Admission of Challenge to Density Transfers in PapagayoAdmisión de acción contra compensación de densidad en Papagayo

*250244080007CO* CASE FILE:

PROCEEDING:

ACTION OF UNCONSTITUTIONALITY PETITIONER:

[Name01 001] CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours and seven minutes on the eighteenth of September, two thousand twenty-five.

The constitutional challenge filed by [Nombre01 001], identity card no. [CED01], is admitted for consideration, seeking a declaration that Articles 12 and 17 ter, as well as points VIII (Requirements for Compensation of Density and Coverage in Concessions) and X (Procedure for Requesting a Term Adjustment) of the Sole Annex, entitled “Procedures and Requirements under the Concession Regime of the Golfo Turístico Papagayo Project,” all of the Regulations to the Law for the Development and Implementation of the Golfo de Papagayo Tourism Project, Decreto Ejecutivo N°25439-MP-TUR of 27 agosto de 1996, as amended by Decreto Ejecutivo N°44448 MP-TUR of 17 de enero del 2024, are unconstitutional. The PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, the MINISTRO DE LA PRESIDENCIA, and the PRESIDENTE EJECUTIVO DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO, DESIGNADO MINISTRO DE TURISMO, are granted fifteen days for a hearing.

The petitioner alleges that the Polo Turístico Golfo de Papagayo was designed as a sustainable tourism-development project governed by Ley N.º 6758 and its regulations. He states that the challenged provisions, introduced through Decreto Ejecutivo N°44448 MP-TUR of 17 de enero del 2024, allow construction rights to be transferred between concession properties (fincas concesionadas), even if they are not adjoining, which could exceed the density limit established for each concession. He adds that the challenged amendment transforms the low-density model into a potentially high-density one without ensuring the environmental carrying capacity (capacidad de carga ambiental) of the receiving areas. Moreover, it was approved without technical studies or public consultation and departs from the Master Plan guidelines, thereby jeopardizing the project’s ecological sustainability. He specifies that, through Decreto Ejecutivo N.º 44448-MP-TUR, the Executive Branch introduced a significant amendment to the Regulations to the Law for the Development and Implementation of the Golfo de Papagayo Tourism Project, particularly Article 12, Article 17 ter, and the Sole Annex, entitled “Procedures and Requirements under the Concession Regime of the Golfo Turístico Papagayo Project,” specifically point VIII (Requirements for Compensation of Density and Coverage in Concessions) and point X (Procedure for Requesting a Term Adjustment).

Those sections incorporate a new mechanism known as “density or site-coverage-ratio compensation” (compensación de densidad o coeficiente de ocupación) between concession properties, even if they are not adjoining, provided that they are owned by the same natural or legal person. This regulatory provision allows the concession holder (concesionario) to transfer the right to build on up to 30 % of the total concession area from one property to another, increasing the density or coverage on one of the parcels on the ground that such capacity will not be exercised on the other. Furthermore, this practice could entail exceeding the maximum density limit of 20 habitaciones por hectárea established individually for each concession. Under the prior regulatory regime, construction restrictions applied individually to each lot, allowing more precise control over localized environmental impacts while also preserving the fundamental objective of developing a low-density Tourism Hub on the 1.658 hectáreas of state-owned property, in accordance with the zoning and guidelines established in the corresponding Master Plan.

He contends that authorizing such compensation without a comprehensive assessment of the cumulative and synergistic impacts supporting ecological-sustainability criteria—in keeping with the spirit of the law that created the Polo Turístico Golfo de Papagayo—could compromise the principle of environmental proportionality per territorial unit (principio de proporcionalidad ambiental por unidad territorial). Such a situation entails the risk of adversely affecting the landscape, forest cover (cobertura forestal), wildlife, hydrological balance, and other ecosystem components, which collectively could have a negative impact on the area’s environmental richness. The new regulatory regime lowers the previously applicable standard of protection by relaxing construction limits per lot and introducing the concept of a “global construction pool” (bolsa de construcción global), without ensuring that the receiving areas have adequate carrying capacity.

This amendment transforms the tourism-development model originally conceived as low-density into one that could lead to a high-density configuration. The amendment was approved without any public evidence that a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica), cumulative-impact studies, or consultation mechanisms involving neighboring communities or environmental organizations had been conducted. It also departs substantially from the provisions contained in the Master Plan for the Polo Turístico Golfo de Papagayo. The petitioner considers the challenged regulations to be inconsistent with Article 50 of the Constitución Política, which enshrines the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y ecológicamente equilibrado). He alleges a violation of the principle of environmental proportionality per territorial unit because the new regulations allow construction density to be transferred between non-adjoining properties under common ownership without considering the environmental carrying capacity of each receiving lot.

This practice violates the principle of environmental proportionality by allowing a property to bear a density greater than originally authorized, which may generate cumulative adverse impacts on the local ecosystem. Such harm contravenes the constitutional mandate to guarantee an ecologically balanced environment by prioritizing the maximization of construction use over territorial sustainability. He further alleges a lowering of the previously applicable environmental-protection standard. He continues by stating that the former regime established construction limits per lot, making it possible to control environmental impacts locally and in accordance with the Master Plan’s zoning. The challenged amendment replaces this approach with a “global construction pool,” weakening environmental-protection mechanisms and facilitating the development of high-density projects without a comprehensive technical assessment.

