Adoption of NFPA standards does not violate legal reserve or retroactivity for existing buildingsAdopción de normas NFPA no viola reserva de ley ni irretroactividad en edificaciones existentes

**Content of Interest:** **Strategic Themes:** Political Constitution **Type of content:** Majority vote **Branch of Law:** 3. CONSTITUTIONAL CONTROL MATTERS **Topic:** PROPERTY **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

PROPERTY. ADOPTION OF THE NATIONAL FIRE PROTECTION ASSOCIATION (NFPA) REGULATIONS IN NEW BUILDINGS, REMODELED BUILDINGS, OR THOSE UNDERGOING A CHANGE OF USE. Case File: 22-17067-0007-CO Judgment: 008597-25 of March 19, 2025 Type of matter: Action of unconstitutionality Challenged norm: Article 66 of the Executive Decree of Law No. 8288. Executive Decree number 34768-MP of 09-22-2008 of the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica.

Operative part: The action is declared without merit. Judges Cruz Castro and Rueda Leal, and Judge Garro Vargas partially dissent and declare the phrase "existing buildings" in Article 66 of the Regulation to the Law of the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica unconstitutional. Judge Rueda Leal and Judge Garro Vargas record a separate note.- CO07/25 ... See more Citations of Legislation and Doctrine Related Judgments **Content of Interest:** **Type of content:** Majority vote **Branch of Law:** 6. LAW OF THE CONSTITUTIONAL JURISDICTION ANNOTATED WITH JURISPRUDENCE **Topic:** 075- Pending preliminary matter in judicial or administrative proceedings **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

ARTICLE 75 OF THE LAW OF THE CONSTITUTIONAL JURISDICTION. DIFFUSE INTERESTS. "…diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united around a specific social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is diffused, diluted (difuso) among an unidentified plurality of subjects. This Chamber has enumerated various rights that it has qualified as 'diffuse,' such as: the environment, cultural heritage, the defense of the country's territorial integrity, and the proper management of public spending, among others. In this regard, two clarifications must be made: on the one hand, the referred assets transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they refer, in principle, to aspects that affect the national community and not particular groups within it; environmental damage does not affect only the neighbors of a region or the consumers of a product, but rather harms or puts at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity; similarly, the defense of the proper management of public funds authorized in the National Budget is an interest that concerns all inhabitants of Costa Rica, not just any one group of them. On the other hand, the enumeration made by the Constitutional Chamber is no more than a simple description inherent to its obligation - as a jurisdictional body - to limit itself to hearing the cases submitted to it, without it being possible, in any way, to understand that only those rights that the Chamber has expressly recognized as such can be considered diffuse rights…" CO10/25 ... See more **Content of Interest:** **Type of content:** Majority vote **Branch of Law:** 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE **Topic:** Legal reservation **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

PRINCIPLE OF LEGAL RESERVATION. "…The principle of legal reservation establishes that it is non-disposable for the Executive Branch to regulate fundamental rights and freedoms through Executive Decrees, in which case it is the formal and material laws that can regulate this matter. Although the legislator can delegate certain interpretive exercises to the regulatory power, it is the law that can affect or delimit the fundamental rights and obligations of citizens, but without affecting the essential minimum content of the specific right or freedom. It is in compliance with this principle that the State can validly restrict or limit the exercise of these rights and obligations, but it cannot do so through Executive Decrees…" CO10/25 ... See more **Content of Interest:** **Type of content:** Majority vote **Branch of Law:** 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE **Topic:** Immutability **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

IMMUTABILITY OF THE LEGAL SYSTEM. "…The right to the immutability of the legal system must be reformulated with respect to human security. Precisely, once reformed by new technical changes, the application of technical regulations cannot be considered a violation of the fundamental right to non-retroactivity in existing buildings, especially due to the criteria for protecting the stated fundamental rights: human security and integrity, health, property of the interested parties themselves and of third parties, since in such cases where the weighing of interests and rights against the right to property and business freedom may be negatively impacted, measures can be taken to mitigate those dangers in accordance with the principles of reasonableness, proportionality, and application of the technical procedure…" CO10/25 ... See more **Content of Interest:** **Type of content:** Dissenting vote **Branch of Law:** 3. CONSTITUTIONAL CONTROL MATTERS **Topic:** PROPERTY **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

Res. 2025008597 Partial dissenting vote of judges Cruz Castro and Rueda Leal, and judge Garro Vargas, with the writing of the second. With the customary respect, we partially dissent for the following reasons.

Upon analyzing the challenge for violation of the principle of non-retroactivity, the majority of this Court endorses the constitutionality of the phrase "existing buildings" of Article 66 of the Regulation to the Law of the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica. To this end, it claims that there is no right to the immutability of the legal system, as there must be a weighing against other interests and rights at stake, such as human security and integrity, health, and property.

In our opinion, based on the fact that the legal system "…protects the situation of the person who obtained the right or enjoys the situation, for reasons of equity and legal certainty…" (judgment no. 1997-2765 at 15:03 on May 20, 1997, cited by the majority) we consider that the “existing buildings” existing before the adoption of the NFPA standards, which were built in observance of the legal and technical requirements in force at the time, are covered by the protection of article 34 of the Political Constitution.

We recognize that there is no right to the immutability of the legal system. However, we consider that, in this specific case (sub lite), it is not about such immutability, but about the recognition of the normative force and legal certainty that the system must provide, which is expressed, precisely, through the principle of non-retroactivity.

Indeed, given that administrative approval must be obtained for the construction of a building, it is easily concluded that an act of application of the regulations in force already existed, for the benefit of the interested party. Ergo, the immutability of the norms is not sought, since they were already applied, but rather the respect for the situation or right that was recognized by the legal system.

Now, it follows from the foregoing that this guarantee refers to the “existing building,” that is, the edification, construction, or property. For this reason, reasonable requirements such as the signage of emergency exits, installation of smoke detection devices, or other analogous measures, which do not impose an immoderate burden on the administered party nor affect their property right, would be viable.

For the reasons stated, we partially dissent and declare the phrase "existing buildings" of Article 66 of the Regulation to the Law of the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica unconstitutional.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L. Anamari Garro V.

CO10/25 ... See more **Content of Interest:** **Type of content:** Dissenting vote **Branch of Law:** 3. CONSTITUTIONAL CONTROL MATTERS **Topic:** PROPERTY **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

Res. 2025008597 Note from Judge Rueda Leal. Constitutional jurisprudence has established that the controversy regarding whether a regulatory norm violates or exceeds what is provided in a law is a matter of legality, so its resolution does not concern this jurisdiction. In this sense, it is indubitable that the ordinary judge is responsible for determining the scope of the hermeneutics and application of the law, in such a way that he is the one called upon to define whether a regulatory norm violates or not a legal one. However, from my point of view, when there is manifest evidence, which is obvious, that the regulatory norm exceeds, suppresses, or contradicts the text of the law- there is no doubt that the principle of force, authority, or efficacy of the law is grossly violated; a principle that enjoys constitutional coverage and, therefore, must be protected by this Court. As is well known, the principle of force, authority, or efficacy of the law refers us to the potency (active force), the resistance (passive force), and the regime for challenging the Law. Based on the first aspect of the concept, the law, once it enters into force, repeals or modifies any norm of equal or lower rank. Based on the second, the law cannot be repealed or modified by a norm of lower rank. Finally, based on the third, the law can only be challenged on grounds of unconstitutionality and, therefore, can only be annulled through a resolution of the Constitutional Chamber. The constitutional basis of this principle is found in article 129 of the Constitution (Carta Fundamental), which states that a law can only be repealed, abrogated, or modified by a later norm of equal rank. On the other hand, the principle of force, authority, or efficacy of the law is an essential premise of the Social and Democratic Rule of Law, since it starts from a core idea: the parliamentary normative act is superior in rank to the normative act issued by the other Branches of Government, especially the Executive Branch, which means that all Branches of Government, when exercising regulatory power (article 6, subsection d) of the General Law of Public Administration) must conform to what is provided by the legislator. When this does not occur, the normative rank of the law is disregarded, which in the normative hierarchical scale occupies the third place in importance after the Magna Carta and International Treaties (constitutional articles 10 and 7), in such a way that a key principle of the social and democratic Rule of Law is violated. Ergo, when a regulatory norm manifestly and clearly exceeds, suppresses, or contradicts a law of the Republic, article 129 of the Political Constitution and the principle of force, authority, or efficacy of the law are transgressed, as a result of which the Constitutional Court is competent, without prejudice to the competence that also assists the members of the ordinary jurisdiction when we are not in the commented assumption.

Paul Rueda L.

CO10/25 ... See more **Text of the resolution** *CO* Res. No. 2025-008597 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at thirteen hours and fifteen minutes on March nineteenth, two thousand twenty-five.

Action of unconstitutionality brought by Nombre127765, adult, divorced, civil engineer, bearer of identity card number CED72252, resident of Guápiles, in his capacity as President of the Federación Costarricense de Fútbol, against Article 66 of the Regulation to Law No. 8228 of the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, Executive Decree No. 34768-MP of September 22, 2008.

Whereas:

1.- By document received in the Secretariat of the Chamber at 9:37 a.m. on August 3, 2022, the plaintiff requests that the unconstitutionality of Article 66 of the Regulation to Law No. 8228 of the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, Executive Decree No. 34768-MP of September 22, 2008, be declared. He alleges that the challenged norm violates the following constitutional and conventional principles and norms: 1) Article 28 of the Political Constitution; 2) Articles 121, subsection 1), and 140, subsection 3), of the Political Constitution; 3) Article 30 of the American Convention on Human Rights; and 4) Article 34 of the Political Constitution, in relation to the constitutional principle of technical reasonableness. A.- Regarding the violation of Article 28 of the Political Constitution, he states that the challenged norm violates the constitutional principle of legal reservation in matters of regulating fundamental rights, as it directly affects the exercise of the right to property and the freedom of enterprise of its members, introducing limitations not authorized by law. The right to property has a complex structure, composed of several essential contents, among these the right to build (ius aedificandi); that is, the capacity to transform the property for residential, commercial, or sports use, among other purposes. Therefore, restrictions on the right to build (ius aedificandi) must be introduced by formal law emanating from the Legislative Assembly, never through executive decrees, since these are prohibited from regulating beyond the content of the law they regulate. A consequence of the above is that all building restrictions are primarily developed in laws, although they are later regulated through executive decrees to make them applicable to different types of constructions. In this case, the challenged norm requires not only new constructions to comply with NFPA regulations but also the remodeling and change of use of existing ones, thereby directly and immediately affecting one of the essential contents of the right to property. Regarding freedom of enterprise, the same Article 46 of the Political Constitution indicates that acts, even if originating in a law, that threaten or restrict the freedom of commerce, agriculture, and industry are prohibited. Consequently, only by law can the exercise of freedom of enterprise be interfered with. In this specific case, the requirement to apply NFPA regulations would entail the disbursement of enormous economic and financial resources to meet all its requirements. Likewise, as a direct consequence of the stadiums not adjusting to this technical regulation, their capacity would be limited, which would directly affect the teams' box office receipts and, therefore, substantially limit the income of the teams sheltered under the umbrella of his organization. Therefore, the fundamental right to exercise a business activity of the users of the football stadiums would be directly affected, which can only be authorized by a law, never by an executive decree. In summary, he alleges that the challenged norm violates the principle of legal reservation in matters of regulating fundamental rights, as it directly affects the exercise of the right to property and the freedom of enterprise of the owners of existing buildings. B.- Regarding the violation of Articles 121, subsection 1), and 140, subsection 3), of the Political Constitution, he points out that the purpose of the executive decree (reglamento ejecutivo) is to clarify, specify, or complement the law. The challenged norm not only violates Article 140, subsection 3), of the Political Constitution because it regulates a matter reserved for the domain of law but also Article 121, subsection 1, ibidem, since it usurps the legislative power to enact laws, a competence that corresponds to be exercised, exclusively and excludably, by the Legislative Branch. Indeed, Article 66 of Executive Decree No. 34768-MP regulates a matter that the executive decree (reglamento ejecutivo) is prohibited from doing, as it implies the limitation of at least two fundamental rights: the right to property and freedom of enterprise. This matter can only be regulated primarily by law, never by an executive decree (reglamento ejecutivo). C.- Regarding the violation of Article 30 of the American Convention on Human Rights, he states that one of the limits of any restriction of rights is that it must be provided for in a law, as established by the aforementioned conventional article; the allowed restrictions on the exercise of fundamental rights are made through laws enacted for reasons of general interest. The Inter-American Court of Human Rights has interpreted the term "law" in a formal sense. The restriction introduced by the challenged norm to the right to property and freedom of enterprise of its associates clearly violates Article 30 of the American Convention on Human Rights, because according to the binding jurisprudence of that court, restrictions on the exercise of fundamental rights can only be introduced by formal law by the legislative body. Nor is there in this case a constitutional provision that delegates the regulation of this matter to the executive decree (reglamento ejecutivo). D.- Regarding the violation of Article 34 of the Political Constitution, in relation to the constitutional principle of technical reasonableness, he argues that the very text of the challenged regulatory provision states that the rules contained in the NFPA "shall be mandatory in the design of new buildings, existing buildings, remodeling of buildings, change of use, design and installation of fire protection systems, both active and passive protection." He alleges that the challenged norm intends for all existing buildings to adopt the NFPA regulations, even if they are not undergoing remodeling or a change of use. It simply establishes that every existing building must conform, regarding fire protection systems, to the NFPA regulations mandatorily. He considers it clear that the cited norm is unconstitutional because it grants retroactive treatment to the detriment of consolidated legal situations, as are all buildings constructed under previous legislation. He argues that the NFPA regulations cannot be required for buildings constructed before their entry into force, unless they are remodeled or change use. In these hypotheses, it is completely reasonable to require the adoption of the cited regulations regarding fire prevention. However, interpreting that the NFPA regulations are applicable to existing buildings produces an unreasonable and disproportionate harm to owners who are not requesting their remodeling or change of use. He points out that the strict application of the challenged norm leads to all buildings constructed before the entry into force of Executive Decree No. 34768-MP, that is, September 22, 2008, having to conform to the regulations of the NFPA standards, which is contrary to elementary principles of logic, justice, and convenience, so the cited norm also violates the constitutional principle of technical reasonableness. The implementation of the NFPA regulations to buildings existing at the time of its entry into force is contrary to elementary principles of logic, since it is totally unreasonable to require the owners of existing buildings to adjust to that regulation, when it does not involve making modifications or changes of use to the property. If the fire prevention measures existing before the entry into force of the challenged regulatory norm were not technically reasonable, possibly more than half of the existing buildings would have burned down, including the stadiums for playing football. And buildings constructed according to previous regulations have rarely been prey to flames, as is public and notorious. The challenged norm also violates elementary principles of justice, since it is not equitable that owners of buildings that at the time of their construction met all technical requirements regarding fire prevention are now required to comply with a new imported regulation, which, in many cases, is impossible to apply in our country due to limitations of various kinds. Finally, he alleges that it violates elementary principles of convenience, because if the challenged regulation were applied to all existing buildings, the economy would suffer a serious setback and, in the specific case of its associates' stadiums, it would imply the closure of all of them and the end of in-person football activity, with the consequent sports damage, as it is not the same to watch a match live as to do so through television, as was conclusively demonstrated during the pandemic, in addition to the enormous economic damages that the clubs would suffer from lacking box office revenues, which constitute a very important part of their finances. In summary, he alleges that the challenged norm violates the principle of non-retroactivity of norms enshrined in Article 34 of the Political Constitution, and the constitutional principle of technical reasonableness insofar as it requires that the NFPA regulations also be applied to existing constructions even if their remodeling or change of use is not requested, given that this requirement produces unreasonable and disproportionate harm by obliging the owners of such buildings to invest enormous sums of money to adopt such regulation. Based on the legal considerations indicated above, he requests that the judgment declare: that Article 66 of the Executive Decree of Law No. 8228 of the Benemérito Cuerpo de Bomberos, Executive Decree No. 34768-MP, is unconstitutional for violation of Articles 28, 34 in relation to the constitutional principle of technical reasonableness, article 121, subsection 1), and 140, subsection 3), all of the Political Constitution, as well as Article 30 of the American Convention on Human Rights.

2.- In order to substantiate the legitimacy held to bring this action of unconstitutionality, he indicates that he is acting in accordance with Article 75, paragraph 2°, of the Law of the Constitutional Jurisdiction, as he brings the action in his capacity as President of the Federación Costarricense de Fútbol, for the defense of the collective interests of the members of the Federation.

3.- By resolution at 11:47 a.m. on August 24, 2022, the action was allowed to proceed, granting a hearing to the Procuraduría General de la República, the Minister of the Presidency, and the Director General of the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica.

4.- Magda Inés Rojas Chaves, in her capacity as Deputy Attorney General of the Republic, submitted her report, in which she states that the action is in accordance with what the Chamber has indicated for filing actions directly when the challenged norm affects the sphere of action of an entity or its members, regardless of whether the provision could be applied individually to its members. This can be confirmed in Judgments No. 1631-91 at 3:15 p.m. on August 21, 1991, and No. 3688-97 at 3:00 p.m. on July 1, 1997, among many others. Over time there was a change in the Chamber's jurisprudence; however, it returns to the previous position in Judgment No. 2006-009170 at 4:36 p.m. on June 28, 2006, which in her opinion is applicable to the Federación Costarricense de Fútbol, and that there are no reasons for inadmissibility that prevent the action from being heard on its merits. The Procuraduría General reviews the Executive Decrees that have been issued since Law No. 8228, "Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos" of March 19, 2002. She says that the essential point to resolve "consists of defining whether the Regulation to the Fire Department Law exceeded the limits applicable to the exercise of the regulatory power by establishing the obligation to use NFPA standards in the design of new buildings, existing buildings, remodeling of buildings, change of use, and design and installation of fire protection systems." She points out that it is an executive decree (reglamento ejecutivo) that finds its basis in Article 140, subsections 3), and 18), of the Political Constitution, which develop legal contents, of a complementary nature, to specify contents and implementation of the law. It is subordinated to the law, while at the same time complementing and developing it without altering its spirit. She says that the regulation made by the Executive Branch is autonomous, regardless of whether the law indicates it or not, "...the competence is granted, as indicated, in the Constitution itself, so it can be exercised with respect to all laws enacted, whether they provide for it or not, without prejudice to a legal norm converting this power into a duty, a situation that, in any case, does not change its nature (in this sense, the resolutions of the First Chamber No. 749-F-04 at 9:30 a.m. on September 10, 2004, and No. 1247-F-S1-2001 at 1:55 p.m. on September 26, 2011, may be consulted)." When specifying the limits, she establishes that there is the impossibility of autonomously regulating or limiting the exercise of fundamental rights, which in accordance with Article 28 of the Constitution is reserved to the Law. The unconstitutionality does not lie in having resorted to provisions of regulatory rank to adopt the NFPA standards for fire prevention and protection schemes, which reasonably follows from the Fire Department Law, with the need to adopt technical regulations to apply. Thus, she refers to Article 5, subsection b); Article 7, subsection f); Articles 13, 14, and 16, all of the law. It is clear that there is a need to adopt technical standards for preventing and repelling fires, and adopting the NFPA regulations is a development that she qualifies as valid of the legislator's mandates to specify and complement the law. Regarding existing buildings, she says the following:

"As we have already advanced, it is the criterion of this Procuraduría that the mandatory application of the NFFA standards for the design of new buildings, for building remodeling, for changes of use, and for the design and installation of fire protection systems, does not infringe upon the principle of legal reservation in matters of regulating fundamental rights, because the regulatory norm establishing that obligation finds its basis in several provisions of the Fire Department Law; however, we consider that the obligation to apply that technical regulation to buildings existing prior to its adoption does present constitutionality problems.

In this regard, Article 34 of the Constitution establishes that "No law shall be given retroactive effect to the detriment of any person, or of their acquired patrimonial rights or consolidated legal situations." This norm must be complemented by Article 129 of the Constitution, which provides that "Laws are mandatory and take effect from the day they designate; and in the absence of this requirement, ten days after their publication in the Diario Oficial." Based on the mentioned provisions, this Procuraduría has maintained that norms can only be applied retroactively when the legislator has expressly agreed so, and that such retroactivity would be valid to the extent that it does not affect persons or their acquired patrimonial rights or consolidated legal situations. On this topic, in opinion PGR-C-098-2022 of May 11, 2022, we indicated the following:

"… the initial presumption for the interpreter must be non-retroactivity; a presumption that can only be destroyed if there is an unequivocal normative will to the contrary; that is, unless there is an express legal clause that authorizes it.

Based on the long-standing criterion of judgment 4397-99 at 4:00 p.m.

of June 8, 1999, our administrative case law states that “by definition, laws always govern prospectively, as this is the only way to conceive of them as rules or norms of conduct,” and that “the retroactive application of a norm only proceeds by express mandate of the law, and when doing so does not infringe the constitutional precept established in Article 34; that is, the retroactive application of the law proceeds only when it does not affect any person, acquired property rights (derechos patrimoniales adquiridos), or consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas), and, on the contrary, it benefits the interested party with said retroactive application.” (Opinions C-198-99 of October 5, 1999, and C-132-2019, op. cit.).

Therefore, although it is discretionary for the legislator and a matter of exclusive decision by the Legislative Assembly to establish or determine from what moment laws begin to take effect and their eventual transitional regime (Opinion C-191-2000 of August 22, 2000, and Resolution No. 6378-94 of 4:27 p.m. on November 1, 1994, Constitutional Chamber), the fact is that the constitutional principle of non-retroactivity (irretroactividad) stands as a limit on the law and, therefore, on the legislator or any authority exercising regulatory powers, who could not provide for the retroactivity of laws or regulations in general to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations expressly (Opinions C-357-2003 of November 13, 2003, and C-178-2007 of June 5, 2007).” In the case of buildings that already existed before the adoption of the NFPA standards, and which were built in compliance with the legal and technical requirements in force at that time, they were built based on permits that generated acquired rights in favor of their holder.

In that sense, it is necessary to point out that construction permits are administrative acts through which a landowner is authorized to build, upon verification of compliance with the applicable technical regulations. From these permits emanate rights that become part of the individual's property (patrimonio) and grant them legal certainty (seguridad jurídica) for the execution of the activity or project they have decided to undertake. Therefore, subsequently demanding new or additional requirements, when the construction permit has already been approved, or—even worse—when the building to which those permits refer has already been built, violates the principle of non-retroactivity and, incidentally, other constitutional rights, such as the right to property (by harming a right already incorporated into one's property) and the freedom of enterprise (by prohibiting or limiting the exercise of the activities for which the property is intended).

Normative non-retroactivity and legal certainty constitute especially important values in urban planning law, due to the property implications at stake. That is why, when the construction permit is approved, the technical standards in force on the date of approval must be considered “frozen.” It is necessary to clarify, however, that the State, in consideration of superior values (such as public health or safety), may establish new construction or structural requirements that existing buildings must meet in order to safeguard the life, health, safety, or integrity of persons; however, by virtue of the retroactivity that this type of provision implicitly carries, such rules must have legal rank and expressly state that they are applicable to existing buildings.

The possibility of issuing rules of this type is based on the fact that, while it is true that individuals have the right, for reasons of legal certainty, to demand the non-retroactivity of the legal system, it is also true that no right (constitutional or otherwise) is absolute, so that, in certain cases, addressing certain superior norms, values, or principles could justify exceptions to the cited principle of non-retroactivity. On this subject, legal doctrine has noted:

"... rights and freedoms, by being recognized within the legal system, must be reconciled with other goods that the system protects and cannot be asserted absolutely against them. The repeated statement, not exclusive to our constitutional case law (referring to Spanish case law), according to which ‘all rights are limited’ is not made to indicate something as obvious as that every right, fundamental or not, protects only what it protects, and not something else—for if understood that way, one would have to deny the existence of collision and ‘limitation’ when we are faced with that ‘other thing’—but rather is pronounced in the sense that the ‘right is not absolute,’ that is, it must ‘yield’ in its protective virtuality to be reconciled or harmonized with other goods" (Nombre106105 (Lorenzo), Derechos Fundamentales y Constitución, Madrid, Editorial Cívitas, first edition, 1988, p. 110. The text in parentheses is not from the original).

