is granted with respect to the Cóbano Municipal District Council, under the terms stated in the operative part of this judgment. The petition is partially granted, solely with respect to the Cóbano Municipal District Council. Favio José López Chacón and Ana Cristina Quirós Soto, in their respective capacities as municipal intendant and coordinator of the Maritime-Terrestrial Zone Department of the Cóbano Municipal District Council, or whoever holds those positions, are ordered to issue the necessary directives, undertake the appropriate coordination, and take all pertinent measures within their respective powers so that they IMMEDIATELY bring their actions into conformity with this Chamber’s judgment No. 2025003640 of 1:35 p.m. on February 5, 2025, which entails seeking from SETENA the corresponding environmental review in the procedures for adjusting and correcting the Punta Barrigona and Peñón de Arío coastal regulatory plans.Así las cosas, considera esta Sala que la negativa del gobierno local accionado de requerir la intervención de Nombre3763 para el correspondiente análisis de impacto ambiental en los procedimientos de ajuste y rectificación de marras deviene contrario al ordinal 50 de la Constitución Política. Ergo, se declara con lugar el recurso en relación con el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, en los términos que se indican en la parte dispositiva de este pronunciamiento. Se declara parcialmente con lugar el recurso, únicamente en cuanto al Concejo Municipal de Distrito de Cóbano. Se ordena a Favio José López Chacón y Ana Cristina Quirós Soto, en su condición respectiva de intendente municipal y coordinadora del Departamento de Zona Marítimo Terrestre, ambos del Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, o a quienes ocupen esos cargos, que giren las órdenes necesarias, coordinen lo pertinente y dispongan lo oportuno dentro del ámbito de sus competencias correspondientes, para que, DE INMEDIATO, adecúen sus actuaciones a lo dispuesto por esta Sala en la sentencia nro. 2025003640 de las 13:35 horas de 5 de febrero de 2025, lo que implica gestionar ante la Nombre3763 la respectiva valoración ambiental en los procedimientos de ajuste y rectificaciones de los planes reguladores costeros de Punta Barrigona y Peñón de Arío.
Pull quotesCitas destacadas
"Así, a juicio de esta Cámara tales procedimientos requieren un análisis por parte del órgano técnico competente, a fin de determinar la respectiva viabilidad ambiental."
"Thus, in this Chamber’s view, such procedures require analysis by the competent technical authority to determine the corresponding environmental viability."
Considerando IV
"Así, a juicio de esta Cámara tales procedimientos requieren un análisis por parte del órgano técnico competente, a fin de determinar la respectiva viabilidad ambiental."
Considerando IV
"De tal manera, ya el órgano técnico había señalado la necesidad de someter a la correspondiente evaluación de impacto ambiental, a todas aquellas modificaciones de planes reguladores (incluidos los ajustes y rectificaciones) que así lo ameritaran, debido al fondo de lo que se pretendía ajustar."
"Thus, the technical authority had already identified the need to subject all regulatory plan changes—including adjustments and corrections—that warranted it because of their substantive content to the corresponding environmental impact assessment."
Considerando IV
"De tal manera, ya el órgano técnico había señalado la necesidad de someter a la correspondiente evaluación de impacto ambiental, a todas aquellas modificaciones de planes reguladores (incluidos los ajustes y rectificaciones) que así lo ameritaran, debido al fondo de lo que se pretendía ajustar."
Considerando IV
"Sin embargo, en la especie, no se observa ninguna ponderación sustantiva del gobierno local accionado en ese sentido, sino que la decisión de no someter los ajustes y rectificaciones de los planes reguladores de marras a Nombre3763 se basó simplemente en que el manual citado ut supra no lo exigía."
"In this case, however, the respondent local government made no substantive assessment in that regard; its decision not to submit the adjustments and corrections of the regulatory plans at issue to SETENA was based simply on the fact that the aforementioned manual did not require it."
Considerando IV
"Sin embargo, en la especie, no se observa ninguna ponderación sustantiva del gobierno local accionado en ese sentido, sino que la decisión de no someter los ajustes y rectificaciones de los planes reguladores de marras a Nombre3763 se basó simplemente en que el manual citado ut supra no lo exigía."
Considerando IV
"En lo demás, se declara sin lugar el recurso."
"The petition is denied in all other respects."
Por tanto
"En lo demás, se declara sin lugar el recurso."
Por tanto
Full documentDocumento completo
Document Review Case: 23-017459-0007-CO Decision No. 2025031954 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine twenty a.m. on October 3, 2025.
Action for protection of constitutional rights (recurso de amparo) processed under case No. 23-017459-0007-CO, filed by Nombre72989, identity card CED39593, in his capacity as president of the Asociación de Desarrollo Integral de Mal País y Santa Teresa, against the CONCEJO MUNICIPAL DE DISTRITO DE CÓBANO.
Findings of Fact:
5. In a brief added to the case file at 4:25 p.m. on August 9, 2023, Ulises González Jiménez, municipal intendant of the Concejo de Distrito de Paquera, states: “After reading the document, I realize that the incidents concern the district of Cóbano, and I therefore expressly point this out so that the correct person may be notified.”
Restructure, in accordance with the legal framework, the process for preparing and approving regulatory plans (planes reguladores), as well as their procedures and requirements, according to the powers of each institution. The foregoing shall be carried out using criteria of effectiveness, efficiency, comprehensive land-use management and territorial planning (ordenamiento y planificación del territorio), streamlined procedures, social participation, and consistency with paragraphs 2.1 to 2.13, 2.45 to 2.62, 2.63 to 2.69, 2.70 to 2.86, 2.87 to 2.96, and 2.97 to 2.109 of this report. This restructuring must consider the logical sequence of the phases of the process, procedures, and requirements; be consistent with land-use management and territorial-planning instruments at the national, regional, and cantonal levels; and be validated with SETENA, SINAC, MAG, CNE, IGN, and SENARA. Furthermore, identify the legal reforms necessary to optimize the restructured process and its procedures and requirements, and take the corresponding action before the Asamblea Legislativa.
Submit to the Contraloría General two progress reports on compliance with this directive, the first by 29 de mayo de 2015 and the other by 30 de setiembre de 2015, as well as certification stating that the restructuring of the process, procedures, and requirements has been completed, signed by the heads of the three entities, no later than 29 enero de 2016.” (emphasis not in the original). On the basis of this CGR directive, the 2017 Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros was created, a manual endorsed by an interinstitutional group whose working sessions included the participation of INVU, ICT, Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA), Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), Instituto Geográfico Nacional (IGN), and Comisión Nacional de Emergencias (CNE).
The 2017 Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros, which resulted from the interinstitutional working group, states in sections 14.5 and 14.7 that rectifications (rectificaciones) involving changes of less than 20% of the total area do not require proceedings before SETENA, pursuant to Voto 2013-012973 of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. It should also be noted that the percentage of rectification of the regulatory plans in question is below 20%. For the reasons stated, it is not that this municipal corporation “refuses” to conduct the studies required to incorporate the environmental variable (variable ambiental), as asserted by the appellant, but rather that, under the regulations currently in force, this is not a requirement that proponents of adjustments and rectifications to coastal regulatory plans (planes reguladores costeros) must satisfy.
Furthermore, it is important to note that if this municipal administration were to initiate a public-procurement process to obtain professional services to prepare studies that are unnecessary for the adjustments and rectifications of both coastal regulatory plans, such a scenario would clearly cause harm to the Public Treasury (Hacienda Pública), which would plainly expose us to administrative, civil, and criminal liability for having used funds unnecessarily as a result of an unsound investment. FIFTH. Regarding this point, both respondents are fully convinced that this Concejo Municipal has not violated the District residents’ right to citizen participation during the process being followed for the proposed adjustment and rectification of the regulatory plans in question, since we have complied with the applicable regulations governing these processes. Article Nro. 17 of the Ley de Planificación Urbana establishes the procedure to be followed for these processes, namely, the holding of a public hearing (audiencia pública), which was successfully conducted with extensive participation by residents, who were given the opportunity to raise their questions, as demonstrated by the attached image showing the hearing and as may also be verified from the attached list of participants in that hearing.
We should also inform you that, after the public hearing was held, various informational meetings concerning this process took place, with active participation by representatives of ADI Malpaís Santa Teresa. It is likewise appropriate to reiterate that we have not violated the right to participation, further proof of which is the holding of the public hearing, clearly an act of citizen participation. Finally, in response, we inform you that after both public hearings, 73 comments/objections were received concerning the adjustment and rectification of the Nombre72990 regulatory plan and 25 comments/objections concerning the adjustment and rectification of the Punta Barrigona regulatory plan. The comments submitted include the one made by ADI Malpaís Santa Teresa, which is currently being addressed by the Comisión Tripartita (INVUICT-Concejo Municipal de Distrito de Cóbano). In this regard, the tripartite commission already has the final recommendations report concerning the comments submitted on the adjustment and rectification of the Plan Regulador de Punta Barrigona, which is expected to be presented to the Concejo Municipal for consideration at its next ordinary session on primero de noviembre of the current year; its response will subsequently be served through the means you designated for that purpose.
Meanwhile, the final report on the adjustment and rectification of the Plan Regulador de Peñón de Arío is still being drafted and will therefore soon be submitted to the Concejo Municipal for its approval, so that the procedure described above may likewise continue. In addition, it should be reiterated to the Appellant that the regulatory plans being adjusted and rectified remain proposals at the preparatory stages preceding the final administrative act (acto administrativo final). ADI cannot argue that any harm is being caused when it does not know the parameters under which this process will conclude, since those parameters may change once the comments submitted after the public hearing have been analyzed.”.
Justice Cruz Castro partially dissents and also declares numeral 14.5.2 of the challenged Manual unconstitutional. He also sets forth additional reasons. This judgment is declaratory, and its effects are retroactive to the date of enactment of the annulled provisions, without prejudice to rights acquired in good faith (derechos adquiridos de buena fe). A summary of this judgment shall be published in the Diario Oficial La Gaceta. It shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be given.”.
Justice Rueda Leal drafts the opinion; and,
Considering:
Intervention as an interested third party is a form of supporting intervention (intervención adhesiva) that occurs when a person participates in a proceeding by joining in the claims of one of the principal parties. Accordingly, a person with a direct interest in the outcome of the appeal has standing to act as an interested third party (coadyuvante); however, because the interested third party is not a principal claimant, that party will not be directly affected by the judgment—that is, the judgment’s effect cannot apply to that party directly and immediately, nor is that party affected by the judgment’s status as res judicata (cosa juzgada) (see, among others, judgments n.°2010-000254, issued at 11:28 hours on 08 de enero de 2010, and n.° 2018019952, issued at 9:30 hours on 30 de noviembre de 2018). In this case, the Chamber admits the request for intervention as an interested third party submitted by Mr. Álvaro Sagot Rodríguez because he does have an interest in the outcome of these proceedings.
The appellant states that the respondent district council is in the process of modifying two different coastal regulatory plans in Cóbano: the Punta Barrigona plan and the Peñón de Arío plan. He states that on 28 de febrero de 2023 he filed an objection with the respondent authority against the procedure for modifying those plans because, among other reasons, it had not undergone review by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) and because, in the case of Punta Barrigona, the Monumento Arqueológico Bosque Mar is located there and, according to the Museo Nacional, protects highly significant archaeological remains. He states, however, that the respondent authority has yet to issue any decision in that regard and that the procedure for modifying the plans is continuing, which may result in irreversible environmental, cultural, and archaeological harm. He adds that the modifications to those plans affect sites in the maritime-terrestrial zone that form part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural de Estado), and therefore require a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) approved by SETENA.
He emphasizes that modification of the regulatory plans could lead to unlimited concessions (concesiones) in the area for hotels and residences. He argues that the Nombre72990 regulatory-plan modification project also contains very serious inconsistencies. He explains that, although an attempt is being made to characterize a minor modification to the regulatory plan as a mere readjustment, the area contains highly fragile and vulnerable environmental and archaeological assets. He considers it necessary for the respondent council to approach Nombre3763 to obtain approval of the environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental) for both regulatory plans and thereby safeguard the environmental and archaeological assets at risk; however, he alleges that the council refuses to do so.
The following facts are deemed duly established and relevant to the decision in this matter, either because they have been proven as such or because the respondent failed to address them as directed in the initial order:
This technological mismatch in the present regulatory plan makes it complicated and imprecise to work with digitally because, when the original physical map is scanned, it becomes distorted and loses its proportions. Another reason for making this adjustment and correction to the map was the absence of essential elements such as geographic coordinates and a north indicator. It was also necessary to update the road network (vialidad) of the Plan Regulador Costero Punta Barrigona because there is a significant discrepancy between actual conditions and the map, which has made it impossible to process a large number of concession-application files. Another aggravating factor that has prevented files from being processed was the re-demarcation with boundary markers (reamojonamiento) of one section of the map and the placement of boundary markers in a section that had none when the current map was prepared; these defects have been corrected in the present adjustment and correction.
Lastly, the State Natural Heritage areas (áreas de Patrimonio Natural del Estado, PNE) have been included in the present adjustment and correction. This was done in accordance with the latest and currently valid PNE certification, certification ACT-PNE-003-2018, so that from now on the regulatory-plan map incorporates this important environmental element.”. (Documentary evidence).
This becomes apparent when the geographic coordinates shown on the map of the current regulatory plan are analyzed, as they do not match the site’s actual coordinates, thereby revealing the discrepancy in the map’s georeferencing (georreferenciación). A linear overlap of approximately 30 meters has also been detected between the Nombre72990 and Cocal del Peñón regulatory plans. In this regard, the decision was made to adjust the boundary of the Nombre72990 regulatory plan and respect the boundary established in the Cocal del Peñón regulatory plan, since the overlapping strip is under concession to a company and its concession was granted based on the uses established by the Cocal del Peñón map. One situation that prompted the current adjustment and rectification was a discrepancy between the boundary of the Restricted Zone (Zona Restringida) established in the current regulatory plan and the boundary projected using geographic information systems and the georeferenced boundary markers (mojones georreferenciados) of the Institutito Geográfico Nacional (IGN).
Previously, some ZMT areas were not zoned by the current map, but this adjustment incorporates and zones them. Furthermore, because of various development-related factors in the area, it has been necessary to update the roadway system (vialidad) of the Nombre72990 coastal regulatory plan and include a greater number of public parking areas so that this tourist sector has better infrastructure for visitors and residents who enjoy the beaches within the area of influence of the Peñón de Arío coastal regulatory plan. Another aspect included in the current adjustment and rectification was the inclusion of State Natural Heritage areas (Patrimonio Natural del Estado, PNE). This was done in accordance with the latest and currently valid PNE certification, certification ACT-OR-DR-1203-18, so that the regulatory-plan map will henceforth incorporate this important environmental element. Lastly, it was decided to make adjustments to the regulatory plan’s regulations in order to remedy certain ambiguities therein, establish uses more appropriate to the territory’s current development, and harmonize the regulations of the regulatory plans that divide the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) into several small regulatory plans.” (Documentary evidence).
The introduction of the environmental variable into regulatory plans or any other territorial planning instrument must comply with the technical procedure for introducing the environmental variable into regulatory plans established in the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (EIA Manual—Part III) (Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, Manual de EIA- Parte III). This procedure may be applied both to territorial planning instruments that are to be prepared or are currently being prepared and to those that have already been approved but do not yet incorporate the environmental variable. …” (Emphasis not in the original). The foregoing follows the rulings of the Sala Constitucional in judgments N° 2002-01220 dated seis de febrero de 2002, N° 2005-02529 dated nueve de marzo de 2005, and N° 2005-097765 dated 27 de julio de 2005 (among others), which state that the Incorporation of the Environmental Variable into Regulatory Plans is subject to an environmental viability process conducted by SETENA before approval by the corresponding authorities.
In particular, in judgment No. 2002 – 01220 concerning case file 01-002886-0007-CO dated seis de febrero del 2002, the Sala established that obtaining environmental viability for a Regulatory Plan is a fundamental requirement. Accordingly, the country’s municipalities must apply Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE, “Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (EIA Manual)—PART III” (“Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-”) (04/05/2006); item 5.13 of Anexo I describes the “Procedure for applying the Environmental Fragility Indices (Índices de Fragilidad Ambiental, IFA) to regulatory plans already prepared and other types of land-use planning,” and likewise provides guidelines on the basic steps to be followed to insert the environmental variable into current regulatory plans, including processes for modifying them.
What this Technical Secretariat cannot do is compel municipalities to submit their environmental technical studies for our assessment, since it is clear that this is a municipal decision that must be made in compliance with current regulations. It is clear that the categories of rectifications, adjustments, and modifications as such described in the ICT Manual fall within the concept of modifications contemplated by D.E. N° 32967-MINAE because, to a greater or lesser extent, they are modifications, they are changes; but it is even clearer that, by virtue of the logic, science, and technical criteria contemplated by our regulations, all modifications that, substantively or on their merits, require an environmental assessment because of their magnitude must be submitted to Nombre3763 for assessment (in accordance with the technical procedure described in D.E. N° 32967-MINAE), and each regulatory-plan proponent must determine the scope and content of the proposed adjustments within the framework of its authority (…)”. (Ad effectum videndi case file no. 22-018256-0007-CO and documentary evidence).
In the sub lite, the petitioner states that the respondent district council is in the process of modifying two different coastal regulatory plans in Cóbano: the Punta Barrigona plan and the Peñón de Arío plan. He states that on 28 de febrero de 2023 he filed an objection with the respondent authority against the procedure for modifying those plans, among other reasons because it had not undergone review by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) and because, in the case of Punta Barrigona, the Monumento Arqueológico Bosque Mar is located there and protects archaeological remains of great significance according to the Museo Nacional. However, he states that the respondent authority has not yet issued any decision on the matter and that the procedure for modifying the plans is continuing, which could result in irreversible environmental, cultural, and archaeological harm. He adds that the modifications to those plans affect sites in the maritime-terrestrial zone that form part of the State’s natural heritage and therefore require a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) approved by SETENA.
He emphasizes that modifying the regulatory plans could result in unlimited concessions in the area in favor of hotels and residences. He argues that the proposed modification of the Nombre72990 regulatory plan also contains very serious inconsistencies. He explains that, although an attempt may be made to characterize a minor modification to the regulatory plan as a mere adjustment, the area contains highly fragile and vulnerable environmental and archaeological assets. He considers it necessary for the respondent council to apply to Nombre3763 for approval of the environmental fragility indices for both regulatory plans and thereby protect the environmental and archaeological assets at risk; however, he alleges that the council refuses to do so.
