Constitutionality of Article 1 of the Self-Employed Workers Affiliation RegulationConstitucionalidad del artículo 1 del Reglamento de Afiliación de Trabajadores Independientes

*210237670007CO* Res. No. 2025-007635 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours twenty minutes on the twelfth of March, two thousand twenty-five.

An unconstitutionality action filed by Name127137, of legal age, married, attorney, identification number CED71676, resident of San José, in his capacity as president of the Association Chamber of Real Estate Owners of Costa Rica (Asociación Cámara de Propietarios de Bienes Inmuebles de Costa Rica), against Article 1 of the Regulation for the Affiliation of Independent Workers (Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes) of the Board of Directors of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social).

Whereas:

1.- By written submission incorporated into the Management System of this Court on November 22, 2021, it is requested that Article 1 of the Regulation for the Affiliation of Independent Workers of the Board of Directors of the Costa Rican Social Security Fund be declared unconstitutional, for violating Articles 33, 46, and 56 of the Political Constitution and the principle of prohibition of arbitrariness. It states that the petitioner appears in defense of corporate and collective interests. It argues that the represented party has standing to appear as plaintiff, as it defends the corporate and collective interests of its members, since the arbitrary collection carried out by the CCSS against its associates, as if they were independent workers, is leading many of them to bankruptcy or insolvency. It indicates that, under no circumstances, can it allow its associates, insofar as they carry out activities involving the rental of real estate, to be classified as independent workers, since their activity falls within the freedom of enterprise. Therefore, they have a direct interest in the action being granted, and in that capacity it appears in defense of the legitimate constitutional right of its members. It considers that the Chamber of Real Estate Owners of Costa Rica has procedural standing to appear in the proceedings and defend the interests of its associates through this action. It indicates that the contested rule violates Article 56 in relation to Article 46 of the Constitution. It notes that the second paragraph of Article 3 of the Constitutive Law of the CCSS does not define the figure of the taxpayer, that is, the legal situation subject to the contribution. The rule merely mentions, in a vague manner, an uncertain figure called "independent worker," without defining what it consists of, nor establishing any parameter for distinguishing between it and the figure of the merchant or business owner (comerciante o empresario) who does not sell their labor in a subordinate manner or to third parties, but rather works in their own business for themselves. This lack of definition of the figure allows the Fund's inspectors to assume and act in order to collect a true income tax not established by law. Articles 56 and following of the Political Constitution enshrine the figure of the worker, as a legal and social concept understood in terms of a relationship with an employer, where the elements of subordination to orders, a workday, and a payment or salary given by the contractor or employer based on the assigned workday or task exist, but the Constitution does not provide for a figure that regulates the concept of "independent worker." For its part, the Labor Code defines the figure of the worker as follows: "ARTICLE 4- A worker is any natural person who provides material, intellectual, or both types of services to another or others by virtue of an express or implied, verbal or written, individual or collective employment contract." Thus, the expression "independent" worker could suppose the case of a person who sells intellectual or material services, without a subordinate employment contract, without a workday, or without a fixed salary. However, the truth is that this does not cease to be an insufficient supposition to resolve the problem, because, on the other hand, the same Constitution establishes the right to freedom of commerce and industry, that is, the right to establish a business to work for oneself, in which the person is the beneficiary of their effort without conditions of contract, workday, salary, nor "sale of their services" to anyone. Thus, it becomes necessary and imperative, by principles of elementary logic, for the law to establish a difference between the legal concepts and the definition of the tax legal situation between "worker," "business owner," "independent worker," "merchant," and "investor." This lack of distinction in the cited rule allows for the interpretation that a tax has been established on any income of any person, including property rents or sales of their personal products, or those of their companies; that is, that behind the backs of the citizenry, an income tax has been created without the setting of any legal limits whatsoever. It warns that this lack of definition of independent worker in the second paragraph of Article 3 of the Constitutive Law of the CCSS and extended by Article 1 of the Regulation for the Affiliation of Independent Workers of the CCSS, implies a clear violation of Article 56 in relation to Article 46, both of the Constitution, since the independent worker must be legally conceptualized as that natural person who habitually, personally, and directly provides a service, without subjection to an employment contract, on a full-time or part-time basis. However, the contested rule extends the concept of independent worker to those who carry out "some income-generating activity." This is an authentic catch-all into which any person who obtains income from any type of economic activity is included, even if they are not a worker. In the case of its associates, the inspectors of the CCSS consider that the contested rule includes them as independent workers, insofar as they work for their own account and risk in "an income-generating activity," that is, as generators of passive capital rents. The rental of real estate is a one hundred percent business activity, most of the time materially carried out by persons who are not the beneficiaries of the rentals, that is, of the rents produced by the exercise of that business activity. For this reason, those who obtain rents from the exercise of their activity in a personal capacity or through a corporation cannot be conceptualized, under any legal concept, as independent workers, given that they are business owners when they act in a personal capacity and investors when the activity is carried out through a corporation. The contested rule, in addition to creating a new figure not contemplated in the Political Constitution, such as that of the independent worker, incurs the gross legal error of including within this category business owners and investors who are dedicated to purely commercial activities, legally distinct from those carried out by independent workers, who provide services habitually, personally, and directly, without subjection to a subordinate relationship, on a full-time or part-time basis. Those who dedicate themselves to the commercial activity of renting real estate, in contrast, do not provide any personal service, which is characteristic of independent workers, but rather, generally do so through a corporation or through third parties who are responsible for carrying out all the material activities involved in renting a property. The owner of the rented property is an investor who receives the rent monthly, and when it involves a corporation, the respective dividends, if any, at the end of the respective fiscal period. In summary, their activity is directly protected by Article 46 of the Political Constitution because they are recipients of passive capital rents, which are the product of the exploitation of a real property and not the product of a physical or intellectual activity in favor of third parties without an employment relationship. It states that, if its affiliates wished to be protected by the CCSS, they would have to do so as voluntary insured persons. They argue that, in effect, Article 2 of the Regulation for the Affiliation of Voluntary Insured Persons is clear in providing that "For purposes of identifying the distinct categories that make up this insurance modality, contributors are classified as follows: Annuitant (Rentista): A person who, without being an active worker, has their own income and wishes to pay for Health Insurance and Disability, Old Age, and Death Insurance, on their own account." Recipients of capital rents fit within this last category, given that they are not workers, but have their own income. Therefore, since they are not workers, they cannot be classified as independent workers, but rather eventually as voluntary contributors. In summary, the contested rule grossly violates Articles 56 and 46 of the Political Constitution, insofar as it considers persons dedicated to the activity of renting real estate to be independent workers and not recipients of passive capital rents. Regarding the violation of Article 33 of the Political Constitution, it argues that the case of business owners dedicated to the activity of renting or investing in real estate for that purpose is totally different, from the point of view of social security, from that of independent workers. In effect, the activity of the former is protected by Article 46 of the Constitution, the Law on Urban Leases and Subleases, and commercial and civil legislation, while independent workers lack a constitutional basis, and their only legal reference is Article 3 of the Constitutive Law of the CCSS, which configures them as workers, that is, as persons who provide manual or intellectual services personally and without any subordinate relationship to third parties habitually and permanently, which makes them subject to affiliation with the CCSS. Those who, in contrast, rent real estate directly or through a corporation carry out a typically commercial activity that consists, as is well known, of leasing to third parties, not necessarily personally but often through employees or a corporation, their own properties for the payment of rent. It involves transmitting for the time agreed upon in the respective rental contract the exclusive use of a real property, whether for residential, commercial, industrial, or institutional use. Legally, it is a temporary transfer of one of the attributes of property, such as the right of use over the real property, in exchange for a price. Therefore, independent workers find themselves in a factual situation entirely different from that of owners of real properties who rent them to third parties or invest in that commercial activity. Consequently, the two groups must be treated differently, that is, receive differentiated legal treatment in order to respect the principle of equality before the law. It indicates that the contested rule grossly violates the principle of equality before the law, according to which equals must be treated as equals and unequals as such, by considering owners or investors in real estate for rent as independent workers and giving them the same treatment regarding social security contributions as those who legally fit into that labor category. For example, liberal professionals, artisans, artists, etc. The violation of the constitutional principle of the prohibition of arbitrariness occurs because the contested regulatory rule completely lacks legal support, as there is no provision of constitutional or even legal lineage that precisely defines what an independent worker is. That is, there is no objective legal basis to support the decision of the Board of Directors of the CCSS to include owners and investors in real estate for rent within the category of independent workers, despite not being workers per se, but rather recipients of capital rents. It is an abusive action that violates the principle of equality before the law and Articles 46 and 56 of the Political Constitution, which cannot be justified by the exercise of a discretionary power by the Board of Directors of the CCSS, since, in the face of technique, there is no discretion, according to Article 16 of the LGAP. And in this case, legal technique indicates that owners and investors in real estate for rent cannot be classified as independent workers, because the legal nature of one and the other is entirely different. Consequently, the contested act clearly and grossly violates the constitutional principle of the prohibition of arbitrariness. It requests that the action be granted.

2.- By resolution at 14:35 hours on December 8, 2021, the petitioner was warned that, within five days, counted from the day following the notification of this resolution and under warning of denying the processing of the action in case of non-compliance, they must: "a) substantiate their standing to bring action directly, specifying in the association's bylaws which of all its purposes authorizes it to exercise the defense of the associates' interests; b) provide a certification of the list of associates, indicating whether any of them is or is not affiliated with the CCSS as an independent worker; and c) provide the certification of the legal representation (personería) of the association with the appropriate fiscal stamps, since the one on file is incomplete." 3.- Through a written submission sent on December 15, 2021, the petitioner attached the certification of the list of associates indicating which are affiliated as independent workers. Likewise, they provided the legal representation certification with the appropriate fiscal stamps. In relation to the substantiation of standing, they note that the jurisprudence of this Chamber has established that the interest must be asserted or alleged by a collective and duly constituted, personified, and organized organization that represents and defends the interests of a determinable group or sector of people (Chambers, Associations, Professional Associations, etc.), provided that rules or acts that negatively affect the interests that constitute the reason for being or the unifying factor of the group are challenged (Votes 1991-1611, 1995-6198, 1998-6525, 1998-8866, and 1999-360, among others). They note that their represented party has among its main purposes, according to Article 3, subsection h), "To render all those services that are possible, and in the achievement of the previously proposed purposes, for the benefit of its associates." They note that this is a catch-all clause that authorizes their represented party to defend the interests of its associates, providing them with all possible services, and in the achievement of the purposes established in the same rule, among them, to file jurisdictional actions to protect their rights and interests. Among the purposes pursued by the association and which are set forth in Article 3 of its Corporate Bylaws, are ensuring that respect for private property is maintained, fighting for the reduction of tax payments, and ensuring that the stability of real property in the country is maintained (subsections a), f), and b), respectively). They note that it is clear, as established by the jurisprudence of this Chamber, that social security contributions are taxes, so attempting to annul regulatory rules that abusively establish taxes to the detriment of their represented parties when they are not constitutionally or legally obligated to do so, constitutes a defense of their interests in that field. Likewise, it is incumbent upon their represented party to ensure the stability of real property in Costa Rica, and it is evident that the payment of taxes that their associates are not constitutionally or legally obligated to make threatens the stability of real property in our country because, in the short term, numerous lessors will disappear from the market, as that activity ceases to be economically profitable, as a direct consequence of the tax that the CCSS unconstitutionally and illegally charges them. This being the case, they indicate that the fact that the CCSS intends to charge its affiliates social security contributions on the capital rents they receive from the rental of their properties implies a clear violation of their fundamental rights, as they are not independent workers. Incidentally, they are punished for actively exercising the right to property guaranteed to them by Article 45 of the Political Constitution, as they are forced to contribute to social security for rents that are not the product of their manual or intellectual labor. Consequently, they consider that their represented party has standing to bring this unconstitutionality action, in defense of the rights of its associates.

4.- Before this same Chamber, the unconstitutionality action number 18-004106-0007-CO is pending study, in which Article 3 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund, and Articles 1 and 2 of the Regulation for the Affiliation of Independent Workers of the Costa Rican Social Security Fund are challenged. In that proceeding, the first publication of the notice referred to in Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction was made in Judicial Bulletin No. 126 of July 12, 2018.

5.- By written submission of January 5, 2021, the magistrate Jorge Isaac Solano Aguilar recused himself from hearing this process, by virtue of the fact that he also holds the status of independent worker.

6.- By resolution at 7:52 hours on January 6, 2022, the president of this Chamber accepted the recusal filed by substitute magistrate Jorge Isaac Solano Aguilar.

7.- According to draw 9660, carried out by the Presidency of the Court, substitute magistrate Fernando Lara Gamboa was appointed to replace magistrate Jorge Isaac Solano Aguilar.

8.- By written submission of August 29, 2022, magistrate Fernando Lara Gamboa recused himself from hearing this process, by virtue of the fact that he also holds the status of independent worker.

9.- By resolution at 7:36 hours on August 30, 2022, the president of this Chamber accepted the recusal filed by substitute magistrate Fernando Lara Gamboa.

10.- According to draw 10520, carried out by the Presidency of the Court, substitute magistrate Rosibel Jara Velásquez was appointed to replace magistrate Lara Gamboa.

11.- By resolution No. 2022-21424, at 9:20 hours on September 14, 2024, this Court ordered the suspension of the processing of this action until such time as the one processed under file No. 18-004106-0007-CO before this Chamber is resolved.

12.- By judgment No. 2024-03228 at 12:17 hours on February 7, 2024, this Court resolved unconstitutionality action No. 18-004106-0007-CO, with the following operative part: "The action is declared without merit. Magistrate Cruz Castro records additional reasons. Magistrate Rueda Leal records particular reasons." 13.- By resolution at 9:49 hours on February 24, 2025, the president of this Chamber rendered without effect the appointment of substitute magistrate Rosibel Jara Velásquez and declared magistrate Hess Herrera authorized to hear this unconstitutionality action.

14.- Article 9 of the Law of Constitutional Jurisdiction empowers the Chamber to reject, summarily or on the merits, at any time, even from its presentation, any submission brought to its attention that proves to be manifestly inadmissible, or when it considers that there are sufficient elements of judgment to reject it, or that it involves a mere reiteration or reproduction of a prior identical or similar rejected submission.

Drafted by magistrate Cruz Castro; and,

Considering:

I.- On standing. The plaintiff is considered to have standing to file this action, based on Article 75, paragraph 2, of the Law of Constitutional Jurisdiction, since it alleged the defense of the collective interests of its members to the Association Chamber of Real Estate Owners of Costa Rica. When the defense of collective interests is alleged, it must directly involve situations that affect the sphere of rights of those who make up the group, collective, guild, or corporation, precisely because they are integral parts of the same, or the rights that such collective or group may have by itself as a corporately-based entity. That is, it does not involve the possibility of alleging through this means the unconstitutionality of any rule or general act, but only those that affect said sphere of rights. In the case at hand (sub examine), the plaintiff stated and provided certification of its associates, who have been summoned by the CCSS to be affiliated as independent workers, according to the rule challenged here, as well as a copy of its bylaws which, among its purposes, authorizes it to defend the rights of its beneficiaries, by all possible means, including filing jurisdictional actions to protect their rights and interests. Thus, it is verified that the representative of said chamber acts in favor of its members, whereby the plaintiff has sufficient standing for the filing of this action —see, in a similar sense, judgments numbers 2010-14785, 2014-7914, and 2014-16158, among others—.

II.- Object of this action. The plaintiff requests that Article 1 of the Regulation for the Affiliation of Independent Workers of the Board of Directors of the Costa Rican Social Security Fund be declared unconstitutional, for violating Articles 33, 46, and 56 of the Political Constitution and the principles of legal reservation (reserva de ley) and prohibition of arbitrariness. It indicates that the contested rule grossly violates Articles 56 and 46 of the Political Constitution, insofar as it considers persons dedicated to the activity of renting real estate to be independent workers and not recipients of passive capital rents. Regarding the violation of Article 33 of the Political Constitution, it argues that the case of business owners dedicated to the activity of renting or investing in real estate for that purpose is totally different, from the point of view of social security, from that of independent workers, and therefore they should not contribute under that status, but rather as voluntary insured persons. It considers that the CCSS's decision to pigeonhole them under that definition is an arbitrary discretionary act. The rule merely mentions, in a vague manner, an uncertain figure called "independent worker," without defining what it consists of, nor establishing any parameter for distinguishing between it and the figure of the merchant or business owner who does not sell their labor in a subordinate manner or to third parties, but rather works in their own business for themselves. This lack of definition of the figure allows the Fund's inspectors to assume and act in order to collect a true income tax, not established by law. Articles 56 and following of the Political Constitution enshrine the figure of the worker, as a legal and social concept understood in terms of a relationship with an employer, where the elements of subordination to orders, a workday, and a payment or salary given by the contractor or employer based on the assigned workday or task exist, but the Constitution does not provide for a figure that regulates the concept of "independent worker." This lack of distinction in the rule allows for the interpretation that a tax has been established on any income of any person, including property rents or sales of their personal products, or those of their companies; that is, that behind the backs of the citizenry, an income tax has been created without the setting of any legal limits whatsoever. It warns that this lack of definition of independent worker in the second paragraph of Article 3 of the Constitutive Law of the CCSS and extended by Article 1 of the Regulation for the Affiliation of Independent Workers of the CCSS, implies a clear violation of Article 56 in relation to Article 46, both of the Constitution, since the independent worker must be legally conceptualized as that natural person who habitually, personally, and directly provides a service, without subjection to an employment contract, on a full-time or part-time basis.

However, the challenged provision expands the concept of independent worker to those who carry out "any income-generating activity." They allege that the challenged regulation violates the constitutional principle of the prohibition of arbitrariness, since it completely lacks legal basis, as there is no provision of constitutional or even legal lineage that precisely defines what an independent worker is.

III.- On the proceeding. This action was suspended pending the resolution of unconstitutionality action number 18-004106-0007-CO, in which the constitutionality of the second paragraph of article 3 of the Ley Constitutiva de la C.C.S.S., No. 17 of October 22, 1943, and its amendments, was questioned, as well as articles 1 and 2 of the Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes de la CCSS, No. 7877 of August 5, 2004. Said unconstitutionality action was resolved by judgment No. 2024-03228 of 12:17 p.m. on February 7, 2024, which ordered the following:

"Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. El magistrado Cruz Castro consigna razones adicionales. El magistrado Rueda Leal consigna razones particulares.".

Given that, in the case at hand, similar constitutional grievances were alleged against the provisions challenged here, this action is hereby dismissed on the merits based on the considerations set forth in the aforementioned judgment, as indicated below.

IV.- On the alleged violation of the principle of legal reserve by the challenged provisions. The plaintiff questions that the lack of distinction in the challenged provision regarding who is an independent worker allows for the interpretation that a tax has been established on any income of any person, including property rents or sales of their personal products, or those of their businesses; that is, that an income tax has been created behind the backs of the citizenry without the establishment of any kind of legal limits, since it is not created by law.

As already indicated, in relation to this provision and the argument invoked by the plaintiff here, this Chamber, in judgment No. 2024-03228 of 12:17 p.m. on February 7, 2024, with respect to what is relevant, ordered the following:

"XI.- On the constitutionality of the challenged provisions. The alleged violation of the principle of legal reserve. The questions of constitutionality regarding the principle of legal reserve being raised in this action have already been the subject of discussion by this Court on previous occasions, and in all of them, the Chamber has concluded that what has been argued regarding the violation of the principle of legal reserve is far from infringing upon the Law of the Constitution, starting precisely from the high degree of autonomy held by the CCSS, which is a reason of great relevance to justify that decision.

In that sense, the jurisprudence of this Court is reiterated, recognizing that, precisely due to the degree of autonomy granted to it by the Constituent Power, the institution has broad regulatory power to be exercised in matters within its own competence, which—as has been stated—was entrusted to it by the Political Constitution itself, a power with which the principle of legal reserve is not violated and, therefore, neither is the Law of the Constitution—see judgment number 2010-5893, reiterated in judgment number 2022-23208; in addition, one may consult judgments numbers 2003-2355, 2001-9580, 2001-9734, 2001-546, 2002-4881, 7393-98, 1059-94, 3853-93 and 3403-94, among others—.

This Chamber, based on the provisions of Article 73 of the Constitution, indicated in judgment number 2001-009734, reiterated in number 2003-002355, with respect to what is relevant:

"III.- ON THE COMPETENCE OF THE CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL. By virtue of the provisions of Article 73 of the Political Constitution, the Caja Costarricense del Seguro Social is responsible for 'the administration and government of social security,' a competence that is developed in Article 3 of the Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, number 17 of October twenty-second, nineteen hundred forty-three, so that its Board of Directors has full authority to establish, via regulation, the scope of the benefits inherent to social security, both regarding the definition of conditions and benefits, as well as the entry requirements for each protection regime. Likewise, Article 23 of the same Law establishes as one of the parameters to be taken into account in this definition, actuarial studies and calculations, in order to maintain the sustainability of the system. From the foregoing, it is clear that the Caja Costarricense del Seguro Social has full competence to issue provisions such as the ones challenged, insofar as they respond to the constitutional mandate of Article 73, since they refer to an aspect of the organization and administration of social security." —emphasis added— Thus, the regulatory power in matters of independent workers exercised by the Caja through its Board of Directors falls within the powers of administration and government that, in matters of social security, have been granted to it in the second paragraph of Article 73 of the Political Constitution and, therefore, is consistent with the Law of the Constitution; this regulatory power should not be confused with that established in Article 140, subsections 3) and 18) of the Political Constitution, by which the Executive Branch is granted the authority to issue the organizational and service regulations of the Administration. It must be kept in mind that, precisely because of the autonomy enjoyed by the CCSS examined supra, the Executive Branch cannot regulate matters related to the administration and government of social security, because this is a matter reserved for the Caja, which has full independence and autonomy to regulate and manage it, as was granted and recognized to it by the Political Constitution itself.

From this perspective, matters relating to the mandatory insurance of independent workers and the contributions they must pay are a matter inherent to the exercise of those powers and a legitimate mechanism that does not violate the Law of the Constitution, in particular the principle of legal reserve; rather, it is aimed at enabling the Caja to fulfill the purpose constitutionally entrusted to it, without it being necessary for this to be established by a law emanating from the Legislative Assembly. In this regard, in judgment number 2008-017304, this Chamber expressly ordered:

"VI.- INDEPENDENT WORKERS' INSURANCE. Contrary to the plaintiff's opinion, this Court has not found a reason to exclude independent workers' insurance—and, even, non-contributory regimes—from the regulatory powers of the CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. On this matter, it ruled in judgment No. 2000-02571, of 2:38 p.m. on March 22, 2000:

'Regarding the appellant's argument, to the effect that the challenged provision exceeds the limits of regulatory power and that the regulated matter cannot be contained in an autonomous regulation, the Chamber agrees with the Procuraduría General de la República, in the sense that Article 10 of the Reglamento de Seguro Voluntario is not unconstitutional for that reason. The Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social provides in its Article 3, paragraph 5, that the Caja shall determine, through regulations, the entry requirements for each protection regime, as well as the benefits and conditions under which they will be granted. Article 14, subsection f), confers on the Board of Directors the authority to issue regulations for the institution's operation, and numeral 23 states that the Board of Directors is the competent body to determine the contributions and benefits in accordance with the cost of services, according to actuarial calculations. This Chamber has referred to such powers in vote No. 3403-94 of 3:42 p.m. on June 15, 1994, and in No. 7393-98 of 9:45 a.m. on October 16, 1998, declared that provision 23 of the Ley Constitutiva de la Caja is in accordance with the Political Constitution, considering that the powers it confers on the Board of Directors do not imply a delegation of the exercise of functions of the Legislative Branch, but are based on Article 73 of the Constitution. That provision entrusts the government and administration of social security to the Caja, and therefore it is competent to issue autonomous regulations such as that for voluntary insurance. Consequently, it is not verified that the Regulation containing the challenged provision violates Article 140, subsection 3) of the Political Constitution.' As is evident from the cited judgment, the point raised by the plaintiff is not new. This Court has already ruled on the matter and there is no reason to change its criterion. To exclude independent workers' insurance, there must be some characteristic of these that distinguishes them from other insurances. The plaintiff argued that the difference lies in the fact that it restricts freedom of trade. However, this Court does not consider such an argument to be admissible. In the first place, the provision does not prevent engaging in a lucrative activity, but rather imposes a burden upon it, just as the mandatory contribution to their employees' insurance constitutes a burden for employers. Consequently, the first ground of unconstitutionality is not admissible." In accordance with what was stated in the preceding precedents, the CCSS is empowered to issue the regulations for the insurances under its administration, without the exercise of that power implying, in and of itself, any violation of a constitutional order in general, much less of the principle of legal reserve in particular. This was recognized in this Chamber's judgment number 2022-23208, when defining that:

"By virtue of this, the Chamber does not consider that the Reglamento para Verificar el Cumplimiento de las Obligaciones Patronales y de Trabajadores Independientes is unconstitutional, under the argument put forth by the plaintiff—the principle of legal reserve—so the action must be dismissed on this point, since the CCSS is the entity in charge of social security administration and is endowed with maximum autonomy for that purpose, and therefore it has, in turn, full competence to establish the scope of the benefits inherent to social security via regulation, so that it can define the conditions, benefits, and entry requirements for each protection regime (…) ." —the highlighting is not from the original— Thus, the fact that the challenged provisions allow the CCSS, and specifically its Board of Directors, to establish the conditions, requirements, and contributions applicable to independent workers does not imply an excess of the limits of regulatory power, since, as has been indicated, the Caja has the power to determine, through regulations, the entry requirements for each protection regime, as well as the benefits and conditions under which they will be granted, and, in that sense, Article 14, subsection f) of its Ley Constitutiva confers on the Board of Directors the authority to issue the regulations for the institution's operation, while numeral 23 of the same Law states that the Board of Directors is the competent body to determine the contributions and benefits in accordance with the cost of services, according to actuarial calculations.

As is evident from the above transcriptions, the Chamber has referred to such powers and has declared that provision 23 of the Ley Constitutiva de la Caja is in accordance with the Political Constitution in the sense that the powers it confers on the Board of Directors do not imply a delegation of the exercise of functions of the Legislative Branch, but are based on Article 73 of the Political Constitution, which entrusts the government and administration of social security to that institution, and therefore it is competent to issue autonomous regulations—as would be the one relating to the affiliation and contributions of independent workers—without thereby violating the provisions of Article 140, subsection 3) of the Political Constitution—see in a similar sense, judgments numbers 2000-2571 and 2008-17304—. Consequently, this argument must be dismissed since no violation of the principle of legal reserve is constituted." Furthermore, given that the plaintiff here also invokes the parafiscal nature of the compulsory contribution imposed on independent workers, it is appropriate to cite what was ordered in that same judgment on the matter:

"…XVI.- On the arguments regarding the parafiscal nature of the contributions paid to social security. According to the plaintiff, social security contributions are conceived as taxes insofar as they belong to the category of parafiscal contributions, and therefore, for their application, the principles applicable to taxes must be observed, such as legal reserve, economic capacity, and tax equality, given that, in the case of the Caja Costarricense de Seguro Social, its Board of Directors is authorized—by paragraph 2 of Article 3 of the Ley Constitutiva de la Caja that it challenges—to create this parafiscal contribution without complying with the indicated principles, thereby violating the Law of the Constitution.

Beyond what has already been set forth in this judgment regarding the non-infringement of the principle of legal reserve, at this point it is relevant to note that the Chamber has analyzed this issue of parafiscality in several rulings in which it has expressly recognized that social security contributions are parafiscal contributions, but of constitutional origin. Thus, in judgment number 2018-13658—reiterated, among many others, by judgments numbers 2019-9190, 2021-2161, 2021-23611, 2021-27052 and 2023-3593—the Chamber expressly stated that:

"The issue of parafiscal contributions—in this case, social security contributions—has provoked no small amount of controversy in the doctrinal and jurisprudential sphere. With regard to the constitutional legal controversy at hand, from the perspective of this Chamber, two theses are plausible. The first, which considers that as it is a tax—see in this regard judgment 2006-009568 of this Tribunal—its structural elements—taxable event, rate, calculation basis, active and passive subject, etc.—must inevitably be defined by formal Law—; this last consequence has not been validated by the Constitutional Chamber—. In this direction, if the structural elements of the parafiscal contribution were not established by formal Law, the principle of tax legality would be violated, especially if one considers that in the struggle of the English barons to seize taxing power, some find the origin of Parliament and democracy—there is no democracy without Parliament, nor the latter without the Opposition—. In short, in this specific case, the principle of tax legality must be applied. The second thesis, which has been upheld by this Tribunal—see, among others, judgments numbers 1994-003819 and 1998-007393—is the one that considers that we are not in the presence of a parafiscal contribution and, consequently, the principle of tax legality should not be applied. 'The payment of the contribution or fee, as the case may be, is not a tax, as was stated in previous paragraphs, but rather the payment of a legal obligation, which is an essential condition for the very existence of the regime, created precisely for the benefit of the contributors themselves … .' According to the most authoritative doctrine on tax matters, parafiscal contributions are a tax, as they contain the material elements of obligatoriness—the duty of those who fall under the provision of the creating rule to pay them—, of singularity because it affects a specific and unique social or economic group, and of sectoral allocation because what is collected through this mandatory payment is used for the exclusive benefit of the group that paid the tax. We are, therefore, before the exercise of a sovereign power of the State that imposes pecuniary payments for the fulfillment of social or economic purposes. Ergo, they can only be created through a formal Law—tributum sine legge—.

Now, in the case of employer-worker contributions destined for the maintenance of social security—sickness and maternity insurance and disability, old age, and death insurance—, our legal system has a singularity. Indeed, it is constitutional numeral 73 that creates the parafiscal contribution by ordering a compulsory contribution from the State, employers, and workers, in order to protect them against the cited risks and other contingencies that the law determines. Immediately following, the constitutional text establishes that the administration and government of these social insurances corresponds to an autonomous institution: the Caja Costarricense de Seguro Social. Finally, with respect to what is relevant, the constitutional provision imposes the prohibition of transferring or using the funds and reserves of the social insurances for purposes different from those that motivated their creation. As can be observed, we are, therefore, before a parafiscal contribution created by the original Constituent Power, whereby, from the perspective of this Tribunal, the maxim that there can be no taxation without representation is fulfilled. In other words, in the case at hand, adherence to the principles governing the exercise of taxing power is satisfactorily met, since a representative, plural body that exercises the maximum power in a democratic and social state of law, such as the exercise of the constituent power, sovereignly and democratically determined to create the parafiscal contribution.

A second obstacle we must overcome relates to the setting of the amount of the contribution to be paid by employers and workers. In this regard, Article 23 of the Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social establishes that the contributions and benefits shall be determined by the Board of Directors, in accordance with the cost of the services to be provided in each region and in accordance with the respective actuarial calculations. The workers' contribution can never be greater than the contribution of their employers, except in the cases of exception that the Regulation may indicate, based on actuarial recommendations, to provide greater benefits to the former and to obtain a fairer distribution of the burdens of mandatory social security. Seen in this light, this Tribunal concludes that the principle of tax legality is not violated, for the elementary reason that, through formal Law, objective parameters are imposed on the Board of Directors of the Caja Costarricense de Seguro Social when determining the amount of the contribution—the cost of the services it provides and the respective actuarial calculations—, whereby the legislator set for the administrative collegial body the objective elements it must observe when setting the respective amounts, administrative acts that must also adhere to the general principles of Law and are controllable through the Juez de lo Contencioso Administrativo. This same logic is followed by the Código de Normas y Procedimientos Tributarios in its numeral 5, regarding fees, as it allows their amount to be varied by way of Regulation so that their purpose can be fulfilled in a more suitable manner, prior intervention of the body that, by law, is in charge of regulating the rates of public Services.

Recapitulating, since the parafiscal contribution was created by the original Constituent Power, the principle of tax legality is amply fulfilled, on the one hand, and by the legislator setting objective parameters to determine the amount of the contribution of the parafiscal contribution, that principle is also respected" —emphasis added— In the same vein, the aforementioned judgment 2021-23611 refers in a profuse and absolutely clear manner to the relationship between the autonomy regime of the Caja Costarricense de Seguro Social, the principle of legal reserve, and the power that the institution has to set social security contributions—including, of course, that relating to independent workers—without this representing or implying the constitutional violations alleged in this action, so for the purposes of a comprehensive conclusion on all these aspects, it is especially illustrative to expressly cite what was developed in said judgment 2021-23611. This judgment states that:

"V.- The Caja Costarricense de Seguro Social, its autonomy, and social security. In relation to numerals 73 and 74, located in the sole chapter of Title V 'Social Rights and Guarantees' of our Magna Carta, constitutional jurisprudence has extensively developed its content and its implications regarding the autonomy of the CCSS in relation to the administration and government of social security.

Thus, in judgment No. 2001-10545 of 2:58 p.m. on October 17, 2001, it was ordered:

"II.- On the merits. The autonomy of the Caja Costarricense de Seguro Social. –Article 73 of the Political Constitution establishes in its second paragraph 'The Administration and government of social security shall be in charge of an autonomous institution, called the Caja Costarricense de Seguro Social.' Regarding the scope of what said provision establishes, the Chamber has repeatedly stated that the Caja's autonomy is not subject to limits in matters of government. On this topic, analyzed in judgment 6256-94 of nine o'clock on October twenty-fifth, nineteen hundred ninety-four, it was expressed:

"III.- THE CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL.- The Asamblea Nacional Constituyente, as recorded in Acts Nos. 125 and 126, approved the inclusion of the Caja Costarricense de Seguro Social, following, basically, the original text of the 1871 Constitution; that is, the institution from the 1871 Constitution was transplanted, according to the 1943 modifications to the 1949 Constitution. However, for the purposes of the inquiry, the participations of Constituent Volio Jiménez on the matter are suggestive. From page 34 of Volume III of the Acts of the Asamblea Nacional Constituyente, the following is transcribed: 'Furthermore, the Caja, sooner or later, would have to assume the risk of unemployment, which will come to solve the serious problem posed by layoffs. He insisted that it did not seem appropriate to weaken the Caja. The prudent thing is to strengthen it. Hence, the most advisable course is to leave things as they are, giving the Caja full autonomy to thus make it independent from the Executive Branch'; and on page 36 idem it is added: 'In that sense, the most appropriate thing is to maintain the wording of Article 63, which is good at least for the trial period. Anything that means limiting the resources of Social Security will undoubtedly be an inexplicable step backwards.' When the article was approved, a second paragraph was included that literally read: 'The administration and government of social security shall be in charge of an autonomous institution,' text that was later reformed by Law No. 2737 of May 12, 1961, resulting today as follows: 'The administration and government of social security shall be in charge of an autonomous institution, called the Caja Costarricense de Seguro Social.' In conclusion, the constituent power attributed the administration and government of social security to the Caja Costarricense de Seguro Social, as an autonomous institution created by the Political Constitution itself, with the special characteristics that it has granted to it and sharing the general principles derived from its condition as a decentralized entity.

Other judgments of this Chamber in which reference is made to the topic of the autonomy of the Caja Costarricense de Seguro Social are the following: 0236-94 of 9 hours 57 minutes on January fourteenth; 3403-94 of 15 hours 42 minutes on July 7; 6471-94 of 9 hours with 39 minutes on November 4, all from the year 1994). On a date subsequent to these, the Chamber has stated:

"IV.- Article 73 of our Political Constitution establishes the existence of social security, which is regulated by the system of compulsory contribution from the State, employer, and workers, with the aim of protecting them against the risks of sickness, maternity, disability, old age, and death. The Caja Costarricense de Seguro Social is the autonomous entity in charge of administering this type of insurance, with the autonomy that allows it to have its own initiative for its operations, as well as to execute its tasks and fulfill its legal obligations, setting goals and the means to achieve them. It thus guarantees the establishment of social security and its nature, decrees the purpose of social security, and regulates the destination of the respective funds. Social security was born to protect the worker and his family, as the human beings they are, and is provided from conception until death, seeking health and helping in unforeseen misfortunes such as disability and death, as well as in states of vulnerability due to their condition itself, such as old age, pension, and retirement." (Judgment 004636-98 of 15 hours 57 minutes on June 30, 1998) "…it is permissible for the different establishments of the Caja, in application of the constitutional principle of autonomy of administration and government, to dictate the necessary reorganization measures of its services for their improvement, in order to achieve the best satisfaction of its users and the general interest, which by its nature could never cease to prevail over private interests." (Judgment 03065-98 of 18 hours 18 minutes on May 6, 1998) "…the autonomy recognized in Article 73 in relation to Article 177 of the Political Constitution for the Caja is not subject to limits in matters of government, as this tribunal has reiterated in previous judgments (see for example: 3403-94, 6256-94, 6524-94, among others). The constituent power expressly instituted an entity in charge of social security administration endowed with maximum autonomy for the performance of its important function; reason for which the reform to constitutional numeral 188 that instituted administrative leadership did not modify its legal regime." (Judgment 07379-99 of 10 hours with 36 minutes on September 24, 1999) Upon analyzing what was alleged by the plaintiff, the Chamber considers that—indeed—the content of Transitional Provision IV of Law 6577 is harmful to the autonomy of government that the second paragraph of Article 73 of the Political Constitution confers on the Caja Costarricense de Seguro Social, because by ordering that provision the forced closure within a determined period of the pension service—or even if it had ordered the contrary—, it is evident that the powers that, by virtue of the autonomy of government, are attributed to said institution are invaded, understanding this as the capacity to carry out its legal task without subjection to another entity, to self-direct, self-govern, and dictate its own objectives and organize itself in the manner it deems convenient for fulfilling the purpose for which it was created." For its part, vote No. 2002-06384 of 3:27 p.m. on June 26, 2002, stated:

"VIII.- Subsection b) of Article 2 of the Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria. Considerations of the Constitutional Chamber. In relation to autonomous institutions, the Chamber ruled in favor of the authority of the Autoridad Presupuestaria to formulate guidelines for decentralized institutions, but interpreted this authority in a restrictive manner. Based on Article 188 of the Political Constitution, this Tribunal considered in judgment No. 3309-94 that the authority of the Autoridad Presupuestaria is constitutional insofar as:

'… it remains in the field of design and subsequent execution of general policy guidelines, but certainly not to the extent that its application interferes with the concrete execution of those guidelines. The general nature of this function means that the Autoridad Presupuestaria cannot, within its competence, give concrete orders or subject to approval the specific acts of execution that are part of the administrative autonomy of those entities.' If in the case of autonomous institutions in general, the authority must be interpreted restrictively, in the case of the Caja Costarricense de Seguro Social, the authority is completely unconstitutional. The Caja Costarricense de Seguro Social enjoys, as was stated in judgment No. 3403-94, 'a distinct and superior degree of autonomy to that defined in general terms in Article 188.' This greater degree of autonomy derives from Article 73 of the Political Constitution. In judgment No.

6256-94 stated:

"The Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) finds its guarantee of existence in Article 73 of the Constitution, with the following particularities: a) the system that supports it is one of solidarity, creating a system of mandatory tripartite contribution by the State, employers, and workers; b) the rule grants, exclusively to the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), the administration and government of social security, a degree of autonomy that is, of course, distinct from and superior to that generally defined in Article 188 idem; c) the funds and reserves of the social security system cannot be transferred or used for purposes other than their intended mission. As seen in the preceding recitals, the National Constituent Assembly chose to leave matters, regarding this institution, exactly as they were in the Constitution of 1871, 'with full autonomy to thus make it independent from the Executive Branch.' By virtue of this full autonomy, any provision that obligates the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) to comply with directives regarding the administration of the resources under its management is unconstitutional. Subsection b) of Article 2 of the Law Creating the Budgetary Authority suffers from this defect and, therefore, is declared unconstitutional only insofar as it refers to the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social).

(…)

XIII.- Regarding Article 41 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social). Considerations of the Constitutional Chamber. On this point, this Chamber disagrees with the petitioner's thesis. While the petitioner is correct that the Fund is constitutionally prohibited from allocating funds to purposes other than those imposed by the Constitution itself, Article 41 does not state such a thing. A clear distinction must be made between the regulation itself and the application it may have been given in specific cases. As such, Article 41 addresses the investment of reserves; this Court understands it as such, and a provision of this nature is not unconstitutional. To interpret it otherwise would be to force the Fund to keep resources idle that could otherwise generate resources to strengthen the fund itself. Another aspect is the possibility that the Fund may have used this article to invest funds, supposedly idle, when it is far from fulfilling its purposes. If so, it is possible to challenge, through ordinary legality channels, specific actions that exceed the limits established by that same Article 41. It is also possible to evaluate the personal liability of those who did not align their decisions with the regulations, as they are obligated to interpret that Article 41 harmoniously with Constitutional Article 73. In summary, Article 41 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) is not unconstitutional, as long as it refers to idle funds and not to funds necessary to satisfy the objectives constitutionally assigned to that institution." Judgment No. 2003-03483 of 14:05 hours on May 2, 2003, ordered:

"Regarding the social security system. Article 73 of the Political Constitution, interpreted harmoniously with Article 50 idem, enshrines the Right to Social Security. The Chamber has repeatedly indicated that this right presupposes that public authorities shall maintain a public social security system for all citizens at the highest level, so as to guarantee assistance and provide sufficient social benefits in situations of need to preserve health and life. The subjective scope of application of the right to social security incorporates the principle of universality, as it extends to all citizens, with a mandatory character. The objective scope assumes the principle of generality, as it protects situations of need, not to the extent that they have been foreseen and insured previously, but as they actually occur. Furthermore, it incorporates the principles of sufficient protection, according to quantitative and qualitative modules, and of protective automaticity, which translates into adequate and immediate protection in matters of illness, disability, old age, and death. By express constitutional provision, this management must be public, under the charge of the State, represented by the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), and the financing shall respond to the cardinal principle of social solidarity, as it is based on the mandatory and tripartite contribution made by workers, employers, and the State. Consequently, the principles of the Right to Social Security are those of universality, generality, sufficient protection, and social solidarity." Also, the decision in Judgment No. 201007788 of 14:59 hours on April 28, 2010, must be transcribed:

"III.- On the merits. (…) To resolve this action of unconstitutionality, it is necessary to take into consideration the precedents regarding the autonomy of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social). By Judgment No. 1994-06256 of nine o'clock on October twenty-fifth, nineteen ninety-four, the Chamber establishes the following:

'Although it is not the subject matter of the inquiry, for the purposes of the conclusion reached by the Chamber, it is necessary, at the very least, to outline some general guidelines of what administrative decentralization entails in our constitutional system. There are in our legal system three forms of autonomy: a) administrative, which is the legal possibility for an entity to carry out its legal mission by itself without subjection to another entity, known in doctrine as the capacity for self-administration; b) political, which is the capacity for political self-direction, self-governance, for the entity to dictate its own objectives to itself; and c) organizational, which is the capacity for self-organization, excluding any legislative power. In the first two cases, autonomy is vis-à-vis the Executive Branch and in the third, also vis-à-vis the Legislative Branch. Organizational autonomy is characteristic of universities as derived from Article 84 of the Political Constitution and therefore foreign to the purposes of this inquiry. The other two degrees of autonomy derive from Political Autonomy, whose content shall be proper to the law (founding act) that creates the entity. The decentralized entity created by ordinary law is subordinated to its content and involves the legislative power to modify it and even extinguish it; but since decentralization implies that all the powers of the administrative hierarch correspond to the entity, this means that its legal personality encompasses all the administrative powers necessary to achieve its mission independently. Autonomy usually comprises the powers to formulate plans or set the purposes and goals of the entity, to establish internal mechanisms for functional and financial planning through budgets, and finally, the exercise of autonomous regulatory power. These general lines on autonomy are directed at administrative decentralization created by ordinary law.' Further, the Chamber noted that:

'The Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) finds its guarantee of existence in Article 73 of the Constitution, with the following particularities: a) the system that supports it is one of solidarity, creating a system of mandatory tripartite contribution by the State, employers, and workers; b) the rule grants, exclusively to the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), the administration and government of social security, a degree of autonomy that is, of course, distinct from and superior to that generally defined in Article 188 idem; c) the funds and reserves of the social security system cannot be transferred or used for purposes other than their intended mission. As seen in the preceding recitals, the National Constituent Assembly chose to leave matters, regarding this institution, exactly as they were in the Constitution of 1871, "with full autonomy to thus make it independent from the Executive Branch"' The Chamber maintains the same position with Judgment No. 2003-02355, in which it establishes that:

'…it is concluded that the autonomy recognized in Article 73 in relation to Article 177 of the Political Constitution means the Fund is not subject to limits in matters of government, as this court has reiterated in previous judgments (see, for example: 2001-7605, 6256-94, among others). The Fund is, in short, the entity in charge of the administration of social security and is endowed with maximum autonomy for the performance of its important function. In harmony with the foregoing, through Articles 3 and 23 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense del Seguro Social), its Board of Directors has full competence to establish the scope of the benefits typical of social security via regulation, such that it can define the conditions, benefits, and entry requirements for each protection system, based on actuarial studies, so as not to break the system.' The Chamber must consider the question of whether the regulation effectively implies a reversal of the decentralization that operates from the Political Constitution, or what is the same, interference with the capacity of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) to administer and govern social security. The records of the National Constituent Assembly justify the formation of autonomous entities with the criterion of specialization of state functions, to organize the State and increase its administrative efficiency; therefore, it is not legitimate to depart from that purpose, and it must provide a proactive response to public interests on issues that are vital for the human being and socially important. The administrative and governmental autonomy that the Political Constitution grants to the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) is circumscribed to social security, as set forth in paragraph 1 of Article 73 of the Political Constitution, as well as to what is recognized by Law (Article 1). Notwithstanding institutional autonomy, it is not an insurmountable limit; according to precedents, legislation can be passed on other matters different from the indicated competence, complying, of course, with the guarantee established in Article 190 of the Political Constitution, which establishes a prior hearing with the Institution in the event that the provisions of a bill affect it, but that is not the issue to be analyzed in this unconstitutionality claim.' Likewise, Judgment No. 2018013658 of 9:15 hours on August 22, 2018, held:

'I.- REGARDING ARTICLE 23 OF THE CONSTITUTIVE LAW OF THE COSTA RICAN SOCIAL SECURITY FUND (CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL). In the sub lite case, the petitioner's main reproach is directed against Article 23 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), insofar as it establishes: "The quotas and benefits shall be determined by the Board of Directors, in accordance with the cost of the services to be provided in each region and in conformity with the respective actuarial calculations. The workers' contribution shall never be greater than their employers' contribution, except in the exceptional cases indicated by the Regulation, based on actuarial recommendations, to provide greater benefits to the former and to achieve a fairer distribution of the burdens of mandatory social security." The petitioner essentially alleges that said numeral infringes Article 121, subsection 13), of the Political Constitution, by asserting that the challenged rule confers upon the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) a taxing or levying power in violation of the cited constitutional provision.

The question of parafiscal contributions—in this case, social security contributions—has provoked considerable controversy in doctrinal and jurisprudential spheres. Regarding the constitutional legal controversy at hand, from the perspective of this Chamber, two theses are plausible. The first, which considers that since it is a tax—see in this regard Judgment 2006-009568 of this Court—its structural elements—taxable event, rate, calculation base, active and passive subject, etc.—must inevitably be defined by formal Law; this latter consequence has not been validated by the Constitutional Chamber. In this direction, if the structural elements of the parafiscal contribution were not established by formal Law, the principle of tax legality would be violated, especially considering that in the struggle of the English barons to seize the taxing power, some find the origin of Parliament and democracy—there is no democracy without Parliament, nor Parliament without the Opposition. In short, in this specific case, the principle of tax legality must apply. The second thesis, which has been upheld by this Court—see, among others, Judgments numbers 1994-003819 and 1998-007393—is the one that considers that we are not in the presence of a parafiscal contribution and, consequently, the principle of tax legality should not apply. "The payment of the quota or contribution, as the case may be, is not a tax, as stated in preceding paragraphs, but rather the payment of a legal obligation, which is an essential condition for the very existence of the system, created precisely for the benefit of the contributors themselves…" According to the most authoritative doctrine in tax matters, parafiscal contributions are a tax, as they contain the material elements of obligatoriness—the duty to pay them by those who fall within the assumption of the creating norm—of singularity because it affects a specific and unique social or economic group, and sectoral allocation because what is collected through this mandatory payment is used for the exclusive benefit of the group that paid the tax. We are, therefore, before the exercise of a sovereign power of the State that imposes pecuniary obligations for the fulfillment of social or economic purposes. Ergo, they can only be created through a formal Law—tributum sine lege.

Now then, in the case of employer-employee quotas destined for the support of social security—sickness and maternity insurance and disability, old-age, and death insurance—our legal system has a singularity. In effect, it is constitutional numeral 73 that creates the parafiscal contribution by providing for a mandatory contribution from the State, employers, and workers, in order to protect the latter against the cited risks and other contingencies that the law may determine. Immediately thereafter, the constitutional text establishes that the administration and government of these social security benefits correspond to an autonomous institution: the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social). Finally, in what is relevant, the constitutional norm imposes the prohibition of transferring or using for purposes other than those that motivated their creation the funds and reserves of the social security system. As can be observed, we are, then, before a parafiscal contribution created by the original Constituent power, whereby, from the perspective of this Court, the maxim that there can be no taxation without representation is fulfilled. In other words, in the case at hand, adherence to the principles governing the exercise of the taxing power is satisfactorily fulfilled, since a representative, plural body that exercises the maximum power in a democratic and social State of Law, such as the exercise of the constituent power, sovereignly and democratically determined to create the parafiscal contribution.

A second obstacle we must overcome relates to the setting of the amount of the quota to be paid by employers and workers. In this regard, Article 23 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) stipulates that the quotas and benefits shall be determined by the Board of Directors, in accordance with the cost of the services to be provided in each region and in conformity with the respective actuarial calculations. The workers' contribution can never be greater than their employers' contribution, except in the exceptional cases indicated by the Regulation, based on actuarial recommendations, to provide greater benefits to the former and to achieve a fairer distribution of the burdens of mandatory social security. Viewed in this light, this Court concludes that the principle of tax legality is not violated, for the elementary reason that through formal Law, the Board of Directors of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) is given objective parameters when determining the amount of the quota—the cost of the services it provides and the respective actuarial calculations—so the legislator set for the collegiate administrative body the objective elements it must observe when setting the respective amounts, administrative acts that must also adhere to the general principles of Law and are reviewable through the Judge of Administrative Litigation. This same logic is followed by the Code of Tax Rules and Procedures in its numeral 5, in relation to fees, as it allows their amount to be varied through Regulation so that their purpose is fulfilled in a more ideal manner, after prior intervention by the body legally charged with regulating the rates of public Services.

Recapitulating, since the parafiscal contribution was created by the original Constituent power, the principle of tax legality is amply fulfilled, on the one hand, and by the legislator setting objective parameters to determine the amount of the quota for the parafiscal contribution, that principle is also respected.

II.- Neither can it be interpreted that Article 23 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) violates, per se, Constitutional Article 177, in the terms expressed by the petitioner, for such numeral, far from preventing the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) from fixing—in the exercise of its powers, derived from Constitutional ordinal 73—the quotas paid by employers and workers, imposes, on the contrary, the obligation to create sufficient revenues in favor of that institution, in order to achieve the universalization of social security and to fully guarantee the payment of the State's contribution as such and as an employer. Ergo, the action of unconstitutionality filed must be dismissed on the merits, insofar as the cited Article 23 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) is concerned, as is hereby done.' Additionally, Judgment No. 2018019511 of 21:45 hours on November 23, 2018, reads:

'Given the constitutional rank of the CCSS itself, it is necessary to analyze the budgetary rules pertinent to it. The Chamber underscores that the Constitution itself establishes—within the budgetary regulations—a specific regime for the CCSS, as regulated in the third paragraph of Article 177 of the Political Constitution:

"For the purpose of achieving the universalization of social security and fully guaranteeing payment of the State's contribution as such and as an employer, sufficient revenues shall be created in favor of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), calculated in such a way as to cover the current and future needs of the Institution. Should a deficit arise due to insufficiency of these revenues, the State shall assume it, for which purpose the Executive Branch must include in its next Budget Project the respective item that the cited Institution determines as necessary to cover the totality of the State's quotas." Likewise, the Constitution provides, in its Article 73, an additional guarantee for the funds and reserves of social security, by providing:

"(…)

The funds and reserves of the social security system may not be transferred or used for purposes other than those that motivated their creation. (…)" The importance of these texts lies in the fact that the Political Constitution is a rule of direct application, as this Court has held on multiple occasions (for example, Judgments Nos. 2016-017376 of 11:41 hours on November 23, 2016, and 2015-006787 of 15:45 hours on May 12, 2015). That is, the fact that the Constitution is the parameter against which other norms are measured, or that its precepts are developed in infra-constitutional norms, does not diminish or inhibit the full, direct, overriding, and immediate application of certain constitutional postulates.

With this in mind, the Chamber observes that the aforementioned Article 177 guarantees that the State shall ensure that the CCSS has sufficient revenues to fulfill the assigned constitutional missions. Therefore, the Executive Branch is mandated by the Fundamental Law itself to budget for this insuring entity sufficient revenues to cover its needs. In case it fails to do so, the same rule defines the corrective mechanism, as it obligates the Executive Branch to cover the deficit that may arise in the following period. Although such rule omits to assign a specific percentage of the budget to the mentioned entity, unlike the Judicial Branch and public education, the truth is that it does impose an express and determinable constitutional mandate.

This first constitutional safeguard must be read in conjunction with the second transcribed guarantee, prescribed in Article 73. The third paragraph of that rule prevents any fund or reserve of the social security system from being used for purposes different from the reason for its creation.

Such rules entail, on the one hand, the State's obligation to provide sufficient revenues for the CCSS (Article 177) and, on the other, the impossibility of using the resources of one insurance for different purposes (Article 73). This means that, in the case of insurance with tripartite contributions, such as the sickness and maternity insurance (challenged by the petitioners), all the resources of that fund are covered by constitutional protection, rendering impossible their allocation through the proposed fiscal measures.

As explained, the aforementioned guarantees are of direct and overriding application with respect to the CCSS. Thus, while the questioned rules make only two exceptions (the resources of the Disability, Old-Age, and Death Regime and the Non-Contributory Regime), the constitutional impossibility of transferring or using the funds of the sickness and maternity insurance constitutes an exception emanating from our Magna Carta, in defense of the CCSS's governmental autonomy and the proper use of that insurance's resources.

The direct application of the Political Constitution with respect to the CCSS is not new for the Constitutional Chamber:

"VI.- THE SPECIFIC CASE.- The Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) finds its guarantee of existence in Article 73 of the Constitution, with the following particularities: a) the system that supports it is one of solidarity, creating a system of mandatory tripartite contribution by the State, employers, and workers; b) the rule grants, exclusively to the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), the administration and government of social security, a degree of autonomy that is, of course, distinct from and superior to that generally defined in Article 188 idem; c) the funds and reserves of the social security system cannot be transferred or used for purposes other than their intended mission. As seen in the preceding recitals, the National Constituent Assembly chose to leave matters, regarding this institution, exactly as they were in the Constitution of 1871, 'with full autonomy to thus make it independent from the Executive Branch.' Now then, as stated, among the characteristic notes of autonomous institutions, budgetary autonomy is undoubtedly included (see the intervention in the National Constituent Assembly of Rodrigo Facio Brenes in recital II).- The inclusion of the necessary budget items for the State to pay its contributions to the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) forms part of the ordinary resources created in that same Article 73 of the Constitution, such that it is not possible for the Legislative Assembly to include and approve them in an ordinary or extraordinary budget of the Republic, simultaneously defining the corresponding expenditure, thus substituting the powers granted by the Constitution to the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) itself, without violating Articles 73 and 188 of the Political Constitution and the principles stated herein. Dealing with ordinary resources, only the institution, in accordance with its own organization, can freely exercise constitutional autonomy (definition of the reasons of legality with opportunity and discretion) through the entity's budgets, which must be approved and overseen by the Comptroller General of the Republic. That is, it is the Political Constitution itself that has defined what the own and ordinary financial resources of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) are, by stating that they are composed of the mandatory contributions that must be paid by the State, employers, and workers, funds that are administered and governed by the institution itself. The case of extraordinary contributions from the State or third parties in favor of social security is different, as these can carry—being donations, contributions, or participations (gratuitous transfers in the end)—the specific purposes for which those special resources are intended, such as, for example, the construction of a hospital, a clinic, or the purchase of specialized equipment. But in the case of ordinary resources, the legislator cannot substitute for the hierarch of the institution in defining expenditure priorities, because doing so is part of the essence of exercising the entity's autonomy, according to the characteristics, principles, and notes set forth herein. All of this leads us to the conclusion that the budget transfers that have been consulted are unconstitutional, being violative of Articles 73, 188, and 189 of the Political Constitution." (Judgment No. 6256-94 of 9:00 hours on October 25, 1994. The underlining is added).' In the same direction, Judgment No. 2020010608 of 14:00 hours on June 10, 2020, warns:

'A.- The jurisprudence on the social State of Law, the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), and benefit rights. This Court has said much about the Social State of Law, especially related to the rights that the human person has vis-à-vis the essential services provided by the State, such as those related to the rights to health, to a pension, among others, provided by the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social). These topics have been addressed with the content of Article 50 of the Constitution, which establishes:

"The State shall seek the greatest well-being for all inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth." In this formula, the Constituent power established the basic general principle of the Social State of Law that subsequently will be reinforced by other provisions that concretely establish the way in which the Costa Rican State materializes this principle transversally among the different social sectors.

In Judgment of this Chamber No. 2005-11132 of 8:49 hours on August 26, 2005, it was stated that:

"… the State shall seek the greatest well-being for all inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth, which, joined with the declaration of adherence by the Costa Rican State to the Christian principle of social justice, included in Article 74 ibid., determines the very essence of the political and social system we have chosen for our country and that defines it as a social State of Law (see Judgment number 1441-92 of fifteen hours forty-five minutes on June second, nineteen ninety-two). In that sense, this Constitutional Court also expressed itself as follows:

'One of the basic connotations of the Costa Rican State and, in general, of any "social" State of Law, is the intervention—increasingly frequent—of the governing authorities to provide solutions to social problems. The Political Constitution itself obligates the State to actively participate, not only in the processes of production (Article 50), but also in those related to the development of fundamental rights of the individual (housing, education, clothing, food, etc.) that guarantee a dignified and useful existence for society.' (Judgment No. 5058-98 of fourteen hours twenty minutes on October fourteenth, nineteen ninety-three)." Similarly, by Judgment of this Chamber No. 2005-13205 of 15:13 hours on September 27, 2005, this Chamber ordered that:

"III.- On the Social State of Law, Equality, and Human Dignity. The Social State of Law, a fundamental element of our constitutional order, entails an orientation of our political regime towards social solidarity, that is, towards equity in social relations, the promotion of social justice, and the equality of all citizens in the exercise of their rights, discarding arbitrary and unreasonable discrimination.' In that regard, constitutional provision 74 explicitly establishes the duty to pursue a permanent policy of national solidarity grounded in the Christian principle of social justice, which makes it a first-order constitutional value (see ruling number 2170-93 at 10:12 a.m. on May 21, 1993). Consequently, with support in the Social State of Law, our Political Constitution contemplates a set of benefit rights related to the protection of the family, workers, vulnerable sectors of the population, education, the environment, and Nation’s assets such as cultural heritage. This duty to adhere to the guidelines of the Social State of Law is not constrained to the Administration but rather extends to the entire national community, as it is a fundamental rule of civic coexistence in our political system. In its condition as a general principle, it emanates a particular normative projection in all areas of creation, interpretation, and execution of the Law. Specifically regarding constitutionality control, the Principle of the Social State of Law is useful as a parameter of normative validity, a hermeneutical criterion, and a functional integrating instrument of the legal system.

On the other hand, Judgment No. 2003-09880 at 11:10 a.m. on September 12, 2003, established that:

"As an element inherent to the Social and Democratic State of Law, Social Security stands as a banner of the same, given that it is founded on the principle of social solidarity, and is complemented by the right to equality and the principle of human dignity, as a benefit right that it is. Within our Political Constitution, the social insurance regime, despite being a universal regime accessible to all inhabitants of the Republic, is based on the fundamental premise for its economic support of tripartite contributions, that is, the State, employer, and workers. Constitutional article 73 establishes that social insurances are created for the benefit of manual and intellectual workers, regulated by the system of mandatory contribution by the State, employers, and workers, in order to protect them against the risks of illness, disability, maternity, old age, death, and other contingencies that the law determines. As can be observed, the Constitution itself, with the aim of establishing a financing mechanism for social security in favor of active and retired workers, establishes a tripartite mandatory contribution system, from which it is concluded that those workers or pensioners who regularly contribute to the regime in accordance with what is established in the Constitution will have access to social security services, without any additional cost." Among the manifestations of state intervention is social security, one of the most palpable being the pay-as-you-go pension regime, whereby retired or pensioned persons, upon meeting the regime's requirements, receive economic benefits when they have had to leave productive activities, whether due to old age or disability. In these cases, the decline of a worker's productivity cycle has occurred, they stop receiving the respective income for the work performed, and it is when the principle of social solidarity begins, to provide the benefits inherent to the pension, which, if not occurring, would not allow them to continue fending for themselves—themselves and their dependents—and would fall into social and economic risk. In this manner, in a pay-as-you-go social security system, a fund is formed with a mandatory contribution from workers, employers, and the State, in accordance with Constitutional article 73. On this matter, it is important to highlight that when the system was challenged on the grounds that it constituted a tax obligation, the Constitutional Chamber dismissed that argument. Precisely, in Judgment No. 2018-13658 at 9:15 a.m. on August 22, 2018, which will be partially transcribed, the Chamber reviewed the case law on the legal nature of the quotas and benefits, which it identified as a parafiscal contribution to deliver those contributions, in development of article 23 of the Constitutive Law of the Caja Costarricense de Seguro Social. The Chamber established that:

"[...] According to the most authoritative doctrine on tax matters, parafiscal contributions are a tax, because they contain the material elements of obligatoriness —the duty to pay them for those who fall within the premise of the creating norm—, of singularity due to affecting a determined and unique social or economic group, and sectoral allocation because what is collected through this mandatory provision is used for the exclusive benefit of the group that paid the tax. We are, therefore, before the exercise of a power of imperium of the State that imposes pecuniary obligations for the fulfillment of social or economic purposes. Ergo, only through a formal Law can they be created —tributum sine legge—.

Now, in the case of worker-employer quotas destined for the maintenance of social security —illness and maternity insurance and disability, old age, and death insurance—, our legal system has a singularity. Indeed, it is that constitutional provision 73 is what creates the parafiscal contribution by providing for a mandatory contribution from the State, employers, and workers, in order to protect them against the cited risks and other contingencies that the law determines. Immediately thereafter, the constitutional text establishes that the administration and government of those social insurances corresponds to an autonomous institution: the Caja Costarricense de Seguro Social. Finally, as is relevant, the constitutional norm imposes the prohibition of transferring or using, for purposes other than those that motivated their creation, the funds and reserves of the social insurances. As can be observed, we are, therefore, before a parafiscal contribution created by the original Constituent, whereby, from the perspective of this Tribunal, the maxim of no taxation without representation is fulfilled. In other words, in the case at hand, adherence to the principles governing the exercise of the tax authority is satisfactorily met, given that a representative, plural body, which exercises the maximum power in a democratic and social State of Law, such as the exercise of the constituent power, sovereignly and democratically determined to create the parafiscal contribution.

A second obstacle we must overcome is that relating to the setting of the amount of the quota to be paid by employers and workers. In this regard, article 23 of the Constitutive Law of the Caja Costarricense de Seguro Social provides that the quotas and benefits shall be determined by the Board of Directors, in accordance with the cost of the services to be provided in each region and in conformity with the respective actuarial calculations. The contribution of the workers can never be greater than the contribution of their employers, except in cases of exception that, to give greater benefits to the former, and to obtain a more just distribution of the burdens of mandatory social insurance, the Reglamento indicates, based on actuarial recommendations. Seen in this light, this Tribunal concludes that the principle of tax legality is not violated, for the elemental reason that through formal Law, the Board of Directors of the Caja Costarricense de Seguro Social is imposed objective parameters when determining the amount of the quota —the cost of the services it provides and the respective actuarial calculations—, for which the legislator set for the administrative collegiate body the objective elements that it must observe when setting the respective amounts, administrative acts that must also adhere to the general principles of Law and are controllable through the Judge of the Contencioso Administrativo. This same logic is followed by the Código de Normas y Procedimientos Tributarios in its provision 5, in relation to fees, as it allows varying their amount by way of Reglamento so that their purpose is fulfilled in a more suitable manner, after the intervention of the body that by law is charged with regulating the rates of Public services.

Recapitulating, since the parafiscal contribution was created by the original Constituent, the principle of tax legality is more than satisfied, on one hand, and since the legislator established objective parameters to determine the amount of the parafiscal contribution quota, that principle is also respected.

II.- Nor can it be interpreted that article 23 of the Constitutive Law of the Caja Costarricense de Seguro Social infringes, per se, constitutional article 177, in the terms expressed by the petitioner, because such provision, far from preventing the Caja Costarricense de Seguro Social from setting—in the exercise of its powers, derived from constitutional provision 73—the quotas paid by employers and workers, on the contrary, imposes the obligation to create sufficient income in favor of that institution in order to achieve the universalization of social insurances and fully guarantee payment of the State's contribution as such and as an employer." Thus, as the precedent clearly indicates, the powers of the Board of Directors of the Caja Costarricense de Seguridad Social are to establish mandatory quotas for Employers and Workers, and the State's contribution, with objective parameters, such as the costs of services and actuarial studies to maintain the benefits that the Constituent granted under its competence.

As part of the rationale for article 9 of session 8856, held on July 28, 2016, in which the Board of Directors of the Caja Costarricense de Seguro Social takes various measures, such as the elimination of the early retirement option, and it was agreed to reform the Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, it was stated—among other things—that:

"[…] 2 There is a significant percentage of pensioners for whom, without the application of any type of early retirement reduction, the calculation of the pension amount—with the application of the formula—results in an amount inferior to the minimum pension amount, such that, due to the existence of minimum protection levels, they must be brought up to the minimum pension amount. This situation costs the pension fund approximately 54 billion colones per year.