In any case, we must insist that, given the importance of the principle of normative non-retroactivity, and the rank of the provision on which it is based (Article 34 of the Political Constitution), the retroactive application of norms is only valid if agreed upon through a formal law (and not through a regulation or a lower-ranking provision) and provided that such retroactivity is reasonable and necessary for the satisfaction of superior interests.

Evidently, even in the event that the aforementioned requirements are met, the possibility always remains that persons who have suffered special harm as a result of the application of the retroactive law may demand the corresponding compensation, alleging the existence of liability for lawful conduct by the legislating State. This type of liability derives from the provisions of Article 9, first paragraph, of the Political Constitution, insofar as it establishes that the Government of the Republic is “responsible”; from Article 11, which regulates the personal liability of public officials in the exercise of their duties; from Article 34, which protects acquired property rights and consolidated legal situations; from Article 41, which regulates the right to find reparation for damages suffered by any individual, whether those damages have been caused to their person, their property, or their moral interests, which implies the duty to repair all wrongful injuries that the administered party is not obliged to bear; from Article 45, which establishes the right to private property and to obtain reparation for any special sacrifice that affects it, even if that sacrifice originates from a lawful activity of the State.

In summary, it is the opinion of this Attorney General's Office (Procuraduría) that the adoption of the NFPA standards through Article 66 of the Regulation to the Law of the Benemérito Cuerpo de Bomberos is not unconstitutional per se, but what is unconstitutional is that a regulatory provision establishes the obligation to apply these standards to buildings that already existed before the adoption of these provisions and that had complied with all the legal and technical regulations applicable at the time of construction.” Consequently, in light of all the above, the Attorney General's Office suggests declaring the action partially with merit regarding Article 66 of the Regulation to the Law of the Benemérito Cuerpo de Bomberos of Costa Rica, so that the phrase in the second paragraph ordering the application of the NFPA regulations to “existing buildings” is annulled.

5.- The Minister of the Presidency, Natalia Díaz Quintana, submitted her report indicating her opposition to the action, which in her opinion must be rejected outright as being evidently inadmissible, since it is filed against a repealed norm; namely, Article 66 of the Regulation to Law No. 8228 of the Benemérito Cuerpo de Bomberos of Costa Rica, Executive Decree No. 34768-MP of September 28, 2008, by numeral 89 of Executive Decree No. 37615-MP, whose validity takes effect upon publication in the Official Gazette La Gaceta No. 66, Supplement No. 61, of April 5, 2013. She consequently requests the outright rejection of the action.

6.- The General Director of the Benemérito Cuerpo de Bomberos of Costa Rica, Héctor Chaves León, submitted his report stating that human safety should not be sacrificed for the economic interests of the affiliates and the professional soccer sector. He says that the harm is based solely on the economic detriment to the affiliates from the effects of the NFPA standards in the construction sphere of stadiums, when rather, the regulations exist for human safety, intervening in a universe of topics beyond the construction and constructive renovation of stadiums, which impacts human protection, property, and the environment, through safety guidelines that are in constant and timely updating, a timeliness that manifests itself more than the national positive legal system. He offers examples of preventive approaches with the NFPA 55 standard for compressed gas cylinders under pressure in response to what happened more than a decade ago with the explosion of these devices; NFPA 400 for the transport and treatment of hazardous materials, NFPA for mass gathering sites, among many others (NFPA 1001, 1006, 1040, 1710). Furthermore, they are applicable to the Cuerpo de Bomberos regarding institutional equipment, extinguishing units, personal protection equipment, and tools, which he specifically details in the report, in addition to many others for floods, seismic events, forest fires, which has been nourished mainly by NFPA regulations, thanks to the pre-existence of the questioned Article 66 due to the insufficiency of our positive legal system. He even offers a list of Regulations and Executive Decrees that are based on the NFPA standard, which he details below:

“El Reglamento de construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. El Reglamento sobre Escaleras Emergencia contenido en el Decreto Ejecutivo 38676-S. El Reglamento especial para el control de riesgos sanitarios en ventas autorizadas de acuerdo con el artículo 218 bis de la Ley General de Salud contenido en el Decreto Ejecutivo 41332. El Reglamento general para la regulación del suministro de gas licuado de petróleo contenido en el Decreto Ejecutivo 41150. El Decreto Ejecutivo 43237 contentivo de la Reforma al Reglamento general para la regulación del suministro de gas licuado de petróleo, Reglamento General para Autorizaciones y Permisos Sanitarios de Funcionamiento otorgados por el Ministerio de Salud. El Decreto Ejecutivo 41151 contentivo de la regulación de Equipos para la industria de petróleo, cilindros portátiles, tanques estacionarios, equipos y artefactos para suministro y uso del Gas Licuado de Petróleo (GLP). Especificaciones de Seguridad. El Decreto Ejecutivo 43418 contentivo de la Reforma al Reglamento de Oficialización del Código Eléctrico de Costa Rica para la Seguridad de la Vida y de la Propiedad. El Reglamento para el Diseño, Construcción y Operación de Plantas de Almacenamiento y Envasado para GLP contenido en el Decreto Ejecutivo 28622. El Decreto Ejecutivo 42747 contentivo del Establecimiento de las condiciones técnicas para la importación, transporte, distribución y comercialización de gas natural licuado para sustituir el búnker en uso industrial y comercial. El Reglamento del suministro de combustibles en estaciones de servicio contenido en el Decreto Ejecutivo 43449. El Reglamento general para permisos sanitarios de funcionamiento, permisos de habilitación y autorización para eventos temporales de concentración masiva de personas, otorgados por el Ministerio de Salud, contenido en el Decreto Ejecutivo 43432. El Reglamento de requerimientos de diseño arquitectónico sobre edificios para la educación pública y privada en Costa Rica contenido en el Decreto Ejecutivo 41103. El Reglamento a la Ley de Declaratoria del Servicio de Hidrantes como Servicio Público y Reforma de Leyes Conexas Nº 8641, contenido en el Decreto Ejecutivo 42563. El Reglamento de la autorización y registro de tanques estacionarios para autoconsumo de combustibles contenido en el Decreto Ejecutivo 42497. El Reglamento de Construcciones de la Municipalidad Poás. El Reglamento de Construcciones de la Municipalidad de Paraíso. El Reglamento de Construcciones de la Municipalidad de San Rafael de Heredia. El Reglamento para el trámite de planos y la conexión de servicios eléctricos. El Reglamento especial sobre la certificación de actualización profesional en diseño eléctrico de edificios del CFIA. El Código de Instalaciones Hidráulicas y Sanitarias en Edificaciones. Normas INTECO”.

He emphasizes that Article 13 of Law No. 8228, Law of the Benemérito Cuerpo de Bomberos of Costa Rica, establishes the generic obligation to prevent fires and specific emergency situations, for the State and its institutions; in the particular case of the Cuerpo de Bomberos, in subsection f) of numeral 7 bis, it must issue technical regulations on safety and human protection, which since 2002 includes the NFPA, which has contributed to the fulfillment of the legal obligation.

He states that fundamental rights must be nourished by the entirety of the legal system (Constitution, ordinary law, regulations, executive decrees, etc.) for their effective enunciation and primary regulation, because the law, due to its burdensome procedure, does not guarantee the timely satisfaction of the public interest at stake. He adds that: “… we respectfully consider that the plaintiffs' thesis is constitutionally inadmissible, even socially irresponsible, since it cannot be claimed that only ordinary Law, given its rigorous procedure for accessing modifications, is responsible for safeguarding a topic as transcendental as human safety, knowing that some fundamental rights, due to their complexity, are subject to inexorable and constant adjustments resulting from the changing universe of risks, for example, the rights to life, health, and property, the first two ignored by the plaintiffs, and only the last of them invoked as support for the constitutional challenge of Article 66 of Executive Decree 34768-MP.” He considers that the regulation and instrumentalization of fundamental rights should not reside solely in ordinary law. They do not consider that Article 28 of the Constitution is harmed; he states that: “Without precision on its part, the plaintiff Federation leads one to believe that Article 66 of Executive Decree 34768-MP regulates some fundamental right, when the truth is that, through the referenced numeral, the Benemérito Cuerpo de Bomberos of Costa Rica holds the authority to draw upon the entirety of the National Fire Protection Association (NFPA) standards, to complement not only its actions in matters of prevention and human safety, but also to enhance fire protection, without thereby restricting—as is claimed—any fundamental right, because said standards, exceptionally and in correspondence with the corresponding fundamental right, may be dispensed with totally or partially, based on technical or legal grounds as specifically provided for in numeral 67 ibidem. In accordance with the foregoing, through the questioned Article 66 of the Regulation to Law 8228, no fundamental right or freedom is restricted; solely and in accordance with numeral 67 ibidem, the NFPA regulations are supplementarily provided to safeguard human safety in its entirety, a fundamental right which, by virtue of its nature, is characterized by its constant evolution, which is why the aforementioned regulations are more suitable than an ordinary law, since the latter is not updated with the immediacy of the former.

In this sense, it is worth illustrating that NFPA standards are usually updated with a periodicity of no more than two years. Thus, what was resolved by the Constitutional Chamber in the case law invoked by the plaintiff Federation, far from supporting the thesis proposed by the plaintiffs, is reflected in the underlying reality…”.

Regarding the alleged non-retroactivity, he says that the plaintiff cannot ignore the “… so often mentioned Article 66 of Executive Decree 34768-MP, ignoring that this same instrument, through numeral 67, expressly provides for the possibility that, with the corresponding technical or legal basis, the respective cases of exception may well be generated, a clear example of the application of said rule being the case of the Estadio Ricardo Saprissa Aymá, regarding which a remedial plan underlies that is currently in the process of materialization.

In that sense, it is additionally useful to note that from 2017 to 2021, THREE THOUSAND constructive renovations on existing buildings were successfully processed through the APC (Administrador de Proyectos de Construcción) platform; likewise, it is important to highlight that each year, around ONE HUNDRED existing buildings are voluntarily submitted for inspection by the Cuerpo de Bomberos, generating in each of them an improvement plan duly endorsed by the Organization in accordance with the respective NFPA standards.

According to the foregoing, it is false and therefore inadmissible that the alleged retroactivity is real, since as detailed, and particularly in construction matters, both the owner and the developer of a renovation have the legal opportunity to request from the Cuerpo de Bomberos or the corresponding institution, the appropriate adjustment, always, without violating the minimum human safety requirements that must prevail in order to safeguard said constitutional good.

We respectfully suggest that this Honorable Constitutional Court analyze this issue in the concomitant light of the referenced Article 67.” Finally, he cites in his support Judgments No. 2019-21912, No. 2014-0798, and No. 2020-00142.

7.- The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction were published in Nos. 164, 165, and 166 of the Judicial Bulletin of the 1st, 2nd, and 5th of September, 2022.

8.- The hearing indicated in Articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction is dispensed with, based on the power granted to the Chamber by numeral 9 ibidem, deeming this resolution sufficiently grounded in evident principles and norms, as well as in the case law of this Tribunal.

9.- The prescriptions of law have been observed in the proceedings.

Drafted by Magistrate Salazar Alvarado; and,

Considering:

I.- On admissibility. Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction regulates the prerequisites that determine the admissibility of unconstitutionality actions, requiring the existence of a pending matter to be resolved in an administrative or judicial venue in which the unconstitutionality is invoked, a requirement that is not necessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article; that is, when by the nature of the norm there is no individual or direct harm, when it is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or those that concern the community as a whole, or when it is filed by the Attorney General of the Republic, the Comptroller General of the Republic, the Prosecutor General of the Republic, or the Ombudsperson, in these latter cases, within their respective spheres of competence. The text in question provides that it proceeds when "by the nature of the matter, there is no individual or direct harm." Secondly, the possibility of appearing in defense of "diffuse interests" is provided for; this concept, whose content has been gradually delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in Judgment No. 1993-3750 of 3:00 p.m. on July 30, 1993:

"… Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot be in our law—as this Chamber has already stated—merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that, faced with them, determined persons, or personalized groups are identified or easily identifiable, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests (intereses corporativos) concerning a community as a whole. These are, then, individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, receive harm, actual or potential, more or less equal for all, which is why it is accurately said that they are equal interests of the groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests partake of a double nature, since they are at once collective—because they are common to a generality—and individual, which is why they can be claimed in that capacity." In summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united based on a certain social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is found diffused, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. This Chamber has enumerated various rights to which it has given the qualifier of "diffuse," such as: the environment (medio ambiente), cultural heritage (patrimonio cultural), the defense of the country's territorial integrity, and the sound management of public spending, among others. In this regard, two clarifications must be made: on the one hand, the aforementioned goods transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they refer, in principle, to aspects that affect the national community and not particular groups within it; environmental damage does not only affect the residents of a region or the consumers of a product, but rather harms or puts at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity; similarly, the defense of the sound management of the public funds authorized in the National Budget is an interest that concerns all inhabitants of Costa Rica, not just any group of them. On the other hand, the enumeration made by the Constitutional Chamber does not go beyond a simple description, inherent to its obligation—as a jurisdictional body—to limit itself to hearing the cases submitted to it, without it being able, in any way, to be understood that only those rights that the Chamber has expressly recognized as such can be considered diffuse rights.

II.- On standing in the specific case.

Now then, the Constitutional Chamber has also considered other types of interests legitimized for filing unconstitutionality actions, especially when these refer to organizations representative of their members, who can appear directly in defense of their corresponding constitutional rights. In Judgment No. 2006-009170 of 4:36 p.m. on June 28, 2006, it established that:

"… it is the current position of this Chamber that, in these cases, even though the challenged normative provision is intended to be concretized in the sphere of individuals, corporate entities are authorized to directly request the declaration of unconstitutionality of a norm, when it directly affects the sphere of action of the entity and its members, since the corporate interest lies precisely in the fact that the entity is naturally formed to defend a right or an interest that is harmed by the challenged norm. It does not matter then, according to the current position of this Chamber, that the norm was susceptible to directly affecting the rights of the members, in order to accept the standing of the corporate entity without having a pending prior matter. For this reason, in this case, we find ourselves with an admissible unconstitutionality action filed by Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar, a corporate entity that, even without having a pending prior matter, is legitimized as stated, by the existence of corporate interests. Indeed, this corporate entity represents and defends a nucleus of interests belonging to the members of the determined community or common activity they carry out, and as such, LAICA acts on behalf of its associates, so that we are faced with an interest of this entity and, at the same time, of each one of its members, which constitutes a corporate interest or one that concerns that legally organized community, which is why this action is admissible under the terms of the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction." The plaintiff states that the Federación Costarricense de Fútbol holds corporate interests or interests concerning the members of that legally organized community, as they believe that the regulations could have a direct and immediate incidence on the interests and finances of its associates. This is due to their capacity as owners, lessees, or usufructuaries of the various stadiums where soccer is played. Furthermore, it states that Clause II of the Social Bylaws provided, includes among its objectives to "d) safeguard the interests of its members." In this sense, the Chamber agrees that the plaintiff Federation has standing to challenge the constitutionality of the impugned norm, in accordance with the provisions of paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction.

III.- Object of the challenge.

Preliminarily. The problem of the validity of the challenged norm.

Now then, the problem of the norm's validity arises, as stated by the Attorney General's Office and the Minister of the Presidency, which is that the challenged Executive Decree No. 34768 of September 28, 2008, was not in force at the time the action was filed. The Minister of the Presidency requests the outright rejection of the action for this reason. The Attorney General's Office also reports that, although the Executive Decree was repealed, it affirms that another Executive Decree No. 37615, of March 4, 2013, which repealed it in Article 89, still maintains Article 66 with the content of the challenged norm. Having verified the foregoing, it is true that the challenged provision remains in force, now in another regulation whose validity occurs during the filing and processing of this unconstitutionality action, under the same numeral 66 that had been challenged. On the other hand, there are no reasons to reject the unconstitutionality action outright, as requested by the Minister of the Presidency. For this Tribunal, it has not been an obstacle to hear unconstitutionality actions against repealed norms, as long as they have produced legal effects in time and space; it has been held that these can be reviewed during the time they were applied. In this sense, the representative of the plaintiff Federación Costarricense de Fútbol insists on the question of constitutional relevance that arises for the members of that chamber, in having to attend to the new norms and adapt the soccer stadiums to the newly implemented provisions. It is clear that the fundamental purpose of the action is to address the unconstitutionality invoked by the plaintiff, because the challenged provision has negative effects on the economic and financial interests of those it represents, as it entails adopting the changes in the technical standards in their respective installations. Thus, in light of these allegations, in accordance with the public interest in maintaining the regularity of the legal system, aligned with the ideology of the Political Constitution, as well as the pro sententia principle, this matter must be resolved on the merits, and beyond formalities, the issuance of judgment should be preferred, unless there are insurmountable defects, which do not occur in this case.

B.- Continuation of the constitutionality claim.

Having made the foregoing warning, the matter and content of what is challenged are delimited in the action. Thus, the provision that must be examined establishes that:

“Article 66.- Adoption of the regulations of the National Fire Protection Association (NFPA).

The Fire Department (Cuerpo de Bomberos) adopts all the standards of the National Fire Protection Association (NFPA), an international body specialized in prevention, human safety, and fire protection.

Said standards will be mandatory in the design of new buildings, existing buildings, building remodeling, change of use, and the design and installation of fire protection systems, both active and passive protection." Thus, a violation is alleged of the principle of legal reservation, regulatory authority, and the international obligation adopted by our country in the American Convention on Human Rights to regulate restrictions imposed on the rights and freedoms recognized in that legal instrument by means of a law, all due to an impact on the fundamental rights to property and freedom of enterprise, and the violation of the principle of non-retroactivity of norms.

C.- New reform.

It must also be noted that at the time this action is being resolved, through another Decreto Ejecutivo N° 43733 of October 12, 2022, the challenged norm was amended to establish it in a different regulatory order, which will be discussed later at the end of the action.

IV.- On the merits.

A.- Arguments of the parties.

The claimant alleges that the norm is contrary to the legal reservation regarding fundamental rights due to an injury to property and freedom of enterprise, and to the regulatory authority of the Executive Branch (Poder Ejecutivo) insofar as it attempts to regulate aspects that impact the right to property and freedom of enterprise. He attributes the unconventionality of the norm insofar as it attempts to regulate these rights with a provision other than a law, which violates numeral 30 of the American Convention on Human Rights, and the principle of non-retroactivity regarding the technical reasonableness of the norms.

Now, regarding the arguments of the unconstitutionality action, it is important to mention that the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) sets forth the central question to be decided by this Court as "whether the Regulation to the Fire Department Law (Reglamento a la Ley de Bomberos) exceeded the applicable limits to the exercise of regulatory authority by establishing the obligation to use NFPA standards in the design of new buildings, existing buildings, remodeling of buildings, change of use, and the design and installation of fire protection systems." The answer is partially true, as it acknowledges that, although the Executive Branch can autonomously regulate the laws of the Republic, whether with or without the mandate of the legislator, this is because it is part of the competence that the Political Constitution grants to the Executive. These NFPA standards relating to fire prevention and protection schemes complement and clarify the Fire Department Law, from which the need to adopt technical regulations reasonably follows, and for which purpose, it brings up the articles of the aforementioned law as relevant regulations to fulfill that objective. It acknowledges that if fundamental rights are within the limits of regulatory authority, the obligation to apply the technical regulations to buildings existing before the adoption of the regulation harbors constitutionality problems, since it affirms that when the buildings were erected, that was precisely because they were authorized with the respective construction permits, under the legal and technical regulations in force at the time, which in its opinion constitutes acquired rights, and which, evidently, results in the fact that if the technical standards must be applied to those constructions, they would do so retroactively. This would be applied unconstitutionally against the principle of non-retroactivity of norms. The Office of the Attorney General acknowledges that if such a need existed, it could be done in exceptional cases, authorized only by a law to address higher values of the legal order.

For its part, the General Director of the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica emphasizes that human safety should not be sacrificed for the economic interests of the organizations affiliated with the Federación Costarricense de Futbol and the professional football sector. The scope of the NFPA standards is much broader, dealing not only with human safety in the context of stadium construction but also encompassing human protection, property, and the environment by offering safety guidelines that are constantly updated. Some of these standards belong to the Costa Rican legal order through executive decrees and regulations that he lists. Furthermore, he alludes to Ley N° 8228, which is the Law of the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, which establishes prevention and action obligations in fire situations, as well as the obligation to issue technical regulations on safety and human protection. Hence, based on article 7 bis, subsection f), of the aforementioned Law, the need to issue technical regulations on safety and human protection is established, which is adopted through the NFPA standards since 2002. He considers that fundamental rights are protected not only by law but by other norms and provisions of the legal order; the claimant's position is socially irresponsible given that the law cannot adapt to the changes that arise to protect human safety, a matter he describes as complex, subject to constant modifications from the changing universe of risks, and which seeks to protect the rights to life, health, and property. It is precisely that the Benemérito Cuerpo de Bomberos manages to draw from the challenged article 66 all of these standards, not only for the claimant's activity. With it, it complements prevention and also fire protection; additionally, it reports that via article 67, it can be excepted totally or partially on technical and legal grounds. It is supplementary regulation, and moreover, it can be excepted, pursuant to numeral 67, as has happened with the Estadio Ricardo Saprissa Aymá. In the case of remodeling, it is possible for the developer to request adjustments to the project, without violating minimum human safety requirements.

B.- The problem of regulatory authority and legal reservation with the right to property and enterprise.

It is essential, to resolve the arguments outlined in this unconstitutionality action, to clearly establish the jurisprudential doctrine of this Chamber on the regulatory authority of the Executive Branch, derived from subsections 3) and 18) of article 140 of the Constitution. The problem that arises is precisely because through a regulation authorized by the legislator in Ley N° 8228, the Law of the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, it seeks to establish in the country a preventive and operational legal regime against fires with the issuance of technical regulations and the mandatory compliance system regarding fire protection and human safety [as indicated in article 7 bis, subsection f)]. The Executive Branch, when regulating the law, adopts the NFPA standards in the challenged Decreto Ejecutivo as part of the technical regulations.

Now, from the claimant's delimitation of the constitutionality problem, it is argued that the regulations interfere with the constitutional rights strictly inherent to the right to property and free enterprise, as the scope of these regulations is challenged due to the impact on fundamental rights and their normative hierarchy. He claims they are applicable to future buildings to be constructed, as well as to existing ones when they were built under construction licenses granted under a specific legal order, since it was under their compliance that the licenses for the development of the civil work were granted and the use and economic exploitation occurs.

The conflict with regulatory authority and legal reservation is that, based on regulatory norms and the evolving nature of the NFPA technical standards, which makes them subject to constant changes, the right to property and freedom of enterprise is affected. Precisely, herein lies the problem, especially since it is alleged that even without additional work efforts by the owners, or if renovations or remodeling are not requested, they should not be disturbed by the new regulation; however, given the content of article 7 bis, subsection f), and article 66 of the challenged Regulation, which reads: "Said standards will be mandatory in the design of new buildings, existing buildings, remodeling of buildings, change of use, design and installation of fire protection systems, both active and passive protection," in which case, a retroactive application of the technical regulations would be occurring, a situation prohibited by article 34 of the Political Constitution. The Office of the Attorney General itself concludes that the provision has no constitutionality problems regarding new works or constructions that require the respective licenses, but for those already built, there are constitutionality frictions with article 34 of the Constitution. While it considers that the Executive Branch would be authorized by the legislator to adopt the NFPA regulations in question, it could not do so retroactively given that this was not authorized by the legislator. For its part, the Benemérito Cuerpo de Bomberos considers that the legal order must encompass fire prevention and be viewed in an integrated manner with fundamental rights, with the State's preventive work and private legal subjects to safeguard the fundamental rights to life, health, and property. It says that given the evolving nature of human safety, the validity of this regulation could not be maintained if it had to be modified through the complicated legislative process.