The case file demonstrates that, in 2021, the Concejo Municipal de Distrito de Cóbano initiated proceedings to adjust and rectify the Punta Barrigona Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero de Punta Barrigona) and the Peñón de Ario Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero de Peñón de Ario). In the document entitled “PARTIAL ADJUSTMENT AND TECHNICAL RECTIFICATION OF THE ZONING AND ROADWAY MAP OF THE PUNTA BARRIGONA COASTAL REGULATORY PLAN,” dated October 2022, the respondent local government provided the following general justification: “The map of the Punta Barrigona Coastal Regulatory Plan received its initial approval from the Instituto Costarricense de Turismo (ICT) on 21 de octubre de 1992. It may logically be inferred that it was prepared approximately 29 years ago. During this period, the need has arisen to update and therefore modernize the Punta Barrigona Coastal Regulatory Plan.
This is because it was prepared using analog techniques involving significant inaccuracies, which have since been replaced by more precise digital methods such as Geographic Information Systems (Sistemas de Información Geográficos, SIG). This technological disparity in the current regulatory plan makes working with it digitally complicated and imprecise because, when the original physical map is scanned, it becomes distorted and loses its proportions. Another reason for making this adjustment and rectification to the map has been the absence of essential components, such as geographic coordinates and a north indicator. It has also been necessary to update the roadway network (vialidad) of the Punta Barrigona Coastal Regulatory Plan because there is a significant discrepancy between actual conditions and the map, which has prevented the processing of a large number of concession application files.
Another complicating factor that has prevented the processing of files has been the re-demarcation of a sector of the map and the placement of boundary markers in a sector that had none when the current map was prepared; these defects have been corrected through the present adjustment and rectification. Lastly, the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) areas have been included in the present adjustment and rectification. This was done in accordance with the latest valid PNE certification, certification ACT-PNE-003-2018, so that the regulatory-plan map will henceforth incorporate this important environmental element.” In the document entitled “PARTIAL ADJUSTMENT AND TECHNICAL RECTIFICATION OF THE ZONING AND ROADWAY MAP OF THE PEÑÓN DE ARÍO COASTAL REGULATORY PLAN,” dated November 2022, the respondent local government provided the following general justification: “The map of the Peñón de Arío Coastal Regulatory Plan received its initial approval from the Instituto Costarricense de Turismo (ICT) on 6 de abril de 1994.
It may logically be inferred that it was prepared approximately 26 years ago. During this period, the need has arisen to update and therefore modernize the Nombre72990 coastal regulatory plan. This is because it was prepared using analog techniques involving significant inaccuracies, which have since been replaced by more precise digital methods such as Geographic Information Systems (SIG). This technological disparity in the current regulatory plan makes working with it digitally complicated and imprecise because, when the original physical map is scanned, it becomes distorted and loses its proportions. This becomes apparent when the geographic coordinates shown on the map of the current regulatory plan are analyzed, as they do not match the site’s actual coordinates, thereby revealing the discrepancy in the map’s georeferencing. A linear overlap of approximately 30 metros has also been detected between the Nombre72990 and Cocal del Peñón regulatory plans.
In this regard, the decision was made to adjust the boundary of the Nombre72990 regulatory plan and respect the boundary defined in the Cocal del Peñón regulatory plan because that overlapping strip is under concession to a company, and its concession was granted on the basis of the uses defined by the Cocal del Peñón map. One circumstance that prompted the present adjustment and rectification was a discrepancy between the boundary of the Restricted Zone (Zona Restringida) defined in the current regulatory plan and the boundary projected through geographic information systems using the georeferenced boundary markers of the Institutito Geográfico Nacional (IGN). Previously, portions of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre, ZMT) were not zoned by the current map, but the present adjustment incorporates and zones them. In addition, because of various development factors in the area, it has been necessary to update the roadway network of the Nombre72990 coastal regulatory plan and include more public parking areas, so that this tourism sector has better infrastructure for visitors and residents who enjoy the beaches within the area of influence of the Peñón de Arío Coastal Regulatory Plan.
Another aspect included in the present adjustment and rectification has been the incorporation of the PNE areas. This was done in accordance with the latest valid PNE certification, certification ACT-OR-DR-1203-18, so that the regulatory-plan map will henceforth incorporate this important environmental element. Lastly, it was decided to make adjustments to the regulatory plan’s regulations in order to correct certain ambiguities, specify uses more appropriate to the territory’s current development, and standardize the regulations of the regulatory plans that divide the Zona Marítimo Terrestre into several small regulatory plans.” In official letter no. SETENA-SG-0767-2022 of 9 de septiembre de 2022, addressed to INVU, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental stated: “2). Regarding the requirement for environmental feasibility (viabilidad ambiental) in current regulatory plans for the maritime-terrestrial zone.
A question has been raised regarding the environmental-feasibility requirement under item 14. CHANGES TO CURRENT REGULATORY PLANS of the Instituto Costarricense de Turismo (ICT) Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the Maritime-Terrestrial Zone, Supplement N° 139 to La Gaceta N° 135 of 14 julio 2021; it should be noted that Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, ‘General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures’ (28/06/2004), states: ‘Article 67.—Integration of the environmental variable (variable ambiental) into Regulatory Plans and other land-use planning. … The introduction of the environmental variable into regulatory plans or any other land-use planning instrument shall be subject to the technical procedure for introducing the environmental variable into regulatory plans established in the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de EIA—Part III).
This procedure may be applied both to land-use planning instruments that are to be prepared or are in the process of preparation and to those already approved that have not yet integrated the environmental variable. …’ (Emphasis not in the original). The foregoing reflects the rulings of the Sala Constitucional in judgments N° 2002-01220 of seis de febrero de 2002, N° 2005-02529 of nueve de marzo de 2005, and N° 2005-097765 of 27 de julio de 2005 (among others), which state that the incorporation of the environmental variable into regulatory plans is subject to an environmental-feasibility process conducted by SETENA before their approval by the corresponding authorities. Specifically, in judgment No. 2002 – 01220 concerning case file 01-002886-0007-CO of seis de febrero del 2002, the Chamber established that obtaining environmental feasibility is an essential requirement for a Regulatory Plan.
Accordingly, the country’s municipalities must apply Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE, ‘Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de EIA)—PART III’ (04/05/2006); item 5.13 of Anexo I describes the ‘Procedure for applying the Environmental Fragility Indices (Índices de Fragilidad Ambiental, IFA) to regulatory plans already prepared and other types of land-use planning,’ and also provides guidelines on the basic steps to be followed to incorporate the environmental variable into current regulatory plans, including amendment processes. What this Technical Secretariat cannot do is compel municipalities to submit their environmental technical studies for our assessment, because it is clear that this is a municipal decision that must be made in compliance with current regulations. It is clear that the concept of amendments contemplated by E.D. N° 32967-MINAE encompasses the categories of rectifications, adjustments, and amendments as such described in the ICT Manual, because, to a greater or lesser degree, they are amendments—they are changes.
It is even clearer, however, that under the logic, science, and technical standards set forth in our regulations, all amendments that, substantively or on their merits, require an environmental assessment in view of their magnitude must be submitted to Nombre3763 for assessment (in accordance with the technical procedure described in E.D. N° 32967-MINAE), and each regulatory-plan proponent must determine the scope and content of the proposed adjustments pursuant to its authority (…)’.” The public hearing concerning the adjustment and rectification process for the regulatory plans at issue was held on 8 de febrero de 2023. At the time the appeal was filed, the Concejo Municipal de Distrito de Cóbano had not sought an assessment or environmental license (licencia ambiental) from SETENA because the proceedings involved the “adjustment and rectification,” rather than the “amendment,” of the regulatory plans at issue.
Regarding this matter, the Concejo Municipal de Distrito de Cóbano explains that the local government is processing a procedure to adjust and rectify the Punta Barrigona Coastal Regulatory Plan and the Peñón de Arío Coastal Regulatory Plan. It further argues that this procedure has been conducted in accordance with the “Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans,” which does not require the participation of Nombre3763 in cases involving the “adjustment and rectification” of a regulatory plan.
However, given that Articles 13.2 subsection iii, 13.6, 13.7, 13.9, 14.5.1 and 14.5.2, in paragraphs 1 through 6, including paragraph 9, 14.6, 14.7, 14.12 and 14.13, all of the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the Maritime-Terrestrial Zone, had been challenged in constitutional action no. 23-025914-0007-CO, and that this action specifically challenged the fact that Nombre3763’s participation was not required in such adjustment and rectification proceedings, by resolution no. 2023029056 issued at 10:10 on 10 de noviembre de 2023, the Chamber ordered the processing of this appeal stayed until the aforementioned constitutional action had been decided.
Thereafter, by judgment no. 2025003640 issued at 13:35 on 5 de febrero de 2025, this Court decided those constitutional proceedings and ruled:
“REGARDING ADJUSTMENTS, RECTIFICATIONS, OR AMENDMENTS TO COASTAL REGULATORY PLANS IN THE ZMT UNDER THE CHALLENGED MANUAL It has been established that the principal argument in the constitutional challenge is that the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans—partially challenged here—requires that amendments made to those land-use planning instruments be analyzed by Nombre3763 in order to incorporate the environmental variable (variable ambiental), whereas adjustments or corrections to them may be authorized and implemented without the involvement of that Technical Secretariat and without requiring the applicable study—such as a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica)—the petitioner’s position being that, because these are coastal regulatory plans in the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre, ZMT), where there are areas of high environmental fragility (fragilidad ambiental), Nombre3763 must participate in every case, without distinguishing among amendments, adjustments, or corrections.
The PGR summarizes the subject matter of this action as follows:
“The principal argument in the action is that the Manual exempts adjustments and corrections to coastal regulatory plans from review by the National Environmental Technical Secretariat, meaning that, under the challenged provisions, the environmental variable need not be incorporated into those changes, and thresholds are established to determine when environmental approval (viabilidad ambiental) is required and when it is not, without any technical basis. The petitioner considers that, in accordance with Article 50 of the Constitution, environmental assessment (evaluación ambiental) should properly apply to any change, without exception. Accordingly, the petitioner maintains that Articles 7, 9, 50, and 89 of the Political Constitution and the principles of scientific protection, non-regression, progressivity, and precaution are violated.” (Emphasis not in the original.)
It is clear from the provisions of the challenged Manual that new coastal regulatory plans in the ZMT must comply with the environmental regulations in force in all necessary respects; in any event, this issue was not alleged in the constitutional challenge, and therefore there would be no violation of Constitutional Law in this regard.
By contrast, the issue arises with regulatory plans that are already being implemented or have been approved, since the challenged provisions of that Manual show that Articles 13.2.iii), 13.9, 14.5.1 and 14.5.2, 14.6, and 14.7(a) and (b) do indeed refer to the possibility of making “adjustments or corrections” to those land-use planning instruments without requiring referral to Nombre3763 for the corresponding environmental assessment—as applicable in each specific case—whereas, if the matter involves an “amendment” to a coastal regulatory plan in the ZMT, it is clearly established that the matter must be reviewed by SETENA.
To illustrate the foregoing and conduct the constitutional analysis, the relevant portions of Article 13 of the Manual under review are reproduced below:
13. INFORMATION MEETINGS AND PUBLIC HEARING 13.1 During the preparation of the proposed regulatory plan, the Municipality shall hold at least one informational meeting to promote public participation, the purpose of which shall be to provide information about the objectives and characteristics of the work being carried out.
13.2 To convene a public hearing, the municipality must ensure that the following requirements have first been met:
i. Environmental approval issued by Nombre3763 (for the environmental documentation accompanying the Proposed Regulatory Plan), in accordance with the regulations in force on this subject.
ii. Initial approval of the proposal by the ICT and INVU.
iii. In cases involving an adjustment or correction, environmental approval granted by Nombre3763 is not required for the public hearing. Nevertheless, such changes must be documented before that Institution in advance.
(…)
13.9 In cases involving an adjustment or correction, environmental approval granted by Nombre3763 is not required for a public hearing; nevertheless, such changes must be documented before that Institution. (Emphasis not in the original.)
As a starting point, it must be clear that it is not for this Court to determine the proper definition of what should be regarded as an “adjustment, correction, or amendment” to a coastal regulatory plan in the ZMT. Likewise, it is not within its jurisdiction to determine whether some or all of these warrant SETENA’s involvement, or the circumstances under which such involvement would not be necessary, since those are matters of legality to be determined by the authorities competent in the field. Nor is it within this Court’s jurisdiction to determine which regulations apply (Decrees 32967, 31849, or 43898, etc.), as referenced by the representatives of the institutions afforded a hearing in the order admitting this action for consideration, since that issue falls within SETENA’s jurisdiction. What does fall within this Court’s jurisdiction, however, is determining whether the provisions under review contravene the obligation arising from Article 50 of the Political Constitution to safeguard and protect the right to a healthy and ecologically balanced environment.
In this regard, as has been derived from that article, whenever there is any doubt as to whether human activities may affect the environment, the relevant technical assessments must be conducted, as provided in Article 17 of the LOA cited above. That provision is very clear in stating that any human activity that affects the environment and is specified by law or regulation must undergo an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), as this Court has recognized:
“We may affirm that the State is obligated to conduct environmental technical studies and environmental impact assessments. In this regard, this Chamber, in Judgment No. 200815315 at 14:59 on October 10, 2008, established the need for certain activities to have an approved environmental impact assessment. This is because that administrative procedure makes it possible to identify and predict, from a technical and scientific perspective, the effects that an activity may have on the environment” (see Judgment No. 2023-017109).
As already noted, this Court has held that including the environmental variable is a requirement on which the constitutionality of land-use planning instruments—within which human activity obviously occurs—is contingent. In the aforementioned Judgment No. 2024-013166, the Chamber made the following observations:
“The manner in which the development of human activities is planned has a significant environmental impact, which may be negative or positive depending on the authorized uses and activities. Accordingly, the incorporation of environmental variables and the submission of regulatory plans to an environmental assessment process are imperatives arising from Article 50 of the Constitution.” (Judgment No. 2006-013028) Those observations were partially reiterated in Judgment No. 2010-012458, which further stated that local governments’ authority to establish their own land-use planning through regulatory plans is subordinate and subject to protective environmental legislation and to the precautionary and environmental-protection principles enshrined in Article 50 of the Constitution.” (Emphasis not in the original.)
It is evident that the State as a whole is called upon to defend the environment, and therefore a substantial portion of the authority in this field has been delegated to MINAE and, specifically, to SETENA, without relieving other public entities of their responsibilities in this area. Nevertheless, it must be clarified that the State, in the broad sense, is the guarantor of environmental and natural-resource protection and stewardship. In other words, although the central government delegates environmental protection to the ministry in question, this does not eliminate the responsibility of the other State institutions in this field. Accordingly, the need for coordination among public agencies to ensure environmental protection has also been recognized. In this regard, Articles 13.6, 13.7, 14.12, and 14.13 of the Manual under review reflect such coordination, since, in addition to the public participation that may take place at a public hearing, any change made to a coastal regulatory plan in the ZMT must be approved by the Municipal Council, INVU, and ICT; must undergo the procedures specified therein; and must subsequently be published in the Official Gazette La Gaceta, thereby promoting both interinstitutional cooperation and public notice. In this regard, Judgment No. 2010-006922 stated as follows:
“On various occasions, constitutional case law has indicated that environmental protection is a task for which everyone is equally responsible; that is, the State—as a whole—is obligated to take the measures necessary to protect the environment in order to prevent levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, and excessive or improper use of natural resources that endanger the health of the governed. For purposes of this task, the term public institution must be understood to include both the Central Administration—the ministries, such as the Ministry of Environment and Energy and the Ministry of Health, which, by reason of their subject matter, have extensive involvement and responsibility regarding environmental conservation and preservation and which most often act through their specialized agencies in this field, such as the General Directorate of Wildlife, the Forestry Directorate, and the National Environmental Technical Secretariat (SETENA)—as well as decentralized institutions, such as the National Institute of Housing and Urban Development, SENARA, the Costa Rican Tourism Institute, or the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers.
Municipalities, of course, bear substantial responsibility for this task within their territorial jurisdictions. It might therefore be thought that this multiple allocation of responsibility would cause chaos in administrative management, but that is not the case, because, to prevent the simultaneous coexistence of spheres of authority of different origins and natures, duplication of national and local efforts, and confusion regarding the rights and obligations of the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordination relationships among the various agencies of the Executive Branch and decentralized institutions, and between those entities and the municipalities, so that they may perform the functions entrusted to them.” Specifically regarding the incorporation of the environmental variable, this Court has recognized that Nombre3763 is the institution competent to determine when its involvement is or is not appropriate, because it is the specialized competent body responsible for harmonizing environmental impact with human activity—production processes—(pursuant to Article 83 of the LOA) and, therefore, the body responsible for carrying out environmental impact assessment procedures in accordance with the regulations in force.
VI.Now then, based on the foregoing and on the need to safeguard the constitutional provisions, it is clear that the challenged provisions of the Manual, which exempt “adjustments and corrections” to regulatory plans (planes reguladores) that lack a SETENA environmental assessment (valoración ambiental) or whose assessment is not up to date from undergoing such an assessment—arts. 13.2.iii), 13.9, and 14.7.1 subsections a) and b)—are contrary to the protective purpose surrounding the right to the environment and warrant a declaration of unconstitutionality on several grounds.
Indeed, under the terms of art. 17 of the LOA, the aforementioned Manual does not have the regulatory rank necessary to eliminate that requirement, as it purports to do, even though an adjustment or correction could seriously infringe the right to the environment.
Furthermore, the record does not show that, before that requirement was eliminated, technical studies had been conducted that could reliably and indisputably have determined that resort to Nombre3763 was unnecessary in those circumstances, even though coastal areas of high environmental fragility (fragilidad ambiental) in the ZMT are at stake, as are, as noted, potential adverse effects on the right to the environment arising from any changes made to the coastal regulatory plan for the ZMT. The foregoing may be inconsistent with articles 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2, 14.6, 14.12, and 14.13 of the Manual, which are challenged herein and from which it follows not only that interinstitutional coordination and public participation are necessary, but also that a minimum set of technical reports and a resolution addressing comments arising from the consultation process must necessarily exist and be submitted to the institutions cited therein.
That documentation, however, does not serve to demonstrate on technical grounds the exemption from SETENA’s environmental assessment. Nevertheless, these articles would not in themselves be unconstitutional insofar as they are interpreted to mean that the potential changes to which they refer must always be submitted to SETENA so that it may conduct the appropriate environmental assessment, and that the procedures to which they refer must comply with that requirement in order to avoid violating constitutional art. 50.