This regulatory regression (regresión normativa) is incompatible with the State’s duty to preserve a healthy environment (pursuant to Article 50 of the Constitution) and could constitute a breach of the principle of environmental non-regression (principio de no regresión ambiental). He complains of the absence of a strategic environmental assessment and public consultation. He asserts that there is no evidence that technical studies were conducted to assess the cumulative and synergistic impacts resulting from the new density-compensation mechanism. Nor was a public consultation process conducted with local communities or environmental organizations, thereby violating the right to public participation in matters affecting the environment. He argues that there is a risk of direct harm to essential ecosystem components. He indicates that relaxing construction limits may negatively affect the forest cover, wildlife, hydrological balance, and natural landscape of the Tourism Hub.

These elements are integral to the right to a healthy environment, and their degradation constitutes direct harm to the legally protected interest safeguarded by Article 50 of the Constitution. He explains that this Sala Constitucional has held in its case law that enjoyment of a healthy environment is a fundamental right protected by Articles 21, 50, and 89 of the Constitución Política. He notes that the right to the environment is understood as having two dimensions: 1. As an individually enforceable right (derecho individualizable), which may be invoked by any person or entity and affects the global community. 2. As a public power (potestad pública), which imposes specific obligations on the State to guarantee its protection. These obligations give rise to formal and substantive actions, as well as statutory and regulatory provisions, aimed at: 1. The effective protection of natural resources. 2.

Improving the living environment for people’s comprehensive development (physical, psychological, and mental). He continues by stating that Article 50 of the Constitution recognizes the “healthy and ecologically balanced environment” as part of the “greatest welfare” that the State must endeavor to provide. This legally protected interest (bien jurídico) conditions and limits: 1. The organization and encouragement of production. 2. The distribution of wealth. 3. Legislative and enforcement powers when they may affect the environment. The Sala Constitucional has emphasized the interdependence between human beings and nature, describing a unitary phenomenon of reciprocal influence that transcends the mere preservation of resources and is essential to everyone’s survival and well-being. He cites judgment no. 601-2009 of this Chamber. He notes that this judgment provides a solid basis for understanding the environment not as an obstacle to development but as its essential condition.

By recognizing the interdependence between natural systems and social structures, the Chamber is correct in warning that environmental degradation is not only an ecological problem but also a direct threat to human rights, especially the right to a dignified life. However, this vision must be translated into concrete action. In Costa Rica, where environmental discourse has historically been strong, tensions persist between the economic model and genuine sustainability. The intensive exploitation of resources, real-estate expansion in fragile areas, and the lack of coherent land-use planning (planificación territorial) demonstrate that sustainable development remains more an aspiration than a structural practice. He indicates that the aforementioned judgment, although valuable, must be accompanied by effective oversight, public-participation, and accountability mechanisms. He states that speaking of the environment as the heritage of future generations entails assuming an ethical and legal responsibility that transcends the present.

Development cannot be measured solely in terms of economic growth, but also by the capacity to preserve the ecological balances that sustain life. He notes that, by linking the environment to quality of life and fundamental rights, this Sala Constitucional reminds us that sustainability is not a technical option but a constitutional imperative. He cites judgment no. 2012-13367 of this Chamber concerning the right to a healthy and ecologically balanced environment. He explains that the qualifier “healthy” gives environmental law a dynamic dimension: preserving what already exists is not sufficient; rather, the environment must possess the regenerative and successional capacity inherent in living systems. This requirement entails recognizing natural cycles—such as soil renewal, water purification, and biodiversity recovery—as fundamental elements for guaranteeing the continuity of life and preventing its irreversible deterioration.

Thus, the concept of “healthy” elevates environmental protection beyond the mere prevention of harm, imposing a positive duty of ecological restoration and maintenance. By incorporating the concepts of “environment,” “healthy,” and “ecologically balanced” into the constitutional text, the mandatory requirement that public decisions be based on scientific and technical principles is enshrined. This requires both the legislature and administrative bodies to base their actions on empirical data and proven methods, in accordance with the unequivocal rules established by the Ley General de la Administración Pública and the Ley Orgánica del Ambiente. This prevents arbitrariness and ensures that every environmental policy or regulation promotes effective solutions tailored to ecological realities.

The convergence of these requirements constitutes the essence of sustainable development (desarrollo sostenible): a balance between the rational use of resources and human well-being. The guarantee of a healthy and balanced environment (ambiente sano y equilibrado) not only improves quality of life but also acts as a constraint on and guide for State action, directing production, the distribution of wealth, and the formulation of public policies. By requiring “greater well-being for all inhabitants of the country,” the Constitution establishes a commitment to intergenerational equity (equidad intergeneracional), under which the full enjoyment of the environmental right (derecho ambiental) becomes a pillar of social cohesion and the viability of future generations. The petitioner alleges that the “consolidation of concessions” (reunión de concesiones) procedure established in the challenged regulations violates the principle of regenerative capacity (principio de capacidad regenerativa) by allowing multiple uses of the same resource to accumulate or overlap without evaluating its recovery potential.

By superimposing concession-based uses—for example, forestry, water, or mining uses—the natural renewal cycles of soils, water, and biodiversity are disregarded, which may lead to their irreversible depletion, precisely what the term “healthy” seeks to prevent. Moreover, this mechanism regulates the approval of concessions based on criteria of administrative efficiency and expedited processing rather than on sound scientific data. By dispensing with comprehensive impact studies (estudios de impacto integrales) and unambiguous technical parameters—as required by the Constitution together with section 16 of the General Public Administration Law and section 38 of the Organic Environmental Law—decisions become vulnerable to arbitrariness and a lack of technical foundation, thereby violating the obligation to base State action on science and technology. He states that the precautionary principle (principio precautorio), also known as the principle of prudent avoidance (principio de evitación prudente), has been developed by the Sala Constitucional in numerous judgments and is grounded in Article 15 of the Rio Declaration and Article 50 of the Constitución Política.