Derived from this exercise of arguments, it is clear that this Chamber must address the problem with great attention, since, under a merely formal criterion, it is alleged that Ley N° 8228 could not authorize the Executive Branch to adopt the technical regulations due to its effects on the right to property and freedom of enterprise, despite the fact that these rights bear limitations according to their social function, within which would be human safety in urban development, which undoubtedly must ensure a safe environment for all of us who live in it.

By Judgment N° 2010-004587 of 10:03 hours on March 05, 2010, this Chamber established that:

"The preponderance of urban law must be ensured as a manifestation of the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment. The State must subject itself to the legal order as required by the principle of legality, including observance of urban legislation, which is a system integrated into a larger system of territorial planning, guaranteeing an environmental balance for human beings. Its instruments translate into urban planning plans, composed of zoning plans that determine land use, the subdivision and urbanization plan, on the division and urban habilitation of land, the Official Map, Urban Renewal, and Construction plans; all oriented to provide stability, permanence, and order to urban coexistence, the State as a legal person is not exempt from its application" (emphasis original).

Within this legality scheme, all regulation that exists to provide prevention, planning, assistance, and training to people in emergency situations must be considered within that legal order, all to support and provide security for human life. In this sense, there is no doubt that within that legal order, technical regulations must find support in a legal norm that authorizes them.

Furthermore, regulatory authority should not necessarily be considered a power-duty. In Judgment N° 1993-02934 of 15:27 hours on June 22, 1993, it was established that:

"This power to regulate laws is reserved, as provided in subsections 3 and 18 of article 140 of the Political Constitution, to the Executive Branch. And on this express point, the Chamber has stated in its reiterated jurisprudence:

"As a principle thesis, it can be affirmed that the regulatory authority, that competence assigned to the Executive Branch to develop the law (executive regulation), is not a power-duty in itself, since it will depend on the content of the law itself, whether the former is obliged to develop some of its principles, because it corresponds to the Executive to apply or ensure that the law is applied, insofar as it is necessary for them, it will decide its regulation. That is, regulation is granted to the Executive as an instrument that facilitates the exercise of administration." (Ruling No. 1463-90 of 14:30 hours on October 30, 1990).

"Among the regulations that the Administration can issue, there is that which is called 'Executive Regulation', by which that Branch, in the exercise of its own constitutional powers, which is used to make possible the application or execution of laws, filling in or providing indispensable details to ensure not only their compliance but also the goals proposed by the legislator, goals that can never be altered through that means. To execute a law is not to enact another law, but to develop it, without altering its spirit through exceptions, because if it were not so, the Executive would become the Legislator. This thesis has been confirmed by this high Court, by considering: 'In the opinion of this Chamber, by doing so, the Executive Branch violated numeral 140-3 of the Political Constitution, since regulatory competence is conditioned, in essence, on the development of those principles that the legislator generally provided.' (see Ruling 1130-90). Furthermore, this Chamber in ruling 3550-92, noted that '...only the executive regulations of those laws can develop the precepts thereof, it being understood that they cannot increase the established restrictions nor create those not established by them, and that they must rigorously respect their 'essential content'.' (Ruling No. 243-93 of 15:45 hours on January 19, 1993).

As can be seen, the Chamber has been consistent in holding the essential principle of the regulatory authority of laws, in the hands of the Executive Branch…" In Judgment N° 2011-006400 of 15:24 hours on May 18, 2011, the Chamber established that:

"This Chamber has abundant jurisprudence on this subject, it is regulated in subsections 3) and 18) of article 140 of the Political Constitution insofar as it establishes that it is the duties and powers of the President and the respective Government Minister to sanction and promulgate laws, regulate them, and ensure their exact compliance, and on the other hand, to issue the other regulations and ordinances necessary for the prompt execution of laws. In development of said provision, subsection 1, of article 19 of the General Law of Public Administration, establishes that the legal regime of constitutional rights will be reserved to law, without prejudice to the corresponding executive regulations. Furthermore, in subsection 2, the prohibition of autonomous regulations in this matter is established. Now, it is clear from the foregoing that the Executive Branch cannot, in any way, independently regulate the regime of constitutional rights, but rather it corresponds to the Legislative Assembly, in compliance with constitutional formalities and procedures, to impose regulations on fundamental rights. Indeed, it must be indicated that even the legislator is limited in regulating fundamental rights, insofar as it does not affect their minimum essential content. And, as will be indicated below, it may delegate certain matters to the Executive Branch to be specified in a regulation, clearly in compliance with the goals of the law. Certainly, the foregoing conforms to what the plaintiff company cites with the following jurisprudence of the Chamber, in which it indicates:

"As the most qualified doctrine of Administrative Law highlights, the submission of the regulation to the law is absolute, in several senses: it is produced only in the areas the law leaves for it, it cannot try to render legal precepts ineffective or contradict them, it cannot substitute for the law by producing a certain effect not desired by the legislator or regulating a certain content not contemplated in the norm being regulated. The administrative legal order has a hierarchical order, to which all State bodies must subject themselves based on the so-called principle of legality or what is the same, that none of them is permitted to arbitrarily alter that hierarchical scale, which in our case, has been included in article 6 of the General Law of Public Administration.

SECOND: Among the Regulations that the Administration can issue, there is that which is called 'Executive Regulation', by which that Branch, in the exercise of its own constitutional powers, which is used to make possible the application or execution of laws, filling in or providing indispensable details to ensure not only their compliance but also the goals proposed by the legislator, goals that can never be altered through that means. To execute a law is not to enact another law, but to develop it, without altering its spirit through exceptions, because if it were not so, the Executive would become the Legislator." (Judgment No. 1993-00243).

Notwithstanding what the plaintiffs argued in their initial brief, there is a breach of the principle of legal reservation, since the legislator can delegate to the Executive Branch the development of the law, clearly within the limits and goals it indicates. In this sense, it is usual for the legislator to entrust the Executive Branch with determining the scope of legislation, when it must be adapted to technical and scientific criteria, since laws cannot be exhaustive, much less enjoy the flexibility and adaptability to new requirements as regulations can. The foregoing is based on the fact that this type of regulation should not go through formal procedures and processes, which are normally characteristic of legal provisions that pathologically suffer from slowness (...). The Chamber's jurisprudence has addressed similar claims of breach of the principle of legal reservation, in the following terms:

"III.- Regulatory authority of the Executive Branch in health matters. Pursuant to article 140 subsection 3° of the Political Constitution, the Executive Branch exclusively holds the power to regulate laws, including laws restricting rights, with all Administration entities and bodies possessing autonomous regulatory competence, limited to regulating aspects of internal functioning, without direct interference in the sphere of rights and interests of the administered. In that vein, article 355 of the General Health Law, number 5395, of October thirty, nineteen hundred seventy-three, provides that:

"Article 355.- With a view to effective protection of the health of the population and individuals, the competent health authorities may decree by their own authority measures whose purpose tends to prevent the appearance of dangers and the worsening or spread of harm, or the continuation or recidivism in the perpetration of legal or regulatory infractions that threaten the health of persons." Based on the foregoing, it is possible to recognize a competence of the Executive Branch for the issuance of general measures (executive regulations) that tend to develop the more generic terms of Law 5395, with it then corresponding to this Chamber to discuss the scope of such regulations. The Constitutional Chamber has already ruled on various occasions regarding the limits of the Executive Branch's regulatory authority, understanding that in its use, the Executive can only develop the generic contents of the laws, without imposing independent restrictions or exactions. Thus, for example, in judgment number 6579-94 of fifteen hours twelve minutes on November eight, nineteen hundred ninety-four, when resolving an unconstitutionality action against subsections a) and b) of article 9 of the Regulation to the Liquor Law, in what is of interest, it stated:

"…to the extent that there is an imputation of functions in the ordinary law, as occurs in the case under comment, then, in the exercise of the police power, a specific activity may be regulated, in order to protect public morals and order, as expressed in article 28, second paragraph of the Political Constitution." In a similar sense:

V.- It is the criterion of this Court that in Law No. 7064 and, especially No. 6243 of May 2, 1978, there is an imputation of functions to the Ministry of Agriculture and Livestock that legitimizes it to regulate the importation of products and/or by-products of animal origin, in pursuit of safeguarding public health and consumer rights, so that, in accordance with the precedent cited in considerando IV, no violation of the principle of legal reservation or freedom of commerce has occurred. Likewise, in the Chamber's judgment, the restrictions and requirements established in the challenged decree find their basis in the Animal Health Law, which reinforces the constitutionality of the regulatory norms.

Regarding the prohibition on importing fresh cheeses, and those of the Mozzarella, Camembert, and Cheddar types, established by article 175 subsection f), the Chamber considers that, as affirmed by the Office of the Attorney General, it is based on article 5° of the Animal Health Law. Nor is it unreasonable or arbitrary, as it responds to the need to prevent foot-and-mouth disease and rinderpest, as demonstrated by technical studies. These reasons of public interest, in the Chamber's judgment, justify the imposition of the measure, so they do not harm freedom of commerce either." (Judgment number 6485-96, of fifteen hours three minutes on November twenty-eight, nineteen hundred ninety-six) Without specifically evaluating the content of the challenged act, up to this point the Chamber can affirm that the Executive Branch is perfectly legitimized, from the standpoint of Constitutional Law, to issue a Regulation that – developing the General Health Law or any other norm of similar rank – imposes duties on private parties in consideration of the protection of public health, provided it does not invade matters absolutely reserved to Law, or that its provisions materially harm any other constitutional norm or principle." The constitutionality conflicts arising from the application of regulatory authority occur when they extend beyond what is authorized by that hierarchically superior norm, and innovate, which is precisely what would be alleged in the case before us, due to excess in interpretation, beyond the legal backing and its normative threshold.

C.- Continuation. On the violation of the principle of legal reservation.

The principle of legal reservation establishes that it is unavailable for the Executive to regulate fundamental rights and freedoms through Decretos Ejecutivos, in which case formal and material laws are those that can regulate this matter. Although the legislator can delegate certain interpretive exercises to regulatory authority, it is the law that can affect or delineate the fundamental rights and obligations of citizens, but without affecting the minimum essential content of the specific right or freedom. It is in compliance with this principle that the State can validly restrict or limit the exercise of these rights and obligations, but it cannot do so through Decretos Ejecutivos.

The claimant alleges the violation of the right to property and freedom of enterprise; however, in these cases, the Chamber has allowed establishing in jurisprudence that they are not absolute rights, and on the contrary, they are susceptible to being regulated by laws due to their social function. In Judgment N° 2011-006400 of 15:24 hours on May 18, 2011, the Chamber established that:

"VII.- On the rights to private property and freedom of commerce.- If we start from the premise that fundamental rights are not absolute, as this Chamber has repeatedly argued, they must coexist with extrinsic and intrinsic limitations of rights; they are born limited by other rights, which makes it possible to understand, within the entire social framework and the assembly of fundamental rights, a prerogative of the democratic State to define the legal limits of those rights, without affecting their essential content, conceived as the hard core protected by the Political Constitution, with the limitations it imposes, including in accordance with articles 28 and 33 of the Political Constitution, and derivatively, through regulation in accordance with the interpretation made of the law for its sanction and execution. The discussion raised before this Chamber lies in determining whether the legal provisions apply to all types of cemeteries, whether public and private, or if they refer to public ones, excluding private ones. The Office of the Attorney General affirms the application to both types of cemeteries, with which it agrees and is conclusive for this Court, insofar as articles 327 and 329 of the General Health Law are directed at both private owners and public or private administrators of cemeteries. There is no doubt that when the law refers in numeral 327 to the owners of cemeteries, and to the administrators of graveyards, we understand private or municipal owners or administrators (Ley 6000 of November 10, 1976), or any others. On the other hand, article 329 effectively establishes the general rule for the handling of corpses or human remains, in the sense that they may only be buried or cremated in cemeteries and crematoriums authorized by the Ministry of Health. The right to property and freedom of enterprise are fundamental rights that bear different intrinsic and extrinsic limitations, which makes it possible to understand that there will be regulations that have a markedly social or public interest content; in the former cases, there is no obligation to compensate, in the latter, that obligation does fall upon the State. In the case before us, the impact on the land of the companies whose commercial line is the sale of spaces for niches and vaults in a cemetery does not affect the minimum essential content of the right, given that it concerns a percentage usual for certain limitations on the general area. From that relationship with the remaining land, no significant impact on private property or freedom of enterprise is evident, given that it is clear that goals protected by the General Health Law are pursued, which is justified by a social function of property or social solidarity. In judgment No. 1993-3173, it was established:

V.ON THE SOCIAL FUNCTION OF PROPERTY AND ITS RELATIONSHIP WITH LIMITATIONS ON THE RIGHT OF PROPERTY - SECOND PARAGRAPH OF ARTICLE 45 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. A conception of the right of private property in absolute and practically unlimited terms came to constitute the basic support point upon which the Western system was established, enshrining the complete intangibility of the right of property as the basic center of the legal order, because it implied complete dominion over the property, in an absolute, general, independent, full, universal, unlimited, and exclusive manner. However, this concept has evolved, arriving at the point of proposing the defense of a property based on social harmony, and for a social sense of land ownership. Thus, the legal basis upon which the protection of property rests is modified, and from being an exclusive right for the individual, it comes to correspond to an obligation in favor of the harmonious coexistence of society. The idea of the 'social function' of property emerged, in which every individual has the obligation to fulfill certain communal obligations, in direct relation to the place they occupy and the interests of the social group they represent. The content of this 'property-function' consists in that the owner has the power to use the property subject to ownership in satisfying their own needs, but corresponding to the duty to also place it at the service of social needs when such behavior is essential. With this new concept, the powers of the legislator to determine the content of the right of property are broadened, which is achieved through the limits and obligations of social interest that they may create, putting an end to its exclusive, sacred, and inviolable sense.

This thesis has been previously recognized by this Court; thus, in amparo judgment number 5097-93, it stated:

"I.) The inviolability of private property is a constitutional guarantee enshrined in canon 45 of the Political Charter. This right, contrary to how it was conceived in other times, is not static in nature, but rather, in accordance with the demands of our time, it must be considered elastic and dynamic, that is, it attributes to its holders, both internally and externally, the powers, duties, and limitations. The owner's power over the property is determined by the function it fulfills. The object of the property right has undergone important transformations. Currently, not only the right of owners is protectable, but also various general or social interests that coexist with it. Objective law frames the content of subjective rights. Each object of law implies a peculiar form of appropriation. Thus, for example, the powers of ownership relating to an agricultural estate are very different from those corresponding to a property located in an intensely used urban sector." Likewise, together with this principle – of the social function of property – the principle of social solidarity is integrated, of which, as this Constitutional Court previously indicated, "IV.- [...], our Political Constitution is imbued, it allows the burden borne by all in favor of all, or even of a few in favor of many, with the requirement that the natural use of the real estate is not affected to the limit of its value as a means of production, or of its market value, that is, that it disappears as a producible identity." (Judgment number 2345-96, at nine twenty-four hours on the seventeenth of May of the current year.).

It should be noted that in almost all legislations, the concept of private property right conceived in an unlimited and absolute form has disappeared, and in the most important orders, a conception of property closely linked to the general demands of society is increasingly imposed; as this Chamber previously indicated in the cited judgment number 2345-96:

"Developing the concept of 'deprivation of a primary attribute of ownership' that prevents the enjoyment of goods, we can say that the limitation is a method to define the content of or the exercise of the property right, which qualifies and affects the right in itself."

VI.Article 45 of the Political Constitution enshrines, in our legal-constitutional order, the right to property. In the first paragraph, it indicates its character as "inviolable" and establishes the obligation on the part of the State to previously indemnify the owner when it must suppress it for reasons of "legally proven public interest." In the second paragraph, it establishes the possibility of establishing limitations of social interest on property, through a law approved by a qualified vote – a vote of two-thirds of the total membership of the Legislative Assembly. From the foregoing, it is clear that the obligation to indemnify on the part of the State is constitutionally provided for solely and exclusively when it comes to expropriation and does not govern the limitations of social interest that are established by law approved by a qualified vote, in the terms already indicated previously by this Constitutional Court in amparo judgment number 5097-93:

"(…)

VIII.Notwithstanding what has been indicated in the preceding recitals, it must be noted that the legitimate limitations that may be imposed on private property find their natural frontier in the degree of impact on the property; that is, when the restriction on the property right becomes a true expropriation with the consequent obligation to indemnify, because the property right is made to disappear completely, or when it does not affect the generality of the community. The Full Court indicated this in relation to the limitations to be imposed on property when they cross the indicated limit, in an extraordinary session on June sixteenth, nineteen eighty-three:

'[...] that is to say "limitations" as Article 45 calls them, but not dispossession of private property nor deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of goods is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the requirement of prior indemnification ordered by the political charter'; (…)

In the case under analysis, regarding the property and the commercial line of business of the company, in this Chamber's judgment, no imposition of requirements contrary to these fundamental rights is observed. On the contrary, the regulation arises from the delegation made by the legislator, in accordance with the General Health Law, it develops the scope of competence of the Executive Branch, as it concerns the essential function of the State to ensure public health (Articles 2 and 4), which evidently has a preventive implication on the conditions of hygiene and salubrity of the population. The foregoing applies to cemeteries and the way in which they must be maintained, given that a legitimate objective of the law is pursued with the foregoing. It is evident that one of the central axes is to order the prohibition that no corpse remains unburied for more than thirty-six hours counted from the moment of death, unless exceptions concur, but it must be recognized that society cannot leave the mortal remains of people abandoned, whether because they have no resources or relatives who take responsibility for them to be buried or because of the need to apply a crisis regime, the logical thing is that the corpses be buried not only for reasons of people's dignity, but also for the sanitary security of the population, hygiene and salubrity are paramount, given that decomposing human remains worsen sanitary conditions, increase the risk of diseases, and elevate the risk of epidemics in tragedies, and other events that exceed the State's response capacity. In this sense, the Executive Branch establishes in Article 27 of the challenged Regulation, a normative development within the common framework or national public health policy, and it is legitimate to establish an area in cemeteries for the indigent and contingencies, given that the established percentage does not imply the dispossession of property nor does it prevent usufruct of the good." Consequently, the right to property is delineated by a social function of property or "property-function" that is applicable to the case at hand, because in effect, since the legal good is not only used by the owner in activities for their own advantage and benefit, it finds limitations in the object which the holder uses, at which moment the law requires the satisfaction of the social needs for which it is used, especially those that become essential. Thus, there are limitations for the exercise of certain urban activities, such as the gathering of people that require compliance with salubrity provisions, as well as the safety of people, especially when they are of a massive nature. No one, in their right mind, would think that a permissive State policy should be considered good by approving the construction of buildings without sanitary services, without a percentage of space for vehicle parking, without fire prevention systems or emergency stairs, and much less, authorizing the operation of places that represent dangers for housing massive activities. The history of humanity is plagued with tragedies that have been the subject of studies and which later result in improved prevention practices. It is important to mention that, when it comes to the safety of people attending massive activities, whether in football stadiums to watch amateur or professional games, or even events of another nature, as long as there are large numbers of people, preventive norms ensuring human safety, salubrity rules, and other conditions guaranteeing the integrity of attendees are required. The pertinence of these technical or other preventive norms, reasonable and proportional, truly fulfills an essential social function.

In this sense, the constitutional examination of the norms involves determining whether the regulatory power exercised by the Executive Branch applies equally to the process of design, construction of buildings and other infrastructure that must offer human safety, as well as to "existing buildings." A situation that - beforehand - must be addressed by this Chamber with extreme care, because an ad absurdum interpretation would imply that adjustments and adaptations could not be imposed on buildings, such as the permissible number of stairs and emergency escapes, according to the capacity to accommodate people, only to maintain an aesthetic or even historical aspect of the installation. Hence the importance explained by the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica when expressing the importance of the validity of these provisions in the Costa Rican legal system. Among them, the legislator's decision to authorize the issuance of technical standards in a challenged Executive Decree and the accompanying ordinance.

The NFPA standards, from the English acronym for National Fire Protection Association, are issued by this non-profit organization focused on the protection of human life. It was born at the end of the 19th Century from the need to codify fire extinguishing mechanisms with water sprinkler systems in buildings, as well as preventive building electrification systems. Due to its evident importance, just at the beginning of the 20th Century it gained more traction among the economic and occupational groups related to the National Association. Although it began in the United States of America, from its inception, more international people and fire insurance organizations from other parts of the world were associated. The NFPA 13 and NEC standards arose from the dangers and tragic events after the death of 146 people, mostly young immigrant women, in the New York factory called Triangle Shirtwaist in the year 1911, from which the NFPA Committee on Human Safety arose in 1913, later "NFPA 101, Life Safety Code." Other more recent regrettable events are also the massive death of 36 people in the Ghost Ship warehouse in Oakland, California, and 72 people at Grenfell Tower in London, England, in 2016 and 2017, respectively, giving rise to the "Fire & Life Safety Ecosystem." It is a collective work of more than two hundred and fifty technical committees that produce standards and amendments with offices worldwide, peer reviews conducted every three or five years, in review cycles twice a year. The cycle of a standard takes approximately two years to complete. Hence, conceptually, it must be affirmed that standards can periodically vary according to the needs of producing safe environments that allow for directing the evacuation of building enclosures in emergencies.

Consequently, it is necessary to examine whether the law not only tasked the Executive Branch with regulating the legal provisions but also ensured the establishment of technical regulations, which were accepted by the Executive Branch. With this, whether there are fundamental rights susceptible to being affected. It should be determined whether the legislator itself established the guidelines and parameters in the standards to be mentioned for projects in design and construction, but which will allow determining if it is possible to also establish that linkage for "existing buildings," as is challenged.

D.- Basis of the technical regulations in the Law of the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica.

Judgment No. 1992-03410 at 14:45 hours on November 10, 1992, of this Chamber, established that:

"In Public Law, the regulation (and each of the decrees involved here, as provisions of a general nature, have that nature) is complementary to the law, since it does nothing other than execute it and for this reason it is recognized as a secondary, subordinate, inferior, and complementary norm. If by virtue of the so-called principle of legality, as stated in Recital VI above, the Administration cannot exercise more powers than those that have been expressly granted to it; if the regulatory power is subject to formal and substantial limits and among these to the general principles of Law; if one of them is the so-called 'general principle of prohibition of arbitrariness in the exercise of the regulatory power,' which obliges respect for the established hierarchical order and ultimately, to carry out an effective verification of the reality or certainty of the facts that are intended to be justified in the regulation and of course, the proportionality or adequacy to the pursued end; and if finally, those decrees are based on an article of law, which has done nothing other than modify the essential concept of the constitutional norm, then, the decrees are also contrary to the Political Constitution and must be annulled, with the effects of what is ordered in this judgment." With this precedent, the need for all norms of the legal system - law and regulation - as a fundamental premise, to respect the Law of the Constitution is manifest. Next, it is important to establish whether the technical regulations adopted by the Executive Branch and the Board of Directors of the Cuerpo de Bomberos de Costa Rica fall outside the scope of what is established by law, or have been promulgated in excess of the regulatory power. To do this, it must first be defined, and then established whether or not this problem was incurred.