[…]

5. Even though the Long-Term Actuarial Valuations, prepared by the Dirección Actuarial y Económica, place the financial sustainability of the IVM Regime in time horizons ranging between one and two decades—depending on the scenario—, there are conjunctural situations and short-term pressures that the Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte is facing, and which are greatly reflected in the cash flow and in the use of interest for the payment of the Christmas bonus. Given this situation, it is advisable to inject new resources by accelerating the magnitude of the contribution premium.

[…]

C. That, based on the foregoing, it was recommended to eliminate early retirement with reduction and also so that, in all those cases where the overall pension amount generated by applying the current calculation formula is less than the minimum pension amount, the State, in its subsidiary capacity, shall contribute the difference.

D. That in accordance with the above recommendation, it is in article 31 of Session No. 8803, held on October 1, 2015, that the Board of Directors provided – among other aspects – the following:

“… the Board of Directors, as will be recorded below, AGREES:

• 1)Early Retirement: eliminate […] 2) State Subsidy: accept what is proposed regarding the establishment of a State subsidy with respect to the minimum pension, for which purpose the Gerencia de Pensiones is instructed, in coordination with the Dirección Jurídica and the Dirección Actuarial y Económica, to make the necessary adjustments to the Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte.

(…)”.

Having said the above, which serves as the reason for the reform of the Reglamento, it is important to highlight that, within a Social State of Law, such as ours, there exist certain inescapable obligations of the State, which, due to the political and legal direction contained in this concept, conditions the other constitutional organs to act in a certain sense within an economic reality, as is well demonstrated in Judgment No. 2018-19511 at 9:45 p.m. on November 23, 2018, which:

“…In this context, a harmonious interpretation of the principle of budgetary equilibrium and the Social State of Law is of special importance. The Chamber warns that, for a Social State of Law to persist and fulfill its constitutional and legal purposes, it becomes necessary for a sound management of public finances to be carried out; that is, inexorably there must be a balance between benefit rights and state economic solvency, since the former depend on the material possibilities fostered by the latter, while the purpose of the latter is to strengthen the development of a supportive political system, one in which the least favored strata of society find protection for their human dignity and their right to prosper. In other words, the “ideal” Social State of Law is the “possible” Social State of Law, against which one precisely acts when the principle of budgetary equilibrium is violated, given that, in the medium term, this seriously risks or entirely prevents obtaining the necessary resources to sustain a “real” Social State of Law, one that the most vulnerable can truly and effectively enjoy. Therefore, ensuring that we do not end up with a failed or paper Constitution, where constitutionally-ranked benefit rights cannot be effective, is a fundamental task of this Chamber, strictly within what the framework of its competencies allows.

It must be warned, however, that all constitutional principles, values, and precepts must be observed under any circumstances, which the constitutional jurisdiction is permanently responsible for monitoring. Now, on the occasion of the exercise of weighing or optimization that the constitutional judge performs to resolve any collision between such principles, values, and precepts, the context surrounding the conflict cannot go unnoticed.

Corollary of what has been expressed: the non-observance of the principle of budgetary equilibrium has been one of the causes of the current deteriorated state of public finances, a reason that leads this Chamber to underline the transversal nature of said principle and emphasize its real implementation for the sake of the principle of the Social State of Law. Emphasis is placed on the observation from the Programa del Estado de la Nación: “This [referring to the structural imbalance in public finances] has put in check the future of the social welfare State built throughout the second half of the 20th century, since its financing and the efficiency of its spending are not sufficient.” Precisely, the hermeneutics of general principles to resolve the sub examine, such as that of budgetary equilibrium and that of the Social State of Law, cannot be detached from the parameters of constitutional relevance deduced from the consulted measures and the abundant technical references to the economic situation, which are fundamental elements for ruling out arbitrary or unreasonable action.” Now, it is true that the judgment outlines the State's obligation to link itself to the economic and social reality, which implies that the State cannot deny the existence of the economic realities the State is going through, but neither can it deny the pension systems for all the social sectors to which the constitutional provision is directed. In this sense, in establishing a general jurisprudential theoretical framework for these rights, it is important to recognize that there is a strong mandate, from the Political Constitution, when it establishes the existence of legal mechanisms to demand the payment of premiums for social insurances, in addition to the way to determine them.

B.- On the principle of social solidarity and the Caja Costarricense de Seguro Social. The Chamber had the opportunity to review the constitutionality of the maximum caps granted by the contributory social security system in Costa Rica, by a professional sector that contributes to the regime. Among other grounds to dismiss the action, the principle of social solidarity was cited, which in a Social State of Law acts transversally throughout the entire society.

By Judgment No. 2013-06638 at 4:00 p.m. on May 15, 2013, this Chamber pronounced as follows:

“Name3290.- The principle of social solidarity. The main multiplying agent of the distribution of wealth in the Social State of Law lies in this principle, which in our country resides especially from the mandates contained in articles 1, 50, 73, and 74 of the Political Constitution. Through the entire administrative framework (centralized and decentralized) and the distribution of the Powers of the State, an attempt must be made to eradicate the most pressing social inequalities; it implies that state activity has the need to be reasonably linked to the administered person who has greater needs and must satisfy the most urgent demands with the powers of imperium of the State, even to impose itself under highly qualified circumstances against the will of the governed, but which allows the State to establish mechanisms that make society a more just and stable place. This principle promotes social equity, which consists of the obligation of those who have more to help those who have less. It is inspired, consequently, in an ought-to-be of society or the collectivity, to provide support to those who do not have sufficient means of subsistence or to those who find themselves at social and economic risk, and where society takes a step forward through the State or the mechanisms it creates, to satisfy the need of persons who fall into social and economic risk: therefore, it promotes greater justice and equity. As social security is born from human need, all this entails a sacrifice by the better-off sectors in favor of the most dispossessed, which is precisely the spirit of what is regulated in articles 1, 50, 73, and 74 of the Political Constitution (since they are those who have or had access to education, to better personal and social conditions, and who, by reason of such benefits, would be expected to have conduct tending to favor those with less luck, etc.). Precisely, social security systems promote the fight against extreme poverty for the most disadvantaged; it becomes, then, a system of economic and social distribution that must be recognized as inherently entailing the sacrifice of certain better-advantaged social groups of society, but which greatly contributes to security and social peace. Well stated by Name35482: “An empty stomach is not a good political advisor,” and this must be the primary concern of the State when it exists in the lowest social strata of Costa Rican society.” It is important to bring up this case, since the constitutionality of the contribution and the benefit received from the tripartite mandatory contribution established by article 73 of the Political Constitution was questioned, in which employers, workers, and the State contribute obligatorily to a pension fund, and which redistributes the quotas from those who contribute more to those who have less. Although it is not proportional for either extreme (maximum and minimum), it is with the former that a greater sacrifice is evidenced, justified by the principle of social solidarity in favor of those who contributed less to the system because they belong to the lowest social stratum. In this way, the social security system must seek mechanisms that compensate the differences from a minimum to raise benefits to an amount that ensures the survival of all individuals. In the above-cited judgment, the Chamber is clear in stating that:

“One must not lose sight that it is underpinned by a basic social protection regime, or what is the same, the international obligation is with the establishment as well as maintenance of a social floor. It is thus how, being a basic coverage system, it encompasses a horizontal dimension of the system that requires minimum levels of protection to achieve or maintain the universality of that protection (even to sustain a raising of levels for those who do not have them, according to the principle of social solidarity), but which, without a doubt, must recognize the progressivity in protection regimes, that is, in their vertical dimension, where they must be in tune with the international standards and obligations that our country has accepted before the ILO. From the reports, it is clear that a very sensitive contraction would occur in the regime, due to the dynamics and pressures that the pension fund or reserve must face.” In conclusion, the maximum cap and the minimum amount are technically interrelated, so they require, as referents, the most recent actuarial calculations, to allow for financial sustainability and the soundness of the fund. It is clear that they depend on the former to give effect to the latter; and that, as technical criteria of actuarial mathematics, they would be subject to periodic review according to the behavior of the reserve. In the case at hand, Report No. DAE-735-17 of October 2, 2017, established:

“It is worth mentioning that although internally within the Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, solidarity manifests itself in multiple forms, one of the most significant being the risk of death and disability. The existence of a maximum cap allows for reinforcing the pension amount of those who receive the least; however, the number of people at the maximum pension is significantly reduced, as they barely represent 1%, so it is not sustainable to think that the contributions of high-income earners—maximum pension—finance the total solidarity for low-income earners.” Hence, the need to decree an increase in mandatory contributions is confirmed, and the importance of recognizing the competence of the Board of Directors of the Caja Costarricense de Seguro Social to decree the increase in the State's mandatory contribution.

C.- The prerogatives of the Executive Branch in the preparation of the national budget and the specialization of the Caja Costarricense de Seguro Social in the social insurance regime. The Executive Branch has, in the formation of the Republic's budget, certain prerogatives that constitutionally authorize it to preserve the financial order of the State, whether in its revenues and expenditures, which are powers claimed by the Minister of Finance to oppose executing the agreement of the Board of Directors of the Caja Costarricense de Seguro Social, contained in article 9 of session No. 8856, as well as to the claims deduced in this action of unconstitutionality. The implications of that agreement entail the expenditure of fifty-six billion colones annually from the National Budget, money that would imply greater indebtedness for the Costa Rican State, given that a difficult fiscal situation is recognized. Despite its opposition expressed in official letters DM-2293-2015 of December 10, 2015, and DM-0129-2016 of January 26, 2016, and because it considers that there was no endorsement from the Ministry of Finance portfolio, nor attention to the pertinence of a national dialogue to provide the State with new income with which it could meet the obligation. In this sense, the report of the Procuraduría General de la República, which acts as an advisor to this Constitutional Chamber, concludes that, despite the indicated historical fiscal problem, the lack of liquidity, the lack of consultation by the Caja; and, furthermore, the absence at that time of the generation of fresh resources by the Asamblea Legislativa, the Caja Costarricense de Seguro Social has no limit other than technical criteria to agree to a decreed increase. That is, the opinion of the Procuraduría General de la República is that, despite the claimed prerogatives of the Executive Branch, these cannot be opposed to the administrative and governmental autonomy of the Caja Costarricense de Seguros Social in the matter of social insurances, especially when its actions are based on mathematical-actuarial criteria.

The Chamber agrees with the Procuraduría General de la República, but especially because, although the Executive Branch finds in articles 176, 177, and 179 of the Political Constitution the powers of direction over the majority of institutional budgets, including the Powers of the State, the Constituent exempted certain matters from such controls by creating exceptions and legal remedies to substantiate them. Hence, this Chamber has established criteria such as that of constitutionally tied resources, since they are directed by the constituent power itself to solve a priority problem of distribution of the State's resources, such as, for example, the expenses budgeted by the Tribunal Supremo de Elecciones to give effect to suffrage, the possible issue of the economic and operational independence of the Poder Judicial, and the State's contribution to social insurances, in paragraph 3 of article 177 of the Political Constitution. Said provision states:

“To achieve the universalization of social insurances and to fully guarantee payment of the State's contribution as such and as an employer, sufficient income shall be created for the Caja Costarricense de Seguro Social, calculated in such a way that they cover the current and future needs of the Institution. If a deficit arises due to the insufficiency of that income, the State shall assume it, for which purpose the Executive Branch must include in its next proposed Budget the respective item that the cited Institution determines as necessary to cover the totality of the State's quotas” (bold is not from the original).

Within the transcribed norm, it is clear that the Constituent established the goal of universalization of social insurances, on which the Caja Costarricense de Seguro Social has had a distinguished role, which has allowed it to reach a high percentage through the administration of social insurances, and in which the Constituent established as a pivot the contributions of the State as an employer and as the State, which unquestionably contains the mandate of the Constituent that obliges it to assume part of the equation of national solidarity expected of a social State of Law. Observe, that the norm does not establish a percentage, but rather leaves that constitutional obligation to be determinable at a given moment, to ensure the necessary current and foreseeable future income, proper to a fund whose objective is always to maintain its sustainability over time and as the coverage of social insurances progresses. It draws the attention of this Chamber that this contribution is much lower than that which existed at the creation of the Regime, and that it has remained so for twenty-five years, as indicated by the report of the Dirección Actuarial of the Caja. The Caja Costarricense de Seguro Social shows that the State is the one that makes the lowest percentage of contribution compared to that of employers and workers. In this line of reasoning, it should be noted that the case law of this Chamber has established that it corresponds to the Caja to set the sufficient income calculated in such a way as to cover the current and future needs of the Institution. All the institutional parties in this action have agreed that these calculations correspond to the Caja Costarricense de Seguro Social, which the Ministry of Finance itself acknowledges. It has been clearly stated that it corresponds to the institution of constitutional rank because it has administrative and governmental autonomy in the order of the administration of social insurances. Thus, it was indicated in Judgment No. 2001-0378 at 2:37 p.m. on January 16, 2001 (as in earlier ones No. 1993-3853 at 9:09 a.m. on August 11, 1993, and No. 1994-1059 at 3:39 p.m. on February 22, 1994) that:

"IV.- On the infringement of the principle of legal reserve. The first argument of the petitioner is that the challenged norm injures the principle of legal reserve, by imposing, through a reglamento, a substantial requirement to exercise the right to a pension. The regulation of fundamental rights is reserved to the law, from which it results that only through a formal law, emanating from the Legislative Power and through the procedure provided for in the Political Constitution for the issuance of laws, is it possible to regulate, and in any case, restrict fundamental rights, all—of course—to the extent that the nature and regime of these allow it, and within the applicable constitutional limitations." However, the norm challenged here does not contravene the Political Constitution, by virtue of the fact that Article 73 of the Political Constitution entrusts the administration and government of social insurance to the Caja Costarricense del Seguro Social, and therefore the Constitution establishes in favor of this autonomous institution a degree of autonomy—administrative and governmental—that allows it to regulate, by way of regulation, matters relating to social insurance. This constitutional norm is developed in the Organic Law of the Caja Costarricense del Seguro Social, especially in Articles 1, 2, and 3, which provide:

Article 1.- The institution created to administer mandatory social insurance shall be called the Caja Costarricense de Seguro Social and, for the purposes of this law and its regulations, CAJA.

The Caja is an autonomous institution to which the government and administration of social insurance corresponds. The funds and reserves of these insurance programs may not be transferred nor used for purposes other than those that motivated their creation. This last point is expressly prohibited. Except for matters relating to public employment and salaries, the Caja is not subject, nor may it be subject, to orders, instructions, circulars, or directives emanating from the Executive Branch or the Budgetary Authority, in matters of government and administration of said insurance, its funds, or reserves.

"Article 2.- Mandatory Social Insurance covers the risks of illness, maternity, disability, old age, and involuntary unemployment; furthermore, it entails a share in the burdens of maternity, family, widowhood, and orphanhood, and the provision of a quota for burial according to the scale set by the Caja, provided that death is not due to the occurrence of an occupational hazard." "Article 3.- Social Insurance coverage—and enrollment therein—is mandatory for all manual and intellectual workers who receive a salary or wage. The amount of the quotas to be paid under this law shall be calculated on the total remuneration paid under any denomination, by reason of or derived from the worker-employer relationship. (…)

The Caja shall determine, by regulation, the requirements for enrollment in each protection regime, as well as the benefits and conditions under which they shall be granted." The transcribed norms confer upon the Caja Costarricense del Seguro Social the power to administer everything related to social insurance, which implies determining, by regulation, the requirements for enrollment in each protection regime, its benefits and conditions; therefore, the Disability, Old Age, and Death Regulation issued by the Board of Directors, as well as its amendments, have been issued in the exercise of this competence, derived from constitutional Article 73. Consequently, Article 9, subsection a) of the Regulation of the Disability, Old Age, and Death Regime of the Caja Costarricense del Seguro Social does not violate the principle of legal reserve." Now, for this Chamber, in accordance with the provisions of Article 14, subsection f), of the Organic Law of the Caja Costarricense de Seguro Social, it corresponds to the Institution's Board of Directors to issue the regulations for its operation, so that, coupled with the transcribed case law, it is sufficient to determine that, regarding the insurance of the funds that the State must guarantee for the sustainability of the regime, the Institution has no restrictions other than those established by technical criteria. In this sense, it was the Caja itself that determined that amount to the State, through the amendment to Article 29 of the Disability, Old Age, and Death Regulation, and although it can be acknowledged that the economic situation due to the structural financing problems of the Costa Rican State exist and are real, it must be noted that it was the will of the Constituent Power to specify the legal mechanism when those revenues are insufficient for the fund, as well as the manner of determining the economic commitments and the way in which the Executive Branch must resolve it, when it indicates that "it must include in its next draft Budget the respective item determined as necessary by the aforementioned Institution to cover the totality of the State quotas." Finally, this Court, in judgment No. 2021017098 of 23:15 hours on July 31, 2021, stated:

"2) Case Law Background on the Government Autonomy of the Caja Costarricense de Seguro Social On repeated occasions, as indicated in judgment No. 2011-14624 of 15:50 hours on October 26, 2011, this Court has noted that the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) enjoys administrative and government autonomy, in accordance with Article 73 of the Political Constitution, and therefore can issue provisions related to its internal regime. The Organic Law of the Caja Costarricense de Seguro Social itself, Number 17 of October 22, 1943, published in La Gaceta Number 329 of October 27, 1943, establishes in Article 70 as follows:

"The Administrative Career Service of the Caja Costarricense de Seguro Social is hereby created, to regulate which (sic), the Board of Directors shall establish the conditions regarding the entry of employees into the service of the Institution, guarantees of stability, their duties and rights, the manner of filling vacancies, promotions, grounds for removal, scale of sanctions, procedure for judging infractions, and other necessary provisions…".

On the other hand, Article 14, subsection f) endows the Board of Directors of the CCSS with the power to regulate the functioning of the institution, in such a way that it confers the power to issue norms, including to regulate the regime of the officials that the institution requires to fulfill the responsibilities assigned to it by the Political Constitution and its Organic Law, and this is constitutional, as indicated in said precedent:

"…In that context, the possibility for the Institution to establish by itself the different types of labor relations with its officials, whether by statutory relationship or subject to special figures, such as the case of the Regulation for the Recruitment and Selection of Professionals in Pharmacy, Odontology, and Social Work, is not unconstitutional. The Caja Costarricense de Seguro Social may establish the rules for the selection of officials who occupy positions in said institution, but respecting the specific purposes in the provision of the public service of the Caja Costarricense de Seguro Social (Articles 73, 191, and 192 of the Political Constitution). By virtue of this, Article 21 of the Organic Law establishes the following: 'Article 21.- The Personnel of the Caja shall be integrated based on proven suitability, and category promotions shall be granted taking into account the merits of the worker first, and then seniority in the service.' Based on the foregoing, as well as on a reading of constitutional Article 191, it is clear that the unavoidable rule consists precisely in that public officials must be governed by a statutory labor relationship, that is, by norms imposed by the Administration in its capacity as employer, in attention to the efficient and effective provision of the public services that each administrative instance is called upon to offer. Even (sic) when the constituent may have thought of a single statutory system, the truth is that the wording finally given to Article 191, as well as the process of profound decentralization that the Costa Rican State experienced starting in nineteen forty-nine, makes it valid today for various statutory relationships to exist within the Administration, in attention to the functional independence and administrative autonomy that the legal order ensures to several public institutions." The foregoing is consistent with the same autonomy granted by the Constituent Power to certain institutions, in this specific case, that granted to the Caja Costarricense de Seguro Social in Article 73, defined as government autonomy, which is necessary so that it can fulfill the special duties assigned to it and without interference from the Executive Branch.

In judgment No. 2011-15665 of 12:40 hours on November 11, 2011, reiterated in 2017-4797, particularly in relation to the C.C.S.S., the following was indicated:

"…In this case, we are facing a decentralized entity created by the Constitution, and whose degree of autonomy, also defined by the same Magna Carta, is of grade two, which must be understood to include the powers to formulate plans or set the entity's purposes and goals; to establish the internal mechanisms for functional and financial planning through budgets; and the exercise of autonomous regulatory power. This translates, in the specific case of the administration of the pension regime under the responsibility of the Caja Costarricense de Seguro Social—at least—into the power to define by itself, with the exclusion of all legislative power, three fundamental aspects regarding pensions: the amount of the contribution quotas, the number of quotas that workers must pay to access a pension, and the age for retirement. Precisely this greater degree of autonomy that the Caja Costarricense de Seguro Social has in relation to the rest of the autonomous institutions is what explains how it has been excluded from the application of laws such as the 'Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos', Law No. 8131 of September 18, 2001. See Article 1 of said law:

'Article 1.- Scope of application This Law regulates the economic-financial regime of the organs and entities that administer or are custodians of public funds. It shall be applicable to: a) The Central Administration, constituted by the Executive Branch and its dependencies. b) The Legislative and Judicial Branches, the Supreme Electoral Tribunal, their dependencies and auxiliary bodies, without prejudice to the principle of separation of Powers established in the Political Constitution. c) The Decentralized Administration and the public enterprises of the State. d) The state universities, the municipalities, and the Caja Costarricense de Seguro Social, only with respect to the fulfillment of the principles established in Title II of this Law, in matters of responsibilities, and to providing the information required by the Ministry of Finance for its studies. In all other respects, they are excepted from the scope and application of this Law (…).' Which shows that the Caja Costarricense de Seguro Social is always placed in a special category within the autonomous institutions, because unlike these, it is not only of constitutional creation, but has a greater degree of autonomy, comparable to the degree of autonomy enjoyed by the municipalities, namely, government autonomy. This means a degree of protection against interference from the Executive Branch, but also limitations on the intervention of the Legislative Branch. Although certainly the CCSS is not exempt from the law, the latter cannot 'modify or alter' the competence and autonomy constitutionally given to the CCSS, defining aspects that are its exclusive domain. The Caja Costarricense de Seguro Social, because it is fundamentally an autonomous institution of constitutional creation, the matter of its competence, granted constitutionally, is beyond the reach of the law. In other words, the legislator, in the case of the administration and government of social insurance, has limitations, and must respect what the Constituent Power established. Just as the legislator would be forbidden from issuing a law ordering that the administration and government of social insurance no longer corresponds to the Caja Costarricense de Seguro Social, likewise, it cannot issue a law that encroaches upon aspects proper to or falling under the definition of the CCSS, in the administration and government of social insurance. In this regard, see what this Chamber held in Resolution Number 2001-010545 of 14:58 hours on October 17, 2001:

'…It is clear that the law cannot interfere in matters of governance of the Caja Costarricense de Seguro Social by virtue of the full autonomy enjoyed by this institution…' (Criterion reiterated in Resolution Number 2001-011592 of 09:01 hours on November 9, 2011).

As an additional argument, it should be highlighted that the norm defining the functions and purposes of the Caja Costarricense de Seguro Social is located in our Magna Carta within the chapter on social rights and guarantees, while matters relating to Autonomous Institutions are located in another Title, XIV; the difference in placement reflects, from a systematic and systemic interpretation, that the fundamental norm itself, upon creating the institution of social security, seeks to provide it with solidarity-based and priority protection for the individual by their very condition; evidently, it is an institution that assumes the solidarity spirit that inspires Articles fifty and seventy-four of the Constitution. What is intended is for every individual to have the guarantee that the welfare State ensures them health, pension, disability benefits, and everything concerning social security. This provision becomes not only a purpose or guide for State action, but also a limit in itself, by ensuring that neither the Executive Branch nor the Legislative Branch could undermine said constitutional competence." Subsequently, in judgment No. 2007-18484, reiterated in 2018-6549, this Court referred to the scope of the different types of autonomy, in the following sense:

"A) Scope of the administrative autonomy of autonomous institutions, and their subjection to the law in matters of governance (…). The degree of administrative autonomy—minimum and first-degree—is proper to autonomous institutions; of government—second-degree—proper to municipalities and the Caja Costarricense del Seguro Social in matters relating to the administration of social insurance; and organizational—full or third-degree, proper to State universities. The decentralized entity created by ordinary law is subordinated to its content and involves the legislative power to modify and even extinguish it; but because decentralization implies that all the powers of the administrative superior belong to the entity, this means that its legal personality encompasses all the administrative powers necessary to achieve its purpose independently. So then, the Political Constitution guarantees, in its Article 188, to every lesser public entity, distinct from the State, a minimum or first-degree administrative autonomy, that is, the power to self-administer, without subjection to any other public entity and without the need for a legal norm that so provides, to dispose of its human, material, and financial resources in the manner it deems most convenient for the effective and efficient fulfillment of the duties and purposes assigned to it. In this way, the central power has several limitations regarding its interference with autonomous institutions; thus, it cannot act as the superior of the decentralized entity: it cannot control it by limiting the entity's activity for reasons of opportunity; and it cannot act as the director of the autonomous entity's management by imposing guidelines or basic programs. However, as expressed in the same constitutional Article 188, autonomous institutions are subject to the law in matters of governance. In accordance with the foregoing, administrative autonomy is not incompatible with the subjection of autonomous institutions to the laws; thus, the objectives, purposes, and goals of the entity are provided by the legislator" (Emphasis not in the original).

As indicated in the cited case law text, the CCSS, besides enjoying administrative autonomy, also holds political or government autonomy. Hence, the Executive Branch has several limitations regarding its interference in the CCSS. It cannot act as its superior, cannot control it by limiting its activity for reasons of opportunity; nor can it act as the director of that entity's management by imposing guidelines or basic programs. Equally, regarding the autonomy of this particular institution, the Chamber in judgment No. 1994-6256 issued a criterion reiterated in judgments 2011-15665 and 2017-4797, which states:

"III.- THE CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL.- The Asamblea Nacional Constituyente, as recorded in Acts Nos. 125 and 126, approved the inclusion of the Caja Costarricense de Seguro Social, basically following the original text of the 1871 Constitution; that is, the institution was transplanted from the 1871 Constitution, according to the 1943 modifications to the 1949 Constitution. However, for the purposes of the inquiry, the interventions of Constituent Delegate Volio Jiménez on the subject are suggestive. From page 34 of Volume III of the Minutes of the Asamblea Nacional Constituyente, the following is transcribed: 'Additionally, the Caja, sooner or later, would have to assume the risk of unemployment, which will come to resolve the serious problem posed by layoffs. He insisted that it did not seem appropriate to weaken the Caja. The prudent course is to strengthen it. Hence, the most advisable thing is to leave things as they are, giving the Caja full autonomy to thus make it independent from the Executive Branch'; and on page 36 idem it is added: 'In that sense, the most appropriate thing is to maintain the wording of Article 63, which is at least good for the trial period. Anything that means limiting the resources of the Social Insurance will undoubtedly be an inexplicable step backwards.' Upon approving the article, a second paragraph was included that literally read: 'The administration and government of social insurance shall be in charge of an autonomous institution,' a text that was later amended by Law No. 2737 of May 12, 1961, remaining today as follows: 'The administration and government of social insurance shall be in charge of an autonomous institution, named Caja Costarricense de Seguro Social.' In conclusion, the constituent attributed the administration and government of social insurance to the Caja Costarricense de Seguro Social, as an autonomous institution created by the Political Constitution itself, with the special characteristics that it has granted it and sharing the general principles derived from its condition as a decentralized entity…

…Doctrinally, there is a consensus in affirming that all forms of preventive intervention prior to the issuance of the act by the autonomous entity are prohibited, except for prior control functions, as a requirement for the validity of those acts (authorizations); the Central Power cannot act as the superior of the decentralized entity: it cannot control it by limiting the entity's activity for reasons of opportunity; and it cannot act as the director of the autonomous entity's management by imposing guidelines or basic programs. All these characteristic features of decentralized entities, which originate in a reinforced law (Article 189, subsection 3) of the Political Constitution), are equally applicable, as pertinent, to the autonomous institutions created by the Political Constitution itself, except that the conditions that it has given to the entity in a special and exclusive manner prevail." It follows that, even for matters relating to the hiring of its personnel, it has that power to self-administer, because the fulfillment of its constitutionally assigned purposes also depends on it. As an example of the particularities and service needs, in judgment 2019-11130 of 10:30 hours on June 19, 2019, this Court stated the following:

"In this regard, this Court verifies that indeed that article states that 'for the qualification of credentials and assignment of scores, the Comisión Técnica de Enfermería shall qualify the competitive examinations according to (…) One point shall be given for each year of service or fraction exceeding six months, up to a maximum of ten points in areas outside the meseta central (…)'. However, it is not considered that this provision violates the principle of equality and, therefore, becomes unconstitutional, but rather that this decision has a reasonable justification, which consists of incentivizing nursing professionals to accept positions outside the meseta central, with the incentive that in future competitions for positions located in more coveted areas, they will have a better score. Thus, what the regulation seeks is not solely the position of best suitability, but rather it seeks to incentivize nursing professionals to agree to work in distant and less desirable places and, in this way, promote the provision of nursing services, necessary for the adequate provision of medical services, in all sectors of the country. This in accordance with the principles of social solidarity.

It is clear, then, that the Constituent Power granted it such autonomy, allowing it the selection of its personnel under the parameters it requires to fulfill its purposes, while respecting the constitutional principles established in constitutional Articles 191 and 192. Criterion reiterated by this Chamber in judgments numbers 03065-98, 10545-01, and 12494-11, stating:

'…it is permissible for the different establishments of the Caja, in application of the constitutional principle of administrative and government autonomy, to dictate the necessary reorganization measures for their services for their improvement, in order to achieve the best satisfaction of its users and the general interest, which by its nature could never fail to prevail over private interests.' The autonomy that the original legislator grants to the Caja Costarricense de Seguro Social protects it from intrusion by the Executive and Legislative Branches, as evidenced in Judgment 03065-98 of 18:18 hours on May 6, 1998 (reiterated in 2001-10545), stating:

'…Which shows that the Caja Costarricense de Seguro Social is always placed in a special category within the autonomous institutions, because unlike these, it is not only of constitutional creation, but has a greater degree of autonomy, comparable to the degree of autonomy enjoyed by the municipalities, namely, government autonomy. This means a degree of protection against interference from the Executive Branch, but also limitations on the intervention of the Legislative Branch. Although certainly the CCSS is not exempt from the law, the latter cannot "modify or alter" the competence and autonomy constitutionally given to the CCSS, defining aspects that are its exclusive domain. The Caja Costarricense de Seguro Social, because it is fundamentally an autonomous institution of constitutional creation, the matter of its competence, granted constitutionally, is beyond the reach of the law. In other words, the legislator, in the case of the administration and government of social insurance, has limitations, and must respect what the Constituent Power established. Just as the legislator would be forbidden from issuing a law ordering that the administration and government of social insurance no longer corresponds to the Caja Costarricense de Seguro Social, likewise, it cannot issue a law that encroaches upon aspects proper to or falling under the definition of the CCSS, in the administration and government of social insurance… As an additional argument, it should be highlighted that the norm defining the functions and purposes of the Caja Costarricense de Seguro Social is located in our Magna Carta within the chapter on social rights and guarantees, while matters relating to Autonomous Institutions are located in another Title, XIV; the difference in placement reflects, from a systematic and systemic interpretation, that the fundamental norm itself, upon creating the institution of social security, seeks to provide it with solidarity-based and priority protection for the individual by their very condition; evidently, it is an institution that assumes the solidarity spirit that inspires Articles fifty and seventy-four of the Constitution. What is intended is for every individual to have the guarantee that the welfare State ensures them health, pension, disability benefits, and everything concerning social security. This provision becomes not only a purpose or guide for State action, but also a limit in itself, by ensuring that neither the Executive Branch nor the Legislative Branch could undermine said constitutional competence.' From the foregoing, it follows that the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), by constitutional provision (Art. 73), enjoys administrative and government autonomy. This means that, as a functionally decentralized entity, it can establish the rules for the selection of its personnel, the existence of a special regulatory framework for its statutory relationship being valid in this case, which attends to and ensures its degree of autonomy. That degree of autonomy also allows it to self-administer (to dispose of its human, material, and financial resources); to give itself its own internal organization; the setting of purposes, goals, and types of means to achieve them; the issuance of autonomous service or activity regulations, in accordance with provisions normally called general policy. Thus, as an autonomous institution of constitutional creation and with a greater degree of autonomy (administrative and governmental), it is allowed to be protected against interference from the Executive Branch and from limitations when the Legislative Branch legislates (which cannot modify its degree of autonomy via law). Thus, the Executive Branch cannot act as director or in a hierarchical relationship with this institution, cannot impose guidelines, give orders, or control the timeliness of its activities." Thus, no injury whatsoever to the Law of the Constitution is configured regarding this aspect, because it was the Constituent Power that determined, in a sovereign and democratic manner, the creation of the parafiscal contribution for the benefit of the social security regime administered by the CCSS, thereby fulfilling the principles that govern the exercise of the taxing power. Along the same lines, tax legality is also not injured, because it is the Organic Law of the CCSS that imposes upon its Board of Directors objective parameters for determining the amount of the quota to be paid by affiliates to the system; moreover, in that determination, all actions must observe and adjust to the general principles of Law referred to here, both systemic ones like legal certainty, and sectoral ones like universality and solidarity in terms of social security, all of which can be reviewed and controlled by the administrative litigation jurisdiction.

Consequently, the constitutional violation alleged by the plaintiff concerning the parafiscal nature of the insurance quotas set by the Board of Directors of the Caja Costarricense de Seguro Social for the different categories of workers, whether salaried or independent, is far from being configured, since according to what has been repeatedly explained, both the power granted to the Board of Directors of the Caja, and the setting itself that it performs, find direct support and foundation in the constitutional text itself and in the Organic Law of the institution; therefore, both the principle of legal reserve and that of tax legality are fully satisfied.

…XVIII.- By way of conclusion. This Chamber has amply recognized the powers of the Caja Costarricense de Seguro Social, derived from Article 73 of the Political Constitution, and which have been granted by the constituent when ordering that this institution would be in charge of administering and governing social insurance, which necessarily implies that the Caja must have all the appropriate mechanisms to carry out that management. Within those powers, there is no doubt whatsoever that it includes the regulatory power for the institution to establish the requirements for enrollment in each protection regime, as well as the benefits and conditions under which they shall be granted, but also to adopt the measures necessary for the exercise of its functions and their sustainability. In that sense, recall that subsection f) of Article 14 of the Organic Law of the Caja Costarricense de Seguro Social confers upon the Board of Directors the power to issue the regulations for the functioning of the institution, while Article 232 of the same Law indicates that this Board is competent to determine the quotas and benefits in accordance with the cost of services, all of which shall be done based on the actuarial calculations necessary for the determination of such items.

At this point, for this Chamber, there is no doubt that the power of the CCSS Board of Directors to establish the obligation of independent workers to affiliate, as well as the amount of contributions and benefits, is granted by the Political Constitution itself and responds to its technical specialty, which implies that any determination must necessarily be made on the basis of actuarial recommendations; this means that the regulatory power of the CCSS Board of Directors has constitutional justification and must be employed as a development of the law and with actuarial technical grounds - see in that sense judgment number 2002-4881-.

This Chamber has affirmed that said numeral 23 of the Constitutive Law is in accordance with the Political Constitution, so that the powers it confers on the Board of Directors do not imply a delegation of the exercise of Legislative Branch functions, but rather find support in the cited constitutional article 73.

Similarly, the Chamber has recognized that the Board of Directors, within the powers it holds, can establish that the conditions of different types of workers, the mandatory nature of their affiliation, the characteristics of the contribution they must pay, as well as the mechanisms necessary to compel them to pay the sums owed, are powers that likewise derive from that article 73 of the Political Constitution, since it encompasses the competencies to administer everything related to social insurance.

From this perspective, the mandatory inclusion of independent workers within the CCSS regime is not contrary to the Constitution and, in this matter, the legislator has discretion, for it should be recalled that the Constitutive Law of the CCSS provides in article 3 challenged herein, that the Caja shall determine by regulation the entry requirements for each protection regime, as well as the benefits and conditions under which they will be granted and, as stated, article 14 subsection f) of that Law confers upon the Board of Directors the power to issue the regulations for the functioning of the institution.

For that reason, if the legislator, in exercise of that discretionary power, determined that anyone who freely practices a profession or trade must mandatorily affiliate with the Caja's regime, this does not harm the Political Constitution, and that discretion escapes the control of this Chamber, so that if the plaintiff does not agree with the fact that the independent worker is obligated to affiliate with the Caja's regime, this is nothing more than a disagreement with the legislator's criterion, but not a matter of constitutionality - see judgments numbers 2000-643 and 2008-17304-.

The challenged norms, ultimately, establish obligations for those affiliated with the system, for the sake of fulfilling the institutional function of administration and governance of social insurance, as well as regarding the financing of the regime for the benefit of the beneficiaries, so it is improper to consider that they harm the Law of the Constitution in the terms asserted by the plaintiff when, on the contrary, they establish a series of minimum guarantees and the obligation of independent workers to be part of the system, without this Chamber having found any reason to exclude the insurance of independent workers from the regulatory powers of the CCSS - see judgments numbers 2000-002571 and 2022-23208.

Consequently, the unconstitutionality action must be dismissed, as ordered, but not without first noting - as already done supra - that the regulatory provisions challenged in this process - articles 1 and 2 of the Regulations for the Affiliation of Independent Workers of the CCSS, No. 7877 of August 5, 2004 - are not only repealed as of this date, but have also been complemented by the promulgation by the Legislative Assembly of new legislation called "Ley del Trabajador Independiente," number 10363 of May 3, 2023, and the reform to the "Reglamento para el aseguramiento contributivo de los trabajadores independientes," adopted by the Board of Directors of the Caja Costarricense de Seguro Social, and published in Alcance number 212 to the Diario Oficial La Gaceta, number 205, of October 31, 2023.

Por tanto

The action is declared without merit. Magistrate Cruz Castro records additional reasons. Magistrate Rueda Leal records particular reasons…

…Particular reasons of Magistrate Rueda Leal. In the sub examine, I concur with the dismissal of the action, but for the following reasons.

In the first place, with respect to social security and the autonomy of the Caja Costarricense de Seguridad Social (CCSS), the Chamber, in resolution no. 2021023611 of 5:50 p.m. on October 20, 2021, ordered:

"V.- The Caja Costarricense de Seguro Social, its autonomy, and social security. In relation to numerals 73 and 74, located in the sole chapter of Title V 'Social Rights and Guarantees' of our Magna Carta, constitutional jurisprudence has extensively developed their content and their implications regarding the autonomy of the CCSS in matters related to the administration and governance of social insurance.

Thus, in judgment no. 2001-10545 of 2:58 p.m. on October 17, 2001, it was ordered:

"II.- On the merits. The autonomy of the Caja Costarricense de Seguro Social. –Article 73 of the Political Constitution establishes in its second paragraph 'The Administration and governance of social insurance shall be the responsibility of an autonomous institution, called Caja Costarricense de Seguro Social.' Regarding the scope of what that norm establishes, the Chamber has repeatedly stated that the autonomy of the Caja is not subject to limits in matters of governance. On this topic, analyzed in judgment 6256-94 of nine o'clock on October twenty-fifth, nineteen ninety-four, it was expressed:

"III.- THE CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL.- The National Constituent Assembly, as recorded in Acts Nos. 125 and 126, approved the inclusion of the Caja Costarricense de Seguro Social, basically following the original text of the Constitution of 1871; that is, the institution was transplanted from the Constitution of 1871, according to the 1943 amendments to the 1949 Constitution. However, for the purposes of the inquiry, the interventions of Constituent Delegate Volio Jiménez on the subject are suggestive. From page 34 of Volume III of the Acts of the National Constituent Assembly, the following is transcribed: 'Furthermore, the Caja, sooner or later, would have to assume the risk of unemployment, which will come to resolve the serious problem posed by layoffs. He insisted that it did not seem appropriate to weaken the Caja. The prudent thing is to strengthen it. Hence, the most advisable thing is to leave things as they are, giving the Caja full autonomy to thus make it independent from the Executive Branch'; and on page 36 idem it is added: 'In that sense, the most appropriate thing is to maintain the wording of article 63, which is good at least for the trial period. Anything that means limiting the resources of Social Insurance will undoubtedly be an inexplicable setback.' When the article was approved, a second paragraph was included that literally stated: 'The administration and governance of social insurance shall be the responsibility of an autonomous institution,' a text that was later reformed by Law No. 2737 of May 12, 1961, currently remaining as follows: 'The administration and governance of social insurance shall be the responsibility of an autonomous institution, called Caja Costarricense de Seguro Social.' In conclusion, the constituent power assigned the administration and governance of social insurance to the Caja Costarricense de Seguro Social, as an autonomous institution created by the Political Constitution itself, with the special characteristics that it has granted to it and sharing the general principles derived from its condition as a decentralized entity.

Other judgments of this Chamber in which reference is made to the topic of the autonomy of the Caja Costarricense de Seguro Social are the following: 0236-94 of 9:57 a.m. on January fourteenth; 3403-94 of 3:42 p.m. on July 7th; 6471-94 of 9:39 a.m. on November 4th, all from the year 1994). In dates subsequent to these, the Chamber has indicated:

"IV.- Article 73 of our Political Constitution establishes the existence of social insurance, which are regulated by a system of compulsory contribution from the State, employer, and workers, with the purpose of protecting the latter against the risks of illness, maternity, disability, old age, and death. The Caja Costarricense de Seguro Social is the autonomous entity responsible for administering this type of insurance, with the autonomy that allows it to have its own initiative for its undertakings, as well as to execute its tasks and fulfill its legal obligations, setting goals and the means to achieve them. It guarantees in this way the establishment of social security and its nature, decrees the purpose of social insurance, and regulates the destination of the respective funds. Social security was born in protection of the worker and their family, as the human beings they are, and is provided from their conception until their death, procuring health and helping in unforeseen misfortunes such as disability and death, as well as in states of lack of protection due to their very condition, such as old age, pension, and retirement." (Judgment 004636-98 of 3:57 p.m. on June 30, 1998) "…it is permissible for the different establishments of the Caja, in application of the constitutional principle of autonomy of administration and governance, to dictate the necessary reorganization measures of its services for their improvement, in order to achieve the best satisfaction of its users and the general interest, which by its nature could never fail to prevail over particular interests." (Judgment 03065-98 of 6:18 p.m. on May 6, 1998) "…the autonomy recognized in article 73 in relation to article 177 of the Political Constitution to the Caja is not subject to limits in matters of governance, as this court has reiterated in preceding judgments (see for example: 3403-94, 6256-94, 6524-94, among others). The constituent power expressly instituted an entity responsible for the administration of social security endowed with maximum autonomy for the performance of its important function; reason for which the reform to constitutional numeral 188 that instituted administrative direction did not modify its legal regime." (Judgment 07379-99 at 10:36 a.m. on September 24, 1999) Upon analyzing what was alleged by the plaintiff, the Chamber considers that –indeed-, the content of Transitory Provision IV of Law 6577 is harmful to the autonomy of governance that the second paragraph of article 73 of the Political Constitution confers upon the Caja Costarricense de Seguro Social, because by ordering that norm the compulsory closure within a determined timeframe of the pension service -or even if it had ordered the contrary-, it is evident that the powers that by virtue of the autonomy of governance are attributed to said institution are invaded, understanding this as the capacity to carry out its legal purpose without subjection to another entity, to self-direct, self-govern, and dictate its own objectives and organize itself in the manner it deems convenient for fulfilling the purpose for which it was created.” For its part, vote no. 2002-06384 of 3:27 p.m. on June 26, 2002, indicated:

“VIII.- Subsection b) of article 2 of the Law of Creation of the Budgetary Authority. Considerations of the Constitutional Chamber. In relation to autonomous institutions, the Chamber pronounced in favor of the faculty of the Budgetary Authority to formulate directives to decentralized institutions but interpreted this faculty restrictively. Based on article 188 of the Political Constitution, this Court considered in judgment No. 3309-94 that the faculty of the Budgetary Authority is constitutional as long as:

“… it remains in the field the design and subsequent execution of the general directives on policy, but not certainly to the extent that their application interferes in the concrete execution of those directives. The general nature of this function means that the Budgetary Authority cannot, within its competence, give concrete orders or subject to approval the specific acts of execution that are part of the administrative autonomy of those entities.” If in the case of autonomous institutions in general the faculty must be interpreted restrictively, in the case of the Caja Costarricense de Seguro Social the faculty is totally unconstitutional. The Caja Costarricense de Seguro Social enjoys, as stated in judgment No. 3403-94, “a degree of autonomy distinct and superior to that defined in general terms in article 188.” This higher degree of autonomy derives from article 73 of the Political Constitution. In judgment No. 6256-94 it was stated:

“The Caja Costarricense de Seguro Social finds its guarantee of existence in constitutional article 73, with the following particularities: a) the system that supports it is that of solidarity, creating a tripartite compulsory contribution system of the State, employers, and workers; b) the norm grants, exclusively to the Caja Costarricense de Seguro Social, the administration and governance of social insurance, a degree of autonomy that is, of course, distinct and superior to that defined in general form in article 188 idem; c) the funds and reserves of social insurance cannot be transferred nor used for purposes different from their purpose. As seen in the preceding recitals, the National Constituent Assembly opted to leave things, regarding this institution, as they were in the Constitution of 1871, ‘with full autonomy to thus make it independent from the Executive Branch.’” By virtue of this full autonomy, any provision that obliges the Caja Costarricense de Seguro Social to abide by directives concerning the administration of the resources subject to its management is unconstitutional. Subsection b) of article 2 of the Law of Creation of the Budgetary Authority suffers from that defect and, therefore, is declared unconstitutional solely insofar as it refers to the Caja Costarricense de Seguro Social.

(…)

XIII.- Regarding article 41 of the Constitutive Law of the Caja Costarricense de Seguro Social. Considerations of the Constitutional Chamber. On this point, this Chamber dissents from the plaintiff's thesis. Although they are correct in stating that constitutionally the Caja is prohibited from allocating funds to purposes other than those imposed by the Constitution itself, article 41 does not indicate such a thing. A clear distinction must be made between the norm itself and the application it may have been given in concrete cases. As such, article 41 is directed at the investment of reserves; this Court understands it thus, and a provision of this nature is not unconstitutional. To interpret otherwise would be to oblige the Caja to keep resources idle that, otherwise, could generate resources that strengthen the fund itself. Another aspect is the possibility that the Caja may have used that article to invest funds, supposedly idle, when it far from fulfills its purposes. If so, it is possible to challenge through the legality channel the concrete actions that exceed the limits established by that same article 41. It is also possible to evaluate the personal responsibility of those who did not adjust their decisions to the norm, as they are obliged to interpret that article 41 harmoniously with article 73 of the Constitution. In summary, article 41 of the Constitutive Law of the Caja Costarricense de Seguro Social is not unconstitutional, as long as it refers to idle funds and not to funds necessary to satisfy the objectives constitutionally assigned to that institution.” Judgment no. 2003-03483 of 2:05 p.m. on May 2, 2003, ordered:

“Regarding the social security regime. Article 73 of the Political Constitution, interpreted harmoniously with article 50 idem, enshrines the Right to Social Security. The Chamber has repeatedly indicated that this right supposes that the public powers will maintain a public social security regime for all citizens at the highest rank, so that it guarantees assistance and provides sufficient social benefits in situations of need to preserve health and life. The subjective scope of application of the right to social security incorporates the principle of universality, as it extends to all citizens, with mandatory character. The objective scope assumes the principle of generality, insofar as it protects situations of need, not to the extent that they have been foreseen and insured previously, but insofar as they effectively occur. In addition, it incorporates the principles of sufficiency of protection, according to quantitative and qualitative modules, and of protective automaticity, which translates into adequate and immediate protection in matters of illness, disability, old age, and death. By express constitutional provision, this management must be public, in charge of the State, represented by the Caja Costarricense de Seguro Social, and the financing will respond to the cardinal principle of social solidarity, as it is founded on the compulsory and tripartite contribution made by workers, employers, and the State. Consequently, the principles of the Right to Social Security are those of universality, generality, sufficiency of protection, and social solidarity.” Also, what was decided in judgment no. 201007788 of 2:59 p.m. on April 28, 2010, must be transcribed:

“III.- On the merits. (…) To resolve the present unconstitutionality action, it is necessary to take into consideration the precedents on the autonomy of the Caja Costarricense de Seguro Social. By judgment No. 1994-06256 of nine o'clock on October twenty-fifth, nineteen ninety-four, the Chamber establishes the following:

“Although it is not the subject of the inquiry, for the purposes of the conclusion reached by the Chamber, it is necessary, at least, to outline some general guidelines of what administrative decentralization implies in our constitutional regime. There exist in our legal order, three forms of autonomy: a) administrative, which is the legal possibility for an entity to carry out its legal purpose by itself without subjection to another entity, known in doctrine as the capacity for self-administration; b) political, which is the capacity to self-direct politically, to self-govern, for the entity to dictate its own objectives to itself; and, c) organizational, which is the capacity to self-organize, excluding all legislative power. In the first two cases, autonomy is vis-à-vis the Executive Branch and in the third, also vis-à-vis the Legislative Branch. Organizational autonomy is characteristic of universities as inferred from article 84 of the Political Constitution and therefore unrelated to the purposes of this inquiry. The other two degrees of autonomy derive from Political Autonomy, whose content will be proper to the law (founding act) that creates the entity. The decentralized entity created by ordinary law is subordinated to its content and involves the legislative power to modify it and even extinguish it; but since decentralization implies that all the powers of the administrative superior correspond to the entity, it means that its legal personality encompasses the totality of the administrative powers necessary to achieve its purpose independently. Autonomy, usually, comprises the powers to formulate plans or set the purposes and goals of the entity, to provide itself with the internal mechanisms of functional and financial planning through budgets, and finally, the exercise of autonomous regulatory power. These general lines on autonomy are directed at administrative decentralization created by ordinary law.” Furthermore, the Chamber indicated that:

“The Caja Costarricense de Seguro Social finds its guarantee of existence in constitutional article 73, with the following particularities: a) the system that supports it is that of solidarity, creating a tripartite compulsory contribution system of the State, employers, and workers; b) the norm grants, exclusively to the Caja Costarricense de Seguro Social, the administration and governance of social insurance, a degree of autonomy that is, of course, distinct and superior to that defined in general form in article 188 idem; c) the funds and reserves of social insurance cannot be transferred nor used for purposes different from their purpose. As seen in the preceding recitals, the National Constituent Assembly opted to leave things, regarding this institution, as they were in the Constitution of 1871, ‘with full autonomy to thus make it independent from the Executive Branch.’” The Chamber maintains the same position with judgment No. 2003-02355, in that it establishes that:

“… it is concluded that the autonomy recognized in article 73 in relation to article 177 of the Political Constitution to the Caja is not subject to limits in matters of governance, as this court has reiterated in preceding judgments (see for example: 2001-7605, 6256-94, among others). The Caja is, in definitive, the entity responsible for the administration of social security and is endowed with maximum autonomy for the performance of its important function. In harmony with the foregoing, through articles 3 and 23 of the Constitutive Law of the Caja Costarricense del Seguro Social, its Board of Directors has full competence to establish the scope of the benefits proper to social security via regulation, so that it can define the conditions, benefits, and entry requirements of each protection regime, supported by actuarial studies, in order not to break the system.” The Chamber must pose the question of whether the norm effectively implies a reversal of the decentralization operating from the Political Constitution, or what is the same, an interference (sic) with the capacity of the Caja Costarricense de Seguro Social to administer and govern social insurance. The acts of the National Constituent Assembly justify the formation of autonomous entities with the criterion of specialization of state functions, to organize the State and increase its administrative efficiency, therefore it is not legitimate to depart from that purpose, therefore it must give a pro-active response to public interests in topics that are vital for the human being and socially important. The administrative and governance autonomy that the Political Constitution grants to the Caja Costarricense de Seguro Social is circumscribed to social insurance, to what is indicated in paragraph 1 of article 73 of the Political Constitution, as well as to what is recognized by the Law (article 1). Notwithstanding institutional autonomy, it is not an insurmountable limit, according to precedents, one can legislate on other topics different from the indicated competence, complying of course with the guarantee established in article 190 of the Political Constitution, which establishes the prior hearing of the Institution in case the provisions of a bill affect it, but that is not the topic to be analyzed in the unconstitutionality claim.” Likewise, judgment no. 2018013658 of 9:15 a.m. on August 22, 2018, held:

“I.- ABOUT ARTICLE 23 OF THE CONSTITUTIVE LAW OF THE CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. In the sub lite, the plaintiff's main reproach is directed against article 23 of the Constitutive Law of the Caja Costarricense de Seguro Social, insofar as it establishes that: 'The contributions and benefits shall be determined by the Board of Directors, in accordance with the cost of the services to be provided in each region and in conformity with the respective actuarial calculations. The workers' contribution may never be greater than the contribution of their employers, save for the exceptional cases that the Regulations indicate, based on actuarial recommendations, to give greater benefits to the former, and to obtain a fairer distribution of the burdens of compulsory social insurance.' The plaintiff alleges, essentially, that said numeral infringes article 121, subsection 13), of the Political Constitution, as they affirm that the challenged norm confers upon the Caja Costarricense de Seguro Social a taxing or imposing power in violation of the cited constitutional provision.

The question of parafiscal contributions –in this case, social security contributions- has provoked no little controversy in the doctrinal and jurisprudential spheres. As far as the constitutional legal controversy before us is concerned, from the perspective of this Chamber, two theses are plausible. The first, which considers that being a tax –see in this regard judgment 2006-009568 of this Court- its structural elements –triggering event, rate, calculation base, active and passive subject, etc.- must inevitably be defined by formal Law-; this last consequence has not been validated by the Constitutional Chamber-. In this direction, if the structural elements of the parafiscal contribution were not established by formal Law, the principle of tax legality would be violated, especially if one takes into account that in the struggle of the English barons to seize tax power, some find the origin of Parliament and democracy – there is no democracy without Parliament, nor of the latter without the Opposition-. In short, in this specific case, the principle of tax legality must be applied. The second thesis, which has been sustained by this Court –see, among others, judgments numbers 1994-003819 and 1998-007393-, is the one that considers that we are not in the presence of a parafiscal contribution and, consequently, the principle of tax legality should not be applied. 'The payment of the fee or contribution, as the case may be, is not a tax, as stated in previous paragraphs, but the payment of a legal obligation, which is an essential condition for the very existence of the regime, created precisely, for the benefit of the contributors themselves …' According to the most authoritative doctrine in tax matters, parafiscal contributions are a tax, as they contain the material elements of obligatoriness –the duty to pay them for those who find themselves in the situation described in the creating norm-, of singularity due to the fact that it affects a determined and unique social or economic group, and the sectoral destination because what is collected through this obligatory payment is used for the exclusive benefit of the group that paid the tax. We are, then, before the exercise of a power of sovereignty of the State that imposes pecuniary payments for the fulfillment of social or economic ends. Ergo, only through a formal Law can they be created –tributum sine legge -.

Now then, in the case of worker-employer fees destined for the sustainability of social security –sickness and maternity insurance and disability, old age, and death insurance-, our legal order has a singularity. Indeed, and it is that constitutional numeral 73 is the one that creates the parafiscal contribution by establishing a compulsory contribution from the State, employers, and workers, in order to protect the latter (sic) against the cited risks and other contingencies that the law determines. Immediately thereafter, the constitutional text establishes that the administration and governance of those social insurance correspond to an autonomous institution: the Caja Costarricense de Seguro Social. Finally, in what is of interest, the constitutional norm imposes the prohibition of transferring or using for purposes different from those that motivated their creation, the funds and reserves of social insurance. As can be observed, we are, then, before a parafiscal contribution created by the original Constituent Power, with which, from the perspective of this Court, the maxim that there can be no taxation without representation – no taxation without representation- is fulfilled. In other words, in the case at hand, adherence to the principles that govern the exercise of tax power is satisfactorily fulfilled, since a representative, plural body, which exercises the maximum power in a democratic and social state governed by the Rule of Law, such as the exercise of the constituent power, sovereignly and democratically determined to create the parafiscal contribution.

A second hurdle we must overcome relates to the setting of the amount of the fee to be paid by employers and workers. In this regard, article 23 of the Constitutive Law of the Caja Costarricense de Seguro Social stipulates that the contributions and benefits shall be determined by the Board of Directors, in accordance with the cost of the services to be provided in each region and in conformity with the respective actuarial calculations.

The workers' contribution may never be greater than their employers' contribution, except in the exceptional cases that the Regulation indicates, based on actuarial recommendations, in order to provide greater benefits to the former and to achieve a fairer distribution of the burdens of compulsory social insurance. Seen in this way, this Court concludes that the principle of tax legality is not violated, for the elementary reason that, through a formal Law, the Board of Directors of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) is given objective parameters when determining the amount of the quota—the cost of the services it provides and the respective actuarial calculations—so the legislator set for the administrative collegiate body the objective elements it must observe when setting the respective amounts, administrative acts that must also adhere to the general principles of Law and are controllable through the Administrative Litigation Judge. This same logic is followed by the Code of Tax Norms and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios) in its numeral 5, regarding fees, as it allows their amount to be varied through a Regulation so that their purpose is fulfilled in a more suitable manner, with prior intervention by the body legally responsible for regulating the rates of public services.

Recapitulating, since the parafiscal contribution was created by the original Constituent Power, the principle of tax legality is amply satisfied, on one hand, and by the legislator setting objective parameters to determine the amount of the parafiscal contribution quota, that principle is also respected.

II.— Nor can it be interpreted that Article 23 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund (Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social) infringes, per se, Article 177 of the Constitution, in the terms expressed by the petitioner, since said numeral, far from preventing the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) from setting—in the exercise of its powers, derived from constitutional ordinal 73—the quotas paid by employers and workers, imposes, on the contrary, the obligation to create sufficient revenues in favor of that institution, in order to achieve the universalization of social insurance and to fully guarantee the payment of the State's contribution as such and as an employer. Therefore, the unconstitutionality action filed must be dismissed on the merits, regarding said constitutional ordinal 23 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund (Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social), as is hereby done.” In addition, judgment no. 2018019511 of 9:45 p.m. on November 23, 2018, states:

“Given the constitutional rank of the CCSS itself, it is necessary to analyze the budgetary norms pertaining to it. The Chamber underlines that the Constitution itself establishes—within the budgetary regulations—a specific regime for the CCSS, as regulated in the third paragraph of numeral 177 of the Political Constitution:

‘To achieve the universalization of social insurance and to fully guarantee the payment of the State's contribution as such and as an employer, sufficient revenues shall be created in favor of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), calculated in such a way as to cover the current and future needs of the Institution. If a deficit occurs due to the insufficiency of these revenues, the State shall assume it, for which the Executive Branch (Poder Ejecutivo) must include in its next Budget proposal the respective item that the cited Institution determines as necessary to cover the totality of the State's quotas.’ Likewise, the Constitution provides, in its Article 73, an additional guarantee for the funds and reserves of social insurance, by providing:

‘(…) The funds and reserves of social insurance may not be transferred or used for purposes different from those that motivated their creation. (…)’ The importance of these texts lies in the fact that the Political Constitution is a norm of direct application, as this Court has held on multiple occasions (for example, judgments nos. 2016-017376 of 11:41 a.m. on November 23, 2016, and 2015-006787 of 3:45 p.m. on May 12, 2015). That is, the fact that the Constitution is the parameter against which other norms are measured or that its precepts are developed in infra-constitutional norms does not subtract from or inhibit the full, direct, prevalent, and immediate application of certain constitutional postulates.

With this in mind, the Chamber observes that the aforementioned Article 177 guarantees that the State will ensure that the CCSS has sufficient revenues to fulfill the assigned constitutional duties. For this reason, the Executive Branch (Poder Ejecutivo) is compelled by the Fundamental Law itself to budget sufficient revenues for that insuring entity to cover its needs. If it fails to do so, the same norm defines the corrective mechanism, as it obliges the Executive Branch (Poder Ejecutivo) to cover the deficit that occurs in the following period. Although such norm omits to assign a specific percentage of the budget to the mentioned entity, unlike the Judicial Branch (Poder Judicial) and public education, the truth is that it does impose an express and determinable constitutional mandate.

This first constitutional safeguard must be read together with the second transcribed guarantee, established in numeral 73. The third paragraph of said norm prevents any fund or reserve of social insurance from being used for objectives different from the reason for their creation.

Such norms entail, on one hand, the State's obligation to provide sufficient revenues for the CCSS (Article 177) and, on the other, the impossibility of using the resources of a specific insurance for different purposes (numeral 73). This means that, in the case of insurance with tripartite contributions, such as sickness and maternity insurance (questioned by the consultants), all the resources of said fund are covered by constitutional protection, making their encumbrance impossible through the proposed fiscal measures.

As stated, the aforementioned guarantees are of direct and prevalent application with respect to the CCSS. Thus, although the questioned norms make only two exceptions (the resources of the Disability, Old Age, and Death Regime (Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte) and the Non-Contributory Regime (Régimen No Contributivo)), the truth is that the constitutional impossibility of transferring or using the funds of the sickness and maternity insurance constitutes an exception emanating from our Magna Carta, in defense of the governmental autonomy of the CCSS and the appropriate use of the resources of said insurance.

The direct application of the Political Constitution with respect to the CCSS is not new to the Constitutional Chamber:

“VI.- THE SPECIFIC CASE.- The Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) finds its guarantee of existence in constitutional Article 73, with the following particularities: a) the system that supports it is that of solidarity, creating a system of tripartite forced contribution from the State, employers, and workers; b) the norm grants, exclusively to the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), the administration and governance of social insurance, a degree of autonomy that is, of course, different from and superior to that defined generally in Article 188 idem; c) the funds and reserves of social insurance cannot be transferred or used for purposes different from their mission. As seen in the preceding recitals, the National Constituent Assembly chose to leave things, regarding this institution, just as they were in the Constitution of 1871, 'with full autonomy to thereby make it independent from the Executive Branch (Poder Ejecutivo).' Now, as stated, among the characteristic notes of autonomous institutions, budgetary autonomy is undoubtedly included (see intervention in the National Constituent Assembly of Rodrigo Facio Brenes in Recital II).- The inclusion of the necessary budget items for the State to pay its contributions to the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) forms part of the ordinary resources created in the same constitutional Article 73, so it is not possible for the Legislative Assembly to include and approve them in an ordinary or extraordinary budget of the Republic, with the simultaneous definition of the corresponding expenditure, thus substituting the powers granted by the Constitution to the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) itself, without violating Articles 73 and 188 of the Political Constitution and the principles outlined herein. Being ordinary resources, only the institution, in accordance with its own organization, can freely exercise constitutional autonomy (definition of legality reasons with opportunity and discretion) through the budgets of the entity, which must be approved and supervised by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República). That is, the Political Constitution itself has defined what the own and ordinary financial resources of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) are, by stating that they comprise the forced contributions that must be paid by the State, employers, and workers, funds that are administered and governed by the institution itself. Different is the case of extraordinary contributions from the State or third parties in favor of social insurance, which may indeed carry, being donations, contributions, or participations (liberalities, in the end), the specific purposes to which those special resources are directed, such as the construction of a hospital, a clinic, or the purchase of specialized equipment. But regarding ordinary resources, the legislator cannot substitute for the head of the institution in defining spending priorities, because doing so is part of the essence of the entity's exercise of autonomy, according to the characteristics, principles, and notes that have been outlined herein. All of this leads us to the conclusion that the budgetary transfers that have been consulted are unconstitutional, for being violative of Articles 73, 188, and 189 of the Political Constitution.” (Judgment No. 6256-94 of 9:00 a.m. on October 25, 1994. The underlining is added).” In the same direction, judgment no. 2020010608 of 2:00 p.m. on June 10, 2020, warns:

“A.- The jurisprudence on the social State of Law, the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), and benefit rights. This Court has said much about the Social State of Law, especially related to the rights that the human person has regarding the essential services provided by the State, such as those related to the rights to health, to a pension, among others, provided by the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social). These topics have been addressed with the content of Article 50 of the Constitution, which establishes:

‘The State shall strive for the greatest well-being of all the country's inhabitants, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth.’ In this formula, the Constituent Power established the basic general principle of the Social State of Law, which will later be reinforced with other provisions that establish, concretely, the manner in which the Costa Rican State materializes this principle transversally among the different social sectors.