It is also important to emphasize that the PGR itself has informed this Court that, in this particular case, the classification into “adjustments, corrections, and modifications,” as well as the decision that the first two need not be submitted to Nombre3763 for review before their approval, were incorporated into the challenged Manual by ICT and INVU, two institutions that lack the technical authority to determine the parameters under which an adjustment, correction, or modification of a coastal regulatory plan for the ZMT must be submitted to Nombre3763 for assessment. Therefore—in the PGR’s view—that classification has no basis or support in the regulations currently in force. In this regard, that advisory body notes that, although art. 46 of the Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental—decreto ejecutivo n.°43898 de 21 de diciembre de 2022—establishes certain rules concerning the modification of environmental approvals (viabilidades ambientales) already granted and uses an alteration exceeding 20% as a benchmark, those regulations do not concern land-use planning instruments (instrumentos de planificación territorial).
Moreover, if the requirement at issue were to conduct a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica), the PGR notes that it is governed by the Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA)—decreto n.°32976 de 20 de febrero de 2006—and, with respect to that specific instrument, it must be borne in mind that Nombre3763 has stated that, under the concept of “modifications” set forth in that decree, the categories of corrections, adjustments, and modifications as such described in the Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la ZMT—which is partially challenged herein—refer to changes that, pursuant to the logic, science, and technical expertise contemplated by the regulations, would require an environmental assessment when they involve transformations that, substantively or on their merits and in view of their magnitude, must be submitted to Nombre3763 for it to determine the appropriate course of action (see oficio n.° SETENA-SG-0767-2022 de 9 de setiembre de 2022, submitted by the Secretary General of Nombre3763 in the case processed before this Court under n.°22-018256-0007-CO).
In this matter, it must be borne in mind that it is Nombre3763, and not this Court, that will determine, based on technical criteria, which environmental assessment instrument is the most advisable or appropriate to require in order to incorporate the environmental variable (variable ambiental), as well as which regulations it considers applicable. As concerns the analysis entrusted to this Court, it must be clear that the special constitutional protection afforded to the environment requires an exhaustive examination of the reasons supporting such determinations within the context of the various levels comprising the ZMT, with their different ecosystems and environmental fragility, as well as the relationships between the environment and its anthropological setting and, within that setting, the social, economic, cultural, and other impacts that could influence the decisions to be made. However, it must not be forgotten in these proceedings that, when changes to the nature of the environmental public domain (dominio público ambiental) are contemplated, the absence of technical rigor violates the substance of art. 50 of the Constitución Política, even when there is merely risk or doubt.
For that reason, allowing human activities to be carried out within those territorial areas without properly weighing the impact they may have on the environment is a matter that must be identified and analyzed with the utmost care and on the basis of technical criteria. In this regard, this Court has stated as follows:
“Indeed, changing the use of property that has traditionally been afforded a regime of environmental protection requires technical assessments of the consequences that such new human incursions may have on the ecosystem, as well as whether they are compatible with the environment within a context of environmental sustainability. This entails weighing permitted conduct, corrective actions and procedures, mitigation measures, compensatory actions, and a range of other considerations that are absent from this case file. As explained, that deficiency entails substantive violations that this Chamber cannot overlook if public assets (patrimonio público) are understood, conceptually, as the body of property that by law (or a higher-ranking provision) is allocated to public use and a public purpose (Sentencia n.°2022-022606).
An adjustment or correction may constitute a significant alteration with serious repercussions for the environment, as illustrated by the examples provided by the PGR, according to which an increase or decrease in the boundaries or areas of the polygons demarcating land uses (usos de suelo) under the current zoning, and changes in the distribution of land uses within that zoning, entail modifications to the permitted land uses, which might not conform to the environmental carrying capacity (capacidad de carga ambiental) determined for each zone and would therefore alter the range of possible uses. This is particularly serious when done without technical studies and without a prior environmental assessment establishing that those activities may be carried out under the new boundaries. In this regard, the options provided by arts. 13.6 and 13.7, challenged herein, of submitting to INVU and ICT for approval the Municipal Council resolution, the technical report, and the resolution addressing comments resulting from the consultation do not in any way replace the need for other types of technical expert analyses capable of substantiating the reasons for the changes made to the coastal regulatory plan for the ZMT.
Accordingly, they do not necessarily exempt those changes from SETENA’s environmental assessment. Those provisions are therefore not unconstitutional insofar as they are interpreted to mean that any change must be assessed by SETENA.
It should be recalled that carrying capacity is the maximum number of individuals in a population that a habitat can support with its available resources without adverse effects on that population or the environment; the variables determining a species’ carrying capacity include food, water, demographic factors, climate, and shelter, among others. Carrying capacity is neither fixed nor static: it may vary by season, from year to year, with the implementation of technologies, or with a decrease in population size, among other factors. In this regard, it is important to emphasize that the PGR has stated, for example, that the possibility of adjusting a coastal regulatory plan to the reestablishment of boundary markers (reamojonamiento) for the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) may entail a shift in the geographic area covered by the planning instrument, thereby encompassing areas whose environmental carrying capacity would be affected, a concern aggravated if that capacity has not been assessed beforehand.
Likewise, adjustments to building setbacks, heights, coverage ratios, and minimum or maximum lot areas—which are construction and land-use factors whose determination depends on the environmental carrying capacity of the land—could seriously infringe the right to the environment if authorized without the corresponding environmental assessment. Moreover, it cannot be overlooked that, in recent years, tourism has ranked among the country’s leading sources of foreign-currency revenue; nevertheless, it has been more than demonstrated worldwide that excessive use of that resource can cause serious environmental damage in areas of high environmental fragility. This is another reason why any proposed change to a coastal regulatory plan for the ZMT, whether an adjustment or correction, must undergo the corresponding analysis by SETENA in order to incorporate the environmental variable and thereby ensure that the proposed change to the relevant alignments does not leave any specific area of special environmental protection unprotected. This undoubtedly includes the substance of and procedures established in arts. 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2., 14.6, 14.7.1 subsections a) and b), 14.12, and 14.13, challenged herein.
This Court has also held that the issuance of a regulatory plan presupposes that technical studies have been conducted to determine the suitability of each area and that its implementation—even when such plans predate the regulations requiring incorporation of the environmental variable—is contingent upon compliance with those requirements (see judgments 2006-006346 and 2013-012973), as well as upon completion of the established procedures, such as those set forth in the challenged provisions 13.6, 13.7, 14.6, 14.12, and 14.13 of the cited Manual. Finally, a highly compelling reason is this Court’s recognition of the principle that the State is responsible for safeguarding the right to the environment (principio de la tutela del derecho ambiental), which derives from constitutional provision 50, insofar as it establishes the State’s obligation to guarantee, defend, and safeguard that right, thereby making the State the guarantor of the protection and preservation of the environment and natural resources.
VII.On the other hand, it must be taken into account that Nombre3763 itself has stated that the factor for determining whether a change to a regulatory plan (plan regulador) must undergo environmental assessment (evaluación ambiental) should not be limited to a percentage of 20%, as established in the provisions of the Manual being challenged; rather, the decisive element should be whether the intended change to the planning instrument entails a modification of the permitted land uses within the geographic area covered by the regulatory plan and whether it is a change that has repercussions for the environmental carrying capacity (capacidad de carga ambiental) of the planned area. On this point, it is necessary to consider that the 20% established by the Manual—sections 14.5.2 and 14.6 insofar as they concern that percentage—could well represent a small but highly significant area in terms of the environmental fragility (fragilidad ambiental) of the zone; likewise, it could be extensive, depending on the total area covered by the coastal regulatory plan, yet might not be as significant in terms of environmental carrying capacity.
Consequently, it would be very serious to allow corrections, adjustments, or changes to a coastal regulatory plan in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre, ZMT) based solely on consideration of the percentage—20%—without SETENA first analyzing the environmental conditions and constraints. Nor has it been demonstrated that this percentage was determined through studies or technical criteria duly entered into the case file, and there is no evidence that a scientific analysis was conducted of what would occur as a result of the individual effects of the changes—in current and future activities—much less their cumulative effects, which, if significant in the surrounding environment, could pose a major environmental risk. This is especially so when one considers the existence of multiple coastal projects—existing, under construction, and future projects—which may not be taken into account because they are not referred to Nombre3763 for assessment.
By contrast, when that institution conducts an environmental assessment, it must perform such an analysis of cumulative effects and measure the aggregate of those adverse impacts, thereby providing the comprehensive perspective required in the ZMT, where areas of high environmental fragility exist. From this perspective, it would be extremely dangerous if, pursuant to the provisions of the Manual being challenged, a coastal regulatory plan in the ZMT were to undergo significant changes without incorporating the environmental variable (variable ambiental), subsequently allowing concessions to be granted over a highly environmentally fragile public-domain asset (bien demanial), with the resulting development of construction and introduction of numerous human activities. All of this would therefore be allowed without the environmental carrying capacity of that zone first having been determined accurately and through technical means, making the Manual’s direct and substantial influence on how changes to coastal regulatory plans in the ZMT may be carried out more than evident.
In this area, there is a danger that an attempt will be made to characterize any change as a simple and harmless adjustment or correction in order to avoid going before SETENA; allowing this, however, could have serious environmental consequences in highly fragile and vulnerable zones. Accordingly, pursuant to the precautionary principle (principio precautorio), it is necessary to anticipate possible harm to the elements comprising the environment and to adopt measures aimed at the proper protection, conservation, and appropriate management of resources, including all measures capable of avoiding, preventing, or containing possible impairment of that right. On this point, this Court has stated as follows:
“Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or an objective doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponement of the activity concerned, because subsequent enforcement is ineffective in this field, given that biological effects are irreversible in most cases; punishment may have moral significance, but it will scarcely compensate for the harm caused to the environment. Likewise, the precautionary principle applies where there is no scientific certainty regarding the environmental risks or impact of a measure and the available studies or information raise doubts concerning the risks or their possible adverse impact” (see, among others, judgment n.°2012-13367 and n.°2023-017109).
On the other hand, the authorities of Nombre3763 and ICT assert that a further reason not to submit every adjustment or correction to a coastal regulatory plan in the ZMT to Nombre3763 is that, in their view, the Constitutional Chamber, in judgment nº 2013-012973, “made clear that regulatory plans prepared before the promulgation of Decreto 32967-SETENA had already undergone an environmental analysis in the manner used at that time and that a later rule could not be applied retroactively. This is how the process of adjusting and correcting regulatory plans currently in force has been handled. Furthermore, they never had a case file before Nombre3763 because they were prepared even before that Secretariat existed.” In this regard, it must be said that this interpretation of the Court’s ruling is erroneous and incomplete. That judgment must be read as a whole in order to understand that, in the case examined in those proceedings, this Chamber never removed the requirement to go before Nombre3763.
On the contrary, it found that, in the situation before it, “the environmental variable was indeed taken into consideration during the preparation of the Regulatory Plan and its Regulations, even though it was not the assessment currently required; therefore, the alleged violation of Article 50 of the Constitution did not occur” (see judgment n.°2013-012973). Likewise, this Court expressly stated:
“IX.- The ruling in the preceding Whereas (Considerando) in no way implies that this Court disregards the environmental protection of the beaches of Nombre57554 and Zapotillal. As constitutional case law has held—including judgment number 2010-000075, issued at fifteen hours and one minute on the sixth of January, two thousand ten—pursuant to Article 67 of the General Regulations on Environmental Impact Procedures (Reglamento General Sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental), Decreto Ejecutivo número 31849, MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, dated the twenty-eighth of June, two thousand four, concerning the integration of the environmental variable into Regulatory Plans and other land-use planning instruments (instrumentos de planificación de uso de suelo), even those that have already been approved but do not have the comprehensive environmental variable incorporated into them must undergo environmental assessment. Accordingly, implementation of regulatory plans approved before the adoption of the aforementioned provisions is contingent upon compliance with that requirement. In this regard, any works that, in the petitioners’ view, would cause environmental harm could not be carried out until they have undergone an Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) to determine the effects they could have on the environment” (see judgment n.°2013-012973).
It should be noted that the Chamber is very clear and emphatic in stating—as indicated supra—that regulatory plans that do not have the environmental variable incorporated must undergo environmental assessment. Thus, implementation of those regulatory plans approved before the adoption of the aforementioned provisions is contingent upon compliance with that requirement. The Chamber therefore states that any works that could cause environmental harm may not be carried out until they are submitted to Nombre3763 so that their possible effects on the environment may be determined. Accordingly, sections 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2, 14.6, 14.12, and 14.13 must be interpreted as not unconstitutional, provided that changes made to a coastal regulatory plan in the ZMT are referred to Nombre3763 for assessment of the environmental component and the interinstitutional coordination procedures (procedimientos de coordinación interinstitucional) are followed. Consequently, the justification given to the Chamber in this regard is invalid and therefore constitutes a further reason for finding the challenged provisions of the Manual unconstitutional insofar as they exempt every adjustment or correction to a coastal regulatory plan in the ZMT from SETENA’s environmental assessment.
As previously stated, the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the ZMT (Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en ZMT) is a lower-ranking regulation that may neither amend nor render ineffective higher-ranking rules intended to protect the right to the environment. Consequently, pursuant to Constitutional Law (Derecho de la Constitución), this Court considers that any “adjustment, correction, or modification” of a coastal regulatory plan in the ZMT that does not incorporate the environmental variable because it was not required when the plan was issued, or that does incorporate it but will be subject to an adjustment, correction, or modification, must be submitted to Nombre3763 so that this institution may determine the appropriate course of action in defense of the right to the environment. Likewise, it must comply with the procedures established in challenged Articles 13.6, 13.7, 14.12, and 14.13.
It is important to note that this Court has previously ruled on claims alleging that, in certain locations within the ZMT, attempts have been made to modify coastal regulatory plans without first going before Nombre3763 to submit such changes to environmental assessment. However, the issue was assessed through amparo proceedings (recursos de amparo), and the scope of this Court’s intervention was therefore limited. Thus, for example, judgments n.°2023-017185—reiterated in n.°2023-021554 and n.°2023-024218—stated as follows:
“Having clarified the foregoing, it should be noted that it is beyond this Court’s jurisdiction to determine, pursuant to the infra-constitutional rules (normativa infraconstitucional) governing the matter and the particular circumstances of the case under review, whether the proposal concerning the Playa Sámara Coastal Regulatory Plan constitutes an adjustment and correction process or, instead, a modification process. This is because determining whether the procedure at issue would encompass 20% or more of the total usable area of the maritime-terrestrial zone, in accordance with the aforementioned Manual for the preparation of coastal regulatory plans in the maritime-terrestrial zone, is incompatible with the summary nature of amparo proceedings.” “In the sub examine, the Chamber considers the foregoing criterion applicable. Indeed, it finds that determining whether the respondent Council’s proposal must be classified as a ‘modification,’ ‘adjustment,’ or ‘correction’ of the regulatory plan is a matter of ordinary legality, since determining whether the percentage would reach 20% of the total usable area of the maritime-terrestrial zone is incompatible with the summary nature of amparo proceedings (see judgment n.°23-024218).
Nevertheless, it is important to highlight the analysis conducted in amparo proceeding n.°22-018256-0007-CO, in which the petitioner alleged the following:
“I.- SUBJECT MATTER OF THE APPEAL. The appellant states that the Municipalidad de Nicoya is in the process of modifying the 1981 Plan Regulador Costero de Playa Sámara. The appellant states that, on 22 de julio de 2021, Nombre3763 pointed out the need to incorporate the environmental variable (variable ambiental) into regulatory plans (planes reguladores), for which its approval must be obtained. The appellant adds that Nombre3763 informed the Municipalidad de Nicoya of its duty to comply with the provisions of Decreto Ejecutivo n.° 32967-MINAE in the procedure for applying the environmental fragility index (índice de fragilidad ambiental) and regulatory plans. The appellant reports that, by official letter ZMT-002-2022 dated 5 de enero de 2022, the acting coordinator of the Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Nicoya informed the appellant that “(…) 2. With respect to the environmental feasibility (viabilidad ambiental) issued by SETNA (sic), this Department hereby advises you that, in the case of adjustments to plans prepared before SETENA began requiring Environmental Feasibility approvals, no application need be made, pursuant to the ruling issued by the Sala Constitucional in its VOTO NÚMERO 2013-012973, Boletín Judicial No. 204 del 23 de octubre del 2013 (…)”.
The appellant explains that a public hearing concerning the aforementioned amendment to the regulatory plan was held on 28 de mayo de 2022; however, the attendees were neither allowed to speak nor provided with materials concerning that proposal.” The Court conducted the corresponding review of the case file and determined, first, that the Municipalidad de Nicoya has had the 1981 Plan Regulador Costero de Playa Sámara and that the plan has been undergoing changes since 2012. The Court also noted that, through official letter n.°SENARA-DIGH-0044-21 de 28 de abril de 2021, the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica de SENARA reached the following conclusions:
“1. In the area covered by the Plan Regulador de Sámara (Zona Marítima Terrestre) that overlaps with the map showing the extreme and high vulnerability of the Acuífero Mala Noche, urban zoning (zonificación urbana) shall be developed according to the density and coverage parameters (residential zones, tourism zones, commercial zones, and institutional zones) established by the coastal regulatory plan itself. 2. In the remainder of the vulnerability zone of the Acuífero Mala Noche classified as extreme, the ‘Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources’ (‘Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico’) must be applied; it provides that no type of activity may be permitted in that aquifer. 3. In areas outside the Acuífero Mala Noche where the Plan Regulador Costero overlaps with the HIGH hydrogeological vulnerability map, the regulations established in the Plan Regulador Costero shall remain in effect. 4.
For future growth areas (outside those identified in the Plan Regulador ZMT as urban developments), more comprehensive hydrogeological studies are recommended, together with the proposal of environmental measures for such development. Furthermore, no activities classified as posing a high risk of aquifer contamination may be undertaken within the Zona Marítima Terrestre; this risk must be determined by taking into account the contaminant load, retardation/degradation, dispersion, method of contaminant disposal, application period, mobility, persistence, intensity, and hydrogeochemical studies of the movement of contaminants toward the aquifer.” The Court noted that, as a result of the foregoing, the events described below occurred:
“Through official letter SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021, Nombre3763 informed the respondent local government that: ‘In accordance with the foregoing, the Municipalidad de Nicoya must apply Decreto Ejecutivo N.° 32967-MINAE “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluacion de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE III-” (04/05/2-006), which, in item 5.1 3 of Anexo I, describes the “Procedure for Applying the IFA to Existing Regulatory Plans and Other Types of Land-Use Planning” (“Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo”) and likewise provides guidelines on the basic steps to be followed when incorporating the environmental variable into existing regulatory plans. Por tanto, the Municipalidad de Nicoya must incorporate the environmental variable into the Plan Regulador Costero de Playa Sámara because the plan is undergoing an adjustment process’” (boldface added by the Court).
