Mandatory Tendering for Vehicle Technical InspectionsLicitación obligatoria para la inspección técnica vehicular

Res. N.°2024030616 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at thirteen hours and ten minutes on the sixteenth of October, two thousand twenty-four.- Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by [Nombre 001], holder of identity card number [Valor 001], in his capacity as President with powers of legal representation of [Nombre 002], corporate identification number [Valor 002], against Article 25 of the Traffic on Public Land Roads and Road Safety Act, number 9078, of October 4, 2012, and, by connection (por conexidad), against Articles 26, 27, and 28 of the same law.

Findings

1. 1By a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber on October 25, 2021, the petitioner requests that Article 25 of the Traffic on Public Land Roads and Road Safety Act, number 9078, of October 4, 2012, be declared unconstitutional, and, by connection, Articles 26, 27, and 28 of the same law. He asserts that he is acting in defense of diffuse interests (intereses difusos), because, in his view, the challenged provisions violate Articles 21 and 50 of the Political Constitution, and he files the action in defense of the right to a healthy and ecologically balanced environment, the protection of which is the responsibility of all persons. He adds that the association he represents has as its objective the implementation, promotion, and updating of the protection and defense of nature and the environment, a right that he believes is jeopardized by the challenged provision, since it establishes an authorization procedure for providing the vehicle technical inspection service, a procedure that has proven inefficient, whereas the concession mechanism through competitive bidding controls the harmful effects that vehicular traffic causes to the environment.He states that, in order to connect urban growth and mobility with sustainable development, it is necessary to implement tools that make it possible to maintain a vehicle fleet that complies with the regulations; therefore, existing measures for controlling pollutant emissions must be strengthened rather than weakened, because motor vehicles are the leading source of pollution, producing approximately 56% of pollutant emissions, with an annual growth rate of 7.4%, according to the Informe de Calidad del Airea Área Metropolitana de Costa Rica 2013-2015. He mentions that vehicle technical inspection (revisión técnica vehicular) is an important instrument for reducing carbon monoxide and particulate emissions that harm the environment and health, because subjecting vehicles to an annual maintenance system allows them to operate more effectively. He states that the challenged article establishes an authorization system for providing vehicle technical inspection (inspección técnica vehicular), like the one applied in the country before the administrative procurement or concession process, and that it was a corrupt and ineffective system; he therefore believes there is reasonable concern that the progress achieved may be lost.He adds that Article 25 of Law 9078 distorts the vehicle technical inspection’s status as a public service and does not guarantee that authorized persons will be qualified or that they will comply with technical and scientific standards, which has a negative impact on the environment and health. He emphasizes the Chamber’s case-law precedents concerning environmental protection, according to which the State must assume responsibility for creating the social conditions necessary for persons to enjoy health and physical well-being. He reiterates that Article 25 of the Traffic on Public Land Roads and Road Safety Act is challenged insofar as it states that MOPT is responsible for “granting authorizations to the centers that will conduct the IVE, subject to compliance with the requirements established in Article 27 of this law,” and, by connection, Articles 26, 27, and 28 of the same law, insofar as they refer to the words “authorized,” “authorization,” “authorized entities,” and “applicant,” because he believes the terms “contractor,” “procurement,” “concessionaire,” or “concession” should have been used.He mentions that Articles 19.7 and 20.1 of the law previously referred to “public procurement procedures to select” the service provider, and that technical inspection service centers were awarded contracts through a public competitive process, in accordance with the Administrative Procurement Act, but that the change introduced is not explained in the statement of legislative intent or the committee report, even though that change was opposed by the Asociación filing this action, the Defensoría de los Habitantes, and UCCAEP. He considers that a system with multiple operators reduces the State’s ability to exercise oversight, as compared with a competitive bidding process, and that the Defensoría stated that, given the public-service nature of vehicle technical inspection—judgment 2005-5895—it was not appropriate to address it through authorizations, but rather through a public competitive process, since, under the previous authorization-based system, controls were not enforced and widespread corruption arose.He explains that the State holds authority over vehicle inspection, as established by Articles 3, 25, and 28 of the same law, which assign responsibility for carrying out the inspection to MOPT and grant it authority to delegate the provision and oversight of the service. He states that the purpose of such inspection reflects a public interest or purpose and safeguards matters relating to road safety, health, and a healthy environment; it therefore serves a public purpose, and there is no doubt that it is a public service that may be provided directly by the State or delegated to a third party, a delegation that, in his view, must be carried out through public competitive bidding, in accordance with Article 182 of the Political Constitution, and not through authorizations, because it is not a private activity. He explains that an authorization presupposes the prior existence of a right held by the authorized party, and that the authorization merely allows that party to exercise the right; by contrast, in the case of vehicle inspection, a third party has no right to perform it, because it is a power and duty (poder-deber) of MOPT.He states that authorization is an administrative legal mechanism or technique for limiting rights, which presupposes the existence of a private activity that may be exercised only with the administration’s consent, following verification of public-interest requirements; however, because the authorized person already holds the right, that person is not subject to a time limit for exercising it, and an authorization therefore entails an indefinite transfer, thereby divesting the State of its authority. He emphasizes that an authorization system distorts the activity’s status as a public service and contravenes Article 182 of the Political Constitution, because that article must be understood to include public services, which, according to the Chamber’s case law, may be undertaken by a private party only through a concession or public procurement. Thus, he asserts that the authorization system is contrary to Article 182 of the Constitution because, if vehicle inspection is a public service, the State may delegate it only through a public procurement procedure.He further states that vehicle inspection is related to environmental protection and safeguarding the right to health, because vehicle inspection protects physical integrity, health, life, and a healthy environment, the latter through the proper and effective control of pollutant emissions from vehicles, as stated in Article 24 of Law 9078 and as also recognized by the Chamber’s case law, since studies indicate that vehicular activity is the country’s principal source of air pollution. Accordingly, the State has an obligation to protect the environment, and vehicle inspection constitutes a preventive assessment. He reiterates that the authorization system implemented in the past fostered corruption and the evasion of environmental controls; consequently, returning to that system violates Article 50 of the Political Constitution and would infringe the principle of non-regression (principio de no regresión).He adds that the governing principles of public services cannot be fulfilled under an authorization system because it does not guarantee that qualified parties will be interested in providing the service throughout the country; at the same time, because it would be subject to supply and demand, it would encourage a decline in quality and unequal treatment, and it is doubtful that the State would oversee the proper provision of the service throughout the country, none of which is guaranteed by imposing heightened requirements for granting or retaining authorization. He specifically states that the authorization system constitutes a violation of the right to health and to a healthy and ecologically balanced environment because it entails abandoning the principles of public service. He asserts that the technical inspection service under a concession model has delivered results and benefits for almost twenty years, which would be adversely affected if oversight becomes permissive and weak.He requests that Article 25 of Law 9078 be declared unconstitutional and, by connection, that the relevant portions of Articles 26, 27, and 28 of the same law also be declared unconstitutional insofar as they establish an authorization system without prior public competitive bidding for the provision of the public vehicle inspection service, and that public competitive bidding be required for its procurement or concession.
2. 2By decision issued at fourteen hours and fifty-one minutes on October 29, 2021, the present action of unconstitutionality was admitted for consideration, and the Presidencia de la Asamblea Legislativa, the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, and the Procuraduría General de la República were granted an opportunity to be heard.
3. 3The public notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Constitutional Jurisdiction Act were published in editions numbers 216, 217, and 218 of the Boletín Judicial, dated November 9 10 and 11, 2021, respectively.
4. 4In a written submission received by the Secretariat of the Chamber on 4 de noviembre de 2021, Silvia Hernández Sánchez appears in her capacity as President of the Asamblea Legislativa and states that alleging an infringement of Article 182 of the Political Constitution seeks to perpetrate a fraud of law (fraude de ley), insofar as it purports to claim that a public competitive process (concurso público) is required for the system of authorizations (sistema de autorizaciones), which is entirely open and does not require tendering procedures (procedimientos licitatorios). She adds that this constitutional provision requires open procedures applicable to contracts or concessions (concesiones), which, once awarded, close the market to other participants. She asserts that the system of authorizations creates an open system so that any interested party that meets the requirements may not only participate but also obtain the authorization, which becomes a regulated power (poder reglado) that cannot be denied to anyone who meets those requirements.She indicates that the intent is to maintain a closed system of concessions and that Article 182 of the Constitution did not establish a competitive-selection principle (principio concursal) for the system of authorizations; in her view, the system of authorizations is more open and better guarantees the public participation of interested parties than the concession system. She states that choosing between a system of authorizations and a concession system is constitutionally irrelevant and depends on the legislature’s discretion, as it may opt for either system because no express constitutional principle requires it to use only one particular system. She emphasizes that the need to inspect a vehicle’s technical, mechanical, and safety components, whether the inspection is conducted directly by MOPT itself, delegated through a concession, or performed under a system of authorized workshops pursuant to a catalog of statutory requirements, is not constitutionally relevant because the Constitution does not address this specific situation.She adds that concession and authorization systems currently coexist, such as those for public taxi and bus services and those for tourism and school transportation, respectively. She contends that the references to the right to health and the environment are unfounded subjective constructs that are irrelevant at the constitutional level. She states that the vehicle inspection system may be reviewed and modified through ordinary judicial proceedings but falls outside constitutional review (control de constitucionalidad).
5. 5In a written submission added to the case file (expediente) on 22 de noviembre de 2021, Julio Jurado Fernández appears in his capacity as Deputy Attorney General of the Republic and states that the action is admissible on the basis of the defense of diffuse interests (intereses difusos), and that one of the purposes of the petitioner association is to protect and defend nature and the environment, as well as to protect the public treasury (hacienda pública), which encompasses administrative contracting (contratación administrativa). He therefore considers that CONAVI’s exercise of authority to grant authorizations for the provision of a public service (servicio público) owned by the State falls within the framework of the public treasury and that the action would consequently be admissible on the basis of the defense of diffuse interests. Regarding the merits, he states that Article 182 of the Political Constitution gives rise to a series of principles governing administrative contracting, not only with respect to the acquisition of goods and services or the execution of public works, but also with respect to the provision of services by private parties in the case of public-service concessions (concesiones de servicios públicos).He notes that the Chamber has already explained the broad scope of Article 182 of the Constitution, holding that its provisions do not constitute an exhaustive enumeration and that competitive tendering (licitación) serves as a safeguard for the public interest—judgments 2003-6321 and 2001-2505. He further states that there is already an express precedent concerning the provision of the vehicle roadworthiness inspection service (servicio de revisión técnica vehicular), under which a contract must be entered into through public tendering (licitación pública) before a private party may provide that service, as a requirement arising directly from the constitutional mandate of Article 182. Thus, he explains that judgment 2005-5895 analyzed the nature of vehicle roadworthiness inspection as a public service owned by the State through the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, and that it was under this arrangement that the service was awarded at the time to a specific private company.He adds that the 2012 reform changed the arrangement to a system of authorizations for private parties, without any form of public competitive process and based solely on compliance with a series of requirements listed in Article 27 of the law. On that basis, he concludes that the provision departed from the constitutional imperative set forth in Article 182 of the Constitution, which requires adherence to the standards of an open public competitive process in order to select the most suitable bid for the optimal fulfillment of the public purpose pursued. Within that process, the principles of publicity, equality, open competition, transparency, efficiency, balancing of interests, legal certainty, formality of tendering procedures, good faith, contract mutability, protection of patrimonial rights, and procedural oversight (publicidad, igualdad, libre concurrencia, transparencia, eficiencia, equilibrio de intereses, seguridad jurídica, formalismo de los procedimientos licitatorios, buena fe, mutabilidad del contrato, intangibilidad patrimonial y control de procedimientos) assume paramount importance, yet all are absent from a model based solely on authorizations.He adds that authorization acts (actos de autorización) are part of an enabling regime for the performance of private activities whose rights holders are the individuals themselves who apply for such authorization; this is why Art. 330 of the Ley General de la Administración Pública provides that positive administrative silence (silencio positivo) may apply to them and precludes the revocation of such regulated acts (actos reglados). Accordingly, he states, this type of authorization is incompatible with the nature and principles that must apply to the concession of a public service, such as vehicle inspection. Moreover, under the authorization arrangement, all the technical and legal aspects involved in providing this public service are not comprehensively regulated, including an issue as significant as the term for which the authorizations would remain in effect. He asserts that, in addition to safeguarding road-safety concerns, the vehicle inspection service has the undeniable purpose of protecting the environment, health, and life by controlling polluting emissions generated by vehicles.Accordingly, the principles of non-regression and objective environmental protection (principios de no regresión y de objetivación de la tutela ambiental) are relevant, and the challenged provision, which reinstates the system of authorizations, was not accompanied by a technical justification. More importantly, however, the requirement that motor vehicles undergo a technical inspection ensuring adequate control of polluting gas emissions is a safeguard that the challenged legislation did not eliminate; in other words, the oversight mechanism intended to protect the environment remains in place under the proposed arrangement, but would be entrusted to workshops that might be authorized to provide the service. In principle, the Procuraduría states, it could be maintained that no regression occurs because the oversight and control of emissions are not eliminated. Nevertheless, the mechanism for delegating the provision of the public service for which the State is responsible does change, and in that respect there is an impermissible regression, given the assessment and characterization expressly established by constitutional case law, as set forth in judgment 2005-5895.He emphasizes that constitutional case law itself has already held that the previous model—based on authorizations—was a failure and facilitated the evasion of roadworthiness-inspection controls, which are intended to protect health, life, and the right to the environment; the arguments made in this regard in the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) are therefore valid. He states that the provisions of Articles 25 through 28 of the current Ley de Tránsito would infringe the principles of progressivity and non-regression (principios de progresividad y no regresión), insofar as they reinstate an ineffective system that had already been eliminated and improved through the concession awarded to a qualified company providing the service throughout the country, thereby entailing a setback in environmental safeguards directly protected by the constitutional framework. He concludes that the challenged provision violates Articles 182 and 50 of the Political Constitution insofar as it establishes a system of authorizations for providing the vehicle roadworthiness inspection service, reverting to a previous model that circumvents a public competitive process for awarding the provision of this public service to third parties through a concession and that, moreover, entails diminished protection and regression with respect to the environment and health.He clarifies that this service must not cease to be provided because it is vitally important to the fulfillment of the public purposes involved. He therefore considers that the mandatory vehicle inspection requirement remains in effect under MOPT, through COSEVI, and that the administration may award the provision of the service through a competitive process (proceso concursal), pursuant to the Ley de Contratación Administrativa, or alternatively pursuant to the Ley General de Contratación Pública. Thus, the other challenged articles are likewise affected by the grounds of unconstitutionality examined. For the foregoing reasons, he recommends granting the action filed.
6. 6In a written submission added to the case file on 24 de noviembre de 2024, Óscar Echeverría Heigold, in his capacity as President of the Asociación de Importadores de Vehículos y Maquinaria -AIVEMA-, files a supporting intervention (coadyuvancia activa).
7. 7By a brief added to the case file on 25 de noviembre de 2021, Rodolfo Méndez Mata appeared in his capacity as Ministro de Obras Públicas y Transportes and stated that the Consejo de Seguridad Vial, the body responsible for granting authorizations, is required, pursuant to artículo 25 de la Ley 9078, to comply with the provisions of the law, on the premise that regardless of which mechanism is used—public tendering (licitación) or authorization (autorización)—the process must be conducted in accordance with the law, ensuring compliance with all requirements established therein and those prescribed by COSEVI. He states that both authorization and public tendering are permitted under the Costa Rican legal system, and that the application of either one does not exempt the Administration from complying with the principle of legality (principio de legalidad) and ensuring the provision of the public service (servicio público); furthermore, there is no technical document supporting the petitioner’s assertion or demonstrating that an administrative procurement process (proceso de contratación administrativa) is more appropriate than the authorization system, or that the latter has been detrimental to a healthy and ecologically balanced environment.He notes that there are opinions of the Procuraduría stating that technical vehicle inspection (revisión técnica vehicular) is not a public service, and that the bill was submitted at the time for legislative consultation (consulta legislativa) before the Sala Constitucional, which found no defects arising from the use of authorization as the applicable legal mechanism. He adds that even if this were a public service, authorization does not entail a discretionary selection, because such selection must be made after compliance with the requirements established by law and must ensure the performance of the public service; therefore, it is likewise unclear how the right to health or environmental protection could be affected. He states that, in order to violate the principle of non-regression (principio de no regresión), the change must be intended to eliminate or reduce the level of protection already attained, but this is not demonstrated in the action, which relies on circumstances from twenty years ago to assert that the authorization mechanism will not work and that this would be detrimental to the environment.He notes that, regardless of the methodology prescribed by law, it is a sovereign statutory prerogative (prerrogativa de imperio de ley) retained by MOPT through COSEVI, and the principles are not weakened by the manner in which the service is provided, because the Administration establishes the requirements governing the provision of technical vehicle inspection (inspección técnica vehicular), and those principles do not depend on who performs it, since the Administration is obligated to ensure the public objective and purpose, regardless of the method of selection regulated by the legal system. He requests that the action be dismissed.
8. 8By a brief received by the Secretariat of the Chamber on 1° de diciembre de 2021, José Álvaro Jenkins Rodríguez, in his capacity as Presidencia de la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado, filed a motion to intervene in support of the action (coadyuvancia activa).
9. 9By a brief received by the Secretariat of the Chamber on 1° de diciembre de 2021, María del Rosario Alfaro González, in her capacity as representative of AMBIOCONSULTORES Sociedad Anónima, filed a motion to intervene in support of the action.
10. 10By a brief added to the case file on 1° de diciembre de 2021, Daniel Quesada Mora, in his capacity as legal representative of the Unión de Asociaciones de Desarrollo de Alajuelita, filed a motion to intervene in support of the action.
11. 11By an order issued at veinte horas cuarenta y cuatro minutos on 7 de diciembre de 2021, Óscar Echeverría Heigold, Daniel Quesada Mora, and María del Rosario Alfaro González were directed to submit certificates of legal representation (personerías jurídicas) for the associations they represent and, in the case of Mr. Quesada Mora, to satisfy the formal requirements for the brief through which he sought to intervene.
12. 12By a brief added to the case file on 9 de diciembre de 2021, Mr. Óscar Echeverría Heigold complied with the directive issued.
13. 13By a brief received by the Secretariat of the Chamber on 13 de diciembre de 2021, Ms. Alfaro González complied with the directive issued.
14. 14By a certification from the Secretariat of this Chamber dated 17 de diciembre de 2021, it was established that, from 7 al 15 de diciembre de 2021, the Presidente de la Unión Cantonal de Asociaciones de Alajuelita did not submit documentation to comply with the directive issued by order of this Chamber at veinte horas cuarenta y cuatro minutos on 7 de diciembre de 2021.
15. 15By an order of this Chamber issued at ocho horas veintiún minutos on 3 de enero de 2022, the motions to intervene in support of the action filed by Óscar Echeverría Heigold, in his capacity as Presidente de la Asociación de Importadores de Vehículos y Maquinaria; José Álvaro Jenkins Rodríguez, in his capacity as Presidente de la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado; and María del Rosario Alfaro González, in her capacity as representative of AMBIOCONSULTORES Sociedad Anónima, were granted. Likewise, due to his failure to comply with the directive issued, the motion to intervene in support of the action filed by Daniel Quesada Mora, in his capacity as Presidente de la Unión Cantonal de Asociaciones de Alajuelita, was denied.
16. 16By a brief received by the Secretariat of the Chamber on 14 de marzo de 2024, the petitioner requested a ruling on this action.
17. 17By a brief added to the case file for this action on 7 de octubre de 2024, the Gerencia del Departamento Legal de RITEVE requested a ruling in these proceedings.
18. 18The hearing provided for in artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with, pursuant to the authority granted to the Chamber by artículo 9 of the same law, because this decision is deemed sufficiently grounded in clear principles and rules, as well as in the case law of this Court.
19. 19The statutory requirements have been fulfilled in these proceedings.

Justice Araya García authored the opinion; and,

Considerations

I.Formal requirements for the admissibility of the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). A constitutional challenge is a proceeding subject to specific technical requirements that must be met for the Chamber validly to consider the merits of the challenge. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the admissibility requirements for a constitutional challenge; these include the existence of an underlying or prior matter pending resolution, whether in judicial proceedings or in proceedings to exhaust administrative remedies (agotar la vía administrativa), in which unconstitutionality has been invoked as a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed. The second and third paragraphs of the same provision, in turn, establish exceptional circumstances in which no prior matter is required; namely, when the nature of the matter does not involve an individual and direct injury, when the protection of diffuse or collective interests (intereses difusos o colectivos) is sought, or when the action is filed directly by the Contralor General de la República, the Procurador General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes.

Regarding the requirement of a matter pending resolution, the Chamber stated in judgment número 1995-4190 that the action is “a proceeding incidental in nature, rather than a direct or popular action, meaning that there must be a matter pending resolution—whether before the courts of justice or in proceedings to exhaust administrative remedies—in order to obtain access to constitutional review, and the action must constitute a reasonable means of protecting the right deemed to have been infringed in the principal matter, such that the Constitutional Court’s ruling has a positive or negative effect on those pending proceedings because it addresses the constitutionality of the provisions that must be applied in that matter; only by way of exception does the legislation permit direct access to this proceeding—the circumstances set forth in the second and third paragraphs of artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.” For this reason, the requirement of a prior matter pending resolution is not merely a formal requirement, because neither the existence of an underlying matter nor the invocation of unconstitutionality is sufficient; rather, the action must constitute a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed, which means that the challenged provisions must be applicable to the underlying matter—see, to similar effect, judgments números 1990-1668, 1993-408, 1994-798, 1994-3615, 1995-409, 1995-851,1995-4190 y 1996-791—.