This principle requires the Administration to adopt measures in advance to prevent serious or irreversible environmental harm, even where there is no scientific certainty regarding the risks. Its application is justified where there is objective doubt concerning possible impacts, because subsequent remediation is generally ineffective in the face of irreversible ecological harm. It differs from the preventive principle (principio preventivo), which applies when scientific evidence does exist that an activity will cause environmental harm. Whereas the precautionary principle operates in the face of uncertainty, the preventive principle is triggered when there is certainty regarding adverse effects. Both principles seek to protect the environment, but the former operates as a barrier against potential risk and the latter against probable harm. In summary, the precautionary principle imposes on the Administration the obligation to act diligently to protect the environment, avoiding decisions that could compromise its integrity, especially where the effects are uncertain but potentially irreversible.

The precautionary principle represents one of the most important pillars of contemporary environmental law (derecho ambiental contemporáneo), particularly in contexts such as Costa Rica, where biodiversity and the fragility of ecosystems demand responsible and forward-looking public administration. Its constitutional basis and support in international instruments such as the Rio Declaration give it binding force that the Administration may not disregard, particularly in decisions involving infrastructure projects, the exploitation of natural resources, or changes to land-use planning (ordenamiento territorial). In practice, however, this principle often comes into conflict with economic and political interests that favor the immediate execution of projects over a rigorous assessment of their impacts. The lack of scientific certainty must not be used as an excuse to proceed without caution; on the contrary, it must activate containment, consultation, and study mechanisms.

He asserts that this Sala Constitucional has clearly held that subsequent enforcement does not compensate for environmental harm, which reinforces the need to act before the effects materialize. Costa Rica, as a country that has enshrined the right to a healthy environment in its Constitution, has an obligation to apply the precautionary principle not only as a legal rule but also as an ethical guide for public decision-making. Environmental protection is neither negotiable nor subordinate to other interests, and scientific doubt must be interpreted in favor of nature and future generations. Properly applied, this principle can make the difference between truly sustainable development and irreversible degradation. He explains that this Tribunal has held that the principle of progressivity (principio de progresividad) imposes a dynamic obligation on the State, such that formally recognizing the right to a healthy environment is insufficient; instead, constant efforts are required to raise levels of environmental protection.

By incorporating this principle into the Constitution and international treaties, Costa Rica undertakes to implement positive measures—legislative, administrative, and budgetary—that strengthen ecosystem restoration, reduce pollutant emissions, and expand protected areas. This obligation of continuous improvement ensures that environmental protection does not depend on political circumstances but is consolidated as a long-term mandate directed toward the present and future well-being of the population. The principle of non-regression or irreversibility (principio de no regresión o irreversibilidad) acts as a safeguard against temptations to reverse environmental gains already achieved. This standard requires that any decision intended to relax regulations, cut funding, or delay oversight procedures be supported by a rigorous and proportionate justification. Constitutional law and case law require that, even in exceptional circumstances—economic crises or natural disasters—the State demonstrate a sound technical basis and reasonableness before lowering the level of protection, thereby safeguarding the integrity of acquired rights and society’s confidence in environmental management.

The conjunction of these principles with the duty to provide technical reasons (deber de motivación técnica) strengthens the constitutional oversight framework: every environmental rule or policy must be supported by sound scientific studies, as required by the Sala Constitucional. He insists that this demand for technical evidence ensures that public policy is not based merely on political directives but on empirical data concerning regenerative capacity, water quality, biological diversity, and pollution risks. Progressivity and non-regression, together with the principle of reasonableness (principio de razonabilidad), form the core of environmental protection in Costa Rica: a legal framework that requires the State to advance toward truly sustainable development and to safeguard the progress achieved for the benefit of present and future generations. He adds that the Costa Rican State is constitutionally required to support its environmental decisions with rigorous technical studies and environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental).

The authorities must require every activity, work, or project that may alter or destroy elements of the environment to have an assessment approved by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. This requirement prevents environmental harm through the scientific identification and prediction of potential effects, making the impact study a prior and indispensable condition for commencing any public or private undertaking. This framework binds the public administration to principles of science and technology, as required by sections 16 of the General Public Administration Law and 38 of the Organic Environmental Law. It is not a bureaucratic formality but a substantive instrument that requires an individualized analysis demonstrating the degree of environmental impact, proposing mitigation measures (medidas de mitigación), and ensuring that interventions are consistent with sustainable development.

The technical soundness of these studies strengthens the reasonableness and proportionality of decisions and prevents arbitrary requirements that jeopardize the regenerative capacity of ecosystems. Case law has further emphasized that this obligation does not exempt State entities themselves: when the State undertakes projects with environmental impacts, it too must comply with the same assessment standards. In this manner, consistency is maintained between protection of the right to a healthy environment and the actions of public institutions, consolidating a legal framework that safeguards ecological integrity and ensures that present needs are met without compromising the opportunities of future generations. He alleges that the introduction of a mechanism for offsetting densities between properties (compensación de densidades entre predios), even when they are not adjoining, constitutes a substantial alteration of the prior regime, which reasonably established environmental protection standards.

By allowing the disproportionate concentration of buildings in specified areas, the environment’s regenerative and succession capacity (capacidad regenerativa y de sucesión) is impaired, contrary to the principles required by the constitutional meaning of “healthy” and the jurisprudence of this Sala. Moreover, the amendment dispenses with a clear technical framework that would subject the offset to a cumulative environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental acumulativa), as required by sections 16 of the General Public Administration Law and 38 of the Organic Environmental Law. The absence of technical studies—that quantify and weigh the effects on biological and physical resources—and of transparent public oversight compromises the reasonableness and proportionality of State decisions on environmental matters. Finally, the adoption of this amendment without public consultation or prior technical analysis violates the principle of environmental non-regression (principio de no regresión ambiental) and the State’s duty to protect natural heritage and public-domain property (bienes de dominio público).