In Judgment of this Chamber No. 2005-11132 of 8:49 a.m. on August 26, 2005, it was stated that:

‘… the State shall strive for the greatest well-being of all the country's inhabitants, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth, which, joined with the declaration of the Costa Rican State’s adherence to the Christian principle of social justice, included in Article 74 ibidem, determines the very essence of the political and social system we have chosen for our country and which defines it as a social State of Law (see judgment number 1441-92 of three forty-five p.m. on June two, nineteen ninety-two). In that sense, this Constitutional Court also expressed itself as follows:

‘One of the basic connotations of the Costa Rican State and, in general, of any “social” State of Law, is the intervention -increasingly frequent- of the governors to solve social problems.- The Political Constitution itself obliges the State to participate actively, not only in production processes (Article 50), but also in those related to the development of fundamental rights of the individual (housing, education, clothing, food, etc.) that guarantee a dignified and useful existence for society’.- (Judgment No. 5058-98 of two twenty p.m. on October fourteen, nineteen ninety-three).” Similarly, by Judgment of this Chamber No. 2005-13205 of 3:13 p.m. on September 27, 2005, this Chamber held that:

‘III.- On the Social State of Law, Equality, and Human Dignity. The Social State of Law, a fundamental element of our constitutional order, entails an orientation of our political regime towards social solidarity, that is, towards equity in societal relations, the promotion of social justice, and the equality of all citizens in the exercise of their rights, discarding arbitrary and unreasonable discrimination. In this sense, constitutional numeral 74 explicitly establishes the duty to pursue a permanent policy of national solidarity based on the Christian principle of social justice, which makes it a constitutional value of the first order (see judgment number 2170-93 of 10:12 a.m. on May 21, 1993). Consequently, based on the Social State of Law, our Political Constitution contemplates a set of benefit rights relating to the protection of the family, workers, vulnerable sectors of the population, education, the environment, and Nation’s assets such as cultural heritage. This duty to comply according to the guidelines of the Social State of Law is not constrained to the Administration, but extends to the entire national community, as it is a fundamental rule of citizen coexistence in our political system. In its condition as a general principle, a particular normative projection emanates in all areas of creation, interpretation, and execution of Law. Properly concerning constitutional control, the Principle of the Social State of Law is useful as a parameter of normative validity, a hermeneutic criterion, and an integrating functional instrument of the legal system.’ On the other hand, Judgment No. 2003-09880 of 11:10 a.m. on September 12, 2003, established that:

‘As an element proper to the Social and Democratic State of Law, Social Security stands as a standard-bearer thereof, being that it is founded on the principle of social solidarity, and is complemented by the right to equality and the principle of human dignity, as it is a benefit right. Within our Political Constitution, the social insurance regime, despite being a universal regime accessible to all inhabitants of the Republic, starts from the fundamental premise for its economic sustenance of tripartite contribution, that is, the State, employer, and workers. Constitutional Article 73 establishes that social insurance is created for the benefit of manual and intellectual workers, regulated by the system of forced contribution from the State, employers, and workers, in order to protect them against the risks of sickness, disability, maternity, old age, death, and other contingencies that the law determines. As can be observed, the Constitution itself, with the aim of establishing a financing mechanism for social security in favor of active and retired workers, establishes a tripartite forced contribution system, from which it is concluded that access to social security services, without any additional cost, will be available to those workers or pensioners who contribute regularly to the regime in accordance with what is established in the Constitution.’ Among the manifestations of state intervention is social security, one of the most palpable being the pay-as-you-go pension regime (régimen de pensiones de reparto), through which retired or pensioned persons, upon meeting the requirements of the regime, receive economic benefits when they have had to leave productive activities, whether due to old age or disability. In these cases, the twilight of a worker's productivity cycle has arrived, they stop receiving the respective income for the work performed, and it is when the principle of social solidarity begins, to provide the benefits inherent to the pension, which, if not occurring, would not allow them to continue fending for themselves -themselves and their dependents-, and they would fall into social and economic risk. In this manner, in a pay-as-you-go social security system, a fund is formed with a mandatory contribution from workers, employers, and the State, in accordance with Article 73 of the Constitution. On this topic, it is important to highlight that when the system has been challenged on the grounds that it was a tax obligation, the Constitutional Chamber dismissed that argument. Precisely, in Judgment No. 2018-13658 of 9:15 a.m. on August 22, 2018, which will be partially transcribed, the Chamber reviewed the jurisprudence on the legal nature of quotas and benefits, which it identified as a parafiscal contribution to deliver those contributions, in development of Article 23, of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund (Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguridad Social). The Chamber established that:

‘[...] According to the most authoritative doctrine in tax matters, parafiscal contributions are a tax, as they contain the material elements of obligatoriness -the duty of those who fall within the assumption of the creating norm to pay them-, of singularity because it affects a specific and unique social or economic group, and sectoral allocation because what is collected through this mandatory payment is used for the exclusive benefit of the group that paid the tax. We are, then, before the exercise of a power of imperium of the State that imposes pecuniary payments for the fulfillment of social or economic ends. Ergo, they can only be created through a formal Law -tributum sine legge-.

Now, in the case of worker-employer quotas destined for the maintenance of social security -sickness and maternity insurance and disability, old age, and death insurance-, our legal system has a singularity. Indeed, and it is that constitutional numeral 73 is the one that creates the parafiscal contribution by providing for a forced contribution from the State, employers, and workers, in order to protect them against the cited risks and other contingencies that the law determines. Immediately thereafter, the constitutional text establishes that the administration and governance of those social insurance programs correspond to an autonomous institution: the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social). Finally, and of interest, the constitutional norm imposes the prohibition against transferring or using the funds and reserves of social insurance for purposes different from those that motivated their creation. As can be observed, we are, then, before a parafiscal contribution created by the original Constituent Power, with which, from the perspective of this Court, the maxim that there can be no taxation without representation is fulfilled. In other words, in the case before us, adherence to the principles that govern the exercise of tax authority is satisfactorily met, as a representative, plural body, which exercises the maximum power in a democratic and social State of Law, such as the exercise of the constituent power, sovereignly and democratically determined to create the parafiscal contribution.

A second obstacle that we must overcome relates to setting the amount of the quota to be paid by employers and workers. In this regard, Article 23 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund (Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social) provides that quotas and benefits shall be determined by the Board of Directors (Junta Directiva), in accordance with the cost of the services to be provided in each region and in conformity with the respective actuarial calculations. The workers' contribution may never be greater than their employers' contribution, except in the exceptional cases that the Regulation indicates, based on actuarial recommendations, in order to provide greater benefits to the former and to achieve a fairer distribution of the burdens of compulsory social insurance. Seen in this way, this Court concludes that the principle of tax legality is not violated, for the elementary reason that, through a formal Law, the Board of Directors of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) is given objective parameters when determining the amount of the quota—the cost of the services it provides and the respective actuarial calculations—so the legislator set for the administrative collegiate body the objective elements it must observe when setting the respective amounts, administrative acts that must also adhere to the general principles of Law and are controllable through the Administrative Litigation Judge. This same logic is followed by the Code of Tax Norms and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios) in its numeral 5, regarding fees, as it allows their amount to be varied through a Regulation so that their purpose is fulfilled in a more suitable manner, with prior intervention by the body legally responsible for regulating the rates of public services.

Recapitulating, since the parafiscal contribution was created by the original Constituent Power, the principle of tax legality is amply satisfied, on one hand, and by the legislator setting objective parameters to determine the amount of the parafiscal contribution quota, that principle is also respected.

II.— Nor can it be interpreted that Article 23 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund (Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social) infringes, per se, Article 177 of the Constitution, in the terms expressed by the petitioner, since said numeral, far from preventing the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) from setting—in the exercise of its powers, derived from constitutional ordinal 73—the quotas paid by employers and workers, imposes, on the contrary, the obligation to create sufficient revenues in favor of that institution, in order to achieve the universalization of social insurance and to fully guarantee the payment of the State's contribution as such and as an employer.’” Thus, as the precedent clearly indicates, the powers of the Board of Directors (Junta Directiva) of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguridad Social) are to establish mandatory quotas for Employers and Workers, and the State's contribution, with objective parameters, such as the costs of services and actuarial studies to maintain the benefits that the Constituent Power granted under its competence.

As part of the basis for Article 9°, of session 8856, held on July 28, 2016, in which the Board of Directors of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) took various measures, such as the elimination of the early pension option, and agreed to reform the Regulation of Disability, Old Age, and Death Insurance (Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte), it was indicated -among other things- that:

‘[...] 2 There is a significant percentage of pensioners for whom, without the application of any type of early retirement reduction, the calculation of the pension amount - with the application of the formula- results in an amount lower than the minimum pension amount, given that due to the existence of such minimum protection amounts, they must be increased to the minimum pension amount. Such a situation costs the pension fund around 54 billion colones per year.

[...]

5. Even though the Long-Term Actuarial Valuations, prepared by the Actuarial and Economic Directorate (Dirección Actuarial y Económica), place the financial sustainability of the IVM Regime in time horizons that oscillate between one and two decades -depending on the scenario- there are conjunctural situations and short-term pressures that the Disability, Old Age, and Death Insurance (Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte) is facing, and which are largely reflected in the cash flow and in the use of interest for the payment of the year-end bonus. Given this situation, it is advisable to inject new resources by accelerating the magnitude of the contribution premium.

[...]

C. That, based on the foregoing, it was recommended to eliminate early retirement with reduction and also so that in all those cases where the global pension amount generated with the application of the current calculation formula is lower than the minimum pension amount, the State, in its subsidiary capacity, contributes the difference.

D. That in accordance with what was recommended previously, it is in Article 31° of Session No. 8803, held on October 1, 2015, that the Board of Directors resolved –among other aspects- the following:

‘... the Board of Directors, as will be recorded below, AGREES:

• 1)Early Retirement: eliminate [...]
• 2)State Subsidy: accept what was proposed regarding the establishment of a State subsidy for the minimum pension, for which the Pension Management (Gerencia de Pensiones), in coordination with the Legal Directorate (Dirección Jurídica) and the Actuarial and Economic Directorate (Dirección Actuarial y Económica), is instructed to make the pertinent adjustments to the Regulation of Disability, Old Age, and Death Insurance (Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte).

(…)’.

Having said the above, which serves as the reason for the reform of the Regulation, it is important to highlight that, within a Social State of Law, such as ours, there are certain inescapable obligations of the State, which, by the political and legal direction that this concept contains, conditions the other constitutional bodies to act in a specific direction within an economic reality, as is well noted in Judgment No. 2018-19511 of 9:45 p.m. on November 23, 2018, that:

‘...In this context, a harmonious interpretation of the principle of budget balance and the Social State of Law is especially important. The Chamber warns that, for a Social State of Law to persist and fulfill its constitutional and legal ends, it becomes necessary to carry out sound management of public finances; that is, a balance must inexorably exist between benefit rights and state economic solvency, since the former depend on the material possibilities fostered by the latter, while the purpose of the latter is to strengthen the development of a solidary political system, one in which the less favored strata of society find protection for their human dignity and their right to progress. Put another way, the ‘ideal’ Social State of Law is the ‘possible’ Social State of Law, against which one precisely acts when the principle of budget balance is breached, given that, in the medium term, this seriously jeopardizes or entirely prevents obtaining the necessary resources to sustain a ‘real’ Social State of Law, one from which the most vulnerable can truly and effectively benefit. Vigilantly ensuring, then, that we do not fall into a failed or paper Constitution, where benefit rights of constitutional rank cannot be effective, is a fundamental task of this Chamber, strictly within what the framework of its powers allows it.

It must be warned, however, that all principles, values, and constitutional precepts must be observed in any circumstances, which the constitutional jurisdiction is permanently responsible for monitoring. Now, due to the exercise of weighting or optimization that the constitutional judge performs to resolve some collision between such principles, values, and precepts, the context surrounding the conflict cannot go unnoticed.

Corollary of what has been expressed: the non-observance of the principle of budget balance has been one of the causes of the current deteriorated state of public finances, a reason that leads this Chamber to underline the transversal nature of said principle and emphasize its real implementation for the sake of the principle of the Social State of Law. The observation of the State of the Nation Program is reiterated: ‘This [referring to the structural imbalance in public finances] has put the future of the social welfare state built throughout the second half of the 20th century in check, since its financing and the efficiency of its spending are not sufficient.’ Precisely, the hermeneutics of the general principles to resolve the sub examine, such as that of budget balance and that of the Social State of Law, cannot be separated from the parameters of constitutional relevance inferred from the consulted measures and the abundant technical references to the economic situation, which are fundamental elements for discarding arbitrary or unreasonable action.’ However, it is true that the judgment outlines the State's obligation to be linked to the economic and social reality, which implies that the State cannot deny the existence of the economic realities that the State is going through, but also the pension systems for all the social sectors to which the constitutional provision is directed.

In this regard, when establishing a general jurisprudential theoretical framework for these rights, it is important to recognize that there is a strong mandate from the Political Constitution, when it establishes the existence of legal mechanisms to demand the payment of premiums for social insurance, as well as the method for determining them.

B.- On the principle of social solidarity and the Caja Costarricense de Seguro Social. The Court had the opportunity to review the constitutionality of the maximum caps provided by the contributory social security system in Costa Rica, challenged by a professional sector that contributes to the regime. Among other grounds for dismissing the action, the principle of social solidarity was cited, which, in a Social State of Law, acts transversally throughout the entire society.

By Judgment No. 2013-06638 of 4:00 p.m. on May 15, 2013, this Court ruled as follows:

"Nombre3290.- The principle of social solidarity. The main multiplying agent of wealth distribution in the Social State of Law lies in this principle, which in our country resides especially from the mandates contained in Articles 1, 50, 73, and 74 of the Political Constitution. Through the entire administrative framework (centralized and decentralized) and the distribution of State Powers, an attempt must be made to eradicate the most pressing social inequalities; it implies that state activity has a need to reasonably link itself with the administered person who has greater needs and must satisfy the most urgent demands with the State's powers of imperium, even to impose itself in highly qualified circumstances against the will of the governed, but which allows the State to establish mechanisms that make society a more just and stable place. This principle promotes social equity, which consists of the obligation of those who have more to help those who have less. It is inspired, consequently, by a duty-to-be of society or the community, to provide support to those who do not have sufficient means of subsistence or who are at social and economic risk, and where society steps forward through the State or the mechanisms it creates, to satisfy the needs of people who fall into social and economic risk: therefore, it promotes greater justice and equity. As social security is born from human need, all this entails a sacrifice by the better-off sectors in favor of the most dispossessed, which is precisely the spirit of what is regulated in Articles 1, 50, 73, and 74 of the Political Constitution (for they are those who have or had access to education, to better personal and social conditions, and who, by reason of such benefits, would be expected to behave in a way that tends to favor those with less luck, etc.). Precisely, social security systems promote the fight against extreme poverty for the most disadvantaged; it then becomes a system of economic and social distribution that must be recognized as inherently involving the sacrifice of certain more advantaged social groups in society, but that contributes greatly to security and social peace. Well stated by Nombre35482: 'An empty stomach is not a good political advisor,' and this must be the main concern of the State when it exists in the lowest social strata of Costa Rican society." It is important to bring up this case, given that the constitutionality of the contribution and the benefit received was questioned based on the tripartite mandatory contribution established by Article 73 of the Political Constitution, in which employers, workers, and the State mandatorily contribute to a pension fund, which redistributes the quotas of those who contribute more to those who have less. Although it is not proportional for either extreme (maximum and minimum), it is with the former that a greater sacrifice is evident, justified by the principle of social solidarity in favor of those who contributed less to the system due to belonging to a lower social stratum. In this way, the social security system must seek mechanisms that compensate for differences from a minimum level to raise benefits to an amount that ensures the survival of all individuals. In the aforementioned judgment, the Court is clear in stating that:

"It must not be lost sight of that it is supported by a basic regime of social protection, or what is the same, the international obligation is with the establishment as well as the maintenance of a social floor. It is thus, as it is a basic system of coverage, it encompasses a horizontal dimension of the system that requires minimum levels of protection to achieve or maintain the universality of that protection (even to support raising levels for those who do not have them, according to the principle of social solidarity), but which, without a doubt, must recognize the progressiveness in protection regimes, that is, in their vertical dimension, where these must be in tune with the international guidelines and obligations that our country has accepted before the ILO. From the reports, it is clear that a very sensitive contraction would occur in the regime, due to the dynamics and pressures that the pension fund or reserve must face." In conclusion, the maximum cap and the minimum amount are technically interrelated, so that they need, as references, the most recent actuarial calculations, to allow for financial sustainability and the solidity of the fund. It is clear that the former is needed to give validity to the latter; and that, as technical criteria of actuarial mathematics, they would be subject to periodic review according to the behavior of the reserve. In the case at hand, Report No. DAE-735-17 of October 2, 2017, established:

"It is worth mentioning that although within the Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, solidarity manifests itself in multiple ways, one of the most significant being the risk of death and disability. The existence of a maximum cap makes it possible to reinforce the pension amount of those who receive less; however, the number of people on the maximum pension is significantly reduced, as they barely represent 1%, so it is not sustainable to think that the contributions of high-income earners -maximum pension- finance the total solidarity for low-income earners." Hence, the need to decree an increase in mandatory contributions is confirmed, and the importance of recognizing the competence of the Board of Directors of the Caja Costarricense de Seguro Social to decree the increase of the mandatory State contribution.

C.- The prerogatives of the Executive Branch in the preparation of the national budget and the specialization of the Caja Costarricense de Seguro Social in the social insurance regime. The Executive Branch has, in the formation of the budget of the Republic, certain prerogatives that constitutionally authorize it to preserve the financial order of the State, both in its income and expenses, which are powers claimed by the Minister of Finance to oppose executing the agreement of the Board of Directors of the Caja Costarricense de Seguro Social, contained in Article 9 of Session No. 8856, as well as the claims brought in this action of unconstitutionality. The implications of that agreement entail the expenditure of fifty-six billion colones annually from the National Budget, money that would imply greater indebtedness for the Costa Rican State, given that a difficult fiscal situation is recognized. In spite of its opposition manifested in official letters DM-2293-2015 of December 10, 2015, and DM-0129-2016 of January 26, 2016, and because it considers that there was no endorsement from the Ministry of Finance, nor attention to the relevance of a national dialogue to provide the State with new revenues with which it could meet the obligation. In this regard, the report of the Procuraduría General de la República, which serves as an advisor to this Constitutional Chamber, concludes that, despite the noted historical fiscal problem, the lack of liquidity, the lack of consultation by the Caja; and, furthermore, the absence at that time of the generation of fresh resources by the Legislative Assembly, the Caja Costarricense de Seguro Social has no limit other than the technical criteria to agree to a decreed increase. That is, the criterion of the Procuraduría General de la República is that, despite the claimed prerogatives of the Executive Branch, these cannot oppose the administrative and governmental autonomy of the Caja Costarricense de Seguros Social in the matter of social insurance, especially when its actions are based on mathematical-actuarial criteria.

The Court agrees with the Procuraduría General de la República, but especially because, although the Executive Branch finds in Articles 176, 177, and 179 of the Political Constitution the powers of direction over most institutional budgets, including the Powers of the State, the Constituent excepted certain matters from such controls by creating exceptions and legal remedies to substantiate them. Hence, this Court has established criteria such as that of constitutionally tied resources, since they are directed by the constituent power itself to solve a priority problem of distributing State resources, such as, for example, the expenses budgeted by the Tribunal Supremo de Elecciones to give effect to suffrage, the possible issue of the economic and operational independence of the Judicial Branch, and the contribution of the State in social insurance, in paragraph 3 of Article 177 of the Political Constitution. Said provision states:

"To achieve the universalization of social insurance and fully guarantee the payment of the State's contribution as such and as an employer, sufficient revenues shall be created in favor of the Caja Costarricense de Seguro Social, calculated in such a way as to cover the current and future needs of the Institution. If a deficit occurs due to the insufficiency of these revenues, the State shall assume it, for which the Executive Branch must include in its next Budget project the respective item that the cited Institution determines as necessary to cover the totality of the State's quotas" (bold is not from the original).

Within the transcribed norm, it is clear that the Constituent established the goal of universalizing social insurance, on which the Caja Costarricense de Seguro Social has had a distinguished role, allowing it to reach a high percentage through the administration of social insurance, and in which the Constituent established as a pivot the contributions of the State as employer and as State, which indisputably contains the mandate of the Constituent that obliges it to assume part of the equation of national solidarity expected of a Social State of Law. See that the norm does not establish a percentage but rather allows that this constitutional obligation be determined at a given time, to ensure the necessary current and foreseen future income, typical of a fund whose objective is always to maintain its sustainability over time and as social insurance coverage progresses. It draws the attention of this Court that this contribution is much lower than that which existed when the Regime was created, and that it has been maintained this way for twenty-five years, as indicated in the report of the actuarial department (Dirección Actuarial) of the Caja. The Caja Costarricense de Seguro Social demonstrates that the State is the one that makes the lowest percentage contribution compared to employers and workers. In this line of thought, it should be noted that the jurisprudence of this Court has established that it is up to the Caja to set the sufficient revenues calculated in such a way as to cover the current and future needs of the Institution. All the institutions that are parties in this action have agreed that these calculations correspond to the Caja Costarricense de Seguro Social, which the Ministry of Finance itself recognizes. It has been clearly stated that this corresponds to the institution of constitutional rank, because it has administrative and governmental autonomy in the order of the administration of social insurance. Thus, it was indicated in Judgment No. 2001-0378 of 2:37 p.m. on January 16, 2001 (as in earlier ones No. 1993-3853 of 9:09 a.m. on August 11, 1993, and No. 1994-1059 of 3:39 p.m. on February 22, 1994) that:

"IV.- On the infringement of the principle of legal reserve. The first argument of the plaintiff is that the challenged norm violates the principle of legal reserve, by imposing, through a regulation, a substantial requirement to exercise the right to a pension. The regulation of fundamental rights is reserved to the law, from which it follows that only through formal law, emanating from the Legislative Branch and through the procedure provided in the Political Constitution for the issuance of laws, is it possible to regulate, and in any case, restrict fundamental rights, all - of course - to the extent that the nature and regime of these allow it, and within the applicable constitutional limitations. However, the norm questioned here does not contravene the Political Constitution by virtue of the fact that Article 73 of the Political Constitution entrusts the administration and government of social insurance to the Caja Costarricense del Seguro Social, for which the Constitution establishes in favor of this autonomous institution, a degree of autonomy -administrative and governmental- that allows it to regulate, by way of regulation, matters relating to social insurance. Said constitutional norm is developed in the Constitutive Law of the Caja Costarricense del Seguro Social, especially in Articles 1, 2, and 3, which provide:

Article 1.- The institution created to apply mandatory social insurance shall be called Caja Costarricense de Seguro Social and, for the purposes of this law and its regulations, CAJA.

The Caja is an autonomous institution to which the government and administration of social insurance correspond. The funds and reserves of these insurances may not be transferred or used for purposes other than those that motivated their creation. The latter is expressly prohibited. Except for the matter relating to public employment and salaries, the Caja is not subject, nor may it be subject, to orders, instructions, circulars, or directives emanating from the Executive Branch or the Budgetary Authority, in matters of government and administration of said insurance, its funds, or reserves.

"Article 2.- Mandatory Social Insurance comprises the risks of illness, maternity, disability, old age, and involuntary unemployment; furthermore, it entails participation in the burdens of maternity, family, widowhood, and orphanhood and the provision of a quota for burial according to the scale set by the Caja, provided that death is not due to the occurrence of a professional risk." "Article 3.- Social Insurance coverage - and entry into it - are mandatory for all manual and intellectual workers who receive a wage or salary. The amount of the quotas that by this law must be paid shall be calculated on the total of the remunerations that under any denomination are paid, by reason or derived from the worker-employer relationship. (...)

The Caja shall determine, by regulation, the requirements for entry into each protection regime, as well as the benefits and conditions under which they will be granted." The transcribed norms confer on the Caja Costarricense del Seguro Social the power to administer everything related to social insurance, which implies determining, by regulation, the entry requirements for each protection regime, its benefits, and conditions, for which the Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte issued by the Board of Directors, as well as its reforms, have been in the exercise of this competence, derived from constitutional numeral 73. Consequently, Article 9, subsection a) of the Reglamento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte of the Caja Costarricense del Seguro Social does not violate the principle of legal reserve." Now, for the Court, in accordance with the provisions of Article 14, subsection f), of the Constitutive Law of the Caja Costarricense de Seguro Social, it corresponds to the Board of Directors of the Institution to issue the regulations for its operation, so that, coupled with the transcribed jurisprudence, it is sufficient to determine that, in the matter of ensuring the funds that the State must guarantee for the maintenance of the regime, it has no restrictions other than those established by technical criteria. In this sense, it has been the Caja itself that has determined that amount for the State, by reform to Article 29 of the Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte, and although it can be recognized that the economic situation due to the structural financing problems of the Costa Rican State exists and is real, it must be noted that it has been the will of the Constituent to specify the legal mechanism when those revenues are insufficient for the fund, as well as the way to determine the economic commitments and the way in which the Executive Branch must solve it, when it indicates that it "must include in its next Budget project the respective item that the cited Institution determines as necessary to cover the totality of the State's quotas." Finally, this Tribunal, in judgment No. 2021017098 of 11:15 p.m. on July 31, 2021, recorded:

"2) Jurisprudential Background on the Autonomy of Government of the Caja Costarricense de Seguro Social On repeated occasions, as indicated in judgment No. 2011-14624 of 3:50 p.m. on October 26, 2011, this Tribunal stated that the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) enjoys administrative and governmental autonomy, in accordance with Article 73 of the Political Constitution, and therefore may issue provisions related to its internal regime. The Constitutive Law of the Caja Costarricense de Seguro Social itself, number 17 of October 22, 1943, published in La Gaceta number 329 of October 27, 1943, in Article 70 establishes the following:

"The Administrative Career of the Caja Costarricense de Seguro Social is created, to regulate which (sic), the Board of Directors shall establish the conditions regarding the admission of employees to the service of the Institution, guarantees of stability, duties and rights of the same, method of filling vacancies, promotions, causes for removal, scale of sanctions, procedure for judging infractions, and other necessary provisions…." Furthermore, Article 14, subsection f) endows the Board of Directors of the CCSS with the authority to regulate the operation of the institution, in such a way that it confers the power to issue norms, including to regulate the regime of the officials that the institution requires for the fulfillment of the responsibilities assigned to it by the Political Constitution and its Constitutive Law, and this is constitutional, as indicated in said precedent:

"…In that context, the possibility that the Institution establishes by itself the different types of labor relations with its officials, whether by statutory relationship or subject to special figures, as in the case of the Reglamento de Reclutamiento y Selección de Profesionales en Farmacia, Odontología y Trabajo Social, is not unconstitutional. The Caja Costarricense de Seguro Social can establish the rules for the selection of officials who occupy positions in said institution, but respecting the specific purposes in the provision of the public service of the Caja Costarricense de Seguro Social (Articles 73, 191, and 192 of the Political Constitution). By virtue of this, Article 21 of the Constitutive Law establishes the following: 'Article 21.- The Personnel of the Caja shall be integrated based on proven suitability, and promotions in category shall be granted taking into account the merits of the worker in the first place and then, seniority in service.' Based on the foregoing, as well as on the reading of constitutional numeral 191, it is clear that the unavoidable rule consists precisely in that public officials must be governed by a statutory labor relationship, that is, by norms imposed by the Administration in its capacity as employer, in attention to the efficient and effective provision of the public services that each administrative instance is called upon to offer. Even (sic) when the constituent power may have thought of a single statutory system, the truth is that the wording finally given to Article 191, as well as the process of profound decentralization that the Costa Rican State experienced starting in nineteen forty-nine, means that in our days the existence of various statutory relationships in the Administration is valid, in attention to the functional independence and administrative autonomy that the legal system assures to various public institutions." The foregoing is consistent with the same autonomy granted by the Constituent to certain institutions, in the specific case, that conferred on the Caja Costarricense de Seguro Social in Article 73, defined as governmental autonomy, which is necessary so that it can fulfill the special assigned tasks and without interference from the Executive Branch.

In judgment No. 2011-15665 of 12:40 p.m. on November 11, 2011, reiterated in 2017-4797, particularly in relation to the C.C.S.S., the following was stated:

"…In this case, we are facing a decentralized entity created by the Constitution, and whose degree of autonomy, also defined by the same Magna Carta, is of degree two, which must be understood to include the powers to formulate plans or set the goals and objectives of the entity, to establish internal functional and financial planning mechanisms through budgets, and the exercise of autonomous regulatory power. This translates, in the specific case of the administration of the pension regime under the responsibility of the Caja Costarricense de Seguro Social -at least- into the power to define by itself, with exclusion of all legislative power, three fundamental aspects of pensions: the amount of the contribution quotas, the number of quotas that workers must pay to access a pension, and the retirement age. Precisely this higher degree of autonomy that the Caja Costarricense de Seguro Social has with respect to the rest of the autonomous institutions is what explains how it has been excluded from the application of laws such as the 'Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos,' Law No. 8131 of September 18, 2001. See Article 1 of said law:

'Article 1.- Scope of application This Law regulates the economic-financial regime of the organs and entities administering or custodians of public funds. It shall be applicable to:

• a)The Central Administration, constituted by the Executive Branch and its dependencies.
• b)The Legislative and Judicial Branches, the Tribunal Supremo de Elecciones, their dependencies, and auxiliary organs, without prejudice to the principle of separation of Powers established in the Political Constitution.
• c)The Decentralized Administration and public state enterprises.
• d)State universities, municipalidades, and the Caja Costarricense de Seguro Social, only with regard to compliance with the principles established in Title II of this Law, in matters of responsibilities, and to provide the information required by the Ministry of Finance for its studies. In all other respects, they are exempted from the scope and application of this Law (…).' This shows that the Caja Costarricense de Seguro Social is always placed in a special category within autonomous institutions, because unlike these, it is not only of constitutional creation but also has a higher degree of autonomy, comparable to the degree of autonomy enjoyed by municipalidades, which is, governmental autonomy. This means a degree of protection against interference from the Executive Branch, but also limitations on the intervention of the Legislative Branch. Although certainly the CCSS does not escape the law, the latter cannot 'modify or alter' the competence and autonomy constitutionally given to the CCSS, defining aspects that are its exclusive domain. The Caja Costarricense de Seguro Social, as it is basically an autonomous institution of constitutional creation, the matter of its competence, constitutionally given, is outside the action of the law. In other words, the legislator, in the case of the administration and government of social insurance, has limitations, and must respect what the Constituent established. Just as the legislator would be prohibited from issuing a law ordering that the administration and government of social insurance no longer corresponds to the Caja Costarricense de Seguro Social, likewise, it cannot issue a law that encroaches on aspects specific or corresponding to the definition of the CCSS, in the administration and government of social insurance. In this regard, see what this Court ordered through resolution number 2001-010545 of 2:58 p.m. on October 17, 2001:

'…It is clear that the law cannot interfere in matters of government of the Caja Costarricense de Seguro Social by virtue of the full autonomy that this institution enjoys…' (Criterion reiterated in resolution number 2001-011592 of 9:01 a.m. on November 9, 2011).

As an additional argument, it must be highlighted that the norm that defines the functions and goals of the Caja Costarricense de Seguro Social is located in our Magna Carta in the chapter on social rights and guarantees, while what refers to Autonomous Institutions is located in another Title XIV; the difference in location reflects, from a systematic and systemic interpretation, that the fundamental norm itself, in creating the social security institution, aims to provide solidary and priority protection to the person by their own condition; evidently it is an institution that assumes the solidary spirit that inspires Articles fifty and seventy-four of the Constitution. The aim is for each person to have the guarantee that the solidary State assures them health, a pension, disability benefits, and everything related to social security. This provision becomes not only a goal or guide for State action, but also a limit in itself, by ensuring that neither the Executive Branch nor the Legislative Branch could undermine said constitutional competence." Later, in judgment No. 2007-18484, reiterated in 2018-6549, this Tribunal referred to the scope of the different types of autonomy, in the following sense:

"A) Scope of the administrative autonomy of autonomous institutions, and their subjection to the law in matters of government (…). The degree of administrative autonomy -minimum and first-degree- is typical of autonomous institutions; governmental -second-degree- is typical of municipalidades and the Caja Costarricense del Seguro Social regarding the administration of social insurance; and organizational -full or third-degree, typical of state universities. The decentralized entity created by ordinary law is subordinated to its content and involves the legislative power to modify and even extinguish it; but as decentralization implies that all the powers of the administrative head correspond to the entity, it means that its legal personality encompasses the totality of the administrative powers necessary to achieve its purpose independently. Thus then, the Political Constitution guarantees, in its ordinal 188, to every minor public entity, distinct from the State, a minimum or first-degree administrative autonomy, that is, the power to self-administer, without subjection to any other public entity and without the need for a legal norm that so provides, to dispose of its human, material, and financial resources in the manner it deems most convenient for the effective and efficient fulfillment of the tasks and goals assigned to it. In this way, the central power has several limitations regarding its interference over autonomous institutions; thus, it cannot act as head of the decentralized entity: it cannot control it by limiting the entity's activity for reasons of opportunity; and it cannot, either, act as director of the management of the autonomous entity through the imposition of guidelines or basic programs. However, as expressed in Article 188 of the Constitution itself, autonomous institutions are subject to the law in matters of government. In accordance with the aforementioned, administrative autonomy is not incompatible with the subjection of autonomous institutions to the laws; thus, the objectives, goals, and purposes of the entity are given by the legislator" (The emphasis is not from the original).

As indicated in the cited jurisprudential text, the CCSS, besides enjoying administrative autonomy, also holds political or governmental autonomy. Hence, the Executive Branch has several limitations regarding its interference over the CCSS.

It cannot act as its superior, it cannot control it by limiting its activity for reasons of expediency; and, neither can it act as director of the management of that entity through the imposition of guidelines or basic programs. Likewise, regarding the autonomy of this particular institution, the Chamber in judgment No. 1994-6256, issues a criterion reiterated in judgments 2011-15665 and 2017-4797, which states:

“III.- THE COSTA RICAN SOCIAL SECURITY FUND.- The National Constituent Assembly, as recorded in Acts Nos. 125 and 126, approved the inclusion of the Costa Rican Social Security Fund, basically following the original text of the 1871 Constitution; that is, the institution was transplanted from the 1871 Constitution, according to the 1943 amendments to the 1949 Constitution. However, for the purposes of the consultation, the interventions of Constituent Delegate Volio Jiménez on the subject are suggestive. From page 34 of Volume III of the Acts of the National Constituent Assembly, the following is transcribed: "Furthermore, the Fund, sooner or later, would have to assume the risk of unemployment, which will solve the serious problem posed by layoffs. He insisted that it did not seem appropriate to weaken the Fund. The prudent thing is to strengthen it. Hence, the most advisable thing is to leave things as they are, giving the Fund full autonomy to make it independent from the Executive Branch"; and on page 36 ibidem it is added: "In that sense, the most appropriate thing is to maintain the wording of article 63, which is good at least for the trial period. Anything that means limiting the resources of Social Security will undoubtedly be an inexplicable setback." When the article was approved, a second paragraph was included that literally stated: "The administration and government of social insurance shall be in charge of an autonomous institution," a text that was later amended by Law No. 2737 of May 12, 1961, and today reads as follows: "The administration and government of social insurance shall be in charge of an autonomous institution, called the Costa Rican Social Security Fund." In conclusion, the constituent power attributed the administration and government of social insurance to the Costa Rican Social Security Fund, as an autonomous institution created by the Political Constitution itself, with the special characteristics that it has granted to it and sharing the general principles derived from its condition as a decentralized entity…

…Doctrinally, there is consensus in affirming that any form of preventive intervention prior to the issuance of the act by the autonomous entity is prohibited, except for prior control functions, as a requirement for the validity of those acts (authorizations); the Central Government cannot act as the superior of the decentralized entity: it cannot control it by limiting the entity's activity for reasons of expediency; and, neither can it act as director of the management of the autonomous entity through the imposition of guidelines or basic programs. All these characteristic features of decentralized entities, which have their origin in a reinforced law (subsection 3 of article 189) of the Political Constitution), are equally applicable, as pertinent, to the autonomous institutions created by the Political Constitution itself, unless the conditions that the latter, in a special and exclusive manner, has given to the entity prevail.” Hence, even regarding the hiring of its personnel, it has that power of self-administration, since the fulfillment of the constitutionally assigned purposes also depends on it. As an illustration of the particularities and needs of the service, for example, in judgment 2019-11130 of 10:30 a.m. on June 19, 2019, this Court stated the following:

“In this regard, this Court verifies that indeed that article states that “for the qualification of credentials and assignment of scores, the Technical Nursing Commission shall qualify the competitions in accordance with (…) One point shall be awarded for each year of service or fraction greater than six months, up to a maximum of ten points in areas outside the central plateau (…)”. However, it is not considered that this provision violates the principle of equality and, therefore, becomes unconstitutional, but rather that this decision has a reasonable justification, which consists of incentivizing nursing professionals to accept positions outside the central plateau, with the incentive that in future competitions for positions located in more coveted areas, they will have a better score. Thus, what the regulation seeks is not only the position of best suitability, but it seeks to incentivize nursing professionals to agree to work in remote and unappealing places and, in this way, promote the provision of nursing services, necessary for an adequate provision of medical services, in all sectors of the country. This in accordance with the principles of social solidarity.

It is clear, then, that the Constituent Power granted such autonomy, allowing it the selection of its personnel under the statutes it requires to fulfill its purposes, albeit respecting the constitutional principles established in constitutional articles 191 and 192. Criterion reiterated by this Chamber in judgments numbers 03065-98, 10545-01 and 12494-11, stating:

“…it is permissible for the different establishments of the Fund, in application of the constitutional principle of autonomy of administration and government, to dictate the necessary reorganization measures of its services for their improvement, in order to achieve the best satisfaction of its users and the general interest, which by its nature could never fail to prevail over particular interests.” The autonomy that the original legislator grants to the Costa Rican Social Security Fund protects it from the intrusion of the Executive Branch and the Legislative Branch, as evidenced in Judgment 03065-98 of 6:18 p.m. on May 6, 1998 (reiterated in 2001-10545), stating:

“…Which shows that the Costa Rican Social Security Fund is always placed in a special category within the autonomous institutions, because unlike these, it is not only of constitutional creation, but has a greater degree of autonomy, comparable to the degree of autonomy enjoyed by the municipalities, which is, autonomy of government. Which means a degree of protection against interference from the Executive Branch, but also limitations on the intervention of the Legislative Branch. Although certainly the CCSS does not escape the law, the latter cannot “modify or alter” the competence and autonomy constitutionally granted to the CCSS, defining aspects that are its exclusive purview. The Costa Rican Social Security Fund, being basically an autonomous institution of constitutional creation, the matter of its competence, constitutionally granted, is beyond the action of the law. In other words, the legislator, in the case of the administration and government of social insurance, has limitations, and must respect what the Constituent Power established. Just as it would be forbidden for the legislator to issue a law stating that the administration and government of social insurance no longer corresponds to the Costa Rican Social Security Fund, likewise, it cannot issue a law that ventures into aspects pertaining or corresponding to the definition of the CCSS, in the administration and government of social insurance… As an additional argument, it must be highlighted that the norm defining the functions and purposes of the Costa Rican Social Security Fund is located in our Magna Carta in the chapter on social rights and guarantees, while what refers to Autonomous Institutions is located in another Title XIV; the difference in location reflects, from a systematic and systemic interpretation, that the fundamental norm itself, when creating the social security institution, intends to provide solidary and priority protection to the person by their very condition; evidently it is an institution that assumes the solidary spirit that inspires articles fifty and seventy-four of the Constitution. What is intended is that each person has the guarantee that the solidary State ensures health, pension, disability benefits and everything related to social security. This provision becomes not only an end or guide for State action, but also a limit in itself, by ensuring that neither the Executive Branch nor the Legislative Branch could undermine said constitutional competence.” From the foregoing, it follows that the Costa Rican Social Security Fund (CCSS), by constitutional provision (Art. 73), enjoys administrative and governmental autonomy. Which means that, as a functionally decentralized entity, it can establish the rules for the selection of its personnel, and the existence of a special regulatory framework for its statutory relationship, which addresses and ensures its degree of autonomy, is valid in this case. That degree of autonomy also allows it to self-administer (to dispose of its human, material, and financial resources); to establish its own internal organization; the setting of purposes, goals, and types of means to achieve them; the issuance of autonomous regulations of service or activity, in accordance with the provisions normally called general policy. Thus then, as an autonomous institution of constitutional creation and with a greater degree of autonomy (administrative and governmental), it is allowed to be protected against interference from the Executive Branch and from limitations when legislating by the Legislative Branch (which cannot legally modify its degree of autonomy). Thus, the Executive Branch cannot act as director or in a hierarchical relationship vis-à-vis this institution, cannot impose guidelines on it, nor give orders, nor control the expediency of its activities.".

In addition, regarding the regulatory power (potestad reglamentaria) of the CCSS, this Court, in judgment No. 2022012512 of 9:20 a.m. on June 1, 2022, stated:

“III.- ON THE REGULATORY POWER OF THE COSTA RICAN SOCIAL SECURITY FUND.- On several occasions, this Court has ruled on the exclusive nature of the governmental power held by the Costa Rican Social Security Fund, in relation to the insurance under its charge. This Chamber has defined the subject in a jurisprudential line that began with judgment No. 1994-1059, of 3:39 p.m. on February 22, 1994, in which it stated:

“[…] the Costa Rican Social Security Fund has a constitutional competence for the "administration" of social insurance, so that the Disability, Old Age, and Death Regulation issued by the Board of Directors, as well as its amendments, has been issued in the exercise of that competence.” Likewise, the Court in judgment No. 2001-9734 of 2:23 p.m. on September 26, 2001, indicated:

“III.- ON THE COMPETENCE OF THE COSTA RICAN SOCIAL SECURITY FUND. By virtue of the provisions of article 73 of the Political Constitution, the Costa Rican Social Security Fund is responsible for "the administration and government of social insurance," a competence that is developed in article 3 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund, number 17 of October twenty-second, nineteen hundred and forty-three, so that its Board of Directors has full powers to establish, via regulation, the scope of the benefits inherent to social insurance, both in terms of defining the conditions and benefits, as well as the entry requirements for each protection regime. Likewise, article 23 of the same Law establishes, as one of the parameters to be taken into account in this definition, actuarial studies and calculations, in order to maintain the sustainability of the system. From the foregoing, it is clear that the Costa Rican Social Security Fund has full competence to issue rules such as those challenged, inasmuch as they respond to the constitutional mandate of article 73, since they refer to an aspect of the organization and administration of social insurance.” Subsequently, in judgment No. 2355-2003, of 2:48 p.m. on February 19, 2003, the Chamber analyzed the constitutionality of the Health Insurance Regulation and the Instructions for the Registration, Control, and Payment of Disabilities, an occasion in which it was indicated, in pertinent part:

“the autonomy recognized in article 73 in relation to article 177 of the Political Constitution, the Fund is not subject to limits in matters of government, as this court has reiterated in previous judgments (see for example: 2001-7605, 6256-94, among others). The Fund is ultimately the entity in charge of the administration of social security and is endowed with maximum autonomy for the performance of its important function. In harmony with the above, through articles 3 and 23 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund, its Board of Directors has full competence to establish the scope of the benefits inherent to social security via regulation, so that it can define the conditions, benefits, and entry requirements of each protection regime, based on actuarial studies, in order not to break the system.” In judgment No. 2010-005893, of 2:56 p.m. on March 24, 2010, when analyzing the constitutionality of the Regulation to Verify Compliance with Employer and Insured Obligations -in which one of the grievances was, precisely, the violation of the principle of legal reserve (reserva de ley)-, the Court specified the following:

III.- ON THE REGULATORY POWER OF THE COSTA RICAN SOCIAL SECURITY FUND. This Chamber has already ruled on the regulatory power of the Costa Rican Social Security Fund to issue autonomous regulations of service and organization, for which its Board of Directors is empowered to issue the necessary rules for the administration and government of the social insurance that the Political Constitution itself entrusts to it in article 73, which is not contrary to the provisions of subsection 3) of article 140 of the Constitution. In this regard, in judgment number 2000-02571 of two thirty-eight p.m. on March twenty-second, two thousand, this Chamber indicated:

“Regarding the violation of subsection 3 of article 140 of the Political Constitution. Regarding the complainant's argument, to the effect that the challenged norm exceeds the limits of the regulatory power and that the regulated matter cannot be contained in an autonomous regulation, the Chamber agrees with the Office of the Attorney General of the Republic, in the sense that article 10 of the Voluntary Insurance Regulation is not unconstitutional for that reason. The Organic Law of the Costa Rican Social Security Fund provides in its article 3, paragraph 5, that the Fund shall determine, by regulation, the entry requirements for each protection regime, as well as the benefits and conditions under which they will be granted. Article 14, subsection f), confers on the Board of Directors the authority to issue regulations for the operation of the institution, and article 23 indicates that the Board of Directors is competent to determine contributions and benefits in accordance with the cost of services, according to actuarial calculations. This Chamber has referred to such attributions in vote No. 3403-94 of 3:42 p.m. on June 15, 1994, and in No. 7393-98 of 9:45 a.m. on October 16, 1998, it declared that norm 23 of the Constitutive Law of the Fund is consistent with the Political Constitution, considering that the attributions it confers on the Board of Directors do not imply delegation of the exercise of functions of the Legislative Branch, but are based on article 73 of the Constitution. That norm entrusts the government and administration of social insurance to the Fund, and therefore it is competent to issue autonomous regulations such as that of voluntary insurance. Consequently, it is not verified that the Regulation in which the challenged provision is contained violates subsection 3) of article 140 of the Political Constitution.” So that in that exercise of administration and government of social insurance that the Constitution entrusts to the Costa Rican Social Security Fund (article 73, paragraph 2 of the Constitution), and in accordance with its Constitutive Law, the Fund's Board of Directors is empowered to issue regulations of an executive nature such as the Regulation to Verify Compliance with Employer and Insured Obligations, in order to ensure that employer-employee obligations regarding social insurance are fulfilled and to be able to take pertinent measures in case of non-compliance or evasion of those rights to compel the violator to fulfill those obligations and make the corresponding collections. Otherwise, it could not fulfill the constitutional mandate. On this matter, the Chamber has also stated:

“…article 73 of the Political Constitution entrusts the administration and government of social insurance to the Costa Rican Social Security Fund, therefore the Constitution establishes in favor of this autonomous institution a degree of autonomy –administrative and governmental– that allows it to regulate, via regulation, matters related to social insurance. Said constitutional norm is developed in the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund, especially in articles 1, 2, and 3, which provide:

Article 1.- The institution created to apply mandatory social insurance shall be called the Costa Rican Social Security Fund and, for the purposes of this law and its regulations, CAJA.

The Fund is an autonomous institution responsible for the government and administration of social insurance. The funds and reserves of these insurance policies may not be transferred or used for purposes other than those that motivated their creation. This is expressly prohibited. Except for matters relating to public employment and salaries, the Fund is not subject to, nor may it be subject to, orders, instructions, circulars, or directives emanating from the Executive Branch or the Budgetary Authority, regarding the government and administration of said insurance, its funds, or reserves.

"Article 2.- Mandatory Social Insurance includes the risks of illness, maternity, disability, old age, and involuntary unemployment; furthermore, it entails a share in the burdens of maternity, family, widowhood, and orphanhood and the provision of a quota for burial according to the scale set by the Fund, provided that death is not due to the occurrence of an occupational hazard." "Article 3.- Social Insurance coverage - and enrollment in the same - is mandatory for all manual and intellectual workers who receive a wage or salary. The amount of the contributions to be paid under this law shall be calculated on the total remuneration that, under any denomination, is paid, due to or derived from the employer-employee relationship. (…)

The Fund shall determine, by regulation, the entry requirements for each protection regime, as well as the benefits and conditions under which they will be granted." The transcribed norms confer on the Costa Rican Social Security Fund the power to administer everything related to social insurance, which implies determining by regulation the entry requirements for each protection regime, their benefits, and conditions, so the Disability, Old Age, and Death Regulation issued by the Board of Directors, as well as its amendments, have been issued in the exercise of this competence, derived from constitutional article 73. Consequently, subsection a) of article 9 of the Regulation of the Disability, Old Age, and Death Regime of the Costa Rican Social Security Fund does not violate the principle of legal reserve.” (Judgment number 2001-00378 of 2:37 p.m. on January 16, 2001) What was stated in the partially transcribed previous judgment is applicable to the objections of constitutionality made by the complainant regarding the Regulation to Verify Compliance with Employer and Insured Obligations, which does not violate the provisions of subsection 3) of article 140 of the Political Constitution, nor does it violate, due to what was stated in the cited judgments, the principle of legal reserve, nor any other constitutional principle or norm, nor does it imply any excess in the exercise of the regulatory power inherent to the Institution. There are multiple votes in which this Chamber has recognized that regulatory power of the Costa Rican Social Security Fund in the specific matter entrusted to it by the Constituent Power, among them, numbers 3853-93, 1059-94, 3403-94, 7393-98, 9580-01, 9734-01, 10546-01, and Telf2955. More recently, this Chamber, in judgment number 2003-02355 of two forty-eight p.m. on February nineteen, two thousand three, stated:

“III.- On the merits. The Costa Rican Social Security Fund as an autonomous institution in charge of the administration and government of social insurance. The plaintiff alleges that article 34 of the Health Regulation and chapter two, point 2.2.1 called “Right to payment of disability subsidy for illness” of the Instructions for the Registration, Control, and Payment of Disabilities of CCSS Employees are violative of the principle of legal reserve in that they condition, via regulation, the insured person, in order to have the right to the subsidy, on having contributed six monthly contributions within the twelve months prior to the start date of the disability, provided that the last three are continuous and immediately preceding the start date of the disability. On the subject of the competence of the Costa Rican Social Security Fund to issue provisions with the challenged content, in its capacity as the autonomous institution in charge of the administration and government of social insurance, this Chamber, based on the provisions of constitutional article 73, indicated through judgment 01-9734 of 2:23 p.m. on September 26, 2001, that:

“III.- ON THE COMPETENCE OF THE COSTA RICAN SOCIAL SECURITY FUND. By virtue of the provisions of article 73 of the Political Constitution, the Costa Rican Social Security Fund is responsible for "the administration and government of social insurance," a competence that is developed in article 3 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund, number 17 of October twenty-second, nineteen hundred and forty-three, so that its Board of Directors has full powers to establish, via regulation, the scope of the benefits inherent to social insurance, both in terms of defining the conditions and benefits, as well as the entry requirements for each protection regime. Likewise, article 23 of the same Law establishes, as one of the parameters to be taken into account in this definition, actuarial studies and calculations, in order to maintain the sustainability of the system. From the foregoing, it is clear that the Costa Rican Social Security Fund has full competence to issue rules such as those challenged, inasmuch as they respond to the constitutional mandate of article 73, since they refer to an aspect of the organization and administration of social insurance.” From the transcribed citation, it is concluded that the autonomy recognized in article 73 in relation to article 177 of the Political Constitution, the Fund is not subject to limits in matters of government, as this court has reiterated in previous judgments (see for example: 2001-7605, 6256-94, among others). The Fund is ultimately the entity in charge of the administration of social security and is endowed with maximum autonomy for the performance of its important function. In harmony with the above, through articles 3 and 23 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund, its Board of Directors has full competence to establish the scope of the benefits inherent to social security via regulation, so that it can define the conditions, benefits, and entry requirements of each protection regime, based on actuarial studies, in order not to break the system. Consequently, it is appropriate to reject the action on the merits regarding the aforementioned aspect.” Thus, contrary to what the complainant argued, the regulatory power exercised by the Fund when its Board of Directors issued the Regulation to Verify Compliance with Employer and Insured Obligations, as well as the provisions of article 6 of that regulation, falls within the powers of administration and government that in matters of social security are granted to it in the second paragraph of article 73 of the Political Constitution and, therefore, is in accordance with the Law of the Constitution. This regulatory power is different from that which subsections 3 and 18 grant to the Executive Branch, which refer to the organization and service regulations of the Administration. But the Executive Branch cannot regulate matters relating to the administration and government of social insurance, a matter in which the Fund has full independence and autonomy granted by the Constitution itself. The regulation in question is nothing but the exercise of these attributions, and the determination of the presumptive base as an exceptional procedure when, due to certain actions or omissions of the employer or the insured, in the cases provided for in the various subsections of article 6, the exact amount of the obligation cannot be established, is a legitimate mechanism that does not violate the Law of the Constitution, in particular the principle of legal reserve; rather, it is aimed at allowing the Fund to fulfill the purpose constitutionally entrusted to it, without it being necessary for it to be established by a law issued by the Legislative Assembly.” The exercise of the regulatory power by the Costa Rican Social Security Fund, with the characteristics indicated in the transcribed judgments, has been endorsed by this Court for the case of independent workers. Thus, in judgment No. 2008-017304, of 2:57 p.m. on November 19, 2008, it provided:

VI.- INSURANCE FOR INDEPENDENT WORKERS. Contrary to the opinion of the complainant, this Court has found no reason to exclude insurance for independent workers —and, even non-contributory regimes— from the regulatory powers of the COSTA RICAN SOCIAL SECURITY FUND. On this matter, it ruled in judgment No. 2000-02571, of 2:38 p.m. on March 22, 2000:

«Regarding the complainant's argument, to the effect that the challenged norm exceeds the limits of the regulatory power and that the regulated matter cannot be contained in an autonomous regulation, the Chamber agrees with the Office of the Attorney General of the Republic, in the sense that article 10 of the Voluntary Insurance Regulation is not unconstitutional for that reason. The Organic Law of the Costa Rican Social Security Fund provides in its article 3, paragraph 5, that the Fund shall determine, by regulation, the entry requirements for each protection regime, as well as the benefits and conditions under which they will be granted. Article 14, subsection f), confers on the Board of Directors the authority to issue regulations for the operation of the institution, and article 23 indicates that the Board of Directors is competent to determine contributions and benefits in accordance with the cost of services, according to actuarial calculations. This Chamber has referred to such attributions in vote No. 3403-94 of 3:42 p.m. on June 15, 1994, and in No. 7393-98 of 9:45 a.m. on October 16, 1998, it declared that norm 23 of the Constitutive Law of the Fund is consistent with the Political Constitution, considering that the attributions it confers on the Board of Directors do not imply delegation of the exercise of functions of the Legislative Branch, but are based on article 73 of the Constitution. That norm entrusts the government and administration of social insurance to the Fund, and therefore it is competent to issue autonomous regulations such as that of voluntary insurance. Consequently, it is not verified that the Regulation in which the challenged provision is contained violates subsection 3) of article 140 of the Political Constitution».

As can be deduced from the cited judgment, the point raised by the complainant is not new. This Court has already ruled on the matter and there is no reason to change its criterion.” In accordance with what was stated in the previous precedents, the Costa Rican Social Security Fund is empowered to issue the regulations of the insurance under its administration, without the exercise of that power implying, in itself, any infraction of a constitutional order.

Therefore, the Chamber does not find the Regulation to Verify Compliance with Employer and Independent Worker Obligations (Reglamento para Verificar el Cumplimiento de las Obligaciones Patronales y de Trabajadores Independientes) to be unconstitutional under the argument raised by the claimant—the principle of legal reserve (principio de reserva de ley)—and thus the action must be dismissed on this point, given that the CCSS is the entity responsible for the administration of social security and is endowed with maximum autonomy for that purpose, and therefore has full competence to establish the scope of social security benefits via regulation, such that it can define the conditions, benefits, and entry requirements of each protection regime." Regarding the universalization of social security and its mandatory nature, the Chamber, in resolution 2021023611 at 17:50 hours on October 20, 2021, ordered:

"For the purposes of the corresponding analysis, articles 73 and 74 of the Political Constitution are transcribed:

"ARTICLE 73.- Social security is established for the benefit of manual and intellectual workers, regulated by the system of compulsory contribution by the State, employers, and workers, in order to protect them against the risks of illness, disability, maternity, old age, death, and other contingencies determined by law.

The administration and governance of social security shall be in charge of an autonomous institution, called the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social).

The funds and reserves of social security may not be transferred or used for purposes other than those that motivated their creation.

Insurance against occupational risks shall be exclusively at the expense of employers and shall be governed by special provisions.

(As amended by the sole article of Law No. 2737 of May 12, 1961).

ARTICLE 74.- The rights and benefits referred to in this Chapter are inalienable (irrenunciables). Their enumeration does not exclude others derived from the Christian principle of social justice and indicated by law; they shall be applied equally to all concurrent factors in the production process, and regulated in a social and labor legislation, in order to pursue a permanent policy of national solidarity" From the cited text, it is inferred that our Magna Carta configured social security as an inalienable benefit for working people against illness, disability, maternity, old age, death, and other contingencies determined by law, whose financing is regulated by the system of tripartite compulsory contribution by the State, employers, and workers. Likewise, it is important to note the constitutional mandate to the CCSS for the administration and governance of social security (express reference to the institution introduced in 1961), in addition to the fact that the funds and reserves thereof cannot be transferred or used for purposes other than those that motivated their creation.

In addition to the foregoing, from the examination of the referenced regulations, as explained below, it is deduced that social security was established for the benefit of all workers. In this sense, the unraveling of the "spirit of the law" in a constitutional norm demands a hermeneutic task, which encompasses both the will of the original constituent and that of the derived constituent, as well as a systemic analysis of the normative body.

Within this perspective, it is first useful to bring up the minutes of the National Constituent Assembly of 1949, such that:

"MINUTES No. 125 No. 125.- One hundred twenty-fifth minutes of the session held by the National Constituent Assembly at fifteen hours on the eighth day of August of nineteen forty-nine, under the Presidency of Dr. Marcial Rodríguez. Present were the following Deputies: Vargas Fernández and Ortiz Martí, Secretaries; Vargas Vargas, Vargas Castro, Monge Ramírez, Montiel, Jiménez Núñez, Gamboa, Volio Jiménez, Baudrit González, Arias, Jiménez Quesada, González Herrán, Baudrit Solera, Nombre32336, Facio, Monge Álvarez, Nombre5074, Esquivel, Acosta Jiménez, González Flores, Nombre35378, Nombre23243, Madrigal, Nombre35380, Castaing, González Luján, Trejos, Nombre35381, Nombre35525, Nombre32335, Gómez, Guzmán, Volio Sancho, Leiva, Desanti and the substitutes: Castro, Chacón, Lobo, Rojas Espinosa, Morúa, Rojas Vargas and Nombre19774.

(…)

Article 4.- The discussion of the Social Guarantees chapter of the 1871 Constitution continued.

It was agreed to postpone the debate on the motion of Deputy Arroyo, whose discussion had remained pending in the previous session, due to the absence of the proponent.

In relation to article 63 of the 1871 Constitution, concerning social security, motions were presented by the Social Democrat faction, Dr. Guzmán, Morúa, and Deputies Esquivel, Trejos, Desanti, and González Flores, which are published in “La Gaceta”.

They are as follows:

"All inhabitants of the Republic have the right to live protected against risks of a social and occupational nature. For this purpose, the State shall establish, through Autonomous Institutions, a mandatory social security system, financed by its contributions and those of employers and workers, in the case of social risks, and exclusively by those of employers, in the case of occupational risks." RODRIGO FACIO and colleagues.

"Social Security is established for the benefit of manual and intellectual workers belonging solely to the economically weak and vulnerable classes of the population. This Security shall be regulated by the system of FORCED triple contribution by the State, employers, and workers, in order to protect them against the risks of illness, disability, maternity, old age, death, and other contingencies determined by law.

The administration and governance of Social Security shall be in charge of a permanent and autonomous institution, called the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social). The funds or reserves of Social Security may not be transferred or used for purposes other than those that motivated their creation, and their management shall be carried out by the Fund in accordance with its constitutive law. Insurance against occupational risks shall be exclusively at the expense of employers and shall be governed by special provisions (Law No. 24 of July 2, 1943)." VESALIO GUZMÁN "Social Security is established for the benefit of manual and intellectual workers belonging to the economically weak and vulnerable classes of the population. This Security shall be regulated by the system of forced triple contribution by the State, employers, and workers, in order to protect them against the risks of illness, disability, maternity, old age, death, and other contingencies determined by law.

The administration and governance of Social Security shall be in charge of the State through the autonomous institutions existing for that purpose.

The funds or reserves of Social Security may not be transferred or used for purposes other than those of a technical nature determined by their creation, and their management shall be exclusively in charge of those Institutions, in accordance with their constitutive laws." ALBERTO MORÚA.

"All inhabitants of the Republic have the right to live protected against risks of a social and occupational nature.

For this purpose, the State shall establish a mandatory social security system to be regulated by law, whose economic base shall be formed by the contributions of the State, employers, and workers, in the case of social risks; and exclusively by those of employers, in the case of occupational risks. The State shall protect and encourage the creation and development of private organizations that fulfill the same purpose." JUAN TREJOS.– RICARDO ESQUIVEL.– LUIS F. GONZÁLEZ F.– VICENTE DESANTI.

Deputy FACIO indicated that the motions presented on Social Security differed very little. In substance, they all say the same thing, as they accept the social security system. However, he believes that the one presented by them is somewhat broader. It fully embraces article 63 of the 1871 Constitution, with some variations, which he briefly enumerated. He added that the motions of Deputies Guzmán and Morúa established security for manual and intellectual workers, but limited it to the economically weak and vulnerable classes of the population. He opined that the exception is unacceptable because Social Guarantees must protect all workers, without discrimination of any kind. In that sense, the general principle of social security in favor of all manual and intellectual workers must be maintained, as indicated by the 1871 text. Representative MORÚA warned, likewise, that the motions differed very little, then proceeded to refer specifically to his own.

Deputy VOLIO JIMÉNEZ expressed (…) Secondly, it is known that the largest number of members is what guarantees the success of social security.

That is why he opposes limiting the scope of action of the Fund. It is fine to adopt the wording of the text of article 63, but in no way to introduce into it the exception raised by Dr. Guzmán, which limits security to the economically weak and vulnerable classes of the population (…).

Deputy GUZMÁN analyzed the various motions presented, one of which –that of the Social Democrat faction– tends to generalize security to the entire population, and others –his and that of Mr. Morúa– limit security to the economically weak and vulnerable classes of the population. (…) He added that his motion corresponded entirely to the text of article 63, with the exception that it limits security to the economically weak classes of the population, who in fact cannot afford a private doctor. But first, one must ask, for whom is social security beneficial? The establishment of social security in a country has been due to the desire to favor those groups of the population with limited economic capacity, who cannot pay for medical services as one would wish. Therefore, social security should be limited to providing aid and protection to those groups. (…) Deputy Guzmán concluded by insisting on the need to limit security to the economically weak and vulnerable classes of the population.

Then Deputy Nombre35525 took the floor to defend the thesis of Comrade Guzmán's motion, which limits security to the economically weak and vulnerable classes of the population. With that single limitation, he believes that the Social Security Fund will be able to fulfill its mission well in our country.

Representative VOLIO JIMÉNEZ intervened in the debate again. He indicated that his colleagues had referred only to Sickness Insurance –of course the most important– but they forget other fundamentally important insurances, which sooner or later will be established in Costa Rica, such as disability, old age, and death. The problem of involuntary unemployment must also be resolved through appropriate insurance. In this way, he opines that the problem should not be diminished. He was one of the first to recognize the deficiency of the Social Security Fund, which is largely due to the lack of indispensable resources. Insurance was established in Costa Rica prematurely. However, it got underway. But what does five years of life mean for an institution of this magnitude? They have meant a great effort. Instead of becoming discouraged, of weakening the institution –he added– we must give it all kinds of support, strengthen it, so that it better fulfills its mission. It is true that the Social Security Fund was created for the weak and most helpless classes of the country. The ideal, however, would be to extend it to all inhabitants of the country, an ambitious plan that will not be easily realized in our country. On the other hand, Social Security is based on mutuality, that is, on the cooperation of all to achieve the good of the greatest number. In that sense, the most appropriate thing is to maintain the wording of article 63, which is good at least for the trial period. Anything that means limiting the resources of the Social Security Fund will undoubtedly be an inexplicable setback.

Deputy FACIO stated that he agreed to definitively approve the text of the 1871 Constitution –in accordance with the purposes of Mr. Volio Jiménez– with some small modifications. He indicated that the idea that moved them to present the motion regarding social security was to give a better, broader wording to article 63, but not because they considered it deficient or inadequate. Then he proceeded to enumerate those variations. (…). The new formula presented by Deputy Facio is the following:

"Social security is established for the benefit of manual and intellectual workers, regulated by the system of forced triple contribution by the State, employers, and workers, in order to protect them against the risks of illness, disability, maternity, old age, death, and other contingencies determined by law.

The administration and governance of social security shall be in charge of the State through the autonomous institutions determined by law.

The funds or reserves of social security may not be transferred or used for purposes other than those of a technical nature determined by their creation, and their management shall be exclusively in charge of those institutions, in accordance with their constitutive laws.

Insurance against occupational risks shall be exclusively at the expense of employers." Due to the lateness of the hour, it was agreed to postpone the discussion of the previous motion, until each of the Deputies has a copy of the same. (…)

MINUTES No. 126 No. 126.– One hundred twenty-sixth minutes of the session held by the National Constituent Assembly at fifteen hours on the ninth day of August of nineteen forty-nine, under the Presidency of Dr. Marcial Rodríguez. Present were the following Deputies: Vargas Fernández and Ortiz Martín, Secretaries; Vargas Vargas, Vargas Castro, Acosta Piepper, Arroyo, Monge Ramírez, Jiménez Núñez, Volio Jiménez, Baudrit González, Arias, Jiménez Quesada, González Herrán, Baudrit Solera, Facio, Monge Álvarez, Nombre5074, Esquivel, Acosta Jiménez, Brenes Mata, González Flores, Nombre23243, Madrigal, Nombre35385, Castaing, González Luján, Trejos, Nombre35381, Nombre35525, Nombre32335, Gómez, Guzmán, Volio Sancho, Leiva, Nombre4511, Desanti, and the substitutes: Morúa, Lobo, Rojas Vargas, Castro, Chacón and Rojas Espinosa (…)

Article 3.– The Social Democrat faction presented a new formula, so that article 63 of the 1871 Constitution reads as follows:

"Social security is established for the benefit of manual and intellectual workers, regulated by the system of forced triple contribution by the State, employers, and workers, in order to protect them against the risks of illness, disability, maternity, old age, death, and other contingencies determined by law.

The administration and governance of social security shall be in charge of a permanent institution, of an autonomous nature, which shall perform its functions with absolute independence from the Executive Branch.

The funds or reserves of social security may not be transferred or used for purposes other than those that motivated their creation.

Insurance against occupational risks shall be exclusively at the expense of employers and shall be governed by special provisions." Deputy FACIO explained that the motion, except for some variations of mere form, conforms entirely to the 1871 text.

(…)

Dr. Nombre35525 referred to the importance of the article under discussion, which should be studied further before voting on it. He explained that in Costa Rica there currently exist two institutions with intermingled functions: the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) and the National Insurance Institute (Instituto Nacional de Seguros). Sickness and maternity insurance –he thinks– should belong to the Fund. The others –disability, old age, death, and unemployment– to the Institute. He then insisted that social security does not have to be general. It should be limited to the economically weak and vulnerable classes of the population, just as proposed in Comrade Guzmán's motion.

(…)

Dr. GUZMÁN stated that none of the arguments given had convinced him regarding his motion, which he continues to consider the most reasonable and fair. On the other hand, the Social Democrat motion only modifies the form –but not the substance– of the text of article 63. He added that the part of his motion limiting social security to the economically weak and vulnerable classes of the population, far from harming them, benefits them.

(…)

The debate on the Social Democrat motion having concluded, it was put to a vote and was approved.