Moreover, it is appropriate to note that other technical requirements must be met, such as explicitly identifying the challenged provisions and duly stating the grounds for challenging them, with specific reference to the constitutional mandates and principles alleged to have been infringed; authentication of the brief instituting the action through representation by counsel (patrocinio letrado); proof of standing (legitimación)—powers of attorney and certifications—and a verbatim certified copy of the pleading raising the challenge (libelo de impugnación). If petitioners fail to submit these materials, the Presiding Justice of the Chamber may direct them to do so.

II.The petitioner’s standing in connection with the defense of diffuse interests. The petitioner states that his standing arises from the defense of diffuse interests concerning protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment and, in connection with it, the right to health. He alleges that, by choosing an authorization system to conduct technical vehicle inspections instead of the public procurement system (sistema de contratación pública) that had been implemented, the legislature infringes those rights because it weakens control over motor-vehicle gas emissions, thereby contributing to increases in adverse air-pollution levels and, consequently, harming human health.

In this regard, it should be noted that, as already mentioned, the circumstances contemplated in the second paragraph of artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional constitute exceptions to the rule contained in the first paragraph of that article and must be carefully examined in each particular case. A diffuse interest (interés difuso) has been understood as an interest connected to a right or legal situation of a special and particular nature that may be shared by other persons, with all interested persons forming a specific group or category. Thus, infringement of that right may affect everyone generally or each person individually; hence, any member of the community may bring the action to protect the right alleged to have been infringed. In this regard, the Chamber’s settled case law states that:

“It has been stated that this is a special type of interest, whose manifestation is less concrete and individually identifiable than that of the collective interest (interés colectivo) just defined in the preceding consideration, but which cannot be so broad and generic that it is confused with the interest recognized in all members of society in safeguarding constitutional legality, since the latter—as has been repeatedly stated—is excluded from the current system of constitutional review (revisión constitucional). It is, therefore, an interest distributed among each of the governed persons, indirect if you will, and diffuse, but no less ascertainable for that reason, for the defense before this Chamber of certain constitutional rights of singular importance to the proper and harmonious development of society. It is the special characteristics of these rights themselves, and not the particular position in relation to them of the persons who may hold them, that provide the key for distinguishing and determining the existence of so-called diffuse interests (intereses difusos), as has been expressed in various decisions, such as 03705-93 de las quince horas del treinta de julio with respect to the right to the environment, number 05753-93 de las catorce horas cuarenta y cinco del nueve de noviembre de ese mismo año with respect to the protection of historical heritage, and number 00980-91 de las trece y treinta del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y uno with respect to electoral matters.” –see judgment number 360-90- From this definition, it may be concluded that a diffuse interest consists of an eminently subjective element, relating to the interest’s ownership or entitlement, and an objective element, relating to the impact of the protected interest (bien jurídico) on society, which distinguishes it from other legal situations.

Regarding the former—the subjective element—it is clear that ownership is dispersed among a non-individualized group of persons who jointly enjoy the protected interest that is the subject of the interest, but whose composition does not consist of an identifiable, ascertainable set of persons with relatively clear boundaries, as occurs with a collective interest. From the objective perspective, it must be clarified that not every “dispersed” interest attains the legal category of a “diffuse interest,” but only those imbued with profound social relevance, the assessment of which depends on the circumstances of each case –see, among others, judgments numbers 2006-15960 and 2014-4904-. In this regard, just as it has been stated that such an interest cannot be so broad and generic that it is confused with the right to safeguard constitutional legality—which would entail the tacit establishment of a popular action (acción popular) not contemplated by the Ley de la Jurisdicción Constitucional—neither can it be so specific as to permit an individual claim, since, in that case, standing (legitimación) would derive from that claim –see, among others, judgments numbers 2008-13442, 2009-300 and 2009-9201-.

Thus, examples of such interests include the right to a healthy and harmonious environment, the protection of historical heritage, electoral matters, the protection of the right to health, and oversight of public funds.

In the case under review, as indicated, the petitioner bases his standing on the diffuse interest associated with protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment and the concomitant right to health. Beyond that specific basis for standing, and although the petitioner does not state it entirely expressly as a ground for standing, he does, as will be seen below, base his action on the protection of the public treasury (hacienda pública) and the use of public funds pursuant to Article 182 of the Constitución Política. It is important to note, as the Procuraduría General de la República also does, that this provides an additional ground for standing based on the protection of diffuse interests that must be taken into consideration for purposes of this action. As properly indicated in the preceding paragraph, oversight of the use of public funds and, particularly, “the sound management of the public treasury” also constitutes a case involving diffuse interests, on the basis of which the filing of an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) is valid –see judgment 2019-16784-, particularly considering that Article 8 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República expressly defines matters relating to administrative procurement (contratación administrativa) as forming part of the so-called “public treasury.” Accordingly, in the case under review, where the petitioner asserts standing with respect to the protection of diffuse interests concerning the protection of a healthy and ecologically balanced environment and the right to health, and where the protection of the public treasury is also concomitantly at issue, this action should be admitted for a ruling on the merits, in accordance with the following considerations.

III.Concerning the subject matter of this action of unconstitutionality. The petitioner specifically challenges Article 25 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, law number 9078, insofar as it allows the Consejo de Seguridad Vial -COSEVI- to grant authorizations to parties interested in providing the vehicle technical inspection service (inspección técnica vehicular), and does not establish a public procurement or concession system (sistema de contratación o concesión pública). He also alleges unconstitutionality by connection (inconstitucionalidad por conexidad) of Articles 26, 27 and 28 of the same law, solely insofar as they refer to the same authorization system. The challenged provisions state:

“ARTICLE 25.- Authorization of CIVE facilities MOPT, through Cosevi, shall be responsible for granting authorizations to the centers that will conduct the IVE, following compliance with the requirements established in Article 27 of this law.

ARTICLE 26.- Restrictions applicable to CIVE facilities and their owners or representatives Authorized companies may not have a direct or indirect relationship with activities such as:

• a)The importation, distribution, sale, or repair of vehicles and vehicle parts.
• b)Public transportation, freight transportation, or similar activities.

A conflict of interest (conflicto de interés) shall be deemed to exist when the service operators or their partners have a direct or indirect interest—as partners, directors, managers, or administrators—in any of the aforementioned activities.

No official of MOPT or any of its bodies may own a CIVE facility. This prohibition shall extend to the official’s spouse and relatives by consanguinity or affinity up to and including the third degree, without prejudice to the provisions of Ley N.º 8422, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, de 6 de octubre de 2004, and its amendments.

ARTICLE 27.- CIVE requirements To provide services, CIVE facilities must satisfy at least the following requirements:

• a)Have a quality-management system (sistema de gestión de calidad) that ensures compliance with appropriate standards in service delivery and the technical competence of the company authorized for that purpose.
• b)Be accredited by the Ente Costarricense de Acreditación (ECA) pursuant to Ley N.º 8279, Sistema Nacional para la Calidad. Such accreditation must be maintained throughout the term of the agreement. If a CIVE facility’s accreditation is permanently suspended, Cosevi shall immediately revoke its authorization to conduct the IVE.
• c)Have technically qualified personnel to perform the tests and operate the corresponding equipment.
• d)Have suitable physical facilities to house the equipment and keep it operational, in compliance with the provisions established in Ley N.º 7600, Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, de 2 de mayo de 1996, its amendments, its implementing regulation, and its interpretation.
• e)Have insurance coverage and risk policies for personal injury or property damage during the provision of the service and covering the facilities.
• f)Have facility- and equipment-maintenance protocols, as well as protocols for equipment calibration, the hiring of technical personnel, ongoing training and education, and internal and external quality audits.
• g)Provide the Registro Nacional with the information required for vehicle registration and the recording of modifications to vehicle characteristics.

Failure to comply with these requirements shall disqualify the company applying to provide or already providing the IVE service, following due process (debido proceso) pursuant to Articles 214 and 308 of Ley N.º 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, and its amendments.

ARTICLE 28.- Oversight of IVE centers MOPT, through Cosevi, shall be responsible for overseeing all companies authorized to conduct the IVE.”

IV.Concerning Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, law number 9078, as it relates to vehicle technical inspections. Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, law number 9078, de 4 de octubre de 2012, repealed the former Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, law number 7331, de 13 de abril de 1993. Article 19 of that law 7331 provided that only motor vehicles whose roadworthiness requirements had been verified through vehicle technical inspection under the supervision of the Consejo de Seguridad Vial would be authorized to operate, and stated, in relevant part:

“ARTICLE 19.- Only vehicles that meet the required mechanical, safety, and pollutant-emission conditions, as well as the other requirements established by this Law and its Regulations, shall be authorized to operate. MOPT shall verify these requirements through vehicle technical inspection, which shall be under the supervision of Cosevi. Verification shall be performed in accordance with subsections a), b), and c) of this article.

(…)

For this purpose, inspections shall be performed at the comprehensive vehicle technical-inspection service centers operated by the companies to which MOPT, through Cosevi, awards the service by means of a public competitive-bidding process (concurso público), in accordance with the Ley de contratación administrativa.” -emphasis added- Thus, that legislation established the importance of vehicle technical inspection as a procedure for ensuring not only the technical condition of vehicles traveling on public roads but also their suitability from the standpoint of pollutant emissions. It also provided that such technical inspection was to be conducted by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, through the Consejo de Seguridad Vial, which, for those purposes, could delegate the inspection to private service providers selected through a public competitive-bidding process, in accordance with the Ley de Contratación Administrativa.

Ley 7331 was subsequently repealed by the current Ley number 9078. The bill that later resulted in the enactment of Ley 9078 was the subject of an optional legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad) before the Sala Constitucional, but the articles challenged in this action were not submitted for consultation on that occasion -see case file 12-008765-0007-CO, and judgment number 2012-11506-.

Ley number 9078 maintained the position that vehicle technical inspection is necessary. For this purpose, subsection 57 of Article 2 of the law currently in force defines vehicle technical inspection as follows:

“ARTICLE 2.- Definitions (…)

57. Vehicle technical inspection (IVE): a test through which the technical and mechanical condition and emissions control of motor vehicles are verified.” -emphasis not in the original- Likewise, given that, as defined in Article 25 of Ley 9078—which is the subject of this action—COSEVI may delegate that vehicle technical inspection (inspección técnica vehicular) to public or private service providers, which the law calls “vehicle technical inspection centers (centros de inspección técnica vehicular)” or CIVES, Article 2 itself, in subsection 29, defines what is meant by CIVE, stating that:

“29. Vehicle technical inspection centers (CIVE): public or private entity intended for the technical and mechanical inspection of motor vehicles and the review of emissions controls.” —emphasis supplied— It can therefore be seen that, under both the previous and current legislation, an essential aspect of establishing and conducting the vehicle technical inspection was controlling pollutant emissions from motor vehicles. This is emphasized not only in the aforementioned Article 2.29 of the current law, but also in Article 24 of Ley 9078, which provides:

“ARTICLE 24.- Mandatory nature of the IVE The IVE encompasses the mechanical, electrical, and electronic verification of the vehicle’s systems, its pollutant emissions, and matters concerning active and passive safety devices, as established in this law and its procedures manual.” The importance that the national legal system has accorded to vehicle technical inspection is thus apparent. Such inspection is considered essential for authorizing and permitting motor vehicles to travel on public roads, one of its specific aspects being the testing of pollutant emissions. This testing is entirely the responsibility of the State, acting through the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, and is entrusted by law to the maximally deconcentrated body (órgano de desconcentración máxima) known as the Consejo de Seguridad Vial, which may, in turn, delegate that testing to the entities known as CIVES, which may be public or private service providers.

The difference between the previous and current legislation lies essentially in the fact that ley 7331 expressly provided that this selection had to be conducted through a public competitive process (concurso público) in accordance with public procurement (contratación pública) rules—at that time, the Ley de Contratación Administrativa, and currently, the Ley General de Contratación Pública—whereas ley 9078 allows such delegation to be carried out without following that procurement framework and those procedures, through what Article 25 refers to as “authorizations (autorizaciones),” which, as stated, are the specific subject of this action.

V.On vehicle technical inspection, its status as a public service (servicio público), and the possibility of its provision by private parties. Vehicle technical inspection constitutes an essential requirement for permitting motor vehicles to travel on public roads. As noted in the preceding recital (considerando), it was regulated in this manner under the former Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, ley 7331, and under the current ley número 9078, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial. Regarding the status accorded to and held by vehicle technical inspection, this Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has clearly recognized and defined such inspection as a public service, a position that has been consistently accepted and reiterated in administrative case law and even in the regulations themselves because, as will be seen, ley 9078 itself recognizes it as such.

In this regard, it is important to bear in mind the principle established by this Chamber in judgment number 2005-5895, to the effect that the provision of a public service in general may be delegated to operators other than public entities, provided that the public procurement procedure is followed, as required by Article 182 of the Constitución Política. Thus, in judgment 2005-5895, the Chamber stated:

“Public services, which are always publicly owned and, consequently, must be provided by a public entity or its bodies, may be managed by them directly or indirectly. Direct management (gestión directa) of a public service occurs when the public entity and its bodies have sufficient human, financial, budgetary, material, and technological resources or means to provide it immediately and directly to the community, without any type of intermediation, by organizing it and carrying out the activities required or demanded to meet public needs. On occasion, despite holding title to a public service, public entities and their bodies lack sufficient management and investment capacity to provide it, whether because of budgetary shortfalls or limitations in resources and means. In such situations, recourse may be had to an administrative service-provision contract (contrato administrativo de prestación de servicios) or a public-service concession (concesión de servicio público) so that a private party may provide it.

However, for a private-law party to provide a public service through a concession or service-provision contract, the public entity holding title to that service must, as a constitutional imperative (Article 182 of the Constitución Política), initiate an administrative procurement procedure known as public bidding (licitación pública), which guarantees open competition, participation, equal treatment of all potential and prospective bidders, and the transparency and public nature of the process; above all, however, its purpose is to ensure that the public entity selects the best offer from a financial and technical standpoint. Once the public tender, whose purpose is the provision or management of a public service, has been awarded, the corresponding contract must be formalized, temporarily or provisionally transferring—for a period equivalent to the term of the contract—a series of public powers, without the public entity ever relinquishing title to the service.

Indeed, it retains broad oversight and supervisory powers and may terminate or rescind the service-provision contract or unilaterally reclaim the public-service concession, assuming any resulting financial liabilities toward the contracting party or concessionaire, whenever it determines that the service is not being provided effectively and efficiently or that the contractual purpose is not being fully fulfilled. It is evident that an administrative service-provision or public-service concession contract does not entail the establishment of a monopoly, since otherwise one would arrive at the legal absurdity of maintaining that absolutely all contracts entered into by public entities for the supply of goods, the construction of public works, the concession or incentivized management (gestión interesada) of a public service, etc., would entail the establishment of a monopoly, with the resulting harmful and counterproductive effects on effective and efficient administrative management, the protection of the general interest, and the adequate and timely fulfillment of the community’s needs.” —emphasis added— It can therefore be seen that delegating a public service for provision by a private party must be formalized through the public procurement procedure, in order to allow the administration to exercise the broad oversight and supervisory powers necessary to ensure fulfillment of the intended purpose served through the corresponding public service. The Chamber’s statement indicates that failure to comply with that imperative would violate Article 182 of the Constitución Política, whose application to this specific case is addressed below.

Having established the foregoing, it is necessary to determine whether vehicle technical inspection is, in fact, a public service. Judgment 2005-5895 itself is highly instructive on this point, stating:

“[I]t is sufficiently clear that responsibility for the vehicle technical inspection service was expressly conferred by law on the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, meaning that it is owned by the State and, consequently, there can be no doubt whatsoever that it is a public service. In the opinion of this Constitutional Court (Tribunal Constitucional), the service provided (…) is public, given that the fulfillment of its purpose involves satisfying the interests and needs of the community, and in view of the constitutional values and principles and fundamental rights involved in the effective, adequate, and faithful provision of a service of this nature, including the physical integrity, health, and lives of vehicle occupants, which the State must guarantee permanently and progressively. It must also be taken into consideration that the service in question was conceived and designed to guarantee road safety—both for pedestrians, users of public passenger transportation services, and owners or users of private vehicles—and the right of the country’s inhabitants to a healthy and ecologically balanced environment through appropriate and effective control of pollutant emissions from the vehicle fleet, which continues to grow each day.

Because it is a public service, the State may manage it directly or indirectly through a concessionaire or a mere contracting party that provides it. Indirect management (gestión indirecta) of the public service depends on the State’s operational and investment capacity, which, in this particular case, is publicly and widely known to have been insufficient—as evidenced by the failure of the previously applied system, which fostered corruption and evasion of the controls established to avoid jeopardizing the physical integrity, health, lives, and road safety of users of vehicular transportation and the healthy and ecologically balanced environment of all the country’s inhabitants—because of the nature of the required infrastructure, the amount of the initial financial investment, and the technical equipment and specialized human and material resources needed to provide the service effectively and efficiently.

Taken together, all these circumstances more than adequately justify the State’s concession or contracting out of the provision of the aforementioned service. (…) The indirect management of a publicly owned service is justified, as a constitutional imperative, to ensure full compliance with the constitutional principles of effectiveness and efficiency governing administrative organization and functions and, of course, also to give effect to the general principles of public services—which have deep constitutional roots—of continuity, regularity, and universality.” —emphasis supplied— The Chamber does not overlook the fact that this jurisprudential definition was issued while the aforementioned ley 7331 was in force. Nevertheless, it must be emphasized that the holding therein is fully applicable to ley 9078, which is currently in force, since, as explained above, both laws recognize, contemplate, and accord equal importance to vehicle technical inspection. Indeed, ley 9078 itself, in Article 29, recognizes the role of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos in setting vehicle inspection rates; this provision states:

“ARTICLE 29.- Rates for the IVE service Aresep shall be responsible for conducting the technical studies and determining the rate model to be used in setting the rate bands that define the minimum and maximum amounts a CIVE may charge for vehicle inspection and reinspection.

The rate shall include a regulatory fee (canon) payable to the entity responsible for overseeing the service and a regulatory fee payable to Aresep for the regulated activity; in both cases, approval thereof shall be the responsibility of the Contraloría General de la República.

That fee must be paid prior to the IVE.” Thus, it is evident that ARESEP’s intervention in the rate-setting process for vehicle inspection would not be justified if that activity were not considered a public service (servicio público); accordingly, this circumstance demonstrates that Law 9078 itself considers that inspection to be a public service, a characterization that is likewise reinforced by administrative case law (jurisprudencia administrativa), which so defines and recognizes it—cf. official letter of the Contraloría General de la República, number DCA-1345, of 3 de mayo de 2022, and opinion of the Procuraduría General de la República, number PGR-C-139-2022, of 28 de junio de 2022—.

Furthermore, it is also important to note that, at the time the aforementioned judgment 2005-5895 was issued, the Chamber likewise recognized that the system predating the regulations established in what was then Law 7331—which disregarded the issue of public procurement (contratación pública)—had proven unsuccessful in achieving the intended purpose of the technical vehicle inspection (revisión técnica vehicular). Those grounds provided even stronger support for the need, given its status as a public service, to delegate it solely and exclusively through public procurement procedures, because, as assessed at the time, the system preceding Law 7331 made it possible to evade controls or oversight not only over the proper provision of a public service and the principles governing it, but also the controls intended to guarantee protection of a “healthy and ecologically balanced environment for all inhabitants of the country.” Hence the Chamber’s unequivocal definition in judgment 2005-5895 itself, to the effect that the mandate to use the public procurement mechanism constitutes:

“[A]n authorization that is entirely consistent with Constitutional Law and, more specifically, with Article 182 of the Political Constitution and the constitutional principles of effectiveness and efficiency.” This definition is, in turn, consistent with an earlier ruling by this Chamber concerning the legal mechanism required for private parties to conduct technical vehicle inspections under authority delegated by the State. Thus, in judgment number 2002-6381, the Chamber held, with respect to this particular situation, that:

“[W]e are dealing with a public service which, by its nature (…) private parties may undertake only by means of a public concession (concesión pública).”