By lowering the levels of protection already achieved and disregarding the requirement of public participation, it violates the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment and neglects the constitutional obligation to promote the greatest well-being for all inhabitants of the country. The petitioner requests that this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) be granted on the grounds that it violates Article 50 of the Constitución Política, section 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, the third paragraph of Article 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change (Ley No. 7414 del 13 de junio de 1994), section 8 of the Convention on Biological Diversity (Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994), Article 5 of the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Ley No. 5980 de 16 de noviembre de 1976), the Convention for the Conservation of Biodiversity and the Protection of Priority Wilderness Areas in Central America (Ley No. 7433 de 14 de setiembre de 1994), and the Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations (Ley No. 7572 del 1° de febrero de 1996).

This action is admitted because it satisfies the requirements set forth in sections 73 through 79 of the Constitutional Jurisdiction Law. The petitioner’s standing (legitimación) derives from Article 75, first paragraph, of the Constitutional Jurisdiction Law, because the prior proceeding is amparo appeal (recurso de amparo) no.

25-022994-0007-CO, in which the unconstitutionality of the challenged provisions was alleged, as well as that of Article 75, second paragraph, of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), insofar as the defense of diffuse interests (intereses difusos) is invoked to safeguard the right to a healthy and ecologically balanced environment. A notice of the filing of the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) shall be published in the Boletín Judicial on three consecutive occasions. Legal effects of filing the challenge: The terms of Articles 81 and 82 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional are hereby recalled, which provide as follows: “Article 81. If the President considers that the aforementioned requirements have been met, the President shall grant the Procuraduría General de la República and the opposing party appearing in the principal matter a period of fifteen days to state whatever they deem appropriate.

At the same time, the President shall send notice to the court or body hearing the matter, directing it not to issue a final decision before the Sala has ruled on the challenge, and shall order that a notice be published in the Boletín Judicial on three consecutive occasions, informing the courts and the bodies that exhaust administrative remedies (vía administrativa) that the action has been filed, so that no final decision shall be issued in proceedings or procedures in which the application of the law, decree, provision, agreement, or decision is at issue until the Sala has issued the corresponding ruling. If the challenge is filed by the Procurador General de la República, the response period shall be granted to the person appearing as the opposing party in the principal matter.” “Article 82. In pending proceedings, no stage other than the issuance of the final decision shall be stayed, unless the constitutional challenge concerns provisions that must be applied during the proceedings.” Within fifteen days following the first publication of the aforementioned notice, persons appearing as parties in matters pending on the date this challenge was filed, in which the application of the challenged provisions is at issue, or persons having a legitimate interest (interés legítimo), may enter an appearance (apersonarse) to support a finding that the challenge is admissible or inadmissible or, where applicable, to expand upon the grounds of unconstitutionality relating to the matter in which they have an interest.

Notice is further given that, pursuant to Articles 81 and 82 of the Ley de Jurisdicción Constitucional and as repeatedly held by the Sala (decisions 0536-91, 0537-91, 0554-91 and 0881-91), this publication does not suspend the general validity of the provision, but only its application in the cases and under the conditions indicated. The response to the response period granted in this decision shall be submitted only once, using only one of the following means: physical documentation submitted directly to the Secretaría de la Sala; the fax system; electronic documentation through the GESTIÓN EN LÍNEA system; or to the email address ...01, which is an exclusive email account dedicated to receiving reports. In all cases, the response and all other documents shall expressly indicate the expediente number to which they pertain. Responses submitted electronically shall bear the signature of the responsible person signing them, either by digitizing the physical document bearing that person’s signature or by means of a digital signature, in accordance with the provisions established in the Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, Nº 8454, in order to establish the authenticity of the filing. Electronically generated or digitized documents submitted through the Sistema de Gestión en Línea or the specified email address shall not exceed 3 Megabytes. Provide notice.

*250244080007CO* ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD [Nombre01 001] SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas siete minutos del dieciocho de setiembre de dos mil veinticinco.

Se da curso a la acción de inconstitucionalidad interpuesta por [Nombre01 001], cédula de identidad nro. [CED01], para que se declaren inconstitucionales los artículos 12 y 17 ter, así como los puntos VIII (Requisitos para Compensación de Densidad y Cobertura en las Concesiones) y X (Procedimiento de Solicitud de Ajuste de Plazo), del Anexo Único, titulado “Trámites y Requisitos en el Régimen de Concesiones del Proyecto Golfo Turístico Papagayo”, todos del Reglamento a la Ley para el Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, Decreto Ejecutivo N°25439-MP-TUR del 27 agosto de 1996, reformado mediante Decreto Ejecutivo N°44448 MP-TUR del 17 de enero del 2024. Se confiere audiencia por quince días a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, al MINISTRO DE LA PRESIDENCIA y al PRESIDENTE EJECUTIVO DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO, DESIGNADO MINISTRO DE TURISMO. Alega, el accionante, que el Polo Turístico Golfo de Papagayo fue diseñado como un proyecto de desarrollo turístico sostenible, regulado por la Ley N.º 6758 y su reglamento.