It is clear, as indicated by the Procuraduría General de la República, that the Law of the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica establishes, in Articles 5, subsection b); 7 bis, subsection f); as well as numerals 13, 14, and 16, as the basis for this institution to prevent, attend to, mitigate, control, investigate, and evaluate fires, in addition to being able to make decisions for the establishment of technical regulations. With complete clarity, numeral 7 bis, when establishing the organization, functions, operation, and per diems of the Board of Directors, in subsection f), establishes among the functions of the mentioned Board:

"Issue the technical normalization and the ordinance, which shall be of mandatory compliance for individuals or legal entities, as well as for public or private entities, in matters of safety, fire protection, and human safety." Furthermore, the order of the legislator for the Executive to, in effect, regulate the law must be taken into account:

"Article 41.- Regulation. The Executive Branch shall regulate this Law within a period of ninety days from its publication." Likewise, it is necessary to highlight the declaration of public interest that is to prevent fires, train, plan for the attention, and train people on emergency situations, for both public and private activities (Article 3), all of which is consistent with the obligation to establish a regime to prevent specific emergency situations.

Thus, it is also necessary to observe other numerals such as Article 14, which establishes:

"Technical requirements in buildings. The installations, constructions, civil works, or industrial plants, as established, must have the technical requirements, the provisions, and the building requisites; likewise, they shall comply with what is stipulated in the technical normalization and the Regulation of this Law." "Article 4º- Definitions. For the purposes of this Law, the following terms are defined:

• a)Technical normalization: Set of technical standards in matters of safety, issued by the Executive Branch, the Cuerpo de Bomberos, and the Technical Standards Institute (Instituto de Normalización Técnico, INTECO)." Additionally, the following numerals must be cited:

"Article 14.- Technical requirements in buildings. The installations, constructions, civil works, or industrial plants, as established, must have the technical requirements, the provisions, and the building requisites; likewise, they shall comply with what is stipulated in the technical normalization and the Regulation of this Law.

Article 15.- Competent authorities. The competent authorities, at the time of verifying the requirements to grant operating permits, carrying out activities, exercising commerce, patents, approval of plans or designs, and others of a similar nature, shall review whether the administered complies with the provisions of the preceding article.

Article 16.- Fire detection equipment. Buildings, installations, civil works, industrial plants, and urban development projects must have fixed and portable fire detection systems. Likewise, they shall contain means of evacuation and other passive and active protection, in accordance with the technical normalization and the Regulation of this Law.

The machinery, equipment, or instruments arranged to prevent fires and other similar emergencies must be installed, located, and operated in accordance with what is established in the technical normalization issued for that effect.

Article 17.- Inspections. To corroborate the adequate arrangement of the fire detection means indicated in the preceding article and compliance with the rules of the technical normalization on the matter, the Cuerpo de Bomberos may carry out the necessary inspections at the site of interest. For the verification procedure, the personnel trained in the matter shall become public authority.

If the owner or person in charge of the property does not allow the entry of the inspectors of the Cuerpo de Bomberos or hinders the execution of the procedure, the competent judicial authority shall be in charge of authorizing the entry of the inspectors, once the reasons or presumptions for executing the verification procedure are justified.

In a specific emergency situation, the personnel of the Cuerpo de Bomberos, duly identified, without carrying out a special procedure and without time restrictions, is empowered to enter the areas of the installations, works, infrastructures, and properties affected by the emergency, for the purpose of executing the necessary rescue and relief work.

Article 18.- Power of authority. The power to exercise acts of authority in the enclosures indicated in the preceding article is exceptional; it shall only be carried out in the proper tasks of their position and must be executed according to the general limits of reasonableness, proportionality, and use of the technical procedure." Notwithstanding all the foregoing, in this Chamber's judgment, the legal provisions admit an interpretation that when the granting or renewal of operation and operating permits is requested, as well as others for special activities, it is perfectly legitimate for the respective authorities to verify that the installations, constructions, civil works, or industrial plants maintain compliance with the current legal system, meaning urban development legislation, including the technical regulations and the Regulation to Law No. 8228; that is, the technical standards are part of this because they are what can be required to use and implement measures for very specific prevention purposes in specific emergency situations due to fire, which has been declared of public interest by the Law. Article 14 of Law No. 8228 establishes with full clarity this obligation for constructions, civil works, which implies the need for processing the respective municipal licenses with compliance with the technical requirements, provisions, and building requisites; furthermore, the mentioned numeral orders compliance with the technical normalization and the Regulation to this Law, which would finally indicate that arguing an excess in the regulatory power is a matter of ordinary legality that must be discussed in the ordinary jurisdiction. All of this is a natural consequence of the need to obtain the respective construction licenses and compliance with requirements, through a petition before some public authority for the development or operation of construction, commercial, industrial, massive gathering, or other activities. There is no doubt that all those public interest requirements for public or private activities must be cleared for very specific purposes that involve a core function of the Social State of Law: the prevention and protection of human safety and integrity, health, property of the interested parties themselves and third parties, so that their application should be immediate upon request.

The doubt exists for those buildings and installations previously approved and constructed whether by license application or not. In this sense, under Article 18, cited above, the regulations must be applied in accordance with the principles of reasonableness, proportionality, and use of the technical procedure, which implies that there must be, for example, a conciliation between the regulations applied during the development of the civil work and the complete installation of the building, the Construction Regulations (whether national or municipal, as applicable), as well as other technical standards in force at the time, but without ceasing to safeguard or sacrificing standards that can be adapted as long as they ensure the (public) health of the population, the safety of people with other new safety criteria than those previously applied, accessibility devices, and evacuation thereof. It would be a serious contradiction to prioritize criteria for preserving defective buildings based on criteria of private property and freedom of commerce, if this means placing the integrity and human life of the users in these installations at serious risk and imminence of harm, because with this interpretation, it would not even be possible to declare ruinous states of buildings or installations.

In such cases, the technical regulations and the Regulation to Law No. 8228 should be applied, as stated. This Chamber cannot conclude, as the Procuraduría General de la República does, that if existing buildings are encompassed it has ex tunc effects, insofar as the regulations, understood this way, are retroactive by affecting acquired rights. However, in the matter before us, it suffices to bring up the limitations on the right to property for the exercise of certain urban activities according to the nature and use of the good, such as the gathering of people that requires compliance with salubrity provisions, as well as the safety of people, especially when they are of a massive nature; the interpretation in favor of the protection of human safety, property, and fundamental rights linked to human life, prevail because they are within that social function of private property, which would admit the application of a law of public interest and by connection, the regulatory provisions, insofar as they contain technical regulations.

On repeated occasions, this Chamber has held that no one can claim the immutability of the legal system. For example, in Judgment No. 2019-009220 at 11:40 on May 22, 2019, this Chamber indicated that:

"… from what was indicated in that partially transcribed judgment, it follows that we cannot speak of acquired rights in activities that, for reasons of citizen security, and even national security, require State permission to operate, as the regulations for firearm registration must be complied with." In Judgment No. 1997-2765 at 15:03 on May 20, 1997, it was established:

"In both cases (acquired right or consolidated legal situation), the legal system protects – making it intangible – the situation of the one who obtained the right or enjoys the situation, for reasons of equity and legal certainty. In this case, the constitutional guarantee of non-retroactivity of the law translates into the certainty that a change in the legal system cannot have the consequence of removing the good or right already acquired from the person's patrimony, or of causing that if the factual presupposition had occurred prior to the legal reform, the consequence (advantageous, it is understood) that the interested party expected from the consolidated legal situation no longer arises. Now, specifically regarding the latter, it has also been understood that no one has a 'right to the immutability of the legal system,' that is, that the rules never change. Therefore, the constitutional precept does not consist in that, once it is born into legal life, the rule that connects the fact with the effect cannot be modified or even suppressed by a later norm; what it means is that – as explained – if the conditioning assumption has occurred, a legal reform that changes or eliminates the rule cannot have the virtue of preventing the conditioned effect expected under the rule of the previous norm from arising. This is so because, it was said, what is relevant is that the state of things that the person enjoyed was already defined regarding its elements and its effects, even if these are still being produced or, indeed, have not yet begun to be produced. In this way, what the person has a right to is the consequence, not the rule." The right to the immutability of the legal system must be reformulated with respect to human safety. Precisely, once reformed by new technical changes, the application of technical regulations cannot be considered a violation of the fundamental right to non-retroactivity in existing buildings, especially due to the protection criteria of the stated fundamental rights: human safety and integrity, health, property of the interested parties themselves and third parties, because in such cases where the balancing of interests and rights with the right to property and business freedom can be negatively impacted, measures can be taken to mitigate those dangers in accordance with the principles of reasonableness, proportionality, and application of the technical procedure, as established by Article 18 of Law No. 8228. As mentioned by the Director General of the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, Article 67 of the same challenged Executive Decree allows for adapting and establishing exceptions to this technical regulation with a legal and technical basis. For such purposes, he mentions that it applies to specific cases; each year, approximately one hundred (100) requests are processed concerning other existing buildings, from which improvement plans endorsed with the technical criteria of the NFPA are generated. In addition, between 2017 and 2021, there were three thousand renovations to existing buildings.

In accordance with the Law of the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, the Executive Branch may adopt other international and technical standards developed to ensure the safety of people in fire emergency situations, especially for preventive use. It is also true that the legal content allows for extracting a clear intention to produce complementary technical standards to be applied to the requests that would be processed before the authorities, in matters of the safety of people, life, and property. It is possible to understand that the right to human safety is a fundamental element that would support the legislator so that it could establish the parameters on which such power of the Executive could be based; in this sense, such provisions would be in Articles 14, 15, 16, 17, and 18 of Law No. 8228, Law of the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica.

Both the right to property and the right to freedom of enterprise yield before regulations supported by formal and material laws; there is no infringement of those constitutional rights, nor of Article 30 of the American Convention on Human Rights, by the legislator establishing limitations in the regulations, in accordance with the social function of property. In other words, the restrictions as limitations on the invoked fundamental freedoms and rights are established in the law, which come from a democratic exercise that allows the application of such limitations on property and freedom of enterprise, and developed in the Regulation. In this way, the action must be dismissed, insofar as Article 66 of Executive Decree No. 37615 of March 4, 2013, embraces or adopts the standards of the National Fire Protection Association (NFPA, from its English acronym).

In that sense, it is done under the regulatory coverage of articles 5, subsection b); 7 bis, subsection f); as well as numerals 13, 14, 15, 16, and 18, of the Law of the Benemérito Cuerpo de Bomberos, so that, as established, it is applicable both to buildings under construction and development, as well as existing buildings, in which case it must be applied with the adjustments and adaptations requested by the interested parties in accordance with article 67 of Executive Decree No. 37615 of March 4, 2013.

V.- Reform of article 1 of Executive Decree No. 43733 of October 12, 2022. Now then, subsequent to the filing of the action, as well as the response of the reporting authorities, Executive Decree No. 43733 of October 12, 2022 once again reformed the challenged numeral, an amendment that entered into force as of that same day, published in Supplement (Alcance) No. 218 to La Gaceta No. 194 of October 12, 2022. However, due to the manner in which this Chamber is resolving this matter, it does not deem it necessary to make a special pronouncement on it. Currently, the rule eliminates the reference to existing buildings, and also excludes that related to design and construction, when it states the following:

"Article 66.- On technical regulations. The Cuerpo de Bomberos adopts all the standards of the National Fire Protection Association (NFPA), an international body specialized in prevention, human safety, and fire protection, with the exception of the design and construction sector.

For the preparation of the technical regulations applicable to the design and construction sector, the Cuerpo de Bomberos shall use, as a reference, the standards of the National Fire Protection Association (NFPA) or any other international regulation that guarantees an equivalent level of safety and fire protection.

(Thus amended by article 1 of Executive Decree N° 43733 of October 12, 2022)".

In that sense, it is by virtue of that regulation that the Costa Rican Cuerpo de Bomberos is authorized to issue the National Fire Protection Regulation (Reglamento Nacional de Protección contra Incendios), which is Regulation 0163 of October 29, 2020, insofar as it derogates the General Regulation on Human Safety and Fire Protection 2013, and formalizes the National Fire Protection Regulation. Having reviewed the regulation in force, at point 3, in question, it maintains in this new instrument what was challenged as unconstitutional. That is, the mandatory nature of the technical regulation, specifically numeral 3.1.1, the text of which is practically the same as that challenged by the plaintiffs: "Pursuant to articles 14 and 16 of Law 8228 The (sic) application of this regulation is mandatory for all design of new buildings, existing buildings, building remodels, change of use, design and installation of fire protection systems, both passive and active, be it temporary or permanent. Existing buildings may apply numeral 3.2 of this regulation". All of the foregoing means that despite yet another reform to the challenged Executive Decree, it is pertinent to mention it, as part of the technical requirements, forecasts, and necessary requisites for construction, a situation that, as has been indicated throughout this ruling, does not evidence any unconstitutionality.

For the above reasons, it is not necessary to make any pronouncement on this matter.

VI.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE CASE FILE. The parties are warned that if they have provided any paper documents, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a maximum period of thirty business days counted from the notification of this Judgment. Otherwise, all material not withdrawn within this period will be destroyed, pursuant to the "Regulation on the Electronic Case File before the Judiciary (Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial)", approved by the Full Court in Session No. 27-11 of August 22, 2011, article XXVI and published in the Judicial Bulletin No. 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judiciary (Consejo Superior del Poder Judicial), in Session No. 43-12 held on May 3, 2012, article LXXXI.

Therefore (Por tanto):

The action is declared without merit. Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal, and Magistrate Garro Vargas partially dissent and declare the phrase "edificios existentes" (existing buildings) of article 66 of the Regulation to the Law of the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica unconstitutional. Magistrate Rueda Leal and Magistrate Garro Vargas append a separate note.- Fernando Castillo V.

President Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V. Ingrid Hess H.

Res. 2025008597 Partial dissenting vote (voto salvado) of Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal, and Magistrate Garro Vargas, drafted by the second. With our customary respect, we partially dissent for the following reasons.

When analyzing the challenge for violation of the principle of non-retroactivity (irretroactividad), the majority of this Court endorses the constitutionality of the phrase "edificios existentes" of article 66 of the Regulation to the Law of the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica. To do so, it claims that there is no right to the immutability of the legal system, since a balancing of other interests and rights at stake must exist, such as human safety and integrity, health, and property.

In our view, starting from the fact that the legal system "...protects the situation of one who obtained the right or enjoys the situation, for reasons of equity and legal certainty (certeza jurídica)…" (judgment no. 1997-2765 of 15:03 on May 20, 1997, cited by the majority), we consider that "existing buildings" prior to the adoption of NFPA standards, which were built in compliance with the legal and technical requirements in force at the time, are sheltered by the protection of numeral 34 of the Political Constitution.

We recognize that there is no right to the immutability of the legal system. However, we consider that, in the case at hand (sub lite), this is not about such immutability, but about the recognition of the normative force and legal certainty that the system must provide, which is expressed, precisely, through the principle of non-retroactivity.

Indeed, given that administrative approval must be obtained for the construction of a building, it is easily concluded that an act of applying the regulations in force already existed for the benefit of the interested party. Ergo, the immutability of the rules is not sought, since they were already applied, but rather respect for the situation or right that was recognized by the legal system.

Now then, it follows from the above that this guarantee refers to the "existing building," that is, the building, construction, or real property. For this reason, reasonable demands such as the signage of emergency exits, installation of smoke detection devices, or other analogous measures would be viable, as they do not impose an immoderate burden on the administered party nor affect their property right.

For the reasons stated, we partially dissent and declare the phrase "edificios existentes" of article 66 of the Regulation to the Law of the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica unconstitutional.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L. Anamari Garro V.

Res. 2025008597 Note of Magistrate Rueda Leal. Constitutional jurisprudence has established that the controversy regarding whether a regulatory rule violates or exceeds what is provided in a law is a matter of legality, so its resolution does not concern this jurisdiction. In that sense, it is unquestionable that the ordinary judge is competent to determine the scope of the hermeneutics and application of the law, such that he/she is the one called upon to define whether a regulatory rule infringes upon a legal one or not. However, from my point of view, when there is manifest evidence, which is obvious, that the regulatory rule exceeds, suppresses, or contradicts the text of the law—there is no doubt that the principle of force, authority, or efficacy of the law is grossly violated; a principle that enjoys constitutional coverage and, therefore, must be protected by this Court. As is well known, the principle of force, authority, or efficacy of law refers us to the power (active force), to the resistance (passive force), and to the challenge regime of the Law. Based on the first aspect of the concept, the law, once in force, derogates or modifies any rule of equal or lower rank. Based on the second, the law cannot be derogated or modified by a rule of lower rank. Finally, based on the third, the law can only be challenged on grounds of unconstitutionality and, therefore, can only be annulled through a resolution of the Constitutional Chamber. The constitutional basis of this principle is found in numeral 129 of the Magna Carta, which states that the law can only be derogated, abrogated, or modified by another subsequent rule of equal rank. On the other hand, the principle of force, authority, or efficacy of law is an essential presupposition of the Social and Democratic Rule of Law, since it stems from a core idea: the parliamentary normative act is superior in rank to the normative act issued by the other Branches of Government, especially the Executive Branch, which means that all Branches of Government, when exercising normative authority (article 6, subsection d) of the General Law of Public Administration) must conform to what is provided by the legislator. When this does not occur, the normative rank of the law is disregarded, which in the normative hierarchical scale occupies third place in importance after the Magna Carta and International Treaties (constitutional numerals 10 and 7), in such a way that a key principle of the Social and Democratic Rule of Law is violated. Ergo, when a regulatory rule evidently and manifestly exceeds, suppresses, or contradicts a law of the Republic, canon 129 of the Political Constitution and the principle of force, authority, or efficacy of the law are transgressed, as a result of which the Constitutional Court is competent, without prejudice to the competence that also assists the members of the ordinary jurisdiction when we are not in the discussed scenario.

Paul Rueda L.

Res. No. 2025-008597 NOTE OF MAGISTRATE GARRO VARGAS Having seen the drafting of the dissenting vote (voto salvado) together with Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal, I waive the note that I originally deemed appropriate to record.

Anamari Garro V. Magistrate 1 Observations of SALA CONSTITUCIONAL voted by ballot Classification prepared by SALA CONSTITUCIONAL of the Judiciary. Reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 08-05-2026 10:27:22.

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Sentencias del mismo expediente Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Constitución Política Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PROPIEDAD Subtemas:

NO APLICA.

PROPIEDAD. ADOPCIÓN DE LA NORMATIVA DE LA ASOCIACIÓN NACIONAL DE PROTECCIÓN CONTRA EL FUEGO (NFPA) EN EDIFICACIONES NUEVAS, REMODELADAS O QUE CAMBIEN DE USO.

Sentencia:008597-25 del 19 de marzo del 2025 Tipo de asunto: Acción de inconstitucionalidad Norma impugnada: Artículo 66 del Reglamento Ejecutivo de la Ley No. 8288. Decreto Ejecutivo número 34768-MP de 22-09-2008 del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica.

Parte dispositiva: Se declara sin lugar la acción. Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, y la magistrada Garro Vargas salvan el voto parcialmente y declaran inconstitucional la frase "edificios existentes" del artículo 66 del Reglamento a la Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica. El magistrado Rueda Leal y la magistrada Garro Vargas consignan nota por separado.- CO07/25 ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA Tema: 075- Asunto previo en vía judicial o administrativa pendiente de resolución Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 75 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. INTERESES DIFUSOS. “…los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como: el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés que atañe a todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda, de ninguna manera, llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales…” CO10/25 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Reserva de ley Subtemas:

NO APLICA.

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. “…El principio de reserva de ley establece que es indisponible para el Ejecutivo regular mediante los Decretos Ejecutivos los derechos y libertades fundamentales, en cuyo caso son las leyes formales y materiales las que pueden regular esta materia. Aunque el legislador puede delegar en la potestad reglamentaria ciertos ejercicios interpretativos, es la ley la que puede afectar o delimitar los derechos y las obligaciones fundamentales de los y las personas ciudadanas, pero sin afectar el contenido mínimo esencial del derecho o libertad concreta. En el cumplimiento de este principio es que el Estado puede válidamente restringir o limitar el ejercicio de estos derechos y obligaciones, pero no lo puede hacer mediante Decretos Ejecutivos…” CO10/25 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Inmutabilidad Subtemas:

NO APLICA.

INMUTABILIDAD DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO. “…El derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico debe reformularse respecto de la seguridad humana. Precisamente, una vez reformadas por nuevos cambios técnicos, la aplicación de la normativa técnica no puede considerarse en violación al derecho fundamental a la irretroactividad en edificaciones existentes, especialmente por los criterios de protección de los derechos fundamentales enunciados: de seguridad e integridad humana, salud, propiedad de propios interesados y de terceros, pues en tales casos en el que la ponderación de intereses y derechos con el derecho a la propiedad y libertad empresarial, pueden impactarse negativamente, puede tomarse medidas que mitiguen esos peligros en conformidad con los principios de razonabilidad, proporcionalidad y aplicación del procedimiento técnico…” CO10/25 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PROPIEDAD Subtemas:

NO APLICA.

Res. 2025008597 Voto salvado parcial de los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, y la magistrada Garro Vargas, con redacción del segundo. Con el respeto acostumbrado, salvamos parcialmente el voto por los siguientes motivos.

Al analizar la impugnación por violación al principio de irretroactividad, la mayoría de este Tribunal avala la constitucionalidad de la frase "edificios existentes" del artículo 66 del Reglamento a la Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica. Para ello, alega que no existe un derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico, pues debe existir una ponderación con otros intereses y derechos en juego, como la seguridad e integridad humana, la salud y la propiedad.

En nuestro criterio, partiendo del hecho de que el ordenamiento jurídico “…protege la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica…” (sentencia nro. 1997-2765 de las 15:03 del 20 de mayo de 1997, citada por la mayoría) consideramos que los “edificios existentes” antes de la adopción de las normas de la NFPA, que fueron construidos con observancia de los requisitos legales y técnicos vigentes en su momento, se encuentran cobijados por la protección del ordinal 34 de la Constitución Política.

Reconocemos que no existe un derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico. Sin embargo, consideramos que, en el sub lite, no se trata de tal inmutabilidad, sino del reconocimiento de la fuerza normativa y seguridad jurídica que debe brindar el ordenamiento, lo que se expresa, precisamente, a través del principio de irretroactividad.

En efecto, dado que debe obtenerse la aprobación administrativa para la construcción de un edificio, se concluye con facilidad que ya existió un acto de aplicación de la normativa vigente, en beneficio del interesado. Ergo, no se pretende la inmutabilidad de las normas, pues ellas ya fueron aplicadas, sino el respeto de la situación o derecho que fue reconocido por el ordenamiento jurídico.

Ahora bien, se deduce de lo expuesto que esta garantía se refiere al “edificio existente”, es decir, la edificación, construcción o inmueble. Por este motivo, sí serían viables exigencias razonables como la rotulación de salidas de emergencia, instalación de dispositivo de detección de humo u otras medidas análogas, que no imponen al administrado una carga inmoderada ni afectan su derecho de propiedad.

Por los motivos expuestos, salvamos el voto parcialmente y declaramos inconstitucional la frase "edificios existentes" del artículo 66 del Reglamento a la Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L. Anamari Garro V.

CO10/25 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PROPIEDAD Subtemas:

NO APLICA.