VI.On the scope of Article 182 of the Political Constitution in relation to the provision of public services and technical vehicle inspection. The preceding recital (considerando) clearly established that technical vehicle inspection or review is a public service and that, for it to be provided by private parties, this must occur through a public procurement process, since otherwise the provisions of Article 182 of the Political Constitution would be violated. That constitutional provision expressly establishes:

“ARTICLE 182.- Contracts for the performance of public works entered into by the Branches of Government, Municipalities, and autonomous institutions, purchases made with funds belonging to those entities, and sales or leases of property belonging to them shall be conducted through competitive bidding (licitación), in accordance with the law regarding the respective amount.” This article clearly refers to certain procurement methods that must necessarily be conducted through public competitive bidding (licitación pública); it must therefore be determined whether the provision of a public service, such as technical vehicle inspection or review, must likewise adhere to that procurement procedure. In this regard, the Chamber’s case law is equally clear on this point, holding that this must indeed be so and that a competitive bidding process must therefore be used when entering into a contract that allows a public service to be provided by a private party to which the administration has delegated that purpose, except for specific exceptions established by law through particular regulations, such as the supply of potable water or public electrification services, in which cases, in any event, the providers are recognized as carrying out an activity serving a public interest and purpose. Thus, in judgment number 2003-6321—reiterated in judgment number 2005-991—the Chamber stated:

“[I]t must be noted that the enumeration of administrative contracts (contratos administrativos) set forth by the constituent authority in the provision at issue is not exhaustive or numerus clausus. Indeed, the original constituent authority refers to contracts for public works concessions, supplies, and the sale and lease of property; however, the categories of administrative contracts are not limited to these forms, since others exist, such as concessions for the management of a public service and contracts for professional services. Modernly, it is even accepted that public administrations may enter into atypical contracts, that is, contracts for which there is no specific regulatory provision. In this regard, the Ley de la Contratación Administrativa, in Article 55 thereof, when providing for ‘Open Types,’ stated with absolute clarity that ‘The types of procurement regulated in this chapter do not preclude the Administration from defining, by regulation, any other type of contract that contributes to satisfying the general interest, within the general framework and ordinary procedures established in this Law,’ a provision reiterated by the Regulations to the Law in Article 66.

A systematic and purposive interpretation of the constitutional provision cannot lead to the conclusion advanced by the appellants. What is legally tenable based on such an interpretation is the conclusion that contracts for public works, the supply of goods, and the sale and lease of property must always be formed and perfected only after compliance with the competitive bidding procedure.” —emphasis not in the original— This criterion was directly applied to technical vehicle inspection or review. Recall the previously cited criterion established in the aforementioned judgment 2005-5895, which states:

“[T]o enable a private-law entity to provide a public service through a concession or a service-provision contract, the public entity that holds authority over that service must, as constitutionally mandated (Article 182 of the Political Constitution), initiate an administrative procurement procedure known as public competitive bidding,” —emphasis added— Accordingly, it is clear that where a public service is being provided and the administration delegates its performance to private parties, Article 182 of the Political Constitution determines that the procedure to be used for that purpose is administrative procurement (contratación administrativa) and, more specifically, that the legal mechanism to be used for such authorization is public competitive bidding. Otherwise, as stated above, failure to observe this constitutional provision through the use of a different procedure or legal mechanism would contravene the mandate established in Article 182 of the Political Constitution.

VII.Consequently, it is clear that technical vehicle inspection or review constitutes a public service whose principal provider is, by definition, the State; that within the State apparatus, the Ministerio de Obras Públicas y Transportes is responsible for verifying that technical vehicle inspection or review, which is carried out through the Consejo de Seguridad Vial, as provided by law; and that authorization exists for other parties—including private parties—to provide that service by delegation. Because a public service is involved, such parties must be selected by the administration through a procedure that guarantees full compliance with the governing principles of public services and likewise permits control and oversight of the fulfillment of the intended purpose, with respect to protecting the right to life, physical integrity, the right to health, and the right to a healthy and ecologically balanced environment. For that purpose, it has been determined that the procedure must fall within the framework of public procurement and the principles governing it and, more specifically, must use the mechanism of public competitive bidding.

It is in light of these considerations that the regulations challenged in this constitutional action (acción de inconstitucionalidad) must be analyzed.

VIII.On the constitutional incompatibility of Article 25 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial. The foregoing considerations, summarized in the recent recital VII of this judgment, require that the constitutional review of the specific provision expressly challenged in this action be conducted to determine whether its terms conform to the constitutional provisions governing the subject matter.

First, it should be noted that the status of technical vehicle inspection or review as a public service is not in dispute. As stated above, that status is clear, evident, and uncontested—so much so that Article 29 of Law 9078 itself tacitly recognizes it by involving ARESEP in the rate-setting process for that activity. Having resolved this issue, it must next be determined whether the challenged regulations allow this public service, authority over which is held by the State, to be delegated to private providers through the appropriate procedures.

In this regard, Article 25 at issue expressly provides:

“ARTICLE 25.- Authorization of the CIVE MOPT, through Cosevi, shall be responsible for granting authorizations to the centers that will conduct the IVE, subject to prior compliance with the requirements established in Article 27 of this Law.” —emphasis added— Accordingly, it is clear that this provision does permit the delegation of the public vehicle-inspection service to the Technical Vehicle Inspection Centers (Centros de inspección técnica vehicular)—CIVE—and, for that purpose, it states that MOPT, through COSEVI, is responsible for “granting authorizations,” subject to prior compliance with the requirements specified in Article 27 of the same Law, thereby making such authorization a non-discretionary administrative act (acto reglado de la administración). As explained in the preceding recitals, for delegation to be possible, public procurement procedures must be used, more specifically the mechanism of public competitive bidding, given, as stated, that this is a public service over which the State, and no other party, holds authority; consequently, the provisions of Article 182 of the Political Constitution apply without restriction.

In this regard, if the provision allows the State to issue mere authorizations for other parties to provide a public service over which they do not hold authority, that provision would consequently conflict with the aforementioned Article 182 of the Constitution. Although Article 25 of the Law itself refers to compliance with a series of requirements defined in Article 27 of the same Law—thereby, it bears repeating, giving rise to a non-discretionary act—this does not in any way cure or replace full compliance with the principles of administrative procurement that must be observed in this case under the constitutional provisions at issue. Indeed, in the words of the Procuraduría General de la República, Article 25 of Law 9078:

“[It] departed from the constitutional mandate set forth in Article 182, which requires compliance with the standards of an open public tender to select the offer best suited to the optimal fulfillment of the public purpose pursued, a process in which the principles of publicity, equality, free competition, transparency, efficiency, legality, balance of interests, legal certainty, formality of tender procedures, good faith, contract mutability, preservation of patrimonial rights, and oversight of procedures assume the utmost importance. All those principles are absent from a model of mere authorizations.

These are principles of transcendental importance, which are not satisfied by the system provided for in the challenged provision, insofar as it provides for the delivery of the service by means of a mere authorization, based solely on verification of the requirements listed in Article 27 of Ley 9078.” –emphasis added– In this regard, it must be recalled, as the Office of the Attorney General also points out, that authorizations are enabling procedures used when the holder of a right or activity requests that the administration recognize the exercise of such right or activity, to which that person already holds title. In this case, however, it is evident that this is a public service whose holders are not the CIVES, but the State; and it is the State that may allow the CIVES to perform the activity and public service of vehicle inspection, but to do so, they must comply with the public tender and public procurement process mandated by Article 182 of the Political Constitution.

An additional determining aspect concerns the terms of validity, because while a public contract awarded through administrative procurement by means of a tender process is clearly subject to a defined term, which may well be extended after verifying full compliance with the proposed objectives, an authorization, by contrast, lacks such a temporal definition. Indeed, the General Law of Public Administration itself provides that authorizations, as regulated acts of the administration—as would be the authorization permitted by Article 25—are irrevocable acts—see Article 155 of the General Law of Public Administration. This even presents a scenario in which positive administrative silence could apply to an application for authorization in this area, because Article 330 of the same General Law of Public Administration establishes that positive administrative silence applies to authorizations; thus, an application not resolved in a timely manner could ultimately be deemed approved by operation of positive administrative silence.

The latter is even more serious because, if technical inspection is directly related to environmental protection, positive administrative silence is plainly inapplicable, given the consistently reiterated criterion that positive administrative silence neither applies nor operates with respect to actions in which environmental protection is at stake—see judgments of the Constitutional Chamber numbers 6332-94, 2000-1895 and 2007-2063; and of the First Chamber, numbers 397-2011, 1195-2013 and 557-2021—.

For the foregoing reasons, the Office of the Attorney General of the Republic, whose opinion this Chamber adopts, is unequivocal in stating that:

“Accordingly, this type of authorization provided for in the challenged provision conflicts with the nature and principles that must be applied to the concession of a public service, such as the IVE.

Likewise, it should be noted that—given that this concerns the provision of a public service that performs an important function with respect to road safety and the protection of the environment and health—the regulations governing this type of ‘authorization’ are insufficient, since they do not comprehensively regulate all the technical and legal aspects involved in providing this public service, including a matter as significant as the term for which such authorizations would remain in effect.

Under those regulations, such authorizations could be granted indefinitely, which would be contrary to the principles that must govern the concession of a public service to a private third party, title to which unquestionably remains with the State, an aspect also mentioned in the judicial precedents cited above.” Consequently, because Article 25 of Ley 9078 enables a system of authorizations to permit third parties outside the State to provide a public service, that provision is plainly contrary to Article 182 of the Political Constitution. This conflict must therefore be identified and declared as such, with the effects indicated and defined below.

IX.Furthermore, the petitioner argues that Article 25 of Ley 9078 itself, by establishing the authorization system discussed above instead of expressly providing for the public procurement system established in the prior provisions of Ley 7331, is contrary to the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment and the consequent right to health, because it entails a regression in environmental protection. In other words, moving from the administrative procurement system to an authorization system represents a regression in the protection of the environment and the right to health.

In this regard, it must be taken into consideration that, in ordinary matters, defining a particular type of administrative action, or the type of administrative procedure that should be used or would apply to enable the exercise of an activity or resolve a particular type of issue, is a matter for the ordinary legislature in the discharge of its duties and powers and in accordance with the principles of relatedness and legislative freedom of configuration.

However, the subject matter of this action involves a situation that, as already explained, is not within the legislature’s discretion, precisely because the constitutional provisions governing the matter have clearly and specifically so established. Therefore, by virtue of the principle of constitutional supremacy, the provisions of the Political Constitution itself must be applied directly, as explained in the preceding recitals.

As specifically concerns environmental protection and, with it, protection of the right to health, the purpose of the technical vehicle review or inspection must also be borne in mind. It should be recalled that, under the definition in subsection 57 of Article 2 of Ley 9078 itself, vehicle inspection is intended, among other things, to verify “the control of emissions from motor vehicles,” while subsection 29 of the same Article states that a CIVE is an entity intended for “the review of emissions control.” Viewed in this light, it is clear that the purpose of vehicle inspection is clearly and directly related to environmental protection. It is true that vehicle inspection also verifies other technical and mechanical aspects of the motor vehicle fleet, but it is quite evident that the law expressly recognizes and specifically addresses the need to verify emissions control. In this regard, there is indeed a very direct relationship between vehicle review or inspection and the protection of the environment and health.

It is true that one might conclude that the action falls short of conclusively or reliably establishing a negative impact on protection of the right to the environment resulting from the change from a public procurement system to an authorization system. However, when the central point identified in the preceding paragraph is taken into consideration—namely, how particular emphasis is placed on emissions control—any doubt that might exist in this regard is dispelled, because it is evident that a control and oversight function can be performed more effectively under a public procurement system than under an authorization system.

This is so because the public-service nature of vehicle review or inspection must always be borne in mind. Accordingly, its provision is subject to the principles of efficiency, effectiveness, promptness, timeliness, and suitability inherent to such services; and, in the event of noncompliance, the administration would be empowered to take all measures available to it to ensure due compliance. Such measures or actions do not fit well within an authorization system, as would be the case, for example, with the impossibility of revoking a regulated act. This fact alone shows that the authorization system falls far short of constituting a better means of ensuring compliance with the governing principles of public services, as the administrative procurement system would be, comparatively speaking, since, as explained, the latter incorporates principles inherent to the field, such as transparency, legality, mutability, equality, free competition, efficiency, formality of tender procedures, good faith, preservation of patrimonial rights, oversight of procedures, publicity, among others.

Furthermore, sight must not be lost of the Costa Rican State’s environmental commitment regarding emissions control and this Chamber’s validation or recognition of the progressive advancement that such control represents in protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment. Thus, specifically regarding emissions control, progressive advancement, and environmental protection, this Chamber stated in judgment number 2001-1739:

“In this case, and given the imperative obligations imposed on the State by Article 50 of the Constitution, higher levels of protection are indeed adopted, and this has also been done progressively. The latter is confirmed by observing that the maximum permitted levels decrease according to the vehicle’s date of entry (…).” –emphasis added– In this sphere, the State’s obligation to ensure due protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado) must always be borne in mind. This obligation arises not only from the Rio Charter itself concerning the right to the environment and the ensuing constitutional case law issued on its basis, which prompted the constitutional amendment of the aforementioned Article 50 of the Political Constitution. In this context, the progressive development (desarrollo progresivo) that every State is called upon to pursue in the protection of human rights is also particularly relevant, a principle enshrined in positive law within the inter-American system by Article 26 of the American Convention on Human Rights and which, specifically in the area of environmental protection, has led to the adoption of concrete rulings by the Inter-American Court of Human Rights concerning even air quality and the protection that the State must provide in that regard.

On this matter, the Court states that States are required to use all means at their disposal to prevent significant harm to the environment in general, and to clean air in particular; accordingly, the State has a duty to regulate, supervise, and oversee activities entailing significant environmental risks, all within the framework of the obligation to prevent environmental pollution and, in turn, to guarantee the rights to health, a dignified life, and personal integrity. The Inter-American Court expressly emphasizes that air and water pollution may adversely affect the existence of a healthy and sustainable environment and that, therefore, persons have the right to breathe air whose pollution levels do not pose a significant risk to the enjoyment of their human rights—see Inter-American Court of Human Rights, case of Habitantes de La Oroya v. Perú, judgment of 27 de noviembre de 2023—.

In this regard, it is indeed appropriate to state that enabling an authorization system (sistema de autorizaciones) in this matter is not only contrary to Article 182 of the Political Constitution but also, as explained above, infringes the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, because it entails a regression toward a system that prevents the full verification of essential acts pertaining to this public service (servicio público), such as the control of pollutant emissions.

Consequently, the authorization system at issue would likewise be contrary to Articles 21 and 50 of the Political Constitution because it contravenes the protection of the right to a healthy environment and, with it, the right to health.

Accordingly, this constitutional incompatibility must likewise be identified and declared under the premises set forth below.

X.Concerning the constitutional incompatibility of Articles 26, 27, and 28 of the Ley de Tránsito sobre Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial. The petitioner (accionante) contends that Articles 26, 27, and 28 of the same Law 9078 suffer from the same defect of unconstitutionality (vicio de inconstitucionalidad) identified with respect to Article 25 of that Law because, like the specific provision challenged in this action, those other articles also refer to the authorization system for enabling motor-vehicle roadworthiness testing or inspection (revisión o inspección técnica vehicular); the petitioner therefore argues that, by connection (conexidad) with the principal provision, those articles must likewise be declared unconstitutional.

Indeed, the Chamber finds that those articles refer to the authorization system under which private parties perform motor-vehicle roadworthiness testing or inspection. Article 26 concerns the restrictions that apply to, or prevent, the so-called Vehicle Inspection Centers (Centros de Inspección Vehicular) from being enabled to conduct that activity. These are a series of definitions commonly found in public-procurement rules (normas de contratación administrativa), intended to prevent conflicts of interest arising from any relationship that such companies or their representatives might have with other activities involving the marketing, distribution, importation, or repair of motor vehicles, or from any relationship that public officials of the relevant institutions might have with those companies known as CIVES. In this regard, Article 26 begins with the phrase, “Authorized companies may not have a direct or indirect relationship with activities such as: …” —emphasis not in the original— Article 27, which is challenged by connection, sets forth minimum requirements that CIVES must meet to provide the service, requirements that this Chamber understands to apply without prejudice to other specific regulations that lawfully govern the matter. Subsections a) and b) of Article 27 state that a CIVE must:

“a) Have a quality-management system that ensures compliance with appropriate standards in the provision of the service and the technical competence of the company authorized for that purpose.

• b)Be accredited by the Ente Costarricense de Acreditación (ECA) pursuant to Ley N.º 8279, Sistema Nacional para la Calidad. Such accreditation must be maintained throughout the term of the agreement. If a CIVE’s accreditation is permanently suspended, Cosevi shall immediately revoke its authorization to conduct the IVE.” —emphasis added— In addition to referring to authorizations as such, this provision contains a particular detail relating to them: it establishes the possibility of revocation which, under this form of authorization, would conflict with other rules governing the revocation of regulated authorizations (autorizaciones regladas), thereby creating a potential conflict of legality (conflicto de legalidad) that, as a matter of principle, clearly does not fall to this Constitutional Chamber to resolve, but which must certainly be borne in mind in light of the principles of unity and coherence of the legal system.

Finally, Article 28 directly provides that “MOPT, through Cosevi, shall be responsible for overseeing all companies authorized to conduct the IVE.” —emphasis added— Thus, it is clear that these provisions, insofar as they refer to “authorizations” and are based on a structure of “authorized companies,” suffer from the same defects of unconstitutionality identified with respect to Article 25 of Law 9078, and the considerations stated regarding that article are fully applicable to these other provisions. Accordingly, this constitutional incompatibility must likewise be identified because of their clear connection with the principal provision challenged in this action.

XI.By way of conclusion. Concerning the declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) of the challenged provisions and the determination of the effects of this ruling (dimensionamiento de este pronunciamiento). Based on the foregoing recitals (considerandos), it is established that Article 25 and, by connection, Articles 26, 27, and 28 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, Law number 9078, are contrary to Articles 21, 50, and 182 of the Political Constitution insofar as they provide that motor-vehicle roadworthiness testing or inspection may be delegated by COSEVI to other operators—CIVES—through authorization rather than through a public-procurement procedure (procedimiento de contratación administrativa) involving a public tender (licitación pública). In other words, the unconstitutionality arises because the empowerment of those other operators would derive from an authorization rather than from a public contract (contratación administrativa), and because those operators would be “authorized companies” rather than “contracted companies” for those purposes.

Hence, the terms “authorization,” “authorizations,” “authorized” in the singular, and “authorized” in the plural, as contained in Articles 25, 26, 27, and 28 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas y Terrestres y Seguridad Vial, Law number 9078, are declared unconstitutional, and shall instead read “award,” “awards,” “awarded” in the singular, and “awarded” in the plural, respectively.

In accordance with the extensive findings made in this judgment, the status of motor-vehicle roadworthiness testing or inspection as a public service is reaffirmed, particularly because of its importance not only to adequate environmental protection—through the control of pollutant gas emissions from motor vehicles—but also to the health and integrity of persons and to road safety in general. In this regard, the Chamber notes that, at the time this decision is issued, the public-procurement procedure being conducted as a major tender (licitación mayor) under number 2023LY-000002-0058700001 remains pending. That procedure was initiated specifically by the Consejo de Seguridad Vial to procure, through this mechanism, services for the nationwide provision of motor-vehicle roadworthiness inspections. At the same time, administrative measures have also been adopted to ensure that the current permit holder (permisionario) continues providing the public motor-vehicle testing or inspection service until that public-procurement procedure is finally resolved. For these reasons, the unconstitutionality now declared does not in any way adversely affect the continued provision of motor-vehicle roadworthiness testing and inspection while the aforementioned public-procurement procedure is finally resolved.

XII.Separate opinion of Justice Castillo Víquez. Although I concur in the disposition of the judgment, I disagree with the proposition that motor-vehicle roadworthiness testing is a public service capable of being managed indirectly by the State through a contractor while the State retains ownership thereof, as explained in Judgment No. 5895-2005. My position, which was expressed in Legal Opinion No. 103-2003 of the Procuraduría General de la República, dated 30 de junio del 2003, is that this constitutes the exercise of a public function (función pública) by a private party. On that occasion, we based our position on the following grounds:

“As is well known, a number of requirements must be met for a public service to exist. Regarding the concept of public service, in Opinion C-169-99 of 20 de agosto de 1999, we stated the following:

‘The concept of public service is not univocal. Indeed, following the so-called “crisis of public service,” the concept may be said to be changing and fluid. It is nevertheless accepted that the term denotes an activity relating to the satisfaction of a need of general interest, undertaken by the Public Administration under a special legal regime. Two elements are fundamental: the activity’s character as being of general interest and the fact that it is undertaken or provided by a Public Administration. In this regard, it has been stated:

‘Public service is a form of administrative action in which a public entity undertakes to satisfy a need of general interest.’ J. RIVERO: Droit Administratif, Dalloz, 1984, p.466.

‘The objective idea of public service is combined with two complementary aspects that make it possible to configure what is known as a public service proper, namely: a) the assumption by the State of ownership of the respective activity (publicatio), and b) the features defining the characteristics of its legal regime (regularity, continuity, equality, compulsory nature, and public-authority prerogatives). Strictly speaking, every public service (whether proper or improper) consists of a compulsory and specific provision of an economic-social nature that satisfies a basic and direct need of the inhabitant (postal services, transportation, electricity, etc.)’ J.C, CASSAGNE: Administrative Intervention, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, pp. 39-40.

At the origin of public service, we find public action directed toward the public and intended to satisfy a need that—it is assumed—is collectively felt by society. That circumstance is what justifies the public assumption of such activity.

Public service falls under the purview of the administrative authority, which assumes responsibility for its provision and, therefore, for satisfying users’ needs. This remains so even when its management is subsequently delegated. The assumption of the activity, whether by statutory mandate or through the exercise of the general authority vested in municipalities, makes provision of the service compulsory. The public authority’s determination that an activity is public in nature—publicatio—vests ownership of the activity in the Administration, establishing its duty to provide it and, correspondingly, giving rise to the subjective right of any citizen who is a potential user of the activity to obtain that service. It should be recalled, for these purposes, that a public service does not operate in the self-interest of the Administration that owns it, nor in the private interest of users, but rather in connection with the satisfaction of the public interest.