For its part, “The petitioner (sic) stated in the report submitted under oath—with the solemnities and consequences that this entails—that the proposed change to the Plan Regulador Costero de Playa Sámara ‘does not entail a zoning change exceeding the limit established in the Manual para la confección de planes reguladores costeros, which is 20 % of the entire polygon to be corrected; as for the inclusion of the Reglamento de Cobro de Cánones, this is being done to comply with Decreto Ejecutivo 37882-MP-H-TUR published in la Gaceta 176 del viernes 13 de setiembre del 2013, thereby bringing the Plan Regulador Costero de Playa Sámara into conformity with the current regulations governing the matter.’ Likewise, ‘the corresponding current and updated Certificados de Patrimonio Natural del Estado issued by SINAC were included, as was the Map of the Water Vulnerability of the Acuífero Mala Noche prepared by SENARA; a transitional regulation to safeguard that aquifer was also included, in compliance with and observance of the precautionary principle, the pro-nature principle, and article 50 of the Constitución Política.’” The record shows that, as Nombre3763 reported to the Court—within that case file—in julio de 2021, through official letter n.°SETENA-DT-EAE-094-2021, it responded to an inquiry submitted by the acting Coordinator of the Municipalidad de Nicoya, who stated that the municipality had a Plan Regulador Costero de Playa Sámara, approved in 1981 and undergoing adjustment and correction, and therefore requested information on the procedure to be followed before Nombre3763, in accordance with point 13 of the Manual de Planes Costeros and item 13.2. That request for information was answered as follows:
“…the Municipalidad de Nicoya must apply Decreto Ejecutivo N.° 32967-MINAE ‘Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-’ (04/05/2006), which, in item 5.13 of Anexo I, describes the ‘Procedure for Applying the IFA to Existing Regulatory Plans and Other Types of Land-Use Planning’ and likewise provides guidelines on the basic steps to be followed when incorporating the environmental variable into existing regulatory plans. Por tanto, the Municipalidad de Nicoya must incorporate the environmental variable into the Plan Regulador Costero de Playa Sámara because the plan is undergoing an adjustment process” (emphasis added by the Court).
The Court added that the Secretary General of SETENA likewise submitted, in that case file, official letter SETENA-SG-0767-2022 de 9 de septiembre de 2022, which stated that, with respect to the environmental feasibility requirement for existing regulatory plans in the ZMT, the country’s municipalities must apply decreto ejecutivo n.°32967-MINAE, namely the “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) ‒PARTE lll‒,” which sets out the procedure for existing regulatory plans and other forms of land-use planning and also provides guidelines for incorporating the environmental variable into existing regulatory plans, including amendment processes. That official letter records the following statement by SETENA:
“…It is clear that the concept of amendments contemplated by D.E. N.° 32967-MINAE encompasses the categories of corrections, adjustments, and amendments as such described in the Manual del ICT, because, whether greater or lesser in scope, they are amendments—they are changes. It is even clearer, however, that, under the logic, science, and technical standards embodied in our regulations, all amendments that, because of their substantive nature or underlying content, require an environmental assessment (valoración ambiental) in view of their scope must be submitted to Nombre3763 for assessment (in accordance with the technical procedure described in D.E. N.° 32967-MINAE); each proponent of a regulatory plan must determine the scope and content of the proposed adjustments pursuant to its authority” (emphasis not in the original).
The Court continued as follows:
“Now then, in the present case, the petitioner maintains that the Plan Regulador Costero de Playa Sámara is undergoing an amendment process, which would entail the need to obtain the environmental feasibility granted by Nombre3763. The respondent local government, for its part, maintains that the proposal concerning the aforementioned regulatory plan consists of an adjustment and correction process and that the proposal ‘included the corresponding current and updated Certificados de Patrimonio Natural del Estado issued by SINAC, as well as the Map of the Water Vulnerability of the Acuífero Mala Noche prepared by SENARA; it also included a transitional regulation to safeguard that aquifer, in compliance with and observance of the precautionary principle, the pro-nature principle, and article 50 of the Constitución Política’; accordingly, obtaining environmental feasibility would not be necessary.” The provisions of sections 14.5, 14.6, and 14.7 of the Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la ZMT, challenged here, are then quoted verbatim. Finally, in the aforementioned judgment n.°2022-025374, the Court concluded as follows:
“Having clarified the foregoing, the Court notes that it is beyond its jurisdiction to determine, under the subconstitutional regulations governing the matter and the particular circumstances of the case under review, whether the proposal concerning the Plan Regulador Costero de Playa Sámara constitutes an adjustment and correction process or, instead, an amendment process. This is because determining whether the procedure at issue would encompass 20% or more of the total usable portion of the zona marítimo terrestre, in accordance with the aforementioned Manual de elaboración de planes reguladores costeros en la zona marítimo terrestre, is incompatible with the summary nature of an amparo proceeding (recurso de amparo).
Nevertheless, this Court notes that, through official letter SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental informed the respondent local government that: ‘(…) the Municipalidad de Nicoya must apply Decreto Ejecutivo N.° 32967-MINAE “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluacion de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE III-” (04/05/2-006), which, in item 5.1 3 of Anexo I, describes the “Procedure for Applying the IFA to Existing Regulatory Plans and Other Types of Land-Use Planning” and likewise provides guidelines on the basic steps to be followed when incorporating the environmental variable into existing regulatory plans. Por tanto, the Municipalidad de Nicoya must incorporate the environmental variable into the Plan Regulador Costero de Playa Sámara because the plan is undergoing an adjustment process’” (emphasis added).
In other words, in the case under examination (sub examine), it is evident that the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental), namely, the body with maximum administrative deconcentration (desconcentración máxima) within MINAE, whose fundamental purpose is to harmonize environmental impacts in production processes (see section 83 of the Ley Orgánica del Ambiente), determined and informed the Municipalidad de Nicoya, through memorandum SETENA-DT-EAE-0094-2021 of 22 de julio de 2021, of the need to incorporate the environmental variable (variable ambiental) into the Playa Sámara Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero). The foregoing is consistent with the statement made by the secretary general of Nombre3763 in official letter SETENA-SG-0767-2022 of 9 de setiembre de 2022 regarding the requirement of environmental feasibility (viabilidad ambiental) for regulatory plans (planes reguladores) currently in force in Maritime-Terrestrial Zones (zonas marítimo terrestres).
In view of the foregoing, and given that a change procedure (procedimiento de cambio) concerning the Playa Sámara Coastal Regulatory Plan is pending in the case at bar (sub lite), it is appropriate to recall what was stated in judgment n.° 2012004250 at 8:30 hours on 30 de marzo de 2012:
(…) However, it is reiterated, so that the respondent authority may take note, that every urban development regulatory plan must include an environmental impact assessment (examen del impacto ambiental), in observance of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in Article 50 of the Constitution (Carta Magna), and likewise, as an indispensable requirement for its adoption, the final draft of the Regulatory Plan, together with the respective studies, must be submitted to a public hearing (audiencia pública).
Consequently, in accordance with the ruling transcribed above, the claimant’s complaint concerning the failure to conduct an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) in relation to that regulatory plan is premature and, therefore, the appeal cannot be granted (in a similar vein, see judgment n.° 2021016551 at 9:15 hours on 30 de julio de 2021).
Nevertheless, the respondent authorities are hereby advised that, before holding a public hearing to determine whether the proposal concerning the Playa Sámara Regulatory Plan should be approved, they must comply with the instructions issued by the National Environmental Technical Secretariat in official letter SETENA-DT-EAE-0094-2021 of 22 de julio de 2021.” Based on the foregoing, upon applying the aforementioned criteria, the Chamber denied that amparo proceeding (recurso de amparo), noting that no further consideration could be given through amparo proceedings beyond warning that it was a matter of ordinary legality (legalidad) to determine whether the proposal of the respondent Concejo Municipal should be classified as an “amendment” (“modificación”), “adjustment” (“ajuste”), or “correction” (“rectificación”) of the regulatory plan, since analyzing whether the percentage would reach 20% of the total usable area of the ZMT, among other matters, is incompatible with the summary nature of amparo proceedings.
Nevertheless, as may be seen in the operative portion (parte dispositiva) of judgment n.°2022-025374, this Court did warn the respondent authorities that they were required to take note of the obligation contained in official letter n.°SETENA-DT-EAE-0094-2021 of 22 de julio de 2021 regarding the need to incorporate the environmental variable into the Playa Sámara Coastal Regulatory Plan. As stated, the considerations expressed by this Court in that judgment could not go beyond what was permitted through amparo proceedings; however, now that the issue is again before the Court, but through these proceedings, the appropriate course is to declare unconstitutional the challenged provisions that exempt changes made through “adjustments and corrections” to coastal regulatory plans in the ZMT from the incorporation of the environmental variable. That environmental assessment (valoración ambiental) must be prepared by SETENA, under the applicable terms provided by the regulations currently governing the matter and in view of the unification of several criteria issued by that institution at different times, according to which every urban development regulatory plan or coastal regulatory plan in the ZMT must—in general terms—include an environmental impact assessment in observance of the protection of a healthy and ecologically balanced environment enshrined in art. 50 of the Constitución Política, and must also include such an assessment—specifically—when adjusted, corrected, or amended.
Accordingly, the challenged sections 13.2.iii), 13.9, and 14.7.1 subsections a) and b) of the Manual are unconstitutional because they do not require such an environmental assessment by SETENA. Consequently, the claimant is correct in asserting that the precautionary principle (principio precautorio) in environmental matters, as well as the principles of non-regression of fundamental rights (no regresión de derechos fundamentales), progressivity (progresividad), and scientific protection (tutela científica), have been violated, warranting the granting of the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad).
Based on the foregoing considerations, it is necessary to declare unconstitutional the provisions of the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the ZMT (Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en ZMT), published in Supplement n.°139 to La Gaceta n.°135 of 14 de julio de 2021, that exclude adjustments and corrections to regulatory plans issued before SETENA’s environmental assessment requirement, even when such plans are being adjusted, as well as the provisions that allow the environmental variable not to be incorporated. Those provisions are contrary to art. 50 of the Constitución Política, from which the requirement that land-use planning instruments (instrumentos de planificación del territorio) and amendments thereto undergo environmental assessment has been derived. Likewise, these provisions violate art. 14 of the Convenio sobre la Diversidad Biológica, under which each Contracting Party—to the extent possible and as appropriate—must establish “appropriate procedures requiring environmental impact assessment of its proposed projects that are likely to have significant adverse effects on biological diversity.” They likewise violate the precautionary principle and the principles of non-regression to the detriment of fundamental rights, scientific protection, and progressivity.
Accordingly, sections 13.2.iii and 13.9 of the aforementioned Manual must be declared unconstitutional insofar as they provide that environmental feasibility is not required for adjustments and corrections to coastal regulatory plans in the ZMT, as must art. 14.7.1. a) and b), because it establishes that, in the case of adjustments and corrections to plans lacking environmental feasibility, it will not even be necessary to document the change before SETENA. Based on the foregoing, this declaration of unconstitutionality applies under art. 14.7.1 both to subsection a), referring solely to “adjustments and corrections”—even though the Procuraduría did not so consider—and to subsection b), since it is equally serious not to require an environmental assessment by Nombre3763 in cases involving adjustments and corrections and in other cases where the regulatory plan currently in force lacks environmental feasibility and it is deemed unnecessary to submit the corresponding documentation to SETENA, as indicated in the preceding whereas clauses (considerandos).
For their part, sections 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 in their entirety, and 14.6, 14.12, and 14.13 are not unconstitutional provided they are interpreted to mean that, regardless of the classification assigned to possible changes that may be made to a regulatory plan and regardless of whether they reach or exceed 20% of the total usable area of the ZMT, they must always be referred to Nombre3763 so that this institution may conduct the appropriate environmental assessment and determine whether the proposed changes alter the environmental component (componente ambiental) of the area, and so that the procedures established therein are also followed at the appropriate procedural stage (momento procesal).
This Court wishes to make clear that, with respect to the integration and amendment of the environmental variable, the Manual must comply with the specific regulations governing strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) and with the guidelines and criteria established in that regard by the specialized technical body, as well as with the foregoing, in order to protect the right to the environment. Therefore, in every case, review by Nombre3763 and incorporation of the environmental variable into plans that do not already incorporate it will always be appropriate and necessary when so determined by the competent technical body and pursuant to the provisions currently governing the matter.
Justice Cruz Castro partially dissents (salva parcialmente el voto) and also declares section 14.5.2 of the challenged Manual unconstitutional. He also sets forth additional grounds (…)
Por tanto:
The constitutional challenge is partially granted.
Consequently, arts. 13.2.iii), 13.9, and 14.7.1 subsections a) and b) of the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the Maritime-Terrestrial Zone (Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en Zona Marítimo Terrestre) are annulled because they are contrary to section 50 of the Constitución Política, Article 14 of the Convenio sobre la Diversidad Biológica, the precautionary principle, and the principles of non-regression of fundamental rights, progressivity, and scientific protection in environmental matters.
Sections 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 in their entirety, and 14.6, 14.12, and 14.13 of that Manual are not unconstitutional provided they are interpreted to mean that, regardless of the classification assigned to possible amendments that may be made to a regulatory plan and the percentage of the total usable area of the Maritime-Terrestrial Zone that is to be changed, they must always be referred to the National Environmental Technical Secretariat so that this institution may conduct the appropriate environmental assessment and determine whether the proposed changes alter the environmental component of the area, and so that the procedures established therein are also followed at the appropriate procedural stage.
Justice Cruz Castro partially dissents and also declares section 14.5.2 of the challenged Manual unconstitutional. He also sets forth additional grounds.
This judgment is declaratory, and its effects are retroactive to the date of promulgation of the annulled regulations, without prejudice to rights acquired in good faith (derechos adquiridos de buena fe). A summary of this judgment shall be published in the Diario Oficial La Gaceta. It shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be served.”.
In light of those considerations, this Court’s intervention is necessary in the case under adjudication (sub iudice).
In this regard, as stated in the judgment cited above, the provisions of the “Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the Maritime-Terrestrial Zone” (“Manual para la elaboración de planes reguladores costeros en la Zona Marítimo Terrestre”), on which the respondent concejo de distrito based its actions, did not have the requisite normative rank (rango normativo) to eliminate the requirement contained in section 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which specifically provides: “Environmental impact assessment. Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat created under this law. Prior approval by that body shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects. Laws and regulations shall specify which activities, works, or projects require an environmental impact assessment.”.
Indeed, in the judgment cited, this Chamber declared Articles 13.2.iii), 13.9, and 14.7.1 subsections a) and b) unconstitutional because they exempted procedures for adjusting and correcting a coastal regulatory plan, such as those challenged here, from Nombre3763’s environmental impact assessment. Thus, in this Chamber’s judgment, such procedures require an analysis by the competent technical body in order to determine the corresponding environmental feasibility.
It is also worth noting that, since septiembre de 2022 (that is, before this Chamber issued judgment no. 2025003640 at 13:35 on 5 de febrero de 2025), Nombre3763 had already issued official letter no. SETENA-SG-0767-2022, addressed to INVU, concerning the “environmental feasibility requirement (requerimiento de viabilidad ambiental) for existing land-use plans (planes reguladores) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre),” which stated: “…what this Technical Secretariat cannot do is compel municipalities to submit their environmental technical studies for our assessment, since it is clear that this is a municipal decision that must be made in compliance with the regulations in force. It is clear that, under the concept of amendments set forth in D.E. N° 32967-MINAE, the categories of corrections, adjustments, and amendments as such described in the ICT Manual fall within that concept because, to a greater or lesser extent, they are amendments, they are changes; but it is even clearer that, by virtue of the logic, science, and technical expertise contemplated by our regulations, all amendments that, due to their substantive nature or underlying substance, require an environmental assessment (valoración ambiental) in view of their magnitude must be submitted to Nombre3763 for assessment (in accordance with the technical procedure described in D.E. N° 32967-MINAE), and each land-use plan proponent must determine the scope and content of the proposed adjustments pursuant to its powers (…)”.
Thus, the technical body had already indicated the need to subject all amendments to land-use plans (including adjustments and corrections) that warranted it because of the substance of what was intended to be adjusted to the corresponding environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). In this case, however, there is no evidence that the respondent local government conducted any substantive balancing in that regard; instead, the decision not to submit the adjustments and corrections to the land-use plans at issue to Nombre3763 was based solely on the fact that the manual cited above did not require it.
Accordingly, this Chamber finds that the respondent local government’s refusal to require the involvement of Nombre3763 for the corresponding environmental impact analysis (análisis de impacto ambiental) in the adjustment and correction proceedings at issue is contrary to Article 50 of the Constitución Política.
Therefore, the petition is granted with respect to the Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, under the terms stated in the operative portion of this decision.
V.Finally, as regards Nombre3763, any act or omission infringing fundamental rights is, a priori, ruled out as of the time the amparo petition (recurso de amparo) was filed, since, as indicated above, it was the respondent local government that decided not to request from it the corresponding environmental impact assessment relating to the proceedings concerning the land-use plans at issue.
The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, objects, or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device or produced using new technologies, these must be collected within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Notice is given that any material not collected within that period will be destroyed pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial" (approved by the Corte Plena in Article XXVI of session no. 27-11 of 22 de agosto de 2011 and published in Boletín Judicial no. 19 of 26 de enero de 2012) and Article LXXXI of the Consejo Superior del Poder Judicial session no. 43-12 of 3 de mayo de 2012.
Por tanto:
The petition is partially granted, solely with respect to the Concejo Municipal de Distrito de Cóbano. Favio José López Chacón and Ana Cristina Quirós Soto, in their respective capacities as municipal intendant and coordinator of the Departamento de Zona Marítimo Terrestre, both of the Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, or whoever holds those offices, are ordered to issue the necessary instructions, undertake the appropriate coordination, and make the necessary arrangements within the scope of their respective powers so that, IMMEDIATELY, they bring their actions into compliance with this Chamber’s judgment no. 2025003640 at 13:35 on 5 de febrero de 2025, which entails applying to Nombre3763 for the respective environmental assessment in the adjustment and correction proceedings concerning the coastal land-use plans for Punta Barrigona and Peñón de Arío. The respondent authority is warned that, pursuant to Article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, any person who receives an order issued in an amparo proceeding that they must comply with or enforce, and who fails to comply with or enforce it, shall be punished by imprisonment for three months to two years or a fine of twenty to sixty days, provided that the offense is not subject to a more severe penalty.