Res. 2025008597 Nota del magistrado Rueda Leal. La jurisprudencia constitucional ha establecido que la controversia respecto a si una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, de modo que su resolución no atañe a esta jurisdicción. En tal sentido, es indubitable que al juez ordinario le compete determinar los alcances de la hermenéutica y aplicación de la ley, de manera tal que él es el llamado a definir si una norma reglamentaria vulnera o no una legal. No obstante, desde mi punto de vista, cuando se presenta una evidencia manifiesta, que salta a la vista, en cuanto a que la norma reglamentaria excede, suprime o contradice el texto de la ley- no cabe duda de que de forma grosera se viene a vulnerar el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la ley; principio que goza de cobertura constitucional y, por ello, debe ser tutelado por este Tribunal. Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la Ley. Con base en el primer aspecto del concepto, la ley, una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Con fundamento en el segundo, la ley no puede ser derogada ni modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero, la ley solo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, únicamente se puede anular mediante una resolución de la Sala Constitucional. El basamento constitucional de este principio lo encontramos en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que señala que la ley solo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango. Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado Social y Democrático de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, en especial el Poder Ejecutivo, lo que supone que todos los Poderes del Estado, cuando ejercen la potestad normativa (artículo 6 inciso d) de la Ley General de la Administración Pública) deben de ajustarse a lo dispuesto por el legislador. Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la ley que en la escala jerárquica normativa ocupa el tercer lugar en importancia después de la Carta Magna y los Tratados Internacionales (ordinales constitucionales 10 y 7), de modo tal que se vulnera un principio clave del Estado social y democrático de Derecho. Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una ley de la República, se transgrede el canon 129 de la Constitución Política y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la ley, a raíz de lo cual el Tribunal Constitucional es competente, sin demérito de la competencia que también les asiste a los integrantes de la jurisdicción ordinaria cuando no estamos en el supuesto comentado.

Paul Rueda L.

CO10/25 ... Ver más *CO* Res. Nº 2025-008597 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas y quince minutos del diecinueve de marzo de dos mil veinticinco.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre127765, mayor, divorciado, ingeniero civil, portador de la cédula de identidad número CED72252, vecino de Guápiles, en su condición de Presidente de la Federación Costarricense de Fútbol, contra el artículo 66, del Reglamento a la Ley N° 8228 del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, Decreto Ejecutivo N° 34768-MP de 22 de septiembre de 2008.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 9:37 horas del 3 de agosto de 2022, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 66, del Reglamento a la Ley N° 8228 del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, Decreto Ejecutivo N° 34768-MP de 22 de septiembre de 2008. Alega que la norma impugnada viola los siguientes principios y normas constitucionales y convencionales: 1) el artículo 28, de la Constitución Política; 2) los artículos 121, inciso 1), y 140, inciso 3), de la Constitución Política; 3) el artículo 30, de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos; y 4) el artículo 34, de la Constitución Política, en relación con el principio constitucional de razonabilidad técnica. A.- En cuanto a la violación del artículo 28, de la Constitución Política, manifiesta que la norma impugnada viola el principio constitucional de reserva legal en materia de regulación de los derechos fundamentales, pues incide directamente sobre el ejercicio del derecho a la propiedad y sobre la libertad de empresa de sus asociados, introduciéndoles limitaciones no autorizadas por la ley. El derecho a la propiedad tiene una estructura compleja, integrado por varios contenidos esenciales, entre estos el ius aedificandi; es decir, la capacidad de transformar el inmueble para uso habitacional, comercial o deportivo, entre otros fines. Por tanto, las restricciones al ius aedificandi deben introducirse por ley formal emanada de la Asamblea Legislativa, nunca por medio de decretos ejecutivos, pues estos, tienen prohibición para regular más allá del contenido de la ley que reglamentan. Consecuencia de lo anterior, es que todas las restricciones a la construcción se encuentran primariamente desarrolladas en leyes, aunque luego sean reglamentadas por medio de decretos ejecutivos para hacerlas aplicables a los diferentes tipos de construcciones. En este caso, la norma impugnada exige someterse a la normativa NFPA no solo a las nuevas construcciones, sino también a la remodelación y cambio de uso de las ya existentes, con lo cual inciden directa e inmediatamente sobre uno de los contenidos esenciales del derecho a la propiedad. En cuanto a la libertad de empresa, el mismo artículo 46, de la Constitución Política, indica que son prohibidos los actos, aunque fuere originado en una ley, que amenacen o restrinja la libertad de comercio, agricultura e industria. En consecuencia, solo por ley puede interferirse sobre el ejercicio de la libertad de empresa. En este caso concreto, la exigencia de aplicar la normativa NFPA implicaría el desembolso de ingentes recursos económicos y financieros para cumplir con todas sus exigencias. Asimismo, consecuencia directa de no ajustarse los estados a esa normativa técnica, se limitaría su aforo, lo cual incidiría directamente sobre las taquillas de los equipos y, por tanto, se limitaría sustancialmente los ingresos de los equipos cobijados bajo el alero de su organización. Por tanto, se estaría afectando de manera directa el derecho fundamental al ejercicio de una actividad empresarial de los usufructuarios de los estadios de fútbol, lo cual solo puede ser autorizado por una ley, nunca por un decreto ejecutivo. En síntesis, alega que la norma impugnada viola el principio de reserva legal en materia de reglamentación de los derechos fundamentales, pues incide directamente sobre el ejercicio del derecho a la propiedad y sobre la libertad de empresa de los propietarios de las edificaciones existentes. B.- En cuanto a la violación de los artículos 121, inciso 1), y 140, inciso 3), de la Constitución Política, señala que el objeto del reglamento ejecutivo consiste en aclarar, precisar o complementar la ley. La norma impugnada no solo viola el artículo 140, inciso 3), de la Constitución Política por cuanto regula una materia que está reservada al dominio de la ley, sino, además, el artículo 121, inciso 1, ibídem, puesto que usurpa la potestad legislativa de dictar las leyes, competencia que corresponde ejercitar, de manera exclusiva y excluyente, al Poder Legislativo. En efecto, el artículo 66, del Decreto Ejecutivo N° 34768-MP, regula una materia que le está vedada al reglamento ejecutivo hacerlo, por cuanto implica la limitación de al menos dos derechos fundamentales: el derecho a la propiedad y la libertad de empresa. Esta materia solo puede reglamentarla la ley de manera primaria, nunca un reglamento ejecutivo. C.- Sobre la violación del artículo 30, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, expone que uno de los límites de toda restricción de derechos es que debe estar prevista en una ley, como lo establece el mencionado artículo convencional, las restricciones permitidas al ejercicio de los derechos fundamentales se hacen a través de las leyes que se dictan por razones de interés general. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha interpretado el concepto “ley” en sentido formal. La restricción introducida por la norma impugnada al derecho a la propiedad y a la libertad de empresa de sus asociadas viola de manera evidente el artículo 30, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, pues según la jurisprudencia vinculante de ese tribunal, las restricciones al ejercicio de los derechos fundamentales solo pueden introducirse por ley formal por el órgano legislativo. No existe tampoco en la especie una disposición constitucional que delegue en el reglamento ejecutivo la regulación de esta materia. D.- Respecto a la violación del artículo 34, de la Constitución Política, en relación con el principio constitucional de razonabilidad técnica, aduce que el propio texto de la disposición reglamentaria impugnada dispone que las normas contenidas en el NFPA “serán de acatamiento obligatorio en el diseño de nuevas edificaciones, edificios existentes, remodelación de edificios, cambio de uso, diseño e instalación de los sistemas contra incendio, tanto de protección activa como pasiva”. Alega que la norma impugnada pretende que todos los edificios existentes adopten la normativa NFPA, aunque no sean sometidas a remodelaciones o cambio de uso. Simplemente estatuye que toda edificación existente tiene que sujetarse, en materia de sistemas contra incendios, a la normativa NFPA de manera obligatoria. Estima que es claro que la citada norma es inconstitucional pues otorga tratamiento retroactivo en perjuicio de situaciones jurídicas consolidadas, como son todas las edificaciones construidas bajo la legislación anterior. Aduce que la normativa NFPA no puede ser exigida a las edificaciones construidas antes de su entrada en vigor, salvo que se remodelen o cambien de uso. En estas hipótesis, resulta completamente razonable que se exija la adopción de la citada normativa en materia de prevención de incendios. Sin embargo, interpretar que la normativa NFPA es aplicable a los edificios existentes produce un perjuicio irrazonable y desproporcionado a los propietarios que no estén solicitando su remodelación o cambio de uso. Señala que la aplicación a rajatabla de la norma impugnada conduce a que todas las edificaciones construidas antes de la entrada en vigor del Decreto Ejecutivo N° 34768-MP, sea del 22 de setiembre de 2008, deban sujetarse a las regulaciones de la normativa NFPA, lo cual es contrario a principios elementales de la lógica, de la justicia y de la conveniencia, por lo que la citada norma viola también el principio constitucional de razonabilidad técnica. La implementación de la normativa NFPA a las edificaciones existentes a su entrada en vigor, es contraria a principios elementales de la lógica, dado que es totalmente irrazonable exigir a los propietarios de las edificaciones existentes que se ajusten a esa normativa, cuando no se trate de realizar modificaciones o cambios de uso del inmueble. Si las prevenciones contra incendios existentes antes de la entrada en vigor de la norma reglamentaria impugnada, no fueran razonables técnicamente posiblemente más de la mitad de las edificaciones existentes se hubieran quemado, incluidos los estadios para practicar futbol. Y las edificaciones construidas conforme a la normativa anterior rara vez han sido pasto de las llamas, como es público y notorio. La norma impugnada también viola principios elementales de la justicia, por cuanto no es equitativo que a los propietarios de edificaciones que al momento de su construcción cumplieron con todas las exigencias técnicas en materia de prevención de incendios, se les exija ahora sujetarse a una nueva normativa importada, la cual, en muchos casos, es imposible de aplicar en nuestro país por limitaciones de diversa índole. Finalmente, alega que viola principios elementales de la conveniencia, pues si la normativa impugnada se aplicara a todas las edificaciones existentes la economía sufriría un serio descalabro y, en el caso concreto de los estadios de sus asociadas, implicaría el cierre de todos estos y el fin de la actividad futbolística presencial, con el consabido daño deportivo, pues no es lo mismo ver un partido en vivo que hacerlo por medio de la televisión, como se demostró de manera fehaciente durante la pandemia, amén de los cuantiosos daños económicos que sufrirían los clubes al carecer de los ingresos de las taquillas, los cuales constituyen parte importantísima de sus finanzas. En síntesis, alega que la norma impugnada viola el principio de irretroactividad de las normas consagrado en el artículo 34, de la Constitución Política, y el principio constitucional de razonabilidad técnica en cuanto exige que la normativa NFPA se aplique también a las construcciones existentes a pesar de que no se solicite su remodelación o cambio de uso, dado que esta exigencia produce un perjuicio irrazonable y desproporcionado al obligar a los propietarios de tales edificios a invertir ingentes sumas de dinero para adoptar tal normativa. Con fundamento en las consideraciones jurídicas antes indicadas, solicita que en sentencia se declare: que el artículo 66, del Reglamento Ejecutivo de la Ley N° 8228 del Benemérito Cuerpo de Bomberos, Decreto Ejecutivo N° 34768-MP, es inconstitucional por violación de los artículos 28, 34 en relación con el principio constitucional de razonabilidad técnica, el numeral 121, inciso 1), y el 140, inciso 3), todos de la Constitución Política, así como del artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que acciona de conformidad con el artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto promueve la acción en su condición de Presidente de la Federación Costarricense de Futbol, para la defensa de los intereses colectivos de los miembros de la Federación.

3.- Por resolución de las 11:47 horas del 24 de agosto de 2022, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, a la Ministra de la Presidencia, y al Director general del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica.

4.- Magda Inés Rojas Chaves, en su condición de Procuradora General Adjunta de la República rindió su informe, en el que señala que la acción está en conformidad con lo señalado por la Sala para interponer acciones directamente cuando la norma impugnada afecta la esfera de acción de un ente o de sus integrantes, independientemente de que la disposición se pudiera aplicar de forma individual a sus miembros. Ello se puede constar en las Sentencias N° 1631-91 de las 15:15 horas del 21 de agosto de 1991, y N° 3688-97 de las 15:00 horas del 1° de julio de 1997, entre muchas otras. Con el tiempo hubo una variación en la jurisprudencia de la Sala; sin embargo, se regresa a la anterior posición en la Sentencia N° 2006-009170 de las 16:36 horas del 28 de junio de 2006, lo que en su criterio es aplicable a la Federación Costarricense de Futbol, y que no hay razones de inadmisibilidad que afecte conocer la acción por el fondo. La Procuraduría General repasa los Decretos Ejecutivos que han sido emitidos desde la Ley N° 8228, “Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos” de 19 de marzo de 2002. Dice que el punto esencial para resolver “consiste en definir si el Reglamento a la Ley de Bomberos rebasó los límites aplicables al ejercicio de la potestad reglamentaria al establecer la obligación de utilizar las normas NFPA en el diseño de nuevas edificaciones, edificios existentes, remodelación de edificios, cambio de uso y diseño e instalación de sistemas contra incendios”. Señala que es un reglamento ejecutivo que encuentra su fundamento en el artículo 140, incisos 3), y 18), de la Constitución Política, que desarrollan contenidos legales, de carácter complementario, para precisar contenidos e implementación de la ley. Está subordinada a la ley, al mismo tiempo que la complementa y la desarrolla sin alterar su espíritu. Dice que la reglamentación que hace el Poder Ejecutivo es autónomo, independientemente que lo indique la ley o no, “…la competencia está otorgada, como se señaló, en la propia Constitución, por lo que se puede ejercer con respecto a todas las leyes emitidas, sea que éstas lo prevean o no, sin perjuicio de que una norma legal convierta esa facultad en un deber, situación que, en todo caso, no varía su naturaleza (en ese sentido pueden consultarse las resoluciones de la Sala Primera n.° 749-F-04 de las 9:30 horas del 10 de setiembre de 2004 y la n.° 1247-F-S1-2001 de las 13:55 horas del 26 de setiembre del 2011)”. Al precisar los límites establece que se encuentra la imposibilidad de regular o limitar autónomamente el ejercicio de derechos fundamentales, que de conformidad con el artículo 28, Constitucional, estar reservado a la Ley. La inconstitucionalidad no está en que se haya acudido a disposiciones de rango reglamentaria para adoptar las normas NFPA para esquemas de prevención y protección contra incendios, lo que se desprende razonablemente de la Ley de Bomberos, con la necesidad de adoptar normativa técnica a aplicar. Así, hace referencia al artículo 5, inciso b); numeral 7, inciso f); artículos 13, 14, y 16, todas de la ley. Es claro, que hay necesidad de adoptar normas técnicas para la prevención y repeler incendios, y al adoptar la normativa NPFA es un desarrollo que califica como válido de los mandatos del legislador para precisar y complementar la ley. Dice respecto a las edificaciones existentes lo siguiente:

“Como ya adelantamos, es criterio de esta Procuraduría que la aplicación obligatoria de las normas de la NFFA para el diseño de nuevas edificaciones, para remodelaciones de edificios, para cambios de uso y para el diseño e instalación de sistemas contra incendios, no infringe el principio de reserva legal en materia de regulación de derechos fundamentales, pues la norma reglamentaria que establece esa obligación encuentra fundamento en varias disposiciones de la Ley de Bomberos; sin embargo, consideramos que la obligación de aplicar esa normativa técnica a edificaciones existentes con anterioridad a su adopción, sí presenta problemas de constitucionalidad.

Al respecto, el artículo 34 constitucional establece que “A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas.” Esa norma debe complementarse con el artículo 129 de la Constitución, el cual dispone que "Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día en que ellas designen; y a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial".

Partiendo de las disposiciones mencionadas, esta Procuraduría ha sostenido que las normas solo pueden ser aplicadas retroactivamente cuando el legislador lo haya acordado así de forma expresa y que esa retroactividad sería válida en la medida en que no afecte a las personas o a sus derechos patrimoniales adquiridos o a situaciones jurídicas consolidadas. Sobre ese tema, en el dictamen PGR-C-098-2022 del 11 de mayo del 2022, indicamos lo siguiente:

“… la presunción inicial para el intérprete ha de ser la irretroactividad; presunción que podrá destruirse sólo si existe una voluntad normativa inequívoca en sentido contrario; es decir, salvo cláusula legal expresa que la autorice.

A partir del criterio inveterado de la sentencia 4397-99 de 16:00 hrs. de 8 de junio de 1999, nuestra jurisprudencia administrativa señala que “por definición, las leyes rigen siempre hacia el futuro, por ser ésta la única forma de concebirlas como reglas o normas de conducta”, y que “la aplicación retroactiva de una norma sólo procede por mandato expreso de la ley, y cuando con ello no se infrinja el precepto constitucional establecido en su artículo 34; es decir, la aplicación retroactiva de la ley procede únicamente cuando con ello no se afecte persona alguna, derechos patrimoniales adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, y por el contrario, se beneficie al interesado con esa aplicación retroactiva". (Dictámenes C-198-99 de 5 de octubre de 1999 y C-132-2019, op. cit.).

Por ello, aunque es potestativo del legislador y materia de exclusiva decisión de la Asamblea Legislativa, establecer o determinar a partir de qué momento las leyes empiezan a surtir efectos y su eventual régimen transitorio (Dictamen C-191-2000 de 22 de agosto de 2000 y resolución No. 6378-94 de las 16:27 hrs. del 1 de noviembre de 1994, Sala Constitucional), lo cierto es que el principio constitucional de irretroactividad se erige como un límite a la ley y, por ende, al legislador o cualquier autoridad que ejerza potestades normativas, quienes no podrían disponer la retroactividad de las leyes o de la normativa en general en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas en forma expresa (Dictámenes C-357-2003 de 13 de noviembre de 2003 y C-178-2007 de 5 de junio de 2007)”.

En el caso de las edificaciones que ya existían desde antes de la adopción de las normas de la NFPA, y que fueron construidas atendiendo los requerimientos legales y técnicos vigentes en esa época, se construyeron con base en permisos que generaron derechos adquiridos a favor de su titular.

En ese sentido, es preciso señalar que los permisos de construcción son actos administrativos mediante los cuales se autoriza al propietario de un terreno para construir, por haberse corroborado el cumplimiento de la normativa técnica aplicable. De esos permisos emanan derechos que se integran al patrimonio del particular y que le otorgan certeza jurídica para la ejecución de la actividad o del proyecto que haya decidido emprender. Por ello, exigir posteriormente requisitos nuevos, o adicionales, cuando ya se aprobó el permiso de construcción, o –peor aún− cuando ya se construyó la edificación a la que se refieren esos permisos, viola el principio de irretroactividad y, accesoriamente, otros derechos constitucionales, como el de propiedad (al lesionar un derecho ya ingresado al patrimonio) y el de libertad de empresa (al prohibir o limitar el ejercicio de las actividades a las que está destinado el inmueble).

La irretroactividad normativa y la seguridad jurídica constituyen valores especialmente importantes en materia de derecho urbanístico, por las implicaciones patrimoniales que están en juego. Es por ello que al aprobarse el permiso de construcción deben entenderse “congeladas” las normas técnicas vigentes a la fecha de aprobación.

Es preciso aclarar, no obstante, que el Estado, en atención a valores superiores (como por ejemplo la salud o la seguridad pública) puede establecer requisitos constructivos o estructurales nuevos que deben cumplir las edificaciones existentes con el fin de salvaguardar la vida, la salud, la seguridad o la integridad de las personas; sin embargo, en virtud de la retroactividad que ese tipo de disposiciones lleva implícito, tales normas deben tener rango legal y advertir expresamente que son aplicables a las edificaciones ya existentes.

La posibilidad de emitir normas de ese tipo encuentra fundamento en que si bien es cierto las personas tienen derecho, por razones de seguridad jurídica, a exigir la irretroactividad del ordenamiento jurídico, también lo es que ningún derecho (constitucional o no) es absoluto, de manera tal que, en ciertos casos, la atención de determinadas normas, valores o principios superiores podría justificar excepciones al principio de irretroactividad citado. Sobre el tema, la doctrina ha apuntado:

"... los derechos y libertades, por reconocerse en el interior del ordenamiento jurídico, han de conciliarse con otros bienes que el ordenamiento protege y no pueden hacerse valer de modo absoluto frente a éstos. La reiterada afirmación, no exclusiva de nuestra jurisprudencia constitucional (se refiere a la española), según la cual ‘todos los derechos son limitados’ no se hace para indicar algo tan obvio como que todo derecho, fundamental o no, protege sólo lo que protege, y no otra cosa −pues de entenderse así se tendría que negar la existencia de colisión y de ‘limitación’ cuando estuviésemos ante esa ‘otra cosa’− , sino que se pronuncia en el sentido de que el ‘derecho no es absoluto’, esto es, debe ‘ceder’ en su virtualidad protectora para conciliarse o armonizarse con otros bienes" (Nombre106105 (Lorenzo), Derechos Fundamentales y Constitución, Madrid, Editorial Cívitas, primera edición, 1988, pág. 110. Lo escrito entre paréntesis no es del original).

En todo caso, debemos insistir en que, a raíz de la trascendencia del principio de irretroactividad normativa, y del rango de la disposición en la que se sustenta (artículo 34 de la Constitución Política), la aplicación retroactiva de normas solo es válida si se acuerda por medio de una ley formal (y no mediante un reglamento, o una disposición de rango inferior) y siempre que tal retroactividad sea razonable y necesaria para la satisfacción de intereses superiores.

Evidentemente, aun en el caso de que se cumplan los requisitos mencionados, queda siempre abierta la posibilidad de que las personas que hayan sufrido un daño especial como producto de la aplicación de la ley retroactiva, exijan las indemnizaciones que correspondan, alegando la existencia de responsabilidad por conducta lícita del Estado legislador. Ese tipo de responsabilidad se deriva de lo dispuesto en el artículo 9, párrafo primero, de la Constitución Política, en tanto establece que el Gobierno de la República es “responsable”; del artículo 11, el cual regula la responsabilidad personal de los funcionarios en el ejercicio de sus deberes; del artículo 34, que protege los derechos patrimoniales adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas; del artículo 41, que regula el derecho a encontrar reparación para los daños recibidos por cualquier individuo, sea que esos daños se hayan producido en su persona, su propiedad o sus intereses morales, lo que implica el deber de reparar todas las lesiones antijurídicas que el administrado no tenga el deber de soportar; del artículo 45, que estatuye el derecho a la propiedad privada y a obtener reparación por cualquier sacrificio especial que la afecte, aunque ese sacrificio se origine en una actividad lícita del Estado.

En síntesis, es criterio de esta Procuraduría que la adopción de las normas de la NFPA por medio del artículo 66 del Reglamento a la Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos no es inconstitucional por sí misma, pero sí lo es que por vía reglamentaria se establezca la obligación de aplicar esas normas a las edificaciones que ya existían antes de la adopción de esas disposiciones y que habían cumplido con toda la normativa legal y técnica aplicable al momento de la construcción”.

En consecuencia de todo lo anterior, la Procuraduría General sugiere declarar con lugar la acción parcialmente en cuanto al artículo 66, del Reglamento a la Ley de Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, de modo que se anule la frase del segundo párrafo que ordena la aplicación de la normativa NFPA a los “edificios existentes”.

5.- La Ministra de la Presidencia, Natalia Díaz Quintana, rindió su informe en el que señala su oposición a la acción, la que en su criterio debe ser rechazada de plano por ser evidentemente improcedente, toda vez que está interpuesta en contra de una norma derogada; a saber, el artículo 66, del Reglamento a la Ley N° 8228 del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, Decreto Ejecutivo N° 34768-MP del 28 de septiembre de 2008, por el numeral 89, del Decreto Ejecutivo N° 37615-MP, cuya vigencia rige a partir de la publicación en el Diario Oficial La Gaceta N° 66, Alcance N° 61, del 5 de abril de 2013. Pide, en consecuencia, el rechazo de plano de la acción.