The ‘publicatio’ of the activity produces certain consequences. One of the most important is that a third party, whether public or private, could not seek to operate that service without an enabling act from the Administration that owns the service:

‘The act declaring an activity or sector to be “public,” as a public service, is what Villar has called publicatio, an act of publicatio, and means that it becomes incorporated into the work of the State and excluded from the sphere of action of private parties without a prior concession. That concession will therefore be translative in nature, in the sense that it entails transferring to them certain powers or authority to act that they did not previously possess. Primary ownership of the activity or function constituting the public service belongs to the State, to the Administration, once its publicatio has taken place. This, naturally, may be carried out only by formal statute.’ Gaspar Ariño, Economy and Society, Marcial Pons, Madrid, 1993, p. 288.

Once a particular sector or activity has been declared a public service, private parties are not free to perform it. They must have an act authorizing them to do so, because ownership of the service belongs to the Administration.’ A characteristic feature of public service is the unity and diversity of its regime. Unity is provided by the overarching principles of public service (equality, continuity, and constant adaptation). Diversity arises from the new principles governing it (transparency, neutrality, specialization, the user’s right to participate in its management; quality, promptness, cost-based pricing, accountability, etc.), the various categories into which services may be classified, and the different means of management recognized today.’ However, there are other administrative activities whose purpose is not to satisfy an urgent social need, but which result from the exercise of public powers intended to serve the public interest.

From this standpoint, not every activity carried out by the Public Administration is in itself a public service, but only an activity that meets the requirements thereof, as explained supra. Accordingly, administrative activity is not limited to public service, as the Realist School once claimed when, from a reductionist perspective, it equated administrative activity with public-service activity. Indeed, as is well known, legal scholarship today uncontroversially recognizes that the Public Administration performs three traditional functions: policing, public service, and promotion. ‘As a broader formulation, the celebrated tripartite classification was proposed in Spain by JORDANA DE POZAS, referring to policing, promotion, and public service as administrative actions of protection, encouragement, and provision, respectively.’ (See the Basic Legal Encyclopedia, Editorial Civitas, Madrid-Spain, volume I, page 171).

As regards the policing function, administrative activity consists of all acts necessary for the maintenance and protection of the State and of public safety, public health, and public order (see FRAGA, Gabino, Administrative Law. Editorial Porrúa S.A., Avenida República Argentina, 15, Mexico, twenty-eighth edition, 1989, page 15). The second encompasses all activities carried out through indirect means, particularly through the use of fiscal, monetary, credit, and exchange-rate policy, in order to induce private parties to undertake an economic activity regarded as strategic within an adopted development model, for example: policies favoring local industry under the import-substitution model; or policies favoring the export sector under the outward-oriented, free-trade development model. The third consists of the authority recognized by the legal system as belonging to the State to decree and provide those services regarded as essential for the population at a particular historical moment.

Notwithstanding the clarity and simplicity of the foregoing classification, it is well known that today, due to the expansive activity of the Administration, other new concepts and techniques of administrative activity have had to be developed. ‘Taking “economic management” as a premise, VILLAR PALASÍ and subsequently ARIÑO refer to an “action of provision”; an “action of producing goods and services”; and an “action of planning and programming,” while defining the plan as a systematic effort to shape society that in some way integrates the foregoing modalities. ‘(Basic Legal Encyclopedia, op. cit., page 171. Accordingly, the concept of administrative activity is the genus, and the concept of public service is the species.

In the case of technical vehicle inspection, rather than facing an urgent need of the community, we are dealing with a typically administrative activity that the State has assumed for reasons of expediency and safety; that is, it falls within the Public Administration’s policing activity. Indeed, unlike public services, this State activity, though important, is not indispensable, to the extent that the State could devise other administrative techniques to guarantee the inhabitants of the Republic safety on our public roads. In other words, technical vehicle inspection is a typical administrative policing technique whose fundamental purpose is safety on public roads and which does not possess the basic characteristics of public services, because the State may use other administrative techniques to safeguard the public interest. Since it is, in itself, an activity that neither entails nor requires the exercise of sovereign powers or any other powers, given its technical nature, the legal system authorizes the State, through concession and other mechanisms, to transfer its performance, NEVER ITS OWNERSHIP, to private parties, who assist it in carrying out a typically administrative activity (decentralization through collaboration).

For the foregoing reasons, it is inappropriate to regard technical vehicle inspection as a public service, in addition to the consequence of declaring it as such (publicatio), which, as stated supra, entails nationalizing the activity; that is, the State would become the owner of that service and, consequently, only private parties holding an enabling title for that purpose could provide it. The difference between the hypothetical future situation and the current one is that, at present, although we are dealing with an administrative activity that falls within the policing power, there is no legal impediment to a private party performing that activity, provided, of course, that its result does not have the legal effects granted to those of the RITEVE company. Put differently, under the legal system there is no legal obstacle to any private party conducting a technical inspection of another private party’s vehicle, although the result of the technical test would have no legal effect for purposes of the statutory and regulatory provisions governing the circulation of vehicles on public roads.”

Por tanto

By majority vote, the action is granted. Consequently, the terms «authorization», «authorizations», «authorized» and «authorized» contained in Articles 25, 26, 27 and 28 of the Traffic on Public Roads and Road Safety Act, law number 9078, are annulled as unconstitutional and shall instead read «award», «awards», «awarded» and «awarded», respectively. This judgment has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled provision, without prejudice to rights acquired in good faith and legal relationships or situations that may have become final through prescription, expiration, or by virtue of a judgment having the authority of substantive res judicata. In accordance with Article 91 of the Constitutional Jurisdiction Act, and in view of the Chamber’s authority to calibrate and define the scope of the effects of its judgments of unconstitutionality, the Road Safety Council is ordered to adopt such lawful measures as may be appropriate to guarantee the continuity of the public service of technical vehicle review or inspection.

Justice Castillo Víquez files a separate note. Justice Garro Vargas dissents and would deny the action on admissibility grounds. Notice of this judgment shall be served on the President of the Legislative Assembly, the Minister of Public Works and Transportation, and the Executive Director of the Road Safety Council, for action within their respective authority. It shall be published in full in the Judicial Bulletin, and a summary shall be published in the Official Gazette La Gaceta.

Fernando Castillo V.

Chief Justice Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya García Anamari Garro V.

Ingrid Hess H. Ana Cristina Fernández A.

Res. n.°2024-030616 DISSENTING OPINION OF JUSTICE GARRO VARGAS With due respect for the majority’s view, I depart from the decision, dissent, and would deny the constitutional challenge on admissibility grounds.

Although it is true that in the case at bar (sub lite) the petitioner could have asserted the defense of diffuse interests (intereses difusos) on the basis of protecting the Public Treasury, the fact remains that its argument was that, in this specific case, its standing (legitimación) derived from the protection of the right to health and to a healthy and ecologically balanced environment. This follows from the application instituting the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad):

“In this case, we directly bring a constitutional challenge because we are defending diffuse interests. The challenged provisions violate Articles 21 and 50 of the Political Constitution, the fundamental right to health, and the right—intrinsic to every human being—to a healthy and ecologically balanced environment. The injury is suffered by the entire community, and therefore the entitlement belongs to all persons, that is, to an identified plurality of subjects.

As the Constitutional Chamber has repeatedly stated, Article 50 of the Political Constitution establishes the enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment as a fundamental right of every person. Constitutional case law has developed, on the one hand, an open concept of the environment (see Voto 2010-18855 in this regard) and, on the other, has established that its protection and defense are incumbent upon each and every person because it is a collective good (…)

My client has proper standing to bring this action directly, without the need for an underlying proceeding (asunto previo), because a diffuse interest exists, since the purpose of this action is to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as the right to health, both of profound social importance.

[Nombre 002] was established in 2007 and, pursuant to its bylaws, its purpose is the implementation, promotion, and updating of the protection and defense of nature and the environment (see the attached certification of legal representation and Articles one through five of its bylaws).” (Emphasis not in the original).

Thus, it can be seen that throughout the application, the petitioner association refers to the alleged infringement of the fundamental rights to health and to a healthy environment, but not to the protection of the Public Treasury. This omission is serious because the substantive argument concerns the alleged violation of the principles of public procurement (contratación administrativa), based on the premise that this is a public service whose delegation must be carried out through public bidding (licitación pública). Thus, the petitioners’ line of argument is as follows:

a. The technical inspection service is a service that safeguards fundamental rights, such as the rights to a healthy and ecologically balanced environment, life, health, and physical integrity.

b. It has been determined that, by its nature, it is a State function, regarded as a public service and an exercise of police power (poder de policía).

c. The technical inspection service is not an activity of a private nature.

d. The delegation of the public service must be carried out through a bidding process, as established by Article 182 of the Political Constitution. Any public service may be undertaken by third parties only by means of a concession (concesión).

(…)

g. The system of authorizations without public bidding directly violates, by omission, the principle requiring such a competitive process for public services, as provided by Article 182 of the Political Constitution.” Although the petitioners allege in their application that the authorization system could purportedly lead to the evasion of environmental controls, the core of their argument revolves around the mechanism itself for selecting the provider or providers of the vehicle technical inspection service. Accordingly, I consider that the logical connection that must exist between standing and the substantive grounds asserted to challenge the provisions under review has been severed. In this regard, I believe that the core of the dispute does not lie in protecting the environment, because vehicle technical inspections remain mandatory and the operation of such inspections has not been modified—and therefore neither has the control of motor-vehicle emissions—but rather in the mechanism for selecting and appointing the service operator, the analysis of which is confined to the alleged violation of Article 182 of the Political Constitution and not Article 50 thereof.

In my view, the majority of the Chamber takes note of this lack of connection between the standing invoked and the substantive grievances and, on its own motion (de oficio), adds an additional ground for standing based on diffuse interests concerning the protection of public funds and the Public Treasury.

However, from my perspective, given the characteristics of constitutional challenges, it is not for this Chamber to cure deficiencies in the petitioner’s arguments or add grounds different from those raised in the initiating pleading (libelo de interposición). This is the position I have maintained in the past and which should be reiterated on this occasion. In this regard, in my dissenting opinion (voto salvado) in judgment n.°2021-01158, I stated as follows:

“I have deemed it necessary to dissent and to dismiss this constitutional challenge, but on grounds of standing.

First, it is necessary to underscore what this Court has said regarding the nature of, and the formalities that must be strictly observed in, constitutional challenges. In this regard, the Chamber has emphasized that the legislature designed this constitutional-review proceeding as a formal one. Thus, for purposes of admissibility, a series of requirements established for that purpose in the Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC) must be satisfied. In addition to demonstrating compliance with the conditions of admissibility and standing (powers of attorney and certifications), the Law requires compliance with certain important formalities, such as expressly identifying the challenged provisions, providing proper grounds, and specifically citing the constitutional provisions and principles alleged to have been infringed (Article 78), as well as providing a verbatim certification of the pleading in which the constitutional objection was preserved in the underlying proceeding (Article 79). If one or more of these requirements are not met, the Presidency of the Chamber may request that the aforementioned formalities be cured and, if the order is not complied with, the President must deny the processing of the constitutional challenge (Article 80).

In dissent, I have stated that both the interpretation of Articles 78 and 79 and that of Article 80 itself of the Law governing this jurisdiction must be broad, for the benefit of those who come before this Chamber, so that access to constitutional justice is not unnecessarily restricted. Nevertheless, compliance with the applicable requirements for initiating constitutional review of provisions must be verified. (…)

Accordingly, it does not appear valid to use ‘the guise’ of a diffuse consumer interest as a basis for finding a constitutional challenge admissible when the aim is to safeguard other types of rights or interests that actually encompass a broader economic community (vehicle importers), particularly when it is contradictory to seek protection of both interests in the same amparo proceeding (recurso de amparo), which in turn serves as the basis for this constitutional challenge.

Finally, I must point out that if the petitioner based its standing on an amparo proceeding, this Court may not unilaterally recognize additional standing by finding as follows:

‘In this regard, the Chamber considers that, in addition to the amparo proceeding admitted as the underlying proceeding supporting this constitutional challenge, the petitioner also has sufficient standing to challenge the constitutionality of the contested provision under the terms of Article 75, paragraph 2º, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because the case concerns the defense of an interest affecting the national community as a whole, namely the economic interests of consumers.’ In this regard, as noted supra, a constitutional challenge is a formal proceeding and, if it contains any deficiency, that deficiency may not be disregarded by this Chamber and must be cured by the petitioner itself. It is therefore impermissible for this Court, on its own motion, to supply or cure deficiencies in the proceeding invoked as the underlying matter, because doing so in this case would, in turn, entail intervening in aspects concerning the admissibility of the action that the petitioner was required to satisfy.

Based on the foregoing, I consider it improper for this Court, on its own motion, to add grounds justifying the admission of this constitutional challenge: first, because the party did not argue them and, furthermore, because the respondent authorities were not afforded a hearing concerning that new argument, which was added unilaterally by the Chamber.

Consequently, because I consider the amparo proceeding inadmissible, I also consider this constitutional challenge inadmissible. I therefore dismiss it, but on these grounds concerning standing and the admissibility of the proceeding.” (Emphasis not in the original).

On other occasions, the majority of this Chamber itself has stated as follows (see judgment n.°2020-024182):

“Furthermore, the petitioner stated in the application that, should the Chamber consider diffuse interests applicable, the action should be admitted on that basis; however, the petitioner provided no further grounds or justification. Such a request is entirely improper and unacceptable, given that it is not for this Court, on its own motion, to justify the petitioners’ standing or remedy the omission of the justification that must be provided. In light of the foregoing, this Court considers that this constitutional challenge must be summarily rejected (rechazar de plano).” (Emphasis not in the original).

Accordingly, consistent with my prior voting position, I consider that this constitutional challenge should be dismissed, but on grounds of admissibility.

Anamari Garro V.

1

Res. N.°2024030616 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas y diez minutos del dieciséis de octubre de dos mil veinticuatro.- Acción de inconstitucionalidad promovida por [Nombre 001], portador de la cédula de identidad número [Valor 001], en su condición de Presidente con facultades de representante judicial de la [Nombre 002], cédula de persona jurídica número [Valor 002], contra el artículo 25 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, número 9078, de 4 de octubre de 2012, y, por conexidad, contra los artículos 26, 27 y 28 de la misma ley.