The Concejo Municipal de Distrito de Cóbano is ordered to pay the legal costs, damages, and losses caused, which shall be assessed during enforcement of the judgment before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa). In all other respects, the petition is denied. Let notice be served.
Fernando Castillo V.
Presiding Judge Fernando Cruz C.
Paul Rueda L.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Ingrid Hess H.
Jose Roberto Garita N.
CASE FILE N° 23-017459-0007-CO Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: Telf07 / Telf08. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección09, Dirección05, 100 meters south of the Perpetuo Socorro church).
Revisión del Documento SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del tres de octubre de dos mil veinticinco .
Recurso de amparo que se tramita en expediente nro. 23-017459-0007-CO, interpuesto por Nombre72989, cédula de identidad CED39593, en su condición de presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de Mal País y Santa Teresa, contra el CONCEJO MUNICIPAL DE DISTRITO DE CÓBANO.
Resultando:
5. Por escrito incorporado al expediente a las 16:25 horas de 9 de agosto de 2023, Ulises González Jiménez, intendente municipal del Concejo de Distrito de Paquera, manifiesta: “Después de leído el documento, me percato que los incidentes se refieren al distrito de Cóbano, por lo que les hago la observación clara, para que se notifique a la persona correcta.”.
El Magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y también declara inconstitucional, el numeral 14.5.2 del Manual impugnado. Asimismo, consigna razones adicionales. Esta sentencia es declarativa y sus efectos retroactivos a la fecha de promulgación de la normativa anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese esta sentencia en el Diario Oficial La Gaceta. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.”.
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
La coadyuvancia es una forma de intervención adhesiva que se da, cuando una persona actúa en un proceso, adhiriéndose a las pretensiones de algunas de las partes principales. En consecuencia, está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el resultado del recurso; sin embargo, al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará directamente afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento (véanse, entre otras, las sentencias n.°2010-000254, de las 11:28 horas el 08 de enero de 2010, y la n.° 2018019952 de las 9:30 horas de 30 de noviembre de 2018). En este caso, la Sala procede a admitir la coadyuvancia presentada por el señor Álvaro Sagot Rodríguez, por cuanto sí tiene un interés en el resultado de este proceso.
El recurrente manifiesta que el concejo de distrito accionado está en proceso de modificación de dos planes reguladores costeros diferentes en Cóbano; el de Punta Barrigona y el de Peñón de Arío. Refiere que el 28 de febrero de 2023 planteó ante la autoridad recurrida oposición contra el procedimiento de modificación de dichos planes, entre otros aspectos, debido a que no se pasó por el tamiz de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y porque, en el caso de Punta Barrigona, existe el Monumento Arqueológico Bosque Mar, el cual resguarda restos arqueológicos de gran relevancia según el Museo Nacional. Sin embargo, señala que la autoridad recurrida aún no ha resuelto nada al respecto y el procedimiento de modificación de los planes sigue adelante, lo cual puede implicar daños ambientales, culturales y arqueológicos irreversibles. Agrega que las modificaciones de dichos planes afectan sitios en la zona marítimo terrestre que son patrimonio natural de Estado, por lo que se requiere una evaluación ambiental estratégica aprobada por SETENA.
Destaca que la modificación de los planes reguladores podría acarrear concesiones ilimitadas en la zona a favor de hoteles y residencias. Argumenta que en el proyecto de modificación de plan regulador del Nombre72990 también existen inconsistencias muy serias. Explica que, pese a que una modificación pequeña en el plan regulador se quiera hacer pasar por un simple reajuste, hay bienes ambientales y arqueológicos en la zona altamente frágiles y vulnerables. Considera que es necesario que el concejo recurrido acuda a la Nombre3763 para que se aprueben los índices de fragilidad ambiental para ambos planes reguladores y así resguardar los bienes ambientales y arqueológicos en riesgo; sin embargo, acusa que el concejo se niega a hacerlo.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:
Otro motivante para efectuar el presente ajuste y rectificación de la lámina, ha sido la ausencia de componentes fundamentales, tales como coordenadas geográficas y el norte. Además, ha sido necesario actualizar la vialidad del Plan Regulador Costero Punta Barrigona, ya que se presenta un importante desfase entre la realidad y la lámina, que ha imposibilitado la tramitación de gran cantidad de expedientes de solicitud de concesión. Otro agravante que ha imposibilitado la tramitación de expedientes, ha sido el re amojonamiento de un sector de la lámina y la ubicación de mojones en un sector donde, al momento de realizar la lámina vigente, no contaba con mojones, estos defectos han sido subsanados en el actual ajuste y rectificación. Por último, se ha incluido las áreas de Patrimonio Natural del Estado (PNE), en el actual ajuste y rectificación. Esto de acuerdo con la última y vigente certificación de PNE, certificación ACT-PNE-003-2018. Para que, en adelante la lámina del plan regulador, incorpore este importante elemento ambiental.”. (Prueba documental).
Esto se hace visible, cuando se analizan las coordenadas geográficas indicadas en la lámina del plan regulador vigente, las cuales no coinciden con las coordenadas reales del sitio, quedando en evidencia el desfase que se presenta en la georreferenciación de la lámina. También se ha detectado un traslape lineal de aproximadamente 30 metros, entre los planes reguladores de Nombre72990 y Cocal del Peñón. En este aspecto, se ha tomado la decisión de ajustar el límite del plan regulador de Nombre72990 y respetar el definido en el plan regulador de Cocal del Peñón, ya que dicha franja del traslape se encuentra en concesión por parte de una sociedad y su concesión se dio basado en los usos definidos por la lámina de Cocal del Peñón. Una situación que ha motivado el actual ajuste y rectificación, ha sido una diferencia entre el límite de la Zona Restringida definida en el plan regulador vigente y la proyectada por medio de los sistemas de información geográfica, con los mojones georreferenciados del Institutito Geográfico Nacional (IGN).
Anteriormente quedaban áreas de ZMT sin zonificación por parte de la lámina vigente, pero el presente ajuste las incorpora y zonifica. Además, por distintos factores de desarrollo en la zona, ha sido necesario actualizar la vialidad del plan regulador costero de Nombre72990 e incluir una mayor cantidad de zonas de parqueo público, para que este sector turístico se encuentre dotado de una mejor infraestructura para el visitante y el habitante que disfrute de las playas, comprendidas dentro del área de influencia del plan regulador costero de Peñón de Arío. Otro aspecto incluido en el actual ajuste y rectificación, ha sido incluir las áreas de Patrimonio Natural del Estado (PNE), en el actual ajuste y rectificación. Esto de acuerdo con la última y vigente certificación de PNE, certificación ACT-OR-DR-1203-18. Para que, en adelante la lámina del plan regulador, incorpore este importante elemento ambiental.
Por último, se ha decidido realizar ajustes al reglamento del plan regulador, con el fin de subsanar algunas ambigüedades del mismo, indicar usos más pertinentes con el desarrollo actual del territorio y homogenizar los reglamentos de los planes reguladores que segmentan la Zona Marítimo Terrestre, en varios pequeños planes reguladores.”. (Prueba documental).
Este procedimiento podrá ser aplicado, tanto a aquellos instrumentos de planificación del territorio que se vayan elaborar o se encuentren en elaboración, como aquellos otros ya aprobados, pero que todavía no cuenten con la variable ambiental integrada en los mismos. …” (El destacado no forma parte del texto original). Lo anterior responde a lo establecido por la Sala Constitucional en los votos N° 2002-01220 del seis de febrero de 2002, N° 2005-02529 del nueve de marzo de 2005 y el N° 2005-097765 del 27 de julio de 2005 (entre otros); donde se menciona que la Incorporación a la Variable Ambiental en los Planes Reguladores, estarán sujetas a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, previo a su aprobación por las autoridades correspondientes. Que especialmente en el voto No. 2002 – 01220 sobre el expediente 01-002886-0007-CO del seis de febrero del 2002 la Sala estableció que es un requisito fundamental obtener la viabilidad ambiental en un Plan Regulador.
De conformidad con lo anterior corresponde que los municipios del país, apliquen el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-” (04/05/2006); en el ítem 5.13 del Anexo I, describe el “Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo”, así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes, incluyendo los procesos de modificaciones al mismo, lo que no puede esta Secretaría Técnica, es obligar a los municipios a someter sus estudios técnicos ambientales a valoración nuestra, puesto que es claro que esto es una decisión municipal que debe tomarse al amparo del acatamiento de la normativa vigente. Es claro que bajo el concepto de modificaciones que plantea el D.E.
N° 32967-MINAE, las categorías de rectificaciones, ajustes y modificaciones propiamente dichas que describe el Manual del ICT tienen cabida pues con mayor o menor magnitud son modificaciones, son cambios; pero es aún más claro que en virtud de la lógica, la ciencia y la técnica que plantea nuestra normativa, a Nombre3763 deben someterse a valoración (conforme el procedimiento técnico que describe el D.E. N° 32967-MINAE) todas aquellas modificaciones que de manera sustantiva o que por el fondo, requieran una valoración ambiental vista su magnitud, y esta determinación del alcance y contenido de los ajustes propuestos debe hacerla cada proponente de plan regulador al amparo de sus competencias (…)”. (Ad effectum videndi expediente nro. 22-018256-0007-CO y prueba documental).
En el sub lite, el recurrente manifiesta que el concejo de distrito accionado está en proceso de modificación de dos planes reguladores costeros diferentes en Cóbano; el de Punta Barrigona y el de Peñón de Arío. Refiere que el 28 de febrero de 2023 planteó ante la autoridad recurrida oposición contra el procedimiento de modificación de dichos planes, entre otros aspectos, debido a que no se pasó por el tamiz de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y porque, en el caso de Punta Barrigona, existe el Monumento Arqueológico Bosque Mar, el cual resguarda restos arqueológicos de gran relevancia según el Museo Nacional. Sin embargo, señala que la autoridad recurrida aún no ha resuelto nada al respecto y el procedimiento de modificación de los planes sigue adelante, lo cual puede implicar daños ambientales, culturales y arqueológicos irreversibles. Agrega que las modificaciones de dichos planes afectan sitios en la zona marítimo terrestre que son patrimonio natural de Estado, por lo que se requiere una evaluación ambiental estratégica aprobada por SETENA.
Destaca que la modificación de los planes reguladores podría acarrear concesiones ilimitadas en la zona a favor de hoteles y residencias. Argumenta que en el proyecto de modificación de plan regulador del Nombre72990 también existen inconsistencias muy serias. Explica que, pese a que una modificación pequeña en el plan regulador se quiera hacer pasar por un simple reajuste, hay bienes ambientales y arqueológicos en la zona altamente frágiles y vulnerables. Considera que es necesario que el concejo recurrido acuda a la Nombre3763 para que se aprueben los índices de fragilidad ambiental para ambos planes reguladores y así resguardar los bienes ambientales y arqueológicos en riesgo; sin embargo, acusa que el concejo se niega a hacerlo.
Del estudio de los autos se tiene por demostrado, que, en 2021, el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano inició procedimientos de ajuste y rectificación del Plan Regulador Costero de Punta Barrigona y del Plan Regulador Costero de Peñón de Ario. En el documento denominado “AJUSTE PARCIAL Y RECTIFICACIÓN TÉCNICA DE LA LÁMINA DE ZONIFICACIÓN Y VIALIDAD DEL PLAN REGULADOR COSTERO PUNTA BARRIGONA”, de octubre de 2022, el gobierno local accionado indicó como justificación general: “La lamina del Plan Regulador Costero Punta Barrigona, tuvo su aprobación inicial por parte del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), el 21 de octubre de 1992. Como es lógico deducir, fue elaborado aproximadamente hace 29 años. Dentro de este plazo, se ha visto la necesidad de actualizar y por ende modernizar el plan regulador costero Punta Barrigona. Ya que fue elaborado por medio de técnicas analógicas con grandes imprecisiones, las que han sido reemplazas por métodos digitales más precisos como los Sistemas de Información Geográficos (SIG).
Este desface de tecnologías en el presente plan regulador, hace que trabajar con él en forma digital sea complicado e impreciso, ya que, al escanearse la lámina física original, se distorsiona y pierde proporciones. Otro motivante para efectuar el presente ajuste y rectificación de la lámina, ha sido la ausencia de componentes fundamentales, tales como coordenadas geográficas y el norte. Además, ha sido necesario actualizar la vialidad del Plan Regulador Costero Punta Barrigona, ya que se presenta un importante desfase entre la realidad y la lámina, que ha imposibilitado la tramitación de gran cantidad de expedientes de solicitud de concesión. Otro agravante que ha imposibilitado la tramitación de expedientes, ha sido el re amojonamiento de un sector de la lámina y la ubicación de mojones en un sector donde, al momento de realizar la lámina vigente, no contaba con mojones, estos defectos han sido subsanados en el actual ajuste y rectificación.
Por último, se ha incluido las áreas de Patrimonio Natural del Estado (PNE), en el actual ajuste y rectificación. Esto de acuerdo con la última y vigente certificación de PNE, certificación ACT-PNE-003-2018. Para que, en adelante la lámina del plan regulador, incorpore este importante elemento ambiental.”. En el documento denominado “AJUSTE PARCIAL Y RECTIFICACIÓN TÉCNICA DE LA LÁMINA DE ZONIFICACIÓN Y VIALIDAD DEL PLAN REGULADOR COSTERO PEÑÓN DE ARÍO”, de noviembre de 2022, el gobierno local accionado indicó como justificación general: “La lamina del plan regulador costero de Peñón de Arío, tuvo su aprobación inicial por parte del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), el 6 de abril de 1994. Como es lógico deducir, fue elaborado aproximadamente hace 26 años. Dentro de este plazo, se ha visto la necesidad de actualizar y por ende modernizar el plan regulador costero Nombre72990. Ya que fue elaborado por medio de técnicas analógicas con grandes imprecisiones, las que han sido reemplazas por métodos digitales más precisos como los Sistemas de Información Geográficos (SIG).
Este desfase de tecnologías en el presente plan regulador, hace que trabajar con él en forma digital sea complicado e impreciso, ya que, al escanearse la lámina física original, se distorsiona y pierde proporciones. Esto se hace visible, cuando se analizan las coordenadas geográficas indicadas en la lámina del plan regulador vigente, las cuales no coinciden con las coordenadas reales del sitio, quedando en evidencia el desfase que se presenta en la georreferenciación de la lámina. También se ha detectado un traslape lineal de aproximadamente 30 metros, entre los planes reguladores de Nombre72990 y Cocal del Peñón. En este aspecto, se ha tomado la decisión de ajustar el límite del plan regulador de Nombre72990 y respetar el definido en el plan regulador de Cocal del Peñón, ya que dicha franja del traslape se encuentra en concesión por parte de una sociedad y su concesión se dio basado en los usos definidos por la lámina de Cocal del Peñón.
Una situación que ha motivado el actual ajuste y rectificación, ha sido una diferencia entre el límite de la Zona Restringida definida en el plan regulador vigente y la proyectada por medio de los sistemas de información geográfica, con los mojones georreferenciados del Institutito Geográfico Nacional (IGN). Anteriormente quedaban áreas de ZMT sin zonificación por parte de la lámina vigente, pero el presente ajuste las incorpora y zonifica. Además, por distintos factores de desarrollo en la zona, ha sido necesario actualizar la vialidad del plan regulador costero de Nombre72990 e incluir una mayor cantidad de zonas de parqueo público, para que este sector turístico se encuentre dotado de una mejor infraestructura para el visitante y el habitante que disfrute de las playas, comprendidas dentro del área de influencia del plan regulador costero de Peñón de Arío. Otro aspecto incluido en el actual ajuste y rectificación, ha sido incluir las áreas de Patrimonio Natural del Estado (PNE), en el actual ajuste y rectificación.
Esto de acuerdo con la última y vigente certificación de PNE, certificación ACT-OR-DR-1203-18. Para que, en adelante la lámina del plan regulador, incorpore este importante elemento ambiental. Por último, se ha decidido realizar ajustes al reglamento del plan regulador, con el fin de subsanar algunas ambigüedades del mismo, indicar usos más pertinentes con el desarrollo actual del territorio y homogenizar los reglamentos de los planes reguladores que segmentan la Zona Marítimo Terrestre, en varios pequeños planes reguladores.”. En el oficio nro. SETENA-SG-0767-2022 de 9 de septiembre de 2022, dirigido al INVU, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental indicó: 2). Respecto al requerimiento de viabilidad ambiental en planes reguladores vigentes de zona marítimo terrestre. Se ha planteado el cuestionamiento respecto al requerimiento de viabilidad ambiental conforme lo que señala el punto 14.
CAMBIOS A PLANES REGULADORES VIGENTES del Manual Elaboración Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre, del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), Alcance N° 139 a la Gaceta N° 135 del 14 julio 2021; ha de acotarse que el Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC “Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental” (28/06/2004), indica: “Artículo 67.- Integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores y otra planificación de uso del suelo. … La introducción de la variable ambiental en los planes reguladores o cualquier otro instrumento de planificación del territorio deberá sujetarse al procedimiento técnico para la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores establecido en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA- Parte III). Este procedimiento podrá ser aplicado, tanto a aquellos instrumentos de planificación del territorio que se vayan elaborar o se encuentren en elaboración, como aquellos otros ya aprobados, pero que todavía no cuenten con la variable ambiental integrada en los mismos. …” (El destacado no forma parte del texto original).
Lo anterior responde a lo establecido por la Sala Constitucional en los votos N° 2002-01220 del seis de febrero de 2002, N° 2005-02529 del nueve de marzo de 2005 y el N° 2005-097765 del 27 de julio de 2005 (entre otros); donde se menciona que la Incorporación a la Variable Ambiental en los Planes Reguladores, estarán sujetas a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, previo a su aprobación por las autoridades correspondientes. Que especialmente en el voto No. 2002 – 01220 sobre el expediente 01-002886-0007-CO del seis de febrero del 2002 la Sala estableció que es un requisito fundamental obtener la viabilidad ambiental en un Plan Regulador. De conformidad con lo anterior corresponde que los municipios del país, apliquen el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-” (04/05/2006); en el ítem 5.13 del Anexo I, describe el “Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo”, así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes, incluyendo los procesos de modificaciones al mismo, lo que no puede esta Secretaría Técnica, es obligar a los municipios a someter sus estudios técnicos ambientales a valoración nuestra, puesto que es claro que esto es una decisión municipal que debe tomarse al amparo del acatamiento de la normativa vigente.