6.- El Director General del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, Héctor Chaves León, rindió su informe en el que señala que no se debe sacrificar la seguridad humana por los intereses económicos de los afiliados y del sector futbolístico profesional. Dice que la lesión solo se basa en el perjuicio económico de los afiliados por los efectos de las normas NFPA en el ámbito constructivo de estadios, cuando más bien, las normativa está para la seguridad humana, interviene en un universo de tópicos más allá de la construcción y renovación constructiva de estadios, que repercute en la protección humana, el patrimonio y el medio ambiente, por medio de los lineamientos de seguridad, que están en constante y oportuna actualización, actualidad que se manifiesta más que el ordenamiento jurídico positivo nacional. Ofrece los ejemplos de abordajes preventivos con la norma NFPA 55 cilindros de gases comprimidos a presión como respuesta a lo sucedido hace más de una década con la explosión de estos dispositivos; NFPA 400 para el transporte y tratamiento de materiales peligrosos, NFPA para sitios de reunión masiva, entre muchos otros (NFPA 1001, 1006, 1040, 1710). Además, son aplicables al Cuerpo de Bomberos sobre el equipamiento institucional, unidades extintoras, equipos de protección personal y herramientas, que señala concretamente en el informe, además de muchos otros para inundaciones, movimientos sísmicos, incendios forestales, que se ha nutrido principalmente de la normativa NFPA, gracias a la prexistencia del cuestionado artículo 66 por la insuficiencia de nuestro ordenamiento positivo. Incluso, ofrece una lista de Reglamentos y Decretos Ejecutivos que se basan en la norma NFPA, los que detalla a continuación:

“El Reglamento de construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. El Reglamento sobre Escaleras Emergencia contenido en el Decreto Ejecutivo 38676-S. El Reglamento especial para el control de riesgos sanitarios en ventas autorizadas de acuerdo con el artículo 218 bis de la Ley General de Salud contenido en el Decreto Ejecutivo 41332. El Reglamento general para la regulación del suministro de gas licuado de petróleo contenido en el Decreto Ejecutivo 41150. El Decreto Ejecutivo 43237 contentivo de la Reforma al Reglamento general para la regulación del suministro de gas licuado de petróleo, Reglamento General para Autorizaciones y Permisos Sanitarios de Funcionamiento otorgados por el Ministerio de Salud. El Decreto Ejecutivo 41151 contentivo de la regulación de Equipos para la industria de petróleo, cilindros portátiles, tanques estacionarios, equipos y artefactos para suministro y uso del Gas Licuado de Petróleo (GLP). Especificaciones de Seguridad. El Decreto Ejecutivo 43418 contentivo de la Reforma al Reglamento de Oficialización del Código Eléctrico de Costa Rica para la Seguridad de la Vida y de la Propiedad. El Reglamento para el Diseño, Construcción y Operación de Plantas de Almacenamiento y Envasado para GLP contenido en el Decreto Ejecutivo 28622. El Decreto Ejecutivo 42747 contentivo del Establecimiento de las condiciones técnicas para la importación, transporte, distribución y comercialización de gas natural licuado para sustituir el búnker en uso industrial y comercial. El Reglamento del suministro de combustibles en estaciones de servicio contenido en el Decreto Ejecutivo 43449. El Reglamento general para permisos sanitarios de funcionamiento, permisos de habilitación y autorización para eventos temporales de concentración masiva de personas, otorgados por el Ministerio de Salud, contenido en el Decreto Ejecutivo 43432. El Reglamento de requerimientos de diseño arquitectónico sobre edificios para la educación pública y privada en Costa Rica contenido en el Decreto Ejecutivo 41103. El Reglamento a la Ley de Declaratoria del Servicio de Hidrantes como Servicio Público y Reforma de Leyes Conexas Nº 8641, contenido en el Decreto Ejecutivo 42563. El Reglamento de la autorización y registro de tanques estacionarios para autoconsumo de combustibles contenido en el Decreto Ejecutivo 42497. El Reglamento de Construcciones de la Municipalidad Poás. El Reglamento de Construcciones de la Municipalidad de Paraíso. El Reglamento de Construcciones de la Municipalidad de San Rafael de Heredia. El Reglamento para el trámite de planos y la conexión de servicios eléctricos. El Reglamento especial sobre la certificación de actualización profesional en diseño eléctrico de edificios del CFIA. El Código de Instalaciones Hidráulicas y Sanitarias en Edificaciones. Normas INTECO”.

Destaca que el artículo 13, de la Ley N° 8228, Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, establece la obligación genérica de prevenir incendios y situaciones específicas de emergencia, al Estado, sus instituciones, en el caso particular del Cuerpo de Bomberos en el inciso f), del numeral 7 bis, deberá emitir normativa técnica en seguridad y protección humana, que desde el 2002, incluye la NFPA que ha coadyuvado al cumplimiento de la obligación legal.

Manifiesta que los derechos fundamentales deben nutrirse de la totalidad del ordenamiento jurídico (Constitución, ley ordinaria, reglamentos, decretos ejecutivos, etc.), para su eficaz enunciación y regulación primaria, de la ley por su gravosa tramitología no garantiza la oportuna satisfacción del interés público en juego. Agrega que: “… respetuosamente consideramos que la tesis de los accionantes resulta constitucionalmente inadmisible, incluso, socialmente irresponsable, pues no puede pretenderse, que solo la Ley ordinaria, dada su rigurosa tramitología para acceder a modificaciones, se ocupe de resguardar un tema tan trascendental como la seguridad humana, a sabiendas, que algunos de los derechos fundamentales, por su complejidad están sujetos a inexorables y constantes ajustes producto del cambiante universo de riesgos, verbigracia, los derechos a la vida, la salud y la propiedad, los primeros ignorados por los accionantes y solo el último de ellos invocado como soporte de cuestionamiento constitucional del artículo 66 del Decreto Ejecutivo 34768-MP”. Considera que la regulación e instrumentalización de los derechos fundamentales no debe residir únicamente en la ley ordinaria. No consideran que se lesione el 28, Constitucional, manifiesta que: “Sin precisión de su parte, la Federación accionante induce a creer, que el artículo 66 del Decreto Ejecutivo 34768-MP, reglamenta algún derecho fundamental, siendo lo cierto, que a través del referido numeral, el Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, ostenta la facultad de nutrirse de la totalidad de las normas de la Asociación Nacional de Protección contra el Fuego, (NFPA), para complementar, no dolo su accionar en materia de prevención y seguridad humana, sino también, potenciar la protección contra incendios, sin restringir con ello -como se afirma-, algún derecho fundamental, pues dichas normas, excepcionalmente y en correspondencia al derecho fundamental correspondiente, pueden ser dispensadas total o parcialmente, lo anterior a partir del fundamento técnico o legal tal cual prevé puntualmente el numeral 67 ibídem. De conformidad con lo expuesto, a través del cuestionado artículo 66 el Reglamento a la Ley 8228, no se restringe ningún derecho o libertad fundamental, tan solo y en concordancia al numeral 67 ibídem, la normativa de la NFPA está supletoriamente prevista para resguardar la seguridad humana en toda su extensión, derecho fundamental que en virtud de su naturaleza, se caracterizada por su constante evolución, motivo por el cual, más le resulta idónea la normativa supra citada que una ley ordinaria, pues ésta última no se actualiza con la inmediatez de las primeras.

En ese sentido cabe ilustrar, que las normas NFPA estilan actualizarse, con una periodicidad no mayor de dos años. Así las cosas, lo resuelto por la Sala Constitucional en la jurisprudencia invocada por la Federación que acciona, lejos de respaldar la tesis propuesta por los accionantes, se ve reflejada en la realidad subyacente…”.

En cuanto a la alegada irretroactividad, dice que el accionante no puede obviar el “… tantas veces mencionado artículo 66 del Decreto Ejecutivo 34768-MP, obviando, que ese mismo instrumento, a través del numeral 67, en forma expresa está prevista la posibilidad, de que con el fundamento técnico o legal correspondiente, bien se pueden generar los respectivos casos de excepción, siendo un ejemplo claro de la aplicación de dicha norma, el caso del Estadio Ricardo Saprissa Aymá, respecto del cual subyace un plan remedial que actualmente está en proceso de materialización.

En ese sentido, complementariamente resulta útil señalar, que del año 2017 al 2021, TRES MIL remodelaciones constructivas sobre edificaciones existentes, fueron tramitados satisfactoriamente a través de la plataforma APC (Administrador de Proyectos de Construcción), igual, deviene importante resaltar, que cada año, alrededor de CIEN edificios existentes, voluntariamente son sometidos a inspección por parte del Cuerpo de Bomberos, generándose en cada uno de ellos, un plan de mejora debidamente avalado por la Organización al tenor de las respectivas normas NFPA.

Según lo expuesto, resulta falso y por ello inadmisible, que la alegada retroactividad sea real, pues como se detalló y particularmente en materia constructiva, el propietario tanto como el desarrollador de una remodelación, tiene la oportunidad legal de solicitar al Cuerpo de Bomberos o a la institución que corresponda, el ajuste que corresponda, eso sí, sin vulnerar los requisitos mínimos de seguridad humana que deben prevalecer en aras de resguardar dicho bien constitucional.

Respetuosamente sugerimos a ese Honorable Estrado Constitucional, analizar este tema a la luz concomitante del referenciado artículo 67”.

Finalmente, cita en su apoyo las Sentencias N° 2019-21912, N° 2014-0798, y N° 2020-00142.

7.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo, del artículo 81, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, fueron publicados en los N° 164, 165, y 166, del Boletín Judicial, de los días 01, 02, y 05, de septiembre de 2022.

8.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10, y 85, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

9.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Salazar Alvarado; y,

Considerando:

I.- Sobre la admisibilidad. El artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo; es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. Dispone el texto en cuestión, que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa". En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la Sentencia N° 1993-3750 de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993:

"…Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como: el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés que atañe a todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda, de ninguna manera, llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales.

II.- Sobre la legitimación en el caso concreto.

Ahora bien, la Sala Constitucional también ha considerado otros tipos de intereses legitimados para la interposición de las acciones de inconstitucionalidad, especialmente cuando éstas se refieren a organizaciones representativas de sus miembros, quienes pueden apersonarse directamente en defensa de los derechos constitucionales que les asiste. En la Sentencia N° 2006-009170 de las 16:36 horas del 28 de junio de 2006, estableció que:

“… es la posición actual de esta Sala que, en estos casos, a pesar de que la disposición normativa impugnada esté destinada a concretizarse en la esfera de los individuos, los entes corporativos están autorizados para solicitar en forma directa la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma, cuando ésta afecte directamente la esfera de acción del ente y de sus integrantes, pues el interés corporativo radica justamente en que el ente está naturalmente formado para defender un derecho o un interés que resulta lesionado por la norma que se impugna. No importa entonces, según la posición actual de esta Sala, que la norma fuere susceptible de afectar en forma directa los derechos de los agremiados, para aceptar la legitimación del ente corporativo sin contar con asunto previo pendiente. Por esta razón, en este caso nos encontramos con una acción de inconstitucionalidad admisible presentada por la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar, ente corporativo que aún sin contar con un asunto previo pendiente, está legitimado según lo señalado, por la existencia de intereses corporativos. Efectivamente este ente corporativo representa y defiende un núcleo de intereses pertenecientes a los miembros de la determinada colectividad o actividad común que desarrollan, y en cuanto tal, LAICA actúa a favor de sus asociados, de manera tal que estamos frente a un interés de este ente y, al mismo tiempo, de cada uno de sus miembros, lo cual constituye un interés corporativo o que atañe a esa colectividad jurídicamente organizada, razón por la que esta acción es admisible en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional”.

El accionante señala que la Federación Costarricense de Futbol es titular de intereses corporativos o que atañe a los miembros de esa colectividad legalmente organizada, toda vez que estiman que la normativa podría tener incidencia directa e inmediata sobre los intereses y finanzas de sus asociados. Esto por la calidad de propietarios, arrendatarios o usufructuarios de los distintos estadios donde se practica el futbol. Más aún, señala que la cláusula II, de los Estatutos Sociales aportados, tiene dentro de los objetivos buscar “d) salvaguardar los intereses de sus miembros”. En tal sentido, coincide la Sala que la Federación accionante se encuentra legitimada para demandar la inconstitucionalidad de la norma impugnada, de conformidad con lo establecido en el párrafo 2°, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

III.- Objeto de la impugnación.

De previo. El problema de la vigencia de la norma impugnada.

Ahora bien, surge el problema de la vigencia de la norma, tal como lo manifiesta la Procuraduría General de la República, y la Ministra de la Presidencia, es que el Decreto Ejecutivo N° 34768 del 28 de septiembre de 2008 impugnado, no estaba vigente al momento de la interposición de la acción. La Ministra de la Presidencia solicita rechazar de plano la acción por esta razón. También informa la Procuraduría General que, no obstante que el Decreto Ejecutivo fue derogado, afirma que en otro Decreto Ejecutivo N° 37615, del 4 de marzo de 2013, que le derogó en el artículo 89, pero siempre mantiene el artículo 66 con el contenido de la norma impugnada. Constatado lo anterior, es lo cierto que la disposición que se impugna sigue vigente, ahora en otro reglamento cuya vigencia ocurre durante la interposición y tramitación de esta acción de inconstitucionalidad, bajo el mismo numeral 66 que se había impugnado. Por otra parte, no existen razones para rechazar de plano la acción de inconstitucionalidad, como lo solicita la Ministra de la Presidencia. Para este Tribunal, no ha sido obstáculo conocer de las acciones de inconstitucionalidad de normas derogadas, en el tanto estas hayan producido efectos jurídicos en el tiempo y el espacio, se ha sostenido que éstas pueden ser revisadas durante el tiempo en que fueron aplicadas. En este sentido, el personero de la Federación Costarricense de Fútbol accionante insiste en la cuestión de relevancia constitucional que surge para los miembros de esa cámara, al tener que atender las nuevas normas y acondicionar los estadios de futbol, a las nuevas disposiciones implantadas. Es claro que el propósito fundamental de la acción es conocer de la inconstitucionalidad invocada por el accionante, porque la disposición impugnada tiene efectos negativos sobre los intereses económicos y financieros de sus representadas, significa adoptar los cambios en las normas técnicas en sus respectivas instalaciones. Así, a la luz de esos alegatos, en consonancia con el interés público de mantener la regularidad del ordenamiento jurídico, apegado a la ideología de la Constitución Política, así como el principio pro sententia, que se debe resolver por el fondo este asunto, más allá de las formalidades se deba preferir el dictado de la sentencia, salvo defectos insalvables que no ocurren en este caso.

B.- Continuación del reclamo de constitucionalidad.

Hecha la anterior advertencia, la materia y contenido de lo impugnado está delimitado en la acción. Así, la disposición que se debe examinar establece que:

“Artículo 66.- Adopción de la normativa de la Asociación Nacional de Protección Contra el Fuego (NFPA por sus siglas en inglés). El Cuerpo de Bomberos adopta la totalidad de las normas de la Asociación Nacional de Protección contra el Fuego (NFPA por sus siglas en inglés), organismo internacional especializado en materia de prevención, seguridad humana y protección contra incendios.

Dichas normas serán de acatamiento obligatorio en el diseño de nuevas edificaciones, edificios existentes, remodelación de edificios, cambio de uso, diseño e instalación de sistemas contra incendios, tanto de protección activa como pasiva”.

Se acusa entonces, violación al principio de reserva de ley, potestad reglamentaria, la obligación internacional acogida por nuestro país en la Convención Americana de Derechos Humanos de regular las restricciones que se impongan a los derechos y libertades reconocidas en ese instrumento jurídico mediante una ley, todo ello por afectación a los derechos fundamentales a la propiedad y la libertad de empresa, y la infracción al principio de irretroactividad de las normas.

C.- Nueva reforma.

Se debe advertir, asimismo, que para el momento en que se resuelve esta acción, mediante otro Decreto Ejecutivo N° 43733 del 12 de octubre de 2022, se modificó la norma impugnada, para establecerla en otro orden normativo, lo que se verá posteriormente al final de la acción.

IV.- Sobre el fondo.

A.- Argumentos de las partes.

El accionante acusa que la norma es contraria a la reserva de ley en materia de los derechos fundamentales por lesión a la propiedad y libertad de empresa, a la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo en tanto pretende regular aspectos de impactan el derecho a la propiedad y de la libertad de empresa. Atribuye la inconvencionalidad de la norma en tanto pretende regular esos derechos con otra disposición distinta a la ley, lo que infringe el numeral 30, de la Convención Americana de Derechos Humanos, al principio de irretroactividad respecto a la razonabilidad técnica de las normas.

Ahora bien, respecto de los argumentos de la acción de inconstitucionalidad, es importante mencionar que la Procuraduría General de la República se plantea la cuestión central a decidir por este Tribunal, de “si el Reglamento a la Ley de Bomberos rebasó los límites aplicables al ejercicio de la potestad reglamentaria al establecer la obligación de utilizar las normas NFPA en el diseño de nuevas edificaciones, edificios existentes, remodelaciones de edificios, cambio de uso y el diseño e instalación de sistemas contra incendios”. La respuesta es parcialmente cierta, pues reconoce que, si bien el Poder Ejecutivo puede reglamentar en forma autónoma las leyes de la República, sea con el mandato del legislador o sin él, ello es así porque es parte de la competencia que la Constitución Política le otorgó al Ejecutivo. Estas normas NFPA relativas a esquemas de prevención y protección contra incendio, complementan y precisan la Ley de Bomberos, de la que se desprende razonablemente la necesidad de adoptar normativa técnica, y para lo cual, trae a colación los artículos de la mencionada ley como normativa relevante para cumplir tal objetivo. Reconoce que si dentro de los límites a la potestad reglamentaria son los derechos fundamentales, la obligación de aplicar la normativa técnica a edificaciones existentes antes de la adopción de la reglamentación, alberga problemas de constitucionalidad, toda vez que afirma que cuando las edificaciones se erigieron, ello fue precisamente porque fueron autorizadas con los respectivos permisos de construcción, con aquella normativa legal y técnica vigente al momento, lo que en su criterio se constituye en derechos adquiridos, y que, evidentemente, trae como consecuencia que si las normas técnicas se tienen que aplicar a esas construcciones lo harían de forma retroactiva. Esto estaría aplicado en forma inconstitucional en contra del principio de la irretroactividad de las normas. La Procuraduría General reconoce que si existiera esa necesidad, ello se podría hacer en casos excepcionales, autorizado únicamente mediante una ley para atender valores superiores del ordenamiento jurídico.

Por su parte, el Director General del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica hace hincapié en que no se debe sacrificar la seguridad humana con los intereses económicos de las organizaciones afiliadas a la Federación Costarricense de Futbol y del sector futbolístico profesional. El alcance de las normas NFPA es de una amplitud mucho mayor al ocuparse no solo de la seguridad humana en el ámbito de construcción de estadios, sino que abarca esa protección humana, el patrimonio y el medio ambiente ofreciendo lineamientos de seguridad que constantemente se actualizan. Algunas de esas normas pertenecen al ordenamiento jurídico costarricense a través de decretos ejecutivos y reglamentos que enuncia. Además, hace alusión a la Ley N° 8228, que es Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, que establece las obligaciones de prevención y actuación en situaciones de incendios, así como la obligación de emitir normativa técnica en seguridad y protección humana. De ahí que, con base en el artículo 7 bis, inciso f), de la mencionada Ley, se establece la necesidad de emitir normativa técnica en seguridad y protección humana, que es la que se adopta mediante las normas NFPA (por sus siglas en inglés) desde el año 2002. Considera que los derechos fundamentales se tutelan no solo desde la ley, sino de otras normas y disposiciones del ordenamiento jurídico, la posición del accionante es socialmente irresponsable dado que la ley no puede adaptarse a los cambios que surgen para resguardar la seguridad humana, materia que califica como compleja, sujeta a modificaciones constantes del cambiante universo de riesgos, y que busca proteger los derechos de vida, salud y propiedad. Es precisamente que el Benemérito Cuerpo de Bomberos logra nutrirse con el artículo 66, impugnado, de todas estas normas, no solo para la actividad del accionante. Con ella complementa la prevención, y también la protección contra incendios, además, informa que vía el artículo 67, puede exceptuarse total o parcialmente con fundamento técnico y legal. Es normativa supletoria, por lo demás, puede exceptuarse, conforme al numeral 67, como ha sucedido con el Estadio Ricardo Saprissa Aymá. En caso de remodelación, es posible que el desarrollador pueda solicitar los ajustes al proyecto, sin vulnerar requisitos mínimos de seguridad humana.

B.- El problema de la potestad reglamentaria y de la reserva de ley con el derecho a la propiedad y de empresa.

Resulta esencial para resolver los argumentos esbozados en esta acción de inconstitucionalidad, establecer con claridad la doctrina jurisprudencial de esta Sala sobre la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, derivado de los incisos 3), y 18), del artículo 140, Constitucional. El problema que surge es precisamente porque mediante un reglamento autorizado por el legislador en la Ley N° 8228, Ley de Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, procura establecer en el país un régimen jurídico preventivo y de actuación contra incendios con la emisión de normativa técnica y el ordenamiento de acatamiento obligatorio en materia de seguridad, de protección contra incendio y de seguridad humana [según lo señala el artículo 7 bis, inciso f)]. El Poder Ejecutivo al reglamentar la ley acoge en el Decreto Ejecutivo impugnado como parte de la normativa técnica las normas NFPA.

Ahora bien, de la delimitación que hace el accionante del problema de constitucionalidad se argumenta que la normativa interfiere con los derechos constitucionales estrictamente privativos del derecho a la propiedad y a la libre empresa, pues se impugna el alcance de esta normativa por el impacto en los derechos fundamentales y su jerarquía normativa. Alega que son aplicables a las edificaciones futuras que se construirán, así como también las existentes cuando fueron edificadas con las licencias de construcción otorgadas bajo un ordenamiento jurídico específico, toda vez que bajo su cumplimiento es que se otorgaron las licencias para el desarrollo de la obra civil y se da el uso y la explotación o económica.

El conflicto con la potestad reglamentaria y de la reserva de ley es que, con sustento en normativa reglamentaria y el evolutivo carácter de las normas técnicas NFPA, que las hacen sujetas a cambios constantes, se afecta el derecho a la propiedad y a la libertad de empresa. Precisamente, aquí radica el problema máxime que se alega que aun no mediando gestión de obras adicionales de los propietarios, o no se solicitan renovaciones o remodelaciones, no deberían ser perturbados por la nueva normativa; sin embargo, dado el contenido de los artículos 7 bis, inciso f), y el 66, del Reglamento impugnado, que reza: “Dichas normas serán de acatamiento obligatorio en el diseño de nuevas edificaciones, edificios existentes, remodelaciones de edificios, cambio de uso, diseño e instalación de sistemas contra incendios, tanto de protección activa como pasiva”, en cuyo caso, se estaría dando una aplicación retroactiva a la normativa técnica, situación prohibida por el artículo 34, de la Constitución Política. La misma Procuraduría General de la República concluye que la disposición no tiene problemas de constitucionalidad respecto de nuevas obras o construcciones que requieren de las respectivas licencias, pero para aquellas edificadas tiene roces de constitucionalidad con el artículo 34, Constitucional. Si bien, estima que el Poder Ejecutivo estaría autorizado por el legislador para acoger la normativa NFPA en cuestión, no lo podría hacer en forma retroactiva dado que ello no fue autorizado por el legislador. Por su parte, el Benemérito Cuerpo de Bomberos estima que el ordenamiento jurídico debe abarcar la prevención de incendios y verse de forma integrado con los derechos fundamentales con la labor preventiva del Estado y subjetos de derecho privado para salvaguardar los derechos fundamentales a la vida, salud y propiedad. Dice que dado el carácter evolutivo que tiene la seguridad humana, no se podría mantener la vigencia de esta normativa si tuviera que modificarse mediante el complicado proceso legislativo.