Resultando

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 25 de octubre de 2021, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 25 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, número 9078, de 4 de octubre de 2012, y, por conexidad, contra los artículos 26, 27 y 28 de la misma ley. Aduce acudir en defensa de intereses difusos, ya que las normas cuestionadas, en su criterio, violentan los artículos 21 y 50 de la Constitución Política, y presenta la acción en defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, cuya protección corresponde a todas las personas. Agrega que la asociación que representa, tiene como objetivo la implementación, promoción y actualización de la protección y defensa de la naturaleza y el ambiente, derecho que estima se ve comprometido con la norma impugnada, toda vez que prevé un procedimiento de autorización para brindar el servicio de inspección técnica vehicular, de demostrada ineficiencia, mientras que la figura de la concesión mediante licitación controla los efectos lesivos que la circulación vehicular causa en el ambiente.Señala que para conectar el crecimiento urbano y la movilidad con el desarrollo sostenible, es necesario poner en práctica herramientas que permitan tener un parque vehicular que respete la normativa, por lo que se debe fortalecer las acciones existentes para el control de las emisiones contaminantes, y no debilitarlas, pues los automotores son la primera fuente de contaminación, al producir cerca del 56% de las emisiones contaminantes, con una tasa de crecimiento de 7.4% anual, según indica el Informe de Calidad del Airea Área Metropolitana de Costa Rica 2013-2015. Menciona que la revisión técnica vehicular es un instrumento importante para la reducción de monóxido de carbono y emisiones de partículas que dañan el ambiente y la salud, porque el someter a los vehículos a un sistema de mantenimiento anual, se permite el mejor funcionamiento de la unidad. Refiere que el artículo impugnado, prevé un sistema de autorizaciones para prestar la inspección técnica vehicular, como el que se aplicaba en el país antes del proceso de contratación o concesión administrativa, y que era un sistema corrupto e ineficaz, por lo que estima que existe una duda razonable de perder lo que se ha avanzado.Agrega que el artículo 25 de la Ley 9078 desnaturaliza la condición de servicio público de la revisión técnica vehicular, y no garantiza que las personas autorizadas sean las idóneas, ni que vayan a respetar las normas técnico-científicas, lo que impacta de manera negativa en el ambiente y en la salud. Enfatiza los precedentes jurisprudenciales de la Sala sobre la protección al ambiente, en el sentido que el Estado debe asumir la responsabilidad de lograr las condiciones sociales propicias para que las personas puedan disfrutar de salud y bienestar físico. Reitera que se cuestiona el artículo 25 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad vial, en el sentido que señala que corresponde al MOPT «otorgar las autorizaciones a los centros que realizarán la IVE, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 27 de esta ley», y, por conexidad, los artículos 26, 27 y 28 de la misma ley, en la medida que refieren a las palabras «autorizada», «autorización», «autorizadas» y «solicitante», pues estima que debió utilizarse los vocablos «contratista», «contratación», «concesionario» o «concesión».Menciona que, anteriormente, los artículos 19.7 y 20.1 de la ley, sí se referían a las «contrataciones públicas para seleccionar» al prestatario, y que los centros de servicio de revisión técnica se adjudicaban mediante concurso público, de conformidad con la Ley de Contratación Administrativa, pero el cambio introducido carece de explicación en la exposición de motivos o en el dictamen de la comisión, pese a que ese cambio contó con la oposición de la Asociación que presenta esta acción, de la Defensoría de los Habitantes, y de la UCCAEP. Estima que un sistema con múltiples operadores disminuye las posibilidades de supervisión del Estado, frente a un proceso de licitación, y que la Defensoría señaló que por la naturaleza de servicio público de la revisión técnica vehicular -sentencia 2005-5895-, no era conveniente abordarlo mediante autorizaciones, sino por concurso público, ya que el anterior sistema basado en autorizaciones, los controles no se ejecutaron y se generó gran corrupción.Explica que la titularidad de la inspección vehicular es del Estado, pues así lo definen los artículos 3, 25 y 28 de la misma ley, que atribuye la ejecución de la revisión al MOPT, y le otorga competencia para delegar la prestación del servicio y su fiscalización. Señala que el objeto de dicha inspección reflejan un interés o fin público, y tutela lo relativo a la seguridad vial, la salud y un ambiente sano, por lo que se trata de un fin público, y no hay duda que se trata de un servicio público que puede prestar en forma directa el Estado, o bien, delegarlo en un tercero, delegación que estima debe realizarse a través de la licitación pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 182 de la Constitución Política, y no a través de autorizaciones, porque no es una actividad de naturaleza privada. Explica que una autorización supone la preexistencia de un derecho a favor del autorizado, y la autorización lo que hace es permitirle ejercer ese derecho; por el contrario, en el caso de la inspección vehicular, el tercero no tiene un derecho a realizarla, sino que se trata de un poder-deber del MOPT.Refiere que la autorización es una forma o técnica jurídica administrativa de limitación de derechos, que presupone la existencia de una actividad privada que sólo puede ser ejercida si lo consiente la administración, previa verificación de requisitos de interés público, pero donde la persona autorizada, por tratarse de un derecho que tiene previamente, no está sujeta a un plazo de ejercicio, por lo que una autorización implica una transferencia indefinida, vaciando así la titularidad pública. Enfatiza que un sistema de autorizaciones desnaturaliza la condición de servicio público y contraría el artículo 182 de la Constitución Política, porque debe entender que dicho artículo incluye también los servicios públicos, los cuales, según jurisprudencia de la Sala, sólo puede asumirlo un particular por vía de la concesión o contratación pública. Así, afirma que el sistema de autorizaciones es contrario al artículo 182 de la Constitución, porque si la inspección vehicular es un servicio público, el Estado solamente puede delegarlo a través de un procedimiento de contratación pública.Asimismo, señala que la inspección vehicular se encuentra relacionada con la protección al ambiente y con la tutela del derecho a la salud, pues a través de la inspección vehicular se tutela la integridad física, la salud, la vida y un ambiente sano, esto último mediante el control adecuado y eficaz de las emisiones contaminantes de los vehículos, tal como lo refiere el artículo 24 de la Ley 9078, y también ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Sala, ya que existen estudios que indican que la actividad vehicular es la fuente principal de contaminación del aire en el país. Así, el Estado tiene la obligación de proteger el ambiente, y en ello, la inspección vehicular es una evaluación preventiva. Reitera que el sistema de autorizaciones implementado en el pasado propició la corrupción y la evasión de controles ambientales, por lo que volver al mismo es violentar el artículo 50 de la Constitución Política, y sería una afectación al principio de no regresión.Agrega que los principios rectores de los servicios públicos no se pueden cumplir con un sistema de autorizaciones, porque no garantiza que existan interesados calificados para prestar el servicio en todo el país; al mismo tiempo que, al estar sujeto a la oferta y la demanda, se fomentaría la caída de la calidad y un trato desigual, y sería dudoso que el Estado fiscalice la correcta prestación del servicio en todo el país, y todo ello no se garantiza con requisitos agravados para brindar la autorización o mantenerla. Puntualiza que el sistema de autorizaciones constituye una violación al derecho a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pues supone el abandono de los principios del servicio público. Afirma que el servicio de revisión técnica en un modelo de conexión ha brindado resultados y beneficios por casi veinte años, los cuales se verían afectados si el control se vuelve permisivo y endeble.Solicita declarar la inconstitucionalidad del artículo 25 de la Ley 9078, y, por conexidad, lo conducente de los artículos 26, 27 y 28 de la misma ley, en cuanto prevén un sistema de autorizaciones sin licitación pública previa para prestar el servicio público de inspección vehicular, y que se orden exigir licitación pública para su contratación o concesión.
2. 2Por resolución de las catorce horas cincuenta y un minutos de 29 de octubre de 2021, se da curso a la presente acción de inconstitucionalidad, y se otorga audiencia a la Presidencia de la Asamblea Legislativa, al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y a la Procuraduría General de la República.
3. 3Los edictos a los que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, fueron publicados en las ediciones números 216, 217 y 218 del Boletín Judicial, de los días 9 10 y 11 de noviembre de 2021, respectivamente.
4. 4Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 4 de noviembre de 2021, se apersona Silvia Hernández Sánchez, en su condición de Presidenta de la Asamblea Legislativa, quien señala que aducir la afectación del artículo 182 de la Constitución Política busca producir un fraude de ley, por cuanto pretende alegar la necesidad de concurso público respecto del sistema de autorizaciones, que es absolutamente abierto y no requiere procedimientos licitatorios. Agrega que dicha norma constitucional exige procedimientos abiertos que aplica para contratos o concesiones, que, una vez otorgadas, cierran el mercado a los demás participantes. Afirma que el sistema de autorizaciones produce un sistema abierto, para que cualquier interesado que cumpla los requisitos, pueda no sólo participar sino también obtener la autorización, que pasa a ser un poder reglado que no puede ser negado a quien cumpla dichos requisitos.Indica que se pretende mantener un sistema cerrado de concesiones, y que el artículo 182 de la Constitución no estableció un principio concursal para el sistema de autorizaciones; a su criterio, el sistema de autorizaciones es más abierto y garantizar mejor la participación pública de los interesados que el sistema de concesiones. Menciona que elegir entre un sistema de autorizaciones o uno de concesiones es constitucionalmente irrelevante y que depende de la discrecionalidad del legislador, quien puede optar por uno u otro sistema, ya que ningún principio constitucional expreso le exige utilizar solamente un sistema en particular. Enfatiza que la necesidad de revisión de los elementos técnicos, mecánicos y de seguridad de un vehículo, para que la efectúe directamente el propio MOPT, la delegue mediante concesión, o establezca un sistema de talleres autorizados mediante un catálogo de requisitos en la ley, no tiene relevancia constitucional porque la Constitución no se pronuncia sobre esta situación específica.Agrega que en la actualidad coexisten sistemas de concesiones y de autorizaciones, como los de servicio público de taxis y buses, o las turismo y transporte escolar, respectivamente. Aduce que las referencias al derecho a la salud y al ambiente son construcciones subjetivas infundadas, irrelevantes a nivel constitucional. Señala que el sistema de inspección vehicular puede revisarse y variarse por las vías judiciales comunes, pero que escapa del control de constitucionalidad.
5. 5Por escrito agregado al expediente el 22 de noviembre de 2021, se apersona Julio Jurado Fernández, en su condición de Procurador General Adjunta de la República, y manifiesta que la acción deviene admisible por la defensa de los intereses difusos, y que una de las finalidades de la asociación accionantes es la protección y defensa de la naturaleza y el medio ambiente, así como la protección de la hacienda pública, dentro de lo cual se encuentra la contratación administrativa; estima, entonces, que el ejercicio por parte del CONAVI sobre el otorgamiento de autorizaciones para la prestación de un servicio púbico cuya titularidad le pertenece al Estado, se encuentra comprendido bajo el marco de la hacienda pública, y por tanto, la acción sería admisible por la defensa de intereses difusos. En cuanto al fondo, refiere que del artículo 182 de la Constitución Política fluyen una serie de principio en materia de contratación administrativa, no sólo en materia de adquisición de bienes y servicios o ejecución de obras públicas, sino, además en la prestación de servicios por parte de sujetos privados, tratándose de concesiones de servicios públicos.Refiere que la Sala ya ha explicado la ampliación de las previsiones del artículo 182 de la Constitución, en el sentido que lo allí contemplado no es una enunciación taxativa, y que la licitación se convierte en una garantía para el interés público -sentencias 2003-6321 y 2001-2505-. Incluso, señala que ya existe un precedente expreso sobre el caso de la prestación del servicio de revisión técnica vehicular, en el sentido de que para que un particular pueda brindar ese servicio, debe realizarse un contrato por la vía de la licitación pública, como una exigencia derivada directamente del mandado constitucional del artículo 182. Así, exponer que en la sentencia 2005-5895 se analizó la naturaleza de servicio público de la revisión técnica vehicular, cuya titularidad le pertenece al Estado a través del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y bajo ese esquema se hizo en su momento la adjudicación a una empresa privada determinada.Agrega que con la reforma de 2012, se varió el esquema hacia un sistema de autorizaciones a particulares, sin ningún tipo de concurso público, sino con el simple cumplimiento de una serie de requisitos enumerados en el artículo 27 de la ley. Bajo ese criterio, concluye que la norma se apartó del imperativo constitucional previsto en el artículo 182 de la Constitución, que obliga a observar los cánones de un concurso público abierto para escoger la oferta más adecuada para el óptimo cumplimiento del fin público perseguido, proceso dentro del cual cobra suma importante los principios de publicidad, igualdad, libre concurrencia, transparencia, eficiencia, equilibrio de intereses, seguridad jurídica, formalismo de los procedimientos licitatorios, buena fe, mutabilidad del contrato, intangibilidad patrimonial y control de procedimientos, todos los cuales están ausentes en un modelo de simples autorizaciones.Agrega que los actos de autorización, responden a un régimen de habilitación para la realización de actividades privadas cuyos titulares son los propios administrados que acuden a solicitar dicha autorización, y es por eso que el art. 330 de la Ley General de la Administración Pública prevé que se les pueda aplicar el silencio positivo, e impide la revocación de ese tipo de actos reglados. Así las cosas, indica, ese tipo de autorización riñe con la naturaleza y principios que deben ser aplicados en la concesión de un servicio público, como la inspección vehicular. Además, bajo el esquema de autorización, no quedan regulados con amplitud todos los aspectos técnicos y legales implicados en la prestación de este servicio público, incluyendo algo tan relevante como es el plazo por el que se extenderían las autorizaciones. Afirma que, además de garantizar los aspectos de seguridad vial, el servicio de inspección vehicular tiene una innegable finalidad de protección del ambiente, la salud y la vida, en la medida del control de las emisiones contaminantes que generan los vehículos, por lo que cobran relevancia los principios de no regresión y de objetivación de la tutela ambiental, y que la norma cuestionada, que vuelve al sistema de autorizaciones, no estuvo acompañada de una justificación técnica, pero más importante aún, es que la exigencia de someter los vehículos automotores a una inspección técnica que garantice el control adecuado de las emisiones de gases contaminantes, es un control que la normativa impugnada no suprimió; es decir, el mecanismo de fiscalización dirigido a la protección ambiental, se mantiene en el esquema propuesto, pero a cargo de talleres que pudieran ser autorizados para la prestación del servicio.En principio, señala la Procuraduría, podría sostenerse que no se produce una regresión, porque la fiscalización y el control de las emisiones no se suprimen. Pero sí varía el mecanismo para delegar la prestación del servicio público que le corresponde al Estado, en lo cual sí hay una regresión inadmisible, dada la apreciación y calificación sentada de forma expresa por la jurisprudencia constitucional, como se dispone en la sentencia 2005-5895. Enfatiza que ya la propia jurisprudencia constitucional afirmó que el modelo anterior -de autorizaciones- fue un fracaso y facilitó la evasión de los controles de la revisión técnica, controles que van dirigidos a la protección de la salud, la vida y el derecho al ambiente, por lo que es válida la argumentación que al respecto brinda la acción de inconstitucionalidad. Señala que las disposiciones de los artículos 25 al 28 de la actual Ley de Tránsito, estarían configurando una lesión a los principios de progresividad y no regresión, en la medida que retoman un sistema inoperante que ya había sido eliminado y mejorado a través de la concesión a una empresa calificada que presta el servicio en todo el país, lo cual apareja un retroceso en materia de garantías ambientales tuteladas directamente por el régimen constitucional.Concluye que la norma cuestionada violenta los artículos 182 y 50 de la Constitución Política, en la medida que establece un sistema de autorizaciones para prestar el servicio de revisión técnica vehicular, volviendo a un modelo anterior que evade la realización de un concurso público para concesionar a terceros la prestación de este servicio público, y que, además, apareja una desmejora y regresión en la protección del ambiente y la salud. Aclara que este servicio no debe dejar de prestarse, porque resulta de vital importancia para el cumplimiento de los fines públicos involucrados, por lo que estima que se mantiene la obligatoriedad de cumplir con la inspección vehicular, que conserva el MOPT a través de COSEVI, existiendo la posibilidad para la administración de concesionar la prestación del servicio mediante un proceso concursal, al amparo de la Ley de Contratación Administrativa, o bien, a través de la Ley General de Contratación Pública. Así, los demás artículos cuestionados se ven igualmente afectados por los motivos de inconstitucionalidad analizados. Por lo anterior, recomienda acoger la acción interpuesta.
6. 6Por escrito agregado al expediente el 24 de noviembre de 2024, Óscar Echeverría Heigold, en su condición de Presidente de la Asociación de Importadores de Vehículos y Maquinaria -AIVEMA-, presenta coadyuvancia activa.
7. 7Mediante escrito agregado al expediente el 25 de noviembre de 2021, se apersona Rodolfo Méndez Mata, en su condición de Ministro de Obras Públicas y Transportes, quien señala que el Consejo de Seguridad Vial, órgano encargado de otorgar las autorizaciones, de conformidad con el artículo 25 de la Ley 9078, se encuentra en la obligación de apegarse a lo dispuesto en la ley, bajo la premisa de que sin importar cuál de las figuras que se utilice -licitación o autorización- el proceso debe darse apegado a la ley, garantizando el cumplimiento de todos los requisitos que establece la misma y aquellos que disponga COSEVI. Señala que tanto la autorización como la licitación se encuentran habilitadas en el ordenamiento costarricense, y la aplicación de uno u otro no exime a la administración de apegarse al principio de legalidad y garantizar la prestación del servicio público, y que no existe documento técnico que respalde el dicho del accionante, ni demuestre que resulta más conveniente un proceso de contratación administrativa y no el sistema de autorizaciones, ni que este último haya ido en detrimento del ambiente sano y ecológicamente equilibrado.Refiere que hay criterios de la Procuraduría que señalan que la revisión técnica vehicular no es un servicio público, y que el proyecto de ley fue en su momento sometido a consulta legislativa ante la Sala Constitucional, sin que se encontrase vicios por la utilización de la figura de la autorización. Agrega que aunque se estuviese frente a un servicio público, la autorización no supone una escogencia discrecional, porque tal escogencia debe hacerse previo cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley y garantizar el cumplimiento del servicio público, por lo que tampoco se aprecia cómo se podría afectar el derecho a la salud o la protección al ambiente. Señala que para vulnerar el principio de no regresión, el cambio debe tener como finalidad eliminar o disminuir el nivel de protección ya alcanzado, pero ello no se demuestra en la acción, la cual se basa en situaciones de hace veinte años para asegurar el mecanismo de autorizaciones no funcionará y eso iría en detrimento del ambiente.Refiere que indistintamente de la metodología que la ley disponga, es una prerrogativa de imperio de ley que conserva el MOPT a través del COSEVI, y los principios no se ven debilitados por la modalidad en que se preste, en virtud de que la administración establece los requisitos que requiere la prestación de la inspección técnica vehicular, y tales principios no dependen de quién la realice, por la administración tiene la obligación de garantizar el objetivo y fin público, sin importar la modalidad de elección regulada por el ordenamiento. Solicita declarar sin lugar la acción.
8. 8Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 1° de diciembre de 2021, José Álvaro Jenkins Rodríguez, en su condición de Presidencia de la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado, presenta coadyuvancia activa.
9. 9Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 1° de diciembre de 2021, María del Rosario Alfaro González, en su condición de representante de AMBIOCONSULTORES Sociedad Anónima, presenta coadyuvancia activa.
10. 10Mediante escrito agregado al expediente el 1° de diciembre de 2021, Daniel Quesada Mora, en su condición de representante legal de la Unión de Asociaciones de Desarrollo de Alajuelita, presenta coadyuvancia activa.
11. 11Por resolución de veinte horas cuarenta y cuatro minutos de 7 de diciembre de 2021, se solicita a Óscar Echeverría Heigold, Daniel Quesada Mora y María del Rosario Alfaro González, aportar personerías jurídicas de las asociaciones que representan, y, en el caso del señor Quesada Mora, cumplir requisitos de forma en el escrito por el cual presenta la coadyuvancia.
12. 12Mediante escrito agregado al expediente el 9 de diciembre de 2021, el señor Óscar Echeverría Heigold cumple la prevención realizada.
13. 13Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 13 de diciembre de 2021, la señora Alfaro González cumple la prevención realizada.
14. 14Mediante constancia de la Secretaría de esta Sala, de 17 de diciembre de 2021, se acredita que del 7 al 15 de diciembre de 2021, el Presidente de la Unión Cantonal de Asociaciones de Alajuelita, no presentó documentación para cumplir con la prevención realizada mediante resolución de esta Sala, de las veinte horas cuarenta y cuatro minutos de 7 de diciembre de 2021.
15. 15Por resolución de esta Sala, de las ocho horas veintiún minutos de 3 de enero de 2022, se admiten las solicitudes de coadyuvancia activa presentada por los señores Óscar Echeverría Heigold, en su condición de Presidente de la Asociación de Importadores de Vehículos y Maquinaria; José Álvaro Jenkins Rodríguez, en su condición de Presidente de la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado; y María del Rosario Alfaro González, en su condición de representante de AMBIOCONSULTORES Sociedad Anónima. Asimismo, por incumplimiento de la prevención realizada, se rechaza la coadyuvancia activa presentada por Daniel Quesada Mora, en su condición de Presidente de la Unión Cantonal de Asociaciones de Alajuelita.
16. 16Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 14 de marzo de 2024, el accionante solicita la resolución de esta acción.
17. 17Por escrito agregado al expediente de esta acción el 7 de octubre de 2024, la Gerencia del Departamento Legal de RITEVE solicita la resolución de este proceso.
18. 18Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el artículo 9 de la misma ley, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
19. 19En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Araya García; y,

Considerando

I.Sobre los presupuestos formales de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad. La acción de inconstitucionalidad es un proceso con requisitos técnicos específicos, que deben ser cumplidos a efecto de que la Sala logre, de forma válida, conocer el fondo de la impugnación. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, estipula los presupuestos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad; entre estos se exige la existencia de un asunto base o previo pendiente de resolver, sea en vía judicial, o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera infringido. Por su parte, en el párrafo segundo y tercero de la misma norma, se regula de forma excepcional los presupuestos en los cuales no se requiere el asunto previo, es decir, cuando por la naturaleza del asunto no exista una lesión individual y directa, o bien, se trate de la tutela de intereses difusos o colectivos, o cuando la interpone de manera directa el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes.

Sobre la exigencia de un asunto pendiente de resolver, la Sala, mediante sentencia número 1995-4190, señaló que la acción es «un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es que la legislación permite el acceso directo a esta vía -presupuestos de los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-».

Por tal razón, la exigencia de un asunto previo pendiente de resolver no configura un mero requisito de forma, pues no basta con la existencia de un asunto base, ni con la invocación de la inconstitucionalidad, pues resulta indispensable que la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera vulnerado, lo que significa, que las normas recurridas deben ser aplicables en el asunto base –ver, en similar sentido, sentencias números 1990-1668, 1993-408, 1994-798, 1994-3615, 1995-409, 1995-851,1995-4190 y 1996-791-. Por otra parte, es oportuno indicar que existen otros recaudos técnicos que deben cumplirse, como por ejemplo, la determinación explícita de las normas impugnadas debidamente motivadas, con referencia específica de los mandatos y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación mediante patrocinio letrado del escrito de interposición de la acción, la acreditación de las condiciones de legitimación -poderes y certificaciones-, así como la certificación literal del libelo de impugnación, los cuales, en caso de no ser aportadas por los accionantes, pueden ser prevenidos por la Presidencia de la Sala para su cumplimiento.

II.Sobre la legitimación del accionante, en relación con la defensa de intereses difusos. El accionante señala que su legitimación proviene de la defensa de los intereses difusos respecto de la protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y, con él, el derecho a la salud, en la medida que, aduce, que al legislador optar por un sistema de autorizaciones para llevar adelante la inspección técnica vehicular, en lugar de un sistema de contratación pública como se encontraba implementado, lesiona tales derechos, pues diluye el control sobre la emisión de gases por parte de los vehículos automotores, contribuyendo con ello al aumento de índices negativos de polución en el aire, y, consecuentemente, afectando la salud de las personas.

Al respecto, cabe indicar que, como ya se mencionó, los supuestos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional constituyen excepciones a la regla contenida en el párrafo primero del mismo artículo, que deben ser analizados cuidadosamente en cada caso concreto. El interés difuso ha sido entendido como aquel interés relacionado con un derecho o situación jurídica de naturaleza especial y particular, que puede ser compartido por otras personas, formando todos los interesados un grupo o categoría determinada. Así, la vulneración de ese derecho puede afectar a todos en general o a cada uno en particular, de ahí que cualquier miembro de la colectividad puede interponer la acción para proteger el derecho que se estima lesionado. Sobre el particular, la reiterada jurisprudencia de la Sala indica que:

"Se ha señalado que se trata un tipo especial de interés, cuya manifestación es menos concreta e individualizable que la del colectivo recién definido en el considerando anterior, pero que no puede llegar a ser tan amplio y genérico que se confunda con el reconocido a todos los miembros de la sociedad de velar por la legalidad constitucional, ya que éste último -como se ha dicho reiteradamente- está excluido del actual sistema de revisión constitucional. Se trata pues de un interés distribuido en cada uno de los administrados, mediato si se quiere, y diluido, pero no por ello menos constatable, para la defensa, en esta Sala, de ciertos derechos constitucionales de una singular relevancia para el adecuado y armónico desarrollo de la sociedad. Son las especiales características de éstos derechos por sí mismas y no la particular situación frente a ellos de los sujetos que puedan ostentarlos, la clave para la distinción y determinación de la presencia de los llamados intereses difusos tal y como se manifestado en distintas resoluciones como la 03705-93 de las quince horas del treinta de julio para el derecho al ambiente, la número 05753-93 de las catorce horas cuarenta y cinco del nueve de noviembre de ese mismo año para la defensa del patrimonio histórico y la número 00980-91 de las trece y treinta del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y uno para la materia electoral." –ver sentencia número 360-90- De esta definición es posible estimar que el interés difuso está conformado por un elemento eminentemente subjetivo, relativo a su pertenencia o titularidad del interés, y otro objetivo, relacionado con la incidencia del bien en la sociedad, que lo distingue de otras situaciones jurídicas.

En relación con el primero -el subjetivo-, es claro que la misma se encuentra difuminada en un grupo humano no individualizado, que coparticipa en el disfrute del bien jurídico objeto del interés, pero cuya conformación no resulta de un conjunto de sujetos identificable, abarcable y de contornos relativamente nítidos, como sí ocurre en el interés colectivo. Y desde la perspectiva objetiva, debe aclararse que no todo interés "difuminado" adquiere la categoría jurídica de "interés difuso", sino únicamente aquellos impregnados de una profunda relevancia social, cuya valoración resulta de las circunstancias de cada caso –ver, entre otras, sentencias números 2006-15960 y 2014-4904-. En este sentido, así como se ha dicho que ese interés no puede ser tan amplio y genérico que se confunda con el derecho a velar por la legalidad constitucional -lo que supondría la instauración tácita de una acción popular no contemplada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, tampoco puede ser tan concreto que permita el reclamo individual, pues en tal caso, la legitimación derivaría de ese reclamo –ver, entre otras, sentencias números 2008-13442, 2009-300 y 2009-9201-.

Así, ejemplos de tales intereses son el derecho a un ambiente sano y armonioso, la defensa del patrimonio histórico, la materia electoral, la defensa del derecho a la salud y la fiscalización de los fondos públicos.

En el caso bajo estudio, según lo indicado, el accionante fundamenta su legitimación en el interés difuso relacionado con la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y el concomitante derecho a la salud. Más allá de esa concreta fundamentación de legitimación, y aunque el accionante no lo señala de manera totalmente expresa como motivo de legitimación, pero, como se verá más adelante, sí fundamenta su acción en la defensa de la hacienda pública y el uso de fondos públicos según lo señalado en el artículo 182 de la Constitución Política, es importante advertir, como también lo hace la Procuraduría General de la República, que allí se encuentra un motivo de legitimación adicional con base en la defensa de intereses difusos que debe ser tomado en consideración a los efectos de esta acción, pues como bien se indicó en el párrafo anterior, la fiscalización sobre el uso de los fondos públicos y, particularmente, «el buen manejo de la hacienda pública» es también un supuesto de intereses difusos, con base en lo cual resulta válida la interposición de una acción de inconstitucionalidad -ver sentencia 2019-16784-, sobre todo si se valora que el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, define de manera expresa que lo relativo a la contratación administrativa, forma parte de la denominada «hacienda pública».