Es claro que bajo el concepto de modificaciones que plantea el D.E. N° 32967-MINAE, las categorías de rectificaciones, ajustes y modificaciones propiamente dichas que describe el Manual del ICT tienen cabida pues con mayor o menor magnitud son modificaciones, son cambios; pero es aún más claro que en virtud de la lógica, la ciencia y la técnica que plantea nuestra normativa, a Nombre3763 deben someterse a valoración (conforme el procedimiento técnico que describe el D.E. N° 32967-MINAE) todas aquellas modificaciones que de manera sustantiva o que por el fondo, requieran una valoración ambiental vista su magnitud, y esta determinación del alcance y contenido de los ajustes propuestos debe hacerla cada proponente de plan regulador al amparo de sus competencias (…)”. La audiencia pública atinente al proceso de ajuste y rectificación de los planes reguladores de marras se realizó el 8 de febrero de 2023.
Al momento de interposición del recurso, el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano no había gestionado la valoración y licencia ambiental por parte de Setena, por tratarse de procedimientos de “ajuste y rectificación” y no de “modificación” de los planes reguladores de marras.
Sobre el particular, el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano explica que ese gobierno local está tramitando un procedimiento de ajuste y rectificación del Plan Regulador Costero de Punta Barrigona y del Plan Regulador Costero de Peñón de Arío. Asimismo, arguye que dicho procedimiento se ha efectuado en apego al “Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros”, el cual no exige la intervención de Nombre3763 en los casos atinentes a “ajuste y rectificación” de un plan regulador.
Ahora bien, en consideración a que, los artículos 13.2 inciso iii, 13.6, 13.7, 13.9, 14.5.1 y 14.5.2 en los párrafos del 1 al 6, incluyendo el párrafo 9, 14.6, 14.7, 14.12 y 14.13, todos del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre, se encontraban impugnados en la acción de inconstitucionalidad nro. 23-025914-0007-CO, y a que, justamente, en dicha acción se cuestionaba que en tales procesos de ajuste y rectificación no se requería la intervención de Nombre3763, mediante la resolución nro. 2023029056 de las 10:10 horas de 10 de noviembre de 2023, la Sala dispuso suspender la tramitación de este recurso hasta tanto no fuera resuelta la acción de inconstitucionalidad aludida.
Ahora bien, mediante la sentencia nro. 2025003640 de las 13:35 horas de 5 de febrero de 2025, este Tribunal resolvió dicho proceso de constitucionalidad, y dispuso:
“SOBRE LOS AJUSTES, RECTIFICACIONES O MODIFICACIONES A PLANES REGULADORES COSTEROS EN LA ZMT, SEGÚN EL MANUAL IMPUGNADO Ha quedado acreditado que el argumento principal de la acción de inconstitucionalidad radica en que el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros ‒aquí impugnado parcialmente‒ exige que las modificaciones que se hagan a esos instrumentos de planificación territorial deban ser analizados por Nombre3763 para incorporar la variable ambiental, en tanto, cuando se trata de hacerles ajustes o rectificaciones, tales cambios pueden ser autorizados y ejecutados sin la intervención de esa Secretaría Técnica y sin la exigencia del estudio que sea procedente ‒como puede ser una evaluación ambiental estratégica‒, siendo el criterio del accionante que, por tratarse de planes reguladores costeros en ZMT en donde existen zonas de alta fragilidad ambiental, resulta necesario que la Nombre3763 participe en todos los casos, sin diferenciar si se trata de modificaciones, ajustes o rectificaciones.
La PGR resume el objeto de esta acción en los siguientes términos:
“El argumento principal de la acción es que el Manual exime a los ajustes y rectificaciones de los planes reguladores costeros de ser revisados por la Secretaría Técnica de Nacional Ambiental, es decir, que conforme con las normas impugnadas, a esos cambios no se les debe incorporar la variable ambiental y se fijan umbrales que determinan cuándo sí es necesaria la viabilidad ambiental y cuándo no, sin ningún sustento técnico. Considera que, en apego al artículo 50 Constitucional, lo correcto es que la evaluación ambiental se aplique a cualquier cambio, sin exclusión alguna. Y, por ello, el accionante estima que se violentan los artículos 7, 9, 50 y 89 de la Constitución Política y los principios de tutela científica, el principio de no regresión, el de progresividad y el principio precautorio”. (Lo destacado no corresponde al original).
A partir de las normas del Manual impugnado está claro que los planes reguladores costeros en la ZMT que sean nuevos deberán ajustarse a la normativa ambiental vigente en todos los aspectos que sean necesarios; tema que en todo caso no fue alegado en la acción de inconstitucionalidad, por lo tanto, en cuanto a este extremo, no habría vulneración al Derecho de la Constitución.
Por el contrario, el problema surge a partir de los planes reguladores que ya están en ejecución o que estén aprobados, pues de las normas impugnadas de ese Manual se desprende que ciertamente los arts. 13.2.iii), 13.9, 14.5.1 y 14.5.2, 14.6, 14.7 a) y b) se refieren a la posibilidad de realizar “ajustes o rectificaciones” a esos instrumentos de planificación territorial, sin que sea exigido acudir a Nombre3763 para realizar la correspondiente evaluación ambiental ‒según proceda en cada caso concreto‒, lo que no sucede si se trata de una “modificación” de un plan regulador costero en ZMT, en donde claramente está establecido que sí es necesario que el asunto sea conocido por la SETENA.
Para ilustrar lo anterior y realizar el análisis de constitucionalidad se transcribe en lo conducente el art. 13 del manual bajo examen, que dispone lo siguiente:
13. REUNIONES DE INFORMACIÓN Y AUDIENCIA PÚBLICA 13.1 Durante el período de elaboración de la propuesta de plan regulador, para propiciar la participación ciudadana, la Municipalidad llevará a cabo, al menos una reunión de información, que tendrá por objetivo informar sobre los propósitos y características del trabajo que se está realizando.
13.2 Para convocar a una audiencia pública, la municipalidad deberá asegurar que se han cumplido de previo los siguientes requisitos:
i. Viabilidad Ambiental emitida por Nombre3763 (a la documentación ambiental que acompaña la Propuesta del Plan Regulador) según normativa vigente en esta materia.
ii. Aprobación inicial de la propuesta por parte del ICT y del INVU.
iii. En los casos de ajuste o rectificación, no se requiere contar con viabilidad ambiental otorgada por Nombre3763 para la audiencia pública. No obstante, dichos cambios deben ser documentados ante esta Institución previamente.
(…)
13.9 En los casos de ajuste o rectificación, no se requiere contar con viabilidad ambiental otorgada por Nombre3763 para audiencia pública; no obstante, dichos cambios deben ser documentados ante esta Institución. (Lo resaltado no corresponde al original).
Como punto de partida, debe quedar claro que a este Tribunal no le corresponde determinar la definición adecuada de lo que debería considerarse como un “ajuste, rectificación o modificación” de un plan regulador costero en ZMT; de igual manera, tampoco es de su competencia establecer la conveniencia o no de que unos u otros ameriten o no la intervención de la SETENA, o bajo qué supuestos no sería necesario, pues esos temas resultan ser propios de legalidad y deberán ser determinados por las autoridades competentes en la materia. Igualmente, no es competencia de este Tribunal establecer cuál normativa resulta aplicable (decretos 32967, 31849, o el 43898, etc.), que han sido señalados por los representantes de las instituciones a las que se les otorgó audiencia en la resolución de curso de esta acción, toda vez que ello es materia propia de conocimiento de la SETENA. Ahora bien, lo que sí es competencia de este Tribunal es determinar si las disposiciones bajo análisis contravienen la obligación que se deriva del art. 50 de la Constitución Política de velar por la tutela y protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Al respecto, como se ha derivado de dicho numeral, ante cualquier duda sobre la posibilidad de que las actividades humanas tengan impacto en el ambiente será necesario que se realicen las valoraciones técnicas pertinentes, tal como lo dispone el art. 17 de la LOA mencionado supra. Esta norma es muy clara al indicar que toda aquella actividad humana que incida en el ambiente y que esté determinada en la ley y en los reglamentos deberá someterse a una evaluación de impacto ambiental, lo cual ha sido reconocido por este Tribunal:
“Podemos afirmar que el Estado tiene la obligación de realizar estudios técnicos en materia ambiental y la evaluación de impacto ambiental. Al respecto, esta Sala, en la sentencia número 200815315 de las 14:59 horas del 10 de octubre de 2008, ha establecido la necesidad de que determinadas actividades cuenten con una evaluación de impacto ambiental aprobada. Esto debido a que tal procedimiento administrativo permite identificar y predecir desde un punto de vista técnico-científico los efectos que una actividad puede provocar sobre el ambiente” (ver sentencia n.°2023-017109).
Como ya se advirtió, este Tribunal ha señalado que la inclusión de la variable ambiental es un requisito que condiciona la constitucionalidad de los instrumentos de planificación territorial en los cuales obviamente interviene la actividad humana. En la supra citada sentencia n.°2024-013166 la Sala realizó las siguientes consideraciones:
“La forma de planificar el desarrollo de actividades humanas tiene un impacto significativo en el ambiente, que podrá ser negativo o positivo según los usos y actividades que se autoricen. De esta manera, la incorporación de variables ambientales y el sometimiento de los planes reguladores a un proceso de evaluación ambiental, son imperativos que se derivan de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional”. (Sentencia n.°2006-013028) Dichas consideraciones fueron reiteradas parcialmente en la sentencia n.°2010-012458, en la que además se agregó que la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores está subordinada y sometida a la legislación tutelar ambiental y al principio precautorio y proteccionista del ambiente recogido en el art. 50 constitucional”. (Lo destacado no corresponde al original).
Ahora bien, resulta evidente que el Estado está llamado como un todo para la defensa del medio ambiente por lo que se ha delegado en el MINAE y, específicamente en la SETENA, buena parte de las competencias en esta materia, sin descargar a los otros entes públicos de sus responsabilidades en este campo. No obstante, es menester aclarar que el Estado, en sentido amplio, es el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es decir, si bien el Estado central delega la defensa del ambiente en el ministerio en cuestión, esto no elimina la responsabilidad que tienen las demás instituciones del Estado en esta materia y por ello también se ha expresado la necesidad de que exista una coordinación entre las dependencias públicas que busque garantizar la protección del ambiente. Sobre el particular, en los artículos 13.6, 13.7, 14.12 y 14.13 de Manual bajo estudio, se observa que esa coordinación se hace presente, pues además de la participación ciudadana que se puede llevar a cabo en una audiencia pública, se hace necesario que cualquier cambio que se realice en un plan regulador costero en ZMT tenga la aprobación del Concejo Municipal, del INVU y del ICT, se someta a los procedimientos ahí señalados, para luego ser publicado en el Diario Oficial La Gaceta, con lo cual, además de la colaboración interinstitucional, se favorezca la publicidad. Sobre el particular, en la sentencia n.°2010-006922 se dijo lo siguiente:
“En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo– de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el (sic) peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central – Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial.
Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas”.
Específicamente, en lo que a la incorporación de la variable ambiental se refiere, este Tribunal ha reconocido que Nombre3763 es la institución competente para determinar cuándo procede o no su intervención, ello por cuanto es el órgano competente especializado para armonizar el impacto ambiental con la actividad humana ‒procesos productivos‒ (según el art. 83 de la LOA) y, por lo tanto, el encargado de llevar a cabo los procedimientos de evaluación de impacto ambiental conforme con las regulaciones vigentes.
VI.Ahora bien, partiendo de lo dicho supra y del resguardo que debe haber de las disposiciones constitucionales, resulta claro que las normas del Manual que se impugnan y que eximen de efectuar la valoración ambiental del SETENA, en aquellos casos en que se hagan “ajustes y rectificaciones” a planes reguladores que no la posean o que no estén actualizados –arts. 13.2.iii), 13.9 y 14.7.1 incisos a) y b)–, resultan contrarias al interés de protección que rodea al derecho al ambiente y ameritan la declaratoria de inconstitucionalidad con sustento en varias justificaciones.
Efectivamente, en los términos del art. 17 de la LOA, el citado Manual no tiene el rango normativo para eliminar tal exigencia, como este lo pretende, pese a que un ajuste o una rectificación podría provocar serias lesiones al derecho al ambiente.
Por otra parte, tampoco consta en autos que, previo a eliminar tal exigencia, se hubieran realizado estudios técnicos que de manera fehaciente e indubitable pudieren haber determinado que no era necesario acudir a Nombre3763 en esos supuestos, a pesar de que están de por medio zonas costeras con alta fragilidad ambiental en ZMT y, como se dijo, posibles afectaciones al derecho al ambiente a partir de los eventuales cambios que se hicieren al plan regulador costero en ZMT. Lo anterior puede resultar contradictorio con lo que mencionan los artículos 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2, 14.6, 14.12 y 14.13 acá impugnados del Manual, a partir de los cuales no solo se desprende la necesaria coordinación interinstitucional y la participación ciudadana, sino también la ineludible existencia y presentación ante las instituciones ahí citadas de un mínimo de informes técnicos y de resolución de observaciones surgido del proceso de consulta.
Ahora bien, esa documentación no va en la línea de demostrar técnicamente la exoneración que se hace de la valoración ambiental por parte de la SETENA. Pero estos artículos no serían de suyo inconstitucionales en la medida en que se interprete que los posibles cambios a los que se refiere siempre deberán ser remitidos a la SETENA, para que haga la valoración ambiental que corresponda, y que los procedimientos a los que alude deberán sujetarse a esa exigencia en aras de no lesionar el art. 50 constitucional.
También interesa destacar que la propia PGR ha manifestado a este Tribunal que, en el caso concreto, la clasificación sobre “ajustes, rectificaciones y modificaciones” y el hecho de que las dos primeras no requieran someterse a conocimiento de Nombre3763 de previo a su aprobación fueron unas decisiones incorporadas al Manual impugnado por parte del ICT y del INVU, que son dos instituciones que no tienen competencia técnica para determinar los parámetros según los cuales, un ajuste, una rectificación o una modificación de un plan regulador costero en ZMT deben ser sometidos a valoración de Nombre3763. Por eso ‒en criterio de la PGR‒ tal clasificación no tiene sustento ni respaldo en la normativa vigente. En ese sentido, recuerda ese órgano asesor que si bien es cierto el art. 46 del Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental ‒decreto ejecutivo n.°43898 de 21 de diciembre de 2022‒ establece algunas reglas sobre la modificación de viabilidades ambientales ya otorgadas y utiliza como parámetro una alteración de más de un 20%, también lo es que tales regulaciones no se refieren a instrumentos de planificación territorial.
Por otra parte, si se tratara de la exigencia de realizar una evaluación ambiental estratégica, la PGR recuerda que esta se regula en el Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) ‒decreto n.°32976 de 20 de febrero de 2006‒ y, en relación con ese instrumento en específico, debe tenerse en cuenta que la Nombre3763 ha manifestado que, bajo el concepto de “modificaciones” que plantea ese decreto, las categorías de rectificaciones, ajustes y modificaciones propiamente dichas que se describen en el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la ZMT ‒acá impugnado parcialmente‒ se refieren a cambios que –en virtud de la lógica, la ciencia y la técnica que plantea la normativa– requerirían una valoración ambiental cuando se trate de transformaciones que, de manera sustantiva o por el fondo y vista su magnitud, deban someterse a criterio de la Nombre3763 para que ésta determine lo procedente (ver oficio n.° SETENA-SG-0767-2022 de 9 de setiembre de 2022, aportado por el Secretario General de la Nombre3763 en el expediente tramitado en este Tribunal bajo el n.°22-018256-0007-CO).
En esta materia debe tenerse presente que es Nombre3763 y no a este Tribunal la que, con criterios técnicos, determinará cuál instrumento de evaluación ambiental será el más conveniente o adecuado a exigir para incorporar la variable ambiental, así como también la normativa que considere que sea aplicable. En lo que a este Tribunal le corresponde analizar, debe quedar claro que la especial protección constitucional del ambiente impone un exhaustivo estudio de las razones que sustenten ese tipo de determinaciones en el contexto de los diversos niveles que componen la ZMT con sus diferentes ecosistemas y su fragilidad ambiental, así como de las relaciones del ambiente con el entorno antropológico y, dentro de éste, las incidencias sociales, económicas, culturales, entre otras, que pudieren influir en las decisiones a tomar; sin embargo, en este proceso no puede olvidarse que, cuando se pretenden hacer variaciones de la naturaleza del dominio público ambiental, la ausencia de rigor técnico quebranta, aún por el mero riesgo o duda, el contenido del art. 50 de la Constitución Política.
Por tal motivo, la permisibilidad para la realización de actividades humanas dentro de esos espacios territoriales, sin la debida ponderación del impacto que puedan llegar a producir en el medio, es un aspecto que debe ser advertido y analizado con sumo cuidado y con criterios técnicos. En tal sentido, este Tribunal ha manifestado lo siguiente:
“En efecto, la variación de uso de un bien al que tradicionalmente se ha conferido un régimen de protección ambiental, precisa de las valoraciones de orden técnico sobre las consecuencias que esas nuevas incursiones antrópicas llegarán a producir en el ecosistema, así como si son congruentes con el medio, bajo un contexto de sostenibilidad ambiental. Esto implica ponderar conductas permitidas, acciones y procedimientos correctivos, medidas de mitigación, acciones compensatorias, entre otra serie de consideraciones que se echan de menos en este expediente. Tal falencia, como se ha expuesto, supone lesiones de orden sustancial que esta Cámara no puede inadvertir si se entiende que el patrimonio público, desde el plano conceptual, dice del conjunto de bienes que por ley (o norma superior) se encuentran afectos a un uso y fin público (Sentencia n.°2022-022606).
Un ajuste o una rectificación puede significar una alteración importante que implique serias repercusiones en el ambiente, como bien podría ser los ejemplos que brinda la PGR, según los cuales un aumento o disminución en los límites o las áreas de los polígonos que demarcan los usos de suelo en la zonificación vigente y los cambios en la distribución de los usos de suelo en la zonificación implican modificaciones en los usos de suelo permitidos, lo que podría no ajustarse a la capacidad de carga ambiental determinada para cada zona y, con ello, se estarían variando los usos posibles. Esto es particularmente grave si se hace sin estudios técnicos y sin la valoración ambiental previa que acredite la posibilidad de llevar a cabo esas actividades según la nueva delimitación. En ese sentido, las opciones que brindan los arts. 13.6 y 13.7 acá impugnados, en cuanto a enviar para su aprobación al INVU y al ICT el acuerdo del Concejo Municipal, el informe técnico y la resolución de observaciones resultado de la consulta no sustituyen en modo alguno la necesidad de otro tipo de pericias técnicas que permitan justificar las razones por las cuales los cambios hechos al plan regulador costero en ZMT.