Derivado de este ejercicio de argumentos, es claro que esta Sala debe abordar el problema con suma atención, toda vez que, bajo un criterio meramente formal es que se acusa que la Ley N° 8228 no podía autorizar al Poder Ejecutivo a adoptar la normativa técnica por sus efectos en el derecho a la propiedad y la libertad de empresa, a pesar de que estos derechos soportan limitaciones de acuerdo a su función social, dentro de las cuales estaría la seguridad humana en el desarrollo urbano que indudablemente debe procurar un ambiente seguro para todos los que vivimos en él.

Por Sentencia N° 2010-004587 de las 10:03 horas del 05 de marzo del 2010, esta Sala estableció que:

“Se debe asegurar la preponderancia del derecho urbano como una manifestación de los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El Estado debe sujetarse al ordenamiento jurídico como lo exige el principio de legalidad, incluida la observancia de la legislación urbana, que es un sistema integrado a un sistema mayor de ordenación territorial, que garantiza un equilibrio con el ambiente para los seres humanos. Sus instrumentos se traducen en los planes de ordenación urbanísticos, compuestos por el de zonificación que determinan el uso de la tierra, el de fraccionamiento y urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos, el Mapa Oficial, de Renovación Urbana y el de Construcciones; todos ellos orientados a brindar estabilidad, permanencia y orden a la convivencia urbana, el Estado como persona jurídica no está exenta de su aplicación” (subrayado del original).

Dentro de este esquema de legalidad se debe considerar dentro de ese ordenamiento jurídico, toda aquella normativa que existe para brindar prevención, planificación, atención y capacitación a las personas ante situaciones de emergencia, todo ello para dar suporte y seguridad a la vida humana. En tal sentido, no cabe duda de que dentro de ese ordenamiento jurídico es necesario que la normativa técnica encuentre el sustento en una norma legal que le autoriza.

Además, la potestad reglamentaria no debe considerarse necesariamente como un poder-deber. En Sentencia N° 1993-02934 de las 15:27 horas del 22 de junio de 1993, se estableció que:

“Esta facultad de reglamentación de las leyes, está reservada, según lo dispone los incisos 3 y 18 del artículo 140 de la Constitución Política, al Poder Ejecutivo. Y sobre este punto expreso, ha dicho la Sala en su reiterada jurisprudencia :

"Como tesis de principio, puede afirmarse que la potestad reglamentaria, esa competencia que se le asigna al Poder Ejecutivo de desarrollar la ley (reglamento ejecutivo) no es un poder-deber en sí mismo, puesto que dependerá del contenido de la propia ley, el que aquél se vea obligado a desarrollar algunos de sus principios, pues correspondiendo al Ejecutivo aplicar o velar por que la ley se aplique, en tanto sea necesario para ellos decidirá su reglamentación. Es decir, la reglamentación se otorga al Ejecutivo como un instrumento que facilita el ejercicio de administrar". (Voto No. 1463-90 de las 14:30 horas del 30 de octubre de 1990).

"Dentro de los reglamentos que puede dictar la Administración, se encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía. Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en Legislador. Esta tesis ha sido confirmada por este alto Tribunal, al considerar "En opinión de esta Sala, al hacerlo así, el Poder Ejecutivo violó el numeral 140-3 de la Constitución Política, ya que la competencia reglamentaria está condicionada, en esencia, al desarrollo de aquellos principios que de manera general dispuso el legislador". (ver Voto 1130-90). A mayor abundamiento, esta Sala en el voto 3550-92, señaló que "...sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial" ". (Voto No. 243-93 de las 15:45 horas del 19 de enero de 1993).

Como puede advertirse, la Sala ha sido consistente en sostener el principio esencial de la potestad reglamentaria de las leyes, en manos del Poder Ejecutivo…”.

En Sentencia N° 2011-006400 de las 15:24 horas del 18 de mayo de 2011, la Sala estableció que:

“Esta Sala tiene abundante jurisprudencia sobre este tema, se encuentra regulado en los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política en cuanto establece que son deberes y atribuciones del Presidente y el respectivo Ministro de Gobierno sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas y velar por su exacto cumplimiento, y por otro lado, expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarias para la pronta ejecución de las leyes. En desarrollo de dicha disposición el apartado 1, del artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, establece que el régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. Además, en el apartado 2, se establece la prohibición de los reglamentos autónomos en esta materia. Ahora bien, es claro de lo anterior que el Poder Ejecutivo no puede, en modo alguno, regular independientemente el régimen de los derechos constitucionales, sino que, corresponde a la Asamblea Legislativa en cumplimiento de las formalidades y tramites constitucionales, imponer regulaciones a los derechos fundamentales. Incluso, hay que indicar que incluso el legislador está limitado a regular los derechos fundamentales, en el tanto no afecte su contenido mínimo esencial. Y, como se indicará más abajo, podrá delegar en el Poder Ejecutivo ciertas materias para ser precisadas en un reglamento, claro está en cumplimiento de los fines de la ley. Ciertamente lo anterior se ajusta a lo que la empresa accionante cita con la siguiente jurisprudencia de la Sala, en cuanto indica:

“Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.

SEGUNDO: Dentro de los Reglamentos que puede dictar la Administración, se encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en Legislador”. (Sentencia No. 1993-00243).

No obstante, lo argumentado por los accionantes en su escrito inicial, no hay un quebrantamiento al principio de reserva de ley, toda vez que el legislador puede delegar en el Poder Ejecutivo el desarrollo de la ley, claro está dentro de los límites y fines que le señale. En este sentido, es usual que el legislador confíe en el Poder Ejecutivo la determinación de los alcances de la legislación, cuando la misma debe ser adaptada a criterios técnicos y científicos, toda vez que las leyes no pueden ser exhaustivas, ni mucho menos gozar de la flexibilidad y adaptabilidad a nuevas exigencias como sí los reglamentos. Lo anterior está sustentado en que este tipo de regulaciones no deben pasar por trámites y procedimientos formales, que normalmente son propias de las disposiciones legales que sufren patológicamente de lentitud (…). La Jurisprudencia de la Sala ha abordado similares reclamos del quebrantamiento al principio de reserva de ley, en los siguientes términos:

“III.- Potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo en materia de salud. De conformidad con el artículo 140 inciso 3° de la Constitución Política, el Poder Ejecutivo ostenta en forma exclusiva la facultad de reglamentar las leyes, incluso las leyes restrictivas de derechos, poseyendo todos los entes y órganos de la Administración una competencia reglamentaria autónoma, limitada a regular aspectos de funcionamiento interno, sin injerencia directa en el ámbito de derechos e intereses de los administrados. En ese orden de ideas, el artículo 355 de la Ley General de Salud, número 5395, de treinta de octubre de mil novecientos setenta y tres, dispone que:

"Artículo 355.- Teniendo en vista una efectiva protección de la salud de la población y los individuos, las autoridades de salud competentes podrán decretar por propia autoridad, medidas cuya finalidad tiendan a evitar la aparición de peligros y la agravación o difusión del daño, o la continuación o reincidencia en la perpetración de infracciones legales o reglamentarias que atenten contra la salud de las personas." A partir de lo anterior, es posible reconocer una competencia del Poder Ejecutivo para el dictado de medidas generales (reglamentos ejecutivos) que tiendan a desarrollar los términos más genéricos de la Ley 5395, correspondiendo entonces a esta Sala entrar a discutir el alcance de tales regulaciones. Ya la Sala Constitucional se ha pronunciado en diversas ocasiones respecto de los límites de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, entendiendo que en uso de la misma, el Ejecutivo no puede más que desarrollar los contenidos genéricos de las leyes, sin imponer restricciones o exacciones en forma independiente. Así, por ejemplo, en la sentencia número 6579-94 de las quince horas doce minutos del ocho de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, al resolver una acción de inconstitucionalidad contra los incisos a) y b) del artículo 9 del Reglamento a la Ley de Licores, en lo que interesa, expresó:

"…en la medida que exista en la ley ordinaria, una imputación de funciones, como ocurre en el caso de comentario, entonces, en ejercicio del poder de policía, puede reglamentarse una actividad determinada, con el fin de proteger la moral y el orden públicos, como lo expresa el artículo 28, párrafo segundo de la Constitución Política." En sentido similar:

V.- Es criterio de este Tribunal que en la Ley Nº7064 y, especialmente la Nº6243 del 2 de mayo de 1978 existe una imputación de funciones al Ministerio de Agricultura y Ganadería que lo legitima para reglamentar la importación de productos y/o subproductos de origen animal, en procura de salvaguardar la salud pública y los derechos de los consumidores, por lo que, de acuerdo con el precedente citado en el considerando IV, no se ha producido violación alguna al principio de reserva de ley ni a la libertad de comercio. Asimismo, a juicio de la Sala, las restricciones y requisitos establecidos en el decreto impugnado encuentran fundamento en la Ley de Salud Animal, lo que refuerza la constitucionalidad de las normas reglamentarias.

En cuanto a la prohibición de importar quesos frescos, y los de tipo Mozarella, Cammembert y Cheddar, establecida por el artículo 175 inciso f), la Sala estima que tal y como afirma la Procuraduría General de la República, está fundada en el artículo 5º de la Ley de Salud Animal. Tampoco resulta irrazonable o arbitraria, pues obedece a la necesidad de prevenir la fiebre aftosa y la peste bovina, según lo han demostrado estudios técnicos. Estas razones de interés público a juicio de la Sala justifican la imposición de la medida, por lo que no lesionan tampoco la libertad de comercio." (Sentencia número 6485-96, de las quince horas tres minutos del veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa y seis) Sin entrar a calificar concretamente el contenido del acto impugnado, hasta aquí puede la Sala afirmar que el Poder Ejecutivo se encuentra perfectamente legitimado, desde el punto de vista del Derecho de la Constitución, para dictar un Reglamento que –desarrollando la Ley General de Salud o cualquier otra norma de rango similar- imponga a los particulares deberes en atención a la tutela de la salud pública, siempre y cuando no invada materia absolutamente reservada a la Ley, o bien que sus disposiciones lesionen materialmente alguna otra norma o principio constitucional”.

Los conflictos de constitucionalidad que surgen de la aplicación de la potestad reglamentaria resultan cuando se extienden más allá de lo autorizado por aquella normativa jerárquicamente superior, e innova, que es precisamente lo que se estaría acusando en el caso que nos ocupa, por exceso en la interpretación, más allá del amparo legal y su umbral normativo.

C.- Continuación. Sobre la infracción al principio de reserva de ley.

El principio de reserva de ley establece que es indisponible para el Ejecutivo regular mediante los Decretos Ejecutivos los derechos y libertades fundamentales, en cuyo caso son las leyes formales y materiales las que pueden regular esta materia. Aunque el legislador puede delegar en la potestad reglamentaria ciertos ejercicios interpretativos, es la ley la que puede afectar o delimitar los derechos y las obligaciones fundamentales de los y las personas ciudadanas, pero sin afectar el contenido mínimo esencial del derecho o libertad concreta. En el cumplimiento de este principio es que el Estado puede válidamente restringir o limitar el ejercicio de estos derechos y obligaciones, pero no lo puede hacer mediante Decretos Ejecutivos.

El accionante acusa la infracción al derecho a la propiedad y a la libertad de empresa; sin embargo, en estos casos, la Sala ha permitido establecer en la jurisprudencia que no son derechos absolutos, y por el contrario, son susceptibles de ser regulados por las leyes por su función social. En Sentencia N° 2011-006400 de las 15:24 horas del 18 de mayo de 2011, la Sala estableció que:

“VII.- Sobre los derechos a la propiedad privada y la libertad de comercio.- Si partimos de que los derechos fundamentales no son absolutos, como ha argumentado reiteradamente esta Sala, deben coexistir con limitaciones extrínsecas e intrínsecas de los derechos, nacen limitados por otros derechos, lo que hace posible entender dentro de todo el entramado social y el ensamble de los derechos fundamentales, una prerrogativa del Estado democrático de definir los límites legales de aquellos derechos, sin afectar su contenido esencial, concebido como el núcleo duro protegido por la Constitución Política, con las limitaciones que le impone, incluso en atención a los artículos 28 y 33 de la Constitución Política, y de forma derivada, mediante reglamento de conformidad con la interpretación que se haga de la ley para darle sanción y ejecución. La discusión planteada ante esta Sala, radica en determinar si las disposiciones legales alcanzan a todo tipo de cementerios, sea si son públicos y privados, o si se refieren a los públicos, con exclusión de los privados. La Procuraduría afirma la aplicación a ambos tipos de cementerios, con lo que coincide y resulta concluyente para este Tribunal, en el tanto que los artículos 327 y 329 de la Ley General de Salud, se dirige tanto a los propietarios privados como administradores públicos o privados de los cementerios. No cabe duda que al referirse la ley en el numeral 327, a los propietarios de cementerios, y a los administradores de los camposantos, entendemos a los dueños o administradores privados como municipales (Ley 6000 de 10 de noviembre de 1976), o cualesquier otros. Por otra parte, el artículo 329 efectivamente establece la regla general para el manejo de cadáveres o restos humanos, en el sentido de que solo se podrán enterrar o cremar en los cementerios y crematorios autorizados por el Ministerio de Salud. El derecho a la propiedad y a la libertad de empresa son derechos fundamentales que soportan diferentes limitaciones intrínsecas y extrínsecas, lo que hace posible entender que habrá regulaciones que tienen un contenido marcadamente social o de interés público, en los primeros casos no hay obligación del compensar, en el segundo sí asiste esa obligación por parte del Estado. En el caso que nos ocupa, la afectación que se da sobre el terreno de las empresas cuyo giro comercial es la venta de espacios para nichos y bóvedas de un cementerio, no queda afectado el contenido mínimo esencial del derecho, dado que se trata de un porcentaje usual para ciertas limitaciones sobre el área general. De esa relación con lo restante del terreno no se evidencia una afectación sensible ni a la propiedad privada o a la libertad de empresa, dado que es evidente que se persiguen fines amparados a la Ley General de Salud, que se encuentra justificado en una función social de la propiedad o de solidaridad social. Ya por sentencia No. 1993-3173, se estableció:

V.DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y SU RELACIÓN CON LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD -PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTICULO 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA. Una concepción del derecho de propiedad privada en términos absolutos y prácticamente ilimitados, pasó a constituir el punto de apoyo básico sobre el cual se estableció el sistema occidental, consagrándose como centro básico del ordenamiento jurídico la completa intangibilidad del derecho de propiedad, por cuanto la misma implicaba el completo señorío sobre el bien, de manera absoluta, general, independiente, plena, universal, ilimitada y exclusiva. Sin embargo, tal concepto ha evolucionado, hasta llegar a proponerse la defensa de una propiedad basada en la armonía social, y por un sentido social de la propiedad de la tierra. Se modifica así la base jurídica sobre la que descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad. Surgió la idea de la "función social" de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que lo representa. El contenido de esta "propiedad-función", consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible. Con este nuevo concepto se ensanchan las atribuciones del legislador para determinar el contenido del derecho de propiedad, lo que se logra por medio de los límites y obligaciones de interés social que pueda crear, poniendo fin a su sentido exclusivo, sagrado e inviolable. Esta tesis ha sido reconocida por este Tribunal con anterioridad; así, en sentencia de amparo número 5097-93, indicó:

"I.) La inviolabilidad de la propiedad privada es una garantía de rango constitucional recogida por el canon 45 de la Carta Política. Este derecho contrariamente a como se le concebía en otros tiempos, no es de naturaleza estática, sino que conforme a las exigencias de nuestro tiempo se le ha de considerar elástico y dinámico, esto es, que atribuye a sus titulares, tanto interna como externamente las facultades, deberes y limitaciones. El poder del propietario sobre la propiedad está determinado por la función que ésta cumpla. El objeto del derecho de propiedad ha sufrido transformaciones importantes. Actualmente, no sólo es tutelable el derecho de los propietarios, sino también diversos intereses generales o sociales que coexisten con aquél. El derecho objetivo enmarca del contenido de los derechos subjetivos. Cada objeto de derecho implica una peculiar forma de apropiación. Así por ejemplo las facultades del dominio relativas a un fundo agrícola son muy distintas de las correspondientes a una finca ubicada en el sector urbano de intensa utilización".

Asimismo, se integra, junto con este principio -de la función social de la propiedad- el de solidaridad social, del cual, como indicó este Tribunal Constitucional con anterioridad, "IV.- [...], está imbuida nuestra Constitución Política, permite el gravamen soportado por todos en favor de todos, o inclusive de unos pocos en favor de muchos, con el requisito de que el uso natural del bien inmueble no sea afectado al límite de su valor como medio de producción, o de su valor en el mercado, esto es, que desaparezca como identidad productible". (Sentencia número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo del año en curso.).

Cabe señalar que en casi todas las legislaciones ha desaparecido el concepto de derecho de propiedad privada concebido en forma ilimitada y absoluta, y en las más importantes órdenes se impone cada vez con más fuerza, una concepción de la propiedad estrechamente ligada a las exigencias generales de la sociedad; tal y como lo señaló con anterioridad esta Sala en la citada sentencia número 2345-96:

"Desarrollando el concepto de "privación de un atributo primario del dominio" que impide el goce de los bienes, podemos decir que la limitación es un método para definir el contenido del o el ejercicio del derecho de propiedad, que califica y afecta el derecho en sí mismo".

VI.El artículo 45 de la Constitución Política consagra, en nuestro orden jurídico-constitucional, el derecho de propiedad. En el párrafo primero señala su carácter de "inviolable" y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de "interés público legalmente comprobado". En el párrafo segundo establece la posibilidad de establecer limitaciones de interés social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada -votación de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa-. De lo anterior, queda claro que la obligación de indemnizar por parte del Estado, está constitucionalmente prevista única y exclusivamente cuando se trata de expropiar y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada, en los términos que ya señaló con anterioridad este Tribunal Constitucional en sentencia de amparo número 5097-93:

“(…)

VIII.No obstante lo señalado en los considerandos anteriores, debe advertirse que las limitaciones legítimas que puedan imponerse a la propiedad privada encuentran su frontera natural en el grado de afectación a la propiedad; esto es, cuando la restricción al derecho de propiedad se convierte en una verdadera expropiación con la consecuente obligación de indemnizar, porque se hace desaparecer completamente el derecho de propiedad, o cuando no se afecte a la generalidad de la colectividad. Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

"[...] es decir "limitaciones" como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la carta política"; (…)

En el caso bajo análisis, sobre la propiedad y el giro comercial de la empresa, a juicio de esta Sala no se aprecia una imposición de requisitos que sea contraria a estos derechos fundamentales. Por el contrario, el reglamento nace de la delegación que hizo el legislador, de acuerdo con la Ley General de Salud, desarrolla el ámbito de competencia del Poder Ejecutivo, en cuanto atañe a la función esencial del Estado de velar por la salud pública (artículos 2 y 4), lo que evidentemente tiene una implicación preventiva sobre las condiciones de higiene y salubridad de la población. Lo anterior aplica a los cementerios y la forma en que los mismos deben mantenerse, dado que con lo anterior se persigue un objetivo legítimo de la ley. Es evidente que uno de los ejes centrales es disponer la prohibición de que ningún cadáver se mantenga insepulto por más de treinta y seis horas contadas desde el momento del deceso, salvo que concurran excepciones, pero hay que reconocer que la sociedad no puede dejar abandonados los restos mortales de las personas, sea porque no tienen recursos ni familiares que se hagan responsables de ello para ser sepultados o por la necesidad de aplicar un régimen de crisis, lo lógico es que los cadáveres sean sepultados no solo por razones de dignidad de las personas, sino también para la seguridad sanitaria de la población, la higiene y salubridad son primordiales, dado que restos humanos en descomposición agravan las condiciones sanitarias, incrementa el riesgo por enfermedades, y eleva en las tragedias el riesgo de epidemias, y otros eventos que exceden la capacidad de respuesta del Estado. En este sentido, el Poder Ejecutivo establece en el artículo 27 del Reglamento impugnado, un desarrollo normativo dentro del marco común o política nacional de salud pública, y es legítimo establecer un área en los cementerios para indigentes y contingencias, dado que el porcentaje establecido no implica el despojo de la propiedad ni impide usufructuar el bien”.

En consecuencia, el derecho a la propiedad está delineado por una función social de la propiedad o “propiedad-función” que es aplicable al caso que nos ocupa, porque en efecto, el bien jurídico al estar no solo utilizado por el propietario en actividades para su propio provecho y beneficio, encuentra las limitaciones en el objeto del cual se sirve el titular, momento en el que la ley requiere la satisfacción de las necesidades sociales por las que le da uso, especialmente las que se tornan imprescindibles. Así, existen limitaciones para el ejercicio de ciertas actividades urbanas, como es la reunión de personas que requieren el cumplimiento de las disposiciones de salubridad, como de seguridad de las personas, especialmente cuando son de naturaleza masiva. A nadie, en sus cinco sentidos, se le ocurre pensar que se debe tener por buena una política permisiva del Estado de aprobar la construcción de edificios sin servicios sanitarios, sin un porcentaje de espacio para parqueos de vehículos, sin sistemas preventivos de incendios o escaleras de emergencia, y mucho menos, autorizar el funcionamiento de lugares que represente peligros para albergar actividades masivas. La historia de la humanidad está plagada de tragedias que han sido objeto de estudios y que resultan luego con mejoras prácticas de prevención. Es importante mencionar, que en tratándose de la seguridad de las personas asistentes a actividades masivas, sea en los estadios de futbol para presenciar juegos amateurs o de profesionales, o incluso eventos de otra naturaleza, mientras haya gran cantidad de personas se ocupa de las normas preventivas que velen por la seguridad humana, reglas de salubridad y de otras condiciones que garanticen la integridad de los asistentes. La pertinencia de estas normas técnicas u otras preventivas, razonables y proporcionales, realmente cumplen una función social imprescindible.

En tal sentido, el examen de constitucionalidad de las normas involucra determinar si la potestad reglamentaria ejercida por el Poder Ejecutivo aplica igual al proceso de diseño, construcción de edificaciones y otra infraestructura que debe ofrecer seguridad humana, como también a los “edificios existentes”. Situación que -de antemano- debe ser abordada por la Sala con sumo cuidado, pues una interpretación ad absurdum implicaría que no se podría imponer ajustes y adecuaciones a edificios como número permisible de escaleras y escapes de emergencia, conforme a la capacidad de albergar personas, solo para mantener un aspecto estético o incluso histórico de la instalación. De ahí la importancia que explica el Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica al externar la importancia de la vigencia de estas disposiciones en el ordenamiento jurídico costarricense. Entre ellas, la decisión del legislador de autorizar la emisión de las normas técnicas en un Decreto Ejecutivo impugnado y el ordenamiento que le acompaña.

Las normas NFPA por sus siglas en inglés de National Fire Protection Association o la Asociación Nacional de Protección contra Incendios, son emitidas por esta organización sin fines de lucro focalizada en la protección de la vida humana. Nace a finales del Siglo XIX a partir de la necesidad de codificar los mecanismos de extinción de incendios con sistemas rociadores de agua en edificaciones, así como sistemas preventivos de electrificación de edificios. Por su evidente importancia, tan solo a inicios del Siglo XX ganó más tracción entre los grupos económicos y ocupacionales relacionados con la Asociación Nacional. Si bien, inició en los Estados Unidos de América, ya desde su incepción se asociaron más personas y organizaciones internacionales de los seguros contra incendios de otros lugares del mundo. Las normas NFPA 13 y el NEC surgieron de los peligros y eventos trágicos después de la muerte de 146 personas que en su mayoría era mujeres inmigrantes jóvenes en la fábrica de Nueva York denominada Triangle Shirtwaist en el año 1911, de donde surge el Comité de Seguridad Humana de NFPA en 1913, luego “NFPA 101, Código de Seguridad Humana”. Otros lamentables eventos más actuales, son la muerte también masiva de 36 personas en el almacén Ghost Ship en Oakland, California, y 72 personas en la Dirección8026 en Londres, Inglaterra, en 2016 y 2017, respectivamente, para dar lugar el “Ecosistema de Protección contra Incendios y Seguridad Humana”. Se trata de un trabajo colectivo de más de doscientos cincuenta comités técnicos que producen normas y enmiendas con oficinas en todo el mundo, revisiones de pares que se hacen cada tres o cinco años, en ciclos de revisión dos veces al año. El ciclo de una norma tarda aproximadamente dos años en completarse. De ahí que, conceptualmente, debe afirmarse que las normas pueden variar periódicamente a las necesidades de producir ambientes seguros y que permitan encausar la evacuación de recintos de los edificios en emergencias.