De tal forma, en el caso bajo estudio, donde el accionante refiere su legitimación respecto de la defensa de intereses difusos en materia de protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y el derecho a la salud, y, donde, de manera concomitante también se encuentra la defensa de la hacienda pública, lo que corresponde es admitir esta acción para su conocimiento por el fondo, de conformidad con los siguientes considerandos.

III.Sobre el objeto de esta acción de inconstitucionalidad. El accionante cuestiona de manera concreta el artículo 25 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, ley número 9078, en la medida que permite que el Consejo de Seguridad Vial -COSEVI- otorgue autorizaciones a los interesados en brindar el servicio de inspección técnica vehicular, y no establece un sistema de contratación o concesión pública. Asimismo, aduce la inconstitucionalidad por conexidad, de los artículos 26, 27 y 28 de la misma ley, únicamente en cuanto a se refieren al mismo sistema de autorizaciones. Las normas que se cuestiona indican:

“ARTÍCULO 25.- Autorización de los CIVE Corresponderá al MOPT, por medio del Cosevi, otorgar las autorizaciones a los centros que realizarán la IVE, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 27 de esta ley.

ARTÍCULO 26.- Restricciones de los CIVE, sus propietarios o representantes Las empresas autorizadas no podrán tener relación directa o indirecta con actividades tales como:

• a)Importación, distribución, comercialización o reparación de vehículos y de repuestos para vehículos.
• b)Transporte público, transporte de carga o similares.

Se entenderá que existe conflicto de interés, cuando los titulares del servicio o sus socios tengan participación, directa o indirecta (como socios, directivos, gerentes o administradores) en cualquiera de las actividades antes citadas.

Ningún funcionario del MOPT ni de sus órganos podrá ser propietario de un CIVE. Dicha prohibición se hace extensiva a su cónyuge y parientes por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado inclusive, todo sin perjuicio de lo establecido en la Ley N.º 8422, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, de 6 de octubre de 2004, y sus reformas.

ARTÍCULO 27.- Requisitos del CIVE Para la prestación de servicios, los CIVE deberán cumplir, como mínimo, los siguientes requisitos:

• a)Contar con un sistema de gestión de calidad que garantice el cumplimiento de estándares adecuados en la prestación del servicio y la competencia técnica de la empresa autorizada para tal efecto.
• b)Estar acreditado ante el Ente Costarricense de Acreditación (ECA) de acuerdo con la Ley N.º 8279, Sistema Nacional para la Calidad. Dicha acreditación deberá mantenerse durante la vigencia del convenio. En caso de que se le suspenda de forma permanente la acreditación al CIVE, el Cosevi procederá a revocar, de inmediato, la autorización para realizar la IVE.
• c)Contar con personal técnicamente calificado para efectuar las pruebas y operar el equipo correspondiente.
• d)Contar con las instalaciones físicas adecuadas para alojar los equipos y mantenerlos en condición de operar, atendiendo las disposiciones establecidas en la Ley N.º 7600, Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, de 2 de mayo de 1996, sus modificaciones, su reglamento y su interpretación.
• e)Contar con seguros y pólizas de riesgo por daños personales o materiales, durante la prestación del servicio y para las instalaciones.
• f)Contar con los protocolos de mantenimiento de instalación y equipo, además de los protocolos de calibración del equipo, la contratación de personal técnico, de entrenamiento y formación continua y de auditorías internas y externas de calidad.
• g)Brindar, al Registro Nacional, la información que se requiera para la inscripción de vehículos y el registro de las modificaciones de sus características.

El incumplimiento de estos requisitos descalificará a la empresa solicitante o prestataria del servicio de la IVE, esto siguiendo el debido proceso conforme a los artículos 214 y 308 de la Ley N.º 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y sus reformas.

ARTÍCULO 28.- Fiscalización de los centros de IVE Corresponderá al MOPT, por medio del Cosevi, fiscalizar todas las empresas autorizadas para realizar la IVE.”

IV.Sobre la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, ley número 9078, en su relación con la inspección técnica vehicular. La Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, ley número 9078, de 4 de octubre de 2012, derogó la anterior Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, ley número 7331, de 13 de abril de 1993. El artículo 19 de dicha ley 7331, establecía que sólo se autorizará la circulación de vehículos automotores, cuyos requisitos de circulación serán comprobados mediante la revisión técnica vehicular que estará bajo supervisión del Consejo de Seguridad Vial, y señala, en lo conducente, que:

“ARTÍCULO 19.- Solo se autorizará la circulación de los vehículos que reúnan las condiciones mecánicas, las de seguridad y las de emisiones contaminantes, así como los demás requisitos que determinen esta Ley y su Reglamento. El MOPT comprobará estos requisitos, mediante la revisión técnica de vehículos, que estará bajo la supervisión del Cosevi. La comprobación se realizará, de conformidad con los incisos a), b) y c) del presente artículo.

(…)

Para este efecto, las revisiones se realizarán en los centros de servicio de revisión técnica integral de vehículos de las empresas que el MOPT adjudique por medio del Cosevi, mediante concurso público, de conformidad con la Ley de contratación administrativa.” -énfasis agregados- De tal forma, se establecía en aquella legislación, la importancia de la revisión técnica vehicular como un procedimiento para asegurar no sólo los aspectos técnicos de los vehículos que circulan por las vías públicas terrestres, sino también su idoneidad desde la perspectiva de las emisiones contaminantes; se establecía, también, que dicha revisión técnica debía realizarla el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por medio del Consejo de Seguridad Vial, quien, para tales efectos, podría delegar dicha revisión en prestatarios privados adjudicados mediante concurso público, de conformidad con la Ley de Contratación Administrativa.

Dicha Ley 7331 fue posteriormente derogada por la actual Ley número 9078. El proyecto de ley que luego derivó en la aprobación de la Ley 9078, fue objeto de consulta legislativa facultativa de constitucionalidad ante la Sala Constitucional, pero los artículos que se cuestiona en esta acción, no fueron objeto de consulta en aquella ocasión -ver expediente 12-008765-0007-CO, y sentencia número 2012-11506-.

La Ley número 9078 mantuvo la tesis de la necesaria inspección técnica vehicular. Al efecto, el inciso 57 del artículo 2 de la ley vigente, define qué se entiende por inspección técnica vehicular, señalando que:

“ARTÍCULO 2.- Definiciones (…)

57. Inspección técnica vehicular (IVE): prueba mediante la cual se verifican las condiciones técnico-mecánicas y el control de emisiones de los vehículos automotores.” -el resaltado no es del original- De igual manera, siendo que según se define en el artículo 25 de la Ley 9078 -que es objeto de esta acción-, esa inspección técnica vehicular el COSEVI puede delegarla en prestatarios públicos o privados, que la ley denomina «centros de inspección técnica vehicular» o CIVES; el mismo artículo 2, en su inciso 29, define qué debe entenderse por CIVE, al señalar que:

“29. Centros de inspección técnica vehicular (CIVE): ente estatal o privado destinado a la inspección técnica-mecánica de vehículos automotores y a la revisión del control de emisiones.” -énfasis suplido- Se aprecia entonces que, tanto en la legislación anterior, como en la actual, un aspecto esencial para establecer y realizar la revisión o inspección técnica vehicular, era el control de las emisiones contaminantes de los vehículos automotores, lo cual se enfatiza no sólo en el referido artículo 2.29 de la ley actual, sino también en el artículo 24 de la Ley 9078, al definir que:

“ARTÍCULO 24.- Obligatoriedad de la IVE La IVE comprende la verificación mecánica, eléctrica y electrónica en los sistemas del vehículo, de sus emisiones contaminantes y lo concerniente a los dispositivos de seguridad activa y pasiva, según lo establecido en la presente ley y su manual de procedimientos.” De tal manera, se aprecia la importancia que en el ordenamiento nacional se le ha brindado a la revisión o inspección técnica vehicular, la cual se considera como esencial para autorizar y permitir la circulación de vehículos automotores por las vías públicas terrestres, siendo uno de sus aspectos particulares la comprobación de emisiones contaminantes, comprobación en un todo que le corresponde al Estado a través del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y que la ley encomienda al órgano de desconcentración máxima que es el Consejo de Seguridad Vial, el cual, a su vez, puede delegar esa verificación en los denominados CIVES, que pueden ser prestatarios públicos o privados.

La variación entre la legislación anterior y la actual, se centra básicamente en que la ley 7331 de manera expresa señalaba que esa selección debía realizarse por medio de concurso público que siga la normativa de contratación pública -en aquel momento la Ley de Contratación Administrativa, y actualmente la Ley General de Contratación Pública-, mientras que la ley 9078 permite que esa delegación se realice ya no siguiendo ese esquema y procedimientos de contratación, sino mediante lo que el artículo 25 refiere como «autorizaciones», lo cual, según lo dicho, es el objeto concreto de esta acción.

V.Sobre la revisión o inspección técnica vehicular, su carácter de servicio público, y las posibilidades de prestación por parte de sujetos privados. La inspección técnica vehicular se erige como un requisito esencial para permitir la circulación de los vehículos automotores por las vías públicas terrestres. Según lo señalado en el anterior considerando, así se regulaba en la anterior Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, ley 7331, y la actual ley número 9078, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial. Sobre el carácter que se reconoce y reviste la inspección técnica vehicular, es claro el criterio señalado por esta Sala Constitucional de reconocer y definir dicha inspección como un servicio público, criterio que goza de pacífica aceptación y reiteración en la jurisprudencia administrativa, e, incluso, en la propia regulación normativa, pues, como se verá, la misma ley 9078 así lo reconoce.

Sobre el particular, es importante tener presente este criterio establecido por esta Sala en su sentencia número 2005-5895, en el sentido que tratándose de la prestación de un servicio público en general, se puede delegar el mismo en otros operadores distintos a entes públicos, siempre que se siga el procedimiento de contratación pública, por disponerlo así el artículo 182 de la Constitución Política. Así, en esta sentencia 2005-5895, señaló la Sala que:

“Los servicios públicos, que siempre son de titularidad pública y, por consiguiente, deben ser brindados por un ente público o sus órganos, pueden ser gestionados por éstos de forma directa o indirecta. La gestión directa de un servicio público se produce cuando el ente público y sus órganos cuentan con suficientes recursos o medios humanos, financieros, presupuestarios, materiales y tecnológicos para prestárselo a la colectividad inmediata y directamente, sin ningún tipo de intermediación, organizándolo y desplegando el giro que requiera o demande para satisfacer las necesidades públicas. En ocasiones, los entes públicos y sus órganos, a pesar de ser los titulares de un servicio público, no tienen la capacidad de gestión y de inversión suficiente para brindarlo, sea por carencias de orden presupuestario o limitaciones de recursos y medios, en tales situaciones, se puede recurrir al contrato administrativo de prestación de servicios o a la concesión de servicio público para que sea un particular quien lo preste.

Ahora bien, para lograr que un sujeto de Derecho privado brinde un servicio público a través de una concesión o un contrato de prestación de servicios, el ente público titular de éste debe abrir, por imperativo constitucional (artículo 182 de la Constitución Política), un procedimiento administrativo de contratación denominado licitación pública, el cual garantiza la libre concurrencia, participación, igualdad de todos los potenciales y eventuales oferentes, así como la transparencia y publicidad del proceso; pero, sobre todo, su objetivo es que el ente público escoja la mejor oferta que se formula desde un punto de vista financiero y técnico. Una vez adjudicada la licitación pública, cuyo objeto es la prestación o gestión de un servicio público, debe formalizarse el respectivo contrato, transfiriéndole, temporal o provisionalmente –por el tiempo equivalente a la duración del contrato-, una serie de potestades públicas, sin que el ente público pierda, nunca, la titularidad del servicio, tanto que posee amplias potestades de fiscalización y supervisión y puede rescindir o resolver el contrato de prestación de servicios o rescatar, unilateralmente, la concesión de servicio público, asumiendo las eventuales responsabilidades de orden patrimonial frente al co-contratante o concesionario, cuando estime que no se presta de forma eficaz y eficiente o el objeto contractual no se cumple a cabalidad.

Es evidente que un contrato administrativo de prestación de servicios o de concesión de servicios públicos no supone la constitución de un monopolio, puesto que, de ser así se caería en el absurdo jurídico de sostener que, absolutamente, todos los contratos celebrados por los entes públicos para el suministro de bienes, la construcción de obras públicas, la concesión o gestión interesada de un servicio público, etc. implicarían la constitución de un monopolio, con los consecuentes efectos nocivos y contraproducentes para la eficaz y eficiente gestión administrativa, la protección del interés general y la satisfacción adecuada y oportuna de las necesidades de la colectividad.” -énfasis agregado- Se aprecia, entonces, cómo la delegación de un servicio público para que sea brindado por un particular, debe formalizarse a través del procedimiento de contratación pública, para permitir las amplias potestades de fiscalización y supervisión que debe ejercer la administración, para asegurar el cumplimiento de la finalidad propuesta y que se satisface a través del servicio público correspondiente.

De lo señalado por la Sala, se entiende que una desatención a dicho imperativo, devendría en una vulneración de lo estatuido en el artículo 182 de la Constitución Política, cuyo abordaje para el caso concreto se realiza más adelante.

Establecido lo anterior, es necesario verificar si, como ya se ha indicado, la revisión o la inspección técnica vehicular es, en efecto, un servicio público. La misma sentencia 2005-5895 es altamente ilustrativa sobre este aspecto, al definir:

“[Q]ueda suficientemente claro que el servicio de la revisión técnica de vehículos le fue conferido, expresamente por ley, al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con lo cual es de titularidad del Estado y, por consiguiente, no cabe la menor duda que se trata de un servicio público. En criterio de este Tribunal Constitucional, el servicio prestado (…) es público, dada la satisfacción de los intereses y necesidades de la colectividad empeñada en el cumplimiento de su objeto y en vista de los valores y principios constitucionales y los derechos fundamentales, involucrados en la efectiva, adecuada y fiel prestación de un servicio de esa índole, como lo son la integridad física, la salud y la vida de los ocupantes de los vehículos que debe garantizar el Estado de forma permanente y progresiva. Es menester, también, tomar en consideración que el servicio de marras fue concebido y orientado para garantizar la seguridad vial –tanto de los peatones, usuarios de los servicios públicos del transporte colectivo de personas y de los propietarios o usuarios de los vehículos particulares- y el derecho de los habitantes del país a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, mediante el control idóneo y efectivo de las emisiones contaminantes de la flotilla vehicular en constante aumento cada día.

Al tratarse de un servicio público, el Estado puede gestionarlo de forma directa o indirecta, a través de un concesionario o bien de un simple co-contratante para que lo preste. La gestión indirecta del servicio público depende de la capacidad operativa y de inversión del Estado, la cual, en el caso concreto, es un hecho público y notorio –derivado del fracaso del sistema aplicado con anterioridad que propició la corrupción y la evasión de los controles dispuestos para no poner en riesgo la integridad física, la salud, la vida, la seguridad vial de los usuarios del transporte vehicular y un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todos los habitantes del país- que ha sido insuficiente por la naturaleza de la infraestructura requerida, el monto de la inversión financiera inicial y el equipamiento técnico y los recursos humanos y materiales especializados necesarios para prestar el servicio de forma eficaz y eficiente, circunstancias todas que, en su conjunto, justifican, sobradamente, que el Estado de en concesión o contrate la prestación del referido servicio.

(…) La gestión indirecta de un servicio público cuya titularidad es del Estado se justifica, por imperativo constitucional, para dar cabal cumplimiento a los principios constitucionales de la organización y función administrativas de eficacia y eficiencia y, desde luego, también, para actuar los principios generales de los servicios públicos que tienen profunda raigambre constitucional de continuidad, regularidad y universalidad.” -énfasis suplido- La Sala no soslaya que esta definición jurisprudencial se produjo mientras se encontraba vigente la referida ley 7331, no obstante lo cual, es necesario enfatizar, que lo allí dispuesto resulta plenamente aplicable a la ley 9078 vigente en la actualidad, toda vez que, según lo supra explicado, ambas leyes reconocen, contemplan y otorgan igual relevancia a la revisión o inspección técnica vehicular. Tanto es así, que la propia ley 9078, en su artículo 29, reconoce la intervención que tiene la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en la fijación de las tarifas de la inspección vehicular; señala esta norma:

“ARTÍCULO 29.- Tarifas por el servicio de la IVE Corresponderá a la Aresep realizar los estudios técnicos y determinar el modelo tarifario que se utilizará para fijar las bandas tarifarias que definan el monto mínimo y máximo que podrá cobrar un CIVE, por la inspección y la reinspección vehicular.

La tarifa incluirá un canon a favor del ente a cargo de la fiscalización del servicio y un canon a favor de Aresep por actividad regulada; en ambos casos, la aprobación de este corresponderá a la Contraloría General de la República.

Dicha tarifa deberá ser cancelada previo a la IVE.” Así, es evidente que no se justificaría la intervención de la ARESEP en el proceso de fijación tarifaria de la inspección vehicular, si dicha actividad no fuese considerada como un servicio público, por lo que dicha circunstancia evidencia que la propia ley 9078, considera dicha revisión como un servicio público, carácter que es igualmente consolidado con la jurisprudencia administrativa que así lo define y reconoce -cfr. oficio de la Contraloría General de la República, número DCA-1345, de 3 de mayo de 2022, y dictamen de la Procuraduría General de la República, número PGR-C-139-2022, de 28 de junio de 2022-.

Por otra parte, es importante también hacer notar, que para el momento del dictado de la referida sentencia 2005-5895, la Sala igualmente reconoció que el sistema anterior a la regulación establecida en la entonces ley 7331 -que obviaba el tema de la contratación pública-, había resultado infructuoso para la finalidad propuesta con la revisión técnica vehicular, razones que fundamentaban con mayor razón, la necesidad que la misma, al considerarse como un servicio público, se delegase propia y exclusivamente a través de los procedimientos de contratación pública, pues el sistema anterior al de la ley 7331 permitía, según se valoró entonces, evadir los controles o fiscalización no sólo de la debida prestación de un servicio público y los principios que lo rigen, sino también, permitía evadir los controles que permitieran garantizar la protección de un «ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todos los habitantes del país».

De ahí la contundente definición que hace la Sala en la misma sentencia 2005-5895, en el sentido de que el mandato de utilización de la figura de la contratación pública, es una:

“[H]abilitación que resulta absolutamente congruente con el Derecho de la Constitución y, más concretamente, con el numeral 182 de la Constitución Política y los principios constitucionales de eficacia y eficiencia.” Definición que, a la vez, resulta congruente con un previo pronunciamiento de esta Sala sobre la figura jurídica que se requiere para que sujetos particulares puedan realizar la revisión técnica vehicular por delegación del Estado. Así, mediante sentencia número 2002-6381, definió la Sala que, en cuanto a esta situación particular:

“[E]stamos en presencia de un servicio público que, por su naturaleza (…) los particulares solo pueden asumir por vía de concesión pública.”

VI.Sobre el alcance del artículo 182 de la Constitución Política, en su relación con la prestación de servicios públicos y la inspección técnica vehicular. En el anterior considerando se estableció claramente que la revisión o inspección técnica vehicular es un servicio público, y que para ser brindado por particulares, debe realizarse mediante un proceso de contratación pública, pues, caso contrario, se vulneraría lo preceptuado en el artículo 182 de la Constitución Política. Dicha norma constitucional establece de manera expresa:

“ARTÍCULO 182.- Los contratos para la ejecución de obras públicas que celebren los Poderes del Estado, las Municipalidades y las instituciones autónomas, las compras que se hagan con fondos de esas entidades y las ventas o arrendamientos de bienes pertenecientes a las mismas, se harán mediante licitación, de acuerdo con la ley en cuanto al monto respectivo.” Este artículo refiere de manera diáfana algunas modalidades de contratación que, necesariamente, deben celebrarse mediante licitación pública, de donde debe verificarse si lo relativo a la prestación de un servicio público, como lo sería la revisión o inspección técnica vehicular, debe, igualmente, atenerse a dicho procedimiento de contratación. Al respecto, la jurisprudencia de la Sala es igualmente clara en cuando a este punto, al definir que ello debe ser, en efecto, de esa manera, por lo que debe utilizarse el proceso de licitación cuando se esté ante la celebración de un contrato que permita que la prestación de un servicio público lo brinde un sujeto privado delegado para tal fin por la administración, salvo excepciones concretas legalmente establecidas mediante normativa específica, como lo puede ser el suministro del servicio de agua potable o del servicio de electrificación pública, para los cuales, en todo caso, a los prestatarios se les reconoce que se encuentran en ejecución de una actividad de interés y finalidad pública. Así, mediante sentencia número 2003-6321 -reiterada por sentencia número 2005-991-, señaló la Sala:

“[E]s menester indicar que la enunciación de los contratos administrativos que formula el constituyente en la norma de marras no es taxativa o numerus clausus. En efecto, el constituyente originario hace referencia al contrato de concesión de obra pública, de suministro, de venta y arrendamiento de bienes, sin embargo, la tipología de los contratos administrativos no se agota en estas modalidades, puesto que, existen otras como, por ejemplo, la concesión para la gestión de un servicio público y la contratación de servicios profesionales. Incluso, modernamente se admite la posibilidad que las administraciones públicas puedan concertar contratos atípicos, esto es, aquellos que no tienen una previsión normativa específica. En este respecto, la Ley de la Contratación Administrativa, en su numeral 55, al prever los “Tipos abiertos”, indicó con meridiana claridad que “Los tipos de contratación regulados en este capítulo no excluyen la posibilidad para la Administración de definir, reglamentariamente, cualquier otro tipo contractual que contribuya a satisfacer el interés general, dentro del marco general y los procedimientos ordinarios fijados en esta Ley”, norma que es reiterada por el Reglamento a la ley en su artículo 66.