Por tal motivo, no eximen necesariamente de que deban ser valorados ambientalmente por la SETENA. Por ello, esos numerales no son inconstitucionales, en la medida en que se interprete que cualquier cambio deberá ser valorado por la SETENA.
Recuérdese que la capacidad de carga es la cantidad máxima de individuos en una población que un hábitat puede soportar conforme a sus recursos, sin que se produzcan efectos adversos para esa población ni para el ambiente; y entre las variables que determinan la capacidad de carga de una especie se encuentran el alimento, el agua, los aspectos demográficos, el clima y el refugio, entre otras. La capacidad de carga no es fija ni estática: puede variar según la temporada, de año a año, según la implementación de tecnologías o la disminución del tamaño de la población, entre otras. Sobre el particular, interesa destacar que la PGR ha manifestado que, por ejemplo, la posibilidad de ajustar un plan regulador costero al reamojonamiento de la zona marítimo terrestre puede significar un desplazamiento del espacio geográfico cubierto por el instrumento de planificación, por lo que se estarían abarcando espacios cuya capacidad de carga ambiental se vería afectada, lo cual se agrava si no ha sido analizada previamente.
También el ajuste de los retiros de edificaciones, alturas, coberturas, áreas mínimas o máximas de lotes que son factores constructivos y de uso de suelo cuya determinación depende de la capacidad de carga ambiental del terreno podrían lesionar seriamente el derecho al ambiente, si se autorizan sin la correspondiente valoración ambiental. Además, no puede dejarse de lado que, en los últimos años, el turismo ha sido un elemento que se ha colocado en los primeros niveles de ingreso de divisas al país; sin embargo, está más que demostrado ‒a nivel mundial‒ que un excesivo uso de ese recurso puede ocasionar serios daños ambientales en zonas de alta fragilidad ambiental, lo cual es otra razón que justifica la necesidad de que cualquier cambio que se vaya a plantear en un plan regulador costero en ZMT (ajuste o rectificación) debe contar con el análisis correspondiente por parte de la SETENA, a fin de incorporar la variable ambiental y, de este modo, asegurar que el cambio propuesto en los alineamientos respectivos no supone desproteger algún área en concreto de especial protección medio ambiental, lo que sin duda alguna incluye el contenido y los procedimientos estipulados en los arts. 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2., 14.6, 14.7.1 incisos a) y b), 14.12 y 14.13 acá impugnados.
Este Tribunal también ha manifestado que la emisión de un plan regulador supone que se han realizado los estudios técnicos para determinar la aptitud de cada área, y que su ejecución ‒aun cuando sean anteriores a la normativa que exigía la incorporación de la variable ambiental‒ queda supeditada al cumplimiento de esos requisitos (ver sentencias 2006-006346 y 2013-012973), así como también a que se realicen los procedimientos establecidos, como serían los dispuestos en los numerales impugnados 13.6, 13.7, 14.6, 14.12 y 14.13 del Manual de cita. Finalmente, una razón muy válida es el reconocimiento que ha hecho este Tribunal del principio de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado y que se deriva de lo indicado en el numeral 50 constitucional, al establecer la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual se constituye en el garante de la protección y tutela del medio ambiente y de los recursos naturales.
VII.Por otra parte, debe tomarse en cuenta que la propia Nombre3763 ha señalado que el factor para determinar si un cambio de plan regulador tiene que ser evaluado ambientalmente, no debería limitarse a un porcentaje del 20% como se establece en la normativa del Manual que está siendo impugnado, sino que el elemento decisivo debe ser si el cambio que se pretende hacer al instrumento de planificación, implica una modificación en los usos de suelo permitidos, en el espacio geográfico que abarca el plan regulador y de que se trate de un cambio que tenga repercusiones en cuanto a la capacidad de carga ambiental del área planificada. En este punto, es preciso detenerse a valorar que el 20% establecido por el Manual ‒numeral 14.5.2 y 14.6 en lo que a ese porcentaje se refiere‒, bien podría tratarse de un espacio pequeño pero muy significativo en términos de la fragilidad ambiental que tiene la zona; de igual forma, podría ser extenso, lo cual dependerá del área total que abarque el plan regulador costero y que podría no ser tan significativo en términos de la carga ambiental.
En consecuencia, sería muy grave permitir que con la sola consideración del porcentaje ‒20%‒ se lleven a cabo rectificaciones, ajustes o cambios a un plan regulador costero en ZMT, sin que se analicen previamente las condiciones y limitantes ambientales por parte de la SETENA. Tampoco se ha logrado demostrar que ese porcentaje haya sido determinado por estudios o criterios técnicos debidamente allegados al expediente, ni consta que se haya analizado científicamente lo que sucedería con los efectos individuales de los cambios ‒en actividades actuales y futuras‒, ni mucho menos con los acumulativos que, en caso de ser significativos en el entorno, pueden representar un riesgo importante para el medio ambiente. Esto, sobre todo cuando se piensa en la existencia de múltiples proyectos costeros ‒existentes, en construcción y los futuros‒ que, al no remitirse a Nombre3763 para su valoración pueden no estar siendo considerados.
Por el contrario, al realizarse una valoración ambiental por esa institución se deberá llevar a cabo ese análisis de efectos acumulativos y la medición de la sumatoria de estos impactos negativos, lo que arrojaría la visión de integralidad que es necesaria en la ZMT, en la que existen áreas de alta fragilidad ambiental. Desde esta perspectiva, sería altamente peligroso que, atendiendo la normativa del Manual que está siendo impugnada, un plan regulador costero en ZMT sufra cambios importantes sin incorporar la variable ambiental y que luego ello permita el otorgamiento de concesiones sobre un bien demanial de alta fragilidad ambiental, con el consiguiente desarrollo de construcciones y la incorporación de muchas actividades humanas. Entonces, todo eso se estaría permitiendo sin haberse determinado previamente, de manera técnica y certeramente, la capacidad de carga ambiental de esa zona, con lo cual es más que evidente la directa y alta incidencia de ese Manual en la forma en que se pudieren llevar a cabo los cambios a los planes reguladores costeros en ZMT.
En esta materia existe el peligro de que cualquier cambio se intente hacer pasar como un simple e inofensivo ajuste o rectificación con la intención de no acudir a SETENA; sin embargo, permitirlo podría acarrear graves consecuencias para el ambiente en zonas que son altamente frágiles y vulnerables, por lo que, en atención al principio precautorio, se hace necesario pensar anticipadamente en los posibles daños en los elementos que integran el ambiente y adoptar medidas tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, entre ellas, todas la que puedan evitar, prevenir o contener la posible afectación a ese derecho. Sobre este punto, este Tribunal ha manifestado lo siguiente:
“De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible – o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Asimismo, el principio precautorio aplica cuando no existe certeza científica sobre los riesgos o impacto al ambiente de una medida, los estudios o información disponible generan dudas acerca de los riesgos o de su posible impacto negativo” (ver, entre otras, sentencia n.°2012-13367 y n.°2023-017109).
Por otra parte, se afirma por parte de las autoridades de la Nombre3763 y el ICT que una razón más para no someter a conocimiento de la Nombre3763 cualquier ajuste o rectificación a un plan regulador costero en ZMT es que, según ellos, debido a que la Sala Constitucional en la sentencia nº 2013-012973 “dejó manifiesto que los planes reguladores elaborados antes de la promulgación del Decreto 32967-SETENA, ya contaban con una análisis ambiental de la manera como se hacía en ese momento, y que no se podría retrotraer a una norma posterior. Así se ha venido atendiendo el proceso de ajuste y rectificación de planes reguladores vigentes. Además, nunca tuvieron un expediente ante Nombre3763 por haber sido elaborados inclusive antes de que existiera dicha Secretaría”. Al respecto, debe decirse que tal interpretación de lo dicho por este Tribunal es errónea y parcial. Corresponde hacer una lectura integral de esa sentencia para tener claro que, en el caso bajo estudio en aquel expediente, en ningún momento esta Sala levantó la exigencia de acudir a Nombre3763 y, por el contrario, se valoró que en la situación que fue objeto de su conocimiento, “la variable ambiental sí fue tomada en consideración durante la preparación del Plan Regulador y su Reglamento, aunque no fuera la evaluación que se exige actualmente, por lo que no se ha producido la alegada lesión al artículo 50 constitucional” (ver sentencia n.°2013-012973). De igual manera, este Tribunal manifestó expresamente:
“IX.- Lo dispuesto en el Considerando anterior, en modo alguno implica que este Tribunal desconozca la protección ambiental de las playas Nombre57554 y Zapotillal. Como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional -entre otras sentencia número 2010-000075 de las quince horas y uno minutos del seis de enero del dos mil diez- lo dispuesto en el artículo 67 del Reglamento General Sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo número 31849, MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del veintiocho de junio de dos mil cuatro, relativo a la integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores y demás instrumentos de planificación de uso de suelo, que aún los que ya estén aprobados, pero no cuenten con la variable integral integrada a los mismos, deben ser evaluados ambientalmente. Por ello es que la ejecución de los planes reguladores aprobados con anterioridad a la adopción de la normativa señalada, queda supeditada al cumplimiento de dicho requisito. En este sentido, las eventuales obras que a juicio de los accionantes producirían una lesión al ambiente, no se podría llevar a cabo hasta tanto las mismas no sean sometidas a una Evaluación de Impacto Ambiental para determinar la afectación que podría tener sobre el ambiente” (ver sentencia n.°2013-012973).
Obsérvese que la Sala es muy clara y contundente al señalar ‒como se indicó supra‒ que los planes reguladores que no cuenten con la variable ambiental integrada deben ser evaluados ambientalmente, de manera que la ejecución de esos planes reguladores aprobados con anterioridad a la adopción de la normativa señalada queda supeditada al cumplimiento de dicho requisito y, por tanto, la Sala indica que las eventuales obras que pudieren producir una lesión al ambiente no se pueden llevar a cabo hasta que sean sometidas a conocimiento de la Nombre3763 para que se determine la posible afectación que podrían tener sobre el ambiente; en esa medida se debe interpretar que los numerales 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2, 14.6, 14.12 y 14.13 no son inconstitucionales siempre que los cambios que se hagan a un plan regulador costero en ZMT sean remitidos a la Nombre3763 para su valoración del componente ambiental y se cumplan los procedimientos de coordinación interinstitucional. En consecuencia, no es válida la justificación que se da a la Sala en ese sentido y, por lo tanto, se considera que es otro motivo más para considerar que las normas del Manual que se impugnan son inconstitucionales, en la medida en que eximen cualquier ajuste o rectificación de un plan regulador costero en ZMT a la evaluación ambiental de la SETENA.
Conforme se dijo anteriormente, el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en ZMT es una normativa de rango inferior que no puede modificar ni dejar sin efecto normas de rango superior que están encaminadas a la protección del derecho al ambiente. En consecuencia, en atención al Derecho de la Constitución, en criterio de este Tribunal cualquier “ajuste, rectificación o modificación” de un plan regulador costero en ZMT que no tenga incorporada la variable ambiental en virtud de que en el momento de su emisión no resultaba exigible, o bien, porque sí la tiene incorporada pero será sujeto de un ajuste, rectificación o modificación, deberá ser sometido a conocimiento de la Nombre3763 para que esta institución determine lo que sea procedente en defensa del derecho al ambiente. De igual manera, debe someterse al cumplimiento de los procedimientos establecidos en los artículos impugnados 13.6, 13.7, 14.12 y 14.13.
Interesa destacar que este Tribunal se ha pronunciado anteriormente en relación con reclamos según los cuales, en determinados lugares de la ZMT, se ha pretendido modificar planes reguladores costeros sin acudir previamente a la Nombre3763 para someter tales cambios a una evaluación ambiental. Ahora bien, la valoración del tema se hizo a través de recursos de amparo por lo que el ámbito de intervención de este Tribunal estuvo limitado. Así, por ejemplo, en las sentencias n.°2023-017185 ‒reiterada en la n.°2023-021554 y en la n.°2023-024218‒, se indicó lo siguiente:
“Aclarado lo anterior, se advierte que excede la competencia de este Tribunal determinar, de acuerdo con la normativa infraconstitucional que rige la materia y las particularidades del caso bajo estudio, si lo propuesto en relación con el Plan Regulador Costero de Playa Sámara constituye un proceso de ajuste y rectificación, o bien, uno de modificación. Ello, por cuanto no es compatible con la vía sumaria del recurso de amparo analizar si el procedimiento de marras abarcaría un 20% o más del total utilizable de la zona marítimo terrestre, de acuerdo con lo indicado en el supramencionado Manual de elaboración de planes reguladores costeros en la zona marítimo terrestre”.
“En el sub examine, la Sala estima que es aplicable el criterio expuesto. En efecto, se determina que es un tema de legalidad establecer si la propuesta del Concejo accionado debe ser catalogada como “modificación”, “ajuste” o “rectificación” del plan regulador, toda vez que es incompatible con la vía sumaria del recurso de amparo analizar si el porcentaje alcanzaría el 20% del área total utilizable de la zona marítimo terrestre (ver sentencia n.°23-024218).
No obstante, interesa resaltar lo que se analizó en el recurso de amparo n.°22-018256-0007-CO, en el cual la parte recurrente denunció lo siguiente:
“I.- OBJETO DEL RECURSO. La parte recurrente indica que la Municipalidad de Nicoya se encuentra en el proceso de modificación del Plan Regulador Costero de Playa Sámara de 1981. Indica que, el 22 de julio de 2021, la Nombre3763 señaló la necesidad de incorporar la variable ambiental en los planes reguladores, para lo cual se debe contar con su aprobación. Adiciona que la Nombre3763 indicó a la Municipalidad de Nicoya el deber de cumplir lo establecido en el Decreto Ejecutivo n.° 32967-MINAE en el procedimiento de aplicación de índice de fragilidad ambiental y planes reguladores. Refiere que, por oficio ZMT-002-2022 del 5 de enero de 2022, la coordinadora a.i. del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Nicoya le indicó que "(…) 2. En cuanto a la viabilidad ambiental de SETNA (sic), este Departamento le hace saber que, en caso de reajustes de planes que fueron realizados anterior a la solicitud de Viabilidades Ambientales de SETENA, no deberá solicitarse según emanado por la Sala Constitucional en su VOTO NÚMERO 2013-012973, Boletín Judicial No. 204 del 23 de octubre del 2013 (…)". Explica que el 28 de mayo de 2022 se realizó una audiencia pública relacionada con la mencionada modificación del plan regulador; empero, no se concedió la palabra a las personas que asistieron, ni se les entregó material sobre esa propuesta”.
La Sala hizo el correspondiente análisis del expediente y, en primer lugar, se determinó que la Municipalidad de Nicoya cuenta con el plan regulador costero de playa Sámara que data de 1981 y que desde el 2012 se encuentra en proceso de cambio. También observó la Sala que, mediante oficio n.°SENARA-DIGH-0044-21 de 28 de abril de 2021, la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica de SENARA concluyó lo siguiente:
“1. En la zona del Plan Regulador de Sámara (Zona Marítima Terrestre), que se traslapa con el mapa con la vulnerabilidad extrema y alta del Acuífero Mala Noche, se define desarrollar la zonificación urbana en función de la densidad y cobertura (zonas residenciales, zonas turísticas, zonas comerciales y zonas institucionales) que establece el mismo plan regulador costero. 2. EL (sic) resto de la zona de vulnerabilidad del Acuífero Mala Noche, catalogada como extrema debe aplicar la "Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico", que determina que en dicho acuífero, no se puede permitir realizar ningún tipo de actividad. 3. Las áreas fuera del Acuífero Mala Noche, que coincidan Plan Regulador Costero con el mapa de vulnerabilidad hidrogeológica ALTA se mantiene las regulaciones establecidas en el Plan Regulador Costero. 4.
En el caso de zonas futuras de crecimiento (fuera de las consideradas en el Plan Regulador ZMT como de desarrollos urbano) se recomienda la realización de estudios hidrogeológicos más exhaustivos y se propongan las medidas ambientales para ese desarrollo. También no podrán desarrollarse dentro de la Zona Marítima Terrestre actividades calificadas de alta riesgo a la contaminación de acuíferos, este debe ser determinado incluyendo la carga contaminante, retardación/degradación, dispersión, modo de disposición del contaminante, tiempo de aplicación, movilidad, persistencia, intensidad y estudios hidrogeoquímicos del tránsito de contaminantes hacia el acuífero”.
La Sala tomó nota de que, a raíz de lo anterior, sucedió lo que aquí se explica:
“Mediante oficio SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021, la Nombre3763 comunicó al gobierno local recurrido que: “De conformidad con lo anterior corresponde que la municipalidad de Nicoya aplique el Decreto Ejecutivo N.° 32967-MINAE "Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluacion de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE III-" (04/05/2-006), en el ítem 5.1 3 del Anexo I, describe el "Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo", así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes. Por tanto, la municipalidad de Nicoya debe de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, ya que se encuentra en un proceso de ajuste del mismo” (la negrita fue incorporada por la Sala).
Por su parte, “La parte accionante (sic) manifestó en el informe rendido bajo juramento -con las solemnidades y consecuencias que ello conlleva- que en la propuesta de cambio del Plan Regulador Costero de Playa Sámara “no existe un cambio de zonificación que sobrepase lo establecido en el Manual para la confección de planes reguladores costeros, según el cual es de un 20 % de la totalidad del polígono a rectificar, sobre la inclusión del Reglamento de Cobro de Cánones, el mismo se realiza en aras de cumplir con lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo 37882-MP-H-TUR publicado en la Gaceta 176 del viernes 13 de setiembre del 2013, ajustando el Plan Regulador Costero de Playa Sámara a la normativa actual y vigente que regula la materia”. Asimismo, “se incluyeron los correspondientes Certificados de Patrimonio Natural del Estado emitidos por el SINAC vigentes y actualizados, además se incluyó el Mapa con la Vulnerabilidad Hídrica del Acuífero Mala Noche generado por SENARA, incluyéndose además una regulación transitoria en resguardo de dicho acuífero, en cumplimiento y respeto del principio precautorio, pronatura y el artículo 50 de la Constitución Política”.