(…)

MINUTES No. 171 No. 171.- One hundred seventy-first minutes of the session held by the National Constituent Assembly at fifteen hours on the twentieth day of October of nineteen forty-nine, under the Presidency of Dr. Marcial Rodríguez C. Present were the following Deputies: Vargas Fernández and Ortiz Martín, Secretaries; Vargas Castro, Acosta Piepper, Arroyo, Montiel, Jiménez Núñez, Gamboa, Volio Jiménez, Brenes Gutiérrez, Arias, Jiménez Quesada, González Herrán, Baudrit Solera, Nombre32336, Facio, Monge Álvarez, Nombre5074, Esquivel, Acosta Jiménez, Brenes Mata, González Flores, Nombre23243, Madrigal, Rojas Espinosa, Nombre35385, Castaing, González Luján, Trejos, Nombre35381, Chacón, Herrera, Gómez, Volio Sancho, Leiva, Nombre4511, Desanti, and the substitutes: Nombre19774, Elizondo, Rojas Vargas, Lobo, Castro Sibaja, Lee Cruz and Nombre18807.

(…)

In relation to article 74, Deputy GONZALEZ HERRAN presented a motion for paragraph 2 to read as follows: "The administration and governance of social security shall be in charge of an autonomous institution." The previous motion was approved.

Deputy MONGE ALVAREZ presented a motion to add the word "unemployment" after the word "maternity." The proponent explained that he presented the previous motion at the suggestion of Deputy Nombre35381, who has expressed his wishes regarding unemployment insurance that the Social Security Fund must assume.

Deputy LEIVA indicated that it will be the law that establishes when the Fund is in a position to assume the risk of unemployment. For that reason, he will not vote for the proposed motion, which was rejected.

Article 74 was approved, with the noted modifications, which shall read as follows:

Article 74.- "Social security is established for the benefit of manual and intellectual workers, regulated by the system of forced triple contribution by the State, employers, and workers, in order to protect them against the risks of illness, disability, maternity, old age, death, and other contingencies determined by law.

The administration and governance of social security shall be in charge of an autonomous institution.

The funds or reserves of social security may not be transferred or used for purposes other than those that motivated their creation.

Insurance against occupational risks shall be exclusively at the expense of employers and shall be governed by special provisions." (The underlining and result are not original).

Thus, in the transcribed minutes, two positions are clearly observed: 1) the intention to establish social security for the benefit of the entire working class; 2) to set such security only for the benefit of the working population in economically vulnerable conditions. Precisely, Deputy Guzmán himself frankly acknowledged both positions when he referred to a motion by the social democrat faction that "tends to generalize security to the entire population," and to other motions proposed by him (along with Deputy Morúa) that "limit security to the economically weak and vulnerable classes of the population." Now, after the corresponding discussion, the position that prevailed was to establish social security for the benefit of all workers, such that, for logical reasons, the constitutional interpretation must start from the arguments of the constituents who promoted that thesis.

First, Deputy Facio affirmed that social guarantees should protect all workers without any discrimination. Furthermore, he pointed out that the general principle of social security in favor of all workers should be maintained.

On the other hand, although Deputy Volio Jiménez mentioned that social security was created for the weak and most helpless classes of the country, he also noted that the ideal was to extend it to all inhabitants of the country. He added that social security was based on mutuality; that is, on the cooperation of all to achieve the good of the greatest number.

In view of the foregoing, there is no doubt that the spirit of article 73 of the Political Constitution extends to all working people and, even beyond, to all inhabitants of the country, which aligns with the principle of the universalization of social security.

Following that same direction, in 1961, the derived constituent amended article 177 of our Fundamental Law and expressly introduced the universalization of social security, in the following terms:

"ARTICLE 177.

(…).

To achieve the universalization of social security and reliably guarantee the payment of the State's contribution as such and as employer, sufficient revenues shall be created in favor of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), calculated in such a way as to cover the current and future needs of the Institution. If a deficit arises due to the insufficiency of these revenues, the State shall assume it, for which the Executive Branch must include in its next Budget proposal the respective allocation determined as necessary by the said Institution to cover the totality of the State's quotas.

(…)

Article 177 (third paragraph) - Transitory.- The Costa Rican Social Security Fund must carry out the universalization of the various insurances under its charge, including family protection in the sickness and maternity regime, within a period not exceeding ten years, counted from the promulgation of this constitutional reform.

(As amended by the sole article of Law No. 2738 of May 12, 1961) It is important to highlight that, prior to the constitutional reform that formally included the obligation to universalize the social security under the charge of the CCSS, the constitutive law of that institution had already imposed on its board of directors the mandate to set the date for the entry into force of the "social security of independent workers and the conditions of this security" (article 3 of the Constitutive Law of the CCSS of October 22, 1943). That is, the social security of independent workers inevitably formed part of such universalization and, consequently, its implementation in the country enjoys constitutional footing.

Within this context, it is worth reiterating that, by provision of constitutional article 73, the administration and governance of social security is in charge of the CCSS, and that the funds and reserves of social security cannot be transferred or used for purposes other than those that motivated their creation. Likewise, as mentioned supra, through the constitutional reforms provided in Laws Nos. 2737 and 2738 of May 12, 1961, the explicit allusion to the CCSS was introduced into article 73 of the Magna Carta (as the entity responsible for the administration and governance of social security), and, in constitutional article 177, that institution was expressly assigned the universalization of the social security under its charge. The foregoing undoubtedly includes the social security of independent workers, since they have been under the charge of the CCSS since 1943.

Consequently, the fundamental right to social security encompasses all persons (salaried and independent workers) who engage in any type of activity in the country and are governed by the national legal system, since they not only must contribute in solidarity to the sustainability of social security, but correlatively are covered by the protection provided at the constitutional level.

In that sense, it is worth reiterating that the Chamber, in judgment No. 2003-03483 at 14:05 hours on May 2, 2003, recognized that the right to social security incorporates the principle of universality, as it extends to all citizens on a mandatory basis:

"On the social security system. Article 73 of the Political Constitution, interpreted harmoniously with article 50 of the same, enshrines the Right to Social Security. The Chamber has repeatedly indicated that this right presupposes that public authorities shall maintain a public social security system for all citizens at the highest level, so as to guarantee assistance and provide sufficient social benefits in situations of need to preserve health and life. The subjective scope of application of the right to social security incorporates the principle of universality, as it extends to all citizens, on a mandatory basis. The objective scope assumes the principle of generality, in that it protects situations of need, not to the extent that they have been foreseen and insured beforehand, but insofar as they actually occur. Furthermore, it incorporates the principles of sufficiency of protection, according to quantitative and qualitative modules, and of protective automaticity, which translates into adequate and immediate protection in matters of illness, disability, old age, and death. By express constitutional provision, this management must be public, in charge of the State, represented by the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), and the financing shall respond to the cardinal principle of social solidarity, as it is based on the forced and tripartite contribution made by workers, employers, and the State. Consequently, the principles of the Right to Social Security are those of universality, generality, sufficiency of protection, and social solidarity." (The emphasis is not original).

Thus, it is possible to conclude that both the referenced norms and the jurisprudence of this Chamber have recognized the constitutional protection of social security for all working people. Precisely, the universalization of social security is what pervasively permeates the social security under the charge of the CCSS and, therefore, they have constitutional protection." In addition, in judgment No. 2011-10893 at 14:33 hours on August 17, 2011, it was ordered:

"IV.- ON THE MANDATORY AFFILIATION OF INDEPENDENT WORKERS. Even (sic) when the action is inadmissible, as analyzed in the preceding considerando, it should be mentioned that on repeated occasions, this Chamber has ruled on the issue of the forced affiliation of independent workers to the social security system, opportunities in which it has considered that it is not contrary to the Law of the Constitution, based on the following considerations. In the first place, the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) is an autonomous institution constitutionally created for the administration of the insurances, and therefore it is endowed with political autonomy for the performance of that function. Likewise, articles 3 and 23 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund provide that the Board of Directors of the Fund has full competence to establish, via regulation, the scope of the benefits inherent to social security, such that it can define the conditions, benefits, and entry requirements for each of the regimes. In the second place, the regulations contained in articles 63, 73, and 74 of the Political Constitution, in relation to social security, constitute minimums and not maximums, so the legislator, in use of its discretionary powers, can develop those precepts and even expand them, in order to make them extensive to other sectors of the population, so it is not for this Court to exercise control over said discretion; only in those cases where that power is exceeded to the direct detriment of the fundamental rights of individuals can this Chamber validly hear and rule on the matter. However, this is not the case, because contrary to what the claimant affirms, article 73 of the Political Constitution creates the social security under the charge of the Costa Rican Social Security Fund for the benefit of workers, in order to protect them against the risks of illness, disability, maternity, old age, death, and other contingencies determined by law. For its part, constitutional article 74 contains the principles of social justice and social solidarity. The first is understood as the authorization for Law to intervene in social relations in order to correct and compensate for inequalities between people, that are contrary to their dignity, in such a way as to ensure the minimum conditions a human being requires to live.

The second principle, that of social solidarity, consists of the duty of communities to assist members of the group facing contingencies that place them in a more vulnerable position, such as old age, illness, poverty, and disabilities. For their part, Articles 22, 23, 24, and 25 of the Universal Declaration of Human Rights, Articles 11, 16, and 35 of the American Declaration of the Rights and Duties of Man, and Articles 9 and 12(d) of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social, and Cultural Rights, recognize the right of every person to social security that protects them against the consequences of old age and illness, as well as other conditions that prevent them from obtaining the means to lead a dignified and decent life. In this way, and based on the harmonious interpretation of all these constitutional and international precepts, the entire social security system is integrated. Furthermore, although initially social security protected only salaried workers who contributed to the system, the truth is that this caused economic helplessness for the rest of the population, so that after the promulgation of the Political Constitution of 1949 and the progressive evolution of fundamental rights in this field, the principle of universality of insurance emerged, which seeks to incorporate the entire population within insurance coverage, as the cornerstone of any democratic social state of law and as an instrument for the development of individuals and society. Thus, the social security system is conceived as a set of norms, principles, policies, and instruments aimed at protecting and recognizing benefits for people when states of vulnerability arise that prevent them from satisfying their basic needs and those of their dependents. This is how, in our country, different pension regimes arise, whose provisions, requirements, and resources differ according to those special conditions depending on the recipient in question. For all the foregoing, this Tribunal considers that the mandatory inclusion of independent workers—including those practicing a liberal profession—within the regime of the Caja Costarricense de Seguro Social is not contrary to the Constitution. However, the fact that the claimant works both as a salaried employee and as an independent worker, and contributes under both conditions, does not imply double taxation, since these are distinct labors that the legislator, in the exercise of its discretion, will determine as insurable activities. (See in the same sense rulings numbers 643-2000, 2571-2000, 16404-2005, 1591-2006, 5743-2006, and 14460-2006)." Based on the foregoing, the CCSS, as the institution responsible for the governance and administration of social insurance, has the power to regulate the mandatory insurance of independent workers and the fees they must pay. In that sense, it has sufficient autonomy to define the scope of the benefits inherent to social security, such as conditions, benefits, and entry requirements for each regime. Precisely, the challenged norms allow the Board of Directors of the CCSS to set the conditions (coverage, fees, and requirements) applicable to independent workers, which prima facie does not exceed the regulatory power granted to that institution. Furthermore, section 23 of the Constitutive Law of the CCSS grants that collegiate body the jurisdiction to determine fees and benefits, in relation to social security contributions and charges. Consequently, the principle of legislative reserve is not considered violated in the terms alleged. Likewise, as noted by the Procuraduría General de la República, the regulatory authority derives from the autonomy of the CCSS, which is recognized in numeral 73 of our Fundamental Law.

In relation to the above, social security fees constitute parafiscal contributions of constitutional origin (canon 73 of the Magna Carta), whose elements must be established by the Board of Directors of the CCSS (precept 23 of its constitutive law). That is to say, based on the institution's autonomy, the legislator attributed to that body the power to determine fees and benefits, which entails defining the necessary elements for their calculation and regulation. Therefore, the alleged transgression of Articles 9 and 121(12) of the Magna Carta is not accredited.

Regarding freedom of enterprise and the right to work (numerals 46 and 56 of the Political Constitution, respectively), I do not observe any transgression susceptible of being declared, since what is at issue is the regulation of individuals' economic activities by the CCSS (with due legal and constitutional support). In that sense, as the PGR states, section 3 of the Constitutive Law of the CCSS itself expressly contemplates independent workers as obligors. Now, canon 74 of the same law establishes that "persons who wholly or partially carry out independent or non-salaried activities must be up to date in the payment of their obligations to the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), as well as other social contributions collected by this Institution in accordance with the law," which is not openly contrary to the concept developed in challenged precept 1 of the regulation. Rather, a legal definition is noted that encompasses persons who carry out independent or non-salaried activities, so that, for the purposes of the constitutionality review that can be conducted in this avenue, it is not absolutely essential that there be any concept of "independent worker" in the terms sought. Ergo, I do not perceive any omission susceptible of being declared in the terms raised, since both the labors and the business activities carried out by individuals are susceptible to regulation, by virtue of the powers mentioned ut supra recognized to the CCSS.

Regarding the transgression of the principles of proportionality and reasonableness, as well as the alleged violation of Article 28 of the Political Constitution, I do not observe any development or substantiation, so prima facie it is not feasible to analyze them.

On the other hand, concerning the alleged violation of the "principle of unity of social security," I do not observe any development that would allow it to be considered as such and integrated as a parameter of constitutionality, but rather what is alleged is that, in accordance with the principle of equality, similar benefits should be provided to persons protected by the same regime, which, it is mentioned, is not fulfilled because independent workers are charged more for the same benefits. Nevertheless, although the challenged norms contain provisions for setting the contributions of independent workers, it is no less true that the claimant party did not specify the excerpts challenged, nor did they establish (or develop) elements of comparison with respect to the parameters and conditions established for salaried workers. Even more, the arguments were not even individualized in relation to the challenged legal norm and the challenged regulatory provisions. The foregoing prevents an analysis of whether this is a problem of constitutionality, or rather, of application of the norms (an aspect that would not be susceptible of being declared in this avenue of action). Now, independent workers, like salaried workers, have the duty to contribute to the system (in accordance with the principles of universality and solidarity), which grants them benefits and advantages without limiting coverage to their particular condition, the amounts contributed, or the type of worker.

I also do not verify any transgression of the principle of prohibition of arbitrariness. Note that the establishment of a discretionary power to the Board of Directors of the CCSS for setting more burdensome fees for independent workers compared to those for salaried workers is challenged; however, the normative parameters that regulate the latter are not set forth. Rather, what is challenged is that the Board of Directors has the powers to establish a more onerous tax regime for independent workers; however, besides what was noted ut supra, arguments were not individualized with respect to the questioned articles. In any case, the Chamber has recognized the legislator's power to extend the scope of social security to independent workers (with the consequent regulation by the institution, always within the framework established in the Magna Carta and constitutional jurisprudence); however, arguments of constitutional relevance that would evidence some transgression were not clearly developed. Ergo, I prima facie dismiss this argument.

Finally, there is no development whatsoever regarding the alleged violation of the principle of legal certainty. In this regard, the claimant party limits itself to transcribing an excerpt from a ruling and stating that the norms do not establish "the passive subject, the taxable event, the tax base, or the rate of the parafiscal tribute they create to the detriment of the so-called 'independent worker.'" Precisely, the relationship between that principle and the fact of not establishing such specific aspects is not specified. Note that it is only justified that the foregoing is established by "the fundamental principles of Tax Law"...

…Additional reasons of Judge Cruz Castro.- The principle of social solidarity and, in any case, the parafiscality created by the Constituent Power In this unconstitutionality action, various regulations related to the payment of social security fees by independent workers were challenged. In its arguments, it starts from the tax nature of social security contributions and, based on that, questions that such norms do not comply with the requirements that taxes must meet, creating a disguised income tax. Arguing the violation of the principle of legislative reserve; constitutional Articles 46 and 56; 9 and 121.13; 28; the principle of unity of social security; the principle of prohibition of arbitrariness; and the principle of legal certainty.

The reasons given by this Chamber to declare this action without merit refer to: the degree of autonomy of the CCSS that allows it to issue regulations to regulate the scope of the benefits inherent to social insurance; the constitutionality of mandatory affiliation to the CCSS based on Article 73 of the Constitution; the constitutionality of the mandatory affiliation of independent workers; no unreasonable differentiation between salaried and independent workers is configured, since both are constituted as affiliates to the system and receive equal benefits by reason of their condition, regardless of the amount they contribute or the subscription condition in which they find themselves; the parafiscal nature of social security fees, by constitutional provision, since it has been the Constituent Power that determined, in a sovereign and democratic manner, the creation of the parafiscal contribution for the benefit of the social security regime governed by the CCSS, thereby fulfilling the principles that regulate the exercise of tax power; and furthermore, the additional legal and regulatory norms adopted consolidate the constitutional conformity of the power of the Board of Directors of the Caja Costarricense de Seguro Social to determine the fees that the different sectors of insured working persons must cover, without this implying in any way the affectation of the principles of legislative reserve, tax legality, legal certainty, universality and solidarity of social security, nor of Articles 46 and 56 of the Political Constitution.

In addition to all the foregoing, I have considered adding reasons, referring to two aspects: the parafiscal contribution and the constitutional principle of solidarity.

I have considered in previous cases that the employer-worker contributions allocated to the support of social security—sickness and maternity insurance and disability, old age, and death insurance—are not a tax in the strict sense (see different reasons in ruling No. 2018-013658), since the social security regime protects and benefits the contributors themselves, and is nourished by the mandatory contributions established by law. Thus, for its very existence, the contribution is an essential obligation, since its purpose is the strengthening of the fund that sustains the regime. The ratio legis of the norm, referring to the mandatory nature of the contribution to the social security regime fund, is adequate to the principle of social justice that our Constitution establishes. Therefore, since it does not constitute a tax, in the technical legal sense, the arguments and allegations cannot be applied to the setting of employer and worker fees by the Caja Costarricense de Seguro Social, as if it were one. Now, I agree with the current position that, in any case, if it were considered a parafiscal contribution, this was created by the Constituent Power. As stated in the ruling, it is constitutional numeral 73 that creates the parafiscal contribution by providing for a mandatory contribution from the State, employers, and workers, in order to protect them against the cited risks and other contingencies that the law determines. Immediately thereafter, the constitutional text establishes that the administration and governance of these social insurances corresponds to an autonomous institution: the Caja Costarricense de Seguro Social. Finally, of interest here, the constitutional norm imposes the prohibition of transferring or using the funds and reserves of social security for purposes other than those that motivated their creation. As can be observed, we are, then, facing a parafiscal contribution created by the original Constituent Power, thereby fulfilling the maxim that there can be no taxation without representation. In other words, in the case before us, adherence to the principles that govern the exercise of tax power is satisfactorily fulfilled, since a representative, plural body, which exercises the maximum power in a democratic and social State of Law, such as the exercise of constituent power, determined sovereignly and democratically to create the parafiscal contribution.

On the other hand, in this case under the constitutional principle of solidarity, which applies to social security, it must be understood that the entire population, to the extent of its possibilities, must contribute economically to the financing of the system. No one should be excluded, nor would any regulation be unconstitutional that attends precisely to establishing a universal obligation to contribute to social security. This view is reinforced by the phrase of Article 73 of the Constitution, when it indicates that it is a mandatory contribution, therefore, it does not allow exemptions.

It is appropriate to recall what this Chamber has indicated about the progressivity of the mandatory nature of social security (see ruling No. 2000-2571):

"VI.- It is clear that in order to comply with the constitutional precepts and the international norms cited supra, the Caja Costarricense de Seguro Social had to draw up plans for the implementation and extension of social insurance, which in a first stage were frustrated because the State, the main employer, did not pay the fees it owed in a timely manner. Fifteen years after the principle of universality of social insurance was elevated to constitutional rank in favor of the 'manual and intellectual workers' of Costa Rica, they had not been extended beyond a minority of Costa Ricans. The previous situation motivated the reform of Article 177 of the Political Constitution—approved by Law No. 2738 of May 12, 1961—to achieve the definitive economic consolidation of Social Insurance in Costa Rica, through the establishment of a norm that guarantees the payment of the fees that the State must obligatorily pay to finance and develop the social security system. The explanatory statement of the constitutional reform project indicates that as of December 31, 1959, the State's debt, accumulated in favor of the Caja Costarricense de Seguro Social, was estimated at twenty-one million nine hundred sixty-five thousand seven hundred thirty-nine colones and six céntimos. The special commission appointed by the Legislative Assembly to study the reform project to Article 177 of the Constitution cited in its opinion a report from the Caja according to which, based on a study conducted in 1958—with data from 1957—66% of the possible workers in the entire nation and 89% of the family members of these workers that social insurance could cover throughout the country remained uninsured. The reform to Article 177 of the Political Constitution constituted a way to assure the Caja that the State would honor its obligations. In this way, the third paragraph was included, which provides:

'To achieve the universalization of insurance and reliably guarantee the payment of the State's contribution as such and as an employer, sufficient revenues shall be created in favor of the Caja Costarricense de Seguro Social, calculated in such a way as to cover the current and future needs of the Institution. If a deficit occurs due to the insufficiency of these revenues, the State shall assume it, for which the Executive Branch must include in its next budget project the respective item determined as necessary by the cited institution to cover the totality of the State's fees.' Likewise, the Constituent Power included a transitory article to the third paragraph of Article 177, which indicates:

'The Caja Costarricense de Seguro Social must carry out the universalization of the various insurances under its charge, including family protection in the sickness and maternity regime, within a period of no more than ten years, counted from the promulgation of this constitutional reform.' The Constituent Power set a deadline for the institution in charge of the administration and governance of social insurance to achieve its universalization, in safeguarding the rights of its beneficiaries, and considered that ten years was a reasonable period for workers and their families to be protected against the risks of sickness, disability, old age, death, 'and other contingencies that the Law shall determine.' The truth is that the Caja Costarricense de Seguro Social has since directed its efforts to achieve total coverage of workers subject to labor relations and their families, and this has borne fruit, given that the coverage percentages are very high, and the Costa Rican social security system is among the best in Latin America. At the historical moment when social guarantees were included in the Political Constitution, the population group intended to be protected was that of manual and intellectual workers regulated by the system of mandatory contribution from the State, employers, and workers, and the Constituent Power itself considered that this group should be covered in the 1970s. A subsequent stage in the evolution of social insurance constitutes its gradual expansion to other groups of society, such as independent or self-employed workers—who are not subject to an employment relationship—and those insured on behalf of the State—who cannot access social security due to their precarious economic situation. Thus, current efforts must be directed so that the entire national population must be covered by the social security system, since if their quality of life is raised, an improvement in the economy in general will occur. (…)" In this way, it is understood that a subsequent stage in the evolution of social insurance constitutes its gradual expansion to other groups of society, such as independent or self-employed workers—who are not subject to an employment relationship—and those insured on behalf of the State—who cannot access social security due to their precarious economic situation. Thus, current efforts must be directed so that the entire national population must be covered by the social security system, since if their quality of life is raised, an improvement in the economy in general will occur.

Finally, the progressive weakening of social security is a path that does not harmonize with the historical and political transcendence of social guarantees. Some legislative decisions or omissions by the Executive Branch evidence an economic weakening of the CCSS, but such a tendency cannot translate into contravening the Constituent Power's definition of universal, accessible, and solidary health insurance. There are many reasons and circumstances why we now face a financial weakening of the CCSS, but that transformation, perhaps inconvenient for the well-being of the majorities, cannot ignore the constitutional norms that privileged social insurance." Based on the foregoing, the majority of this Tribunal reiterated that the powers of the Caja Costarricense de Seguro Social, derived from Article 73 of the Political Constitution, and which have been granted to it by the Constituent Power by providing that this institution would be in charge of administering and governing social insurance, necessarily implies that the Caja must have all the adequate mechanisms to carry out that management. Within those faculties is the regulatory power so that the institution can establish the entry requirements for each protection regime, as well as the benefits and conditions under which they will be granted, but also to adopt the measures necessary for the exercise of its functions and its sustainability. In that sense, the principle of legislative reserve is not violated by establishing the different types of contributors via regulation. For that reason, as the Chamber indicated in the aforementioned ruling, if the legislator, in exercise of that discretionary power, determined that someone who freely practices a profession or trade must obligatorily affiliate with the Caja's regime, this does not injure the Political Constitution, and that discretion escapes the control of this Chamber, such that if the claimant party does not agree with the fact that entrepreneurs dedicated to the activity of renting or investing in real estate are considered or not independent workers and are obligated to affiliate with the Caja's regime, this is nothing more than a disagreement with the legislator's criterion, but not a matter of constitutionality—see rulings numbers 2000-643 and 2008-17304. Therefore, it is proper that it be discussed in the legality avenue, should the claimant party deem it so.

V.- Likewise, in relation to the alleged violation of Articles 46 and 45 of the Constitution, the majority of this Tribunal, in that same ruling, considered the following:

"XII.- Regarding the alleged injury to freedom of enterprise and the right to work protected in Articles 46 and 56 of the Political Constitution. It must be indicated that, with respect to freedom of enterprise, this Tribunal, on repeated occasions, has stated that it is neither absolute nor unlimited, but rather, in the exercise of that freedom, the individual must submit to the legal and regulatory provisions existing in the legal system, especially when, in cases like this, compliance with an obligation to social security is imposed on independent workers, in order to preserve the principle of universality of social insurance.

For its part, it must be remembered that this Chamber has stated that the right to work is also not an absolute right, since this is not possible for obvious reasons as there are licit restrictions, originating in the Constitution itself and legitimized by Article 28 of the Constitution, which establishes the limits to freedoms—see ruling number 110-98—; the right to work that is inherent to the individual, as well as an obligation of the individual to society, with the free choice of an occupation meaning that the State must ensure that everyone has honest and useful occupation, without the State having to grant it to everyone and without being able to force a citizen to carry out labors they do not wish to perform.

Consequently, the fact that there are persons who, in exercise of the freedom and right protected in Articles 46 and 56 of the Constitution, have decided to dedicate themselves to working as independent workers and, therefore, must submit to the obligation to contribute to social security, does not have the virtue of violating the Law of the Constitution.

On previous occasions, it has been argued before this Tribunal that such a requirement restricts freedom of commerce; however, for the Chamber, such an argument has not been acceptable, since the regulations do not prevent carrying out a lucrative activity, but rather impose a charge, just as the mandatory contribution to the insurance of their employees constitutes a charge for employers, in the case of salaried workers—see, in that sense, ruling number 2008-173048—.

Now, the claimant party alleges that there is no clear definition of what an 'independent worker' is. On this point, it is necessary to recall that Article 10 of the Civil Code of Costa Rica provides:

'ARTICLE 10.- Norms shall be interpreted according to the proper meaning of their words, in relation to the context, the historical and legislative antecedents, and the social reality of the time in which they are to be applied, fundamentally attending to their spirit and purpose.' For the purposes of the analysis of this unconstitutionality action, the foregoing means that the Costa Rican legal system does contain a definition of what is to be understood as 'independent worker'; a definition that is obtained from an integral interpretation not only of the challenged norms, but also from the historical, legislative, and social reality antecedents, as well as from jurisprudence, both that issued by this Tribunal and by other jurisdictions.

From this perspective, and as has been indicated, the figure of 'Independent Worker' is a modality of insurance that came into effect with the Worker Protection Law and based on the provisions issued in this regard by the Board of Directors of the CCSS. However, its definition can also be found in Article 74 of the Constitutive Law of the CCSS, insofar as it indicates that an independent worker is the person who wholly or partially carries out independent or non-salaried activities, as well as in Article 1 of the challenged regulation itself, in which, with greater precision, it is determined that it is that manual or intellectual worker who, on their own account, carries out some type of work or income-generating activity.

Logically, from the interpretation of the meaning of both words, there is no doubt that it refers to that worker who works independently, that is, who has no labor subjection or subordination to any employer or hirer.

Consequently, it is not true that there is a total omission of what can be understood as 'independent worker' as the claimant alleges, since from an integral and harmonious interpretation of the legal system, not only its meaning but also its characteristics are derived in the same terms as the claimant demands: a) they work on their own account; b) without labor subjection; c) they manage their own work or business and income; and d) they act on their own account and risk. Thus, the action is also inadmissible regarding this specific point, because no violation whatsoever of the Law of the Constitution is observed, since the defect of lack of conceptual definition alleged by the claimant is not present." Thus, the allegations of the claimant party are dismissed. Furthermore, it is noted that what the petitioner really disputes is that its represented parties be considered independent workers by the inspectors of the C.C.S.S., an aspect that, as already indicated, is not appropriate to be reviewed in this jurisdiction, but rather in the respective legality avenue.

VI.- Regarding the alleged violation of the principle of equality before the law. With respect to the violation of Article 33 of the Political Constitution, the claimant party argues that the case of entrepreneurs dedicated to the activity of renting or investing in real estate for that purpose is totally different, from the point of view of social security, compared to independent workers, so they should not contribute under that condition, but rather as voluntary insured persons, and be given differentiated treatment.

In relation to this type of allegation, the Chamber has indicated that, in order to carry out the intended analysis, the claimant party must sufficiently support its argument by providing a comparison parameter that allows the intended substantive analysis to be performed, which is lacking in this case.

As the claimant itself acknowledges, one cannot equate what is not necessarily identical, and not every distinction is discriminatory, only that which is not duly justified on the principles of reasonableness and proportionality. Hence, this Court would require, in order to undertake an examination of the reasonableness of a rule, that the party provide sufficient evidence or elements of judgment on which to base its argument, and the same procedural burden would fall on whoever challenges them. Without this, it is not possible to conduct an analysis of “reasonableness” without the existence of a coherent line of argument that is supported by evidence. Therefore, this argument must be rejected. On the other hand, it is not the challenged regulation that expressly provides whether the claimant’s represented parties are considered non-employee independent workers (trabajadores independientes) or not, but rather the interpretation of the rules made by the administration, which, as already indicated, is a matter reviewable through the legality pathway and not through constitutionality.

VII.- The claimant alleges that the challenged regulation violates the constitutional principle of the prohibition of arbitrariness, since it completely lacks legal support, because there is no provision of constitutional or even legal lineage that precisely defines what a non-employee independent worker is. That is, there is no objective legal basis to support the decision of the Board of Directors of the C.C.S.S. to include property owners and investors in real estate for rent within the category of non-employee independent workers, despite not being workers properly speaking, but rather recipients of capital income. Regarding the alleged violation, the majority of this Court stated and concluded the following:

“XIV.- Regarding the alleged injury to the principle of unity of social security and the prohibition of arbitrariness. According to this principle, the social security system as a whole must operate with congruent and coordinated criteria, as well as grant similar benefits for the different groups that are protected. What is emphasized with this principle is that there must be congruence in the management of the different entities that participate in the administration of the social security system, and in the benefits granted by them, so that the multiplicity of bodies or departments does not imply a rupture of the unity as a whole and does not produce an infringement of the principle of equality.

As has been stated, Article 73 of the Political Constitution, interpreted harmoniously with Article 50 of the same Constitution, enshrines the right to social security, regarding which the Chamber has repeatedly stated that it requires public authorities to maintain a public social security regime for all citizens at the highest level, so as to guarantee assistance and provide sufficient social benefits in situations of need to preserve life and health, which, therefore, guarantees the effective exercise of the principle of unity of social security.

Now, it cannot be forgotten that this principle is closely related to: a) the principle of universality, according to which the application of the right to social security extends to all citizens, on a compulsory basis; b) the principle of solidarity, which is the other side of the previous one, in the sense that, if universality aims to protect the entire population because rights derived from social security are granted to all inhabitants, the principle of solidarity means that the entire population, to the extent of its means, must contribute economically to the financing of the system; c) the principle of generality, insofar as it protects situations of need, not to the extent that they have been foreseen and previously insured, but insofar as they actually occur - see ruling number 2003-3483-. Regarding the principle of universality of insurance, through ruling number 2011-10892 the Chamber stated that said principle:

“[A]ims to incorporate the entire population within the coverage of insurance, as the cornerstone of any democratic social state governed by the rule of law and as an instrument for the development of individuals and society. In this way, the social security system is conceived as a set of norms, principles, policies, and instruments intended to protect and recognize benefits for individuals at the moment when states of vulnerability arise, which prevent them from satisfying their basic needs and those of their dependents.”.

In this way, the situation under study presents no violation of the principle of unity of social security, since, as stated, the system is also based on universality and solidarity, so that, by providing a contribution from the State, employers, and workers on a compulsory basis, with the payment of quotas according to each one’s economic capacity and income, the same benefits are guaranteed to the participants in the insurance regime, which are granted not based on the amount of the contribution each one makes, but by the mere fact of belonging to the regime.

From this perspective, the unity of social security is guaranteed because everyone, regardless of their status as employers or workers, salaried employees or non-employee independent workers, will receive benefits under similar conditions according to their particular health situation, which also guarantees the principle of equality, in the sense that the same treatment will be given to all persons who are in the same situation, which, in this case, is being beneficiaries of one and the same system, and not based on the amount of their contribution.

It is precisely for these reasons that there is no infringement of the principle of prohibition of arbitrariness either, because contrary to the claimant’s criterion, no unreasonable differentiation is established between salaried workers and non-employee independent workers, since both are constituted as affiliates to the system and receive equal benefits based on their status, regardless of the amount they contribute or the subscription status in which they find themselves, which, as stated, is a characteristic of the CCSS and the Costa Rican social security regime, as a universal and solidarity-based system.

Consequently, it is not observed that, regarding this point, there is an injury to Constitutional Law…

XV.- Regarding the alleged violation of the principle of legal certainty. One of the most recognized systemic principles in any legal system is legal certainty, which grants certainty in the different legal situations in which individuals may find themselves and, for this, the legal system provides mechanisms that allow them to know the position in which they are, as well as to give certainty to the relationships and positions in which said subjects are; in short, there is legal certainty when the rule or the administrative conduct allows the person to know what to expect. On the matter, in ruling number 8390-97, this Chamber stated that:

“Legal certainty (…) is the situation of the individual subject as an active and passive subject of social relations, who, knowing or being able to know what the current legal norms are, has fundamental expectations that they will be fulfilled. This legal value (sic) aims to provide certainty against modifications of the Law, seeks to avoid the uncertainty of current Law, that is, arbitrary legal modifications made without prior study and consultation...”.

In application of the foregoing, it is more than evident that, contrary to what the claimant has adduced, the challenged regulation rather provides legal certainty to individuals, in the sense that a strong social security system exists in the country that is nourished by the compulsory contribution of the State, employers, and workers and, from which, all its beneficiaries are protected against the risks of illness, maternity, disability, old age, and death, this because Article 73 of the Political Constitution guaranteed the establishment of social security, which was created to protect the worker and their family, as the human beings they are, and to whom it provides from conception to death, seeking health and helping in unforeseen misfortunes such as disability and death, as well as in states of lack of protection due to their very condition, such as those of old age, pension, and retirement - see, in this sense, ruling number 4636, cited and reiterated in ruling number 2021-23611-.

By virtue of what has been said, no injury to the principle of legal certainty is observed, as alleged by the claimant…

…XVII.- Regarding the new regulations on non-employee independent workers. As indicated supra, as of today, the regulation containing Articles 1 and 2 challenged in this action -Regulation No.7877 of August 5, 2004- is no longer in force, because the Board of Directors of the CCSS agreed in Article 3 of Session No. 9257, held on May 5, 2022, to approve a “Regulatory Improvement” that consisted of issuing a new “Regulation for the Contributory Insurance of Non-Employee Independent Workers”, repealing any previous regulations on the matter. In the statement of purposes issued by the Board of Directors of the CCSS to justify the issuance of this new Regulation, it was indicated that the objective was to carry out a regulatory improvement since there is awareness of the current situation facing the Costa Rican labor market regarding the issue of labor formalization, but also because of the particular characteristics presented by non-employee independent workers and the need for the institution's contributory insurance models to be more flexible, accessible, designed based on the target populations, with simpler, low-cost procedures and making intensive use of the multiple options offered by technological systems and platforms to provide online and self-managed services.

At a more pragmatic level, it can be observed that this criterion of the Board of Directors was reflected in the aforementioned Article 2 of said regulation, which established a concrete definition of what is understood by non-employee independent worker, in these terms that it is worth reiterating:

“Article 2º- Definition of non-employee independent worker: For the purposes of this Regulation, a non-employee independent worker shall be understood as any natural person who autonomously performs an economic activity or work without subordination and who may organize themselves through an economic unit, in order to arrange the resources and inputs that allow them to produce goods or services generating non-salary income, assuming the risks of said activity. The non-employee independent worker exercises control over the activities and makes the most important decisions of an economic unit on their own account. They may work alone or in collaboration with other non-employee independent workers and may or may not provide work to third parties.’.

For greater abundance, it must be said that, in addition to the previous modifications of regulatory norms issued by the Board of Directors of the CCSS, the Legislative Assembly recently enacted the Law of the Non-Employee Independent Worker, No. 10363, which was published in the Official Gazette La Gaceta on May 8, 2023. In Article 1 of this law, the non-employee independent worker is defined as follows:

“ARTICLE 1- Definitions:

For the purposes of this law, a non-employee independent worker shall be understood as any natural person who autonomously performs work without subordination in the context of an economic activity and who may organize themselves through an economic unit, in order to arrange the resources and inputs that allow them to provide services generating non-salary income, assuming the risks of said activity. The non-employee independent worker exercises control over the activities and makes the most important decisions of an economic unit on their own account; they may work alone or in collaboration with other non-employee independent workers and may or may not provide work to third parties”.

The transitional provisions of that law stipulated that the CCSS has a period of up to 6 months from the approval of that regulation to regulate the conditions, requirements, and procedures necessary for the implementation of what is provided therein, thereby reaffirming the regulatory power of the institution regarding these aspects of setting and determining quotas.

Likewise, according to what has already been stated, the Board of Directors of the CCSS also approved a reform to the “Regulation for the Contributory Insurance of Non-Employee Independent Workers”, in force as indicated since May 2022, which aims to reduce from 10 to 4 years the period for verifying the contributory obligations of non-employee independent workers, as well as to establish some procedures for the requests that are submitted.

Thus, as previously expressed, the applicable and previously in-force regulation already allowed for the invalidation of the unconstitutionality arguments adduced by the claimant. Now, with the additional legal and regulatory regulation adopted, the constitutional conformity of the power of the Board of Directors of the Costa Rican Social Security Fund to determine the quotas that the different sectors of insured working persons must cover is consolidated, without this implying in any way the infringement of the principles of reservation of law, tax legality, legal certainty, universality, and solidarity of social security, nor of Articles 46 and 56 of the Political Constitution.

XVIII.- By way of conclusion. This Chamber has widely recognized the powers of the Costa Rican Social Security Fund, derived from Article 73 of the Political Constitution, and which were granted to it by the constituent power by providing that this institution would be in charge of administering and governing social insurance, which necessarily implies that the Fund must have all the adequate mechanisms to carry out that management. Within those powers, there is no doubt whatsoever that the regulatory power is found so that the institution can establish the entry requirements for each protection regime, as well as the benefits and conditions under which these will be granted, but also to adopt the measures that are necessary for the exercise of its functions and its sustainability. In this sense, it should be recalled that subsection f) of Article 14 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund confers on the Board of Directors the power to issue regulations for the functioning of the institution, while Article 232 of the same Law indicates that this Board is competent to determine the quotas and benefits in accordance with the cost of the services, all of which will be done based on the actuarial calculations that are necessary for determining such items. On this point, for this Chamber, there is no doubt that the power of the Board of Directors of the CCSS to establish the obligation to affiliate non-employee independent workers, as well as the amount of quotas and benefits, is given by the Political Constitution itself and is due to its technical specialty, which implies that any determination must necessarily be made based on actuarial recommendations; this means that the regulatory power of the Board of Directors of the CCSS has constitutional justification and must be used as a development of the law and with technical actuarial foundations -see in that sense ruling number 2002-4881-.

This Chamber has affirmed that said numeral 23 of the Constitutive Law is consistent with the Political Constitution, so that the powers it confers on the Board of Directors do not imply a delegation of the exercise of functions of the Legislative Branch, but rather find support in the cited constitutional Article 73.

Likewise, the Chamber has recognized that the Board of Directors, within the powers it possesses, can establish that the conditions of one and another type of worker, the compulsory nature of their affiliation, the characteristics of the contribution they must pay, as well as the mechanisms that are necessary to compel them to pay the sums to be paid, are powers that also derive from that Article 73 of the Political Constitution, because it includes the competencies to administer everything related to social insurance.

From this perspective, the compulsory inclusion of non-employee independent workers within the CCSS regime is not contrary to the Constitution, and, in that matter, the legislator has discretion, for it should be recalled that the Constitutive Law of the CCSS provides in Article 3, challenged here, that the Fund will determine, through regulations, the entry requirements for each protection regime, as well as the benefits and conditions under which these will be granted and, as stated, Article 14 subsection f) of that Law confers on the Board of Directors the power to issue regulations for the functioning of the institution.

For this reason, if the legislator, in the exercise of that discretionary power, determined that anyone who freely practices a profession or trade must compulsorily affiliate to the Fund’s regime, this does not injure the Political Constitution, and that discretion escapes the control of this Chamber, so that if the claimant does not agree with the fact that the non-employee independent worker is obliged to affiliate to the Fund’s regime, this is nothing more than a disagreement with the legislator’s criterion, but not a matter of constitutionality -see rulings numbers 2000-643 and 2008-17304-.

The challenged norms, in short, establish obligations for the affiliates to the system, for the sake of fulfilling the institutional function of administration and governance of social insurance, as well as regarding the financing of the regime for the benefit of the beneficiaries, so it is improper to consider that they injure Constitutional Law in the terms affirmed by the claimant when, on the contrary, they establish a series of minimum guarantees and the obligation of non-employee independent workers to be part of the system, without this Chamber having found any reason to exclude the insurance of non-employee independent workers from the regulatory powers of the CCSS -see rulings numbers 2000-002571 and 2022-23208.

Consequently, the action of unconstitutionality must be dismissed, as ordered, but not without warning -as already done supra- that the regulatory norms challenged in this process -Articles 1 and 2 of the Regulation for the Affiliation of Non-Employee Independent Workers of the CCSS, No. 7877 of August 5, 2004- are not only repealed as of today, but have also been complemented by the enactment by the Legislative Assembly of new legislation called «Law of the Non-Employee Independent Worker», number 10363 of May 3, 2023, and the reform to the «Regulation for the contributory insurance of non-employee independent workers», adopted by the Board of Directors of the Costa Rican Social Security Fund, and published in Supplement number 212 to the Official Gazette La Gaceta, number 205, of October 31, 2023”.

As stated, the challenged regulation has not only a legal basis, but also a constitutional one. The regulation by which the category of non-employee independent worker is defined is supported by the powers constitutionally granted to the C.C.S.S.; therefore, it is not arbitrary. Overseeing the application of that regulation falls to the ordinary jurisdiction.

VIII.- Conclusion. As a corollary of the foregoing, it is appropriate to dismiss this action on the merits on the points indicated, as is hereby ordered.

IX.- NOTE BY JUDGE GARRO VARGAS. In this ruling, I must note that I did not vote for the precedent cited to dismiss this process on its merits, that is, ruling No. 2024-3228 of 12:17 hours on February 7, 2024.

X.- Documentation provided to the file. The parties are warned that if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this ruling. Otherwise, all material not withdrawn within this period will be destroyed, pursuant to the provisions of the "Regulation on Electronic Case Files before the Judicial Branch", approved by the Full Court in Session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in the Judicial Bulletin number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch, in Session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Therefore:

The action is dismissed on its merits. Judge Rueda Leal gives separate reasons. Judge Garro Vargas records a note.

Fernando Cruz C.

Acting Presiding Judge Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

Ana Cristina Fernández A.

File 21-023767-0007-CO Res. 2025007635 Separate reasons of Judge Rueda Leal. Where relevant, I reiterate the separate reasons I expressed in ruling No. 2024-03228 of 12:17 hours on February 7, 2024, which are transcribed in the majority vote of this ruling.

Paul Rueda L.

FILE No. 21-023767-0007-CO Telephones: Telf7268/ (Telf10). Fax: Telf8149/ Electronic address: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección09, Dirección05, 100 meters south of the Perpetuo Socorro church).

Observations of SALA CONSTITUCIONAL voted by ballot Classification prepared by SALA CONSTITUCIONAL of the Judicial Branch. Reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 04-04-2026 04:42:46.

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Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 073- Seguridad social. Caja Costarricense de Seguro Social Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. “…las potestades de la Caja Costarricense de Seguro Social, derivadas del artículo 73 de la Constitución Política, y que le han sido otorgadas por el constituyente al disponer que sería esa institución la encargada de administrar y gobernar los seguros sociales, implica, necesariamente, que la Caja debe contar con todos los mecanismos adecuados para llevar a cabo esa gestión. Dentro de esas facultades, se encuentra la potestad reglamentaria para que la institución pueda establecer los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que éstos serán otorgados, pero también para adoptar las medidas que sean necesarias para el ejercicio de sus funciones y su sostenimiento. En ese sentido, no se violenta el principio de reserva legal, al establecer vía reglamento los diferentes tipos de contribuyentes. Por esa razón, tal como indicó la Sala en la sentencia supracitada, si el legislador, en ejercicio de esa facultad discrecional, determinó que quien ejerce liberalmente una profesión u oficio, debe afiliarse obligatoriamente al régimen de la Caja, ello no lesiona la Constitución Política, y aquella discrecionalidad escapa al control de este Sala, de modo que si la parte accionante no está de acuerdo con el hecho de que los empresarios dedicados a la actividad de alquiler o inversión en bienes inmuebles sean considerados o no trabajadores independientes y se les obligue a afiliarse al régimen de la Caja, ello no es más que un diferendo con el criterio del legislador, pero no un asunto de constitucionalidad -ver sentencias números 2000-643 y 2008-17304-…” CO07/25 ... Ver más 1 *CO* Res. Nº 2025-007635 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del doce de marzo de dos mil veinticinco.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre127137, mayor, casado, abogado, cédula CED71676, vecino de San José, en su condición de presidente de la Asociación Cámara de Propietarios de Bienes Inmuebles de Costa Rica, contra el artículo 1 del Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.

Resultando:

1.- Por escrito incorporado en el Sistema de Gestión de este Tribunal el 22 de noviembre de 2021, se solicita que se declare inconstitucional el artículo 1 del Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, por lesionar los artículos 33, 46 y 56 de la Constitución Política y el principio de interdicción de la arbitrariedad. Refiere que se apersona en defensa de los intereses corporativos y colectivos. Aduce que su representada se encuentra legitimada para apersonarse como actora, pues defiende los intereses corporativos y colectivos de sus miembros, toda vez que el cobro arbitrario que realiza la C.C.S.S. a sus asociados, como si fueran trabajadores independientes, está llevando a la quiebra o a la insolvencia a muchos de ellos. Indica que, bajo ningún concepto puede permitir que sus asociados, en cuanto desarrollan actividades de alquiler de bienes inmuebles, puedan ser catalogados como trabajadores independientes, por cuanto su actividad se enmarca dentro de la libertad de empresa. Por ello, tienen un interés directo en que la acción sea declarada con lugar y en esa condición se apersona en defensa del legítimo derecho constitucional de sus agremiados. Considera que la Cámara de Propietarios de Bienes Inmuebles de Costa Rica está legitimada procesalmente para apersonarse en autos y defender los intereses de sus asociados, a través de la presente acción. Indica que la norma impugnada violenta el artículo 56 en relación con el ordinal 46 de la Constitución. Señala que el segundo párrafo del artículo 3 de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S. no define la figura del contribuyente, o sea la situación jurídica sujeta a la contribución. La norma se limita a mencionar, de manera vaga, una figura incierta denominada "trabajador independiente", sin definir en qué consiste, ni establecer ningún parámetro de distinción entre ella y la figura del comerciante o empresario que no vende su fuerza de trabajo de manera subordinada o a terceros, sino que labora en su propio negocio para sí mismo. Esta falta de definición de la figura, permite suponer y actuar a los inspectores de la Caja en función de cobrar un verdadero impuesta sobre la renta no establecido por ley. Los artículos 56 y siguientes de la Constitución Política consagran la figura del trabajador, como concepto jurídico y social entendida en función de relación con un patrono, donde existen los elementos de una subordinación a órdenes, a una jornada y a un pago o salario dado por el contratista o patrón en función de la jornada o tarea asignada, pero en la Carta Magna no se prevé una figura que regule el concepto de "trabajador independiente". Por su parte, el Código de Trabajo define la figura de trabajador como sigue: "ARTÍCULO 4- Trabajador es toda persona física que presta a otra u otras sus servicios materiales, intelectuales o de ambos géneros en virtud de un contrato de trabajo expreso o implícito, verbal o escrito, individual o colectivo". Entonces, la expresión trabajador "independiente" podría suponer el caso de la persona que vende servicios intelectuales o materiales, sin un contrato de trabajo subordinado, sin jornada o sin salario fijo. Sin embargo, lo cierto es que esta no deja de ser una suposición insuficiente para resolver el problema, pues, por otro lado, la misma Constitución establece el derecho a la libertad de comercio e industria, o sea, el de establecer un negocio para trabajar para sí mismo, en el que es beneficiario de su esfuerzo sin condiciones de contrato, jornada, salario, ni “venta de sus servicios" a nadie. Entonces, deviene necesario e imperativo, por principios de lógica elemental, que la ley establezca una diferencia entre los conceptos jurídicos y la definición de la situación jurídica tributaria entre "trabajador" "empresario", "trabajador independiente", "comerciante" e "inversionista". Esa falta de distinción de la norma citada permite interpretar que se ha establecido un tributo sobre cualquier ingreso de cualquier persona, incluyendo rentas de propiedades o ventas de sus productos personales, o de sus empresas, o sea, que a espaldas de la ciudadanía se ha creado un impuesto sobre la renta sin fijación de límites legales de ninguna clase. Advierte que, esta falta de definición de trabajador independiente en el segundo párrafo del artículo 3 de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S. y ampliada por el artículo 1 del Reglamento de Afiliación de los Trabajadores Independientes de la C.C.S.S., implica una clara violación del artículo 56 en relación con el 46 ambos de la Constitución, puesto que el trabajador independiente debe conceptuarse jurídicamente como aquella persona física que realiza de forma habitual, personal y directa una prestación de servicios, sin sujeción a contrato de trabajo, a tiempo completo o parcial. Sin embargo, la norma impugnada amplía el concepto de trabajador independiente a quienes realicen "alguna actividad generadora de ingresos". Se trata de un auténtico cajón de sastre en el que se incluye a toda persona que obtenga ingresos provenientes de cualquier tipo de actividad económica, aunque no sea trabajador. En el caso de sus asociados, los inspectores de la C.C.S.S. consideran que la norma impugnada los incluye como trabajadores independientes, por cuanto trabajan por cuenta y riesgo propio en "una actividad generadora de ingresos", es decir, en cuanto generadores de rentas pasivas de capital. El alquiler de bienes inmuebles es una actividad cien por ciento empresarial, la mayoría de las veces realizada materialmente por personas que no son los beneficiarios de los alquileres, es decir, de las rentas que produce el ejercicio de esa actividad empresarial. Por ello, quienes obtienen rentas por el ejercicio de su actividad a título personal o a través de una sociedad, no pueden conceptuarse, bajo ningún concepto jurídico, como trabajadores independientes, dado que son empresarios cuando actúan a título personal e inversionistas cuando la actividad es desarrollada por medio de una sociedad. La norma impugnada, además de crear una nueva figura no contemplada en la Constitución Política como es la del trabajador independiente, incurre en el grosero error jurídico de incluir dentro de esta categoría a empresarios e inversionistas que se dedican a actividades netamente comerciales, jurídicamente distintas de las realizadas por los trabajadores independientes, los cuales prestan servicios de forma habitual, personal y directa, sin sujeción a una relación de subordinación, a tiempo completo o parcial. Quienes se dedican a la actividad comercial del alquiler de bienes inmuebles, en cambio, no prestan ningún servicio personal que es lo propio de los trabajadores independientes, sino que, por lo general, lo hacen a través de una sociedad o bien de terceras personas que se encargan de realizar todas las actividades materiales que supone el alquiler de un inmueble. El propietario del inmueble alquilado es un inversionista que recibe mensualmente el alquiler y cuando se trata de una sociedad, los respectivos dividendos, si los hubiere, al final del respectivo periodo fiscal. En suma, su actividad está tutelada directamente por el artículo 46 de la Constitución Política porque se trata de receptores de rentas pasivas de capital, las cuales son el producto de la explotación de un bien inmueble y no el producto de una actividad física o intelectual en favor de terceros sin relación de dependencia. Refiere que, si sus afiliados quisieran estar protegidos por la C.C.S.S. tendrían que hacerlo como asegurados voluntarios. Aducen que, en efecto, el artículo 2 del Reglamento de Afiliación de los Asegurados Voluntarios es claro al disponer que "Para efectos de identificación de las distintas categorías que conforman esta modalidad de aseguramiento, los cotizantes se clasifican así: Rentista: Persona que sin ser trabajador activo, posee ingresos propios y desea pagar los Seguros de Salud y de Invalidez, Vejez y Muerte, por su propia cuenta". Los perceptores de rentas de capital encuadran dentro de esta última categoría, dado que no son trabajadores, pero poseen ingresos propios. Por tanto, al no ser trabajadores no pueden ser clasificados como trabajadores independientes, sino eventualmente como cotizantes voluntarios. En resumen, la norma impugnada viola groseramente los artículos 56 y 46 de la Constitución Política, en cuanto considera que las personas dedicadas a la actividad del alquiler de bienes inmuebles son trabajadores independientes y no receptores de rentas pasivas de capital. Respecto de la violación del artículo 33 de la Constitución Política, aduce que el caso de los empresarios dedicados a la actividad de alquiler o inversión en bienes inmuebles para ese fin es totalmente diferente, desde el punto de vista de la seguridad social, respecto de los trabajadores independientes. En efecto, la actividad de los primeros se encuentra tutelada por el artículo 46 de la Constitución, la Ley de Arrendamientos y Subarriendos Urbanos, la legislación comercial y civil, en tanto que los trabajadores independientes carecen de fundamento constitucional y su única referencia legal es el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S. que los configura como trabajadores, es decir, como personas que prestan servicios manuales o intelectuales en forma personal y sin ninguna relación de subordinación a terceras personas de manera habitual y permanente, lo que los hace tributarios de afiliarse a la C.C.S.S. Quienes, en cambio, alquilan bienes inmuebles directamente o por medio de una sociedad, realizan una actividad típicamente comercial que consiste, como es sabido, en arrendar a terceras personas, no necesariamente en forma personal, sino muchas veces a través de empleados o bien de una sociedad, bienes propios por el pago de un alquiler. Se trata de transmitir por el tiempo pactado en el respectivo contrato de alquiler la utilización exclusiva de un bien inmueble ya sea para uso habitacional, comercial, industrial o institucional. Jurídicamente es una cesión temporal de uno de los atributos de la propiedad, como es el derecho de uso sobre el bien inmueble a cambio de un precio. Por tanto, los trabajadores independientes se encuentran en una situación de hecho totalmente distinta a la de los propietarios de bienes inmuebles que los alquilan a terceros o invierten en esa actividad comercial. Por consiguiente, unos y otros deben ser tratados en forma diferente, es decir, recibir un trato jurídico diferenciado con el fin de respetar el principio de igualdad ante la ley. Indica que la norma impugnada viola groseramente el principio de igualdad ante la ley, según el cual los iguales deben ser tratados como iguales y los desiguales como tales, al considerar a los propietarios o inversores en bienes inmuebles para alquilar como trabajadores independientes y darles el mismo trato en materia de cuotas de la seguridad social, que quienes sí encuadran jurídicamente en esa categoría laboral. Verbigracia, los profesionales liberales, los artesanos, los artistas, etc. La violación del principio constitucional de la interdicción de la arbitrariedad se produce porque la norma reglamentaria impugnada carece totalmente de sustento jurídico, pues no hay ninguna disposición de linaje constitucional ni siquiera legal, que defina precisamente lo que es un trabajador independiente. Es decir, no existe un sustento jurídico objetivo que fundamente la decisión de la Junta Directiva de la C.C.S.S. de incluir a los propietarios e inversores en bienes inmuebles para alquilar dentro de la categoría de trabajadores independientes, a pesar de no ser trabajadores propiamente dicho, sino más bien receptores de rentas de capital. Se trata de una actuación abusiva y violatoria del principio de igualdad ante la ley y de los artículos 46 y 56 de la Constitución Política, que no puede justificarse en el ejercicio de una potestad discrecional por parte de la Junta Directiva de la C.C.S.S., puesto que, frente a la técnica no hay discrecionalidad, según el artículo 16 de la LGAP. Y en este caso, la técnica jurídica indica que los propietarios e inversores en bienes inmuebles para alquilar no pueden ser clasificados como trabajadores independientes, porque la naturaleza jurídica de unos y otros es totalmente distinta. En consecuencia, el acto impugnado viola de manera evidente y grosera el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad. Solicita que se declare con lugar la acción.

2.- Por resolución de las 14:35 horas del 8 de diciembre de 2021, se previno al accionante que, dentro de cinco días, contados a partir del siguiente a la notificación de esta resolución y bajo apercibimiento de denegarle el trámite a la acción en caso de incumplimiento, debía: “a) fundamentar su legitimación para accionar de forma directa, individualizando en los estatutos de la asociación, cuál de todos los fines le autoriza para ejercer la defensa de los intereses de los asociados; b) aportar una certificación de la lista de asociados, en la cual se indique si alguno de ellos está o no afiliado a la C.C.S.S. como trabajador independiente; y c) aportar la certificación de la personería de la asociación con las debidas especies fiscales, toda vez que la que consta en el expediente está incompleta.” 3.- Mediante escrito remitido el 15 de diciembre de 2021, el accionante adjuntó la certificación de la lista de asociados en la que se indica cuáles están afiliados como trabajadores independientes. Asimismo, aporta la personería con las debidas especies fiscales. En relación con la fundamentación de la legitimación, señala que, la jurisprudencia de esta Sala ha establecido que el interés debe ser esgrimido o alegado por una organización colectiva y debidamente constituida, personificada y organizada, que represente y defienda los intereses de un grupo o sector determinable de personas (Cámaras, Asociaciones, Colegios Profesionales, etc), siempre y cuando se impugnen normas o actos que inciden negativamente en los intereses que constituyen la razón de ser o el factor aglutinante de la agrupación (votos 1991-1611, 1995-6198, 1998-6525, 1998-8866 y 1999-360, entre otras). Señala que, su representada tiene entre sus fines principales, según el artículo 3 inciso h), “En rendir todos aquellos servicios que sean posibles, y en la consecución de los fines anteriormente propuestos, en beneficio de sus asociados". Señala que esa es una cláusula abierta que autoriza a su representada a defender los intereses de sus asociados, prestándoles todos los servicios que sean posibles, y en la consecución de los fines establecidos en la misma norma, entre ellos, plantear acciones jurisdiccionales para tutelar sus derechos e intereses. Entre los fines que persigue la asociación y que se encuentran plasmados en el artículo 3 de sus Estatutos Sociales, se incluye el velar porque se mantenga el respeto de la propiedad privada, luchar por la reducción del pago de impuestos y velar porque se mantenga la estabilidad de la propiedad inmueble en el país (incisos a), f) y b), respectivamente). Señala que, es claro, conforme lo ha establecido la jurisprudencia de esta Sala, que las cuotas de la seguridad social son tributos, por lo que intentar la anulación de normas reglamentarias que abusivamente establecen tributos en perjuicio de sus representados cuando no están constitucional, ni legalmente obligados a ello, constituye una defensa de sus intereses en ese campo. Asimismo, corresponde a su representada velar por la estabilidad de la propiedad inmueble en Costa Rica y es evidente que el pago de tributos que sus asociados no están constitucional ni legalmente obligados a realizar, atenta contra la estabilidad de la propiedad inmueble en nuestro país pues, a corto plazo, numerosos arrendantes desaparecerán del mercado, por dejar de ser esa actividad, económicamente rentable, como consecuencia directa del tributo que inconstitucional e ilegalmente les cobra la C.C.S.S. Así las cosas, indica que, el hecho de que la C.C.S.S. pretenda cobrar a sus afiliados cuotas de la seguridad social por las rentas de capital que perciban por el alquiler de sus inmuebles implica una clara violación de sus derechos fundamentales, pues no son trabajadores independientes. De paso, se les castiga por ejercer activamente el derecho a la propiedad que les garantiza el articulo 45 de la Constitución Política, pues se les obliga a cotizar a la seguridad social por rentas que no son producto de su trabajo manual ni intelectual. En consecuencia, considera que su representada está legitimada para incoar esta acción de inconstitucionalidad, en defensa de los derechos de sus asociados.

4.- Ante esta misma Sala pende de estudio la acción de inconstitucionalidad número 18-004106-0007-CO, en la que se impugna el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, y los artículos 1 y 2 del Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes de la Caja Costarricense de Seguro Social. En ese proceso, la primera publicación del aviso a que se refiere el artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se realizó en el Boletín Judicial n.° 126 del 12 de julio de 2018.

5.- Por escrito del 5 de enero de 2021, el magistrado Jorge Isaac Solano Aguilar planteó su inhibitoria para conocer este proceso, en virtud de que él también ostenta la condición de trabajador independiente.

6.- Mediante resolución de las 7:52 horas del 6 de enero de 2022, el presidente de esta Sala aceptó la inhibitoria planteada por el magistrado suplente Jorge Isaac Solano Aguilar.

7.- Según sorteo 9660, realizado por la Presidencia de la Corte, se designó al magistrado suplente Fernando Lara Gamboa para sustituir al magistrado Jorge Isaac Solano Aguilar.

8.- Por escrito del 29 de agosto de 2022, el magistrado Fernando Lara Gamboa planteó su inhibitoria para conocer este proceso, en virtud de que él también ostenta la condición de trabajador independiente.

9.- Mediante resolución de las 7:36 horas del 30 de agosto de 2022, el presidente de esta Sala aceptó la inhibitoria planteada por el magistrado suplente Fernando Lara Gamboa.

10.- Según sorteo 10520, realizado por la Presidencia de la Corte, se designó a la magistrada suplente Rosibel Jara Velásquez para sustituir al magistrado Lara Gamboa.

11.- Por resolución nro. 2022-21424, de las 9:20 horas del 14 de setiembre de 2024, este Tribunal dispuso suspender la tramitación de esta acción hasta tanto no fuera resuelta la que bajo expediente nro. 18-004106-0007-CO se tramitó ante esta Sala.

12.- Por sentencia nro. 2024-03228 de las 12:17 horas del 7 de febrero de 2024, este Tribunal resolvió la acción de inconstitucionalidad nro. 18-004106-0007-CO, con la siguiente parte dispositiva: “Se declara sin lugar la acción. El magistrado Cruz Castro consigna razones adicionales. El magistrado Rueda Leal consigna razones particulares.”.

13.- Por resolución de las 9:49 horas del 24 de febrero de 2025, el presidente de esta Sala dejó sin efecto el nombramiento de la magistrada suplente Rosibel Jara Velásquez y declaró habilitada a la magistrada Hess Herrera para conocer esta acción de inconstitucionalidad.

14.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

I.- Sobre la legitimación. La parte accionante se tiene como legitimada para interponer esta acción, con base en el artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que alegó la defensa de los intereses colectivos de sus agremiados a la Asociación Cámara de Propietarios de Bienes Inmuebles de Costa Rica. Al aducirse la defensa de intereses colectivos, debe tratarse de manera directa de situaciones que afecten la esfera de derechos de quienes conforman la agrupación, colectivo, gremio o corporación, precisamente por ser partes integrantes de los mismos, o bien, los derechos que tal colectivo o agrupación pueda tener por sí mismo como ente de base corporativa. Es decir, no se trata de la posibilidad de aducir por esta vía la inconstitucionalidad de cualquier norma o acto general, sino solamente de aquellos que incidan en dicha esfera de derechos. En el sub examine, el accionante manifestó y aportó certificación de sus asociados, quienes han sido intimados por la C.C.S.S. para ser afiliados como trabajadores independientes, según la norma aquí impugnada, así como copia de los estatutos de la misma que, entre sus fines lo autoriza a defender los derechos de sus beneficiados, por todos los medios posibles, entre ellos, a plantear acciones jurisdiccionales para tutelar sus derechos e intereses. Así, se constata que el representante de dicha cámara actúa a favor de sus miembros, con lo cual, la parte accionante cuenta con legitimación suficiente para la interposición de esta acción -ver, en similar sentido, sentencias números 2010-14785, 2014-7914, y 2014-16158, entre otras-.

II.- Objeto de esta acción. El accionante solicita que se declare inconstitucional el artículo 1 del Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, por violentar los artículos 33, 46 y 56 de la Constitución Política y los principios de reserva de ley e interdicción de la arbitrariedad. Indica que la norma impugnada viola groseramente los artículos 56 y 46 de la Constitución Política, en cuanto considera que las personas dedicadas a la actividad del alquiler de bienes inmuebles son trabajadores independientes y no receptores de rentas pasivas de capital. Respecto de la violación del artículo 33 de la Constitución Política, aduce que el caso de los empresarios dedicados a la actividad de alquiler o inversión en bienes inmuebles para ese fin es totalmente diferente, desde el punto de vista de la seguridad social, respecto de los trabajadores independientes, por lo que no deberían contribuir bajo esa condición, sino de asegurados voluntarios. Estima que la decisión de la C.C.S.S. de encasillarlos en esa definición es un acto discrecional arbitrario. La norma se limita a mencionar, de manera vaga, una figura incierta denominada "trabajador independiente", sin definir en qué consiste, ni establecer ningún parámetro de distinción entre ella y la figura del comerciante o empresario que no vende su fuerza de trabajo de manera subordinada o a terceros, sino que labora en su propio negocio para sí mismo. Esta falta de definición de la figura permite suponer y actuar a los inspectores de la Caja en función de cobrar un verdadero impuesto sobre la renta, no establecido por ley. Los artículos 56 y siguientes de la Constitución Política consagran la figura del trabajador, como concepto jurídico y social entendida en función de relación con un patrono, donde existen los elementos de una subordinación a órdenes, a una jornada y a un pago o salario dado por el contratista o patrón en función de la jornada o tarea asignada, pero en la Carta Magna no se prevé una figura que regule el concepto de "trabajador independiente". Esa falta de distinción de la norma permite interpretar que se ha establecido un tributo sobre cualquier ingreso de cualquier persona, incluyendo rentas de propiedades o ventas de sus productos personales, o de sus empresas, o sea, que a espaldas de la ciudadanía se ha creado un impuesto sobre la renta sin fijación de límites legales de ninguna clase. Advierte que, esta falta de definición de trabajador independiente en el segundo párrafo del artículo 3 de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S. y ampliada por el artículo 1 del Reglamento de Afiliación de los Trabajadores Independientes de la C.C.S.S., implica una clara violación del artículo 56, en relación con el 46 ambos de la Constitución, puesto que el trabajador independiente debe conceptuarse jurídicamente como aquella persona física que realiza de forma habitual, personal y directa una prestación de servicios, sin sujeción a contrato de trabajo, a tiempo completo o parcial. Sin embargo, la norma impugnada amplía el concepto de trabajador independiente a quienes realicen "alguna actividad generadora de ingresos". Alega que la normativa impugnada violenta el principio constitucional de la interdicción de la arbitrariedad, toda vez que carece totalmente de sustento jurídico, pues no hay ninguna disposición de linaje constitucional ni siquiera legal, que defina precisamente lo que es un trabajador independiente.