Señala que las normas impugnadas, introducidas mediante el Decreto Ejecutivo N°44448 MP-TUR del 17 de enero del 2024, permiten trasladar derechos de construcción entre fincas concesionadas, incluso si no son colindantes, lo que podría superar el límite de densidad establecido por concesión. Añade que la modificación cuestionada transforma el modelo de baja densidad en uno potencialmente de alta densidad, sin garantizar la capacidad de carga ambiental de las áreas receptoras. Además, se aprobó sin estudios técnicos ni consulta pública y se aparta de las directrices del Plan Maestro, lo que pone en riesgo la sostenibilidad ecológica del proyecto. Especifica que, mediante el Decreto Ejecutivo N.º 44448-MP-TUR, el Poder Ejecutivo introdujo una reforma significativa al Reglamento a la Ley para el Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, particularmente en el artículo 12, el artículo 17 ter y el Anexo Único, titulado “Trámites y Requisitos en el Régimen de Concesiones del Proyecto Golfo Turístico Papagayo”, específicamente, en el punto VIII (Requisitos para Compensación de Densidad y Cobertura en las Concesiones) y el punto X (Procedimiento de Solicitud de Ajuste de Plazo).

En dichos apartados se incorpora una nueva figura denominada “compensación de densidad o coeficiente de ocupación” entre fincas concesionadas, incluso si estas no son colindantes, siempre que se encuentren bajo la titularidad de una misma persona física o jurídica. Esta disposición reglamentaria permite al concesionario trasladar el derecho de construir hasta un 30 % del área total concesionada desde una finca hacia otra, incrementando la densidad o cobertura en uno de los terrenos, bajo el argumento de que en el otro no se ejercerá dicha capacidad. Esta práctica, además, podría implicar una superación del límite de densidad máxima de 20 habitaciones por hectárea establecido para cada concesión de forma individual. Bajo el régimen normativo anterior, las restricciones constructivas se aplicaban de manera individual a cada lote, lo que permitía ejercer un control más preciso sobre los impactos ambientales localizados y, al mismo tiempo, preservar el objetivo fundamental de desarrollar un Polo Turístico de baja densidad en las 1.658 hectáreas de propiedad estatal, conforme a la zonificación y directrices establecidas en el Plan Maestro correspondiente.

Sostiene que la habilitación de este tipo de compensaciones, sin una evaluación integral de los impactos acumulativos y sinergéticos que sustenten criterios de sostenibilidad ecológica –conforme al espíritu de la ley que dio origen al Polo Turístico Golfo de Papagayo– podría comprometer el principio de proporcionalidad ambiental por unidad territorial. Tal situación conlleva el riesgo de generar afectaciones al paisaje, la cobertura forestal, la fauna silvestre, el equilibrio hidrológico y otros componentes ecosistémicos, lo que en conjunto podría incidir negativamente sobre la riqueza ambiental del área. El nuevo régimen reglamentario reduce el estándar de protección previamente vigente, al flexibilizar los límites constructivos por lote e introducir una lógica de “bolsa de construcción global”, sin asegurar que las áreas receptoras cuenten con una capacidad de carga adecuada. Esta modificación transforma el modelo de desarrollo turístico originalmente planteado como de baja densidad, en uno que podría derivar en una configuración de alta densidad.

La reforma fue aprobada sin que exista evidencia pública de haberse realizado un proceso técnico de evaluación ambiental estratégica, ni estudios de impacto acumulativo, ni mecanismos de consulta con las comunidades vecinas o con organizaciones ambientales. Asimismo, se aparta de manera sustantiva de las disposiciones contenidas en el Plan Maestro del Polo Turístico Golfo de Papagayo. Considera, el accionante, que la normativa impugnada resulta contradictoria con el artículo 50 de la Constitución Política, que consagra el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Alega una vulneración del principio de proporcionalidad ambiental por unidad territorial, ya que, el nuevo reglamento permite la transferencia de densidad constructiva entre fincas no colindantes, bajo una misma titularidad, sin considerar la capacidad de carga ambiental de cada lote receptor. Esta práctica rompe con el principio de proporcionalidad ambiental, al permitir que un terreno soporte una densidad superior a la originalmente autorizada, lo que puede generar impactos negativos acumulativos sobre el ecosistema local.

Tal afectación contradice el mandato constitucional de garantizar un ambiente ecológicamente equilibrado, al priorizar la maximización del uso constructivo sobre la sostenibilidad territorial. Aduce, además, una reducción del estándar de protección ambiental previamente vigente. Continúa que el régimen anterior establecía límites constructivos por lote, lo que permitía controlar los impactos ambientales de forma localizada y conforme a la zonificación del Plan Maestro. La reforma impugnada sustituye esta lógica por una “bolsa de construcción global”, debilitando los mecanismos de protección ambiental y facilitando el desarrollo de proyectos de alta densidad sin una evaluación técnica integral. Esta regresión normativa es incompatible con el deber del Estado de preservar un ambiente sano (conforme al artículo 50 constitucional) y podría constituir una infracción al principio de no regresión ambiental.

Reclama la ausencia de evaluación ambiental estratégica y consulta pública. Aduce que no se evidencia la realización de estudios técnicos que valoren los impactos acumulativos y sinergéticos derivados de la nueva figura de compensación de densidad. Tampoco se llevó a cabo un proceso de consulta pública con comunidades locales ni con organizaciones ambientales, lo que vulnera el derecho de participación ciudadana en asuntos que afectan el entorno. Argumenta un riesgo de afectación directa a componentes esenciales del ecosistema. Indica que la flexibilización de los límites constructivos puede incidir negativamente en la cobertura forestal, la fauna silvestre, el equilibrio hidrológico y el paisaje natural del Polo Turístico. Estos elementos son parte integral del derecho a un ambiente sano y su deterioro representa una afectación directa al bien jurídico protegido por el artículo 50 constitucional.