Conforme con una interpretación sistemática y finalista de la norma constitucional no se puede arribar a la conclusión de los recurrentes, lo que si resulta jurídicamente admisible, a partir de tal exégesis, es concluir que los contratos de obra pública, suministro de bienes, venta y arrendamiento de bienes siempre se deben formar y perfeccionar previa observancia del procedimiento de licitación.” -lo resaltado no es del original- Este criterio fue directamente aplicado en tratándose de la revisión o inspección técnica vehicular. Recuérdese el ya citado criterio establecido en la referida sentencia 2005-5895, al señalarse que:

“[P]ara lograr que un sujeto de Derecho privado brinde un servicio público a través de una concesión o un contrato de prestación de servicios, el ente público titular de éste debe abrir, por imperativo constitucional (artículo 182 de la Constitución Política), un procedimiento administrativo de contratación denominado licitación pública,” -énfasis suplido- De tal manera, es claro que si se está en presencia de la prestación de un servicio público, si el mismo es delegado por la administración para ser ejercido por particulares, el artículo 182 de la Constitución Política determina que el procedimiento que debe utilizarse para ello es el de la contratación administrativa, y más concretamente, la figura jurídica que debe utilizarse para dicha habilitación, es la de la licitación pública. Caso contrario, según lo dicho anteriormente, en caso de inobservancia a dicha previsión constitucional, utilizando un procedimiento o una figura jurídica distinta, se estaría contraviniendo el mandato establecido en el artículo 182 de la Constitución Política.

VII.En consecuencia, es claro que la revisión o inspección técnica vehicular se configura como un servicio público cuyo prestatario titular, por definición, es el Estado; que dentro del aparato estatal es al Ministerio de Obras Públicas y Transportes a quien le corresponde la verificación de dicha revisión o inspección técnica vehicular, lo cual se concreta a través del Consejo de Seguridad Vial, según lo dispuesto por la ley; y que existe una habilitación para que otros sujetos -incluso privados- puedan, por delegación, brindar ese servicio, sujetos que, tratándose de un servicio público, deben ser seleccionados por la administración, utilizando un procedimiento que garantice la plena satisfacción de los principios rectores de los servicios públicos, así como que permita, igualmente, el control y fiscalización del cumplimiento de la finalidad propuesta, en lo concerniente a la protección del derecho a la vida, la integridad física, el derecho a la salud, y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para lo cual, se ha determinado, que dicho procedimiento debe enmarcarse en el contexto de la contratación pública y los principios que lo rigen; y de manera muy concreta, mediante la figura de la licitación pública.

Es bajo estas consideraciones, que debe analizarse la normativa que se cuestiona en esta acción de inconstitucionalidad.

VIII.Sobre la inconformidad constitucional del artículo 25 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial. Las consideraciones brindadas con anterioridad, resumidas en el reciente considerando VII de esta sentencia, determinan que el estudio de constitucionalidad de la norma concreta y expresamente cuestionada en esta acción, deba realizarse con miras a determinar si lo allí previsto, se ajusta a las previsiones constitucionales que rigen la materia.

En primer lugar, debe hacerse notar que no se encuentra en liza el carácter de servicio público de la revisión o inspección técnica vehicular, lo cual, según lo dicho, es claro, evidente y pacífico, tanto así, que el mismo artículo 29 de la Ley 9078 lo reconoce de manera tácita, al dar participación a la ARESEP en el proceso de fijación tarifaria de dicha actividad. Resuelto este aspecto, debe verificarse, en segundo lugar, si la normativa cuestionada permite que este servicio público, cuyo titular es el Estado, sea delegado en prestatarios privados a través de los procedimientos adecuados.

Al respecto, el artículo 25 en cuestión, expresamente dispone:

“ARTÍCULO 25.- Autorización de los CIVE Corresponderá al MOPT, por medio del Cosevi, otorgar las autorizaciones a los centros que realizarán la IVE, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 27 de esta ley.” -énfasis suplido- De tal manera, es claro que dicha norma sí permite delegar la prestación del servicio público de inspección vehicular en los Centros de inspección técnica vehicular -CIVE-, y para ello, indica que le corresponde al MOPT, por medio de COSEVI, «otorgar las autorizaciones», previo cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 27 de la misma ley, lo que convierte dicha autorización en un acto reglado de la administración. Según lo explicado en considerandos anteriores, para que la delegación sea posible, debe utilizarse los procedimientos de contratación pública, más concretamente la figura de la licitación pública, habida cuenta, según lo dicho, que se trata de un servicio público cuyo titular es el Estado y no otro sujeto, por lo que resulta de irrestricta aplicación lo definido en el artículo 182 de la Constitución Política.

En este sentido, si la norma permite que el Estado emita simples autorizaciones para que otros sujetos brinden un servicio público, del cual no son titulares, dicha normativa estaría, consecuentemente, en contradicción con el referido articulo 182 de la Constitución. Si bien, el mismo artículo 25 de la ley refiere al cumplimiento de una serie de requisitos definidos en el artículo 27 de la misma ley -se reitera, dando lugar así a un acto reglado-, ello en momento alguno tiene el efecto de subsanar o suplir la plena observancia de los principios de contratación administrativa que deben respetarse en este caso según la normativa constitucional de comentario. En efecto, en palabras de la Procuraduría General de la República, el artículo 25 de la Ley 9078:

“[S]e apartó del imperativo constitucional previsto en el artículo 182, que obliga a observar los cánones de un concurso público abierto para escoger la oferta más adecuada para el óptimo cumplimiento del fin público perseguido, proceso dentro del cual cobran suma importancia los principios de publicidad, igualdad, libre concurrencia, transparencia, eficiencia, legalidad, equilibrio de los intereses, seguridad jurídica, formalismo de los procedimientos licitatorios, buena fe, mutabilidad del contrato, la intangibilidad patrimonial, el control de los procedimientos. Todos esos principios quedan ausentes en un modelo de simples autorizaciones.

Estamos ante principios de trascendental importancia, que no se satisfacen con el sistema previsto en la norma impugnada, al prever ésta la entrega de la prestación del servicio por medio de una simple autorización, únicamente con la constatación de los requisitos enumerados en el artículo 27 de la Ley 9078.” -resaltados añadidos- Al respecto, debe recordarse, como también apunta la Procuraduría, que las autorizaciones son procedimientos habilitantes para cuando el titular de un derecho o actividad es quien solicita a la administración que le reconozca el ejercicio de tal derecho o actividad, de la cual ya se es titular. Pero, en este caso, es evidente que se está ante un servicio público donde los titulares no son los CIVES, sino el Estado; y es el Estado quien puede permitir que los CIVES realicen la actividad y el servicio público de inspección vehicular, pero para ello, deben cumplir con el proceso licitatorio y de contratación pública ordenado por el artículo 182 de la Constitución Política.

Un aspecto determinante adicional, lo es lo concerniente a los plazos de vigencia, pues si un contrato público otorgado mediante contratación administrativa a través de un proceso licitatorio, claramente está sujeto a un plazo definido, el cual bien puede ser prorrogado previa verificación del cumplimiento pleno de los fines propuestos, por el contrario, una autorización, por ejemplo, carece de esa definición temporal, tanto así que la propia Ley General de la Administración Pública refiere que las autorizaciones, tratándose de actos reglados de la administración -como lo sería esta autorización que permite el artículo 25,- son actos irrevocables -véase el artículo 155 de la Ley General de la Administración Pública-. Incluso se está ante un panorama, donde ante una solicitud de autorización en este ámbito, podría llegar a aplicarse el silencio positivo, pues el artículo 330 de la misma Ley General de la Administración Pública, define que dicha figura del silencio positivo se aplica cuando se trate de autorizaciones, por lo que podría llegarse a la eventualidad que una solicitud no resuelta en tiempo, derivase aprobada en virtud del silencio positivo.

Esto último es aún más grave, porque si la revisión técnica tiene una relación directa con la protección ambiental, la figura del silencio positivo resulta abiertamente improcedente, habida cuenta del reiterado criterio de que el silencio positivo no aplica ni opera en tratándose de actuaciones donde esté en juego la protección del ambiente -ver sentencias de la Sala Constitucional números 6332-94, 2000-1895 y 2007-2063; y de la Sala Primera, números, 397-2011, 1195-2013 y 557-2021-.

Es por lo anterior, que la Procuraduría General de la República, criterio que acoge esta Sala, es contundente al definir que:

“Así las cosas, este tipo de autorización prevista en la norma impugnada riñe con la naturaleza y principios que deben ser aplicados en la concesión de un servicio público, como lo es la IVE.

Asimismo, se advierte que -tratándose de la prestación de un servicio público que cumple una importante función en orden a la seguridad vial y a la protección del medio ambiente y la salud- la normativa prevista para este tipo de “autorización” resulta insuficiente, pues no quedan regulados con amplitud todos los aspectos técnicos y legales que están implicados en la prestación de este servicio público, incluyendo algo tan relevante como lo es el plazo por el que se extenderían tales autorizaciones.

A la luz de esa normativa, dichas autorizaciones podrían otorgarse indefinidamente, cosa que resultaría contraria a los principios que deben regir la concesión de un servicio público a un tercero privado, cuya titularidad indiscutiblemente la conserva el Estado, aspecto que también ha sido mencionado en los precedentes jurisprudenciales citados líneas atrás.” En consecuencia, siendo que el artículo 25 de la Ley 9078 habilita el sistema de autorizaciones para permitir que terceros ajenos al Estado brinden un servicio público, dicha previsión resulta abiertamente contraria a lo establecido en el artículo 182 de la Constitución Política, por lo que dicha antinomia debe ser así evidenciada y declarada, con los efectos que se indica y define más adelante.

IX.Por otra parte, el accionante refiere que el mismo artículo 25 de la Ley 9078, al definir el comentado sistema de autorizaciones, en lugar de señalar expresamente el sistema de contratación pública definido en la normativa anterior de la Ley 7331, resultaría contrario a la protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y el consecuente derecho a la salud, pues supone una regresión en la protección ambiental. Es decir, que pasar del sistema de contratación administrativa al sistema de autorizaciones, representa una regresión en materia de protección ambiental y del derecho a la salud.

Sobre el particular, debe tomarse en consideración que, en materia ordinaria, definir un determinado tipo de actuación administrativa, o el tipo de procedimiento administrativo que debería utilizarse o que resultaría aplicable para habilitar el ejercicio de alguna actividad o resolver algún tipo de cuestionamiento, es materia propia del legislador ordinario, en cumplimiento de sus obligaciones y potestades, y de acuerdo a los principios de conexidad y libre configuración del legislador.

Sin embargo, en la materia objeto de esta acción, se está ante una situación que, según lo ya explicado, resulta indisponible para el legislador, precisamente porque así lo ha dispuesto de manera clara y precisa la propia normativa constitucional que informa la materia, por lo que en virtud del principio de supremacía constitucional., debe observarse de forma directa lo estatuido por la propia Constitución Política, según lo explicado en los considerandos precedentes.

En lo que atañe propiamente a la protección ambiental, y con ello, la protección del derecho a la salud, debe tenerse presente también cuál es la finalidad de la revisión o inspección técnica vehicular. Recuérdese que, por definición del inciso 57 del artículo 2 de la misma Ley 9078, la inspección vehicular está prevista, entre otras cosas, para verificar «el control de emisiones de los vehículos automotores», mientras que el inciso 29 del mismo artículo, señala que un CIVE es un ente destinado «la revisión del control de emisiones».

Bajo esta tesitura, es claro que la finalidad de la inspección vehicular está clara y directamente relacionada con la protección ambiental. Es cierto que la inspección vehicular también verifica otros aspectos técnicos y mecánicos del parque automotor, pero es muy evidente, que la ley expresamente reconoce y sitúa en un apartado especial, la necesidad de verificación del control de emisiones. En este sentido, sí existe una relación muy directa entre la revisión o inspección vehicular, y la protección del ambiente y la salud.

Es cierto que pudiere llegar a considerarse que en la acción dista de acreditarse de manera contundente o fehaciente, una afectación negativa en la protección del derecho al ambiente por el cambio de un sistema de contratación pública a un sistema de autorizaciones. Sin embargo, al tomar en consideración ese aspecto medular señalado en el párrafo anterior, de cómo se le brinda un énfasis particular al tema del control de emisiones, se disipa toda duda que pudiere haber al respecto, pues es evidente que una función de control y fiscalización, sí es posible que se ejerza de mejor manera bajo un sistema de contratación pública que bajo un sistema de autorizaciones.

Ello es así porque debe tenerse siempre presente el carácter de servicio público que tiene la revisión o inspección vehicular, por lo que dicha prestación está sujeta a los principios de eficiencia, eficacia, celeridad, oportunidad y conveniencia propios de estos servicios, y ante su inobservancia, la administración estaría facultada para adoptar todas las medidas a su alcance para asegurar su debido cumplimiento, mismas medidas o actuaciones que no se avienen bien con un sistema de autorizaciones, como por ejemplo, sería lo relativo a la imposibilidad de revocatoria de un acto reglado. Este sólo hecho pone de manifiesto que, ciertamente, el sistema de autorizaciones dista de configurar una mejor alternativa de verificación de los principios rectores de los servicios públicos, como sí lo sería, comparativamente hablando, el sistema de contratación administrativa, toda vez que, según lo explicado, en este último se encuentran inmersos principios propios de la materia, como la transparencia, la legalidad, la mutabilidad, la igualdad, la libre concurrencia, la eficiencia, el formalismo de los procedimientos licitatorios, la buena fe, la intangibilidad patrimonial, el control de procedimientos, la publicidad, entre otros.

Por otra parte, tampoco debe perderse de vista el compromiso ambiental del Estado costarricense en cuanto a este tema de control de emisiones, y la validación o reconocimiento que ha pronunciado esta Sala sobre la progresividad que el mismo representa en materia de protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Así, concretamente sobre el control de emisiones, la progresividad y la protección ambiental, mediante sentencia número 2001-1739, señaló esta Sala:

“En este caso, y dadas las imperiosas obligaciones que le impone al Estado el artículo 50 constitucional, ciertamente se adoptan mayores niveles de protección, lo que además se ha venido haciendo de modo progresivo. Esto último se constata al observar que los niveles máximos permitidos van descendiendo según la fecha de ingreso del vehículo (…).” -énfasis agregado- En este ámbito, debe tenerse siempre presente esta obligación del Estado de velar por la debida protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, obligación que deviene no sólo de la propia Carta de Río sobre el derecho al ambiente y la consecuente jurisprudencia constitucional dictada a partir de ella, y que motivó la reforma constitucional del señalado artículo 50 de la Constitución Política. En este contexto, resulta también de particular relevancia el desarrollo progresivo al cual está llamado todo Estado en la protección de los derechos humanos, principio positivizado en el ámbito interamericano por el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y que, en el tema concreto de la protección ambiental, ha dado lugar a la adopción de concretos pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en lo que concierne, incluso, a la calidad del aire y la protección que al respecto debe brindar el Estado.

Sobre el particular, señala la Corte que los Estados se encuentran obligados a utilizar todos los medios a su alcance a fin de evitar daños significativos al medio ambiente en general, y al aire limpio en particular, por lo que el Estado tiene el deber de regular, supervisar y fiscalizar las actividades que impliquen riesgos significativos al ambiente, enmarcando todo ello en la obligación de prevenir la contaminación ambiental, como parte, a su vez, de garantizar el derecho a la salud, la vida digna y la integridad personal. De forma expresa, la Corte Interamericana enfatiza que la contaminación del aire y del agua puede constituir una causa de efectos adversos para la existencia de un ambiente saludable y sostenible, por lo que las personas gozan del derecho a respirar un aire cuyos niveles de contaminación no constituyan un riesgo significativo al goce de sus derechos humanos -ver Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Habitantes de La Oroya vs. Perú, sentencia de 27 de noviembre de 2023-.

En este sentido, sí resulta viable señalar que la habilitación de un sistema de autorizaciones en esta materia, no sólo resulta contrario a la previsión del artículo 182 de la Constitución Política, sino que, también, según lo expuesto, vulnera la protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pues supone una regresión hacia un sistema que impide la plena verificación de actos esenciales de este servicio público, como lo es el control de emisiones contaminantes.

Consecuentemente, el sistema de autorizaciones en cuestión, sería igualmente contrario a la previsión de los artículos 21 y 50 de la Constitución Política, por contravenir la protección del derecho a un ambiente sano y, con ello, el derecho a la salud.

De tal forma, tal inconformidad debe igualmente ser señalada y declarada, bajo las premisas que se indican más adelante.

X.Sobre la inconformidad constitucional de los artículos 26, 27 y 28 de la Ley de Tránsito sobre Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial. El accionante aduce que los artículos 26, 27 y 28 de la misma ley 9078, adolecen del mismo vicio de inconstitucionalidad señalado respecto del artículo 25 de dicha ley, toda vez que al igual que la norma específica por la que se presenta esta acción, esos otros artículos también refieren al sistema de autorizaciones para la habilitación de la revisión o inspección técnica vehicular, por lo que alega que por conexidad con la norma principal, dichos artículos igualmente deben ser declarados inconstitucionales.

En efecto, la Sala aprecia que dichos artículos hacen referencia a dicho sistema de autorizaciones para que sujetos particulares realicen la actividad de revisión o inspección técnica vehicular. El artículo 26 se refiere a las restricciones que aplican o impiden que los denominados Centros de Inspección Vehicular puedan ser habilitados para tal actividad. Se trata de una serie de definiciones habituales de las normas de contratación administrativa, y que se encuentran dirigidas a evitar conflictos de interés, por la relación que pudiere haber entre tales empresas o sus personeros, con otras actividades propias de la comercialización, distribución, importación o reparación de vehículos automotores, o por la relación que funcionarios públicos de las instituciones relacionadas pudieran tener con tales empresas denominadas CIVES. En este sentido, este artículo 26, inicia con la frase «Las empresas autorizadas no podrán tener relación directa o indirecta con actividades como:…». -el destacado no es del original- Por su parte, el artículo 27 que por conexidad se cuestiona, señala requisitos mínimos que deben reunir los CIVES para la prestación del servicio, requisitos que esta Sala entiende que son sin perjuicio de otras regulaciones específicas que apliquen en la materia y determinadas legítimamente. Los incisos a) y b) de este artículo 27, señalan que un CIVE deberá:

“a) Contar con un sistema de gestión de calidad que garantice el cumplimiento de estándares adecuados en la prestación del servicio y la competencia técnica de la empresa autorizada para tal efecto.

• b)Estar acreditado ante el Ente Costarricense de Acreditación (ECA) de acuerdo con la Ley N.º 8279, Sistema Nacional para la Calidad. Dicha acreditación deberá mantenerse durante la vigencia del convenio. En caso de que se le suspenda de forma permanente la acreditación al CIVE, el Cosevi procederá a revocar, de inmediato, la autorización para realizar la IVE.” -énfasis suplidos- Esta norma, además de hacer referencia al tema de las autorizaciones como tal, contiene un detalle especial relacionado con las mismas, cual es que señala una posibilidad de revocación que, bajo la figura de este tipo de autorizaciones, se ha visto que entraría en contradicción con otra normativa sobre la revocación de autorizaciones regladas, generando un eventual conflicto de legalidad que, claramente, no le corresponde, en tesis de principio, dirimir a esta Sala Constitucional, pero que ciertamente es un tema a tener presente, en atención a los principios de unidad y coherencia del ordenamiento.

Finalmente, el artículo 28 expresa directamente que «Corresponderá al MOPT, por medio del Cosevi, fiscalizar todas las empresas autorizadas para realizar la IVE.» -resaltado agregado- De tal forma, es claro que estas normas, en la medida que hacen referencia a las «autorizaciones», y se basan en un esquema de «empresas autorizadas», adolecen de los mismos vicios de inconstitucionalidad señalados respecto del artículo 25 de esta ley 9078, y las consideraciones señaladas respecto de dicho artículo, les son plenamente aplicables a estos otros, por lo que igualmente, dicha inconformidad constitucional debe ser señalada, por la clara relación que por conexidad guardan respecto de la norma principal que es objeto de esta acción.

XI.A modo de conclusión. Sobre la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas, y el dimensionamiento de este pronunciamiento. A partir de los considerandos precedentes, se acredita que el artículo 25, y, por conexidad, los artículos 26, 27 y 28 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, ley número 9078, resultan contrarios a los artículos 21, 50 y 182 de la Constitución Política, en la medida que refieren que la revisión o inspección técnica vehicular puede ser delegada por parte del COSEVI en otros operadores -CIVES- a través de la figura de la autorización y no por medio del procedimiento de la contratación administrativa a través de una licitación pública. En otras palabras, la inconstitucionalidad se configura porque la habilitación para tales otros operadores, devendría de una autorización y no de una contratación administrativa, y que tales operadores serían «empresas autorizadas» y no «empresas contratadas» para tales efectos. De ahí la declaratoria de inconstitucionalidad de los vocablos «autorización», «autorizaciones», «autorizada» y «autorizadas» contenidos en los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas y Terrestres y Seguridad Vial, ley número 9078 para que, en su lugar, se lea «adjudicación», «adjudicaciones», «adjudicada» y «adjudicadas», respectivamente.