III.- Sobre el trámite. Esta acción estuvo suspendida a la espera de lo que se resolviera en la acción de inconstitucionalidad número 18-004106-0007-CO, en la cual se cuestionó la constitucionalidad del párrafo segundo del artículo 3 de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S., nro. 17 de 22 de octubre de 1943 y sus reformas, así como también de los artículos 1 y 2 del Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes de la CCSS, nro. 7877 de 5 de agosto de 2004. Dicha acción de inconstitucionalidad fue resuelta por sentencia nro. 2024-03228 de las 12:17 horas del 7 de febrero de 2024, que dispuso lo siguiente:

“Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. El magistrado Cruz Castro consigna razones adicionales. El magistrado Rueda Leal consigna razones particulares.”.

Visto que, en el caso que nos ocupa, se alegaron similares agravios de constitucionalidad contra la normativa aquí impugnada, se procede a rechazar por el fondo esta acción con base en las consideraciones expuestas en la sentencia mencionada, como a continuación se indica.

IV.- Sobre la alegada violación de las normas impugnadas al principio de reserva de ley. La parte accionante cuestiona que la falta de distinción de la norma impugnada respecto de quién es un trabajador independiente permite interpretar que se ha establecido un tributo sobre cualquier ingreso de cualquier persona, incluyendo rentas de propiedades o ventas de sus productos personales, o de sus empresas, o sea, que a espaldas de la ciudadanía se ha creado un impuesto sobre la renta sin fijación de límites legales de ninguna clase, pues no lo crea la ley.

Tal como ya se indicó, en relación con esta disposición y el argumento invocado por la aquí parte accionante, esta Sala en sentencia nro. 2024-03228 de las 12:17 horas del 7 de febrero de 2024, en lo que interesa, dispuso lo siguiente:

“XI.- Sobre la constitucionalidad de la normativa impugnada. La alegada vulneración al principio de reserva de ley. Los cuestionamientos de constitucionalidad en relación con el principio de reserva de ley que se están planteando en esta acción, ya han sido objeto de discusión de este Tribunal en anteriores ocasiones y, en todas ellas, la Sala ha concluido que lo aducido respecto de la vulneración del principio de reserva de ley, dista de lesionar el Derecho de la Constitución, partiendo, precisamente, del alto grado de autonomía que ostenta la CCSS, lo cual es una razón de gran relevancia para justificar esa decisión.

En ese sentido, es reiterada la jurisprudencia de este Tribunal, reconociendo que, precisamente por el grado de autonomía que le otorgó el Constituyente, la institución cuenta con amplia potestad reglamentaria para ser ejercida en la materia propia de su competencia, la cual -como se ha venido diciendo- le fue encomendada por la propia Constitución Política, potestad con la que no se lesiona el principio de reserva de ley y, por ende, tampoco el Derecho de la Constitución -ver sentencia número 2010-5893, reiterada en sentencia número 2022-23208; además, se pueden consultar las sentencias números 2003-2355, 2001-9580, 2001-9734, 2001-546, 2002-4881, 7393-98, 1059-94, 3853-93 y 3403-94, entre otras-.

Esta Sala, con base en lo dispuesto en el artículo 73 constitucional, indicó en la sentencia número 2001-009734, reiterada en la número 2003-002355, en lo que interesa:

“III.- DE LA COMPETENCIA DE LA CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL. En virtud de lo dispuesto en el artículo 73 de la Constitución Política, a la Caja Costarricense del Seguro Social le corresponde "la administración y el gobierno de los seguros sociales", competencia que es competencia que es (sic) desarrollada en el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, número 17 de veintidós de octubre de mil novecientos cuarenta y tres, de manera que su Junta Directiva tiene plenas facultades para establecer, vía reglamento, los alcances de las prestaciones propias de los seguros sociales, tanto en lo que se refiere a la definición de las condiciones y beneficios, así como los requisitos de ingreso de cada régimen de protección. Asimismo, el artículo 23 de la misma Ley, establece como uno de los parámetros a tomar en cuenta en esta definición, los estudios y cálculos actuariales, a fin de mantener la sostenibilidad del sistema. De lo dicho queda claro que la Caja Costarricense del Seguro Social tiene plena competencia para dictar normas como las impugnadas, en cuanto responden al mandato constitucional del artículo 73, toda vez se refieren a un aspecto de la organización y administración de los seguros sociales”. -énfasis agregado- Así las cosas, la potestad reglamentaria en materia de trabajadores independientes que se ejerce por la Caja a través de su Junta Directiva, se enmarca dentro de las potestades de administración y gobierno que, en materia de seguridad social, se le ha otorgado en el párrafo segundo del artículo 73 de la Constitución Política y, por ello, resulta acorde con el Derecho de la Constitución; esta potestad reglamentaria no debe ser confundida con la establecida en el artículo 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política, por la que se otorga al Poder Ejecutivo la facultad de emitir los reglamentos de organización y servicio de la Administración. Debe tenerse presente que, precisamente por la autonomía de que goza la CCSS examinada supra, el Poder Ejecutivo no puede reglamentar lo relativo a la administración y gobierno de los seguros sociales, porque ello es materia reservada para la Caja, la que tiene plena independencia y autonomía para regularla y gestionarla, según así le fue otorgado y reconocido por la propia Constitución Política.

Desde esta perspectiva, lo relativo al aseguramiento obligatorio de los trabajadores independientes y las cuotas que deben pagar, es materia propia del ejercicio de esas atribuciones y un mecanismo legítimo que no viola el Derecho de la Constitución, en particular el principio de reserva de ley; antes bien, está dirigido a permitir a la Caja cumplir el fin que constitucionalmente se le ha encomendado, sin que para ello sea necesario que se establezca por una ley emanada de la Asamblea Legislativa. En tal sentido, en la sentencia número 2008-017304, esta Sala dispuso expresamente:

“VI.- SEGUROS DE TRABAJADORES INDEPENDIENTES. Contrario a la opinión del accionante, este Tribunal no ha encontrado razón para excluir los seguros de trabajadores independientes —e, incluso de regímenes no contributivos— de las potestades reglamentarias de la CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. Sobre el particular, se pronunció en sentencia No. 2000-02571, de las 14:38 hrs. del 22 de marzo del 2000:

«En cuanto al alegato del recurrente, en el sentido de que la norma impugnada excede los límites de la potestad reglamentaria y que la materia regulada no puede estar contenida en un reglamento autónomo, la Sala concuerda con la Procuraduría General de la República, en el sentido de que el artículo 10 del Reglamento de Seguro Voluntario no resulta inconstitucional por ese motivo. La Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social dispone en su artículo 3º párrafo 5º que la Caja determinará reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que éstos se otorgarán. El artículo 14 inciso f), confiere a la Junta Directiva la atribución de dictar los reglamentos para el funcionamiento de la institución y el numeral 23 le señala que la Junta Directiva es la competente para determinar las cuotas y prestaciones de conformidad con el costo de los servicios, según los cálculos actuariales. Esta Sala se ha referido a tales atribuciones en el voto Nº3403-94 de las 15:42 horas del 15 de junio de 1994, y en el Nº7393-98 de las 9:45 horas del 16 de octubre de 1998 declaró que la norma 23 de la Ley Constitutiva de la Caja, es acorde con la Constitución Política, en atención de que las atribuciones que le confiere a la Junta Directiva, no implica delegación del ejercicio de funciones del Poder Legislativo, sino que se funda en el artículo 73 de la Constitución. Esa norma encarga el gobierno y administración de los seguros sociales a la Caja, y por ello es competente para dictar reglamentos autónomos como el de seguro voluntario. En consecuencia, no se constata que el Reglamento en el cual está contenida la disposición impugnada quebrante el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política».

Como se desprende de la sentencia citada, el punto planteado por el accionante no es nuevo. Este Tribunal ya se ha pronunciado al respecto y no hay ninguna razón para cambiar de criterio. Para excluir los seguros de trabajadores independientes, debe existir alguna característica de éstos que los distinga de los otros seguros. El actor argumentó que la diferencia radica en que restringe la libertad de comercio. Sin embargo, no considera este Tribunal que tal argumento sea de recibo. En primer término, la norma no impide ejercer una actividad lucrativa, sino que le impone una carga, igual que constituye una carga para los patronos la contribución obligatoria al seguro de sus empleados. En consecuencia, el primer motivo de inconstitucionalidad no es atendible”.

De conformidad con lo señalado en los precedentes anteriores, la CCSS está facultada para emitir los reglamentos de los seguros bajo su administración, sin que el ejercicio de esa facultad implique, por sí mismo, infracción alguna de orden constitucional en general, ni mucho menos del principio de reserva de ley, en particular. Así se reconoció en sentencia de esta Sala, número 2022-23208, al definir que:

“En virtud de ello, no estima la Sala que el Reglamento para Verificar el Cumplimiento de las Obligaciones Patronales y de Trabajadores Independientes sea inconstitucional, bajo el argumento planteado por la parte accionante -principio al principio de reserva de ley- por lo que la acción debe ser desestimada en cuanto a este extremo, toda vez que la CCSS es el ente encargado de la administración de la seguridad social y está dotada de máxima autonomía para ese fin, por lo que tiene a su vez plena competencia para establecer los alcances de las prestaciones propias de la seguridad social vía reglamento, de manera que puede definir las condiciones, beneficios y requisitos de ingreso de cada régimen de protección (…)”. -el resaltado no es del original- Así las cosas, el hecho de que las normas impugnadas permitan a la CCSS y específicamente a su Junta Directiva, establecer las condiciones, requisitos y cuotas aplicables a los trabajadores independientes, no implica un exceso de los límites de la potestad reglamentaria, toda vez, que, como se ha venido señalando, la Caja tiene la potestad para determinar reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que éstos se otorgarán y, en ese sentido, el artículo 14 inciso f) de su Ley Constitutiva, le confiere a la Junta Directiva la atribución de dictar los reglamentos para el funcionamiento de la institución, mientras que el numeral 23 de la misma Ley, señala que la Junta Directiva es la competente para determinar las cuotas y prestaciones de conformidad con el costo de los servicios, según los cálculos actuariales.

Como se desprende de las anteriores transcripciones, la Sala se ha referido a tales atribuciones y ha declarado que la norma 23 de la Ley Constitutiva de la Caja, es acorde con la Constitución Política en el sentido de que las atribuciones que le confiere a la Junta Directiva, no implican delegación del ejercicio de funciones del Poder Legislativo, sino que se fundan en el artículo 73 de la Constitución Política, que encarga el gobierno y administración de los seguros sociales a esa institución y, por ello, es competente para dictar reglamentos autónomos -como sería el relativo a la afiliación y cuotas de los trabajadores independientes-, sin que con ello se quebrante lo dispuesto en el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política -ver en sentido similar, sentencias números 2000-2571 y 2008-17304-. En consecuencia, este alegato debe ser desestimado por cuanto no se configura vulneración alguna al principio de reserva de ley”.

Asimismo, dado que el aquí accionante invoca también el carácter de parafiscalidad de la contribución forzosa que se impone a los trabajadores independientes, resulta conveniente citar lo que en esa misma sentencia se dispuso al respecto:

“…XVI.- Sobre los alegatos en torno a la parafiscalidad de las cuotas que se paga a la seguridad social. Según el accionante, las contribuciones de la seguridad social se conciben como tributos en tanto pertenecen a la categoría de contribuciones parafiscales, por lo que, para su aplicación, deben observarse los principios que se aplican a los tributos, como son la reserva de ley, la capacidad económica e igualdad tributaria, siendo que, en el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social, su Junta Directiva se encuentra autorizada -por el párrafo 2 del artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja que impugna-, para crear esa contribución parafiscal sin el cumplimiento de los indicados principios, por lo que se lesiona el Derecho de la Constitución.

Más allá de lo ya expuesto en esta sentencia sobre la no afectación al principio de reserva de ley, en este punto interesa señalar que la Sala ha analizado este tema de la parafiscalidad en varios pronunciamientos en los que ha reconocido expresamente, que las cuotas de la seguridad social, son contribuciones parafiscales, pero de origen constitucional. Así, en la sentencia número 2018-13658 -reiterada, entre muchas otras, por sentencias números 2019-9190, 2021-2161, 2021-23611, 2021-27052 y 2023-3593-, señaló la Sala expresamente que:

“La cuestión de las contribuciones parafiscales –en este caso las aportaciones a la seguridad social- ha provocado no poca polémica en el ámbito doctrinario y jurisprudencial. En lo que atañe a la controversia jurídica constitucional que tenemos entre manos, desde la perspectiva de esta Sala, son plausibles dos tesis. La primera, que considera que al ser un tributo –véase al respecto la sentencia 2006-009568 de este Tribunal- irremediablemente sus elementos estructurales –hecho generador, tarifa, base de cálculo, sujeto activo y pasivo, etc.- deben ser definidos por Ley formal-; esta última consecuencia que no ha sido validada por la Sala Constitucional-. En esta dirección, si los elementos estructurales de la contribución parafiscal no estuviesen establecidos por Ley formal, se estaría vulnerando el principio de legalidad tributaria, máxime si se toma en cuenta que en la lucha de los barones ingleses por hacerse de la potestad tributaria algunos encuentran el origen del Parlamento y la democracia – no hay democracia sin Parlamento, ni de éste sin la Oposición-. En resumidas cuentas, en este caso específico, se debe de aplicar el principio de legalidad tributaria. La segunda tesis, la cual ha sido sostenida por este Tribunal –véanse, entre otras, las sentencias números 1994-003819 y 1998-007393-, es la que considera que no estamos en presencia de una contribución parafiscal y, por consiguiente, no se debe aplicar el principio de legalidad tributaria. “El pago de la cuota o contribución, según sea el caso, no es un tributo, como quedó dicho en párrafos anteriores, sino el pago de una obligación legal, que es condición esencial para la existencia misma del régimen, creada precisamente, en beneficio de los mismos contribuyentes …”.

Según la doctrina más autorizada en materia tributaria las contribuciones parafiscales son un tributo, pues contienen los elementos materiales de la obligatoriedad –el deber de pagarlas quienes se encuentren en el supuesto de la norma creadora-, de singularidad debido a que afecta un determinado y único grupo social o económico y la destinación sectorial a causa de lo que se recauda a través de esta prestación obligatoria se utiliza en beneficio exclusivo del grupo que pagó el tributo. Estamos, pues, ante el ejercicio de una potestad de imperio del Estado que impone prestaciones pecuniarias para el cumplimiento de fines sociales o económicos. Ergo, solo a través de una Ley formal se pueden crear –tributum sine legge -.

Ahora bien, en el caso de las cuotas obrero-patronales destinadas al sostenimiento de la seguridad social –seguro de enfermedad y maternidad y seguro de invalidez, vejez y muerte-, nuestro ordenamiento jurídico tiene una singularidad. En efecto, y es que el numeral 73 constitucional es el que crea la contribución parafiscal al disponer una contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos citados y demás contingencias que la ley determine. Acto seguido, el texto constitucional establece que la administración y el gobierno de esos seguros sociales corresponde a una institución autónoma: la Caja Costarricense de Seguro Social. Finalmente, en lo que interesa, la norma constitucional impone la prohibición de transferir o emplear en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. Como puede observarse, estamos, pues, ante una contribución parafiscal creada por el Constituyente originario, con lo que, desde la perspectiva de este Tribunal, se cumple la máxima de que no puede haber imposición sin representación – no taxation without representation-. En otras palabras, en el caso que nos ocupa, el apego a los principios que regentan el ejercicio de la potestad tributaria se cumple satisfactoriamente, toda vez que un órgano representativo, plural, que ejerce el máximo poder en un Estado democrático y social de Derecho, como lo es el ejercicio de la potestad constituyente, determinó soberana y democráticamente crear la contribución parafiscal.

Un segundo escollo que debemos superar, es el relativo a la fijación del monto de la cuota a pagar por patronos y trabajadores. Al respecto, el artículo 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social estatuye que las cuotas y prestaciones serán determinadas por la Junta Directiva, de acuerdo con el costo de los servicios que hayan de prestarse en cada región y de conformidad con los respectivos cálculos actuariales. La contribución de los trabajadores no puede ser nunca mayor de la contribución de sus patronos, salvo los casos de excepción que para dar mayores beneficios a aquéllos, y para obtener una más justa distribución de las cargas del seguro social obligatorio señale el Reglamento, con base en recomendaciones actuariales. Vista así las cosas, concluye este Tribunal que no se vulnera el principio de legalidad tributaria, por la elemental razón que mediante Ley formal se le impone a la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social parámetros objetivos a la hora de determinar el monto de la cuota –el costo de los servicios que presta y los respectivos cálculos actuariales-, por lo que el legislador le fijó al órgano colegiado administrativo los elementos objetivos que debe observar a la hora de fijar los respectivos montos, actos administrativos que también deben ceñirse a los principios generales de Derecho y son controlables a través del Juez de lo Contencioso Administrativo. Esta misma lógica sigue el Código de Normas y Procedimientos Tributarios en su numeral 5, en relación con las tasas, pues permite variar su monto por vía de Reglamento para que se cumpla su destino en forma más idónea, previa intervención del organismo que por ley sea el encargado de regular las tarifas de los servicios Públicos.

Recapitulando, al ser creada la contribución parafiscal por el Constituyente originario, se cumple, con creces, el principio de legalidad tributaria, por un lado, y al fijar el legislador parámetros objetivos para determinar monto de la cuota de la contribución parafiscal, también se respeta ese principio” -énfasis agregados- En el mismo sentido, la mencionada sentencia 2021-23611, refiere de forma profusa y absolutamente clara, la relación entre el régimen de autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social, el principio de reserva de ley y la potestad que tiene la institución de fijar las cuotas de la seguridad social -incluida, por supuesto, la relativa a los trabajadores independientes-, sin que ello represente o implique las vulneraciones constitucionales aducidas en esta acción, por lo que a los efectos de una comprehensiva conclusión sobre todos estos aspectos, resulta especialmente ilustrativo citar de manera expresa lo desarrollado en dicha sentencia 2021-23611. Señala esta sentencia que:

“V.- La Caja Costarricense de Seguro Social, su autonomía y la seguridad social. En relación con los numerales 73 y 74, ubicados en el capítulo único del Título V “Derechos y Garantías Sociales” de nuestra Carta Magna, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado ampliamente su contenido y sus implicaciones en cuanto a la autonomía de la CCSS en lo relativo a la administración y el gobierno de los seguros sociales.

Así, en la sentencia n.º 2001-10545 de las 14:58 horas de 17 de octubre de 2001 se dispuso:

“II.- Sobre el fondo. La autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social. –El artículo 73 de la Constitución Política establece en su párrafo segundo "La Administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social". Sobre los alcances de lo que establece dicha norma, la Sala en reiteradas oportunidades ha manifestado que la autonomía de la Caja no se encuentra sujeta a límites en materia de gobierno. Sobre este tema, analizado en la sentencia 6256-94 de las nueve horas del veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, se expresó:

"III.- LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL.- La Asamblea Nacional Constituyente, como consta en las Actas Nos. 125 y 126, aprobó la inclusión de la Caja Costarricense de Seguro Social, siguiendo, básicamente, el texto original de la Constitución de 1871; esto es, se trasplantó la institución de la Constitución de 1871, según las modificaciones de 1943 a la Constitución de 1949. Sin embargo, a los efectos de la consulta, resultan sugestivas las participaciones del Constituyente Volio Jiménez sobre el tema. De la página 34 del Tomo III de la Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, se transcribe lo siguiente: "Además, la Caja, tarde o temprano, tendría que asumir el riesgo de desocupación, que vendrá a resolver el grave problema planteado por la cesantía. Insistió en que no le parecía adecuado debilitar la Caja. Lo prudente es fortalecerla. De ahí que lo más aconsejable es dejar las cosas como están, dándole a la Caja plena autonomía para independizarla así del Poder Ejecutivo"; y en la página 36 idem se agrega : "En ese sentido, lo más adecuado es mantener la redacción del artículo 63, que es buena por lo menos para el tiempo de ensayo. Todo lo que signifique limitar los recursos del Seguro Social, indudablemente será un retroceso inexplicable". Al ser aprobado el artículo, se incluyó un segundo párrafo que literalmente decía: "La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma", texto que luego fue reformado por Ley No. 2737 de 12 de mayo de 1961, quedando hoy día de la siguiente manera: "La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social". En conclusión, el constituyente atribuyó la administración y gobierno de los seguros sociales a la Caja Costarricense de Seguro Social, como institución autónoma creada por la misma Constitución Política, con las especiales características que ella misma le ha otorgado y compartiendo los principios generales derivados de su condición de ente descentralizado.

Otras sentencias de esta Sala en las que se hace alusión al tema de la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social son las siguientes: 0236-94 de las 9 horas 57 minutos del catorce de enero; 3403-94 de las 15 horas 42 minutos del 7 de julio; 6471-94 de las 9 horas con 39 minutos del 4 de noviembre, todas del año 1994). En fecha posterior a éstas, la Sala ha señalado:

"IV.- El artículo 73 de nuestra Constitución Política establece la existencia de los seguros sociales, los cuales se regulan por el sistema de contribución forzosa del Estado, patrono y trabajadores, con el fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y muerte. La Caja Costarricense de Seguro Social, es la entidad autónoma encargada de administrar este tipo de seguros, con la autonomía que le permite tener iniciativa propia para sus gestiones, así como para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a sus obligaciones legales, fijándose metas y los medios para cumplirlas. Garantiza de esta forma, el establecimiento de la seguridad social y su naturaleza, decreta la finalidad de los seguros sociales y regula el destino de los fondos respectivos. La seguridad social nació en protección del trabajador y de su familia, como seres humanos que son, y se brinda desde su concepción hasta su muerte, procurando la salud y ayudando en infortunios imprevistos como la incapacidad y la muerte, así como en los estados de desprotección por su misma condición como son los de vejez, pensión y jubilación." (Sentencia 004636-98 de las 15 horas 57 minutos del 30 de junio de 1998) "…es dable a los diferentes establecimientos de la Caja, en aplicación del principio constitucional de autonomía de administración y gobierno, dictar las medidas de reorganización necesarias de sus servicios para su mejoramiento, con el fin de lograr la mejor satisfacción de sus usuarios y del interés general, que por su naturaleza nunca podría dejar de prevalecer ante los intereses particulares." (Sentencia 03065-98 de las 18 horas 18 minutos del 6 de mayo de 1998) "…la autonomía reconocida en el artículo 73 en relación con el 177 de la Constitución Política a la Caja no se encuentra sujeta a límites en materia de gobierno, como ha reiterado este tribunal en sentencias precedentes (ver por ejemplo: 3403-94, 6256-94, 6524-94, entre otras) El constituyente expresamente instituyó un ente encargado de la administración de la seguridad social dotado de máxima autonomía para el desempeño de su importante función; razón por la cual la reforma al numeral 188 constitucional que instituyó la dirección administrativa no modificó su régimen jurídico." (Sentencia 07379-99 las 10 horas con 36 minutos del 24 de setiembre de 1999) Al analizar lo alegado por el accionante, considera la Sala que –en efecto-, el contenido del Transitorio IV de la Ley 6577 es lesivo a la autonomía de gobierno que le confiere a la Caja Costarricense de Seguro Social el párrafo segundo del artículo 73 de la Constitución Política, pues al disponer esa norma el cierre forzoso en un plazo determinado del servicio de pensionado -o aún si hubiese dispuesto lo contrario-, es evidente que se invaden las atribuciones que en virtud de la autonomía de gobierno se le atribuye a dicha institución, entendiéndose ésta como la capacidad para realizar su cometido legal sin sujeción a otro ente, de autodirigirse, autogobernarse y dictar sus propios objetivos y organizarse en la forma en que lo estime conveniente para el cumplimiento de la finalidad para la cual fue creada”.

Por su parte, el voto n.º 2002-06384 de las 15:27 horas de 26 de junio de 2002 señaló:

“VIII.- El inciso b) del artículo 2 de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria. Consideraciones de la Sala Constitucional. En relación con las instituciones autónomas la Sala se pronunció a favor de la facultad de la Autoridad Presupuestaria de formular directrices a las instituciones descentralizadas, pero interpretó esta facultad de manera restrictiva. Con base en el artículo 188 de la Constitución Política, este Tribunal consideró en sentencia No. 3309-94 que la facultad de la Autoridad Presupuestaria es constitucional en tanto:

“… permanezca en el campo el diseño y posterior ejecución de las directrices generales sobre política, pero no desde luego en la medida en que su aplicación interfiera en la ejecución concreta de esas directrices. El carácter general de esta función significa que la Autoridad Presupuestaria no puede, dentro de su competencia, dar órdenes concretas o someter aprobación los actos específicos de ejecución que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades.” Si en el caso de las instituciones autónomas en general se debe interpretar la facultad de manera restrictiva, en el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social la facultad es totalmente inconstitucional. La Caja Costarricense de Seguro Social goza, como se dijo en sentencia No. 3403-94, de “un grado de autonomía distinto y superior al que se define en términos generales en el artículo 188”. Este grado mayor de autonomía se deriva del artículo 73 de la Constitución Política. En sentencia No. 6256-94 se dijo:

“La Caja Costarricense de Seguro Social encuentra su garantía de existencia en el artículo 73 constitucional, con las siguientes particularidades: a) el sistema que le da soporte es el de la solidaridad, creándose un sistema de contribución forzosa tripartita del Estado, los patronos y los trabajadores; b) la norma le concede, en forma exclusiva a la Caja Costarricense de Seguro Social, la administración y gobierno de los seguros sociales, grado de autonomía que es, desde luego, distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188 idem; c) los fondos y las reservas de los seguros sociales no pueden ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a su cometido. Como se vio en los considerandos anteriores, la Asamblea Nacional Constituyente optó por dejar las cosas, en cuanto a esta institución, tal y como estaban en la Constitución de 1871, "con plena autonomía para independizarla así del Poder Ejecutivo".

En virtud de esta autonomía plena, toda disposición que obligue a la Caja Costarricense de Seguro Social a acatar directrices sobre la administración de los recursos que están sometidos a su manejo es inconstitucional. El inciso b) del artículo 2 de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria adolece de ese vicio y, por ende, se declara inconstitucional únicamente en lo que se refiere a la Caja Costarricense de Seguro Social.

(…)

XIII.- Sobre el artículo 41 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. Consideraciones de la Sala Constitucional. En este punto, esta Sala disiente de la tesis del accionante. Si bien tiene razón en cuanto a que constitucionalmente le está vedado a la Caja destinar fondos a otros fines distintos a los que la misma Constitución impone, el artículo 41 no indica tal cosa. Se debe diferenciar nítidamente entre la normativa en sí misma y la aplicación que se le haya dado en casos concretos. Como tal, el artículo 41 está dirigido a la inversión de reservas; así lo entiende este Tribunal y una disposición de esta índole no resulta inconstitucional. Interpretar de otra manera, sería obligar a la Caja a mantener ociosos recursos que, de otra manera, podrían generar recursos que fortalezcan el fondo mismo. Otro aspecto es la posibilidad de que la Caja haya utilizado ese artículo para invertir fondos, supuestamente ociosos, cuando lejanamente cumple con sus fines. De ser así, cabe la posibilidad de impugnar en la vía de legalidad las actuaciones concretas que sobrepasen los límites que establece ese mismo artículo 41. Cabe también la posibilidad de evaluar la responsabilidad personal de quienes no ajustaron sus decisiones a la normativa, pues están obligados a interpretar ese artículo 41 armoniosamente con el 73 Constitucional. En síntesis, el artículo 41 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social no resulta inconstitucional, siempre y cuando se refiera a fondos ociosos y no a fondos necesarios para satisfacer los objetivos constitucionalmente fijados a esa institución”.

La sentencia n.º 2003-03483 de las 14:05 horas de 2 de mayo de 2003 dispuso:

“Sobre el régimen de la seguridad social. El artículo 73 de la Constitución Política, interpretado armónicamente con el artículo 50 ídem, consagra el Derecho de la Seguridad Social. La Sala ha señalado reiteradamente que este derecho supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos en el más alto rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida. El ámbito subjetivo de aplicación del derecho de la seguridad social incorpora el principio de universalidad, pues se extiende a todos los ciudadanos, con carácter de obligatoriedad. El ámbito objetivo asume el principio de generalidad, en tanto protege situaciones de necesidad, no en la medida en que éstas hayan sido previstas y aseguradas con anterioridad, sino en tanto se produzcan efectivamente. Además, incorpora los principios de suficiencia de la protección, según módulos cuantitativos y cualitativos y de automaticidad protectora, lo que se traduce en la adecuada e inmediata protección en materia de enfermedad, invalidez, vejez y muerte. Por expresa disposición constitucional, esta gestión ha de ser pública, a cargo del Estado, representado por la Caja Costarricense de Seguro Social, y la financiación responderá al principio cardinal de solidaridad social, pues se funda en la contribución forzosa y tripartita que realizan trabajadores, patronos y el Estado. En consecuencia, los principios del Derecho a la Seguridad Social, son, los de universalidad, generalidad, suficiencia de la protección y solidaridad social”.

También se debe transcribir lo decidido en la sentencia n.º 201007788 de las 14:59 horas de 28 de abril de 2010:

“III.- Sobre el fondo. (…) Para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, resulta necesario tomar en consideración los precedentes sobre la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social. Por sentencia No. 1994-06256 de las nueve horas del veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, establece la Sala lo siguiente:

“Aunque no es materia de la consulta, a los efectos de la conclusión a que llega la Sala, se hace necesario, por lo menos, señalar algunos lineamientos generales de lo que implica la descentralización administrativa en nuestro régimen constitucional. Existen en nuestro ordenamiento jurídico, tres formas de autonomía : a) administrativa, que es la posibilidad jurídica de que un ente realice su cometido legal por sí mismo sin sujeción a otro ente, conocida en doctrina como la capacidad de autoadministración; b) política, que es la capacidad de autodirigirse políticamente, de autogobernarse, de dictarse el ente a sí mismo sus propios objetivos; y, c) organizativa, que es la capacidad de autorganizarse, con exclusión de toda potestad legislativa. En los dos primeros casos, la autonomía es frente al Poder Ejecutivo y en el tercero, también frente al Poder Legislativo. La autonomía organizativa es propia de las universidades según se desprende del artículo 84 de la Constitución Política y por ello ajena a los fines de esta consulta. Los otros dos grados de autonomía se derivan de la Autonomía Política, cuyo contenido será propio de la ley (acto fundacional) que crea al ente. El ente descentralizado creado por ley ordinaria, está subordinado a su contenido e involucra la potestad legislativa para modificarlo y hasta extinguirlo; pero como la descentralización implica que le corresponden al ente todos los poderes del jerarca administrativo, quiere decir que su personalidad abarca la totalidad de los poderes administrativos necesarios para lograr su cometido en forma independiente. La autonomía, usualmente, comprende las potestades de formular planes o fijar los fines y metas del ente, la de darse los mecanismos internos de planificación funcional y financiera a través de los presupuestos y por último, el ejercicio de la potestad reglamentaria autónoma. Estas líneas generales sobre la autonomía, están dirigidas a la descentralización administrativa creada por la ley ordinaria.” Además señaló la Sala que:

“La Caja Costarricense de Seguro Social encuentra su garantía de existencia en el artículo 73 constitucional, con las siguientes particularidades : a) el sistema que le da soporte es el de la solidaridad, creándose un sistema de contribución forzosa tripartita del Estado, los patronos y los trabajadores; b) la norma le concede, en forma exclusiva a la Caja Costarricense de Seguro Social, la administración y gobierno de los seguros sociales, grado de autonomía que es, desde luego, distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188 idem; c) los fondos y las reservas de los seguros sociales no pueden ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a su cometido. Como se vio en los considerandos anteriores, la Asamblea Nacional Constituyente optó por dejar las cosas, en cuanto a esta institución, tal y como estaban en la Constitución de 1871, "con plena autonomía para independizarla así del Poder Ejecutivo"” La Sala mantiene la misma posición con la sentencia No. 2003-02355, en cuanto establece que:

“… se concluye que la autonomía reconocida en el artículo 73 en relación con el 177 de la Constitución Política la Caja no se encuentra sujeta a límites en materia de gobierno, como ha reiterado este tribunal en sentencias precedentes (ver por ejemplo: 2001-7605, 6256-94, entre otras). La Caja es en definitiva el ente encargado de la administración de la seguridad social y está dotada de máxima autonomía para el desempeño de su importante función. En armonía con lo anterior, mediante los artículos 3 y 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, su Junta Directiva tiene plena competencia para establecer los alcances de las prestaciones propias de la seguridad social vía reglamento, de manera que puede definir las condiciones, beneficios y requisitos de ingreso de cada régimen de protección, con sustento en estudios actuariales, a fin de no quebrar el sistema.” La Sala debe plantearse la cuestión de si la normativa efectivamente implica una reversión a la descentralización que opera desde la Constitución Política, o lo que es lo mismo, una ingerencia (sic) con la capacidad de la Caja Costarricense de Seguro Social de administrar y gobernar los seguros sociales. Las actas de la Asamblea Nacional Constituyente justifican la formación de entes autónomos con el criterio de especialización de funciones estatales, para organizar al Estado e incrementar su eficiencia administrativa, por lo tanto no le es legítimo apartarse de ese fin, por lo tanto debe dar una respuesta pro-activa a los intereses públicos en temas que son vitales para el ser humano y socialmente importantes. La autonomía administrativa y de gobierno que la Constitución Política otorga a la Caja Costarricense de Seguro Social, se encuentra circunscrita a los seguros sociales, a lo señalado en el párrafo 1° del artículo 73 de la Constitución Política, como también a lo reconocido por la Ley (artículo 1°). No obstante la autonomía institucional, no es un límite infranqueable, conforme a los precedentes se puede legislar en otros temas distintos a la competencia señalada, cumpliendo claro está con la garantía establecida en el artículo 190 de la Constitución Política, que establece la audiencia previa a la Institución en caso de que las disposiciones de un proyecto de ley la afecten, pero no es el tema que debe analizarse en la demanda de inconstitucionalidad”.

Asimismo, la sentencia n.º 2018013658 de las 9:15 horas de 22 de agosto de 2018 sostuvo:

“I.- SOBRE EL ARTÍCULO 23 DE LA LEY CONSTITUTIVA DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. En el sub lite, el principal reproche del accionante se dirige contra el artículo 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en cuanto establece que: “Las cuotas y prestaciones serán determinadas por la Junta Directiva, de acuerdo con el costo de los servicios que hayan de prestarse en cada región y de conformidad con los respectivos cálculos actuariales. La contribución de los trabajadores no podrá ser nunca mayor que la contribución de sus patronos, salvo los casos de excepción que para dar mayores beneficios a aquéllos, y para obtener una más justa distribución de las cargas del seguro social obligatorio señale el Reglamento, con base en recomendaciones actuariales.” El accionante alega, esencialmente, que dicho numeral infringe el artículo 121, inciso 13), de la Constitución Política, en tanto afirma que la norma impugnada le confiere a la Caja Costarricense de Seguro Social una potestad tributaria o impositiva en infracción de la citada disposición constitucional.

La cuestión de las contribuciones parafiscales –en este caso las aportaciones a la seguridad social- ha provocado no poca polémica en el ámbito doctrinario y jurisprudencial. En lo que atañe a la controversia jurídica constitucional que tenemos entre manos, desde la perspectiva de esta Sala, son plausibles dos tesis. La primera, que considera que al ser un tributo –véase al respecto la sentencia 2006-009568 de este Tribunal- irremediablemente sus elementos estructurales –hecho generador, tarifa, base de cálculo, sujeto activo y pasivo, etc.- deben ser definidos por Ley formal-; esta última consecuencia que no ha sido validada por la Sala Constitucional-. En esta dirección, si los elementos estructurales de la contribución parafiscal no estuviesen establecidos por Ley formal, se estaría vulnerando el principio de legalidad tributaria, máxime si se toma en cuenta que en la lucha de los barones ingleses por hacerse de la potestad tributaria algunos encuentran el origen del Parlamento y la democracia – no hay democracia sin Parlamento, ni de éste sin la Oposición-. En resumidas cuentas, en este caso específico, se debe de aplicar el principio de legalidad tributaria. La segunda tesis, la cual ha sido sostenida por este Tribunal –véanse, entre otras, las sentencias números 1994-003819 y 1998-007393-, es la que considera que no estamos en presencia de una contribución parafiscal y, por consiguiente, no se debe aplicar el principio de legalidad tributaria. “El pago de la cuota o contribución, según sea el caso, no es un tributo, como quedó dicho en párrafos anteriores, sino el pago de una obligación legal, que es condición esencial para la existencia misma del régimen, creada precisamente, en beneficio de los mismos contribuyentes …”.

Según la doctrina más autorizada en materia tributaria las contribuciones parafiscales son un tributo, pues contienen los elementos materiales de la obligatoriedad –el deber de pagarlas quienes se encuentren en el supuesto de la norma creadora-, de singularidad debido a que afecta un determinado y único grupo social o económico y la destinación sectorial a causa de lo que se recauda a través de esta prestación obligatoria se utiliza en beneficio exclusivo del grupo que pagó el tributo. Estamos, pues, ante el ejercicio de una potestad de imperio del Estado que impone prestaciones pecuniarias para el cumplimiento de fines sociales o económicos. Ergo, solo a través de una Ley formal se pueden crear –tributum sine legge -.

Ahora bien, en el caso de las cuotas obrero-patronales destinadas al sostenimiento de la seguridad social –seguro de enfermedad y maternidad y seguro de invalidez, vejez y muerte-, nuestro ordenamiento jurídico tiene una singularidad. En efecto, y es que el numeral 73 constitucional es el que crea la contribución parafiscal al disponer una contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos citados y demás contingencias que la ley determine. Acto seguido, el texto constitucional establece que la administración y el gobierno de esos seguros sociales corresponde a una institución autónoma: la Caja Costarricense de Seguro Social. Finalmente, en lo que interesa, la norma constitucional impone la prohibición de transferir o emplear en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. Como puede observarse, estamos, pues, ante una contribución parafiscal creada por el Constituyente originario, con lo que, desde la perspectiva de este Tribunal, se cumple la máxima de que no puede haber imposición sin representación – no taxation without representation-. En otras palabras, en el caso que nos ocupa, el apego a los principios que regentan el ejercicio de la potestad tributaria se cumple satisfactoriamente, toda vez que un órgano representativo, plural, que ejerce el máximo poder en un Estado democrático y social de Derecho, como lo es el ejercicio de la potestad constituyente, determinó soberana y democráticamente crear la contribución parafiscal.

Un segundo escollo que debemos superar, es el relativo a la fijación del monto de la cuota a pagar por patronos y trabajadores. Al respecto, el artículo 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social estatuye que las cuotas y prestaciones serán determinadas por la Junta Directiva, de acuerdo con el costo de los servicios que hayan de prestarse en cada región y de conformidad con los respectivos cálculos actuariales. La contribución de los trabajadores no puede ser nunca mayor de la contribución de sus patronos, salvo los casos de excepción que para dar mayores beneficios a aquéllos, y para obtener una más justa distribución de las cargas del seguro social obligatorio señale el Reglamento, con base en recomendaciones actuariales. Vista así las cosas, concluye este Tribunal que no se vulnera el principio de legalidad tributaria, por la elemental razón que mediante Ley formal se le impone a la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social parámetros objetivos a la hora de determinar el monto de la cuota –el costo de los servicios que presta y los respectivos cálculos actuariales-, por lo que el legislador le fijó al órgano colegiado administrativo los elementos objetivos que debe observar a la hora de fijar los respectivos montos, actos administrativos que también deben ceñirse a los principios generales de Derecho y son controlables a través del Juez de lo Contencioso Administrativo. Esta misma lógica sigue el Código de Normas y Procedimientos Tributarios en su numeral 5, en relación con las tasas, pues permite variar su monto por vía de Reglamento para que se cumpla su destino en forma más idónea, previa intervención del organismo que por ley sea el encargado de regular las tarifas de los servicios Públicos.

Recapitulando, al ser creada la contribución parafiscal por el Constituyente originario, se cumple, con creces, el principio de legalidad tributaria, por un lado, y al fijar el legislador parámetros objetivos para determinar monto de la cuota de la contribución parafiscal, también se respeta ese principio.

II.- Tampoco puede interpretarse que artículo 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social infrinja, per se, el artículo 177 constitucional, en los términos expuestos por el accionante, pues tal numeral, lejos de impedir que la Caja Costarricense de Seguro Social fije –en el ejercicio de sus competencias, derivadas del ordinal 73 constitucional- las cuotas que pagan los patronos y trabajadores, lo que impone, por el contrario, es la obligación de crear a favor de esa institución las rentas suficientes, a fin de lograr la universalización de los seguros sociales y garantizar, cumplidamente, el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono. Ergo, la acción de inconstitucionalidad incoada debe ser rechazada por el fondo, en cuanto al citado ordinal 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, como en efecto se hace”.

En adición, se lee en la sentencia n.º 2018019511 de las 21:45 horas de 23 de noviembre de 2018:

“Dado el rango constitucional de la propia CCSS, es necesario analizar las normas presupuestarias atinentes a ella. La Sala subraya que la propia Constitución establece –dentro de la normativa presupuestaria- un régimen propio para la CCSS, tal como regula el párrafo tercero del numeral 177 de la Constitución Política:

“Para lograr la universalización de los seguros sociales y garantizar cumplidamente el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono, se crearán a favor de la Caja Costarricense de Seguro Social rentas suficientes y calculadas en tal forma que cubran las necesidades actuales y futuras de la Institución. Si se produjere un déficit por insuficiencia de esas rentas, el Estado lo asumirá, para lo cual el Poder Ejecutivo deberá incluir en su próximo proyecto de Presupuesto la partida respectiva que le determine como necesaria la citada Institución para cubrir la totalidad de las cuotas del Estado.” Asimismo, la Constitución prevé, en su artículo 73, una garantía adicional para los fondos y reservas de los seguros sociales, al disponer:

“(…)

No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. (…)” La importancia de estos textos radica en el hecho de que la Constitución Política es una norma de aplicación directa, tal como lo ha sostenido este Tribunal es múltiples ocasiones (verbigracia, sentencias n.os 2016-017376 de las 11:41 horas del 23 de noviembre de 2016 y 2015-006787 de las 15:45 horas del 12 de mayo de 2015). Es decir, el hecho de que la Constitución sea el parámetro frente al cual se miden otras normas o que sus preceptos se encuentren desarrollados en normas infra constitucionales, no resta ni inhibe la aplicación plena, directa, prevalente e inmediata de determinados postulados constitucionales.

Con esto en mente, la Sala observa que el antedicho artículo 177 garantiza que el Estado velará por que la CCSS tenga rentas suficientes para el cumplimiento de los cometidos constitucionales asignados. Por eso, el Poder Ejecutivo se encuentra conminado por la propia Ley Fundamental a presupuestarle a ese ente asegurador rentas suficientes para cubrir sus necesidades. En caso de no hacerlo, la misma norma define el mecanismo correctivo, toda vez que obliga al Poder Ejecutivo a cubrir en el siguiente periodo el déficit que se produjere. Si bien tal norma omite asignar a la entidad en mención un porcentaje concreto del presupuesto, a diferencia del Poder Judicial y la educación pública, lo cierto es que sí impone un mandato constitucional expreso y determinable.

Esta primera salvaguardia constitucional debe leerse en conjunto con la segunda garantía transcrita, preceptuada en el numeral 73. El párrafo tercero de dicha norma evita que cualquier fondo o reserva de los seguros sociales sean utilizados en objetivos diferentes al motivo de su creación.

Tales normas conllevan, por un lado, la obligación del Estado de brindar rentas suficientes para la CCSS (artículo 177) y, por otro, la imposibilidad de utilizar los recursos de un seguro para fines distintos (numeral 73). Esto significa que, tratándose de seguros con aportes tripartitos, como el de enfermedad y maternidad (cuestionado por los consultantes), todos los recursos de dicho fondo se encuentran cubiertos por la protección constitucional, imposibilitando su afectación por medio de las medidas fiscales propuestas.

Según se expuso, las garantías antes mencionadas son de aplicación directa y prevalente con respecto a la CCSS. De este modo, si bien las normas cuestionadas efectúan solo dos salvedades (los recursos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y del Régimen No Contributivo), lo cierto es que la imposibilidad constitucional de transferir o emplear los fondos del seguro de enfermedad y maternidad constituye una excepción dimanada de nuestra Carta Magna, en defensa de la autonomía de gobierno de la CCSS y del apropiado uso de los recursos de dicho seguro.

La aplicación directa de la Constitución Política con respecto a la CCSS no es nueva para la Sala Constitucional:

“VI.- EL CASO CONCRETO.- La Caja Costarricense de Seguro Social encuentra su garantía de existencia en el artículo 73 constitucional, con las siguientes particularidades : a) el sistema que le da soporte es el de la solidaridad, creándose un sistema de contribución forzosa tripartita del Estado, los patronos y los trabajadores; b) la norma le concede, en forma exclusiva a la Caja Costarricense de Seguro Social, la administración y gobierno de los seguros sociales, grado de autonomía que es, desde luego, distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188 idem; c) los fondos y las reservas de los seguros sociales no pueden ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a su cometido. Como se vio en los considerandos anteriores, la Asamblea Nacional Constituyente optó por dejar las cosas, en cuanto a esta institución, tal y como estaban en la Constitución de 1871, "con plena autonomía para independizarla así del Poder Ejecutivo". Ahora bien, según lo dicho, entre las notas características de las instituciones autónomas, está incluida, a no dudarlo, la autonomía presupuestaria (véase intervención en la Asamblea Nacional Constituyente de Rodrigo Facio Brenes en el considerando II).- La inclusión de las partidas presupuestarias necesarias para que el Estado cancele sus aportes a la Caja Costarricense de Seguro Social, forman parte de los recursos ordinarios creados en el mismo artículo 73 constitucional, de manera que no es posible que la Asamblea Legislativa los incluya y apruebe en un presupuesto ordinario o extraordinario de la República, con la definición, a la vez, del gasto correspondiente, sustituyendo así las facultades otorgadas por Constitución a la propia Caja Costarricense de Seguro Social, sin violar los artículos 73 y 188 de la Constitución Política y los principios aquí señalados. Tratándose de recursos ordinarios, sólo la institución, conforme con su propia organización, puede ejercer la autonomía constitucional libremente (definición de las razones de legalidad con la oportunidad y la discrecionalidad) por medio de los presupuestos del ente, que deberán ser aprobados y fiscalizados por la Contraloría General de la República. Es decir, es la propia Constitución Política la que ha definido cuáles son los recursos financieros propios y ordinarios de la Caja Costarricense de Seguro Social, al señalar que lo componen las contribuciones forzosas que deben pagar el Estado, los patronos y los trabajadores, fondos que son administrados y gobernados por la propia institución. Distinto es el caso de contribuciones extraordinarias del Estado o de terceros en favor de los seguros sociales, que sí pueden llevar, por tratarse de donaciones, contribuciones o participaciones (liberalidades al fin), los fines específicos a los que están dirigidos esos recursos especiales, como por ejemplo la construcción de un hospital, una clínica o la compra de equipo especializado. Pero tratándose de los recursos ordinarios, el legislador no puede sustituir al jerarca de la institución en la definición de las prioridades del gastos, porque el hacerlo es parte de lo esencial del ejercicio de la autonomía del ente, según las características, principios y notas que aquí se han señalado. Todo ello nos lleva a la conclusión que las transferencias presupuestarias que se han consultado, resultan inconstitucionales, por ser violatorias de los artículos 73, 188 y 189 de la Constitución Política.” (Sentencia n.° 6256-94 de las 9:00 horas del 25 de octubre de 1994. El subrayado es agregado)”.

En la misma dirección, se advierte en la sentencia n.º 2020010608 de las 14:00 horas de 10 de junio de 2020:

“A.- La jurisprudencia sobre el Estado social de Derecho, la Caja Costarricense de Seguro Social y los derechos prestacionales. Mucho ha dicho este Tribunal sobre el Estado Social de Derecho, especialmente, relacionado con los derechos que tienen la persona humana frente a los servicios esenciales que presta el Estado, como aquellos que están relacionados con los derechos a la salud, a la pensión, entre otros, prestados por la Caja Costarricense de Seguro Social. Estos temas han sido abordados con el contenido del artículo 50, Constitucional, que establece:

“El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza”.

En esta fórmula, el Constituyente estableció el principio general básico del Estado Social de Derecho que posteriormente se verá reforzado con otras disposiciones que establecen, en concreto, el modo en que el Estado costarricense materializa este principio transversalmente entre los diferentes sectores sociales.

En la Sentencia de esta Sala N° 2005-11132 de las 8:49 horas del 26 de agosto de 2005, se señaló que:

“… el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza, lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado social de Derecho (ver sentencia número 1441-92 de las quince horas cuarenta y cinco minutos del dos de junio de mil novecientos noventa y dos). En ese sentido, también se manifestó este Tribunal Constitucional de la siguiente manera:

“Una de las connotaciones básicas del Estado costarricense y, en general, de todo Estado “social” de Derecho, lo constituye la intervención -cada vez más frecuente- de los gobernantes, para dar solución a la problemática social.- La propia Constitución Política obliga al Estado a participar activamente, no solo en los procesos de producción (Artículo 50), sino también en los relativos al desarrollo de derechos fundamentales del individuo (vivienda, educación, vestido, alimentación, etc.) que garantice una existencia digna y útil para la sociedad”.- (Sentencia N° 5058-98 de las catorce horas veinte minutos del catorce de octubre de mil novecientos noventa y tres)”.

De igual manera, por Sentencia de esta Sala N° 2005-13205 de las 15:13 horas del 27 de septiembre del 2005, esta Sala dispuso que:

“III.- Sobre el Estado Social de Derecho, la Igualdad y la Dignidad Humana. El Estado Social de Derecho, elemento fundamental de nuestro orden constitucional, entraña una orientación de nuestro régimen político hacia la solidaridad social, esto es, hacia la equidad en las relaciones societarias, la promoción de la justicia social y la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos, descartando discriminaciones arbitrarias e irrazonables. En tal sentido, el numeral 74 constitucional establece, explícitamente, el deber de procurar una política permanente de solidaridad nacional con asidero en el principio cristiano de justicia social, lo que hace de ella un valor constitucional de primer orden (ver sentencia número 2170-93 de las 10:12 horas del 21 de mayo de 1993). En forma consecuente, con sustento en el Estado Social de Derecho, nuestra Constitución Política contempla un conjunto de derechos prestacionales relativos a la protección de la familia, los trabajadores, sectores vulnerables de la población, la educación, el ambiente y bienes de la Nación como el patrimonio cultural. Este deber de sujetarse según los lineamientos del Estado Social de Derecho no está constreñido a la Administración, sino que se extiende a toda la comunidad nacional, pues se trata de una regla fundamental de la convivencia ciudadana en nuestro sistema político. En su condición de principio general, emana una particular proyección normativa en todos los ámbitos de creación, interpretación y ejecución del Derecho. Propiamente en lo concerniente al control de constitucionalidad, el Principio del Estado Social Derecho resulta útil como parámetro de validez normativa, criterio hermenéutico e instrumento funcional integrador del ordenamiento jurídico”.

Por otra parte, la Sentencia N° 2003-09880 de las 11:10 horas del doce de septiembre de 2003, estableció que:

"Como elemento propio del Estado Social y Democrático de Derecho, la Seguridad Social se erige como un estandarte del mismo, siendo que éste se funda en el principio de solidaridad social, y se complementa con el derecho a la igualdad y el principio de la dignidad humana, como derecho prestacional que es. Dentro de nuestra Constitución Política, el régimen de seguro social, no obstante ser un régimen universal y de acceso a todos los habitantes de la República, parte de la premisa fundamental para su sustento económico de la cotización tripartita, sea Estado, patrono y trabajadores. El artículo 73 constitucional establece que los seguros sociales se crean en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine. Como se puede observar, la propia Constitución, con el afán de establecer un mecanismo de financiamiento de la seguridad social a favor de los trabajadores activos y pensionados, establece un sistema de contribución forzosa tripartita, de lo que se concluye que tendrán acceso a los servicios de seguridad social, sin costo adicional alguno, aquellos trabajadores o pensionados que coticen regularmente para el régimen de conformidad con lo establecido en la Constitución".

Dentro de las manifestaciones de la intervención estatal está la seguridad social, siendo una de las más palpables el régimen de pensiones de reparto, mediante el cual, las personas pensionadas o jubiladas, al cumplir con los requisitos del régimen, reciben prestaciones económicas cuando han tenido que dejar las actividades productivas, sea por vejez o invalidez. En estos casos, ha sobrevenido el ocaso al ciclo de productividad de un trabajador, dejan de recibir el respectivo ingreso por el trabajo desempeñado, y es cuando inicia el principio de la solidaridad social, para proporcionar las prestaciones propias de la pensión, que, de no ocurrir, no se le permitiría seguir valiéndose por sí mismo -él y sus dependientes-, y se caería en riesgo social y económico. De esta manera, en un sistema de seguridad social de reparto, se forma un fondo con un aporte obligatorio de los trabajadores, patrones y el Estado, de conformidad con el artículo 73, Constitucional. Sobre este tema, es importante destacar que cuando el sistema ha sido impugnado por considerarse que se trataba de una obligación tributaria, la Sala Constitucional desestimó dicha argumentación. Precisamente, en la Sentencia N° 2018-13658 de las 9:15 horas del 22 de agosto de 2018, que se transcribirá parcialmente, la Sala revisó la jurisprudencia sobre la naturaleza jurídica de las cuotas y prestaciones, las que identificó como una contribución parafiscal de entregar esos aportes, en desarrollo del artículo 23, de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguridad Social. La Sala estableció que:

"[...] Según la doctrina más autorizada en materia tributaria las contribuciones parafiscales son un tributo, pues contienen los elementos materiales de la obligatoriedad -el deber de pagarlas quienes se encuentren en el supuesto de la norma creadora-, de singularidad debido a que afecta un determinado y único grupo social o económico y la destinación sectorial a causa de lo que se recauda a través de esta prestación obligatoria se utiliza en beneficio exclusivo del grupo que pagó el tributo. Estamos, pues, ante el ejercicio de una potestad de imperio del Estado que impone prestaciones pecuniarias para el cumplimiento de fines sociales o económicos. Ergo, solo a través de una Ley formal se pueden crear -tributum sine legge-.

Ahora bien, en el caso de las cuotas obrero-patronales destinadas al sostenimiento de la seguridad social -seguro de enfermedad y maternidad y seguro de invalidez, vejez y muerte-, nuestro ordenamiento jurídico tiene una singularidad. En efecto, y es que el numeral 73 constitucional es el que crea la contribución parafiscal al disponer una contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos citados y demás contingencias que la ley determine. Acto seguido, el texto constitucional establece que la administración y el gobierno de esos seguros sociales corresponde a una institución autónoma: la Caja Costarricense de Seguro Social. Finalmente, en lo que interesa, la norma constitucional impone la prohibición de transferir o emplear en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. Como puede observarse, estamos, pues, ante una contribución parafiscal creada por el Constituyente originario, con lo que, desde la perspectiva de este Tribunal, se cumple la máxima de que no puede haber imposición sin representación -no taxation without representation-. En otras palabras, en el caso que nos ocupa, el apego a los principios que regentan el ejercicio de la potestad tributaria se cumple satisfactoriamente, toda vez que un órgano representativo, plural, que ejerce el máximo poder en un Estado democrático y social de Derecho, como lo es el ejercicio de la potestad constituyente, determinó soberana y democráticamente crear la contribución parafiscal.

Un segundo escollo que debemos superar, es el relativo a la fijación del monto de la cuota a pagar por patronos y trabajadores. Al respecto, el artículo 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social estatuye que las cuotas y prestaciones serán determinadas por la Junta Directiva, de acuerdo con el costo de los servicios que hayan de prestarse en cada región y de conformidad con los respectivos cálculos actuariales. La contribución de los trabajadores no puede ser nunca mayor de la contribución de sus patronos, salvo los casos de excepción que para dar mayores beneficios a aquéllos, y para obtener una más justa distribución de las cargas del seguro social obligatorio señale el Reglamento, con base en recomendaciones actuariales. Vista así las cosas, concluye este Tribunal que no se vulnera el principio de legalidad tributaria, por la elemental razón que mediante Ley formal se le impone a la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social parámetros objetivos a la hora de determinar el monto de la cuota -el costo de los servicios que presta y los respectivos cálculos actuariales-, por lo que el legislador le fijó al órgano colegiado administrativo los elementos objetivos que debe observar a la hora de fijar los respectivos montos, actos administrativos que también deben ceñirse a los principios generales de Derecho y son controlables a través del Juez de lo Contencioso Administrativo. Esta misma lógica sigue el Código de Normas y Procedimientos Tributarios en su numeral 5, en relación con las tasas, pues permite variar su monto por vía de Reglamento para que se cumpla su destino en forma más idónea, previa intervención del organismo que por ley sea el encargado de regular las tarifas de los servicios Públicos.

Recapitulando, al ser creada la contribución parafiscal por el Constituyente originario, se cumple, con creces, el principio de legalidad tributaria, por un lado, y al fijar el legislador parámetros objetivos para determinar monto de la cuota de la contribución parafiscal, también se respeta ese principio.

II.- Tampoco puede interpretarse que artículo 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social infrinja, per se, el artículo 177 constitucional, en los términos expuestos por el accionante, pues tal numeral, lejos de impedir que la Caja Costarricense de Seguro Social fije -en el ejercicio de sus competencias, derivadas del ordinal 73 constitucional- las cuotas que pagan los patronos y trabajadores, lo que impone, por el contrario, es la obligación de crear a favor de esa institución las rentas suficientes, a fin de lograr la universalización de los seguros sociales y garantizar, cumplidamente, el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono”.

De este modo, conforme indica con claridad el precedente, las atribuciones de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguridad Social son las de establecer cuotas obligatorias para Patronos y Trabajadores, y la contribución del Estado, con parámetros objetivos, como los costos de los servicios y los estudios actuariales para mantener las prestaciones que el Constituyente le otorgó bajo su competencia.

Como parte del fundamento del artículo 9°, de la sesión 8856, celebrada el 28 de julio del año 2016, en el que la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social toma varias medidas, como la eliminación de la opción de pensión anticipada, y se acordó reformar el Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, se indicó -entre otras cosas- que:

“[…] 2 Existe un porcentaje importante de pensionados que sin la aplicación de ningún tipo de anticipo, el cálculo del monto de pensión - con la aplicación de la fórmula- resulta inferior a la cuantía mínima de pensión, siendo que por tal existencia de mínimos de protección, deben llevarse al monto de pensión mínima. Tal situación le cuesta al fondo de pensiones alrededor de 54 mil millones de colones al año.

[…]

5. Aún y cuando las Valuaciones Actuariales Largo Plazo, elaboradas por la Dirección Actuarial y Económica, ubican la sostenibilidad financiera del Régimen de IVM en horizontes de tiempo que oscilan entre una y dos décadas -según escenario- existen situaciones coyunturales y presiones de corto plazo que está enfrentando al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, y que en mucho se ven reflejadas en el flujo de efectivo y en la utilización de intereses para el pago del aguinaldo. Ante esa situación, resulta conveniente inyectar nuevos recursos mediante un aceleramiento en la magnitud de la prima de contribución.

[…]

C. Que, con fundamento en lo anterior, se recomendó eliminar el retiro anticipado con reducción y también para que en todos aquellos casos en donde el monto de pensión global generado con la aplicación de la fórmula de cálculo vigente resulta inferior al monto de pensión mínima, el Estado en su condición subsidiaria aporte la diferencia.

D. Que de conformidad con lo recomendado anteriormente, es que en el artículo 31° de la Sesión No. 8803, celebrada el 1° de octubre del 2015, la Junta Directiva dispuso –entre otros aspectos- los siguientes:

“… la Junta Directiva, conforme en adelante se consignará ACUERDA:

• 1)Retiro Anticipado: eliminar […]
• 2)Subvención Estatal: acoger lo propuesto en cuanto al establecimiento de una subvención Estatal respecto de la pensión mínima, para lo cual se instruya a la Gerencia de Pensiones, en coordinación con la Dirección Jurídica y la Dirección Actuarial y Económica, para realizar los ajustes que procedan al Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte.

(…)”.

Dicho lo anterior, que sirve de motivo a la reforma del Reglamento, es importante resaltar que, dentro de un Estado Social de Derecho, como el nuestro, existen ciertas obligaciones ineludibles del Estado, que por la dirección política y jurídica que contiene este concepto, condiciona a los demás órganos constitucionales a actuar en determinado sentido dentro de una realidad económica, como bien se hace ver en la Sentencia N° 2018-19511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, que:

“…En este contexto, reviste de especial importancia una interpretación armoniosa del principio de equilibrio presupuestario y el Estado Social de Derecho. La Sala advierte que, para que un Estado Social de Derecho pueda persistir y cumplir sus fines constitucionales y legales, deviene necesario que se efectúe un sano manejo de las finanzas públicas; es decir, de manera inexorable debe existir un equilibrio entre los derechos prestacionales y la solvencia económica estatal, ya que los primeros dependen de las posibilidades materiales propiciadas por la segunda, mientras que el sentido de esta última es fortalecer el desarrollo de un sistema político solidario, uno en el que los estratos menos favorecidos de la sociedad encuentren resguardo de su dignidad humana y su derecho a progresar. Dicho de otra forma, el Estado Social de Derecho “ideal” es el Estado Social de Derecho “posible”, contra el que precisamente se actúa, cuando se quebranta el principio de equilibrio presupuestario, toda vez que, a mediano plazo, eso pone en serio riesgo o del todo impide obtener los recursos necesarios para sustentar un Estado Social de Derecho “real”, uno del que verdadera y efectivamente puedan gozar los más vulnerables. Vigilar entonces que no se llegue a caer en una Constitución fallida o de papel, donde los derechos prestacionales de rango constitucional no puedan ser efectivos, es tarea fundamental de esta Sala, estrictamente dentro de lo que el marco de sus competencias se lo permite.

Se debe advertir, eso sí, que todos los principios, valores y preceptos constitucionales deben ser observados en cualesquiera circunstancias, lo que permanentemente le corresponde vigilar a la jurisdicción constitucional. Ahora, con motivo del ejercicio de ponderación u optimización que el juez constitucional realiza para resolver alguna colisión entre tales principios, valores y preceptos, el contexto que rodea al conflicto no puede pasar desapercibido.

Corolario de lo expresado: la inobservancia del principio de equilibrio presupuestario ha sido una de las causas del deteriorado estado actual de las finanzas públicas, motivo que lleva a esta Sala a subrayar el carácter transversal de dicho principio y hacer énfasis en su implementación real en aras del principio del Estado Social de Derecho. Se insiste en la observación del Programa del Estado de la Nación: “Esto [refiriéndose al desbalance estructural en las finanzas públicas] ha puesto en jaque el futuro del Estado de bienestar social construido a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, ya que su financiamiento y la eficiencia de su gasto no son suficientes”.

Justamente, la hermenéutica de los principios generales para resolver el sub examine, como el del equilibrio presupuestario y el del Estado Social de Derecho, no puede desligarse de los parámetros de relevancia constitucional que se colige de las medidas consultadas y las abundantes referencias técnicas a la coyuntura económica, que son elementos fundamentales para descartar una actuación arbitraria o irrazonable”.

Ahora bien, es lo cierto que la sentencia esboza la obligación del Estado de vincularse a la realidad económica y social, lo que implica que el Estado no puede negar la existencia de las realidades económicas por las que pasa el Estado, pero también los sistemas previsionales para todos los sectores sociales a las que se dirige la disposición constitucional. En este sentido, al establecer un marco teórico jurisprudencial general de estos derechos, es importante reconocer que existe un fuerte mandato, desde la Constitución Política, cuando establece la existencia de mecanismos jurídicos para exigir el pago de primas para los seguros sociales, además de la forma para determinarlos.

B.- Sobre el principio de la solidaridad social y la Caja Costarricense de Seguro Social. La Sala tuvo la oportunidad de revisar la constitucionalidad de los topes máximos que otorga el sistema contributivo de la seguridad social en Costa Rica, por parte de un sector profesional que aporta al régimen. Entre otros fundamentos para desestimar la acción, se señaló el principio de solidaridad social, que en un Estado Social de Derecho actúa transversalmente en toda la sociedad.