Expone que esta Sala Constitucional ha señalado, en su jurisprudencia, que el disfrute de un ambiente sano es un derecho fundamental protegido por los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política. Apunta que el derecho al medio ambiente se entiende en dos dimensiones: 1. Como un derecho individualizable, que puede invocar cualquier persona o entidad y que afecta a la colectividad mundial. 2. Como una potestad pública, que impone al Estado obligaciones concretas para garantizar su protección. De estas obligaciones se derivan acciones formales y materiales, así como disposiciones legales y reglamentarias, orientadas a: 1. La tutela efectiva de los recursos naturales. 2. La mejora del entorno de vida para el desarrollo integral (físico, psíquico y mental) de las personas. Continúa que el artículo 50 constitucional reconoce el “ambiente sano y ecológicamente equilibrado” como parte del “mayor bienestar” que el Estado debe procurar.

Este bien jurídico condiciona y limita: 1. La organización y estímulo de la producción. 2. El reparto de la riqueza. 3. Las facultades legislativas y de sanción cuando puedan impactar el entorno. La Sala Constitucional ha enfatizado la interdependencia entre el ser humano y la naturaleza, describiendo un fenómeno unitario de influencia recíproca que trasciende la mera preservación de recursos y resulta esencial para la supervivencia y el bienestar de todos. Cita la sentencia nro. 601-2009 de esta Sala. Apunta que tal sentencia ofrece una base sólida para entender el ambiente no como un obstáculo al desarrollo, sino como su condición esencial. Al reconocer la interdependencia entre los sistemas naturales y las estructuras sociales, la Sala acierta al advertir que el deterioro ambiental no es solo un problema ecológico, sino también una amenaza directa a los derechos humanos, especialmente el derecho a una vida digna.

Sin embargo, esta visión debe traducirse en acciones concretas. En Costa Rica, donde el discurso ambiental ha sido históricamente fuerte, aún persisten tensiones entre el modelo económico y la sostenibilidad real. La explotación intensiva de recursos, la expansión inmobiliaria en zonas frágiles y la falta de planificación territorial coherente ponen en evidencia que el desarrollo sostenible sigue siendo más una aspiración que una práctica estructural. Indica que la referida sentencia, aunque valiosa, debe ser acompañada por mecanismos efectivos de fiscalización, participación ciudadana y rendición de cuentas. Señala que hablar de ambiente como patrimonio de las generaciones futuras implica asumir una responsabilidad ética y jurídica que trasciende el presente. El desarrollo no puede medirse únicamente en términos de crecimiento económico, sino en la capacidad de preservar los equilibrios ecológicos que sostienen la vida.

Apunta que esta Sala Constitucional, al vincular el ambiente con la calidad de vida y los derechos fundamentales, recuerda que la sostenibilidad no es una opción técnica, sino un imperativo constitucional. Cita la sentencia nro. 2012-13367 de esta Sala, sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Expone que el calificativo “sano” otorga al derecho ambiental una dimensión dinámica: no basta con conservar lo existente, sino que el entorno debe contar con la capacidad regenerativa y de sucesión propia de los sistemas vivos. Esta exigencia implica reconocer los ciclos naturales –como la renovación de suelos, la depuración de aguas y la recuperación de la biodiversidad– como elementos fundamentales para garantizar la continuidad de la vida y evitar su deterioro irreversible. De este modo, la noción de “sano” eleva la protección ambiental más allá de la mera prevención de daños, imponiendo un deber positivo de restauración y mantenimiento ecológico.

Al incorporar los conceptos de “ambiente”, “sano” y “ecológicamente equilibrado” en el texto constitucional, se consagra la obligatoriedad de basar las decisiones públicas en los principios de la ciencia y la técnica. Esto obliga tanto al legislador como a los órganos administrativos a fundamentar sus actos en datos empíricos y métodos probados, de acuerdo con las reglas unívocas señaladas por la Ley General de la Administración Pública y la Ley Orgánica del Ambiente. Así, se evitan arbitrariedades y se asegura que cualquier política o norma ambiental promueva soluciones eficaces y ajustadas a la realidad ecológica. La convergencia de estos requisitos conforma la esencia del desarrollo sostenible: un equilibrio entre el uso racional de los recursos y el bienestar humano. La garantía de un ambiente sano y equilibrado no solo mejora la calidad de vida, sino que actúa como límite y orientación de la acción estatal, orientando la producción, la distribución de riqueza y la formulación de políticas públicas.

Al demandar un “mayor bienestar para todos los habitantes del país”, la Constitución establece un compromiso de equidad intergeneracional, donde el goce pleno del derecho ambiental se convierte en pilar para la cohesión social y la viabilidad de las futuras generaciones. Acusa, el accionante, que el procedimiento de “reunión de concesiones” previsto en la normativa impugnada contraviene el principio de capacidad regenerativa, al permitir la acumulación o solapamiento de múltiples usos sobre el mismo recurso sin evaluar su potencial de recuperación. Al superponer aprovechamientos concesionados –por ejemplo, forestal, hidráulico o minero– se ignoran los ciclos naturales de renovación de suelos, aguas y biodiversidad, lo que puede llevar a su agotamiento irreversible, justo lo que el calificativo “sano” busca evitar. Además, este mecanismo regula la aprobación de concesiones con base en criterios de eficiencia administrativa y rapidez en la tramitación, más que en datos científicos sólidos.

Al prescindir de estudios de impacto integrales y de parámetros técnicos unívocos –tal y como lo exige la Constitución junto con los ordinales 16 de la Ley General de la Administración Pública y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente–, las decisiones quedan expuestas a arbitrariedades y a la falta de fundamento técnico, quebrantando la obligación de basar la actuación estatal en la ciencia y la técnica. Señala que el principio precautorio, también llamado principio de evitación prudente, ha sido desarrollado por la Sala Constitucional en múltiples sentencias y se fundamenta en el artículo 15 de la Declaración de Río y el artículo 50 de la Constitución Política. Este principio exige a la Administración adoptar medidas anticipadas para evitar daños graves o irreversibles al ambiente, incluso cuando no exista certeza científica sobre los riesgos. Su aplicación se justifica ante la duda objetiva sobre posibles impactos, ya que la reparación posterior suele ser ineficaz frente a daños ecológicos irreversibles.