Consta en autos que, según informó Nombre3763 al Tribunal ‒dentro de aquel expediente‒ que en julio de 2021, mediante oficio n.°SETENA-DT-EAE-094-2021, se atendió una consulta realizada por el Coordinador a.i. de la Municipalidad de Nicoya en la que informaba que esa corporación cuenta con plan regulador costero de playa Sámara, aprobado en 1981 y en proceso de ajuste y rectificación, por lo que solicitaba que se le informara cuál es el procedimiento a seguir ante Nombre3763, según lo indicado en el punto 13 del Manual de Planes Costeros y en el ítem 13.2. Esa solicitud de información se le contestó en los siguientes términos:
“…corresponde que la municipalidad de Nicoya aplique el Decreto Ejecutivo N.° 32967-MINAE “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-” (04/05/2006); en el ítem 5.13 del Anexo I, describe el “Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo”, así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes. Por tanto, la municipalidad de Nicoya debe de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, ya que se encuentra en un proceso de ajuste del mismo” (destacado hecho por la Sala).
La Sala agregó que, igualmente, el Secretario General de SETENA, aportó en aquel expediente el oficio SETENA-SG-0767-2022 de 9 de septiembre de 2022, en el cual se indicó que, en relación con el requerimiento de viabilidad ambiental en planes reguladores vigentes en la ZMT, los municipios del país deben aplicar el decreto ejecutivo n.°32967-MINAE, que es “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) ‒PARTE lll‒” en donde se detalla el procedimiento para planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo, así como también se dan lineamientos para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes, incluyendo los procesos de modificación. Consta en ese oficio lo dicho por la SETENA:
“…Es claro que bajo el concepto de modificaciones que plantea el D.E. N.° 32967-MINAE, las categorías de rectificaciones, ajustes y modificaciones propiamente dichas que describe el Manual del ICT tienen cabida pues con mayor o menor magnitud son modificaciones, son cambios; pero es aún más claro que en virtud de la lógica, la ciencia y la técnica que plantea nuestra normativa, a Nombre3763 deben someterse a valoración (conforme el procedimiento técnico que describe el D.E. N.° 32967-MINAE) todas aquellas modificaciones que de manera sustantiva o que por el fondo, requieran una valoración ambiental vista su magnitud, y esta determinación del alcance y contenido de los ajustes propuestos debe hacerla cada proponente de plan regulador al amparo de sus competencias” (Lo destacado no corresponde al original).
La Sala continuó señalando lo siguiente:
“Ahora bien, en la especie el accionante sostiene que el Plan Regulador Costero de Playa Sámara está siendo sometido a un proceso de modificación, lo cual implicaría la necesidad de contar con la viabilidad ambiental otorgada por Nombre3763. Por su parte, el gobierno local recurrido sostiene que lo propuesto en relación con el plan regulador aludido consiste en un proceso de ajuste y rectificación y que en la referida propuesta “se incluyeron los correspondientes Certificados de Patrimonio Natural del Estado emitidos por el SINAC vigentes y actualizados, además se incluyó el Mapa con la Vulnerabilidad Hídrica del Acuífero Mala Noche generado por SENARA, incluyéndose además una regulación transitoria en resguardo de dicho acuífero, en cumplimiento y respeto del principio precautorio, pronatura y el artículo 50 de la Constitución Política”, por lo cual no habría necesidad de obtener la viabilidad ambiental”.
Y se cita textualmente lo indicado por los numerales 14.5, 14.6 y 14.7 del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la ZMT, acá impugnados. Finalmente, la Sala concluyó en la referida sentencia n.°2022-025374, lo siguiente:
“Aclarado lo anterior, se advierte que excede la competencia de este Tribunal determinar, de acuerdo con la normativa infraconstitucional que rige la materia y las particularidades del caso bajo estudio, si lo propuesto en relación con el Plan Regulador Costero de Playa Sámara constituye un proceso de ajuste y rectificación, o bien, uno de modificación. Ello, por cuanto no es compatible con la vía sumaria del recurso de amparo analizar si el procedimiento de marras abarcaría un 20% o más del total utilizable de la zona marítimo terrestre, de acuerdo con lo indicado en el supramencionado Manual de elaboración de planes reguladores costeros en la zona marítimo terrestre.
Sin embargo, esta Sala aprecia que, mediante oficio SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental comunicó al gobierno local recurrido que: “(…) corresponde que la municipalidad de Nicoya aplique el Decreto Ejecutivo N.° 32967-MINAE "Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluacion de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE III-" (04/05/2-006), en el ítem 5.1 3 del Anexo I, describe el "Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo", así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes. Por tanto, la municipalidad de Nicoya debe de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, ya que se encuentra en un proceso de ajuste del mismo” (el destacado fue agregado).
En otras palabras, en el sub examine se evidencia que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, a saber, el órgano de desconcentración máxima del MINAE, cuyo propósito fundamental es armonizar el impacto ambiental en los procesos productivos (véase ordinal 83 de la Ley Orgánica del Ambiente), determinó y comunicó a la Municipalidad de Nicoya, a través del memorial SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021, la necesidad de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara. Lo anterior, es conteste con lo externado por el secretario general de Nombre3763 en el oficio SETENA-SG-0767-2022 del 9 de setiembre de 2022 en cuanto al requerimiento de viabilidad ambiental en planes reguladores vigentes de zonas marítimo terrestres.
Visto lo anterior, y dado que en el sub lite se encuentra en trámite un procedimiento de cambio en relación con el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, resulta oportuno traer a colación lo indicado en la sentencia n.° 2012004250 de las 8:30 horas del 30 de marzo de 2012:
(…) Sin embargo, se reitera, con el fin de que tome nota la autoridad recurrida, que todo plan regulador de desarrollo urbano debe contar con un examen del impacto ambiental, en observancia del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en el artículo 50 de la Carta Magna, y asimismo, como requisito indispensable para su adopción, debe someter a audiencia pública el proyecto final del Plan Regulador con los estudios respectivos.
En consecuencia, de acuerdo con lo indicado en el pronunciamiento supratranscrito, el reclamo de la parte accionante referente a la falta de realización de un estudio de impacto ambiental en relación con tal plan regulador resulta prematuro y, por ende, no procede acoger el recurso (en similar sentido véase la sentencia n.° 2021016551 de las 9:15 horas del 30 de julio de 2021).
No obstante, tomen nota las autoridades recurridas que, de previo a efectuar una audiencia pública para determinar si se aprueba o no lo propuesto en relación con el Plan Regulador de Playa Sámara, deberán cumplir lo indicado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en el oficio SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021”.
Con sustento en lo indicado supra, al aplicar los criterios mencionados, la Sala declaró sin lugar ese recurso de amparo, señalando que por la vía del amparo no se podía hacer mayor consideración que advertir que es propio de legalidad establecer si la propuesta del Concejo Municipal accionado debía ser catalogada como “modificación”, “ajuste” o “rectificación” del plan regulador, pues es incompatible con la vía sumaria del recurso de amparo, analizar si el porcentaje alcanzaría el 20% del área total utilizable de la ZMT, entre otros aspectos. No obstante, conforme se observa en esa sentencia n.°2022-025374, en su parte dispositiva, este Tribunal sí hizo la advertencia a las autoridades recurridas en cuanto a que debían tomar nota de la obligación contenida en el oficio n.°SETENA-DT-EAE-0094-2021 de 22 de julio de 2021, respecto de la necesidad de incorporar la variable ambiental en el plan regulador costero de playa Sámara.
Conforme se ha dicho, las consideraciones que externó este Tribunal en aquella sentencia no podían ir más allá de lo que le permitía la vía del recurso de amparo; sin embargo, ahora al conocerse el tema nuevamente, pero a través de este proceso, lo que corresponde es declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas que eximen los cambios que se hagan vía “ajustes y rectificaciones” a los planes reguladores costeros en ZMT de la incorporación de la variable ambiental. Esa valoración ambiental debe ser elaborada por la SETENA, en los términos en que así proceda de acuerdo con la normativa vigente en la materia y, en atención a la unificación de varios criterios emitidos por esa institución en diferentes momentos, según los cuales todo plan regulador de desarrollo urbano o plan regulador costero en ZMT debe contar ‒en términos generales‒ con un examen del impacto ambiental en observancia del resguardo a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en el art. 50 de la Constitución Política, así como también ‒específicamente‒ cuando sean ajustados, rectificados o modificados, por lo que los numerales impugnados 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 incisos a) y b) del Manual, son inconstitucionales al no exigir tal valoración ambiental por parte de la SETENA.
En consecuencia, lleva razón la parte accionante al considerar que se han vulnerado el principio precautorio en materia ambiental, y los de no regresión de derechos fundamentales, progresividad y tutela científica, lo que amerita que la acción de inconstitucionalidad sea declarada con lugar.
A partir de las consideraciones externadas, resulta necesario declarar inconstitucionales las disposiciones del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en ZMT publicado en el Alcance n.°139 a La Gaceta n.°135 de 14 de julio de 2021, que excluyen los ajustes y rectificaciones en los planes reguladores que se emitieron antes de esa exigencia de la evaluación ambiental de SETENA, aún y cuando estén siendo ajustados, así como las normas que permiten que no se incorpore la variable ambiental. Tales disposiciones resultan contrarias al art. 50 de la Constitución Política, pues de este se ha derivado la necesidad de que los instrumentos de planificación del territorio y sus modificaciones sean valorados ambientalmente. Del mismo modo, estas disposiciones lesionan el art. 14 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, según el cual cada Parte Contratante –en la medida de lo posible y según corresponda– debe establecer “procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica”.
Igualmente lesionan el principio precautorio, y los de no regresividad en perjuicio de derechos fundamentales, tutela científica y progresividad. En ese sentido, deben declararse inconstitucionales los numerales 13.2.iii y 13.9 del citado Manual en tanto disponen que, para los ajustes y rectificaciones de los planes reguladores costeros en ZMT, no se requiere la viabilidad ambiental, así como el art. 14.7.1. a) y b), porque establece que en el caso de ajustes y rectificaciones de planes que no tengan viabilidad ambiental no será necesario, ni siquiera, documentar el cambio ante SETENA. Con sustento en lo que se ha venido señalando, esta declaratoria de inconstitucionalidad aplica en el art. 14.7.1 tanto para el inciso a) referido solo a “ajustes y rectificaciones” –aun cuando la Procuraduría no lo haya considerado– como para el inciso b), pues tan grave es que no se exija realizar la valoración ambiental por parte de Nombre3763 en casos de ajustes y rectificaciones como en aquellos otros en que el plan regulador vigente no posea viabilidad ambiental y no se considere necesario documentar lo correspondiente ante SETENA, conforme se había indicado considerandos atrás.
Por su parte, los numerales 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 en su totalidad, y 14.6, 14.12 y 14.13 no son inconstitucionales en la medida en que se interprete que, independientemente de la clasificación que se haga de los posibles cambios que se pueden hacer a un plan regulador y de que se llegue o se supere el 20% del área total utilizable de la ZMT, siempre deberán ser remitidos a la Nombre3763 para que esta institución haga la valoración ambiental que corresponda y determine si los cambios propuestos alteran el componente ambiental de la zona, así como también que se cumplan los procedimientos ahí establecidos en el momento procesal que corresponda.
Para este Tribunal debe quedar claro que, en cuanto a la integración y modificación de la variable ambiental, el Manual debe sujetarse a lo que dispone la normativa específica sobre evaluación ambiental estratégica y a los lineamientos y criterios que al respecto establezca el órgano técnico especializado, así como a lo indicado supra en aras de tutelar el derecho al ambiente. Por eso, en todos los casos, la revisión por parte de Nombre3763 y la incorporación de la variable ambiental en los planes que no la tienen incorporada siempre resultará procedente y necesaria cuando así se determine por el órgano técnico competente y en aplicación de las disposiciones vigentes que regulan la materia.
El Magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y también declara inconstitucional, el numeral 14.5.2 del Manual impugnado. Asimismo, consigna razones adicionales (…)
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad.
En consecuencia se anulan los arts. 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 incisos a) y b) del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en Zona Marítimo Terrestre, por ser contrarios a lo dispuesto en el numeral 50 de la Constitución Política, el artículo 14 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, así como el principio precautorio, y los de no regresión de derechos fundamentales, progresividad y tutela científica en materia ambiental.
Los numerales 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 en su totalidad, y 14.6, 14.12 y 14.13 de ese Manual no son inconstitucionales en la medida en que se interprete que, independientemente de la clasificación que se haga de las posibles modificaciones que se pueden hacer a un plan regulador y del porcentaje del área total utilizable de la zona marítimo terrestre que se vaya a cambiar, siempre deberán ser remitidos a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para que esta institución haga la valoración ambiental que corresponda y determine si los cambios propuestos alteran el componente ambiental de la zona, así como también que se cumplan los procedimientos ahí establecidos en el momento procesal que corresponda.
El Magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y también declara inconstitucional, el numeral 14.5.2 del Manual impugnado. Asimismo, consigna razones adicionales.
Esta sentencia es declarativa y sus efectos retroactivos a la fecha de promulgación de la normativa anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese esta sentencia en el Diario Oficial La Gaceta. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.”.
En virtud de tales consideraciones, en el sub iudice resulta necesaria la intervención de este Tribunal.
Al respecto, como se indicó en la sentencia supracitada, las normas del “Manual para la elaboración de planes reguladores costeros en la Zona Marítimo Terrestre”, con las cuales el concejo de distrito accionado sustentó su actuación, no tenían el rango normativo para eliminar la exigencia contenida en el ordinal 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que concretamente estatuye: “Evaluación de impacto ambiental. Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.”.
Justamente, en la sentencia de cita, esta Cámara declaró la inconstitucionalidad de los artículos 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 incisos a) y b), toda vez que eximían de la evaluación de impacto ambiental de Nombre3763 a los procedimientos de ajuste y rectificación de un plan regulador costero, como los que se cuestionan en la especie. Así, a juicio de esta Cámara tales procedimientos requieren un análisis por parte del órgano técnico competente, a fin de determinar la respectiva viabilidad ambiental.
Ahora, interesa también destacar que, desde septiembre de 2022 (sea, antes de que esta Sala dictara la sentencia nro. 2025003640 de las 13:35 horas de 5 de febrero de 2025), ya Nombre3763 había emitido el oficio nro. SETENA-SG-0767-2022, dirigido al INVU, relativo al “requerimiento de viabilidad ambiental en planes reguladores vigentes de zona marítimo terrestre”, en el que se detalló: “…lo que no puede esta Secretaría Técnica, es obligar a los municipios a someter sus estudios técnicos ambientales a valoración nuestra, puesto que es claro que esto es una decisión municipal que debe tomarse al amparo del acatamiento de la normativa vigente. Es claro que bajo el concepto de modificaciones que plantea el D.E. N° 32967-MINAE, las categorías de rectificaciones, ajustes y modificaciones propiamente dichas que describe el Manual del ICT tienen cabida pues con mayor o menor magnitud son modificaciones, son cambios; pero es aún más claro que en virtud de la lógica, la ciencia y la técnica que plantea nuestra normativa, a Nombre3763 deben someterse a valoración (conforme el procedimiento técnico que describe el D.E.
N° 32967-MINAE) todas aquellas modificaciones que de manera sustantiva o que por el fondo, requieran una valoración ambiental vista su magnitud, y esta determinación del alcance y contenido de los ajustes propuestos debe hacerla cada proponente de plan regulador al amparo de sus competencias (…)”.
De tal manera, ya el órgano técnico había señalado la necesidad de someter a la correspondiente evaluación de impacto ambiental, a todas aquellas modificaciones de planes reguladores (incluidos los ajustes y rectificaciones) que así lo ameritaran, debido al fondo de lo que se pretendía ajustar. Sin embargo, en la especie, no se observa ninguna ponderación sustantiva del gobierno local accionado en ese sentido, sino que la decisión de no someter los ajustes y rectificaciones de los planes reguladores de marras a Nombre3763 se basó simplemente en que el manual citado ut supra no lo exigía.
Así las cosas, considera esta Sala que la negativa del gobierno local accionado de requerir la intervención de Nombre3763 para el correspondiente análisis de impacto ambiental en los procedimientos de ajuste y rectificación de marras deviene contrario al ordinal 50 de la Constitución Política.
Ergo, se declara con lugar el recurso en relación con el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, en los términos que se indican en la parte dispositiva de este pronunciamiento.
V.Finalmente, respecto de Nombre3763 a priori se descarta alguna actuación u omisión lesiva de derechos fundamentales al momento en que se acude en amparo, toda vez que, como se indicó supra, fie el gobierno local accionado quien decidió no requerirle la correspondiente evaluación de impacto ambiental atinente a los procesos relativos a los planes reguladores de marras.
Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en papel u objetos o pruebas contenidos en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados en un plazo máximo de 30 días hábiles, contado a partir de la notificación de esta sentencia. Se advierte que será destruido todo material que no sea recogido dentro de ese lapso, con base en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial" (aprobado por la Corte Plena en el artículo XXVI de la sesión nro. 27-11 de 22 de agosto de 2011 y publicado en el Boletín Judicial nro. 19 del 26 de enero de 2012) y en el artículo LXXXI de la sesión del Consejo Superior del Poder Judicial nro. 43-12 de 3 de mayo de 2012.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso, únicamente en cuanto al Concejo Municipal de Distrito de Cóbano. Se ordena a Favio José López Chacón y Ana Cristina Quirós Soto, en su condición respectiva de intendente municipal y coordinadora del Departamento de Zona Marítimo Terrestre, ambos del Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, o a quienes ocupen esos cargos, que giren las órdenes necesarias, coordinen lo pertinente y dispongan lo oportuno dentro del ámbito de sus competencias correspondientes, para que, DE INMEDIATO, adecúen sus actuaciones a lo dispuesto por esta Sala en la sentencia nro. 2025003640 de las 13:35 horas de 5 de febrero de 2025, lo que implica gestionar ante la Nombre3763 la respectiva valoración ambiental en los procedimientos de ajuste y rectificaciones de los planes reguladores costeros de Punta Barrigona y Peñón de Arío. Se advierte a la autoridad recurrida que, de conformidad con lo establecido por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena al Concejo Municipal de Distrito de Cóbano al pago de las costas, daños y perjuicios causados, los que se liquidarán en ejecución de sentencia ante la jurisdicción contencioso-administrativa. En lo demás, se declara sin lugar el recurso. Notifíquese.
Fernando Castillo V.
Fernando Cruz C.
Paul Rueda L.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Ingrid Hess H.
Jose Roberto Garita N.
Document not found. Documento no encontrado.