Por Sentencia N° 2013-06638 de las 16:00 horas del 15 de mayo de 2013, esta Sala se pronunció de la siguiente manera:

“Nombre3290.- El principio de la solidaridad social. El principal agente multiplicador de la distribución de la riqueza en el Estado Social de Derecho radica en este principio, que en nuestro país reside especialmente a partir de los mandatos contenidos en los artículos 1, 50, 73 y 74 de la Constitución Política. A través de todo el entramado administrativo (centralizado y descentralizado) y de distribución de los Poderes del Estado, se debe intentar erradicar las desigualdades sociales más imperiosas; implica que la actividad estatal tiene necesidad de vincularse razonablemente con el administrado que tiene mayores necesidades y debe satisfacer las demandas más apremiantes con las potestades de imperio del Estado, incluso para imponerse en circunstancias muy calificadas en contra de la voluntad del gobernado, pero que permite -al Estado- establecer mecanismos que hacen de la sociedad un lugar más justo y estable. Con este principio se promueve la equidad social, el cual consiste en la obligación de quienes tienen más a ayudar a los que menos tienen. Se inspira, en consecuencia, en un deber-ser de la sociedad o de la colectividad, para brindar soporte a quienes no tienen suficientes medios de subsistencia o quienes se encuentran en un riesgo social y económico, y donde la sociedad da un paso adelante a través del Estado o de los mecanismos que éste crea, para satisfacer la necesidad de las personas que caen en un riesgo social y económico: por ello promueve mayor justicia y equidad. Como la seguridad social nace de la necesidad humana, todo esto conlleva a un sacrificio de los sectores mejor acomodadas a favor de los más desposeídos, que es precisamente el espíritu de lo que se regula en los artículos 1, 50, 73 y 74 de la Constitución Política (pues son quienes tienen o tuvieron acceso a la educación, a mejores condiciones personales y sociales, y que en razón de tales beneficios se esperaría una conducta tendente a favorecer a aquellos con menor suerte, etc.). Precisamente, los sistemas de seguridad social promueven el combate a la pobreza extrema para los más desfavorecidos, se convierte entonces en un sistema de distribución económica y social que debe reconocerse conlleva inherentemente el sacrificio de ciertos grupos sociales mejor aventajados de la sociedad, pero que contribuye grandemente a la seguridad y paz social. Bien señalado por Nombre35482: “Un estómago vacío no es buen consejero político”, y ello debe ser la principal preocupación del Estado cuando existe en los estratos sociales más bajos de la sociedad costarricense”.

Es importante traer a colación el caso, toda vez que se cuestionó la constitucionalidad del aporte y la prestación que se recibía a partir de la contribución forzosa tripartita que establece el artículo 73, de la Constitución Política, en la cual, patronos, trabajadores y el Estado aportan obligatoriamente a un fondo de pensiones, y que redistribuye las cuotas de quienes aportan más a quienes tienen menos. Si bien, no es proporcional para ninguno de los extremos (máximo y mínimo), es con los primeros que se evidencia un mayor sacrificio, justificado en el principio de solidaridad social a favor de quienes aportaron menos al sistema por pertenecer al menor estrato social. De esta manera, el sistema de seguridad social debe buscar mecanismos que compensen las diferencias desde un mínimo para elevar las prestaciones a un monto que asegure la supervivencia de todos los individuos. En la sentencia supra-citada, la Sala es clara en señalar que:

“No se debe perder de vista que está sustentada en un régimen básico de protección social, o lo que es lo mismo, la obligación internacional está con el establecimiento como sostenimiento de un piso social. Es así como, al ser un sistema básico de cobertura abarca una dimensión horizontal del sistema que exige niveles mínimos de protección para lograr o mantener la universalidad de esa protección (incluso hasta para sustentar una elevación de los niveles a quien no los tiene, según el principio de solidaridad social), pero que, sin duda, debe reconocerse la progresividad en los regímenes de protección, es decir, en su dimensión vertical, donde éstos deben estar en sintonía con las pautas y obligaciones internacionales que nuestro país ha aceptado frente a la OIT. De los informes es claro que se produciría una contracción muy sensible en el régimen, por la dinámica y presiones que debe afrontar el fondo o reserva de pensiones”.

En conclusión, el tope máximo y el monto mínimo se encuentran técnicamente interrelacionados, de manera que necesitan, como referentes, los cálculos actuariales más recientes, para que permitan una sustentabilidad financiera y la solidez del fondo. Está claro, que dependen del primero para darle vigencia al segundo; y que, como criterios técnicos de la matemática actuarial, estarían sujetos a la revisión periódica conforme al comportamiento de la reserva. En el caso que nos ocupa, el Informe N° DAE-735-17 de 02 de octubre de 2017, estableció:

“Conviene mencionar que aunque a lo interno del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, la solidaridad se manifiesta de múltiples formas, siendo una de las más significativas el riesgo de muerte y de invalidez. La existencia de un tope máximo permite reforzar el monto de pensión de los que menos reciben; sin embargo la cantidad de personas en la pensión máxima es significativamente reducida, ya que apenas representan el 1%, por lo que no es sostenible pensar que los aportes de los de altos ingresos pensión máxima- financian la solidaridad total para los de bajo ingreso”.

De ahí que, se confirma la necesidad de decretar un aumento en los aportes obligatorios, y la importancia de reconocer la competencia de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social para decretar el incremento del aporte forzoso del Estado.

C.- Las prerrogativas del Poder Ejecutivo en la elaboración del presupuesto nacional y la especialización de la Caja Costarricense de Seguro Social en el régimen de los seguros sociales. El Poder Ejecutivo tiene, en la formación del presupuesto de la República, determinadas prerrogativas que le autorizan, constitucionalmente, preservar el orden financiero del Estado, sea en sus ingresos y gastos, que son potestades que reclama el Ministro de Hacienda para oponerse a ejecutar el acuerdo de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, contenido en el artículo 9°, de la sesión N° 8856, así como a las pretensiones deducidas en esta acción de inconstitucionalidad. Las implicaciones de ese acuerdo conllevan la erogación de cincuenta y seis mil millones de colones anuales sobre el Presupuesto Nacional, dinero que implicaría un endeudamiento mayor del Estado costarricense, toda vez que se reconoce una difícil situación fiscal. A pesar de su oposición manifestada en los oficios DM-2293-2015 del 10 de diciembre de 2015 y DM-0129-2016 del 26 de enero de 2016, y porque considera que no hubo un aval de la cartera de Hacienda, ni atención a la pertinencia de un diálogo nacional para dotar al Estado de nuevas rentas con las que pudiera hacer frente a la obligación. En este sentido, el informe de la Procuraduría General de la República, que se constituye en un asesor de esta Sala Constitucional, concluye que, a pesar del señalado problema fiscal histórico, la falta de liquidez, la falta de consulta por parte de la Caja; y, además, ausencia en ese momento de la generación de los recursos frescos por parte de la Asamblea Legislativa, la Caja Costarricense de Seguro Social no tiene ningún límite más que los criterios técnicos para acordar un incremento decretado. Es decir, el criterio de la Procuraduría General de la República es que, a pesar de las prerrogativas reclamadas del Poder Ejecutivo, estas no pueden oponerse a la autonomía administrativa y de gobierno de la Caja Costarricense de Seguros Social en el tema de los seguros sociales, especialmente, cuando sus actuaciones están fundadas en criterio matemáticos-actuariales.

La Sala coincide con la Procuraduría General de la República, pero en especial, porque si bien, el Poder Ejecutivo encuentra en los artículos 176, 177 y 179, de la Constitución Política, los poderes de dirección sobre la mayor parte de los presupuestos institucionales, incluidos los Poderes del Estado, el Constituyente exceptuó de tales controles ciertas materias al crear excepciones y remedios jurídicos para sustanciarlos. De ahí que esta Sala ha establecido criterios como el de los recursos atados constitucionalmente, toda vez que están dirigidos por el propio constituyente a solventar un problema prioritario de distribución de los recursos del Estado, como por ejemplo, los gastos presupuestados por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio, el posible tema de la independencia económica y operacional del Poder Judicial, y la contribución del Estado en los seguros sociales, en el párrafo 3°, del artículo 177, de la Constitución Política. Dicha disposición señala:

“Para lograr la universalización de los seguros sociales y garantizar cumplidamente el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono, se crearán a favor de la Caja Costarricense de Seguro Social rentas suficientes y calculadas en tal forma que cubran las necesidades actuales y futuras de la Institución. Si se produjere un déficit por insuficiencia de esas rentas, el Estado lo asumirá, para lo cual el Poder Ejecutivo deberá incluir en su próximo proyecto de Presupuesto la partida respectiva que le determine como necesaria la citada Institución para cubrir la totalidad de las cuotas del Estado” (la negrita no es del original).

Dentro de la norma transcrita, es claro que el Constituyente estableció la meta de la universalización de los seguros sociales, sobre la cual ha tenido una labor destacada la Caja Costarricense de Seguro Social, que le ha permitido alcanzar un alto porcentaje a través de la administración de los seguros sociales, y en el cual, el Constituyente estableció como pivote los aportes del Estado como patrón y como Estado, el cual, indiscutiblemente, contiene el mandato del Constituyente que le obliga a asumir parte de la ecuación de la solidaridad nacional que se espera de un Estado social de Derecho. Véase, que la norma no establece un porcentaje, sino que deja que se establezca esa obligación constitucional determinable en un momento dado, para asegurar los ingresos necesarios actuales y previstos hacia el futuro, propios de un fondo cuyo objetivo es siempre mantener su sustentabilidad en el tiempo y conforme va progresando la cobertura de los seguros sociales. Llama la atención de esta Sala, que este aporte es muy inferior al que existió con la creación del Régimen, y que así se ha mantenido por veinticinco años, conforme lo señala el informe de la Dirección Actuarial de la Caja. La Caja Costarricense de Seguro Social evidencia que el Estado es el que efectúa el menor porcentaje de aporte comparado con el de los patronos y trabajadores. En este orden de ideas, cabe señalar, que la jurisprudencia de esta Sala ha establecido que le corresponde a la Caja fijar las rentas suficientes y calculadas en tal forma que cubran las necesidades actuales y futuras de la Institución. Todas las instituciones partes en esta acción, han sido contestes en que estos cálculos corresponden a la Caja Costarricense de Seguro Social, misma que el propio Ministerio de Hacienda reconoce. Se ha señalado con claridad, que le corresponde a la institución de rango constitucional, porque tiene la autonomía administrativa y de gobierno en el orden de la administración de los seguros sociales. De este modo, se indicó en la Sentencia N° 2001-0378 de las 14:37 horas del 16 de enero de 2001 (como en otras anteriores N° 1993-3853 de las 9:09 horas del 11 de agosto de 1993 y N° 1994-1059 de las 15:39 horas del 22 de febrero de 1994) que:

“IV.- Sobre la infracción al principio de reserva de ley. El primer argumento de la accionante es que la norma impugnada lesiona el principio de reserva legal, al imponer, mediante un reglamento, un requisito sustancial para ejercer el derecho a pensión. La regulación de los derechos fundamentales está reservada a la ley, del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo y por el procedimiento previsto en la Constitución Política para la emisión de las leyes, es posible regular, y en todo caso, restringir los derechos fundamentales, todo -por supuesto- en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables. Sin embargo, la norma aquí cuestionada no contraviene la Constitución Política en virtud que el artículo 73 de la Constitución Política confía la administración y el gobierno de los seguros sociales a la Caja Costarricense del Seguro Social, por lo que la Constitución establece a favor de esta institución autónoma, un grado de autonomía -administrativa y de gobierno- que le permite regular, por vía de reglamento lo relativo a los seguros sociales. Dicha norma constitucional es desarrollada en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, en especial en los artículos 1, 2 y 3, que disponen:

Artículo 1.- La institución creada para aplicar los seguros sociales obligatorios se llamará Caja Costarricense de Seguro Social y, para los efectos de esta ley y sus reglamentos, CAJA.

La Caja es una institución autónoma a la cual le corresponde el gobierno y la administración de los seguros sociales. Los fondos y las reservas de estos seguros no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas de las que motivaron su creación. Esto último se prohíbe expresamente. Excepto la materia relativa a empleo público y salarios, la Caja no está sometida ni podrá estarlo a órdenes, instrucciones, circulares ni directrices emanadas del Poder Ejecutivo o la Autoridad Presupuestaria, en materia de gobierno y administración de dichos seguros, sus fondos ni reservas.

"Artículo 2.- El Seguro Social obligatorio comprende los riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y desempleo involuntario; además, comporta una participación en las cargas de maternidad, familia, viudedad y orfandad y el suministro de una cuota para entierro de acuerdo con la escala que fije la Caja, siempre que la muerte no se deba al acaecimiento de un riesgo profesional".

"Artículo 3.- La cobertura del Seguro Social - y el ingreso al mismo - son obligatorias para todos los trabajadores manuales e intelectuales que perciban sueldo o salario. El monto de las cuotas que por esta ley se deban pagar, se calculará sobre el total de las remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o derivadas de la relación obrero - patronal. (…)

La Caja determinará reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que éstos se otorgarán".

Las normas transcritas confieren a la Caja Costarricense del Seguro Social la potestad de administrar todo lo referente a seguros sociales, lo que implica determinar reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, sus beneficios y condiciones, por lo que el Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte emitido por la Junta Directiva, así como sus reformas lo ha sido en ejercicio de esta competencia, derivada del numeral 73 constitucional. En consecuencia, el artículo 9 inciso a) del Reglamento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social no viola el principio de reserva legal”.

Ahora bien, para la Sala, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 14, inciso f), de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, corresponde a la Junta Directiva de la Institución dictar los reglamentos para su funcionamiento, de manera que, aunado a la jurisprudencia transcrita, es suficiente para determinar que, en tratándose del aseguramiento de los fondos que el Estado debe garantizar para el sostenimiento del régimen, ésta no tiene más restricciones que los que establezcan los criterios técnicos. En este sentido, ha sido la propia Caja la que ha determinado ese monto al Estado, por reforma al artículo 29, del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte, y que si bien, se puede reconocer que la coyuntura económica por los problemas estructurales de financiamiento del Estado costarricense, existen y son reales, se debe señalar que ha sido voluntad del Constituyente especificar el mecanismo jurídico cuando esas rentas son insuficientes para el fondo, así como la forma de determinar los compromisos económicos y el modo en el que el Poder Ejecutivo debe solucionarlo, cuando indica que “deberá incluir en su próximo proyecto de Presupuesto la partida respectiva que le determine como necesaria la citada Institución para cubrir la totalidad de las cuotas del Estado”.

Finalmente, este Tribunal, en la sentencia n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021, consignó:

“2) Antecedentes Jurisprudenciales sobre la Autonomía de Gobierno de la Caja Costarricense de Seguro Social En reiteradas ocasiones, tal como se indicó en la sentencia n°2011-14624 de las 15:50 horas del 26 de octubre de 2011, este Tribunal señaló que la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) goza de autonomía administrativa y de gobierno, de conformidad con el artículo 73 de la Constitución Política, por lo que puede emitir las disposiciones relacionadas con su régimen interior. La propia Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, número 17 de 22 de octubre de 1943, publicada en La Gaceta número 329 de 27 de octubre de 1943, en el artículo 70 establece lo siguiente:

“Créase la Carrera Administrativa de la Caja Costarricense de Seguro Social, para regular la cual (sic), la Junta Directiva establecerá las condiciones referentes al ingreso de los empleados al servicio de la Institución, garantías de estabilidad, deberes y derechos de los mismos, forma de llenar las vacantes, promociones, causas de remoción, escala de sanciones, trámite para el juzgamiento de infracciones y demás disposiciones necesarias…”.

Por otro lado, el artículo 14 inciso f) dota a la Junta Directiva de la CCSS, la atribución de reglamentar el funcionamiento de la institución, de tal modo que le confiere la potestad para dictar normas, incluso para regular el régimen de los funcionarios que requiere la institución para el cumplimiento de las responsabilidades que le señala la Constitución Política y su Ley Constitutiva, y ello resulta constitucional, según se indicó en dicho precedente:

“…En ese contexto, la posibilidad de que la Institución establezca por si misma los diferentes tipos de relaciones laborales con sus funcionarios, ya sea por relación estatutaria o sujetos a figuras especiales, como el caso del Reglamento de Reclutamiento y Selección de Profesionales en Farmacia, Odontología y Trabajo Social, no es inconstitucional. La Caja Costarricense de Seguro Social puede establecer las reglas para la selección de funcionarios que ocupan puestos en dicha institución, pero respetando los fines específicos en la prestación del servicio público de la Caja Costarricense de Seguro Social (artículos 73, 191 y 192 de la Constitución Política). En virtud de ello, el artículo 21 de la Ley Constitutiva, establece lo siguiente: "Artículo 21.- El Personal de la Caja será integrado a base de idoneidad comprobada, y los ascensos de categoría se otorgarán tomando en cuenta los méritos del trabajador en primer término y luego, la antigüedad en el servicio." A partir de lo anterior, así como de la lectura del numeral 191 constitucional, es claro que la regla ineludible consiste precisamente en que los funcionarios públicos deben estar regidos por una relación laboral estatutaria, es decir, por normas impuestas por la Administración en su calidad de empleador, en atención a la eficiente y eficaz prestación de los servicios públicos que cada instancia administrativa esté llamada a ofrecer. Aún (sic) cuando el constituyente haya pensado en un sistema estatutario único, lo cierto es que la redacción finalmente dada al artículo 191, así como el proceso de profunda descentralización que experimentó el Estado costarricense a partir de mil novecientos cuarenta y nueve, hace que en nuestros días resulte válida la existencia de diversas relaciones estatutarias en la Administración, en atención a la independencia funcional y autonomía administrativa que el ordenamiento asegura a varias instituciones públicas.” Lo anterior es conteste con la misma autonomía concedida por el Constituyente a determinadas instituciones, para el caso concreto, la conferida a la Caja Costarricense de Seguro Social en el artículo 73, definida como autonomía de gobierno, que resulta necesaria a fin de que pueda cumplir con los cometidos especiales asignados y sin injerencias del Poder Ejecutivo.

En sentencia n°2011-15665 de las 12:40 horas del 11 de noviembre de 2011, reiterada en la 2017-4797, particularmente en relación con la C.C.S.S. se indicó lo siguiente:

“…En este caso, estamos frente a un ente descentralizado creado por Constitución, y cuyo grado de autonomía, definido también por la misma Carta Magna, es de grado dos, la cual debe entenderse que incluye las potestades de formular planes o fijar los fines y metas del ente, la de darse los mecanismos internos de planificación funcional y financiera a través de los presupuestos y, el ejercicio de la potestad reglamentaria autónoma. Lo cual se traduce en el caso concreto de la administración del régimen de pensiones a cargo de la Caja Costarricense de Seguro Social -al menos- en la potestad de definir por sí misma, con exclusión de toda potestad legislativa, tres aspectos fundamentales sobre las pensiones: el monto de las cuotas de cotización, el número de cuotas que deben pagar los trabajadores para acceso a la pensión y la edad para jubilarse. Justamente este grado de autonomía mayor que tiene la Caja Costarricense de Seguro Social respecto del resto de instituciones autónomas, es lo que explica cómo se le ha excluido de la aplicación de leyes tales como “Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos”, ley No. 8131 de 18 de setiembre del 2001. Véase el artículo 1° de dicha ley:

“Artículo 1.- Ámbito de aplicación La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:

• a)La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.
• b)Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política.
• c)La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.
• d)Las universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social, únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. En todo lo demás, se les exceptúa de los alcances y la aplicación de esta Ley (…)” Lo cual evidencia que la Caja Costarricense de Seguro Social se le ubica siempre en una categoría especial dentro de las instituciones autónomas, porque a diferencia de estas, no sólo es de creación constitucional, sino que tiene un grado de autonomía mayor, asimilable al grado de autonomía de que gozan las municipalidades, cual es, autonomía de gobierno. Lo cual significa un grado de protección frente a la injerencia del Poder Ejecutivo, pero también limitaciones a la intervención del Poder Legislativo. Aunque ciertamente la CCSS no escapa a la ley, esta última no puede “modificar ni alterar” la competencia y autonomía dada constitucionalmente a la CCSS, definiendo aspectos que son de su resorte exclusivo. La Caja Costarricense de Seguro Social, por ser básicamente una institución autónoma de creación constitucional, la materia de su competencia, dada constitucionalmente, está fuera de la acción de la ley. Dicho de otro modo, el legislador, en el caso de la administración y gobierno de los seguros sociales tiene limitaciones, debiendo respetar lo que el Constituyente estableció. Así como estaría vedado al legislador emitir una ley donde disponga que la administración y gobierno de los seguros sociales ya no le corresponde a la Caja Costarricense de Seguro Social, asimismo, tampoco puede emitir una ley que incursione en aspectos propios o correspondientes a la definición de la CCSS, en la administración y gobierno de los seguros sociales. En este sentido, véase lo que dispuso esta Sala mediante la resolución número 2001-010545 de las 14:58 horas del 17 de octubre del 2001:

“… Queda claro que la ley no puede interferir en materia de gobierno de la Caja Costarricense de Seguro Social en virtud de la autonomía plena de que goza esta institución…” (Criterio reiterado en la resolución número 2001-011592 de las 09:01 horas del 09 de noviembre del 2011).

Como argumento adicional, debe resaltarse que la norma que define las funciones y fines de la Caja Costarricense de Seguro Social, se ubica en nuestra Carta Magna en el capítulo de derechos y garantías sociales, mientras lo referente a Instituciones Autónomas se ubica en otro Titulo XIV; la diferencia en la ubicación refleja, desde una interpretación sistemática y sistémica, que la propia norma fundamental al crear la institución de la seguridad social, pretende brindarle protección solidaria y prioritaria a la persona por su propia condición; evidentemente se trata de una institución que asume el espíritu solidario que inspira el artículo cincuenta y setenta y cuatro de la Constitución. Lo que se pretende es que cada persona tenga la garantía que el Estado solidario le asegura salud, pensión, beneficios por incapacidad y todo lo referente a la seguridad social. Esta disposición que se convierte no sólo es un fin o guía de acción del Estado, sino también en un límite por sí mismo, al asegurar que ni el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo podrían menoscabar dicha competencia constitucional.” Luego, en sentencia n°2007-18484, reiterada en la 2018-6549, este Tribunal se refirió a los alcances de los distintos tipos de autonomía, en el siguiente sentido:

“A) Alcances de la autonomía administrativa de las instituciones autónomas, y la sujeción de éstas a la ley en materia de gobierno (…). El grado de autonomía administrativa -mínima y de primer grado-, es propia de las instituciones autónomas; de gobierno -de segundo grado-, propia de las municipalidades y de la Caja Costarricense del Seguro Social en lo relativo a la administración de los seguros sociales; y de organización - plena o de tercer grado, propia de las universidades del Estado. El ente descentralizado creado por ley ordinaria, está subordinado a su contenido e involucra la potestad legislativa para modificarlo y hasta extinguirlo; pero como la descentralización implica que le corresponden al ente todos los poderes del jerarca administrativo, quiere decir que su personalidad abarca la totalidad de los poderes administrativos necesarios para lograr su cometido en forma independiente. Así entonces, la Constitución Política le garantiza, en su ordinal 188, a todo ente público menor, distinto del Estado, una autonomía administrativa mínima o de primer grado, esto es, la potestad de auto-administrarse, sin sujeción a ningún otro ente público y sin necesidad de una norma legal que así lo disponga, para disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros de la forma que lo estime más conveniente para el cumplimiento eficaz y eficiente de los cometidos y fines que tiene asignados. De este modo, el poder central tiene varias limitaciones respecto de su injerencia sobre las instituciones autónomas, así no puede actuar como jerarca del ente descentralizado: no puede controlarlo limitando la actividad del ente por razones de oportunidad; y, no puede, tampoco, actuar como director de la gestión del ente autónomo mediante la imposición de lineamientos o de programas básicos. Sin embargo, tal como lo expresa el mismo artículo 188 Constitucional, las instituciones autónomas están sujetas a la ley en materia de gobierno. Conforme a lo anteriormente dicho, la autonomía administrativa no es incompatible con la sujeción de las instituciones autónomas a las leyes, así entonces los objetivos, fines y metas del ente vienen dados por el legislador” (El énfasis no es del original).

Tal como se indica en el texto jurisprudencial citado, la CCSS además de gozar de la autonomía administrativa, también ostenta la autonomía política o de gobierno. De ahí que el Poder Ejecutivo tiene varias limitaciones respecto de su injerencia sobre la CCSS. No puede actuar como jerarca de esta, no puede controlarla limitando su actividad por razones de oportunidad; y, tampoco puede, actuar como director de la gestión de ese ente mediante la imposición de lineamientos o de programas básicos. Igualmente, respecto de la autonomía de esta institución en particular, la Sala en sentencia n°1994-6256, emite un criterio reiterado en las sentencias 2011-15665 y 2017-4797, que dice:

“III.- LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL.- La Asamblea Nacional Constituyente, como consta en las Actas Nos. 125 y 126, aprobó la inclusión de la Caja Costarricense de Seguro Social, siguiendo, básicamente, el texto original de la Constitución de 1871; esto es, se trasplantó la institución de la Constitución de 1871, según las modificaciones de 1943 a la Constitución de 1949. Sin embargo, a los efectos de la consulta, resultan sugestivas las participaciones del Constituyente Volio Jiménez sobre el tema. De la página 34 del Tomo III de la Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, se transcribe lo siguiente: "Además, la Caja, tarde o temprano, tendría que asumir el riesgo de desocupación, que vendrá a resolver el grave problema planteado por la cesantía. Insistió en que no le parecía adecuado debilitar la Caja. Lo prudente es fortalecerla. De ahí que lo más aconsejable es dejar las cosas como están, dándole a la Caja plena autonomía para independizarla así del Poder Ejecutivo"; y en la página 36 idem se agrega: "En ese sentido, lo más adecuado es mantener la redacción del artículo 63, que es buena por lo menos para el tiempo de ensayo. Todo lo que signifique limitar los recursos del Seguro Social, indudablemente será un retroceso inexplicable". Al ser aprobado el artículo, se incluyó un segundo párrafo que literalmente decía: "La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma", texto que luego fue reformado por Ley No. 2737 de 12 de mayo de 1961, quedando hoy día de la siguiente manera: "La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social". En conclusión, el constituyente atribuyó la administración y gobierno de los seguros sociales a la Caja Costarricense de Seguro Social, como institución autónoma creada por la misma Constitución Política, con las especiales características que ella misma le ha otorgado y compartiendo los principios generales derivados de su condición de ente descentralizado…

…Doctrinariamente existe coincidencia en afirmar que está prohibida toda forma de intervención preventiva y anterior a la emisión del acto por el ente autónomo, salvo las funciones de control previo, como requisito para la validez de esos actos (autorizaciones); el Poder Central no puede actuar como jerarca del ente descentralizado: no puede controlarlo limitando la actividad del ente por razones de oportunidad; y, no puede, tampoco, actuar como director de la gestión del ente autónomo mediante la imposición de lineamientos o de programas básicos. Todas estas notas características de los entes descentralizados, que tienen su origen en una ley reforzada (artículo 189 inciso 3) de la Constitución Política), son igualmente aplicables, en lo pertinente, a las instituciones autónomas creadas por la propia Constitución Política, salvo que prevalecen las condiciones que ésta, en forma especial y exclusiva, le ha dado al ente.” De ahí que, incluso para lo relativo a la contratación de su personal tiene esa potestad de autoadministrarse, pues de ello también depende el cumplimiento de los fines asignados constitucionalmente. Como muestra de las particularidades y necesidades del servicio, por ejemplo, en la sentencia 2019-11130 de las 10:30 horas del 19 de junio de 2019, este Tribunal señaló lo siguiente:

“Al respecto, este Tribunal constata que efectivamente ese artículo señala que “para la calificación de atestados y asignación de puntajes, la Comisión Técnica de Enfermería hará la calificación de los concursos de acuerdo con (…) Se dará un punto por cada año de servicio o fracción mayor de seis meses, hasta un máximo de diez puntos en las zonas fuera de la meseta central (…)”. Sin embargo, no se considera que esta disposición vulnere el principio de igualdad y, por ende, devenga en inconstitucional, sino que esta decisión tiene una justificación razonable, que consiste en incentivar a los profesionales en enfermería para que acepten puestos fuera de la meseta central, con el aliciente de que en futuros concursos para puestos ubicados en zonas más codiciadas, cuenten con una mejor puntuación. Así, lo que busca la normativa no es únicamente la posición de mejor idoneidad, sino que busca incentivar que los profesionales enfermeros acepten trabajar en lugares alejados y poco apetecidos y, de esta forma, fomentar la prestación de servicios de enfermería, necesarios para una adecuada prestación de los servicios médicos, en todos los sectores del país. Esto acorde a los principios de solidaridad social.

Es claro, entonces, que el Constituyente le concedió tal autonomía, permitiéndole la selección de su personal bajo los estamentos que requiera para cumplir sus fines, eso sí respetando los principios constitucionales establecidos en los ordinales 191 y 192 constitucionales. Criterio reiterado por esta Sala en las sentencias números 03065-98, 10545-01 y 12494-11, al decir:

“…es dable a los diferentes establecimientos de la Caja, en aplicación del principio constitucional de autonomía de administración y gobierno, dictar las medidas de reorganización necesarias de sus servicios para su mejoramiento, con el fin de lograr la mejor satisfacción de sus usuarios y del interés general, que por su naturaleza nunca podría dejar de prevalecer ante los intereses particulares.” La autonomía que el legislador originario le concede a la Caja Costarricense de Seguro Social la protege de la intromisión del Poder Ejecutivo y del Legislativo, tal como se evidencia en la Sentencia 03065-98 de las 18:18 horas del 6 de mayo de 1998 (reiterada en la 2001-10545), al decir:

“…Lo cual evidencia que la Caja Costarricense de Seguro Social se le ubica siempre en una categoría especial dentro de las instituciones autónomas, porque a diferencia de estas, no sólo es de creación constitucional, sino que tiene un grado de autonomía mayor, asimilable al grado de autonomía de que gozan las municipalidades, cual es, autonomía de gobierno. Lo cual significa un grado de protección frente a la injerencia del Poder Ejecutivo, pero también limitaciones a la intervención del Poder Legislativo. Aunque ciertamente la CCSS no escapa a la ley, esta última no puede “modificar ni alterar” la competencia y autonomía dada constitucionalmente a la CCSS, definiendo aspectos que son de su resorte exclusivo. La Caja Costarricense de Seguro Social, por ser básicamente una institución autónoma de creación constitucional, la materia de su competencia, dada constitucionalmente, está fuera de la acción de la ley. Dicho de otro modo, el legislador, en el caso de la administración y gobierno de los seguros sociales tiene limitaciones, debiendo respetar lo que el Constituyente estableció. Así como estaría vedado al legislador emitir una ley donde disponga que la administración y gobierno de los seguros sociales ya no le corresponde a la Caja Costarricense de Seguro Social, asimismo, tampoco puede emitir una ley que incursione en aspectos propios o correspondientes a la definición de la CCSS, en la administración y gobierno de los seguros sociales…Como argumento adicional, debe resaltarse que la norma que define las funciones y fines de la Caja Costarricense de Seguro Social, se ubica en nuestra Carta Magna en el capítulo de derechos y garantías sociales, mientras lo referente a Instituciones Autónomas se ubica en otro Título XIV; la diferencia en la ubicación refleja, desde una interpretación sistemática y sistémica, que la propia norma fundamental al crear la institución de la seguridad social, pretende brindarle protección solidaria y prioritaria a la persona por su propia condición; evidentemente se trata de una institución que asume el espíritu solidario que inspira el artículo cincuenta y setenta y cuatro de la Constitución. Lo que se pretende es que cada persona tenga la garantía que el Estado solidario le asegura salud, pensión, beneficios por incapacidad y todo lo referente a la seguridad social. Esta disposición que se convierte no sólo es un fin o guía de acción del Estado, sino también en un límite por sí mismo, al asegurar que ni el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo podrían menoscabar dicha competencia constitucional.” De lo expuesto se deriva que, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), por disposición constitucional (art.73) goza de autonomía administrativa y de gobierno. Lo cual significa que, como ente descentralizado funcional, puede establecer las reglas para la selección de su personal, siendo válido en este caso la existencia de un marco normativo especial para su relación estatutaria, que atienda y asegure su grado de autonomía. Ese grado de autonomía le permite además, auto-administrarse (disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros); darse su propia organización interna; la fijación de fines, metas y tipos de medios para realizarlas; la emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política general. Así entonces, como institución autónoma de creación constitucional y con un grado de autonomía mayor (administrativa y de gobierno) le permite estar protegida frente a injerencias del Poder Ejecutivo y de limitaciones a la hora de legislar el Poder Legislativo (quien no puede modificar vía legal su grado de autonomía). Así el Poder Ejecutivo no puede actuar como director o en una relación de jerarquía frente a esta institución, no puede imponerle lineamientos, ni dar órdenes, ni controlar la oportunidad de sus actividades”.

Así las cosas, tampoco se configura lesión alguna al Derecho de la Constitución en cuanto a este extremo, porque ha sido el Poder Constituyente el que determinó, de manera soberana y democrática, la creación de la contribución parafiscal en beneficio del régimen de seguridad social que regenta la CCSS, con lo cual se cumplen los principios que regulan el ejercicio de la potestad tributaria. Bajo la misma línea, tampoco se lesiona la legalidad tributaria, porque es la Ley Constitutiva de la CCSS la que le impone a su Junta Directiva, parámetros objetivos para determinar el monto de la cuota a pagar por los afiliados al sistema; además, en esa fijación debe observarse y ajustarse toda actuación a los principios generales del Derecho aquí referidos, tanto los sistémicos como el de seguridad jurídica, como los sectoriales de universalidad y solidaridad en cuanto a la seguridad social refieren, todo lo cual puede ser revisado y controlado por la jurisdicción contencioso administrativa.

En consecuencia, dista de configurarse la vulneración constitucional aducida por el accionante, en torno a la condición de parafiscalidad de las cuotas de aseguramiento que fija la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social para las diferentes modalidades de los trabajadores, sean estos asalariados o independientes, ya que según lo explicado reiteradamente, tanto la potestad otorgada a la Junta Directiva de la Caja, como la fijación misma que esta realiza, encuentra sustento y fundamento directo en el propio texto constitucional, y en la Ley Constitutiva de la institución, por lo que tanto el principio de reserva de ley como el de legalidad tributaria se cumplen plenamente.

…XVIII.- A modo de conclusión. Esta Sala ha reconocido ampliamente las potestades de la Caja Costarricense de Seguro Social, derivadas del artículo 73 de la Constitución Política, y que le han sido otorgadas por el constituyente al disponer que sería esa institución la encargada de administrar y gobernar los seguros sociales, lo que implica, necesariamente, que la Caja debe contar con todos los mecanismos adecuados para llevar a cabo esa gestión. Dentro de esas facultades, no cabe duda alguna de que se encuentra la potestad reglamentaria para que la institución pueda establecer los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que éstos se otorgarán, pero también adoptar las medidas que sean necesarias para el ejercicio de sus funciones y su sostenimiento. En ese sentido, recuérdese que el inciso f) del artículo 14 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, le confiere a la Junta Directiva la atribución de dictar los reglamentos para el funcionamiento de la institución, mientras que el artículo 232 de la misma Ley, señala que esa Junta es la competente para determinar las cuotas y prestaciones de conformidad con el costo de los servicios, todo lo cual se hará con sustento en los cálculos actuariales que sean necesarios para la determinación de tales rubros. En este punto, para esta Sala, es indudable que la potestad de la Junta Directiva de la CCSS para establecer la obligación de afiliar a los trabajadores independientes, así como el monto de cuotas y de las prestaciones, viene dada por la propia Constitución Política y obedece a su especialidad técnica, lo que supone que toda fijación deberá hacerse necesariamente sobre la base de recomendaciones actuariales; esto significa que la potestad reglamentaria de la Junta Directiva de la CCSS, tiene justificación constitucional y debe ser empleada como desarrollo de la ley y con fundamentos técnicos actuariales -ver en ese sentido sentencia número 2002-4881-.

Esta Sala ha afirmado que dicho numeral 23 de la Ley Constitutiva, es acorde con la Constitución Política, de modo que las atribuciones que le confiere a la Junta Directiva, no implican delegación del ejercicio de funciones del Poder Legislativo, sino que encuentran sustento en el citado artículo 73 constitucional.

De igual manera, la Sala ha reconocido que la Junta Directiva, dentro de las potestades con las que cuenta, puede establecer que las condiciones de unos y otros trabajadores, la obligatoriedad de su afiliación, las características de la contribución que deben cotizar, así como los mecanismos que sean necesarios para compelerlos al pago de las sumas a pagar, son facultades que, igualmente, derivan de ese artículo 73 de la Constitución Política, por cuanto comprende las competencias para administrar todo lo relativo a los seguros sociales.

Desde esta perspectiva, la inclusión obligatoria de los trabajadores independientes dentro del régimen de la CCSS, no es contraria a la Constitución y, en esa materia, el legislador tiene discrecionalidad, pues recuérdese que la Ley Constitutiva de la CCSS, dispone en el artículo 3 acá impugnado, que la Caja determinará reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que éstos se otorgarán y, como se dijo, el artículo 14 inciso f) de esa Ley, confiere a la Junta Directiva la atribución de dictar los reglamentos para el funcionamiento de la institución.

Por esa razón, si el legislador, en ejercicio de esa facultad discrecional, determinó que quien ejerce liberalmente una profesión u oficio, debe afiliarse obligatoriamente al régimen de la Caja, ello no lesiona la Constitución Política, y aquella discrecionalidad escapa al control de este Sala, de modo que si la parte accionante no está de acuerdo con el hecho de que al trabajador independiente se le obligue a afiliarse al régimen de la Caja, ello no es más que un diferendo con el criterio del legislador, pero no un asunto de constitucionalidad -ver sentencias números 2000-643 y 2008-17304-.

Las normas impugnadas, en definitiva, establecen obligaciones para los afiliados al sistema, en aras del cumplimiento de la función institucional de administración y gobierno de los seguros sociales, así como en lo relativo al financiamiento del régimen en provecho de los beneficiarios, por lo que es impropio considerar que lesionan el Derecho de la Constitución en los términos en que lo afirma la parte accionante cuando, por el contrario, establecen una serie de garantías mínimas y la obligación de los trabajadores independientes de ser parte del sistema, sin que esta Sala haya encontrado razón alguna para excluir los seguros de trabajadores independientes de las potestades reglamentarias de la CCSS -ver sentencias números 2000-002571 y 2022-23208.

En consecuencia, la acción de inconstitucionalidad debe ser desestimada, conforme se dispone, no sin antes advertir -como ya se hizo supra-, que la normativa reglamentaria que se impugnó en este proceso -artículos 1 y 2 del Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes de la CCSS, No. 7877 de 5 de agosto de 2004-, no solo está derogada a la fecha, sino que, además ha sido complementada con la promulgación por parte de la Asamblea Legislativa de una nueva legislación denominada «Ley del Trabajador Independiente», número 10363 de 3 de mayo de 2023, y la reforma al «Reglamento para el aseguramiento contributivo de los trabajadores independientes», adoptada por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, y publicada en el Alcance número 212 al Diario Oficial La Gaceta, número 205, de 31 de octubre de 2023.

Por tanto

Se declara sin lugar la acción. El magistrado Cruz Castro consigna razones adicionales. El magistrado Rueda Leal consigna razones particulares…

…Razones particulares del magistrado Rueda Leal. En el sub examine, concurro con la desestimatoria de la acción, pero por los siguientes motivos.

En primer lugar, con respecto a la seguridad social y la autonomía de la Caja Costarricense de Seguridad Social (CCSS), la Sala, en la resolución nro. 2021023611 de las 17:50 horas de 20 de octubre de 2021, dispuso:

“V.- La Caja Costarricense de Seguro Social, su autonomía y la seguridad social. En relación con los numerales 73 y 74, ubicados en el capítulo único del Título V “Derechos y Garantías Sociales” de nuestra Carta Magna, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado ampliamente su contenido y sus implicaciones en cuanto a la autonomía de la CCSS en lo relativo a la administración y el gobierno de los seguros sociales.

Así, en la sentencia n.º 2001-10545 de las 14:58 horas de 17 de octubre de 2001 se dispuso:

“II.- Sobre el fondo. La autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social. –El artículo 73 de la Constitución Política establece en su párrafo segundo "La Administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social". Sobre los alcances de lo que establece dicha norma, la Sala en reiteradas oportunidades ha manifestado que la autonomía de la Caja no se encuentra sujeta a límites en materia de gobierno. Sobre este tema, analizado en la sentencia 6256-94 de las nueve horas del veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, se expresó:

"III.- LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL.- La Asamblea Nacional Constituyente, como consta en las Actas Nos. 125 y 126, aprobó la inclusión de la Caja Costarricense de Seguro Social, siguiendo, básicamente, el texto original de la Constitución de 1871; esto es, se trasplantó la institución de la Constitución de 1871, según las modificaciones de 1943 a la Constitución de 1949. Sin embargo, a los efectos de la consulta, resultan sugestivas las participaciones del Constituyente Volio Jiménez sobre el tema. De la página 34 del Tomo III de la Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, se transcribe lo siguiente: "Además, la Caja, tarde o temprano, tendría que asumir el riesgo de desocupación, que vendrá a resolver el grave problema planteado por la cesantía. Insistió en que no le parecía adecuado debilitar la Caja. Lo prudente es fortalecerla. De ahí que lo más aconsejable es dejar las cosas como están, dándole a la Caja plena autonomía para independizarla así del Poder Ejecutivo"; y en la página 36 idem se agrega : "En ese sentido, lo más adecuado es mantener la redacción del artículo 63, que es buena por lo menos para el tiempo de ensayo. Todo lo que signifique limitar los recursos del Seguro Social, indudablemente será un retroceso inexplicable". Al ser aprobado el artículo, se incluyó un segundo párrafo que literalmente decía: "La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma", texto que luego fue reformado por Ley No. 2737 de 12 de mayo de 1961, quedando hoy día de la siguiente manera: "La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social". En conclusión, el constituyente atribuyó la administración y gobierno de los seguros sociales a la Caja Costarricense de Seguro Social, como institución autónoma creada por la misma Constitución Política, con las especiales características que ella misma le ha otorgado y compartiendo los principios generales derivados de su condición de ente descentralizado.

Otras sentencias de esta Sala en las que se hace alusión al tema de la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social son las siguientes: 0236-94 de las 9 horas 57 minutos del catorce de enero; 3403-94 de las 15 horas 42 minutos del 7 de julio; 6471-94 de las 9 horas con 39 minutos del 4 de noviembre, todas del año 1994). En fecha posterior a éstas, la Sala ha señalado:

"IV.- El artículo 73 de nuestra Constitución Política establece la existencia de los seguros sociales, los cuales se regulan por el sistema de contribución forzosa del Estado, patrono y trabajadores, con el fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y muerte. La Caja Costarricense de Seguro Social, es la entidad autónoma encargada de administrar este tipo de seguros, con la autonomía que le permite tener iniciativa propia para sus gestiones, así como para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a sus obligaciones legales, fijándose metas y los medios para cumplirlas. Garantiza de esta forma, el establecimiento de la seguridad social y su naturaleza, decreta la finalidad de los seguros sociales y regula el destino de los fondos respectivos. La seguridad social nació en protección del trabajador y de su familia, como seres humanos que son, y se brinda desde su concepción hasta su muerte, procurando la salud y ayudando en infortunios imprevistos como la incapacidad y la muerte, así como en los estados de desprotección por su misma condición como son los de vejez, pensión y jubilación." (Sentencia 004636-98 de las 15 horas 57 minutos del 30 de junio de 1998) "…es dable a los diferentes establecimientos de la Caja, en aplicación del principio constitucional de autonomía de administración y gobierno, dictar las medidas de reorganización necesarias de sus servicios para su mejoramiento, con el fin de lograr la mejor satisfacción de sus usuarios y del interés general, que por su naturaleza nunca podría dejar de prevalecer ante los intereses particulares." (Sentencia 03065-98 de las 18 horas 18 minutos del 6 de mayo de 1998) "…la autonomía reconocida en el artículo 73 en relación con el 177 de la Constitución Política a la Caja no se encuentra sujeta a límites en materia de gobierno, como ha reiterado este tribunal en sentencias precedentes (ver por ejemplo: 3403-94, 6256-94, 6524-94, entre otras) El constituyente expresamente instituyó un ente encargado de la administración de la seguridad social dotado de máxima autonomía para el desempeño de su importante función; razón por la cual la reforma al numeral 188 constitucional que instituyó la dirección administrativa no modificó su régimen jurídico." (Sentencia 07379-99 las 10 horas con 36 minutos del 24 de setiembre de 1999) Al analizar lo alegado por el accionante, considera la Sala que –en efecto-, el contenido del Transitorio IV de la Ley 6577 es lesivo a la autonomía de gobierno que le confiere a la Caja Costarricense de Seguro Social el párrafo segundo del artículo 73 de la Constitución Política, pues al disponer esa norma el cierre forzoso en un plazo determinado del servicio de pensionado -o aún si hubiese dispuesto lo contrario-, es evidente que se invaden las atribuciones que en virtud de la autonomía de gobierno se le atribuye a dicha institución, entendiéndose ésta como la capacidad para realizar su cometido legal sin sujeción a otro ente, de autodirigirse, autogobernarse y dictar sus propios objetivos y organizarse en la forma en que lo estime conveniente para el cumplimiento de la finalidad para la cual fue creada”.

Por su parte, el voto n.º 2002-06384 de las 15:27 horas de 26 de junio de 2002 señaló:

“VIII.- El inciso b) del artículo 2 de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria. Consideraciones de la Sala Constitucional. En relación con las instituciones autónomas la Sala se pronunció a favor de la facultad de la Autoridad Presupuestaria de formular directrices a las instituciones descentralizadas, pero interpretó esta facultad de manera restrictiva. Con base en el artículo 188 de la Constitución Política, este Tribunal consideró en sentencia No. 3309-94 que la facultad de la Autoridad Presupuestaria es constitucional en tanto:

“… permanezca en el campo el diseño y posterior ejecución de las directrices generales sobre política, pero no desde luego en la medida en que su aplicación interfiera en la ejecución concreta de esas directrices. El carácter general de esta función significa que la Autoridad Presupuestaria no puede, dentro de su competencia, dar órdenes concretas o someter aprobación los actos específicos de ejecución que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades.” Si en el caso de las instituciones autónomas en general se debe interpretar la facultad de manera restrictiva, en el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social la facultad es totalmente inconstitucional. La Caja Costarricense de Seguro Social goza, como se dijo en sentencia No. 3403-94, de “un grado de autonomía distinto y superior al que se define en términos generales en el artículo 188”. Este grado mayor de autonomía se deriva del artículo 73 de la Constitución Política. En sentencia No. 6256-94 se dijo:

“La Caja Costarricense de Seguro Social encuentra su garantía de existencia en el artículo 73 constitucional, con las siguientes particularidades: a) el sistema que le da soporte es el de la solidaridad, creándose un sistema de contribución forzosa tripartita del Estado, los patronos y los trabajadores; b) la norma le concede, en forma exclusiva a la Caja Costarricense de Seguro Social, la administración y gobierno de los seguros sociales, grado de autonomía que es, desde luego, distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188 idem; c) los fondos y las reservas de los seguros sociales no pueden ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a su cometido. Como se vio en los considerandos anteriores, la Asamblea Nacional Constituyente optó por dejar las cosas, en cuanto a esta institución, tal y como estaban en la Constitución de 1871, "con plena autonomía para independizarla así del Poder Ejecutivo".

En virtud de esta autonomía plena, toda disposición que obligue a la Caja Costarricense de Seguro Social a acatar directrices sobre la administración de los recursos que están sometidos a su manejo es inconstitucional. El inciso b) del artículo 2 de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria adolece de ese vicio y, por ende, se declara inconstitucional únicamente en lo que se refiere a la Caja Costarricense de Seguro Social.

(…)

XIII.- Sobre el artículo 41 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. Consideraciones de la Sala Constitucional. En este punto, esta Sala disiente de la tesis del accionante. Si bien tiene razón en cuanto a que constitucionalmente le está vedado a la Caja destinar fondos a otros fines distintos a los que la misma Constitución impone, el artículo 41 no indica tal cosa. Se debe diferenciar nítidamente entre la normativa en sí misma y la aplicación que se le haya dado en casos concretos. Como tal, el artículo 41 está dirigido a la inversión de reservas; así lo entiende este Tribunal y una disposición de esta índole no resulta inconstitucional. Interpretar de otra manera, sería obligar a la Caja a mantener ociosos recursos que, de otra manera, podrían generar recursos que fortalezcan el fondo mismo. Otro aspecto es la posibilidad de que la Caja haya utilizado ese artículo para invertir fondos, supuestamente ociosos, cuando lejanamente cumple con sus fines. De ser así, cabe la posibilidad de impugnar en la vía de legalidad las actuaciones concretas que sobrepasen los límites que establece ese mismo artículo 41. Cabe también la posibilidad de evaluar la responsabilidad personal de quienes no ajustaron sus decisiones a la normativa, pues están obligados a interpretar ese artículo 41 armoniosamente con el 73 Constitucional. En síntesis, el artículo 41 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social no resulta inconstitucional, siempre y cuando se refiera a fondos ociosos y no a fondos necesarios para satisfacer los objetivos constitucionalmente fijados a esa institución”.

La sentencia n.º 2003-03483 de las 14:05 horas de 2 de mayo de 2003 dispuso:

“Sobre el régimen de la seguridad social. El artículo 73 de la Constitución Política, interpretado armónicamente con el artículo 50 ídem, consagra el Derecho de la Seguridad Social. La Sala ha señalado reiteradamente que este derecho supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos en el más alto rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida. El ámbito subjetivo de aplicación del derecho de la seguridad social incorpora el principio de universalidad, pues se extiende a todos los ciudadanos, con carácter de obligatoriedad. El ámbito objetivo asume el principio de generalidad, en tanto protege situaciones de necesidad, no en la medida en que éstas hayan sido previstas y aseguradas con anterioridad, sino en tanto se produzcan efectivamente. Además, incorpora los principios de suficiencia de la protección, según módulos cuantitativos y cualitativos y de automaticidad protectora, lo que se traduce en la adecuada e inmediata protección en materia de enfermedad, invalidez, vejez y muerte. Por expresa disposición constitucional, esta gestión ha de ser pública, a cargo del Estado, representado por la Caja Costarricense de Seguro Social, y la financiación responderá al principio cardinal de solidaridad social, pues se funda en la contribución forzosa y tripartita que realizan trabajadores, patronos y el Estado. En consecuencia, los principios del Derecho a la Seguridad Social, son, los de universalidad, generalidad, suficiencia de la protección y solidaridad social”.

También se debe transcribir lo decidido en la sentencia n.º 201007788 de las 14:59 horas de 28 de abril de 2010:

“III.- Sobre el fondo. (…) Para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, resulta necesario tomar en consideración los precedentes sobre la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social. Por sentencia No. 1994-06256 de las nueve horas del veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, establece la Sala lo siguiente:

“Aunque no es materia de la consulta, a los efectos de la conclusión a que llega la Sala, se hace necesario, por lo menos, señalar algunos lineamientos generales de lo que implica la descentralización administrativa en nuestro régimen constitucional. Existen en nuestro ordenamiento jurídico, tres formas de autonomía : a) administrativa, que es la posibilidad jurídica de que un ente realice su cometido legal por sí mismo sin sujeción a otro ente, conocida en doctrina como la capacidad de autoadministración; b) política, que es la capacidad de autodirigirse políticamente, de autogobernarse, de dictarse el ente a sí mismo sus propios objetivos; y, c) organizativa, que es la capacidad de autorganizarse, con exclusión de toda potestad legislativa. En los dos primeros casos, la autonomía es frente al Poder Ejecutivo y en el tercero, también frente al Poder Legislativo. La autonomía organizativa es propia de las universidades según se desprende del artículo 84 de la Constitución Política y por ello ajena a los fines de esta consulta. Los otros dos grados de autonomía se derivan de la Autonomía Política, cuyo contenido será propio de la ley (acto fundacional) que crea al ente. El ente descentralizado creado por ley ordinaria, está subordinado a su contenido e involucra la potestad legislativa para modificarlo y hasta extinguirlo; pero como la descentralización implica que le corresponden al ente todos los poderes del jerarca administrativo, quiere decir que su personalidad abarca la totalidad de los poderes administrativos necesarios para lograr su cometido en forma independiente. La autonomía, usualmente, comprende las potestades de formular planes o fijar los fines y metas del ente, la de darse los mecanismos internos de planificación funcional y financiera a través de los presupuestos y por último, el ejercicio de la potestad reglamentaria autónoma. Estas líneas generales sobre la autonomía, están dirigidas a la descentralización administrativa creada por la ley ordinaria.” Además señaló la Sala que:

“La Caja Costarricense de Seguro Social encuentra su garantía de existencia en el artículo 73 constitucional, con las siguientes particularidades : a) el sistema que le da soporte es el de la solidaridad, creándose un sistema de contribución forzosa tripartita del Estado, los patronos y los trabajadores; b) la norma le concede, en forma exclusiva a la Caja Costarricense de Seguro Social, la administración y gobierno de los seguros sociales, grado de autonomía que es, desde luego, distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188 idem; c) los fondos y las reservas de los seguros sociales no pueden ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a su cometido. Como se vio en los considerandos anteriores, la Asamblea Nacional Constituyente optó por dejar las cosas, en cuanto a esta institución, tal y como estaban en la Constitución de 1871, "con plena autonomía para independizarla así del Poder Ejecutivo"” La Sala mantiene la misma posición con la sentencia No. 2003-02355, en cuanto establece que:

“… se concluye que la autonomía reconocida en el artículo 73 en relación con el 177 de la Constitución Política la Caja no se encuentra sujeta a límites en materia de gobierno, como ha reiterado este tribunal en sentencias precedentes (ver por ejemplo: 2001-7605, 6256-94, entre otras). La Caja es en definitiva el ente encargado de la administración de la seguridad social y está dotada de máxima autonomía para el desempeño de su importante función. En armonía con lo anterior, mediante los artículos 3 y 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, su Junta Directiva tiene plena competencia para establecer los alcances de las prestaciones propias de la seguridad social vía reglamento, de manera que puede definir las condiciones, beneficios y requisitos de ingreso de cada régimen de protección, con sustento en estudios actuariales, a fin de no quebrar el sistema.” La Sala debe plantearse la cuestión de si la normativa efectivamente implica una reversión a la descentralización que opera desde la Constitución Política, o lo que es lo mismo, una ingerencia (sic) con la capacidad de la Caja Costarricense de Seguro Social de administrar y gobernar los seguros sociales. Las actas de la Asamblea Nacional Constituyente justifican la formación de entes autónomos con el criterio de especialización de funciones estatales, para organizar al Estado e incrementar su eficiencia administrativa, por lo tanto no le es legítimo apartarse de ese fin, por lo tanto debe dar una respuesta pro-activa a los intereses públicos en temas que son vitales para el ser humano y socialmente importantes. La autonomía administrativa y de gobierno que la Constitución Política otorga a la Caja Costarricense de Seguro Social, se encuentra circunscrita a los seguros sociales, a lo señalado en el párrafo 1° del artículo 73 de la Constitución Política, como también a lo reconocido por la Ley (artículo 1°). No obstante la autonomía institucional, no es un límite infranqueable, conforme a los precedentes se puede legislar en otros temas distintos a la competencia señalada, cumpliendo claro está con la garantía establecida en el artículo 190 de la Constitución Política, que establece la audiencia previa a la Institución en caso de que las disposiciones de un proyecto de ley la afecten, pero no es el tema que debe analizarse en la demanda de inconstitucionalidad”.

Asimismo, la sentencia n.º 2018013658 de las 9:15 horas de 22 de agosto de 2018 sostuvo:

“I.- SOBRE EL ARTÍCULO 23 DE LA LEY CONSTITUTIVA DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. En el sub lite, el principal reproche del accionante se dirige contra el artículo 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en cuanto establece que: “Las cuotas y prestaciones serán determinadas por la Junta Directiva, de acuerdo con el costo de los servicios que hayan de prestarse en cada región y de conformidad con los respectivos cálculos actuariales. La contribución de los trabajadores no podrá ser nunca mayor que la contribución de sus patronos, salvo los casos de excepción que para dar mayores beneficios a aquéllos, y para obtener una más justa distribución de las cargas del seguro social obligatorio señale el Reglamento, con base en recomendaciones actuariales.” El accionante alega, esencialmente, que dicho numeral infringe el artículo 121, inciso 13), de la Constitución Política, en tanto afirma que la norma impugnada le confiere a la Caja Costarricense de Seguro Social una potestad tributaria o impositiva en infracción de la citada disposición constitucional.

La cuestión de las contribuciones parafiscales –en este caso las aportaciones a la seguridad social- ha provocado no poca polémica en el ámbito doctrinario y jurisprudencial. En lo que atañe a la controversia jurídica constitucional que tenemos entre manos, desde la perspectiva de esta Sala, son plausibles dos tesis. La primera, que considera que al ser un tributo –véase al respecto la sentencia 2006-009568 de este Tribunal- irremediablemente sus elementos estructurales –hecho generador, tarifa, base de cálculo, sujeto activo y pasivo, etc.- deben ser definidos por Ley formal-; esta última consecuencia que no ha sido validada por la Sala Constitucional-. En esta dirección, si los elementos estructurales de la contribución parafiscal no estuviesen establecidos por Ley formal, se estaría vulnerando el principio de legalidad tributaria, máxime si se toma en cuenta que en la lucha de los barones ingleses por hacerse de la potestad tributaria algunos encuentran el origen del Parlamento y la democracia – no hay democracia sin Parlamento, ni de éste sin la Oposición-. En resumidas cuentas, en este caso específico, se debe de aplicar el principio de legalidad tributaria. La segunda tesis, la cual ha sido sostenida por este Tribunal –véanse, entre otras, las sentencias números 1994-003819 y 1998-007393-, es la que considera que no estamos en presencia de una contribución parafiscal y, por consiguiente, no se debe aplicar el principio de legalidad tributaria. “El pago de la cuota o contribución, según sea el caso, no es un tributo, como quedó dicho en párrafos anteriores, sino el pago de una obligación legal, que es condición esencial para la existencia misma del régimen, creada precisamente, en beneficio de los mismos contribuyentes …”.

Según la doctrina más autorizada en materia tributaria las contribuciones parafiscales son un tributo, pues contienen los elementos materiales de la obligatoriedad –el deber de pagarlas quienes se encuentren en el supuesto de la norma creadora-, de singularidad debido a que afecta un determinado y único grupo social o económico y la destinación sectorial a causa de lo que se recauda a través de esta prestación obligatoria se utiliza en beneficio exclusivo del grupo que pagó el tributo. Estamos, pues, ante el ejercicio de una potestad de imperio del Estado que impone prestaciones pecuniarias para el cumplimiento de fines sociales o económicos. Ergo, solo a través de una Ley formal se pueden crear –tributum sine legge -.

Ahora bien, en el caso de las cuotas obrero-patronales destinadas al sostenimiento de la seguridad social –seguro de enfermedad y maternidad y seguro de invalidez, vejez y muerte-, nuestro ordenamiento jurídico tiene una singularidad. En efecto, y es que el numeral 73 constitucional es el que crea la contribución parafiscal al disponer una contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos (sic) contra los riesgos citados y demás contingencias que la ley determine. Acto seguido, el texto constitucional establece que la administración y el gobierno de esos seguros sociales corresponde a una institución autónoma: la Caja Costarricense de Seguro Social. Finalmente, en lo que interesa, la norma constitucional impone la prohibición de transferir o emplear en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. Como puede observarse, estamos, pues, ante una contribución parafiscal creada por el Constituyente originario, con lo que, desde la perspectiva de este Tribunal, se cumple la máxima de que no puede haber imposición sin representación – no taxation without representation-. En otras palabras, en el caso que nos ocupa, el apego a los principios que regentan el ejercicio de la potestad tributaria se cumple satisfactoriamente, toda vez que un órgano representativo, plural, que ejerce el máximo poder en un Estado democrático y social de Derecho, como lo es el ejercicio de la potestad constituyente, determinó soberana y democráticamente crear la contribución parafiscal.

Un segundo escollo que debemos superar, es el relativo a la fijación del monto de la cuota a pagar por patronos y trabajadores. Al respecto, el artículo 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social estatuye que las cuotas y prestaciones serán determinadas por la Junta Directiva, de acuerdo con el costo de los servicios que hayan de prestarse en cada región y de conformidad con los respectivos cálculos actuariales. La contribución de los trabajadores no puede ser nunca mayor de la contribución de sus patronos, salvo los casos de excepción que para dar mayores beneficios a aquéllos, y para obtener una más justa distribución de las cargas del seguro social obligatorio señale el Reglamento, con base en recomendaciones actuariales. Vista así las cosas, concluye este Tribunal que no se vulnera el principio de legalidad tributaria, por la elemental razón que mediante Ley formal se le impone a la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social parámetros objetivos a la hora de determinar el monto de la cuota –el costo de los servicios que presta y los respectivos cálculos actuariales-, por lo que el legislador le fijó al órgano colegiado administrativo los elementos objetivos que debe observar a la hora de fijar los respectivos montos, actos administrativos que también deben ceñirse a los principios generales de Derecho y son controlables a través del Juez de lo Contencioso Administrativo. Esta misma lógica sigue el Código de Normas y Procedimientos Tributarios en su numeral 5, en relación con las tasas, pues permite variar su monto por vía de Reglamento para que se cumpla su destino en forma más idónea, previa intervención del organismo que por ley sea el encargado de regular las tarifas de los servicios Públicos.

Recapitulando, al ser creada la contribución parafiscal por el Constituyente originario, se cumple, con creces, el principio de legalidad tributaria, por un lado, y al fijar el legislador parámetros objetivos para determinar monto de la cuota de la contribución parafiscal, también se respeta ese principio.

II.- Tampoco puede interpretarse que artículo 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social infrinja, per se, el artículo 177 constitucional, en los términos expuestos por el accionante, pues tal numeral, lejos de impedir que la Caja Costarricense de Seguro Social fije –en el ejercicio de sus competencias, derivadas del ordinal 73 constitucional- las cuotas que pagan los patronos y trabajadores, lo que impone, por el contrario, es la obligación de crear a favor de esa institución las rentas suficientes, a fin de lograr la universalización de los seguros sociales y garantizar, cumplidamente, el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono. Ergo, la acción de inconstitucionalidad incoada debe ser rechazada por el fondo, en cuanto al citado ordinal 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, como en efecto se hace”.

En adición, se lee en la sentencia n.º 2018019511 de las 21:45 horas de 23 de noviembre de 2018:

“Dado el rango constitucional de la propia CCSS, es necesario analizar las normas presupuestarias atinentes a ella. La Sala subraya que la propia Constitución establece –dentro de la normativa presupuestaria- un régimen propio para la CCSS, tal como regula el párrafo tercero del numeral 177 de la Constitución Política:

“Para lograr la universalización de los seguros sociales y garantizar cumplidamente el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono, se crearán a favor de la Caja Costarricense de Seguro Social rentas suficientes y calculadas en tal forma que cubran las necesidades actuales y futuras de la Institución. Si se produjere un déficit por insuficiencia de esas rentas, el Estado lo asumirá, para lo cual el Poder Ejecutivo deberá incluir en su próximo proyecto de Presupuesto la partida respectiva que le determine como necesaria la citada Institución para cubrir la totalidad de las cuotas del Estado.” Asimismo, la Constitución prevé, en su artículo 73, una garantía adicional para los fondos y reservas de los seguros sociales, al disponer:

“(…)

No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. (…)” La importancia de estos textos radica en el hecho de que la Constitución Política es una norma de aplicación directa, tal como lo ha sostenido este Tribunal es múltiples ocasiones (verbigracia, sentencias n.os 2016-017376 de las 11:41 horas del 23 de noviembre de 2016 y 2015-006787 de las 15:45 horas del 12 de mayo de 2015). Es decir, el hecho de que la Constitución sea el parámetro frente al cual se miden otras normas o que sus preceptos se encuentren desarrollados en normas infra constitucionales, no resta ni inhibe la aplicación plena, directa, prevalente e inmediata de determinados postulados constitucionales.

Con esto en mente, la Sala observa que el antedicho artículo 177 garantiza que el Estado velará por que la CCSS tenga rentas suficientes para el cumplimiento de los cometidos constitucionales asignados. Por eso, el Poder Ejecutivo se encuentra conminado por la propia Ley Fundamental a presupuestarle a ese ente asegurador rentas suficientes para cubrir sus necesidades. En caso de no hacerlo, la misma norma define el mecanismo correctivo, toda vez que obliga al Poder Ejecutivo a cubrir en el siguiente periodo el déficit que se produjere. Si bien tal norma omite asignar a la entidad en mención un porcentaje concreto del presupuesto, a diferencia del Poder Judicial y la educación pública, lo cierto es que sí impone un mandato constitucional expreso y determinable.

Esta primera salvaguardia constitucional debe leerse en conjunto con la segunda garantía transcrita, preceptuada en el numeral 73. El párrafo tercero de dicha norma evita que cualquier fondo o reserva de los seguros sociales sean utilizados en objetivos diferentes al motivo de su creación.

Tales normas conllevan, por un lado, la obligación del Estado de brindar rentas suficientes para la CCSS (artículo 177) y, por otro, la imposibilidad de utilizar los recursos de un seguro para fines distintos (numeral 73). Esto significa que, tratándose de seguros con aportes tripartitos, como el de enfermedad y maternidad (cuestionado por los consultantes), todos los recursos de dicho fondo se encuentran cubiertos por la protección constitucional, imposibilitando su afectación por medio de las medidas fiscales propuestas.

Según se expuso, las garantías antes mencionadas son de aplicación directa y prevalente con respecto a la CCSS. De este modo, si bien las normas cuestionadas efectúan solo dos salvedades (los recursos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y del Régimen No Contributivo), lo cierto es que la imposibilidad constitucional de transferir o emplear los fondos del seguro de enfermedad y maternidad constituye una excepción dimanada de nuestra Carta Magna, en defensa de la autonomía de gobierno de la CCSS y del apropiado uso de los recursos de dicho seguro.