Se distingue del principio preventivo, que aplica cuando sí existe evidencia científica de que una actividad causará daño ambiental. Mientras el principio precautorio actúa ante la incertidumbre, el preventivo se activa cuando hay certeza sobre los efectos negativos. Ambos principios buscan proteger el ambiente, pero el primero opera como una barrera frente al riesgo potencial, y el segundo frente al daño probable. En síntesis, el principio precautorio impone a la Administración la obligación de actuar con diligencia para proteger el ambiente, evitando decisiones que puedan comprometer su integridad, especialmente cuando los efectos son inciertos pero potencialmente irreversibles. El principio precautorio representa uno de los pilares más relevantes del derecho ambiental contemporáneo, especialmente en contextos como el costarricense, donde la biodiversidad y la fragilidad de los ecosistemas demandan una gestión pública responsable y anticipada.

Su fundamento constitucional y su respaldo en instrumentos internacionales como la Declaración de Río le otorgan un carácter vinculante que no puede ser ignorado por la Administración, particularmente en decisiones que involucran proyectos de infraestructura, explotación de recursos naturales o modificaciones al ordenamiento territorial. En la práctica, sin embargo, este principio suele enfrentarse a tensiones con intereses económicos y políticos que privilegian la ejecución inmediata de proyectos sobre la evaluación rigurosa de sus impactos. La falta de certeza científica no debe ser utilizada como excusa para avanzar sin cautela; por el contrario, debe activar mecanismos de contención, consulta y estudio. Asegura que esta Sala Constitucional ha sido clara al señalar que la coacción posterior no compensa el daño ambiental, lo que refuerza la necesidad de actuar antes de que los efectos se materialicen.

Costa Rica, como país que ha constitucionalizado el derecho a un ambiente sano, tiene la obligación de aplicar el principio precautorio no solo como una norma jurídica, sino como una guía ética para la toma de decisiones públicas. La protección del ambiente no es negociable ni subsidiaria frente a otros intereses, y la duda científica debe ser interpretada en favor de la naturaleza y de las generaciones futuras. Este principio, bien aplicado, puede ser la diferencia entre un desarrollo verdaderamente sostenible y una degradación irreversible. Expone que este Tribunal ha señalado que el principio de progresividad impone al Estado una obligación dinámica, por lo que no basta con reconocer formalmente el derecho a un ambiente sano, sino que se requiere un empeño constante por elevar los niveles de protección ambiental. Al integrar este principio en la Constitución y en los tratados internacionales, Costa Rica se compromete a desplegar acciones positivas –legislativas, administrativas y presupuestarias– que refuercen la restauración de ecosistemas, la reducción de emisiones contaminantes y la ampliación de áreas protegidas.

Esta obligación de mejora continua garantiza que la tutela ambiental no dependa de coyunturas políticas, sino que se consolide como un mandato de largo plazo orientado al bienestar presente y futuro de la población. El principio de no regresión o irreversibilidad funciona como un freno ante tentaciones de retroceder en los logros ambientales ya alcanzados. Este estándar exige que cualquier decisión destinada a flexibilizar normas, recortar financiamiento o dilatar procedimientos de control deba estar matizada por una justificación rigurosa y proporcional. La normativa constitucional y la jurisprudencia exigen que, aun en circunstancias excepcionales –crisis económicas o desastres naturales–, el Estado demuestre médula técnica y razonabilidad antes de rebajar el nivel de protección, resguardando así la integridad de los derechos adquiridos y la confianza de la sociedad en la gestión ambiental.

La conjunción de estos principios con el deber de motivación técnica fortalece el esquema constitucional de control: cualquier norma o política ambiental debe sustentarse en estudios científicos sólidos, tal como lo exige la Sala Constitucional. Insiste que este llamado a la evidencia técnica asegura que la política pública no se fundamente en meras disposiciones políticas, sino en datos empíricos sobre capacidad regenerativa, calidad del agua, diversidad biológica y riesgos de contaminación. La progresividad y la no regresión, acompañadas por el principio de razonabilidad, configuran un núcleo duro de la protección ambiental en Costa Rica: un andamiaje jurídico que obliga al Estado a avanzar hacia un desarrollo verdaderamente sostenible y a blindar los avances alcanzados en favor de las generaciones presentes y venideras. Añade que el Estado costarricense está constitucionalmente obligado a respaldar sus decisiones ambientales con estudios técnicos rigurosos y evaluaciones de impacto ambiental.

Las autoridades deben exigir que toda actividad, obra o proyecto que pueda alterar o destruir elementos del entorno cuente con una evaluación aprobada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Este requisito previene daños al medio mediante la identificación y predicción científica de los efectos potenciales, convirtiendo el estudio de impacto en una condición previa e indispensable para iniciar cualquier actuación pública o privada. Este esquema vincula la administración pública a principios de ciencia y técnica, tal y como lo exigen los artículos 16 de la Ley General de la Administración Pública y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. No se trata de un trámite burocrático, sino de un instrumento material que obliga a demostrar, mediante análisis individualizado, el grado de afectación ambiental, proponer medidas de mitigación y asegurar que las intervenciones respondan al desarrollo sostenible.