En consecuencia, es necesario examinar si la ley no solo encargó al Poder Ejecutivo reglamentar las disposiciones legales, como también, se aseguró de establecer la existencia de normativa técnica, la cual fuera acogida por el Poder Ejecutivo. Con ello si hay derechos fundamentales susceptibles de afectación. Debería determinarse si el propio legislador estableció las pautas y parámetros en las normas que se dirán para proyectos en diseño y construcción, pero lo que permitirá si es posible establecer ese ligamen también para las “edificaciones existentes”, como se impugna.

D.- Fundamento de la normativa técnica en la Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica.

La Sentencia N° 1992-03410 de las 14:45 horas del 10 de noviembre de 1992, de esta Sala, estableció que:

“En el Derecho Público, el reglamento (y cada uno de los decretos aquí involucrados, en tanto disposiciones de carácter general, tienen esa naturaleza) es complementario de la ley, puesto que no hace otra cosa que ejecutarla y por esto se le reconoce como norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria. Si en virtud del llamado principio de legalidad, según quedó expuesto en el Considerando VI anterior, la Administración no puede ejercitar más potestades que las que le han sido expresamente concedidas; si la potestad reglamentaria está sujeta a límites formales y sustanciales y entre éstos a los principios generales del Derecho; si uno de ellos es el llamado "principio general de interdicción de la arbitrariedad en el ejercicio de la potestad reglamentaria", que obliga a respetar el orden jerárquico establecido y en última instancia, a realizar una efectiva constatación sobre la realidad o certeza de los hechos que se intentan justificar en el reglamento y desde luego, a la proporcionalidad o adecuación al fin que se persigue; y si en fin, esos decretos están fundamentados en un artículo de ley, que lo que ha hecho es modificar el concepto esencial de la norma constitucional, entonces, los decretos también resultan contrarios a la Constitución Política y deben anularse, con los efectos de lo que se dispone en esta sentencia”.

Con este precedente, es manifiesta la necesidad de que todas las normas del ordenamiento jurídico -ley y reglamento- como premisa fundamental, deben respetar el Derecho de la Constitución. De seguido, es importante establecer si la normativa técnica que adoptó el Poder Ejecutivo y el Consejo Directivo del Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, se encuentra fuera del rango de lo establecido por la ley, o ha sido promulgado por exceso en la potestad reglamentaria. Para ello, se debe definir primero, y luego establecer si se incurrió o no en dicha problemática.

Es claro, conforme lo señala la Procuraduría General de la República, que la Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica establece, en los artículos 5, inciso b); 7 bis, inciso f); así como los numerales 13, 14, y 16, como el fundamento para que esta institución prevenga, atienda, mitigue, controle, investigue y evalúe incendios, además pueda tomar decisiones para el establecimiento de normativa técnica. Con toda claridad, el numeral 7 bis, al establecer la organización, funciones, funcionamiento y dietas del Consejo Directivo, en el inciso f), establece entre las funciones del mencionado Consejo:

“Emitir la normalización técnica y el ordenamiento, que serán de acatamiento obligatorio para las personas, físicas o jurídicas, así como para las entidades, públicas o privadas, en materia de seguridad, de protección contra incendio y de seguridad humana”.

Además, hay que tomar en cuenta, la orden del legislador para que el Ejecutivo, en efecto, reglamentara la ley:

“Artículo 41.- Reglamentación. El Poder Ejecutivo reglamentará la presente Ley en un plazo de noventa días a partir de su publicación”.

Así mismo, es necesario destacar la declaratoria de interés público que es prevenir incendios, capacitar, planificar la atención y entrenar a las personas sobre situaciones de emergencia, tanto para las actividades públicas y privadas (artículo 3), siendo todo ello, consecuente con la obligación de establecer un régimen para prevenir situaciones específicas de emergencia.

Así, es necesario observar también otros numerales como el artículo 14, que establece:

“Requerimientos técnicos en edificaciones. Las instalaciones, construcciones, obras civiles o plantas industriales, según se establezca, deberán contar con los requerimientos técnicos, las previsiones y los requisitos de edificación; asimismo, cumplirán lo estipulado en la normalización técnica y en el Reglamento de la presente Ley”.

“Artículo 4º- Definiciones. Para los efectos de la presente Ley, se definen los siguientes términos:

• a)Normalización técnica: Conjunto de normas de carácter técnico en materia de seguridad, emitidas por el Poder Ejecutivo, el Cuerpo de Bomberos y el Instituto de Normalización Técnico (INTECO)”.

Adicionalmente, se deben citar los siguientes numerales:

“Artículo 14.- Requerimientos técnicos en edificaciones. Las instalaciones, construcciones, obras civiles o plantas industriales, según se establezca, deberán contar con los requerimientos técnicos, las previsiones y los requisitos de edificación; asimismo, cumplirán lo estipulado en la normalización técnica y en el Reglamento de la presente Ley.

Artículo 15.- Autoridades competentes. Las autoridades competentes, en el momento de verificar los requisitos para otorgar permisos de funcionamiento, realización de actividades, ejercicio del comercio, patentes, aprobación de planos o diseños y otros de similar naturaleza, revisarán si el administrado cumple lo dispuesto en el artículo anterior.

Artículo 16.- Equipos de detección de incendios. Los edificios, las instalaciones, las obras civiles, las plantas industriales y los proyectos urbanísticos deberán contar con sistemas fijos y portátiles de detección contra incendios. Asimismo, contendrán los medios de evacuación y otros de protección pasiva y activa, de acuerdo con la normalización técnica y el Reglamento de la presente Ley.

La maquinaria, los equipos o los instrumentos dispuestos para prevenir incendios y otras emergencias similares, deberán ser instalados, ubicados y operados de acuerdo con lo establecido en la normalización técnica emitida para ese efecto.

Artículo 17.- Inspecciones. Para corroborar la adecuada disposición de los medios de detección de incendios indicados en el artículo anterior y el cumplimiento de las reglas de la normalización técnica en la materia, el Cuerpo de Bomberos podrá realizar las inspecciones necesarias en el sitio de interés. Para el procedimiento de verificación, el personal capacitado en la materia pasará a ser autoridad pública.

Si el propietario o encargado del inmueble no permite el ingreso de los inspectores del Cuerpo de Bomberos u obstaculiza la ejecución del procedimiento, la autoridad judicial competente será la encargada de autorizar el ingreso de los inspectores, una vez que se justifiquen las razones o presunciones para ejecutar el procedimiento de verificación.

En una situación específica de emergencia, el personal del Cuerpo de Bomberos, debidamente identificado, sin realizar trámite especial y sin restricción de horario, queda facultado para ingresar a las áreas de las instalaciones, obras, infraestructuras e inmuebles afectados por la emergencia, con el fin de ejecutar las labores necesarias de socorro y salvamento.

Artículo 18.- Potestad de autoridad. La potestad de ejercer actos de autoridad en los recintos indicados en el artículo anterior es excepcional; únicamente se llevará a cabo en las labores propias de su cargo y deberá efectuarse según los límites generales de razonabilidad, proporcionalidad y empleo del procedimiento técnico”.

No obstante todo lo anterior, en criterio de la Sala, las disposiciones legales admiten interpretar que cuando se solicite el otorgamiento o la renovación de permisos de operación y funcionamiento, así como otros de actividades especiales, es perfectamente legítimo para las autoridades respectivas, verificar que las instalaciones, construcciones, obras civiles o plantas industriales mantienen el cumplimiento del ordenamiento jurídico vigente, entiéndase la legislación urbanística, incluida la normativa técnica y el Reglamento a la Ley N° 8228; es decir, forman parte las normas técnicas porque son las que pueden exigirse para utilizar e implementarse medidas con fines muy concretos de prevención en situaciones específicas de emergencia por incendio, lo que ha sido declarado de interés público por la Ley. En el artículo 14, de la Ley N° 8228 establece con toda claridad esa obligación para las construcciones, obras civiles, lo que supone la necesidad de la tramitación de las licencias municipales respectivas con el cumplimiento de los requerimientos técnicos, previsiones y requisitos de edificación, además, el numeral mencionado ordena cumplir con la normalización técnica y el Reglamento a la presente Ley, lo que finalmente indicaría que discutir un exceso en la potestad reglamentaria es un asunto de legalidad ordinaria que debe discutirse en la jurisdicción ordinaria. Todo ello, deviene como consecuencia natural a la necesidad de obtener las respectivas licencias de construcción y cumplimiento de requisitos, al mediar una petición ante alguna autoridad pública para el desarrollo o funcionamiento de actividades constructivas, comerciales, industriales, de reunión masiva u otras. No cabe duda de que deben despejarse todos aquellos requisitos de interés público para actividades públicas o privadas, con fines muy concretos que involucran una función toral del Estado Social de Derecho: la prevención y la protección de la seguridad e integridad humana, salud, propiedad de propios interesados y de terceros, de modo que su aplicación debería ser inmediata a la petición.

La duda es para aquellos edificios e instalaciones previamente aprobadas y construidas mediante solicitud de licencia o no. En tal sentido, bajo el artículo 18, supra citado, la normativa debe aplicarse en conformidad con los principios de razonabilidad, proporcionalidad y empleo del procedimiento técnico, lo que implica que debe haber, por ejemplo, una conciliación entre la normativa aplicada durante el desarrollo de la obra civil y la instalación completa de la edificación, de los Reglamentos de Construcciones (sea nacional o municipales, según aplican), así como otras normas técnicas vigentes al momento, pero sin dejar de salvaguardar o sacrificar normas que puedan adaptarse en tanto velan por la salud (pública) de la población, la seguridad de las personas con otros nuevos criterios de seguridad que los aplicados anteriormente, dispositivos de accesibilidad y evacuación de los mismos. Sería un serio contrasentido, anteponer criterios de salvamento de edificaciones defectuosos basados en criterios de la propiedad privada y libertad de comercio, si ello significa colocar en serio riesgo e inminencia de daño a la integridad y a la vida humana de los usuarios en estas instalaciones, pues con dicha interpretación no podría siquiera declararse estados ruinosos de edificaciones o instalaciones.

En tales casos, debería aplicarse la normativa técnica y el Reglamento a la Ley N° 8228, como se enuncia. La Sala no puede concluir, como lo hace la Procuraduría General de la República, que si se abarcan edificaciones existentes tiene efectos ex tunc, en el tanto que, la normativa de entenderse así es retroactiva al afectar derechos adquiridos. Sin embargo, en lo que nos ocupa, basta con traer a colación las limitaciones al derecho a la propiedad para el ejercicio de ciertas actividades urbanas según la naturaleza y uso del bien, como es la reunión de personas que requieren el cumplimiento de las disposiciones de salubridad, como de seguridad de las personas, especialmente cuando son de naturaleza masiva; la interpretación en favor de la protección de la seguridad humana, los bienes y derechos fundamentales ligados a la vida humana, priman por estar en aquella función social de la propiedad privada, la que admitiría la aplicación de una ley de interés público y por conexidad de las disposiciones reglamentarias, en el tanto contienen normativa técnica.

En repetidas ocasiones, esta Sala ha sostenido que nadie puede alegar la inmutabilidad del ordenamiento jurídico. Por ejemplo, en la Sentencia N° 2019-009220 de las 11:40 del 22 de mayo de 2019, la Sala señaló que:

“… de lo señalado en esa sentencia parcialmente transcrita, se deriva que no podemos hablar de derechos adquiridos en actividades que, por razones de seguridad ciudadana, e incluso nacional, requieren del permiso del Estado para operar, ya que se debe cumplir con la normativa para la inscripción de armas”.

En la Sentencia N° 1997-2765 de las 15:03 del 20 de mayo de 1997, se estableció:

“En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege ‑tornándola intangible‑ la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada. Ahora bien, específicamente en punto a ésta última, se ha entendido también que nadie tiene un "derecho a la inmutabilidad del ordenamiento", es decir, a que las reglas nunca cambien. Por eso, el precepto constitucional no consiste en que, una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto no pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; lo que significa es que ‑como se explicó‑ si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma legal que cambie o elimine la regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Esto es así porque, se dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque éstos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla”.

El derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico debe reformularse respecto de la seguridad humana. Precisamente, una vez reformadas por nuevos cambios técnicos, la aplicación de la normativa técnica no puede considerarse en violación al derecho fundamental a la irretroactividad en edificaciones existentes, especialmente por los criterios de protección de los derechos fundamentales enunciados: de seguridad e integridad humana, salud, propiedad de propios interesados y de terceros, pues en tales casos en el que la ponderación de intereses y derechos con el derecho a la propiedad y libertad empresarial, pueden impactarse negativamente, puede tomarse medidas que mitiguen esos peligros en conformidad con los principios de razonabilidad, proporcionalidad y aplicación del procedimiento técnico, como lo establece el artículo 18, de la Ley N° 8228. Como lo menciona el Director General del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, el artículo 67, del mismo Decreto Ejecutivo impugnado, permite adaptar y establecer excepciones a esta normativa técnica con el fundamento legal y técnico. Para tales efectos, menciona que se da la aplicación a casos concretos, por cada año, se tramitan alrededor de cien (100) solicitudes sobre otros edificios existentes, de donde se generan los planes de mejora avalados con los criterios técnicos de la NFPA. Además, entre el año 2017 al 2021 se dieron tres mil remodelaciones a edificaciones existentes.

De conformidad con la Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, el Poder Ejecutivo puede adoptar otras normas internacionales y técnicas desarrolladas para velar por la seguridad de las personas ante situaciones de emergencia por incendio, especialmente para un uso preventivo. También es cierto que el contenido legal permite extraer una clara intención de producir normas técnicas complementarias para ser aplicadas a las solicitudes que se tramitarían ante las autoridades, en tratándose de la seguridad de las personas, vida y de la propiedad. Es posible comprender, que el derecho a la seguridad humana es un elemento fundamental que daría soporte al legislador para que pudiera establecer los parámetros sobre los cuales se podría basar tal potestad del Ejecutivo, en tal sentido dichas disposiciones serían en los artículos 14, 15, 16, 17, y 18, de la Ley N° 8228, Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica.

Tanto el derecho a la propiedad, como el derecho a la libertad de empresa, ceden ante la normativa sustentada en las leyes formales y materiales, no hay infracción a esos derechos constitucionales, como tampoco al artículo 30, de la Convención Americana de Derechos Humanos, al establecer el legislador limitaciones en la normativa, en conformidad con la función social de la propiedad. En otras palabras, las restricciones como limitaciones a las libertades y derechos fundamentales invocadas, están establecidas en la ley, que provienen de un ejercicio democrático que permite la aplicación de las tales limitaciones a la propiedad y a la libertad de empresa, y desarrolladas en el Reglamento. De esta forma, la acción debe declararse sin lugar, en el tanto que el artículo 66, del Decreto Ejecutivo N° 37615 del 4 de marzo de 2013, acoge o adopta la normativa de la Asociación Nacional de Protección contra el Fuego (NFPA por sus siglas en inglés). En tal sentido, se hace bajo la cobertura normativa de los artículos 5, inciso b); 7 bis, inciso f); así como los numerales 13, 14, 15, 16, y 18, de la Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos, de modo que, conforme lo establece, resulta aplicable tanto a las edificaciones en construcción y desarrollo, como también, los edificios existentes en cuyo caso, deberá aplicarse con los ajustes y las adecuaciones solicitadas por los interesados en conformidad con el artículo 67, del Decreto Ejecutivo N° 37615 del 4 de marzo de 2013.

V.- Reforma en el artículo 1°, del Decreto Ejecutivo N° 43733 del 12 de octubre de 2022. Ahora bien, con posterioridad a la interposición de la acción, así como la contestación de las autoridades informantes, el Decreto Ejecutivo N° 43733 del 12 de octubre de 2022 reformó nuevamente el numeral impugnado, enmienda que entró a regir a partir de ese mismo día, publicado en el Alcance N° 218 a La Gaceta N° 194 del 12 de octubre de 2022. Sin embargo, por la forma en que esta Sala está resolviendo este asunto, no estima necesario hacer un pronunciamiento especial sobre ella. Actualmente, la norma elimina lo referente a edificios existentes, como también excluye lo relacionado al diseño y construcción, cuando dice lo siguiente:

“Artículo 66.- De la normativa técnica. El Cuerpo de Bomberos adopta la totalidad de las normas de la Asociación Nacional de Protección contra el Fuego (NFPA por sus siglas en inglés), organismo internacional especializado en materia de prevención, seguridad humana y protección contra incendios, con excepción del sector de diseño y construcción.

Para la elaboración de la normativa técnica aplicable al sector de diseño y construcción, el Cuerpo de Bomberos, usará como referencia, las normas de la Asociación Nacional de Protección contra el Fuego (NFPA por sus siglas en inglés) o cualquier otra normativa internacional que garantice un nivel de seguridad y protección contra incendios equivalente.

(Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 43733 del 12 de octubre del 2022)”.

En tal sentido, es con ocasión de esa normativa que se autoriza al Cuerpo de Bomberos de Costa Rica a emitir el Reglamento Nacional de Protección contra Incendios, que es el Reglamento 0163 de 29 de octubre de 2020, en el tanto que deroga el Reglamento General sobre Seguridad Humana y Protección contra Incendios 2013, y oficialización del Reglamento Nacional de Protección contra Incendios. Revisada la normativa vigente en el punto 3, en cuestión, mantiene en este nuevo instrumento lo atacado por inconstitucional. Es decir, la obligatoriedad de la normativa técnica, concretamente el numeral 3.1.1, cuyo texto es prácticamente el mismo que fue impugnado por los accionantes: “En atención a los artículos 14 y 16 de la Ley 8228 La (sic) aplicación de este reglamento es obligatoria para todo diseño de nuevas edificaciones, edificios existentes, remodelaciones de edificios, cambio de uso, diseño e instalación de sistemas de protección contra incendios tanto de protección pasiva como activa, sea este temporal o permanente. Las edificaciones existentes pueden aplicar el numeral 3.2 del presente reglamento”. Todo lo anterior, hace que a pesar de otra nueva reforma al Decreto Ejecutivo impugnado, resulta pertinente mencionarlo, como parte de los requerimientos técnicos, previsiones y requisitos necesarios para la construcción, situación que como se ha indicado a lo largo de esta sentencia no evidencia inconstitucionalidad alguna.

En razón de lo anterior, no es necesario hacer ningún pronunciamiento sobre esta materia.

VI.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta Sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, y la magistrada Garro Vargas salvan el voto parcialmente y declaran inconstitucional la frase "edificios existentes" del artículo 66 del Reglamento a la Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica. El magistrado Rueda Leal y la magistrada Garro Vargas consignan nota por separado.- Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V. Ingrid Hess H.

Res. 2025008597 Voto salvado parcial de los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, y la magistrada Garro Vargas, con redacción del segundo. Con el respeto acostumbrado, salvamos parcialmente el voto por los siguientes motivos.

Al analizar la impugnación por violación al principio de irretroactividad, la mayoría de este Tribunal avala la constitucionalidad de la frase "edificios existentes" del artículo 66 del Reglamento a la Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica. Para ello, alega que no existe un derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico, pues debe existir una ponderación con otros intereses y derechos en juego, como la seguridad e integridad humana, la salud y la propiedad.

En nuestro criterio, partiendo del hecho de que el ordenamiento jurídico “…protege la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica…” (sentencia nro. 1997-2765 de las 15:03 del 20 de mayo de 1997, citada por la mayoría) consideramos que los “edificios existentes” antes de la adopción de las normas de la NFPA, que fueron construidos con observancia de los requisitos legales y técnicos vigentes en su momento, se encuentran cobijados por la protección del ordinal 34 de la Constitución Política.

Reconocemos que no existe un derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico. Sin embargo, consideramos que, en el sub lite, no se trata de tal inmutabilidad, sino del reconocimiento de la fuerza normativa y seguridad jurídica que debe brindar el ordenamiento, lo que se expresa, precisamente, a través del principio de irretroactividad.

En efecto, dado que debe obtenerse la aprobación administrativa para la construcción de un edificio, se concluye con facilidad que ya existió un acto de aplicación de la normativa vigente, en beneficio del interesado. Ergo, no se pretende la inmutabilidad de las normas, pues ellas ya fueron aplicadas, sino el respeto de la situación o derecho que fue reconocido por el ordenamiento jurídico.

Ahora bien, se deduce de lo expuesto que esta garantía se refiere al “edificio existente”, es decir, la edificación, construcción o inmueble. Por este motivo, sí serían viables exigencias razonables como la rotulación de salidas de emergencia, instalación de dispositivo de detección de humo u otras medidas análogas, que no imponen al administrado una carga inmoderada ni afectan su derecho de propiedad.

Por los motivos expuestos, salvamos el voto parcialmente y declaramos inconstitucional la frase "edificios existentes" del artículo 66 del Reglamento a la Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L. Anamari Garro V.

Res. 2025008597 Nota del magistrado Rueda Leal. La jurisprudencia constitucional ha establecido que la controversia respecto a si una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, de modo que su resolución no atañe a esta jurisdicción. En tal sentido, es indubitable que al juez ordinario le compete determinar los alcances de la hermenéutica y aplicación de la ley, de manera tal que él es el llamado a definir si una norma reglamentaria vulnera o no una legal. No obstante, desde mi punto de vista, cuando se presenta una evidencia manifiesta, que salta a la vista, en cuanto a que la norma reglamentaria excede, suprime o contradice el texto de la ley- no cabe duda de que de forma grosera se viene a vulnerar el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la ley; principio que goza de cobertura constitucional y, por ello, debe ser tutelado por este Tribunal. Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la Ley. Con base en el primer aspecto del concepto, la ley, una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Con fundamento en el segundo, la ley no puede ser derogada ni modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero, la ley solo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, únicamente se puede anular mediante una resolución de la Sala Constitucional. El basamento constitucional de este principio lo encontramos en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que señala que la ley solo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango. Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado Social y Democrático de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, en especial el Poder Ejecutivo, lo que supone que todos los Poderes del Estado, cuando ejercen la potestad normativa (artículo 6 inciso d) de la Ley General de la Administración Pública) deben de ajustarse a lo dispueso por el legislador. Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la ley que en la escala jerárquica normativa ocupa el tercer lugar en importancia después de la Carta Magna y los Tratados Internacionales (ordinales constitucionales 10 y 7), de modo tal que se vulnera un principio clave del Estado social y democrático de Derecho. Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una ley de la República, se transgrede el canon 129 de la Constitución Política y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la ley, a raíz de lo cual el Tribunal Constitucional es competente, sin demérito de la competencia que también les asiste a los integrantes de la jurisdicción ordinaria cuando no estamos en el supuesto comentado.

Paul Rueda L.

Res. n.°2025-008597 NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS Vista la redacción del voto salvado juntamente con los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, renuncio a la nota que originalmente estimé oportuno consignar.

Anamari Garro V.

1 Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL votado con boleta Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.