De conformidad con lo ampliamente establecido en esta sentencia, se reafirma el carácter de servicio público que se reconoce y ostenta la actividad de revisión o inspección técnica vehicular, particularmente por la trascendencia que la misma reviste no sólo para la adecuada protección ambiental -por el control de emisiones de gases contaminantes de los vehículos automotores-, sino, también, por su trascendencia respecto de la salud e integridad de las personas y la seguridad vial en general. En este sentido, la Sala aprecia que al momento de adoptar esta resolución, se mantiene en trámite el procedimiento de contratación administrativa que bajo la figura de licitación mayor se tramita bajo el número 2023LY-000002-0058700001, promovido, precisamente, por el Consejo de Seguridad Vial, para contratar mediante esta modalidad los servicios para la prestación de servicios de inspección técnica vehicular a nivel nacional; al mismo tiempo que, además, se han adoptado medidas de carácter administrativo que garantizan la continuidad del servicio público de revisión o inspección técnica vehicular por parte del permisionario actual, mientras se resuelve en definitiva dicho procedimiento de contratación administrativa.

Por tales razones, la inconstitucionalidad que ahora se declara, de modo alguno incide de manera negativa en la continuidad de la prestación de la revisión e inspección técnica vehicular, mientras se resuelve, en definitiva el referido procedimiento de contratación administrativa.

XII.Nota separada del Magistrado Castillo Víquez. Si bien coincido con lo que se resuelve en sentencia, discrepo de ellos en cuanto a que la revisión técnica vehicular sea un servicio público susceptible de ser gestionado indirectamente por el Estado a través de un contratista, conservando este último la titularidad, tal y como se explica en la sentencia n.° 5895-2005. Mi tesis, la cual fue expresada en la opinión jurídica de la Procuraduría General de la República n.° 103-2003 de 30 de junio del 2003, es que se trata del ejercicio de una función pública por parte de un particular. En esa oportunidad, fundamentamos la posición de la siguiente forma:

“Como es bien sabido, para que exista un servicio público se requiere de una serie de requisitos. En orden a la noción de servicio público, en el dictamen C-169-99 de 20 de agosto de 1999, expresamos lo siguiente:

‘El concepto de servicio público no es unívoco. Incluso, luego de la llamada ‘crisis del servicio público’, puede decirse que la noción es cambiante y lábil. Sin embargo, es aceptado que el término designa una actividad relativa a la satisfacción de una necesidad de interés general, que es asumida por la Administración Pública bajo un régimen jurídico especial. Dos elementos son fundamentales: el carácter de interés general de la actividad y que ésta sea asumida o prestada por una Administración Pública. En este sentido, se ha afirmado:

‘El servicio público es una forma de acción administrativa, en la que una persona pública asume la satisfacción de una necesidad de interés general’. J, RIVERO: Droit Administratif, Dalloz, 1984, p.466.

‘La idea objetiva del servicio público se combina con dos aspectos complementarios que permiten configurar el llamado servicio público propio a saber: a) la asunción por el Estado de la titularidad de la respectiva actividad (publicatio) y b) las notas que perfilan los caracteres de su régimen jurídico (regularidad, continuidad, igualdad, obligatoriedad y prerrogativas de poder público. En rigor, todo servicio público (ya sea propio o impropio) consiste en una prestación obligatoria y concreta, de naturaleza económica-social, que satisface una necesidad básica y directa del habitante (correos, transportes, electricidad, etc.)’ J.C, CASSAGNE: La intervención administrativa, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, pp. 39-40.

Al origen del servicio público encontramos una actuación pública dirigida al público y que tiende a satisfacer una necesidad que -se parte- es sentida colectivamente por la sociedad. Es esa circunstancia lo que justifica la asunción pública de dicha actividad.

El servicio público releva de la autoridad administrativa, que asume la responsabilidad de su prestación y, por ende, de la satisfacción de las necesidades de los usuarios. Ello aún cuando la gestión sea delegada posteriormente. La asunción de la actividad sea por un mandato legal, sea por una actuación de la competencia general que corresponde a las municipalidades, determina la obligatoriedad de la prestación del servicio. La apreciación por la autoridad pública del carácter público de una actividad, publicatio, otorga la titularidad de la actividad a la Administración, determinando el deber de su prestación y correlativamente, haciendo surgir el derecho subjetivo de cualquier ciudadano, potencialmente usuario de la actividad, de obtener dicho servicio. Procede recordar, al efecto, que el servicio público no funciona en interés propio de la Administración titular, así como tampoco en el interés particular de los usuarios, sino en relación con la satisfacción del interés público.

La ‘publicatio’ de la actividad produce ciertas consecuencias. Una de las más importantes es que un tercero, público o privado, no podría pretender explotar ese servicio si no cuenta con un acto habilitante de la Administración titular del servicio:

‘El acto de declaración de una actividad o sector como ‘público’, como servicio público, es lo que Villar ha llamado publicatio, acto de publicatio, y significa que queda incorporada al quehacer del Estado y excluida de la esfera de actuación de los particulares sin previa concesión. Concesión que tendrá, pues, un carácter traslativo, en el sentido de que supone la transferencia a aquéllos de unas facultades o poderes de actuación que antes no tenían. La titularidad de la actividad o función en que el servicio público consiste corresponde primariamente al Estado, a la Administración, una vez que se ha producido su publicatio. Esta, naturalmente, sólo puede llevarse a cabo por ley formal’. Gaspar Ariño, Economía y Sociedad, Marcial Pons, Madrid, 1993, p. 288.

Una vez declarado que un determinado sector o actividad es servicio público, los particulares no son libres para ejercerlo. Deben contar con un acto que los habilite a hacerlo, porque la titularidad del servicio corresponde a la Administración.’ Nota característica del servicio público es la unidad y diversidad de su régimen. Unidad dada por los grandes principios del servicio público (igualdad, continuidad y adaptación constante). Diversidad en virtud de los nuevos principios que lo rigen (transparencia, neutralidad, especialidad, derecho de participación del usuario en su gestión; calidad, rapidez, tarificación por costos, responsabilidad, etc.), de las distintas categorías en que pueden ser enmarcados los servicios y los distintos medios de gestión que hoy se reconocen’.

Ahora bien, existen otras actividades administrativas cuya finalidad no es la satisfacción de una necesidad social imperiosa, sino que son el resultado del ejercicio de potestades públicas destinadas a satisfacer el interés público. Desde este punto de vista, no toda la actividad que realiza la Administración Pública constituye en sí misma un servicio público, sino únicamente aquella que cumple con los requisitos de éste, tal y como se ha explicado supra. En esta dirección, la actividad administrativa no se agota en la de servicio público, como pretendió en el pasado la Escuela Realista, quien, bajo una visión reduccionista, asimilaba la actividad administrativa con la del servicio público. Incluso, como es bien sabido, hoy en día es pacífica la doctrina en admitir que la Administración Pública realiza tres funciones tradicionales: la de policía, la de servicio público y la de fomento. ‘Como una pretensión de mayor amplitud se formula en España de la mano de JORDANA DE POZAS, la celebre clasificación tripartida, que mencionaba a la policía, el fomento y el servicio público, en cuanto acción administrativa de garantía, estimulación y prestación respectivamente’.

(Véase la Enciclopedia Jurídica Básica, Editorial Civitas, Madrid-España, volumen I, página 171). En cuanto a la función de policía, la actividad administrativa está constituida por todos aquellos actos necesarios para el mantenimiento y protección del Estado y de la seguridad, la salubridad y el orden público (véase a FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo. Editorial Porrúa S.A., Avenida República Argentina, 15, México, vigésima octava edición, 1989, página 15). La segunda, comprende todas aquellas actividades desarrolladas por la vía de medios indirectos, en especial a través del uso de la política fiscal, monetaria, crediticia y cambiaria, con el fin de inducir a los particulares a emprender una actividad económica que se considera estratégica dentro de un modelo de desarrollo adoptado, verbigracia: la política a favor de la industria local, en el modelo de sustitución de importaciones; o la política a favor del sector exportador, en el modelo de desarrollo ‘hacia fuera’ y de libre comercio.

La tercera, consiste en la aptitud que le reconoce el ordenamiento jurídico al Estado para decretar y prestar aquellos servicios que se consideran esenciales para la población en un momento histórico determinado. No obstante, la claridad y la sencillez de la anterior clasificación, es bien sabido que hoy en día, debido al desbordante accionar de la Administración, se ha debido acuñar otros nuevos conceptos y técnicas de la actividad administrativa. ‘Partiendo de la ‘gestión económica’ como presupuesto VILLAR PALASÍ y posteriormente ARIÑO, mencionan una ‘acción de prestación’; una ‘acción de producción de bienes y servicios’ y una ‘acción de planificación y programación’, en tanto se define el plan como un intento sistemático de conformación social que integra de alguna manera las modalidades anteriores. ‘(Enciclopedia Jurídica Básica, op., cit., página 171. Así las cosas, el concepto de actividad administrativa constituye el género y el concepto de servicio público la especie.

En el caso de la revisión técnica vehicular, más que estar frente a una necesidad imperiosa de la colectividad, estamos en presencia de una actividad típicamente administrativa que el Estado ha asumido por razones de conveniencia y seguridad, es decir, que se subsume dentro de la actividad de policía de la Administración Pública. Incluso, a diferencia de lo que ocurre en los servicios públicos, esta actividad del Estado, si bien importante, no tiene el carácter de imprescindible, al extremo de que el Estado podría diseñar otras técnicas administrativas con el fin de garantizarles a los habitantes de la República la seguridad en nuestras vías públicas. En otras palabras, la revisión técnica vehicular es una técnica administrativa típica de policía, que tiene por propósito fundamental la seguridad en las vías públicas, la cual no posee las características básicas de los servicios públicos debido a que el Estado puede utilizar otras técnicas administrativas con el fin de garantizar el interés público.

Dado que en sí misma es una actividad que no conlleva ni requiere del ejercicio de potestades de imperio ni de ninguna otra, en vista de su naturaleza técnica, es que el Estado está autorizado por el ordenamiento jurídico, a través de las técnicas de la concesión y otras, para trasladar su ejercicio, NUNCA SU TITULARIDAD, a los particulares, quienes coadyuvan con él en el cumplimiento de una actividad típicamente administrativa (descentralización por colaboración).

Con base en las anteriores razones, es que resulta impropio considerar la revisión técnica vehicular como un servicio público; amén de la consecuencia que tiene su declaratoria como tal (publicatio) que, como se indicó supra, implica la nacionalización de la actividad, es decir, que el Estado se convertiría en el titular de ese servicio y, por consiguiente, únicamente los particulares que cuenten con un título habitante para ello podrían prestarlo. La diferencia entre la situación hipotética futura y la actual, es que en el presente si bien estamos frente a una actividad administrativa que se engarza dentro de la potestad de policía, no existe impedimento jurídico para que un particular realice esa actividad, claro está, sin que su resultado tenga los efectos jurídicos que se le conceden a los de la empresa RITEVE. Dicho de otra forma, de acuerdo con el ordenamiento jurídico no existe ningún obstáculo jurídico para que cualquier privado realice una revisión técnica a un vehículo de otro particular, aunque el resultado de la prueba técnica no tendría ningún efecto jurídico para los efectos de los preceptos, legales y reglamentarias, que norman la circulación de vehículos por las vías públicas”.

Por tanto

Por mayoría, se declara con lugar la acción. En consecuencia, se anulan por inconstitucionales los vocablos «autorización», «autorizaciones», «autorizada» y «autorizadas» contenidos en los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas y Terrestres y Seguridad Vial, ley número 9078 y, en su lugar, léase «adjudicación», «adjudicaciones», «adjudicada» y «adjudicadas», respectivamente. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la disposición anulada, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. De conformidad con lo señalado en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y vista la potestad que ostenta la Sala de graduar y dimensionar los efectos de sus sentencias de inconstitucionalidad, se ordena al Consejo de Seguridad Vial, adoptar las medidas que legítimamente resulten pertinentes para garantizar la continuidad del servicio público de revisión o inspección técnica vehicular.

El magistrado Castillo Víquez consigna nota. La magistrada Garro Vargas salva el voto y declara sin lugar la acción por razones de admisibilidad. Notifíquese esta sentencia al presidente de la Asamblea Legislativa, al ministro de Obras Públicas y Transportes, y a la directora ejecutiva del Consejo de Seguridad Vial, para lo de su cargo. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya García Anamari Garro V.

Ingrid Hess H. Ana Cristina Fernández A.

Res. n.°2024-030616 VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS Respetuosa del criterio de la mayoría, me separo de lo resuelto, salvo el voto y declaro sin lugar la acción de inconstitucionalidad por motivos de admisibilidad.

Si bien es verdad que en el sub lite la parte accionante pudo alegar la defensa de intereses difusos debido a la protección de la Hacienda Pública, lo cierto es que su argumentación fue que en el caso concreto su legitimación derivaba de la tutela al derecho a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Así se desprende del escrito de interposición de la acción:

“En el presente caso, acudimos a la acción de inconstitucionalidad en forma directa, por cuanto defendemos intereses difusos. Las normas impugnadas son violatorias de los artículos 21 y 50 de la Constitución Política, del derecho fundamental a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, propio de la persona humana. La lesión la sufre toda la comunidad y por ello la titularidad pertenece a todas las personas, es decir, a una pluralidad de identificada de sujetos.

Conforme a lo ya indicado en reiteradísimas ocasiones por la Sala Constitucional, el artículo 50 de la Constitución Política establece como un derecho fundamental de toda persona, el gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, desarrollando la jurisprudencia constitucional, por un lado, un concepto de abierto de ambiente (ver en este sentido el voto 2010-18855) y por otro, estableciendo que su protección y defensa corresponde a todas y cada una de las personas, por tratarse de un bien colectivo (…)

Mi representada se encuentra debidamente legitimada para accionar en esta vía de forma directa , sin necesidad de un asunto previo, por existir un interés difuso, ya que esta acción tiene como fin proteger el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como el derecho a la salud, ambos de profunda relevancia social.

La [Nombre 002], fue constituida en el año 2007 y conforme con sus estatutos, tiene como objetivo la implementación, promoción y actualización de la protección y deensa de la naturaleza y el medio ambiente (ver certificación de personería y artículos primero a quinto de su estatuto, que se adjuntan)”. (Lo destacado no corresponde al original).

Así, se puede apreciar que, a lo largo del memorial de interposición, la asociación accionante se refiere a la presunta lesión a los derechos fundamentales a la salud y a un medio ambiente sano, no así a la protección de la Hacienda Pública. Esta omisión es grave, porque la argumentación de fondo se refiere a la presunta lesión a los principios de contratación administrativa, ya que se parte de la presunción de que se trata de un servicio público cuya delegación debe realizarse mediante una licitación pública. Así, el hilo de la argumentación de los accionantes:

a. El servicio de revisión técnica es un servicio que tutela derechos fundamentales, como lo son un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la vida, la salud y la integridad física.

b. Se ha determinado que por su naturaleza es una función del Estado, considerado un servicio público y la ejecución de un poder de policía.

c. El servicio de revisión técnica no es una actividad de naturaleza privada.

d. La delegación del servicio público debe realizarse a través de la licitación, como así lo establece el artículo 182 de la Constitución Política. Todo servicio público solo se puede asumir por parte de terceros vía concesión.

(…)

g. El sistema de autorizaciones sin licitación pública violenta directamente por omisión el principio que exige tal concurso tratándose de servicios públicos que así determina el artículo 182 de la Constitución Política”.

Si bien en el memorial de interposición los accionantes alegan que presuntamente el sistema de autorizaciones podría provocar la evasión de controles ambientales, lo cierto es que lo nuclear de su argumentación gira en torno al mecanismo mismo para la elección del proveedor o proveedores del servicio de revisión técnica vehicular. Debido a lo anterior, considero que se rompe el vínculo lógico que debe haber entre la legitimación y las razones aducidas por el fondo para cuestionar la normativa bajo análisis. Al respecto, estimo que el núcleo de la discusión no radica en la protección del medio ambiente, por cuanto sigue siendo exigida la revisión técnica vehicular y la operatividad de tales revisiones no se ha modificado –y por tanto el control de emisiones de los vehículos automotores–, sino que está de por medio el mecanismo para la elección y designación del operador del servicio, cuyo análisis se circunscribe a la presunta lesión del art. 182 de la Constitución Política y no al art. 50 constitucional. La mayoría de la Sala, a mi juicio, toma nota de esa falta de conexidad entre la legitimación invocada y los agravios de fondo y oficiosamente agrega un motivo adicional de legitimación basándose en los intereses difusos respecto de la protección de los fondos públicos y la Hacienda Pública.

Sin embargo, desde mi perspectiva, atendiendo a las características de las acciones de inconstitucionalidad, no le corresponde a esta Sala suplir las deficiencias en la argumentación del accionante y sumar motivos diferentes a los planteados en el libelo de interposición. Esta es la posición que he sostenido en el pasado y que corresponde reiterar en esta oportunidad. Al respecto, en el voto salvado de la sentencia n.°2021-01158 expresé lo siguiente:

“He estimado necesario salvar mi voto y declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad, pero por razones de legitimación.

En primer lugar, es preciso subrayar lo que ha dicho este Tribunal en relación con la naturaleza y las formalidades que se deben cumplir rigurosamente en las acciones de inconstitucionalidad. Al respecto, la Sala ha insistido que el legislador diseñó este proceso de control de constitucionalidad como uno formal. De manera que, para efectos de admisibilidad, se deben cumplir una serie de requisitos establecidos al efecto en la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC). Además de acreditar las condiciones de admisibilidad y de legitimación (poderes y certificaciones), la Ley exige el cumplimiento de ciertas formalidades importantes como la determinación explícita de la normativa impugnada, debidamente fundamentada y con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos (art. 78) y la certificación literal del memorial donde se hizo la reserva de inconstitucionalidad en el asunto previo (art. 79). Si uno o varios de estos requisitos no se cumplen, la Presidencia de la Sala puede solicitar que se subsanen las formalidades mencionadas y, si no se diere el cumplimiento a lo ordenado, el Presidente debe denegar el trámite de la acción de inconstitucionalidad (art. 80).

En tesis de minoría he manifestado que, tanto la interpretación de los arts. 78 y 79 como la del propio art. 80 de la Ley que rige esta jurisdicción, debe ser amplia en beneficio de quienes acuden a esta Sala, con el fin de que el acceso a la justicia constitucional no resulte innecesariamente limitado. Sin embargo, sí se debe verificar el control de los correspondientes requisitos para activar el control de constitucionalidad de las normas. (…)

De este modo, no parece que resulte válido utilizar “el ropaje” de un interés difuso de los consumidores para fundamentar que procede la admisibilidad de una acción de inconstitucionalidad, cuando lo que se procura es el resguardo de otro tipo de derechos o intereses que en realidad engloban a una comunidad económica más amplia (a los importadores de vehículos), siendo incluso contradictorio procurar tutelar ambos intereses en un mismo proceso de amparo que, a su vez, sirva de base para esta acción de inconstitucionalidad.

Finalmente, he de señalar que si el actor fundamentó su legitimación en un recurso de amparo, no procede que este Tribunal unilateralmente le reconozca una legitimación adicional al considerar lo siguiente:

“Sobre el particular, estima la Sala que, además del recurso de amparo que se ha admitido como asunto previo base de esta acción de inconstitucionalidad, la parte actora también ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de la norma impugnada en los términos del artículo 75 párrafo 2º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ello por cuanto se trata de la defensa de un interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto como lo son los intereses económicos de los consumidores”.

Al respecto, como ya se apuntó supra, la acción de inconstitucionalidad es un proceso formal que, de tener alguna deficiencia, no puede ser obviada por esta Sala y debe ser subsanada por el propio accionante. Por lo que no es admisible que este Tribunal oficiosamente supla o subsane las deficiencias del recurso que se invoca como asunto base, porque en este caso supondría a su vez intervenir en aspectos de la admisibilidad de la acción que correspondían ser cumplidos por parte del accionante.

Partiendo de lo anterior, considero improcedente que este Tribunal agregue oficiosamente razones para justificar la admisión de esta acción de inconstitucionalidad: primero, porque no fue argumentado por la parte y, además, porque no se brindó audiencia a las autoridades recurridas respecto a ese nuevo argumento añadido unilateralmente por la Sala.

En consecuencia, al estimar que el recurso de amparo es inadmisible, considero que también lo es la presente acción de inconstitucionalidad. Por lo tanto, la declaro sin lugar, pero bajo estos argumentos de legitimación y admisibilidad del proceso”. (Lo destacado no corresponde al original).

La propia mayoría de esta Sala en otras oportunidades ha afirmado lo siguiente (ver sentencia n.°2020-024182):

“Por otro lado, el accionante mencionó en el escrito de interposición, que en caso de que la Sala considere que los intereses difusos son los aplicables, sea admitida la acción en ese carácter; sin embargo, no dio mayor fundamento ni justificación. Tal pretensión, resulta totalmente improcedente e inaceptable, visto que no corresponde a este Tribunal, justificar de oficio la legitimación de los accionantes, ni solventar la omisión de la justificación que debe ser brindada. Dado lo expuesto, en criterio de este Tribunal, procede rechazar de plano esta acción de inconstitucionalidad”. (Lo destacado no corresponde al original).

De este modo, siendo consecuente con mi línea de votación, considero que esta acción de inconstitucionalidad debe declararse sin lugar, pero por razones de admisibilidad.

Anamari Garro V.

1