La solidez técnica de estos estudios refuerza la razonabilidad y la proporcionalidad de las decisiones, y evita imposiciones arbitrarias que pongan en riesgo la capacidad regenerativa de los ecosistemas. La jurisprudencia ha subrayado, además, que esta obligación no exime a los propios entes estatales: cuando el Estado emprende proyectos con impacto ambiental, debe también someterse a los mismos estándares de evaluación. De este modo, se preserva la coherencia entre la protección del derecho a un ambiente sano y la actuación de las instituciones públicas, consolidando un andamiaje jurídico que salvaguarda la integridad ecológica y garantiza que las necesidades del presente se satisfagan sin comprometer las oportunidades de las futuras generaciones. Acusa que la introducción del mecanismo de compensación de densidades entre predios, aun cuando no sean colindantes, configura una alteración sustancial del régimen previo que establecía razonablemente los estándares de protección ambiental.

Al permitir la concentración desproporcionada de edificaciones en áreas determinadas, se vulnera la capacidad regenerativa y de sucesión del entorno, principios que el calificativo “sano” exige conforme a la Constitución y la doctrina de esta Sala. Además, la reforma prescinde de un marco técnico claro que sujete la compensación a una evaluación de impacto ambiental acumulativa, tal como exigen los artículos 16 de la Ley General de la Administración Pública y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. La ausencia de estudios técnicos –que cuantifiquen y ponderen los efectos sobre los recursos biológicos y físicos– y de un control público transparente compromete la razonabilidad y la proporcionalidad de las decisiones estatales en materia ambiental. Finalmente, la adopción de esta modificación sin consulta pública ni análisis técnico previo contraviene el principio de no regresión ambiental y el deber del Estado de tutelar el patrimonio natural y los bienes de dominio público.

Al rebajar los niveles de protección alcanzados e ignorar la exigencia de participación ciudadana, se transgrede el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y se desatiende la obligación constitucional de procurar el mayor bienestar para todos los habitantes del país. Solicita, el accionante, se acoja la presente acción de inconstitucionalidad por infracción al artículo 50 de la Constitución Política, al ordinal 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, al párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley No. 7414 del 13 de junio de 1994), al numeral 8 del Convenio sobre la Diversidad Biológica (Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994), al artículo 5 de la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural (Ley No. 5980 de 16 de noviembre de 1976), al Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central (Ley No. 7433 de 14 de setiembre de 1994) y al Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales (Ley No. 7572 del 1° de febrero de 1996).

Esta acción se admite por reunir los requisitos a que se refiere la Ley de la Jurisdicción Constitucional en sus artículos 73 a 79. La legitimación del accionante proviene del artículo 75, párrafo primero, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al tener como asunto previo el recurso de amparo nro. 25-022994-0007-CO, en el que se invocó la inconstitucionalidad de la normativa impugnada, así como del artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en tanto se invoca la defensa de intereses difusos, en resguardo del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Publíquese por tres veces consecutivas un aviso en el Boletín Judicial sobre la interposición de la acción. Efectos jurídicos de la interposición de la acción: Se recuerdan los términos de los artículos 81 y 82 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que disponen lo siguiente “Artículo 81.

Si el Presidente considerare cumplidos los requisitos de que se ha hecho mérito, conferirá audiencia a la Procuraduría General de la República y a la contraparte que figure en el asunto principal, por un plazo de quince días, a fin de que manifiesten lo que estimen conveniente. Al mismo tiempo dispondrá enviar nota al tribunal u órgano que conozca del asunto, para que no dicte la resolución final antes de que la Sala se haya pronunciado sobre la acción, y ordenará que se publique un aviso en el Boletín Judicial, por tres veces consecutivas, haciendo saber a los tribunales y a los órganos que agotan la vía administrativa que esa demanda ha sido establecida, a efecto de que en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de la ley, decreto, disposición, acuerdo o resolución, tampoco se dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho el pronunciamiento del caso. Si la acción fuere planteada por el Procurador General de la República, la audiencia se le dará a la persona que figure como parte contraria en el asunto principal.”, “Artículo 82.

En los procesos en trámite no se suspenderá ninguna etapa diferente a la de dictar la resolución final, salvo que la acción de inconstitucionalidad se refiera a normas que deban aplicarse durante la tramitación.”. Dentro de los quince días posteriores a la primera publicación del citado aviso, podrán apersonarse quienes figuren como partes en asuntos pendientes a la fecha de interposición de esta acción, en los que se discuta la aplicación de lo impugnado o aquellos con interés legítimo, a fin de coadyuvar en cuanto a su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interese. Se hace saber además, que de conformidad con los artículos 81 y 82 de la Ley de Jurisdicción Constitucional y conforme lo ha resuelto en forma reiterada la Sala (resoluciones 0536-91, 0537-91, 0554-91 y 0881-91) esta publicación no suspende la vigencia de la norma en general, sino únicamente su aplicación en los casos y condiciones señaladas.

La contestación a la audiencia conferida en esta resolución deberá ser presentada una única vez, utilizando solo uno de los siguientes medios: documentación física presentada directamente en la Secretaría de la Sala; el sistema de fax; documentación electrónica por medio del Sistema de GESTIÓN EN LÍNEA; o bien, a la dirección de correo electrónico ...01, la cual es correo exclusivo dedicado a la recepción de informes. En cualquiera de los casos, la contestación y demás documentos deberán indicar de manera expresa el número de expediente al cual van dirigidos. La contestación que se rindan por medios electrónicos, deberá consignar la firma de la persona responsable que lo suscribe, ya sea digitalizando el documento físico que contenga su firma, o por medio de la firma digital, según las disposiciones establecidas en la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, Nº 8454, a efectos de acreditar la autenticidad de la gestión.

Se advierte que los documentos generados electrónicamente o digitalizados que se presenten por el Sistema de Gestión en Línea o por el correo electrónico señalado, no deberán superar los 3 Megabytes. Notifíquese.