La aplicación directa de la Constitución Política con respecto a la CCSS no es nueva para la Sala Constitucional:

“VI.- EL CASO CONCRETO.- La Caja Costarricense de Seguro Social encuentra su garantía de existencia en el artículo 73 constitucional, con las siguientes particularidades : a) el sistema que le da soporte es el de la solidaridad, creándose un sistema de contribución forzosa tripartita del Estado, los patronos y los trabajadores; b) la norma le concede, en forma exclusiva a la Caja Costarricense de Seguro Social, la administración y gobierno de los seguros sociales, grado de autonomía que es, desde luego, distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188 idem; c) los fondos y las reservas de los seguros sociales no pueden ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a su cometido. Como se vio en los considerandos anteriores, la Asamblea Nacional Constituyente optó por dejar las cosas, en cuanto a esta institución, tal y como estaban en la Constitución de 1871, "con plena autonomía para independizarla así del Poder Ejecutivo". Ahora bien, según lo dicho, entre las notas características de las instituciones autónomas, está incluida, a no dudarlo, la autonomía presupuestaria (véase intervención en la Asamblea Nacional Constituyente de Rodrigo Facio Brenes en el considerando II).- La inclusión de las partidas presupuestarias necesarias para que el Estado cancele sus aportes a la Caja Costarricense de Seguro Social, forman parte de los recursos ordinarios creados en el mismo artículo 73 constitucional, de manera que no es posible que la Asamblea Legislativa los incluya y apruebe en un presupuesto ordinario o extraordinario de la República, con la definición, a la vez, del gasto correspondiente, sustituyendo así las facultades otorgadas por Constitución a la propia Caja Costarricense de Seguro Social, sin violar los artículos 73 y 188 de la Constitución Política y los principios aquí señalados. Tratándose de recursos ordinarios, sólo la institución, conforme con su propia organización, puede ejercer la autonomía constitucional libremente (definición de las razones de legalidad con la oportunidad y la discrecionalidad) por medio de los presupuestos del ente, que deberán ser aprobados y fiscalizados por la Contraloría General de la República. Es decir, es la propia Constitución Política la que ha definido cuáles son los recursos financieros propios y ordinarios de la Caja Costarricense de Seguro Social, al señalar que lo componen las contribuciones forzosas que deben pagar el Estado, los patronos y los trabajadores, fondos que son administrados y gobernados por la propia institución. Distinto es el caso de contribuciones extraordinarias del Estado o de terceros en favor de los seguros sociales, que sí pueden llevar, por tratarse de donaciones, contribuciones o participaciones (liberalidades al fin), los fines específicos a los que están dirigidos esos recursos especiales, como por ejemplo la construcción de un hospital, una clínica o la compra de equipo especializado. Pero tratándose de los recursos ordinarios, el legislador no puede sustituir al jerarca de la institución en la definición de las prioridades del gastos, porque el hacerlo es parte de lo esencial del ejercicio de la autonomía del ente, según las características, principios y notas que aquí se han señalado. Todo ello nos lleva a la conclusión que las transferencias presupuestarias que se han consultado, resultan inconstitucionales, por ser violatorias de los artículos 73, 188 y 189 de la Constitución Política.” (Sentencia n.° 6256-94 de las 9:00 horas del 25 de octubre de 1994. El subrayado es agregado)”.

En la misma dirección, se advierte en la sentencia n.º 2020010608 de las 14:00 horas de 10 de junio de 2020:

“A.- La jurisprudencia sobre el Estado social de Derecho, la Caja Costarricense de Seguro Social y los derechos prestacionales. Mucho ha dicho este Tribunal sobre el Estado Social de Derecho, especialmente, relacionado con los derechos que tienen la persona humana frente a los servicios esenciales que presta el Estado, como aquellos que están relacionados con los derechos a la salud, a la pensión, entre otros, prestados por la Caja Costarricense de Seguro Social. Estos temas han sido abordados con el contenido del artículo 50, Constitucional, que establece:

“El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza”.

En esta fórmula, el Constituyente estableció el principio general básico del Estado Social de Derecho que posteriormente se verá reforzado con otras disposiciones que establecen, en concreto, el modo en que el Estado costarricense materializa este principio transversalmente entre los diferentes sectores sociales.

En la Sentencia de esta Sala N° 2005-11132 de las 8:49 horas del 26 de agosto de 2005, se señaló que:

“… el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza, lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado social de Derecho (ver sentencia número 1441-92 de las quince horas cuarenta y cinco minutos del dos de junio de mil novecientos noventa y dos). En ese sentido, también se manifestó este Tribunal Constitucional de la siguiente manera:

“Una de las connotaciones básicas del Estado costarricense y, en general, de todo Estado “social” de Derecho, lo constituye la intervención -cada vez más frecuente- de los gobernantes, para dar solución a la problemática social.- La propia Constitución Política obliga al Estado a participar activamente, no solo en los procesos de producción (Artículo 50), sino también en los relativos al desarrollo de derechos fundamentales del individuo (vivienda, educación, vestido, alimentación, etc.) que garantice una existencia digna y útil para la sociedad”.- (Sentencia N° 5058-98 de las catorce horas veinte minutos del catorce de octubre de mil novecientos noventa y tres)”.

De igual manera, por Sentencia de esta Sala N° 2005-13205 de las 15:13 horas del 27 de septiembre del 2005, esta Sala dispuso que:

“III.- Sobre el Estado Social de Derecho, la Igualdad y la Dignidad Humana. El Estado Social de Derecho, elemento fundamental de nuestro orden constitucional, entraña una orientación de nuestro régimen político hacia la solidaridad social, esto es, hacia la equidad en las relaciones societarias, la promoción de la justicia social y la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos, descartando discriminaciones arbitrarias e irrazonables. En tal sentido, el numeral 74 constitucional establece, explícitamente, el deber de procurar una política permanente de solidaridad nacional con asidero en el principio cristiano de justicia social, lo que hace de ella un valor constitucional de primer orden (ver sentencia número 2170-93 de las 10:12 horas del 21 de mayo de 1993). En forma consecuente, con sustento en el Estado Social de Derecho, nuestra Constitución Política contempla un conjunto de derechos prestacionales relativos a la protección de la familia, los trabajadores, sectores vulnerables de la población, la educación, el ambiente y bienes de la Nación como el patrimonio cultural. Este deber de sujetarse según los lineamientos del Estado Social de Derecho no está constreñido a la Administración, sino que se extiende a toda la comunidad nacional, pues se trata de una regla fundamental de la convivencia ciudadana en nuestro sistema político. En su condición de principio general, emana una particular proyección normativa en todos los ámbitos de creación, interpretación y ejecución del Derecho. Propiamente en lo concerniente al control de constitucionalidad, el Principio del Estado Social Derecho resulta útil como parámetro de validez normativa, criterio hermenéutico e instrumento funcional integrador del ordenamiento jurídico”.

Por otra parte, la Sentencia N° 2003-09880 de las 11:10 horas del doce de septiembre de 2003, estableció que:

"Como elemento propio del Estado Social y Democrático de Derecho, la Seguridad Social se erige como un estandarte del mismo, siendo que éste se funda en el principio de solidaridad social, y se complementa con el derecho a la igualdad y el principio de la dignidad humana, como derecho prestacional que es. Dentro de nuestra Constitución Política, el régimen de seguro social, no obstante ser un régimen universal y de acceso a todos los habitantes de la República, parte de la premisa fundamental para su sustento económico de la cotización tripartita, sea Estado, patrono y trabajadores. El artículo 73 constitucional establece que los seguros sociales se crean en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine. Como se puede observar, la propia Constitución, con el afán de establecer un mecanismo de financiamiento de la seguridad social a favor de los trabajadores activos y pensionados, establece un sistema de contribución forzosa tripartita, de lo que se concluye que tendrán acceso a los servicios de seguridad social, sin costo adicional alguno, aquellos trabajadores o pensionados que coticen regularmente para el régimen de conformidad con lo establecido en la Constitución".

Dentro de las manifestaciones de la intervención estatal está la seguridad social, siendo una de las más palpables el régimen de pensiones de reparto, mediante el cual, las personas pensionadas o jubiladas, al cumplir con los requisitos del régimen, reciben prestaciones económicas cuando han tenido que dejar las actividades productivas, sea por vejez o invalidez. En estos casos, ha sobrevenido el ocaso al ciclo de productividad de un trabajador, dejan de recibir el respectivo ingreso por el trabajo desempeñado, y es cuando inicia el principio de la solidaridad social, para proporcionar las prestaciones propias de la pensión, que, de no ocurrir, no se le permitiría seguir valiéndose por sí mismo -él y sus dependientes-, y se caería en riesgo social y económico. De esta manera, en un sistema de seguridad social de reparto, se forma un fondo con un aporte obligatorio de los trabajadores, patrones y el Estado, de conformidad con el artículo 73, Constitucional. Sobre este tema, es importante destacar que cuando el sistema ha sido impugnado por considerarse que se trataba de una obligación tributaria, la Sala Constitucional desestimó dicha argumentación. Precisamente, en la Sentencia N° 2018-13658 de las 9:15 horas del 22 de agosto de 2018, que se transcribirá parcialmente, la Sala revisó la jurisprudencia sobre la naturaleza jurídica de las cuotas y prestaciones, las que identificó como una contribución parafiscal de entregar esos aportes, en desarrollo del artículo 23, de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguridad Social. La Sala estableció que:

"[...] Según la doctrina más autorizada en materia tributaria las contribuciones parafiscales son un tributo, pues contienen los elementos materiales de la obligatoriedad -el deber de pagarlas quienes se encuentren en el supuesto de la norma creadora-, de singularidad debido a que afecta un determinado y único grupo social o económico y la destinación sectorial a causa de lo que se recauda a través de esta prestación obligatoria se utiliza en beneficio exclusivo del grupo que pagó el tributo. Estamos, pues, ante el ejercicio de una potestad de imperio del Estado que impone prestaciones pecuniarias para el cumplimiento de fines sociales o económicos. Ergo, solo a través de una Ley formal se pueden crear -tributum sine legge-.

Ahora bien, en el caso de las cuotas obrero-patronales destinadas al sostenimiento de la seguridad social -seguro de enfermedad y maternidad y seguro de invalidez, vejez y muerte-, nuestro ordenamiento jurídico tiene una singularidad. En efecto, y es que el numeral 73 constitucional es el que crea la contribución parafiscal al disponer una contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos citados y demás contingencias que la ley determine. Acto seguido, el texto constitucional establece que la administración y el gobierno de esos seguros sociales corresponde a una institución autónoma: la Caja Costarricense de Seguro Social. Finalmente, en lo que interesa, la norma constitucional impone la prohibición de transferir o emplear en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. Como puede observarse, estamos, pues, ante una contribución parafiscal creada por el Constituyente originario, con lo que, desde la perspectiva de este Tribunal, se cumple la máxima de que no puede haber imposición sin representación -no taxation without representation-. En otras palabras, en el caso que nos ocupa, el apego a los principios que regentan el ejercicio de la potestad tributaria se cumple satisfactoriamente, toda vez que un órgano representativo, plural, que ejerce el máximo poder en un Estado democrático y social de Derecho, como lo es el ejercicio de la potestad constituyente, determinó soberana y democráticamente crear la contribución parafiscal.

Un segundo escollo que debemos superar, es el relativo a la fijación del monto de la cuota a pagar por patronos y trabajadores. Al respecto, el artículo 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social estatuye que las cuotas y prestaciones serán determinadas por la Junta Directiva, de acuerdo con el costo de los servicios que hayan de prestarse en cada región y de conformidad con los respectivos cálculos actuariales. La contribución de los trabajadores no puede ser nunca mayor de la contribución de sus patronos, salvo los casos de excepción que para dar mayores beneficios a aquéllos, y para obtener una más justa distribución de las cargas del seguro social obligatorio señale el Reglamento, con base en recomendaciones actuariales. Vista así las cosas, concluye este Tribunal que no se vulnera el principio de legalidad tributaria, por la elemental razón que mediante Ley formal se le impone a la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social parámetros objetivos a la hora de determinar el monto de la cuota -el costo de los servicios que presta y los respectivos cálculos actuariales-, por lo que el legislador le fijó al órgano colegiado administrativo los elementos objetivos que debe observar a la hora de fijar los respectivos montos, actos administrativos que también deben ceñirse a los principios generales de Derecho y son controlables a través del Juez de lo Contencioso Administrativo. Esta misma lógica sigue el Código de Normas y Procedimientos Tributarios en su numeral 5, en relación con las tasas, pues permite variar su monto por vía de Reglamento para que se cumpla su destino en forma más idónea, previa intervención del organismo que por ley sea el encargado de regular las tarifas de los servicios Públicos.

Recapitulando, al ser creada la contribución parafiscal por el Constituyente originario, se cumple, con creces, el principio de legalidad tributaria, por un lado, y al fijar el legislador parámetros objetivos para determinar monto de la cuota de la contribución parafiscal, también se respeta ese principio.

II.- Tampoco puede interpretarse que artículo 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social infrinja, per se, el artículo 177 constitucional, en los términos expuestos por el accionante, pues tal numeral, lejos de impedir que la Caja Costarricense de Seguro Social fije -en el ejercicio de sus competencias, derivadas del ordinal 73 constitucional- las cuotas que pagan los patronos y trabajadores, lo que impone, por el contrario, es la obligación de crear a favor de esa institución las rentas suficientes, a fin de lograr la universalización de los seguros sociales y garantizar, cumplidamente, el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono”.

De este modo, conforme indica con claridad el precedente, las atribuciones de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguridad Social son las de establecer cuotas obligatorias para Patronos y Trabajadores, y la contribución del Estado, con parámetros objetivos, como los costos de los servicios y los estudios actuariales para mantener las prestaciones que el Constituyente le otorgó bajo su competencia.

Como parte del fundamento del artículo 9°, de la sesión 8856, celebrada el 28 de julio del año 2016, en el que la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social toma varias medidas, como la eliminación de la opción de pensión anticipada, y se acordó reformar el Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, se indicó -entre otras cosas- que:

“[…] 2 Existe un porcentaje importante de pensionados que sin la aplicación de ningún tipo de anticipo, el cálculo del monto de pensión - con la aplicación de la fórmula- resulta inferior a la cuantía mínima de pensión, siendo que por tal existencia de mínimos de protección, deben llevarse al monto de pensión mínima. Tal situación le cuesta al fondo de pensiones alrededor de 54 mil millones de colones al año.

[…]

5. Aún y cuando las Valuaciones Actuariales Largo Plazo, elaboradas por la Dirección Actuarial y Económica, ubican la sostenibilidad financiera del Régimen de IVM en horizontes de tiempo que oscilan entre una y dos décadas -según escenario- existen situaciones coyunturales y presiones de corto plazo que está enfrentando al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, y que en mucho se ven reflejadas en el flujo de efectivo y en la utilización de intereses para el pago del aguinaldo. Ante esa situación, resulta conveniente inyectar nuevos recursos mediante un aceleramiento en la magnitud de la prima de contribución.

[…]

C. Que, con fundamento en lo anterior, se recomendó eliminar el retiro anticipado con reducción y también para que en todos aquellos casos en donde el monto de pensión global generado con la aplicación de la fórmula de cálculo vigente resulta inferior al monto de pensión mínima, el Estado en su condición subsidiaria aporte la diferencia.

D. Que de conformidad con lo recomendado anteriormente, es que en el artículo 31° de la Sesión No. 8803, celebrada el 1° de octubre del 2015, la Junta Directiva dispuso –entre otros aspectos- los siguientes:

“… la Junta Directiva, conforme en adelante se consignará ACUERDA:

• 1)Retiro Anticipado: eliminar […]
• 2)Subvención Estatal: acoger lo propuesto en cuanto al establecimiento de una subvención Estatal respecto de la pensión mínima, para lo cual se instruya a la Gerencia de Pensiones, en coordinación con la Dirección Jurídica y la Dirección Actuarial y Económica, para realizar los ajustes que procedan al Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte.

(…)”.

Dicho lo anterior, que sirve de motivo a la reforma del Reglamento, es importante resaltar que, dentro de un Estado Social de Derecho, como el nuestro, existen ciertas obligaciones ineludibles del Estado, que por la dirección política y jurídica que contiene este concepto, condiciona a los demás órganos constitucionales a actuar en determinado sentido dentro de una realidad económica, como bien se hace ver en la Sentencia N° 2018-19511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, que:

“…En este contexto, reviste de especial importancia una interpretación armoniosa del principio de equilibrio presupuestario y el Estado Social de Derecho. La Sala advierte que, para que un Estado Social de Derecho pueda persistir y cumplir sus fines constitucionales y legales, deviene necesario que se efectúe un sano manejo de las finanzas públicas; es decir, de manera inexorable debe existir un equilibrio entre los derechos prestacionales y la solvencia económica estatal, ya que los primeros dependen de las posibilidades materiales propiciadas por la segunda, mientras que el sentido de esta última es fortalecer el desarrollo de un sistema político solidario, uno en el que los estratos menos favorecidos de la sociedad encuentren resguardo de su dignidad humana y su derecho a progresar. Dicho de otra forma, el Estado Social de Derecho “ideal” es el Estado Social de Derecho “posible”, contra el que precisamente se actúa, cuando se quebranta el principio de equilibrio presupuestario, toda vez que, a mediano plazo, eso pone en serio riesgo o del todo impide obtener los recursos necesarios para sustentar un Estado Social de Derecho “real”, uno del que verdadera y efectivamente puedan gozar los más vulnerables. Vigilar entonces que no se llegue a caer en una Constitución fallida o de papel, donde los derechos prestacionales de rango constitucional no puedan ser efectivos, es tarea fundamental de esta Sala, estrictamente dentro de lo que el marco de sus competencias se lo permite.

Se debe advertir, eso sí, que todos los principios, valores y preceptos constitucionales deben ser observados en cualesquiera circunstancias, lo que permanentemente le corresponde vigilar a la jurisdicción constitucional. Ahora, con motivo del ejercicio de ponderación u optimización que el juez constitucional realiza para resolver alguna colisión entre tales principios, valores y preceptos, el contexto que rodea al conflicto no puede pasar desapercibido.

Corolario de lo expresado: la inobservancia del principio de equilibrio presupuestario ha sido una de las causas del deteriorado estado actual de las finanzas públicas, motivo que lleva a esta Sala a subrayar el carácter transversal de dicho principio y hacer énfasis en su implementación real en aras del principio del Estado Social de Derecho. Se insiste en la observación del Programa del Estado de la Nación: “Esto [refiriéndose al desbalance estructural en las finanzas públicas] ha puesto en jaque el futuro del Estado de bienestar social construido a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, ya que su financiamiento y la eficiencia de su gasto no son suficientes”.

Justamente, la hermenéutica de los principios generales para resolver el sub examine, como el del equilibrio presupuestario y el del Estado Social de Derecho, no puede desligarse de los parámetros de relevancia constitucional que se colige de las medidas consultadas y las abundantes referencias técnicas a la coyuntura económica, que son elementos fundamentales para descartar una actuación arbitraria o irrazonable”.

Ahora bien, es lo cierto que la sentencia esboza la obligación del Estado de vincularse a la realidad económica y social, lo que implica que el Estado no puede negar la existencia de las realidades económicas por las que pasa el Estado, pero también los sistemas previsionales para todos los sectores sociales a las que se dirige la disposición constitucional. En este sentido, al establecer un marco teórico jurisprudencial general de estos derechos, es importante reconocer que existe un fuerte mandato, desde la Constitución Política, cuando establece la existencia de mecanismos jurídicos para exigir el pago de primas para los seguros sociales, además de la forma para determinarlos.

B.- Sobre el principio de la solidaridad social y la Caja Costarricense de Seguro Social. La Sala tuvo la oportunidad de revisar la constitucionalidad de los topes máximos que otorga el sistema contributivo de la seguridad social en Costa Rica, por parte de un sector profesional que aporta al régimen. Entre otros fundamentos para desestimar la acción, se señaló el principio de solidaridad social, que en un Estado Social de Derecho actúa transversalmente en toda la sociedad.

Por Sentencia N° 2013-06638 de las 16:00 horas del 15 de mayo de 2013, esta Sala se pronunció de la siguiente manera:

“Nombre3290.- El principio de la solidaridad social. El principal agente multiplicador de la distribución de la riqueza en el Estado Social de Derecho radica en este principio, que en nuestro país reside especialmente a partir de los mandatos contenidos en los artículos 1, 50, 73 y 74 de la Constitución Política. A través de todo el entramado administrativo (centralizado y descentralizado) y de distribución de los Poderes del Estado, se debe intentar erradicar las desigualdades sociales más imperiosas; implica que la actividad estatal tiene necesidad de vincularse razonablemente con el administrado que tiene mayores necesidades y debe satisfacer las demandas más apremiantes con las potestades de imperio del Estado, incluso para imponerse en circunstancias muy calificadas en contra de la voluntad del gobernado, pero que permite -al Estado- establecer mecanismos que hacen de la sociedad un lugar más justo y estable. Con este principio se promueve la equidad social, el cual consiste en la obligación de quienes tienen más a ayudar a los que menos tienen. Se inspira, en consecuencia, en un deber-ser de la sociedad o de la colectividad, para brindar soporte a quienes no tienen suficientes medios de subsistencia o quienes se encuentran en un riesgo social y económico, y donde la sociedad da un paso adelante a través del Estado o de los mecanismos que éste crea, para satisfacer la necesidad de las personas que caen en un riesgo social y económico: por ello promueve mayor justicia y equidad. Como la seguridad social nace de la necesidad humana, todo esto conlleva a un sacrificio de los sectores mejor acomodadas a favor de los más desposeídos, que es precisamente el espíritu de lo que se regula en los artículos 1, 50, 73 y 74 de la Constitución Política (pues son quienes tienen o tuvieron acceso a la educación, a mejores condiciones personales y sociales, y que en razón de tales beneficios se esperaría una conducta tendente a favorecer a aquellos con menor suerte, etc.). Precisamente, los sistemas de seguridad social promueven el combate a la pobreza extrema para los más desfavorecidos, se convierte entonces en un sistema de distribución económica y social que debe reconocerse conlleva inherentemente el sacrificio de ciertos grupos sociales mejor aventajados de la sociedad, pero que contribuye grandemente a la seguridad y paz social. Bien señalado por Nombre35482: “Un estómago vacío no es buen consejero político”, y ello debe ser la principal preocupación del Estado cuando existe en los estratos sociales más bajos de la sociedad costarricense”.

Es importante traer a colación el caso, toda vez que se cuestionó la constitucionalidad del aporte y la prestación que se recibía a partir de la contribución forzosa tripartita que establece el artículo 73, de la Constitución Política, en la cual, patronos, trabajadores y el Estado aportan obligatoriamente a un fondo de pensiones, y que redistribuye las cuotas de quienes aportan más a quienes tienen menos. Si bien, no es proporcional para ninguno de los extremos (máximo y mínimo), es con los primeros que se evidencia un mayor sacrificio, justificado en el principio de solidaridad social a favor de quienes aportaron menos al sistema por pertenecer al menor estrato social. De esta manera, el sistema de seguridad social debe buscar mecanismos que compensen las diferencias desde un mínimo para elevar las prestaciones a un monto que asegure la supervivencia de todos los individuos. En la sentencia supra-citada, la Sala es clara en señalar que:

“No se debe perder de vista que está sustentada en un régimen básico de protección social, o lo que es lo mismo, la obligación internacional está con el establecimiento como sostenimiento de un piso social. Es así como, al ser un sistema básico de cobertura abarca una dimensión horizontal del sistema que exige niveles mínimos de protección para lograr o mantener la universalidad de esa protección (incluso hasta para sustentar una elevación de los niveles a quien no los tiene, según el principio de solidaridad social), pero que, sin duda, debe reconocerse la progresividad en los regímenes de protección, es decir, en su dimensión vertical, donde éstos deben estar en sintonía con las pautas y obligaciones internacionales que nuestro país ha aceptado frente a la OIT. De los informes es claro que se produciría una contracción muy sensible en el régimen, por la dinámica y presiones que debe afrontar el fondo o reserva de pensiones”.

En conclusión, el tope máximo y el monto mínimo se encuentran técnicamente interrelacionados, de manera que necesitan, como referentes, los cálculos actuariales más recientes, para que permitan una sustentabilidad financiera y la solidez del fondo. Está claro, que dependen del primero para darle vigencia al segundo; y que, como criterios técnicos de la matemática actuarial, estarían sujetos a la revisión periódica conforme al comportamiento de la reserva. En el caso que nos ocupa, el Informe N° DAE-735-17 de 02 de octubre de 2017, estableció:

“Conviene mencionar que aunque a lo interno del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, la solidaridad se manifiesta de múltiples formas, siendo una de las más significativas el riesgo de muerte y de invalidez. La existencia de un tope máximo permite reforzar el monto de pensión de los que menos reciben; sin embargo la cantidad de personas en la pensión máxima es significativamente reducida, ya que apenas representan el 1%, por lo que no es sostenible pensar que los aportes de los de altos ingresos pensión máxima- financian la solidaridad total para los de bajo ingreso”.

De ahí que, se confirma la necesidad de decretar un aumento en los aportes obligatorios, y la importancia de reconocer la competencia de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social para decretar el incremento del aporte forzoso del Estado.

C.- Las prerrogativas del Poder Ejecutivo en la elaboración del presupuesto nacional y la especialización de la Caja Costarricense de Seguro Social en el régimen de los seguros sociales. El Poder Ejecutivo tiene, en la formación del presupuesto de la República, determinadas prerrogativas que le autorizan, constitucionalmente, preservar el orden financiero del Estado, sea en sus ingresos y gastos, que son potestades que reclama el Ministro de Hacienda para oponerse a ejecutar el acuerdo de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, contenido en el artículo 9°, de la sesión N° 8856, así como a las pretensiones deducidas en esta acción de inconstitucionalidad. Las implicaciones de ese acuerdo conllevan la erogación de cincuenta y seis mil millones de colones anuales sobre el Presupuesto Nacional, dinero que implicaría un endeudamiento mayor del Estado costarricense, toda vez que se reconoce una difícil situación fiscal. A pesar de su oposición manifestada en los oficios DM-2293-2015 del 10 de diciembre de 2015 y DM-0129-2016 del 26 de enero de 2016, y porque considera que no hubo un aval de la cartera de Hacienda, ni atención a la pertinencia de un diálogo nacional para dotar al Estado de nuevas rentas con las que pudiera hacer frente a la obligación. En este sentido, el informe de la Procuraduría General de la República, que se constituye en un asesor de esta Sala Constitucional, concluye que, a pesar del señalado problema fiscal histórico, la falta de liquidez, la falta de consulta por parte de la Caja; y, además, ausencia en ese momento de la generación de los recursos frescos por parte de la Asamblea Legislativa, la Caja Costarricense de Seguro Social no tiene ningún límite más que los criterios técnicos para acordar un incremento decretado. Es decir, el criterio de la Procuraduría General de la República es que, a pesar de las prerrogativas reclamadas del Poder Ejecutivo, estas no pueden oponerse a la autonomía administrativa y de gobierno de la Caja Costarricense de Seguros Social en el tema de los seguros sociales, especialmente, cuando sus actuaciones están fundadas en criterio matemáticos-actuariales.

La Sala coincide con la Procuraduría General de la República, pero en especial, porque si bien, el Poder Ejecutivo encuentra en los artículos 176, 177 y 179, de la Constitución Política, los poderes de dirección sobre la mayor parte de los presupuestos institucionales, incluidos los Poderes del Estado, el Constituyente exceptuó de tales controles ciertas materias al crear excepciones y remedios jurídicos para sustanciarlos. De ahí que esta Sala ha establecido criterios como el de los recursos atados constitucionalmente, toda vez que están dirigidos por el propio constituyente a solventar un problema prioritario de distribución de los recursos del Estado, como por ejemplo, los gastos presupuestados por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio, el posible tema de la independencia económica y operacional del Poder Judicial, y la contribución del Estado en los seguros sociales, en el párrafo 3°, del artículo 177, de la Constitución Política. Dicha disposición señala:

“Para lograr la universalización de los seguros sociales y garantizar cumplidamente el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono, se crearán a favor de la Caja Costarricense de Seguro Social rentas suficientes y calculadas en tal forma que cubran las necesidades actuales y futuras de la Institución. Si se produjere un déficit por insuficiencia de esas rentas, el Estado lo asumirá, para lo cual el Poder Ejecutivo deberá incluir en su próximo proyecto de Presupuesto la partida respectiva que le determine como necesaria la citada Institución para cubrir la totalidad de las cuotas del Estado” (la negrita no es del original).

Dentro de la norma transcrita, es claro que el Constituyente estableció la meta de la universalización de los seguros sociales, sobre la cual ha tenido una labor destacada la Caja Costarricense de Seguro Social, que le ha permitido alcanzar un alto porcentaje a través de la administración de los seguros sociales, y en el cual, el Constituyente estableció como pivote los aportes del Estado como patrón y como Estado, el cual, indiscutiblemente, contiene el mandato del Constituyente que le obliga a asumir parte de la ecuación de la solidaridad nacional que se espera de un Estado social de Derecho. Véase, que la norma no establece un porcentaje, sino que deja que se establezca esa obligación constitucional determinable en un momento dado, para asegurar los ingresos necesarios actuales y previstos hacia el futuro, propios de un fondo cuyo objetivo es siempre mantener su sustentabilidad en el tiempo y conforme va progresando la cobertura de los seguros sociales. Llama la atención de esta Sala, que este aporte es muy inferior al que existió con la creación del Régimen, y que así se ha mantenido por veinticinco años, conforme lo señala el informe de la Dirección Actuarial de la Caja. La Caja Costarricense de Seguro Social evidencia que el Estado es el que efectúa el menor porcentaje de aporte comparado con el de los patronos y trabajadores. En este orden de ideas, cabe señalar, que la jurisprudencia de esta Sala ha establecido que le corresponde a la Caja fijar las rentas suficientes y calculadas en tal forma que cubran las necesidades actuales y futuras de la Institución. Todas las instituciones partes en esta acción, han sido contestes en que estos cálculos corresponden a la Caja Costarricense de Seguro Social, misma que el propio Ministerio de Hacienda reconoce. Se ha señalado con claridad, que le corresponde a la institución de rango constitucional, porque tiene la autonomía administrativa y de gobierno en el orden de la administración de los seguros sociales. De este modo, se indicó en la Sentencia N° 2001-0378 de las 14:37 horas del 16 de enero de 2001 (como en otras anteriores N° 1993-3853 de las 9:09 horas del 11 de agosto de 1993 y N° 1994-1059 de las 15:39 horas del 22 de febrero de 1994) que:

“IV.- Sobre la infracción al principio de reserva de ley. El primer argumento de la accionante es que la norma impugnada lesiona el principio de reserva legal, al imponer, mediante un reglamento, un requisito sustancial para ejercer el derecho a pensión. La regulación de los derechos fundamentales está reservada a la ley, del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo y por el procedimiento previsto en la Constitución Política para la emisión de las leyes, es posible regular, y en todo caso, restringir los derechos fundamentales, todo -por supuesto- en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables. Sin embargo, la norma aquí cuestionada no contraviene la Constitución Política en virtud que el artículo 73 de la Constitución Política confía la administración y el gobierno de los seguros sociales a la Caja Costarricense del Seguro Social, por lo que la Constitución establece a favor de esta institución autónoma, un grado de autonomía -administrativa y de gobierno- que le permite regular, por vía de reglamento lo relativo a los seguros sociales. Dicha norma constitucional es desarrollada en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, en especial en los artículos 1, 2 y 3, que disponen:

Artículo 1.- La institución creada para aplicar los seguros sociales obligatorios se llamará Caja Costarricense de Seguro Social y, para los efectos de esta ley y sus reglamentos, CAJA.

La Caja es una institución autónoma a la cual le corresponde el gobierno y la administración de los seguros sociales. Los fondos y las reservas de estos seguros no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas de las que motivaron su creación. Esto último se prohíbe expresamente. Excepto la materia relativa a empleo público y salarios, la Caja no está sometida ni podrá estarlo a órdenes, instrucciones, circulares ni directrices emanadas del Poder Ejecutivo o la Autoridad Presupuestaria, en materia de gobierno y administración de dichos seguros, sus fondos ni reservas.

"Artículo 2.- El Seguro Social obligatorio comprende los riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y desempleo involuntario; además, comporta una participación en las cargas de maternidad, familia, viudedad y orfandad y el suministro de una cuota para entierro de acuerdo con la escala que fije la Caja, siempre que la muerte no se deba al acaecimiento de un riesgo profesional".

"Artículo 3.- La cobertura del Seguro Social - y el ingreso al mismo - son obligatorias para todos los trabajadores manuales e intelectuales que perciban sueldo o salario. El monto de las cuotas que por esta ley se deban pagar, se calculará sobre el total de las remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o derivadas de la relación obrero - patronal. (…)

La Caja determinará reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que éstos se otorgarán".

Las normas transcritas confieren a la Caja Costarricense del Seguro Social la potestad de administrar todo lo referente a seguros sociales, lo que implica determinar reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, sus beneficios y condiciones, por lo que el Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte emitido por la Junta Directiva, así como sus reformas lo ha sido en ejercicio de esta competencia, derivada del numeral 73 constitucional. En consecuencia, el artículo 9 inciso a) del Reglamento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social no viola el principio de reserva legal”.

Ahora bien, para la Sala, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 14, inciso f), de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, corresponde a la Junta Directiva de la Institución dictar los reglamentos para su funcionamiento, de manera que, aunado a la jurisprudencia transcrita, es suficiente para determinar que, en tratándose del aseguramiento de los fondos que el Estado debe garantizar para el sostenimiento del régimen, ésta no tiene más restricciones que los que establezcan los criterios técnicos. En este sentido, ha sido la propia Caja la que ha determinado ese monto al Estado, por reforma al artículo 29, del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte, y que si bien, se puede reconocer que la coyuntura económica por los problemas estructurales de financiamiento del Estado costarricense, existen y son reales, se debe señalar que ha sido voluntad del Constituyente especificar el mecanismo jurídico cuando esas rentas son insuficientes para el fondo, así como la forma de determinar los compromisos económicos y el modo en el que el Poder Ejecutivo debe solucionarlo, cuando indica que “deberá incluir en su próximo proyecto de Presupuesto la partida respectiva que le determine como necesaria la citada Institución para cubrir la totalidad de las cuotas del Estado”.

Finalmente, este Tribunal, en la sentencia n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021, consignó:

“2) Antecedentes Jurisprudenciales sobre la Autonomía de Gobierno de la Caja Costarricense de Seguro Social En reiteradas ocasiones, tal como se indicó en la sentencia n°2011-14624 de las 15:50 horas del 26 de octubre de 2011, este Tribunal señaló que la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) goza de autonomía administrativa y de gobierno, de conformidad con el artículo 73 de la Constitución Política, por lo que puede emitir las disposiciones relacionadas con su régimen interior. La propia Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, número 17 de 22 de octubre de 1943, publicada en La Gaceta número 329 de 27 de octubre de 1943, en el artículo 70 establece lo siguiente:

“Créase la Carrera Administrativa de la Caja Costarricense de Seguro Social, para regular la cual (sic), la Junta Directiva establecerá las condiciones referentes al ingreso de los empleados al servicio de la Institución, garantías de estabilidad, deberes y derechos de los mismos, forma de llenar las vacantes, promociones, causas de remoción, escala de sanciones, trámite para el juzgamiento de infracciones y demás disposiciones necesarias…”.

Por otro lado, el artículo 14 inciso f) dota a la Junta Directiva de la CCSS, la atribución de reglamentar el funcionamiento de la institución, de tal modo que le confiere la potestad para dictar normas, incluso para regular el régimen de los funcionarios que requiere la institución para el cumplimiento de las responsabilidades que le señala la Constitución Política y su Ley Constitutiva, y ello resulta constitucional, según se indicó en dicho precedente:

“…En ese contexto, la posibilidad de que la Institución establezca por si misma los diferentes tipos de relaciones laborales con sus funcionarios, ya sea por relación estatutaria o sujetos a figuras especiales, como el caso del Reglamento de Reclutamiento y Selección de Profesionales en Farmacia, Odontología y Trabajo Social, no es inconstitucional. La Caja Costarricense de Seguro Social puede establecer las reglas para la selección de funcionarios que ocupan puestos en dicha institución, pero respetando los fines específicos en la prestación del servicio público de la Caja Costarricense de Seguro Social (artículos 73, 191 y 192 de la Constitución Política). En virtud de ello, el artículo 21 de la Ley Constitutiva, establece lo siguiente: "Artículo 21.- El Personal de la Caja será integrado a base de idoneidad comprobada, y los ascensos de categoría se otorgarán tomando en cuenta los méritos del trabajador en primer término y luego, la antigüedad en el servicio." A partir de lo anterior, así como de la lectura del numeral 191 constitucional, es claro que la regla ineludible consiste precisamente en que los funcionarios públicos deben estar regidos por una relación laboral estatutaria, es decir, por normas impuestas por la Administración en su calidad de empleador, en atención a la eficiente y eficaz prestación de los servicios públicos que cada instancia administrativa esté llamada a ofrecer. Aún (sic) cuando el constituyente haya pensado en un sistema estatutario único, lo cierto es que la redacción finalmente dada al artículo 191, así como el proceso de profunda descentralización que experimentó el Estado costarricense a partir de mil novecientos cuarenta y nueve, hace que en nuestros días resulte válida la existencia de diversas relaciones estatutarias en la Administración, en atención a la independencia funcional y autonomía administrativa que el ordenamiento asegura a varias instituciones públicas.” Lo anterior es conteste con la misma autonomía concedida por el Constituyente a determinadas instituciones, para el caso concreto, la conferida a la Caja Costarricense de Seguro Social en el artículo 73, definida como autonomía de gobierno, que resulta necesaria a fin de que pueda cumplir con los cometidos especiales asignados y sin injerencias del Poder Ejecutivo.

En sentencia n°2011-15665 de las 12:40 horas del 11 de noviembre de 2011, reiterada en la 2017-4797, particularmente en relación con la C.C.S.S. se indicó lo siguiente:

“…En este caso, estamos frente a un ente descentralizado creado por Constitución, y cuyo grado de autonomía, definido también por la misma Carta Magna, es de grado dos, la cual debe entenderse que incluye las potestades de formular planes o fijar los fines y metas del ente, la de darse los mecanismos internos de planificación funcional y financiera a través de los presupuestos y, el ejercicio de la potestad reglamentaria autónoma. Lo cual se traduce en el caso concreto de la administración del régimen de pensiones a cargo de la Caja Costarricense de Seguro Social -al menos- en la potestad de definir por sí misma, con exclusión de toda potestad legislativa, tres aspectos fundamentales sobre las pensiones: el monto de las cuotas de cotización, el número de cuotas que deben pagar los trabajadores para acceso a la pensión y la edad para jubilarse. Justamente este grado de autonomía mayor que tiene la Caja Costarricense de Seguro Social respecto del resto de instituciones autónomas, es lo que explica cómo se le ha excluido de la aplicación de leyes tales como “Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos”, ley No. 8131 de 18 de setiembre del 2001. Véase el artículo 1° de dicha ley:

“Artículo 1.- Ámbito de aplicación La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:

• a)La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.
• b)Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política.
• c)La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.
• d)Las universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social, únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. En todo lo demás, se les exceptúa de los alcances y la aplicación de esta Ley (…)” Lo cual evidencia que la Caja Costarricense de Seguro Social se le ubica siempre en una categoría especial dentro de las instituciones autónomas, porque a diferencia de estas, no sólo es de creación constitucional, sino que tiene un grado de autonomía mayor, asimilable al grado de autonomía de que gozan las municipalidades, cual es, autonomía de gobierno. Lo cual significa un grado de protección frente a la injerencia del Poder Ejecutivo, pero también limitaciones a la intervención del Poder Legislativo. Aunque ciertamente la CCSS no escapa a la ley, esta última no puede “modificar ni alterar” la competencia y autonomía dada constitucionalmente a la CCSS, definiendo aspectos que son de su resorte exclusivo. La Caja Costarricense de Seguro Social, por ser básicamente una institución autónoma de creación constitucional, la materia de su competencia, dada constitucionalmente, está fuera de la acción de la ley. Dicho de otro modo, el legislador, en el caso de la administración y gobierno de los seguros sociales tiene limitaciones, debiendo respetar lo que el Constituyente estableció. Así como estaría vedado al legislador emitir una ley donde disponga que la administración y gobierno de los seguros sociales ya no le corresponde a la Caja Costarricense de Seguro Social, asimismo, tampoco puede emitir una ley que incursione en aspectos propios o correspondientes a la definición de la CCSS, en la administración y gobierno de los seguros sociales. En este sentido, véase lo que dispuso esta Sala mediante la resolución número 2001-010545 de las 14:58 horas del 17 de octubre del 2001:

“… Queda claro que la ley no puede interferir en materia de gobierno de la Caja Costarricense de Seguro Social en virtud de la autonomía plena de que goza esta institución…” (Criterio reiterado en la resolución número 2001-011592 de las 09:01 horas del 09 de noviembre del 2011).

Como argumento adicional, debe resaltarse que la norma que define las funciones y fines de la Caja Costarricense de Seguro Social, se ubica en nuestra Carta Magna en el capítulo de derechos y garantías sociales, mientras lo referente a Instituciones Autónomas se ubica en otro Titulo XIV; la diferencia en la ubicación refleja, desde una interpretación sistemática y sistémica, que la propia norma fundamental al crear la institución de la seguridad social, pretende brindarle protección solidaria y prioritaria a la persona por su propia condición; evidentemente se trata de una institución que asume el espíritu solidario que inspira el artículo cincuenta y setenta y cuatro de la Constitución. Lo que se pretende es que cada persona tenga la garantía que el Estado solidario le asegura salud, pensión, beneficios por incapacidad y todo lo referente a la seguridad social. Esta disposición que se convierte no sólo es un fin o guía de acción del Estado, sino también en un límite por sí mismo, al asegurar que ni el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo podrían menoscabar dicha competencia constitucional.” Luego, en sentencia n°2007-18484, reiterada en la 2018-6549, este Tribunal se refirió a los alcances de los distintos tipos de autonomía, en el siguiente sentido:

“A) Alcances de la autonomía administrativa de las instituciones autónomas, y la sujeción de éstas a la ley en materia de gobierno (…). El grado de autonomía administrativa -mínima y de primer grado-, es propia de las instituciones autónomas; de gobierno -de segundo grado-, propia de las municipalidades y de la Caja Costarricense del Seguro Social en lo relativo a la administración de los seguros sociales; y de organización - plena o de tercer grado, propia de las universidades del Estado. El ente descentralizado creado por ley ordinaria, está subordinado a su contenido e involucra la potestad legislativa para modificarlo y hasta extinguirlo; pero como la descentralización implica que le corresponden al ente todos los poderes del jerarca administrativo, quiere decir que su personalidad abarca la totalidad de los poderes administrativos necesarios para lograr su cometido en forma independiente. Así entonces, la Constitución Política le garantiza, en su ordinal 188, a todo ente público menor, distinto del Estado, una autonomía administrativa mínima o de primer grado, esto es, la potestad de auto-administrarse, sin sujeción a ningún otro ente público y sin necesidad de una norma legal que así lo disponga, para disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros de la forma que lo estime más conveniente para el cumplimiento eficaz y eficiente de los cometidos y fines que tiene asignados. De este modo, el poder central tiene varias limitaciones respecto de su injerencia sobre las instituciones autónomas, así no puede actuar como jerarca del ente descentralizado: no puede controlarlo limitando la actividad del ente por razones de oportunidad; y, no puede, tampoco, actuar como director de la gestión del ente autónomo mediante la imposición de lineamientos o de programas básicos. Sin embargo, tal como lo expresa el mismo artículo 188 Constitucional, las instituciones autónomas están sujetas a la ley en materia de gobierno. Conforme a lo anteriormente dicho, la autonomía administrativa no es incompatible con la sujeción de las instituciones autónomas a las leyes, así entonces los objetivos, fines y metas del ente vienen dados por el legislador” (El énfasis no es del original).

Tal como se indica en el texto jurisprudencial citado, la CCSS además de gozar de la autonomía administrativa, también ostenta la autonomía política o de gobierno. De ahí que el Poder Ejecutivo tiene varias limitaciones respecto de su injerencia sobre la CCSS. No puede actuar como jerarca de esta, no puede controlarla limitando su actividad por razones de oportunidad; y, tampoco puede, actuar como director de la gestión de ese ente mediante la imposición de lineamientos o de programas básicos. Igualmente, respecto de la autonomía de esta institución en particular, la Sala en sentencia n°1994-6256, emite un criterio reiterado en las sentencias 2011-15665 y 2017-4797, que dice:

“III.- LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL.- La Asamblea Nacional Constituyente, como consta en las Actas Nos. 125 y 126, aprobó la inclusión de la Caja Costarricense de Seguro Social, siguiendo, básicamente, el texto original de la Constitución de 1871; esto es, se trasplantó la institución de la Constitución de 1871, según las modificaciones de 1943 a la Constitución de 1949. Sin embargo, a los efectos de la consulta, resultan sugestivas las participaciones del Constituyente Volio Jiménez sobre el tema. De la página 34 del Tomo III de la Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, se transcribe lo siguiente: "Además, la Caja, tarde o temprano, tendría que asumir el riesgo de desocupación, que vendrá a resolver el grave problema planteado por la cesantía. Insistió en que no le parecía adecuado debilitar la Caja. Lo prudente es fortalecerla. De ahí que lo más aconsejable es dejar las cosas como están, dándole a la Caja plena autonomía para independizarla así del Poder Ejecutivo"; y en la página 36 idem se agrega: "En ese sentido, lo más adecuado es mantener la redacción del artículo 63, que es buena por lo menos para el tiempo de ensayo. Todo lo que signifique limitar los recursos del Seguro Social, indudablemente será un retroceso inexplicable". Al ser aprobado el artículo, se incluyó un segundo párrafo que literalmente decía: "La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma", texto que luego fue reformado por Ley No. 2737 de 12 de mayo de 1961, quedando hoy día de la siguiente manera: "La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social". En conclusión, el constituyente atribuyó la administración y gobierno de los seguros sociales a la Caja Costarricense de Seguro Social, como institución autónoma creada por la misma Constitución Política, con las especiales características que ella misma le ha otorgado y compartiendo los principios generales derivados de su condición de ente descentralizado…

…Doctrinariamente existe coincidencia en afirmar que está prohibida toda forma de intervención preventiva y anterior a la emisión del acto por el ente autónomo, salvo las funciones de control previo, como requisito para la validez de esos actos (autorizaciones); el Poder Central no puede actuar como jerarca del ente descentralizado: no puede controlarlo limitando la actividad del ente por razones de oportunidad; y, no puede, tampoco, actuar como director de la gestión del ente autónomo mediante la imposición de lineamientos o de programas básicos. Todas estas notas características de los entes descentralizados, que tienen su origen en una ley reforzada (artículo 189 inciso 3) de la Constitución Política), son igualmente aplicables, en lo pertinente, a las instituciones autónomas creadas por la propia Constitución Política, salvo que prevalecen las condiciones que ésta, en forma especial y exclusiva, le ha dado al ente.” De ahí que, incluso para lo relativo a la contratación de su personal tiene esa potestad de autoadministrarse, pues de ello también depende el cumplimiento de los fines asignados constitucionalmente. Como muestra de las particularidades y necesidades del servicio, por ejemplo, en la sentencia 2019-11130 de las 10:30 horas del 19 de junio de 2019, este Tribunal señaló lo siguiente:

“Al respecto, este Tribunal constata que efectivamente ese artículo señala que “para la calificación de atestados y asignación de puntajes, la Comisión Técnica de Enfermería hará la calificación de los concursos de acuerdo con (…) Se dará un punto por cada año de servicio o fracción mayor de seis meses, hasta un máximo de diez puntos en las zonas fuera de la meseta central (…)”. Sin embargo, no se considera que esta disposición vulnere el principio de igualdad y, por ende, devenga en inconstitucional, sino que esta decisión tiene una justificación razonable, que consiste en incentivar a los profesionales en enfermería para que acepten puestos fuera de la meseta central, con el aliciente de que en futuros concursos para puestos ubicados en zonas más codiciadas, cuenten con una mejor puntuación. Así, lo que busca la normativa no es únicamente la posición de mejor idoneidad, sino que busca incentivar que los profesionales enfermeros acepten trabajar en lugares alejados y poco apetecidos y, de esta forma, fomentar la prestación de servicios de enfermería, necesarios para una adecuada prestación de los servicios médicos, en todos los sectores del país. Esto acorde a los principios de solidaridad social.

Es claro, entonces, que el Constituyente le concedió tal autonomía, permitiéndole la selección de su personal bajo los estamentos que requiera para cumplir sus fines, eso sí respetando los principios constitucionales establecidos en los ordinales 191 y 192 constitucionales. Criterio reiterado por esta Sala en las sentencias números 03065-98, 10545-01 y 12494-11, al decir:

“…es dable a los diferentes establecimientos de la Caja, en aplicación del principio constitucional de autonomía de administración y gobierno, dictar las medidas de reorganización necesarias de sus servicios para su mejoramiento, con el fin de lograr la mejor satisfacción de sus usuarios y del interés general, que por su naturaleza nunca podría dejar de prevalecer ante los intereses particulares.” La autonomía que el legislador originario le concede a la Caja Costarricense de Seguro Social la protege de la intromisión del Poder Ejecutivo y del Legislativo, tal como se evidencia en la Sentencia 03065-98 de las 18:18 horas del 6 de mayo de 1998 (reiterada en la 2001-10545), al decir:

“…Lo cual evidencia que la Caja Costarricense de Seguro Social se le ubica siempre en una categoría especial dentro de las instituciones autónomas, porque a diferencia de estas, no sólo es de creación constitucional, sino que tiene un grado de autonomía mayor, asimilable al grado de autonomía de que gozan las municipalidades, cual es, autonomía de gobierno. Lo cual significa un grado de protección frente a la injerencia del Poder Ejecutivo, pero también limitaciones a la intervención del Poder Legislativo. Aunque ciertamente la CCSS no escapa a la ley, esta última no puede “modificar ni alterar” la competencia y autonomía dada constitucionalmente a la CCSS, definiendo aspectos que son de su resorte exclusivo. La Caja Costarricense de Seguro Social, por ser básicamente una institución autónoma de creación constitucional, la materia de su competencia, dada constitucionalmente, está fuera de la acción de la ley. Dicho de otro modo, el legislador, en el caso de la administración y gobierno de los seguros sociales tiene limitaciones, debiendo respetar lo que el Constituyente estableció. Así como estaría vedado al legislador emitir una ley donde disponga que la administración y gobierno de los seguros sociales ya no le corresponde a la Caja Costarricense de Seguro Social, asimismo, tampoco puede emitir una ley que incursione en aspectos propios o correspondientes a la definición de la CCSS, en la administración y gobierno de los seguros sociales…Como argumento adicional, debe resaltarse que la norma que define las funciones y fines de la Caja Costarricense de Seguro Social, se ubica en nuestra Carta Magna en el capítulo de derechos y garantías sociales, mientras lo referente a Instituciones Autónomas se ubica en otro Título XIV; la diferencia en la ubicación refleja, desde una interpretación sistemática y sistémica, que la propia norma fundamental al crear la institución de la seguridad social, pretende brindarle protección solidaria y prioritaria a la persona por su propia condición; evidentemente se trata de una institución que asume el espíritu solidario que inspira el artículo cincuenta y setenta y cuatro de la Constitución. Lo que se pretende es que cada persona tenga la garantía que el Estado solidario le asegura salud, pensión, beneficios por incapacidad y todo lo referente a la seguridad social. Esta disposición que se convierte no sólo es un fin o guía de acción del Estado, sino también en un límite por sí mismo, al asegurar que ni el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo podrían menoscabar dicha competencia constitucional.” De lo expuesto se deriva que, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), por disposición constitucional (art.73) goza de autonomía administrativa y de gobierno. Lo cual significa que, como ente descentralizado funcional, puede establecer las reglas para la selección de su personal, siendo válido en este caso la existencia de un marco normativo especial para su relación estatutaria, que atienda y asegure su grado de autonomía. Ese grado de autonomía le permite además, auto-administrarse (disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros); darse su propia organización interna; la fijación de fines, metas y tipos de medios para realizarlas; la emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política general. Así entonces, como institución autónoma de creación constitucional y con un grado de autonomía mayor (administrativa y de gobierno) le permite estar protegida frente a injerencias del Poder Ejecutivo y de limitaciones a la hora de legislar el Poder Legislativo (quien no puede modificar vía legal su grado de autonomía). Así el Poder Ejecutivo no puede actuar como director o en una relación de jerarquía frente a esta institución, no puede imponerle lineamientos, ni dar órdenes, ni controlar la oportunidad de sus actividades”.”.

En adición, en cuanto a la potestad reglamentaria de la CCSS, este Tribunal, en la sentencia nro. 2022012512 de las 9:20 horas del 1º de junio de 2022, señaló:

“III.- SOBRE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL.- En varias oportunidades, este Tribunal se ha pronunciado sobre el carácter exclusivo de la potestad de gobierno con que cuenta la Caja Costarricense de Seguro Social, en relación con los seguros a su cargo. Esta Sala ha definido el tema en una línea jurisprudencial que inició con la sentencia No. 1994-1059, de las 15:39 horas del 22 de febrero de 1994, en la que señaló:

“[…] la Caja Costarricense de Seguro Social tiene una compe­tencia constitucional para la "administración" de los seguros sociales, de modo que el Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte emitido por la Junta Directiva, así como sus reformas, lo ha sido en ejerci­cio de esa competencia”.

Asimismo, el Tribunal en la sentencia No. 2001-9734 de las 14:23 horas del 26 de setiembre del 2001, indicó:

“III.- DE LA COMPETENCIA DE LA CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL. En virtud de lo dispuesto en el artículo 73 de la Constitución Política, a la Caja Costarricense del Seguro Social le corresponde "la administración y el gobierno de los seguros sociales", competencia que es competencia que es desarrollada en el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, número 17 de veintidós de octubre de mil novecientos cuarenta y tres, de manera que su Junta Directiva tiene plenas facultades para establecer, vía reglamento, los alcances de las prestaciones propias de los seguros sociales, tanto en lo que se refiere a la definición de las condiciones y beneficios, así como los requisitos de ingreso de cada régimen de protección. Asimismo, el artículo 23 de la misma Ley, establece como uno de los parámetros a tomar en cuenta en esta definición, los estudios y cálculos actuariales, a fin de mantener la sostenibilidad del sistema. De lo dicho queda claro que la Caja Costarricense del Seguro Social tiene plena competencia para dictar normas como las impugnadas, en cuanto responden al mandato constitucional del artículo 73, toda vez se refieren a un aspecto de la organización y administración de los seguros sociales”.

Posteriormente, en sentencia No. 2355-2003, de las 14:48 horas del 19 de febrero de 2003, la Sala analizó la constitucionalidad del Reglamento al Seguro de Salud y del Instructivo para el Registro, Control y Pago de Incapacidades, oportunidad en la que se indicó, en lo que interesa:

“la autonomía reconocida en el artículo 73 en relación con el 177 de la Constitución Política la Caja no se encuentra sujeta a límites en materia de gobierno, como ha reiterado este tribunal en sentencias precedentes (ver por ejemplo: 2001-7605, 6256-94, entre otras). La Caja es en definitiva el ente encargado de la administración de la seguridad social y está dotada de máxima autonomía para el desempeño de su importante función. En armonía con lo anterior, mediante los artículos 3 y 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, su Junta Directiva tiene plena competencia para establecer los alcances de las prestaciones propias de la seguridad social vía reglamento, de manera que puede definir las condiciones, beneficios y requisitos de ingreso de cada régimen de protección, con sustento en estudios actuariales, a fin de no quebrar el sistema”.

En la sentencia No. 2010-005893, de las 14:56 horas del 24 de marzo de 2010, al analizar la constitucionalidad del Reglamento para Verificar el Cumplimiento de las Obligaciones Patronales y de Asegurados -en el que uno de los agravios era, precisamente, la infracción al principio de reserva de ley-, el Tribunal precisó lo siguiente:

III.- SOBRE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. Esta Sala ya se ha pronunciado sobre la potestad reglamentaria de la Caja Costarricense de Seguro Social para dictar reglamentos autónomos de servicio y organización, para lo cual su Junta Directiva está facultada para dictar las normas necesarias para la administración y el gobierno de los seguros sociales que la propia Constitución Política le encomienda en el artículo 73, lo cual no resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 140 inciso 3) constitucional. Al respecto, en sentencia número 2000-02571 de las catorce horas treinta y ocho minutos del veintidós de marzo del dos mil, esta Sala indicó:

“Sobre la lesión al artículo 140 inciso 3 de la Constitución Política. En cuanto al alegato del recurrente, en el sentido de que la norma impugnada excede los límites de la potestad reglamentaria y que la materia regulada no puede estar contenida en un reglamento autónomo, la Sala concuerda con la Procuraduría General de la República, en el sentido de que el artículo 10 del Reglamento de Seguro Voluntario no resulta inconstitucional por ese motivo. La Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social dispone en su artículo 3º párrafo 5º que la Caja determinará reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que éstos se otorgarán. El artículo 14 inciso f), confiere a la Junta Directiva la atribución de dictar los reglamentos para el funcionamiento de la institución y el numeral 23 le señala que la Junta Directiva es la competente para determinar las cuotas y prestaciones de conformidad con el costo de los servicios, según los cálculos actuariales. Esta Sala se ha referido a tales atribuciones en el voto Nº 3403-94 de las 15:42 horas del 15 de junio de 1994, y en el Nº 7393-98 de las 9:45 horas del 16 de octubre de 1998 declaró que la norma 23 de la Ley Constitutiva de la Caja, es acorde con la Constitución Política, en atención de que las atribuciones que le confiere a la Junta Directiva, no implica delegación del ejercicio de funciones del Poder Legislativo, sino que se funda en el artículo 73 de la Constitución. Esa norma encarga el gobierno y administración de los seguros sociales a la Caja, y por ello es competente para dictar reglamentos autónomos como el de seguro voluntario. En consecuencia, no se constata que el Reglamento en el cual está contenida la disposición impugnada quebrante el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política.” De modo que en ese ejercicio de administración y gobierno de los seguros sociales que la Constitución encarga a la Caja Costarricense de Seguro Social (artículo 73 párrafo 2 constitucional), y de conformidad con su Ley Constitutiva, la Junta Directiva de la Caja está facultada para dictar reglamentos de carácter ejecutivo como el Reglamento para Verificar el Cumplimiento de las Obligaciones Patronales y de Asegurados, a fin de velar porque se cumplan las obligaciones obrero-patronales en relación con los seguros sociales y poder tomar las medidas pertinentes en caso de incumplimiento o burla de esos derechos para obligar al infractor a cumplir esas obligaciones y hacer los cobros respectivos. De otro modo, no podría cumplir el mandato constitucional. Sobre el particular, también ha dicho la Sala:

“…el artículo 73 de la Constitución Política confía la administración y el gobierno de los seguros sociales a la Caja Costarricense del Seguro Social (sic), por lo que la Constitución establece a favor de esta institución autónoma, un grado de autonomía –administrativa y de gobierno- que le permite regular, por vía de reglamento lo relativo a los seguros sociales. Dicha norma constitucional es desarrollada en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, en especial en los artículos 1, 2 y 3, que disponen:

Artículo 1.- La institución creada para aplicar los seguros sociales obligatorios se llamará Caja Costarricense de Seguro Social y, para los efectos de esta ley y sus reglamentos, CAJA.

La Caja es una institución autónoma a la cual le corresponde el gobierno y la administración de los seguros sociales. Los fondos y las reservas de estos seguros no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas de las que motivaron su creación. Esto último se prohibe (sic) expresamente. Excepto la materia relativa a empleo público y salarios, la Caja no está sometida ni podrá estarlo a órdenes, instrucciones, circulares ni directrices emanadas del Poder Ejecutivo o la Autoridad Presupuestaria, en materia de gobierno y administración de dichos seguros, sus fondos ni reservas.

"Artículo 2.- El Seguro Social obligatorio comprende los riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y desempleo involuntario; además, comporta una participación en las cargas de maternidad, familia, viudedad y orfandad y el suministro de una cuota para entierro de acuerdo con la escala que fije la Caja, siempre que la muerte no se deba al acaecimiento de un riesgo profesional".

"Artículo 3.- La cobertura del Seguro Social - y el ingreso al mismo - son obligatorias para todos los trabajadores manuales e intelectuales que perciban sueldo o salario. El monto de las cuotas que por esta ley se deban pagar, se calculará sobre el total de las remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o derivadas de la relación obrero - patronal. (…)

La Caja determinará reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que éstos se otorgarán." Las normas transcritas confieren a la Caja Costarricense del Seguro Social la potestad de administrar todo lo referente a seguros sociales, lo que implica determinar reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, sus beneficios y condiciones, por lo que el Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte emitido por la Junta Directiva, así como sus reformas lo ha sido en ejercicio de esta competencia, derivada del numeral 73 constitucional. En consecuencia, el artículo 9 inciso a) del Reglamento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social (sic) no viola el principio de reserva legal.” (Sentencia número 2001-00378 de las 14:37 hrs. del 16 de enero de 2001) Lo dicho en la anterior sentencia parcialmente transcrita es aplicable a los reparos de constitucionalidad que hace el recurrente respecto del Reglamento para Verificar el Cumplimiento de las Obligaciones Patronales y de Asegurados, el cual no viola lo dispuesto en el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política, ni viola, por lo dicho en las sentencias citadas, el principio de reserva de ley, ni ningún otro principio o norma constitucional, ni implica exceso alguno en el ejercicio la potestad reglamentaria propia de la Institución. Son múltiples los votos en los que esta Sala ha reconocido esa potestad reglamentaria de la Caja Costarricense de Seguro Social en la materia propia que le encomendó el Constituyente, entre ellos, los número 3853-93, 1059-94, 3403-94, 7393-98, 9580-01, 9734-01, 10546-01 y Telf2955. Más recientemente, esta Sala, en sentencia número 2003-02355 de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del diecinueve de febrero de dos mil tres, expresó:

“III.- Sobre el fondo. La Caja Costarricense de Seguro Social como institución autónoma encargada de la administración y gobierno de los seguros sociales. La accionante alega que el artículo 34 del Reglamento de Salud y el capítulo dos, punto 2.2.1 denominado “Derecho al pago de subsidio de incapacidades por enfermedad” del Instructivo para el Registro, Control y Pago de las Incapacidades de los Empleados de la C.C.S.S. son violatorias del principio de reserva legal en cuanto condicionan vía reglamentaria al asegurado, para tener derecho al subsidio, el haber cotizado con seis cuotas mensuales dentro de los doce meses anteriores a la fecha de inicio de la incapacidad, siempre que los últimos tres sean continuos e inmediatamente anteriores a la fecha de inicio de la incapacidad. Sobre el tema de la competencia de la Caja Costarricense del Seguro Social, para emitir disposiciones con el contenido impugnado, en su condición de institución autónoma encargada de la administración y gobierno de los seguros sociales, esta Sala, con base en lo dispuesto en el artículo 73 constitucional, indicó mediante la sentencia 01-9734 de las 14:23 horas del 26 de setiembre del 2001, que:

“III.- DE LA COMPETENCIA DE LA CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL. En virtud de lo dispuesto en el artículo 73 de la Constitución Política, a la Caja Costarricense del Seguro Social le corresponde "la administración y el gobierno de los seguros sociales", competencia que es competencia que es desarrollada en el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, número 17 de veintidós de octubre de mil novecientos cuarenta y tres, de manera que su Junta Directiva tiene plenas facultades para establecer, vía reglamento, los alcances de las prestaciones propias de los seguros sociales, tanto en lo que se refiere a la definición de las condiciones y beneficios, así como los requisitos de ingreso de cada régimen de protección. Asimismo, el artículo 23 de la misma Ley, establece como uno de los parámetros a tomar en cuenta en esta definición, los estudios y cálculos actuariales, a fin de mantener la sostenibilidad del sistema. De lo dicho queda claro que la Caja Costarricense del Seguro Social tiene plena competencia para dictar normas como las impugnadas, en cuanto responden al mandato constitucional del artículo 73, toda vez se refieren a un aspecto de la organización y administración de los seguros sociales.” De la cita transcrita se concluye que la autonomía reconocida en el artículo 73 en relación con el 177 de la Constitución Política la Caja no se encuentra sujeta a límites en materia de gobierno, como ha reiterado este tribunal en sentencias precedentes (ver por ejemplo: 2001-7605, 6256-94, entre otras). La Caja es en definitiva el ente encargado de la administración de la seguridad social y está dotada de máxima autonomía para el desempeño de su importante función. En armonía con lo anterior, mediante los artículos 3 y 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, su Junta Directiva tiene plena competencia para establecer los alcances de las prestaciones propias de la seguridad social vía reglamento, de manera que puede definir las condiciones, beneficios y requisitos de ingreso de cada régimen de protección, con sustento en estudios actuariales, a fin de no quebrar el sistema. En consecuencia, procede rechazar por el fondo la acción en cuanto al extremo aludido.” De modo que, contrario a lo aducido por el accionante, la potestad reglamentaria ejercida por la Caja al dictar su Junta Directiva el Reglamento para Verificar el Cumplimiento de las Obligaciones Patronales y de Asegurados, así como lo dispuesto en el artículo 6 de ese reglamento, se enmarca dentro de las potestades de administración y gobierno que en materia de seguridad social se le otorga en el párrafo segundo del artículo 73 de la Constitución Política y, por ello, resulta acorde con el Derecho de la Constitución. Esa potestad reglamentaria es diversa a la que los incisos 3 y 18 otorgan al Poder Ejecutivo, que se refieren a los reglamentos de organización y servicios de la Administración. Pero el Poder Ejecutivo no puede reglamentar lo relativo a la administración y gobierno de los seguros sociales, materia en la cual la Caja tiene plena independencia y autonomía otorgada por la propia Constitución. El reglamento en cuestión no es sino el ejercicio de esas atribuciones, y la determinación de la base presunta como procedimiento excepcional cuando por determinadas actuaciones u omisiones del patrono o del asegurado, en los casos previstos en los diversos incisos del artículo 6, no se pueda establecer con precisión el monto de la obligación, es un mecanismo legítimo que no viola el Derecho de la Constitución, en particular el principio de reserva de ley, antes bien está dirigido a permitir a la Caja cumplir el fin que constitucionalmente se le ha encomendado, sin que para ello sea necesario que sea establecida por una ley emanada de la Asamblea Legislativa”.

El ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de la Caja Costarricense de Seguro Social, con las características señaladas en las sentencias transcritas, este Tribunal la ha avalado para el caso de los trabajadores independientes. Así, en la sentencia No. 2008-017304, de las 14:57 horas del 19 de noviembre de 2008, dispuso:

VI.- SEGUROS DE TRABAJADORES INDEPENDIENTES. Contrario a la opinión del accionante, este Tribunal no ha encontrado razón para excluir los seguros de trabajadores independientes —e, incluso de regímenes no contributivos— de las potestades reglamentarias de la CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. Sobre el particular, se pronunció en sentencia No. 2000-02571, de las 14:38 hrs. del 22 de marzo del 2000:

«En cuanto al alegato del recurrente, en el sentido de que la norma impugnada excede los límites de la potestad reglamentaria y que la materia regulada no puede estar contenida en un reglamento autónomo, la Sala concuerda con la Procuraduría General de la República, en el sentido de que el artículo 10 del Reglamento de Seguro Voluntario no resulta inconstitucional por ese motivo. La Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social dispone en su artículo 3º párrafo 5º que la Caja determinará reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que éstos se otorgarán. El artículo 14 inciso f), confiere a la Junta Directiva la atribución de dictar los reglamentos para el funcionamiento de la institución y el numeral 23 le señala que la Junta Directiva es la competente para determinar las cuotas y prestaciones de conformidad con el costo de los servicios, según los cálculos actuariales. Esta Sala se ha referido a tales atribuciones en el voto Nº3403-94 de las 15:42 horas del 15 de junio de 1994, y en el Nº7393-98 de las 9:45 horas del 16 de octubre de 1998 declaró que la norma 23 de la Ley Constitutiva de la Caja, es acorde con la Constitución Política, en atención de que las atribuciones que le confiere a la Junta Directiva, no implica delegación del ejercicio de funciones del Poder Legislativo, sino que se funda en el artículo 73 de la Constitución. Esa norma encarga el gobierno y administración de los seguros sociales a la Caja, y por ello es competente para dictar reglamentos autónomos como el de seguro voluntario. En consecuencia, no se constata que el Reglamento en el cual está contenida la disposición impugnada quebrante el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política».

Como se desprende de la sentencia citada, el punto planteado por el accionante no es nuevo. Este Tribunal ya se ha pronunciado al respecto y no hay ninguna razón para cambiar de criterio”.

De conformidad con lo señalado en los precedentes anteriores, la Caja Costarricense de Seguro Social está facultada para emitir los reglamentos de los seguros bajo su administración, sin que el ejercicio de esa facultad implique, por sí mismo, infracción alguna de orden constitucional. En virtud de ello, no estima la Sala que el Reglamento para Verificar el Cumplimiento de las Obligaciones Patronales y de Trabajadores Independientes sea inconstitucional, bajo el argumento planteado por la parte accionante -principio al principio de reserva de ley- por lo que la acción debe ser desestimada en cuanto a este extremo, toda vez que la CCSS es el ente encargado de la administración de la seguridad social y está dotada de máxima autonomía para ese fin, por lo que tiene a su vez plena competencia para establecer los alcances de las prestaciones propias de la seguridad social vía reglamento, de manera que puede definir las condiciones, beneficios y requisitos de ingreso de cada régimen de protección”.

Con respecto a la universalización de los seguros sociales y su carácter obligatorio, la Sala, en la resolución 2021023611 de las 17:50 horas de 20 de octubre de 2021, dispuso:

“A los efectos del análisis correspondiente, se transcriben los ordinales 73 y 74 de la Constitución Política:

“ARTÍCULO 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.

No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.

Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales.

(Así reformado por el artículo único de la ley N 2737 de 12 de mayo de 1961).

ARTÍCULO 74.- Los derechos y beneficios a que este Capítulo se refiere son irrenunciables. Su enumeración no excluye otros que se deriven del principio cristiano de justicia social y que indique la ley; serán aplicables por igual a todos los factores concurrentes al proceso de producción, y reglamentados en una legislación social y de trabajo, a fin de procurar una política permanente de solidaridad nacional” Del texto citado se infiere que nuestra Carta Magna configuró los seguros sociales como un beneficio irrenunciable de las personas trabajadoras ante enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y otras contingencias determinadas por ley, cuyo financiamiento se regula por el sistema de contribución forzosa tripartito del Estado, patronos y trabajadores. Asimismo, resulta importante hacer notar el mandato constitucional a la CCSS para la administración y el gobierno de los seguros sociales (referencia expresa a la institución introducida en 1961), amén de que los fondos y las reservas de estos no pueden ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación.

Aunado a lo anterior, del examen de la referida normativa, como se explica a continuación, se colige que los seguros sociales fueron establecidos en beneficio de todos los trabajadores. En tal sentido, el desentrañamiento del “espíritu de la ley” en una norma constitucional demanda una tarea hermenéutica, que comprende tanto la voluntad del constituyente originario como la del derivado, así como un análisis sistémico del cuerpo normativo.

Dentro de esta perspectiva, primeramente resulta útil traer a colación las actas de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, de manera que:

“ACTA No. 125 No. 125.- Centésima vigésima quinta acta de la sesión celebrada por la Asamblea Nacional Constituyente a las quince horas del día ocho de agosto de mil novecientos cuarenta y nueve, bajo la Presidencia del Dr. Marcial Rodríguez, Presentes los señores Diputados: Vargas Fernández y Ortiz Martí, Secretarios; Vargas Vargas, Vargas Castro, Monge Ramírez, Montiel, Jiménez Núñez, Gamboa, Volio Jiménez, Baudrit González, Arias, Jiménez Quesada, González Herrán, Baudrit Solera, Nombre32336, Facio, Monge Álvarez, Nombre5074, Esquivel, Acosta Jiménez, González Flores, Nombre35378, Nombre23243, Madrigal, Nombre35380, Castaing, González Luján, Trejos, Nombre35381, Nombre35525, Nombre32335, Gómez, Guzmán, Volio Sancho, Leiva, Desanti y los suplentes: Castro, Chacón, Lobo, Rojas Espinosa, Morúa, Rojas Vargas y Nombre19774.

(…)

Artículo 4º.- Se continuó en la discusión del capítulo de Garantías Sociales de la Constitución del 71.

Se acordó posponer el debate de la moción del Diputado Arroyo, cuya discusión había quedado pendiente en la sección anterior, por encontrarse ausente el proponente.

En relación con el artículo 63 de la Carta del 71, referente a seguros sociales, se presentaron mociones de la fracción Social Demócrata, Dr. Guzmán, Morúa y de los señores Esquivel, Trejos, Desanti, y González Flores, que se publican en “La Gaceta”.

Son las siguientes:

“Todos los habitantes de la República tienen derecho a vivir protegidos contra los riesgos de carácter social y profesional. Con ese objeto el Estado establecerá, por medio de Instituciones Autónomas un sistema obligatorio de seguridad social, que se financiará con sus aportes y los de los patronos y trabajadores, tratándose de riesgos de carácter social y exclusivamente con los de los patronos, tratándose de riesgos de orden profesional.” RODRIGO FACIO y compañeros.

“Se establecen los Seguros Sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales que pertenezcan únicamente a las clases económicamente débiles y vulnerables de la población. Estos Seguros estarán regulados por el sistema de triple contribución FORZOSA del Estado, de los patronos y de los trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y gobierno de los Seguros Sociales estará a cargo de una institución permanente y autónoma, llamada Caja Costarricense de Seguro Social. Los fondos o reservas de los Seguros Sociales no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación y su manejo será hecho por la Caja de acuerdo con su ley constitutiva. Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales (Ley No. 24 del 2 de julio de 1943.”) VESALIO GUZMÁN “Se establecen los Seguros Sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales que pertenezcan a las clases económicamente débiles y vulnerables de la población. Estos Seguros estarán regulados por el sistema de triple contribución forzosa del Estado, de los patronos y de los trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y el gobierno de los Seguros Sociales estará a cargo del Estado por medio de las Instituciones autónomas que para ese fin existan.

Los fondos o reservas de los Seguros Sociales no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a aquéllas de carácter técnico que determine su creación, y su manejo estará a cargo exclusivamente de esas Instituciones, de acuerdo con sus leyes constitutivas.” ALBERTO MORÚA.

“Todos los habitantes de la República tienen derecho a vivir protegidos contra los riesgos de carácter social y profesional.

Con ese objeto, el Estado establecerá un sistema obligatorio de seguros sociales que regulará la ley, cuya base económica se formará con los aportes del Estado, de los patronos y de los trabajadores, tratándose de riesgos de carácter social; y exclusivamente con los de los patronos, tratándose de riesgos de orden profesional. El Estado protegerá y estimulará la creación y desarrollo de organizaciones privadas que llenen igual fin.” JUAN TREJOS.– RICARDO ESQUIVEL.– LUIS F. GONZÁLEZ F.– VICENTE DESANTI.

El Licenciado FACIO indicó que las mociones presentadas sobre Seguros Sociales diferían realmente muy poco. En el fondo todas dicen lo mismo, por cuanto aceptan el régimen de seguridad social. Sin embargo, piensa que la presentada por ellos es un poco más amplia. Se acoge en un todo el artículo 63 de la Carta del 71, con algunas variantes, que pasó a enumerar brevemente. Agregó que las mociones de los señores Guzmán y Morúa establecían los seguros a los trabajadores manuales e intelectuales, pero limitándolos a las clases económicamente débiles y vulnerables de la población. Opina que la excepción es inaceptable por cuanto las Garantías Sociales deben amparar a todos los trabajadores, sin discriminaciones de ninguna clase. En ese sentido, debe mantenerse el principio general de los seguros sociales en favor de todos los trabajadores manuales e intelectuales, tal y como lo indica el texto del 71. El representante MORÚA advirtió, asimismo, que las mociones diferían en muy poco, pasando luego a referirse concretamente a la suya.

El diputado VOLIO JIMÉNEZ expresó (…) En segundo término, es sabido que el mayor número de asociados es lo que garantiza el éxito de los seguros sociales.

Por eso se opone a que se limite la órbita de acción de la Caja. Está bien que se acoja la redacción del texto del artículo 63, pero de ninguna manera introducir en el mismo la excepción planteada por el Dr. Guzmán, que limita los seguros a las clases económicamente débiles y vulnerables de la población (…).

El diputado GUZMÁN analizó las distintas mociones presentadas, una de las cuales –la de la fracción Social Demócrata– tiende a generalizar los seguros a toda la población, y otras –la suya y la del señor Morúa– limitan los seguros a las clases económicamente débiles y vulnerables de la población. (…) Agregó que su moción correspondía en un todo al texto del artículo 63, excepción hecha de que limita los seguros a las clases económicamente débiles de la población, que en realidad no pueden costearse un médico particular. Pero antes, cabe preguntar, ¿para quiénes es el seguro social beneficioso? El establecimiento de los seguros sociales en un país se ha debido al deseo de favorecer a aquellos grupos de la población de capacidad económica limitada, que no puede pagar servicios médicos como es de desear. Por lo tanto, el seguro social debe concretarse a prestar ayuda y protección a esos grupos. (…) Terminó el señor Guzmán insistiendo en la necesidad de limitar los seguros a las clases económicamente débiles y vulnerables de la población.

Luego usó de la palabra el diputado Nombre35525, para defender la tesis de la moción del compañero Guzmán, que limita los seguros a las clases económicamente débiles y vulnerables de la población. Con esa sola limitación, piensa que el Seguro Social podrá cumplir bien su misión en nuestro país.

De nuevo intervino en el debate el representante VOLIO JIMÉNEZ. Indicó que sus compañeros se habían referido únicamente al Seguro de Enfermedad –desde luego el más importante– pero se olvidan de otros seguros de fundamental importancia, que tarde o temprano se establecerán en Costa Rica, como los de invalidez, vejez y muerte. También debe resolverse el problema de la desocupación involuntaria, mediante el seguro adecuado. De tal modo, opina que no se debe empequeñecer el problema. Nombre193 que era de los primeros en reconocer la deficiencia del Seguro Social, que se debe en gran parte a la falta de recursos indispensables. El seguro se estableció en Costa Rica prematuramente. Sin embargo, echó a andar. Pero, ¿qué significa para una institución de esta magnitud cinco años de vida? Han significado un gran esfuerzo. En lugar de desanimarnos, de debilitar la institución –agregó– debemos darle toda clase de apoyo, fortalecerla, para que cumpla mejor su cometido. Es cierto que el Seguro Social fue creado para las clases débiles y más desvalidas del país. Lo ideal, sin embargo, sería extenderlo a todos los habitantes del país, plan ambicioso que no se realizará fácilmente en nuestro país. Por otra parte, el Seguro Social, se basa en la mutualidad, es decir, en la cooperación de todos para lograr el bien del mayor número. En ese sentido, lo más adecuado es mantener la redacción del artículo 63, que es buena por lo menos para el tiempo de ensayo. Todo lo que signifique limitar los recursos del Seguro Social, indudablemente será un retroceso inexplicable.

El Licenciado FACIO manifestó que estaba de acuerdo en aprobar en definitiva el texto de la Constitución del 71 –de acuerdo con los propósitos del señor Volio Jiménez– con algunas pequeñas modificaciones. Nombre193 que la idea que los movió a presentar la moción en relación con los seguros sociales, fue la de dar una mejor redacción, más amplia, del artículo 63, pero no por considerarlo deficiente o inadecuado. Luego pasó a enumerar esas variaciones. (…). La nueva fórmula presentada por el Licenciado Facio es la siguiente:

“Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de triple contribución forzosa del Estado, de los patronos y de los trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y gobierno de los seguros sociales estará a cargo del Estado por medio de las instituciones autónomas que la ley determine.

Los fondos o reservas de los seguros sociales no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a aquéllas de carácter técnico que determine su creación y su manejo estará a cargo exclusivamente de esas instituciones, de acuerdo con sus leyes constitutivas.

Los seguros contra riesgos profesionales serán de la exclusiva cuenta de los patronos.” Por lo avanzado de la hora, se acordó posponer la discusión de la moción anterior, hasta tanto cada uno de los señores Diputados cuente con una copia de la misma. (…)

ACTA Nº 126 Nº 126.– Centésima vigésima sexta acta de la sesión celebrada por la Asamblea Nacional Constituyente a las quince horas día nueve de agosto de mil novecientos cuarenta y nueve, bajo la Presidencia del Dr. Marcial Rodríguez. Presentes los señores Diputados: Vargas Fernández y Ortiz Martín, Secretarios; Vargas Vargas, Vargas Castro, Acosta Piepper, Arroyo, Monge Ramírez, Jiménez Núñez, Volio Jiménez, Baudrit González, Arias, Jiménez Quesada, González Herrán, Baudrit Solera, Facio, Monge Álvarez, Nombre5074, Esquivel, Acosta Jiménez, Brenes Mata, González Flores, Nombre23243, Madrigal, Nombre35385, Castaing, González Luján, Trejos, Nombre35381, Nombre35525, Nombre32335, Gómez, Guzmán, Volio Sancho, Leiva, Nombre4511, Desanti, y los suplentes: Morúa, Lobo, Rojas Vargas, Castro, Chacón y Rojas Espinosa (…)

Artículo 3º.– La fracción Social Demócrata presentó una nueva fórmula, para que el artículo 63 de la Carta del 71, se lea del modo siguiente:

“Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de triple contribución forzosa del Estado, de los patronos y de los trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y gobierno de los seguros sociales estará a cargo de una institución permanente, de carácter autónomo, la cual desempeñará sus funciones con absoluta independencia, del Poder Ejecutivo.

Los fondos o reservas de los seguros sociales no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación.

Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales.” El Licenciado FACIO explicó que la moción, salvo algunas variaciones de simple forma, se ajusta en un todo al texto del 71.

(…)

El Dr. Nombre35525 se refirió a la importancia del artículo en discusión, que debe ser más estudiado antes de votarlo. Explicó que en Costa Rica existen actualmente dos instituciones, con funciones entremezcladas: la Caja Costarricense de Seguro Social y el Instituto Nacional de Seguros. Los seguros de enfermedad y maternidad –piensa– deben pertenecer a la Caja. Los otros –invalidez, vejez, muerte y paro– al Instituto. Luego insistió en que los seguros sociales no tienen por qué ser generales. Deben circunscribirse a las clases económicamente débiles y vulnerables de la población, tal y como lo propone la moción del compañero Guzmán.

(…)

El Dr. GUZMÁN manifestó que ninguno de los argumentos dados, lo había convencido en cuanto a su moción, la cual sigue considerando la más razonable y justa. Por otra parte, la moción de Social Demócrata sólo modifica en la forma –mas no en el fondo– el texto del artículo 63. Agregó que la parte de su moción que limita los seguros sociales a las clases económicamente débiles y vulnerables de la población, lejos de perjudicarlas, las beneficia.

(…)

Agotado el debate en relación con la moción del Social Demócrata, puesta a votación, fue aprobada.

(…)

ACTA No. 171 No. 171.- Centésima septuagésima primera acta de la sesión celebrada por la Asamblea Nacional Constituyente a las quince horas del día veinte de octubre de mil novecientos cuarenta y nueve, bajo la Presidencia del Dr. Marcial Rodríguez C. Presentes los señores Diputados Vargas Fernández y Ortiz Martín, Secretarios; Vargas Castro, Acosta Piepper, Arroyo, Montiel, Jiménez Núñez, Gamboa, Volio Jiménez, Brenes Gutiérrez, Arias, Jiménez Quesada, González Herrán, Baudrit Solera, Nombre32336, Facio, Monge Álvarez, Nombre5074, Esquivel, Acosta Jiménez, Brenes Mata, González Flores, Nombre23243, Madrigal, Rojas Espinosa, Nombre35385, Castaing, González Luján, Trejos, Nombre35381, Chacón, Herrera, Gómez, Volio Sancho, Leiva, Nombre4511, Desanti, y los suplentes: Nombre19774, Elizondo, Rojas Vargas, Lobo, Castro Sibaja, Lee Cruz y Nombre18807.

(…)

En relación con el artículo 74, el Diputado GONZALEZ HERRAN presentó moción para el párrafo 2º se lea del modo siguiente: “La administración y gobierno de los seguros sociales estará a cargo de una institución autónoma”.

La moción anterior se aprobó.

El Diputado MONGE ALVAREZ presentó moción para agregar después de la palabra “maternidad” la palabra “desocupación”. Explicó el proponente que ha presentado la moción anterior por insinuación del señor Nombre35381, quien ha manifestado sus deseos respecto al seguro de desocupación que debe asumir la Caja de Seguro Social.

El Diputado LEIVA indicó que será la ley la que venga a establecer cuando la Caja está en condiciones de asumir el riesgo de desocupación. Por esa razón, no votará la moción propuesta, que fue desechada.

Fue aprobado el artículo 74, con las modificaciones apuntadas, el cual se leerá de la manera siguiente:

Artículo 74.- “Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de triple contribución forzosa del Estado, de los patronos y de los trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y gobierno de los seguros sociales estará a cargo de una institución autónoma.

Los fondos o reservas de los seguros sociales no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación.

Los seguros contra riegos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales”. (El subrayado y resultado no es original).

De este modo, en las actas transcritas se observan con toda claridad dos posiciones: 1) la intención de establecer los seguros sociales en beneficio de toda la clase trabajadora; 2) fijar tales seguros solo en beneficio de la población laboral en condición económicamente vulnerable. Justamente, el propio diputado Guzmán reconoció con franqueza ambas posturas, cuando hizo referencia a una moción de la fracción social demócrata que “tiende a generalizar los seguros a toda la población”, y a otras mociones propuestas por él (junto con el diputado Morúa) que “limitan los seguros a las clases económicamente débiles y vulnerables de la población”.

Ahora, luego de la discusión correspondiente, la posición que prevaleció fue la de establecer los seguros sociales en beneficio de todos los trabajadores, de manera que, por razones lógicas, la interpretación constitucional deba partir de los argumentos de los constituyentes que promovieron esa tesis.

En primer lugar, el diputado Facio afirmó que las garantías sociales debían amparar a todos los trabajadores sin discriminación alguna. Además, señaló que se debía mantener el principio general de los seguros sociales en favor de todos los trabajadores.

Por otro lado, si bien el diputado Volio Jiménez mencionó que el seguro social fue creado para las clases débiles y más desvalidas del país, también acotó que lo ideal era extenderlo a todos los habitantes del país. Agregó que el seguro social se basaba en la mutualidad; es decir, en la cooperación de todos para lograr el bien del mayor número.

Con vista en lo anterior, no hay duda de que el espíritu del numeral 73 de la Constitución Política se extiende a todas las personas trabajadoras e, incluso más allá, a todos los habitantes del país, lo que comulga con el principio de la universalización de los seguros sociales.

Conforme esa misma dirección, en 1961, el constituyente derivado reformó el ordinal 177 de nuestra Ley Fundamental e introdujo expresamente la universalización de los seguros sociales, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 177.

(…).

Para lograr la universalización de los seguros sociales y garantizar cumplidamente el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono, se crearán a favor de la Caja Costarricense de Seguro Social rentas suficientes y calculadas en tal forma que cubran las necesidades actuales y futuras de la Institución. Si se produjere un déficit por insuficiencia de esas rentas, el Estado lo asumirá, para lo cual el Poder Ejecutivo deberá incluir en su próximo proyecto de Presupuesto la partida respectiva que le determine como necesaria la citada Institución para cubrir la totalidad de las cuotas del Estado.

(…)

Artículo 177 (párrafo tercero) - Transitorio.-La Caja Costarricense del Seguro Social deberá realizar la universalización de los diversos seguros puestos a su cargo, incluyendo la protección familiar en el régimen de enfermedad y maternidad, en un plazo no mayor de diez años. Contados a partir de la promulgación de esta reforma constitucional.

(Así reformado por el artículo único de la ley N 2738 del 12 de mayo de 1961) Es importante resaltar que, previo a la reforma constitucional que incluyó formalmente la obligación de universalizar los seguros sociales puestos a cargo de la CCSS, la ley constitutiva de esa institución ya le había impuesto a su junta directiva el mandato de fijar la fecha de la entrada en vigor del “seguro social de los trabajadores independientes y las condiciones de este seguro” (artículo 3 de la Ley Constitutiva de la CCSS de 22 de octubre de 1943). Es decir, el seguro social de los trabajadores independientes indefectiblemente formaba parte de tal universalización y, en consecuencia, su implementación en el país goza de asidero constitucional.

Dentro de este contexto, no está de más reiterar que, por disposición del ordinal 73 constitucional, la administración y el gobierno de los seguros sociales está a cargo de la CCSS, y que los fondos y las reservas de los seguros sociales no pueden ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación. Asimismo, tal y como se mencionó supra, por medio de las reformas constitucionales dispuestas en las leyes n.os 2737 y 2738 de 12 de mayo de 1961, se introdujo la alusión explícita de la CCSS al artículo 73 de la Carta Magna (como encargada de la administración y el gobierno de los seguros sociales), y, en el numeral 177 constitucional, se le asignó expresamente a esa institución la universalización de los seguros sociales puestos a su cargo. Lo anterior sin lugar a duda incluye los seguros sociales de los trabajadores independientes, pues desde 1943 se encontraban a cargo de la CCSS.

En consecuencia, el derecho fundamental a la seguridad social abarca a todas las personas (asalariadas y trabajadoras independientes) que ejerzan algún tipo de actividad en el país y se encuentren regidos por el ordenamiento jurídico patrio, ya que no solo deben contribuir de manera solidaria con la sostenibilidad de los seguros sociales, sino que correlativamente están cubiertos por la protección dispuesta a nivel constitucional.

En ese sentido, vale reiterar que la Sala, en la sentencia n.º 2003-03483 de las 14:05 horas de 2 de mayo de 2003, reconoció que el derecho a la seguridad social incorpora el principio de universalidad, por cuanto se extiende a todos los ciudadanos con carácter de obligatoriedad:

“Sobre el régimen de la seguridad social. El artículo 73 de la Constitución Política, interpretado armónicamente con el artículo 50 ídem, consagra el Derecho de la Seguridad Social. La Sala ha señalado reiteradamente que este derecho supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos en el más alto rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida. El ámbito subjetivo de aplicación del derecho de la seguridad social incorpora el principio de universalidad, pues se extiende a todos los ciudadanos, con carácter de obligatoriedad. El ámbito objetivo asume el principio de generalidad, en tanto protege situaciones de necesidad, no en la medida en que éstas hayan sido previstas y aseguradas con anterioridad, sino en tanto se produzcan efectivamente. Además, incorpora los principios de suficiencia de la protección, según módulos cuantitativos y cualitativos y de automaticidad protectora, lo que se traduce en la adecuada e inmediata protección en materia de enfermedad, invalidez, vejez y muerte. Por expresa disposición constitucional, esta gestión ha de ser pública, a cargo del Estado, representado por la Caja Costarricense de Seguro Social, y la financiación responderá al principio cardinal de solidaridad social, pues se funda en la contribución forzosa y tripartita que realizan trabajadores, patronos y el Estado. En consecuencia, los principios del Derecho a la Seguridad Social, son, los de universalidad, generalidad, suficiencia de la protección y solidaridad social”. (El destacado no es original).

Así, es posible concluir que, tanto las normas referidas como la jurisprudencia de esta Sala, han reconocido la protección constitucional de los seguros sociales para todas las personas trabajadoras. Precisamente, la universalización de los seguros sociales es la que permea con carácter extensivo los seguros sociales que se encuentran a cargo de la CCSS y, por ello, tienen protección constitucional”.

En adición, en la sentencia nro. 2011-10893 de las 14:33 horas de 17 de agosto de 2011, se dispuso:

“IV.- SOBRE LA AFILIACIÓN OBLIGATORIA DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES. Aún (sic) cuando la acción resulta inadmisible, tal como se analizó en el considerando anterior, cabe mencionar, que en reiteradas ocasiones, esta Sala se ha pronunciado sobre el tema de la afiliación forzosa de los trabajadores independientes al régimen de seguridad social, oportunidades en las que ha considerado que no resulta contrario al Derecho de la Constitución, con base en las siguientes consideraciones. En primer término, la Caja Costarricense de Seguro Social es una institución autónoma constitucionalmente creada para la administración de los seguros, por lo que está dotada de autonomía política para el desempeño de esa función. Asimismo, los artículos 3 y 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, disponen que la Junta Directiva de la Caja tiene plena competencia para establecer, vía reglamento, los alcances de las prestaciones propias de la seguridad social, de manera que puede definir las condiciones, beneficios y requisitos de ingreso de cada uno de los regímenes. En segundo lugar, las regulaciones contenidas en los artículos 63, 73 y 74 de la Constitución Política, en relación con la seguridad social, constituyen mínimos y no máximos, por lo que el legislador en uso de sus potestades discrecionales, puede desarrollar esos preceptos e incluso ampliarlos, a efecto de hacerlos extensivos a otros sectores de la población, por lo que no corresponde a este Tribunal ejercer un control sobre dicha discrecionalidad; únicamente, en aquellos casos en los que se excede esa potestad en perjuicio directo de los derechos fundamentales de las personas es que esta Sala puede, válidamente, conocer y pronunciarse al respecto. Sin embargo, este no es el caso, pues contrario a lo que afirma el accionante, el artículo 73 de la Constitución Política, crea los seguros sociales a cargo de la Caja Costarricense de Seguro Social en beneficio de los trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine. Por su parte, el artículo 74 constitucional, contiene los principios de justicia social y solidaridad social. El primero es entendido como la autorización para que el Derecho irrumpa en las relaciones sociales con el fin de corregir y compensar las desigualdades entre las personas, que resulten contrarias a su dignidad de tal manera que se pueda asegurar las condiciones mínimas que requiere un ser humano para vivir. El segundo principio, el de solidaridad social, consiste en el deber de las colectividades de asistir a los miembros del grupo frente a contingencias que los colocan en una posición más vulnerable, como la vejez, la enfermedad, la pobreza y las discapacidades. Por su parte, los artículos 22, 23, 24 y 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo 11, 16 y 35 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y los artículos 9 y 12 inciso d) del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, sociales y Culturales, reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la enfermedad, así como de otras condiciones que le impida obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. De esta forma y con base en la interpretación armónica de todos estos preceptos constitucionales e internacionales es que se integra todo el sistema de seguridad social. Además, si bien en un inicio la seguridad social protegía solo a los trabajadores asalariados que aportaban al sistema, lo cierto es que ello provocaba un desamparo económico para el resto de la población, por lo que a partir de la promulgación de la Constitución Política de 1949 y de la evolución progresiva de los derechos fundamentales en este campo, surgió el principio de universalidad de los seguros, el cual pretende incorporar a toda la población dentro de la cobertura de los seguros, como piedra angular de todo estado social democrático de derecho y como instrumento para el desarrollo de las personas y la sociedad. De esta manera, se concibe al sistema de seguridad social como un conjunto de normas, principios, políticas e instrumentos destinados a proteger y reconocer prestaciones a las personas en el momento en que surgen estados de vulnerabilidad, que le impidan satisfacer sus necesidades básicas y las de sus dependientes. Es así, como en nuestro país, surgen diferentes regímenes de pensión cuyas disposiciones, requisitos y recursos, difieren en atención a esas condiciones especiales según el destinatario de que se trate. Por todo lo anterior, este Tribunal considera que la inclusión obligatoria de los trabajadores independientes –incluidos los que ejercen la profesión liberal- dentro del régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social no es contraria a la Constitución. Ahora bien, el hecho de que el accionante labore como asalariado y como trabajador independiente, y cotice en ambas condiciones, no implica una doble imposición, pues se tratan de labores distintas que el legislador en el ejercicio de su discrecionalidad, determinará como actividades asegurables. (Ver en igual sentido las sentencias números 643-2000, 2571-2000, 16404-2005, 1591-2006, 5743-2006 y 14460-2006)”.

A partir de lo anterior, la CCSS, como institución encargada del gobierno y la administración de los seguros sociales, tiene la potestad de reglamentar el aseguramiento obligatorio de los trabajadores independientes y las cuotas que deben pagar. En ese sentido, cuenta con autonomía suficiente para definir los alcances de las prestaciones propias de la seguridad social, tales como condiciones, beneficios y requisitos de ingreso de cada régimen. Justamente, las normas impugnadas permiten a la Junta Directiva de la CCSS fijar las condiciones (coberturas, cuotas y requisitos) aplicables a los trabajadores independientes, lo cual prima facie no excede la potestad reglamentaria otorgada a esa institución. Además, el ordinal 23 de la Ley Constitutiva de la CCSS le otorga la competencia a ese órgano colegiado de determinar las cuotas y prestaciones, en relación con las contribuciones y cargas del seguro social. En consecuencia, no se tiene por vulnerado el principio de reserva de ley en los términos pretendidos. De igual forma, tal como lo señala la Procuraduría General de la República, la competencia reglamentaria se deriva de la autonomía de la CCSS, la cual es reconocida en el numeral 73 de nuestra Ley Fundamental.

En relación con lo anterior, las cuotas de la seguridad social constituyen contribuciones parafiscales de origen constitucional (canon 73 de la Carta Magna), cuyos elementos deben ser establecidos por la Junta Directiva de la CCSS (precepto 23 de su ley constitutiva). Es decir, con base en la autonomía de la institución, el legislador le atribuyó a ese órgano la potestad de determinar las cuotas y prestaciones, lo que conlleva definir los elementos necesarios para su cálculo y regulación. Por consiguiente, no se acredita la alegada transgresión a los artículos 9 y 121 inciso 12 de la Carta Magna.

Atinente la libertad de empresa y el derecho al trabajo (numerales 46 y 56 de la Constitución Política, respectivamente), no observo alguna transgresión susceptible de ser declarada, toda vez que lo que se trata es de la regulación de las actividades económicas de las personas por parte de la CCSS (con el debido sustento legal y constitucional). En ese sentido, según lo afirma la PGR, el propio ordinal 3 de la Ley Constitutiva de la CCSS de forma expresa contempla como obligados a los trabajadores independientes. Ahora, el canon 74 eiusdem estatuye que “las personas que realicen total o parcialmente actividades independientes o no asalariadas, deberán estar al día en el pago de sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), así como con otras contribuciones sociales que recaude esta Institución conforme a la ley”, lo cual no es abiertamente contrario al concepto desarrollado en el precepto 1 impugnado del reglamento. Más bien, se advierte una definición legal que abarca a las personas que realicen actividades independientes o no asalariadas, por lo que, a los efectos del control de constitucionalidad susceptible de ser efectuado en esta vía, no es absolutamente imprescindible que exista algún concepto de “trabajador independiente” en los términos pretendidos. Ergo, no aprecio alguna omisión susceptible de ser declarada en los términos planteados, pues tanto los trabajos como las actividades empresariales efectuadas por personas son susceptibles de regulación, con ocasión de las facultades mencionadas ut supra reconocidas a la CCSS.

Sobre la transgresión a los principios de proporcionalidad y razonabilidad, así como la presunta violación al artículo 28 de la Constitución Política, no observo algún desarrollo ni fundamentación, por lo que prima facie no es factible analizarlas.

Por otra parte, concerniente a la alegada violación al “principio de unidad de la seguridad social”, no observo algún desarrollo que permita considerarlo como tal e integrarlo como parámetro de constitucionalidad, sino que lo alegado es que, en atención al principio de igualdad, se deberían brindar beneficios similares a las personas protegidas por el mismo régimen, lo cual, según menciona, no se cumple porque se carga más a los trabajadores independientes por los mismos beneficios. No obstante, si bien las normas impugnadas contienen disposiciones para fijar las contribuciones de los trabajadores independientes, no menos cierto es que la parte accionante no especificó los extractos cuestionados, tampoco estableció (ni desarrolló) elementos de comparación con respecto a los parámetros y condiciones establecidas para trabajadores asalariados. Incluso, ni siquiera se individualizaron los argumentos en relación con la norma legal impugnada y las disposiciones reglamentarias cuestionadas. Lo anterior impide analizar si se trata de un problema de constitucionalidad, o bien, de aplicación de las normas (aspecto que no sería susceptible de ser declarado en esta vía de la acción). Ahora, los trabajadores independientes, al igual que los asalariados, tienen el deber de contribuir al sistema (en atención a los principios de universalidad y solidaridad), lo cual les otorga prestaciones y beneficios sin limitar la cobertura a su condición particular, los montos aportados o el tipo de trabajador.

Tampoco verifico alguna transgresión al principio de interdicción de la arbitrariedad. Nótese que se acusa el establecimiento de una potestad discrecional a la Junta Directiva de la CCSS para la fijación de las cuotas más gravosas a los trabajadores independientes con respecto a las de los asalariados; sin embargo, no se exponen los parámetros normativos que regulan a estos últimos. Más bien, lo que se acusa es que la Junta Directiva cuenta con potestades para establecer un régimen tributario más oneroso a los trabajadores independientes; no obstante, además de lo apuntado ut supra, tampoco individualizaron argumentos con respecto a los artículos cuestionados. En todo caso, la Sala ha reconocido la potestad del legislador de extender los alcances de la seguridad social a los trabajadores independientes (con la consecuente regulación por parte de la institución, siempre dentro del marco establecido en la Carta Magna y la jurisprudencia constitucional); sin embargo, no se desarrollaron de forma clara argumentos de relevancia constitucional que evidenciaran alguna transgresión. Ergo, prima facie desestimo este argumento.

Finalmente, no existe desarrollo alguno en cuanto a la presunta violación del principio de seguridad jurídica. Al respecto, la parte accionante se limita a transcribir un extracto de un voto y a manifestar que las normas no establecen “el sujeto pasivo, el hecho generador, la base imponible ni la tarifa del tributo parafiscal que crean en perjuicio del mal llamado “trabajador independiente””. Precisamente, no se precisa la relación entre ese principio y el hecho de no establecer tales aspectos concretos. Nótese que únicamente se justifica que lo anterior los establecen “los principios fundamentales del Derecho Tributario”...

…Razones adicionales del Magistrado Cruz Castro.- El principio de solidaridad social y en todo caso, la parafiscalidad creada por el Constituyente En esta acción de inconstitucionalidad se cuestionó varia normativa relacionada con el pago de las cuotas del seguro social de los trabajadores independientes. En sus alegatos se parte de la naturaleza tributaria de las contribuciones a la seguridad social y con base en ello cuestiona que tales normas no cumplen con los requisitos que deben cumplir los tributos, creando un impuesto sobre la renta encubierto. Argumentándose la violación al principio de reserva legal; los artículos 46 y 56 constitucionales; 9 y 121.13 constitucionales; 28 constitucional; el principio de unidad de la seguridad social; el principio de interdicción de la arbitrariedad; y el principio de seguridad jurídica.

Las razones que da esta Sala para declarar sin lugar esta acción están referidas a: el grado de autonomía de la CCSS que le permite dictar reglamentos para regular los alcances de las prestaciones propias de los seguros sociales; la constitucionalidad de la afiliación obligatoria a la CCS a partir del art.73 constitucional; la constitucionalidad de la afiliación forzosa de trabajadores independientes; no se configura ninguna diferenciación irrazonable entre trabajadores asalariados e independientes, toda vez que ambos se constituyen como afiliados al sistema y reciben iguales beneficios en razón de su condición, sin importar el monto de lo que coticen ni la condición de suscripción en la que se encuentren; la naturaleza parafiscal las cuotas de la seguridad social, por disposición constitucional, pues ha sido el Poder Constituyente el que determinó, de manera soberana y democrática, la creación de la contribución parafiscal en beneficio del régimen de seguridad social que regenta la CCSS, con lo cual se cumplen los principios que regulan el ejercicio de la potestad tributaria; y además, la normativa adicional adoptada legal y reglamentaria consolida la conformidad constitucional de la potestad de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, para determinar las cuotas que deben cubrir los diferentes sectores de personas trabajadoras aseguradas, sin que ello implique de modo alguno la afectación a los principios de reserva de ley, de legalidad tributaria, seguridad jurídica, universalidad y solidaridad de la seguridad social, ni de los artículos 46 y 56 de la Constitución Política.

Además de todo lo anterior, he considerado adicionar razones, referidas a dos aspectos: la contribución parafiscal y el principio constitucional de solidaridad.

He considerado en casos anteriores que las cuotas obrero-patronales destinadas al sostenimiento de la seguridad social –seguro de enfermedad y maternidad y seguro de invalidez, vejez y muerte- no son un tributo en sentido estricto (ver razones diferentes en el voto n° 2018-013658), pues el régimen de seguridad social protege y beneficia a los propios contribuyentes, y se nutre de las contribuciones obligatorias que la ley establece. Así que, para su existencia misma, la contribución resulta una obligación esencial, pues su finalidad es el fortalecimiento del fondo que le da sustento al régimen. La ratio legis de la norma, referida a la obligatoriedad de la contribución al fondo del régimen de seguridad social, resulta adecuada al principio de justicia social que nuestra Constitución establece. Entonces, al no constituir un tributo, en sentido técnico jurídico, la fijación que hace la Caja Costarricense de Seguro Social de las cuotas patronales y de los trabajadores, no puede aplicársele los argumentos y alegatos, como si lo fuera. Ahora bien, coincido con la posición actual de que, en todo caso, de considerarse una contribución parafiscal, esta fue creada por el Constituyente. Tal como se dice en el voto, es que el numeral 73 constitucional es el que crea la contribución parafiscal al disponer una contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos citados y demás contingencias que la ley determine. Acto seguido, el texto constitucional establece que la administración y el gobierno de esos seguros sociales corresponde a una institución autónoma: la Caja Costarricense de Seguro Social. Finalmente, en lo que interesa, la norma constitucional impone la prohibición de transferir o emplear en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. Como puede observarse, estamos, pues, ante una contribución parafiscal creada por el Constituyente originario, con lo que, se cumple la máxima de que no puede haber imposición sin representación – no taxation without representation-. En otras palabras, en el caso que nos ocupa, el apego a los principios que regentan el ejercicio de la potestad tributaria se cumple satisfactoriamente, toda vez que un órgano representativo, plural, que ejerce el máximo poder en un Estado democrático y social de Derecho, como lo es el ejercicio de la potestad constituyente, determinó soberana y democráticamente crear la contribución parafiscal.

Por otro lado, en este caso bajo el principio constitucional de solidaridad, que aplica a la seguridad social, se debe entender que toda la población, en la medida de sus posibilidades, debe contribuir económicamente al financiamiento del sistema. Ninguno debería estar excluido, ni sería inconstitucional aquella normativa que atienda justamente a establecer como una obligatoriedad universal contribuir a la seguridad social. Esta visión se refuerza con la frase del art.73 constitucional, cuando indica que es una contribución forzosa, por lo tanto, no admite exoneraciones.

Procede recordar lo que esta Sala ha indicado sobre la progresividad de la obligatoriedad de la seguridad social (ver sentencia n° 2000-2571):

“VI.- Es claro que para dar cumplimiento a los preceptos constitucionales y la normativa internacional citada supra, la Caja Costarricense de Seguro Social, debió trazar planes de implementación y extensión de los seguros sociales, que en una primera etapa se vieron frustrados porque el Estado, principal empleador, no pagaba las cuotas que adeudaba oportunamente. Quince años después de que se elevara a rango constitucional el principio de universalidad de los seguros sociales a favor de los "trabajadores manuales e intelectuales" de Costa Rica, no se habían extendido más que a una minoría de costarricenses. La situación anterior motivó la reforma del artículo 177 de la Constitución Política –aprobada por ley N°2738 de 12 de mayo de 1961- para lograr la definitiva consolidación económica de los Seguros Sociales en Costa Rica, mediante el establecimiento de una norma que garantice el pago de las cuotas que en forma obligatoria debe pagar el Estado para financiar y desarrollar el sistema de seguridad social. La exposición de motivos del proyecto de reforma constitucional señala que al 31 de diciembre de 1959 se estimaba la deuda del Estado, acumulada a favor de la Caja Costarricense de Seguro Social, en veintiún millones novecientos sesenta y cinco mil setecientos treinta y nueve colones con seis céntimos. La comisión especial nombrada por la Asamblea Legislativa para estudiar el proyecto de reforma al artículo 177 de la Constitución citó en su dictamen un informe de la Caja según el cual, con base en un estudio realizado en 1958 -con datos de 1957-, faltaba por asegurar un 66 % de los trabajadores posibles en toda la nación y un 89 % de los familiares de estos trabajadores que podría cubrir el seguro social en todo el país. La reforma al artículo 177 de la Constitución Política constituyó una forma de asegurar a la Caja que el Estado honraría sus obligaciones. De esa forma se incluyó el párrafo tercero, que dispone:

"Para lograr la universalización de los seguros y garantizar cumplidamente el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono, se crearán a favor de la Caja Costarricense de Seguro Social rentas suficientes y calculadas en tal forma que cubran las necesidades actuales y futuras de la Institución. Si se produjere un déficit por insuficiencia de esas rentas, el Estado lo asumirá para lo cual el Poder Ejecutivo deberá incluir en su próximo proyecto de presupuesto la partida respectiva que le determine como necesaria la citada institución para cubrir la totalidad de las cuotas del Estado. " Asimismo, el Constituyente incluyó un artículo transitorio al párrafo tercero del artículo 177, que indica:

"La Caja Costarricense de Seguro Social deberá realizar la universalización de los diversos seguros puestos a su cargo, incluyendo la protección familiar en el régimen de enfermedad y maternidad, en un plazo no mayor de diez años, contados a partir de la promulgación de esta reforma constitucional".

El constituyente fijó un plazo a la institución encargada de la administración y gobierno de los seguros sociales para lograr su universalización, en resguardo de los derechos de sus beneficiarios, y consideró que diez años era un lapso razonable para que los trabajadores y sus familias fueran protegidos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, vejez, muerte, "y las demás contingencias que la Ley determine." Lo cierto es que la Caja Costarricense de Seguro Social dirige desde entonces su esfuerzo a lograr la cobertura total de los trabajadores sujetos a relaciones laborales y sus familias y éste ha rendido frutos, dado que los porcentajes de cobertura son muy elevados, y el sistema de seguridad social costarricense está entre los mejores de América Latina. En el momento histórico en que se incluyeron las garantías sociales a la Constitución Política, el grupo de población que se pretendió proteger fue el de los trabajadores manuales e intelectuales regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, y el propio constituyente consideró que este grupo debía estar cubierto en la década de los años setenta. Una etapa posterior en la evolución de los seguros sociales, constituye su expansión gradual a otros grupos de la sociedad, como los trabajadores independientes o por cuenta propia –que no están sujetos a una relación laboral- y los asegurados por cuenta del Estado –quienes no pueden acceder a la seguridad social por su precaria situación económica-. Así, los esfuerzos actuales deben dirigirse a que toda la población nacional debe ser cubierta por el sistema de seguridad social, pues si se eleva su calidad de vida se producirá un mejoramiento de la economía en general. (…)” De esta forma se comprende que, una etapa posterior en la evolución de los seguros sociales, constituye su expansión gradual a otros grupos de la sociedad, como los trabajadores independientes o por cuenta propia –que no están sujetos a una relación laboral- y los asegurados por cuenta del Estado –quienes no pueden acceder a la seguridad social por su precaria situación económica-. Así, los esfuerzos actuales deben dirigirse a que toda la población nacional debe ser cubierta por el sistema de seguridad social, pues si se eleva su calidad de vida se producirá un mejoramiento de la economía en general.

Finalmente, el debilitamiento progresivo de la seguridad social es una ruta que no armoniza con la trascendencia histórica y política de las garantías sociales. Algunas decisiones legislativas u omisiones del Poder Ejecutivo, evidencian un debilitamiento económico de la CCSS, pero tal tendencia no puede traducirse en contravenir la definición del Constituyente sobre un seguro médico universal, accesible y solidario. Son muchas las razones y circunstancias por las que ahora enfren-tamos un debilitamiento financiero de la CCSS, pero esa trans-formación, quizás inconveniente para el bienestar de las mayorías, no puede desconocer las normas constitucionales que privilegiaron los seguros sociales.”.

A partir de lo anterior, la mayoría de este Tribunal reiteró que las potestades de la Caja Costarricense de Seguro Social, derivadas del artículo 73 de la Constitución Política, y que le han sido otorgadas por el constituyente al disponer que sería esa institución la encargada de administrar y gobernar los seguros sociales, implica, necesariamente, que la Caja debe contar con todos los mecanismos adecuados para llevar a cabo esa gestión. Dentro de esas facultades, se encuentra la potestad reglamentaria para que la institución pueda establecer los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que éstos serán otorgados, pero también para adoptar las medidas que sean necesarias para el ejercicio de sus funciones y su sostenimiento. En ese sentido, no se violenta el principio de reserva legal, al establecer vía reglamento los diferentes tipos de contribuyentes. Por esa razón, tal como indicó la Sala en la sentencia supracitada, si el legislador, en ejercicio de esa facultad discrecional, determinó que quien ejerce liberalmente una profesión u oficio, debe afiliarse obligatoriamente al régimen de la Caja, ello no lesiona la Constitución Política, y aquella discrecionalidad escapa al control de este Sala, de modo que si la parte accionante no está de acuerdo con el hecho de que los empresarios dedicados a la actividad de alquiler o inversión en bienes inmuebles sean considerados o no trabajadores independientes y se les obligue a afiliarse al régimen de la Caja, ello no es más que un diferendo con el criterio del legislador, pero no un asunto de constitucionalidad -ver sentencias números 2000-643 y 2008-17304-. De manera que, lo propio es que sea discutido en la vía de legalidad, en caso de estimarlo así la parte accionante.

V.- Asimismo, en relación con la acusada vulneración de los artículos 46 y 45 constitucionales, la mayoría de este Tribunal, en esa misma sentencia consideró lo siguiente:

“XII.- Sobre la aducida lesión a la libertad empresarial y al derecho al trabajo tutelados en los artículos 46 y 56 de la Constitución Política. Debe indicarse que, en lo que a la libertad de empresa se refiere, este Tribunal, en reiteradas ocasiones, ha manifestado que no es absoluta ni ilimitada, sino que, en el ejercicio de esa libertad, la persona debe someterse a las regulaciones legales y reglamentarias existentes en el ordenamiento jurídico, sobre todo cuando en casos como éste, se impone a los trabajadores independientes el cumplimiento de una obligación para con la seguridad social, en aras de preservar el principio de universalidad de los seguros sociales.

Por su parte, debe recordarse que esta Sala ha manifestado que el derecho al trabajo tampoco es un derecho absoluto, pues ello no es posible por razones obvias ya que existen restricciones lícitas, originadas en la propia Constitución y legitimadas por el artículo 28 constitucional, que establece los límites a las libertades -ver sentencia número 110-98-; derecho al trabajo que es propio del individuo, así como una obligación de éste con la sociedad, siendo que la libre elección de una ocupación significa que el Estado debe procurar que todos tengan ocupación honesta y útil, sin que éste lo tenga que otorgar a todos y sin que se pueda forzar a un ciudadano a desempeñar labores que no desee realizar.

En consecuencia, el hecho de que existan personas que, en ejercicio de la libertad y el derecho tutelados en los artículos 46 y 56 constitucionales, hayan decidido dedicarse a laborar como trabajadores independientes y, por ende, tengan que someterse a la obligación de contribuir a la seguridad social, no tiene la virtud de vulnerar el Derecho de la Constitución.

En anteriores ocasiones se ha señalado ante este Tribunal que tal exigencia restringe la libertad de comercio; sin embargo, para la Sala, tal argumento no ha sido de recibo, pues la normativa no impide ejercer una actividad lucrativa, sino que impone una carga, igual que constituye una carga para los patronos la contribución obligatoria al seguro de sus empleados, en el caso de los trabajadores asalariados -ver, en ese sentido, la sentencia número 2008-173048-.

Ahora bien, alega la parte accionante que no existe una definición clara de lo que es un “trabajador independiente”. Sobre el particular, es preciso recordar que el artículo 10 del Código Civil de Costa Rica dispone:

“ARTÍCULO 10.- Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas”.

Para los efectos del análisis de esta acción de inconstitucionalidad, lo anterior significa que el ordenamiento jurídico costarricense sí contiene una definición de lo que ha de entenderse por «trabajador independiente»; definición que se obtiene de una interpretación íntegra no sólo de las normas impugnadas, sino también a partir de los antecedentes históricos, legislativos y de la realidad social, así como de la jurisprudencia, tanto la emitida por este Tribunal como por otras jurisdicciones.

Desde esta perspectiva, y como ya se ha venido señalando, la figura de «Trabajador Independiente» es una modalidad de aseguramiento que entra a regir con la Ley de Protección al Trabajador y a partir de las disposiciones que emite al respecto la Junta Directiva de la CCSS. Sin embargo, también se puede encontrar su definición en el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la CCSS, en cuanto señala que trabajador independiente es la persona que realiza total o parcialmente actividades independientes o no asalariadas, así como en el propio artículo 1 del reglamento impugnado, en el que, con mayor precisión, se determina que es aquel trabajador manual o intelectual que desarrolla por cuenta propia algún tipo de trabajo o actividad generadora de ingresos.

Lógicamente, a partir de la interpretación del significado de ambas palabras, no cabe duda de que se trata de aquel trabajador que trabaja de manera independiente, o sea que no tiene sujeción o subordinación laboral a algún patrono o empleador.

En consecuencia, no es cierto que exista una omisión total de lo que puede entenderse por «trabajador independiente» como lo alega el accionante, pues de una interpretación íntegra y armónica del ordenamiento, se desprende no sólo su significado, sino también sus características en iguales términos en que lo reclama el accionante: a) trabajan por cuenta propia; b) sin sujeción laboral; c) gestionan su propio trabajo o negocio e ingresos; y d) actúan por cuenta y riesgo propio. De este modo, la acción también es improcedente en cuanto a este punto en concreto, porque no se observa vulneración alguna al Derecho de la Constitución, ya que no está presente el vicio de falta de definición conceptual que aduce el accionante.” Así las cosas, se descartan los alegatos de la parte accionante. Además, se advierte que el gestionante lo que realmente discute es que sus representados sean considerados trabajadores independientes por parte de los inspectores de la C.C.S.S., aspecto que, como ya se indicó no compete ser revisado en esta jurisdicción, sino en la vía de legalidad respectiva.

VI.- Sobre la alegada vulneración del principio de igualdad ante la ley. Respecto de la violación del artículo 33 de la Constitución Política, aduce la parte accionante que, el caso de los empresarios dedicados a la actividad de alquiler o inversión en bienes inmuebles para ese fin es totalmente diferente, desde el punto de vista de la seguridad social, respecto de los trabajadores independientes, por lo que no deberían contribuir bajo esa condición, sino de asegurados voluntarios, y dárseles un trato diferenciado.

En relación con este tipo de alegatos, la Sala ha señalado que, para poder realizar el análisis pretendido, la parte accionante debe fundamentar suficientemente su argumento brindando un parámetro de comparación que permita realizar el análisis de fondo pretendido, lo cual se echa de menos en este caso. Tal como la misma parte accionante reconoce, no se puede equiparar lo que no es necesariamente idéntico, y no toda distinción es discriminatoria, solo aquella que no se encuentre debidamente justificada en los principios de razonabilidad y proporcionalidad. De ahí que este Tribunal requeriría, para emprender un examen de razonabilidad de una norma, que la parte aporte prueba o elementos de juicio suficientes en los que sustente su argumentación, e igual carga procesal le correspondería a quien los cuestione. Sin ello, no es posible hacer un análisis de “razonabilidad”, sin la existencia de una línea argumentativa coherente que se encuentre probatoriamente respaldada. Por ello, este argumento debe ser rechazado. De otro lado, no es la normativa impugnada la que dispone expresamente que los representados del accionante son considerados o no trabajadores independientes, sino la interpretación de las normas realizada por la administración, lo que, como ya se indicó, es una cuestión revisable en la vía de legalidad y no de constitucionalidad.

VII.- Alega la parte accionante que la normativa impugnada violenta el principio constitucional de la interdicción de la arbitrariedad, toda vez que carece totalmente de sustento jurídico, pues no hay ninguna disposición de linaje constitucional ni siquiera legal, que defina precisamente lo que es un trabajador independiente. Es decir, no existe un sustento jurídico objetivo que fundamente la decisión de la Junta Directiva de la C.C.S.S. de incluir a los propietarios e inversores en bienes inmuebles para alquilar dentro de la categoría de trabajadores independientes, a pesar de no ser trabajadores propiamente dicho, sino más bien receptores de rentas de capital. En relación con la acusada vulneración, la mayoría de este Tribunal señaló y concluyó lo siguiente:

“XIV.- Sobre la aducida lesión al principio de unidad de la seguridad social e interdicción de la arbitrariedad. De acuerdo con este principio, el sistema de seguridad social como un todo, debe funcionar con criterios congruentes y coordinados, así como otorgar prestaciones o beneficios similares para los diferentes colectivos que se protegen. Lo que se enfatiza con este principio es que debe existir una congruencia en la gestión de las diferentes entidades que participan en la administración del sistema de seguridad social, y en los beneficios otorgados por ellas, de modo que la multiplicidad de instancias o departamentos no implique un rompimiento de la unidad como un todo y que tampoco produzca afectación del principio de igualdad.

Conforme se ha señalado, el artículo 73 de la Constitución Política, interpretado armónicamente con el artículo 50 de la misma Constitución, consagra el derecho de la seguridad social, respecto del cual, la Sala ha señalado reiteradamente que supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos en el más alto rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad para preservar la vida y la salud, lo cual, entonces, garantiza el efectivo ejercicio del principio de unidad de la seguridad social.

Ahora bien, no puede olvidarse que este principio está en estrecha relación con: a) el principio de universalidad, según el cual, la aplicación del derecho a la seguridad social se extiende todos los ciudadanos, con carácter de obligatoriedad; b) el principio de solidaridad, que es la otra cara del anterior, en el sentido de que, si con la universalidad se pretende la protección a toda la población porque se conceden derechos derivados de la seguridad social a todos los pobladores, con el principio de solidaridad se debe entender que toda la población, en la medida de sus posibilidades, debe contribuir económicamente al financiamiento del sistema; c) el principio de generalidad, en tanto protege situaciones de necesidad, no en la medida en que éstas hayan sido previstas y aseguradas con anterioridad, sino en tanto se produzcan efectivamente -ver sentencia número 2003-3483-. En cuanto al principio de universalidad de los seguros, mediante sentencia número 2011-10892 señaló la Sala que dicho principio:

“[P]retende incorporar a toda la población dentro de la cobertura de los seguros, como piedra angular de todo estado social democrático de derecho y como instrumento para el desarrollo de las personas y la sociedad. De esta manera, se concibe al sistema de seguridad social como un conjunto de normas, principios, políticas e instrumentos destinados a proteger y reconocer prestaciones a las personas en el momento en que surgen estados de vulnerabilidad, que le impidan satisfacer sus necesidades básicas y las de sus dependientes.”.

De tal manera, con la situación sometida a estudio no se presenta ninguna vulneración al principio de unidad de la seguridad social, por cuanto, como se dijo, el sistema también se sustenta en la universalidad y la solidaridad, de modo que, al darse la contribución por parte del Estado, patronos y trabajadores de manera obligatoria, con el pago de cuotas de acuerdo a la capacidad económica e ingresos de cada uno, se garantiza a los participantes del régimen de seguros las mismas prestaciones y beneficios, lo cual se les otorga no en función del monto de la cotización que cada quien aporta, sino por la sola pertenencia al régimen.

Desde esta perspectiva, la unidad de la seguridad social está garantizada porque todos, sin importar su condición de patronos o trabajadores, asalariados o independientes, recibirán prestaciones y beneficios en similares condiciones de acuerdo a su situación de salud particular, lo que también garantiza el principio de igualdad, en el sentido de que se dará el mismo trato a todas las personas que se encuentran en la misma situación que, en este caso, es el ser beneficiarios de un mismo y único sistema, y no en razón de la cuantía de su cotización.

Es justamente por esas razones que tampoco se presenta una afectación del principio de interdicción de la arbitrariedad, porque contrario al criterio del accionante, no se configura ninguna diferenciación irrazonable entre trabajadores asalariados e independientes, toda vez que ambos se constituyen como afiliados al sistema y reciben iguales beneficios en razón de su condición, sin importar el monto de lo que coticen ni la condición de suscripción en la que se encuentren, lo cual, como se dijo, es característica propia de la CCSS y del régimen de seguridad social costarricense, como un sistema universal y solidario.

En consecuencia, no se observa que en cuanto a este extremo se esté ante una lesión al Derecho a la Constitución…

XV.- Sobre la alegada vulneración al principio de seguridad jurídica. Uno de los principios sistémicos más reconocidos en todo ordenamiento es la seguridad jurídica, el cual otorga certidumbre en las distintas situaciones jurídicas en que las personas puedan encontrarse y, para ello, el ordenamiento dispone de mecanismos que les permiten conocer cuál es la posición en la que se encuentran, así como dar certeza a las relaciones y a las posiciones en que están dichos sujetos; en definitiva, hay seguridad jurídica cuando la norma o la conducta administrativa le permite a la persona saber a qué atenerse. Sobre el particular, en sentencia número 8390-97, señaló esta Sala que:

“La seguridad jurídica (…) es la situación del sujeto del individuo como sujeto activo y pasivo de relaciones sociales, que sabiendo o pudiendo saber cuáles son las normas jurídicas vigentes, tiene fundamentales expectativas de que ellas se cumplan. Ese valor jurídico (sic) pretende dar certeza contra las modificaciones del Derecho, procura evitar la incertidumbre del Derecho vigente, es decir, las modificaciones jurídicas arbitrarias, realizadas sin previo estudio y consulta...”.

En aplicación de lo anterior, es más que evidente que, contrario a lo aducido por el accionante, la normativa que se impugna más bien le brinda seguridad jurídica a las personas, en el sentido de que en el país existe un fuerte sistema de seguridad social que se nutre con la contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores y, a partir del cual, todos sus beneficiarios se encuentran protegidos contra los riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y muerte, ello por cuanto el artículo 73 de la Constitución Política garantizó el establecimiento de la seguridad social, la cual nació en protección del trabajador y de su familia, como seres humanos que son, y a quienes se les brinda desde su concepción hasta su muerte, procurando la salud y ayudando en infortunios imprevistos como la incapacidad y la muerte, así como en los estados de desprotección por su misma condición, como son los de vejez, pensión y jubilación -ver, en este sentido, sentencia número 4636, citada y reiterada en sentencia número 2021-23611-.

En mérito de lo dicho, tampoco se observa lesión alguna al principio de seguridad jurídica como lo alega la parte accionante…

…XVII.- Sobre la nueva normativa en materia de trabajadores independientes. Conforme se indicó supra, a la fecha, el reglamento que contiene los artículos 1 y 2 que se impugnan en esta acción -Reglamento No.7877 de 5 de agosto de 2004-, no está vigente, debido a que la Junta Directiva de la CCSS, acordó en el artículo 3 de la sesión No. 9257, celebrada el 5 de mayo de 2022, aprobar una “Mejora Regulatoria” que consistió en emitir un nuevo “Reglamento para el Aseguramiento Contributivo de los Trabajadores Independientes”, derogando cualquier normativa anterior sobre la materia. En la exposición de motivos emitida por la Junta Directiva de la CCSS para justificar la emisión de este nuevo Reglamento, se indicó que el objetivo era realizar una mejora regulatoria por cuanto existe conciencia de la situación actual que enfrenta el mercado laboral costarricense frente al tema de la formalización laboral, pero, además, por las características particulares que presentan los trabajadores independientes y la necesidad de que los modelos de aseguramiento contributivo de la institución, sean más flexibles, accesibles, diseñados en función de las poblaciones objetivas, con trámites más simples, de bajo costo y haciendo uso intensivo de las múltiples opciones que ofrecen los sistemas y plataformas tecnológicas para brindar servicios en línea y autogestionados.

A nivel más pragmático, puede observarse que ese criterio de la Junta Directiva, fue plasmado en el ya citado artículo 2 de dicho reglamento, en el cual se estableció una definición concreta de lo que se entiende por trabajador independiente, en estos términos que conviene reiterar:

“Artículo 2º- Definición de trabajador independiente: Para los efectos del presente Reglamento, se entenderá como trabajador independiente aquella persona física que de manera autónoma ejecuta una actividad económica o trabajo sin subordinación y que puede organizarse a través de una unidad económica, con el fin de ordenar los recursos e insumos que le permitan producir bienes o servicios generadores de ingresos de carácter no salarial, asumiendo los riesgos de dicha actividad. El trabajador independiente ejerce el control de las actividades y por cuenta propia toma las decisiones más importantes de una unidad económica. Puede trabajar solo o en colaboración con otros trabajadores independientes y proporcionar o no trabajo a terceros’.

A mayor abundamiento, debe decirse que, además de las anteriores modificaciones de normas reglamentarias emitidas por la Junta Directiva de la CCSS, recientemente la Asamblea Legislativa promulgó la Ley del Trabajador Independiente, No. 10363, la cual fue publicada en el Diario Oficial La Gaceta de 8 de mayo de 2023. En el artículo 1 de esta ley, se define al trabajador independiente, de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 1- Definiciones:

Para efectos de la presente ley, se entenderá por trabajador independiente toda persona física que de manera autónoma ejecuta trabajo sin subordinación en el contexto de una actividad económica y que puede organizarse a través de una unidad económica, con el fin de ordenar los recursos e insumos que le permitan prestar servicios generadores de ingresos de carácter no salarial, asumiendo los riesgos de dicha actividad. El trabajador independiente ejerce el control de las actividades y por cuenta propia toma las decisiones más importantes de una unidad económica; puede trabajar solo o en colaboración con otros trabajadores independientes y proporcionar o no trabajo a terceros”.

En las disposiciones transitorias de esa ley se dispuso que la CCSS cuenta con un plazo de hasta 6 meses contado a partir de la aprobación de esa normativa, para reglamentar las condiciones, requisitos y trámites necesarios para la implementación de lo ahí dispuesto, reafirmando con ello la potestad reglamentaria de la institución en cuanto a estos aspectos de fijación y determinación de cuotas.

Asimismo, según lo ya expuesto, la Junta Directiva de la CCSS también aprobó una reforma al “Reglamento para el Aseguramiento Contributivo de los Trabajadores Independientes”, vigente como se indicó desde mayo del 2022, con el cual se pretende reducir de 10 a 4 años el período para verificar las obligaciones contributivas de los trabajadores independientes, así como establecer algunos procedimientos para las solicitudes que se presenten.

De tal manera, tal como se ha expresado anteriormente, la normativa aplicable y vigente previamente, permitía desde entonces invalidar los argumentos de inconstitucionalidad aducidos por la parte accionante. Ahora, con la normativa adicional adoptada legal y reglamentaria, se consolida la conformidad constitucional de la potestad de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, para determinar las cuotas que deben cubrir los diferentes sectores de personas trabajadoras aseguradas, sin que ello implique de modo alguno la afectación a los principios de reserva de ley, de legalidad tributaria, seguridad jurídica, universalidad y solidaridad de la seguridad social, ni de los artículos 46 y 56 de la Constitución Política.

XVIII.- A modo de conclusión. Esta Sala ha reconocido ampliamente las potestades de la Caja Costarricense de Seguro Social, derivadas del artículo 73 de la Constitución Política, y que le han sido otorgadas por el constituyente al disponer que sería esa institución la encargada de administrar y gobernar los seguros sociales, lo que implica, necesariamente, que la Caja debe contar con todos los mecanismos adecuados para llevar a cabo esa gestión. Dentro de esas facultades, no cabe duda alguna de que se encuentra la potestad reglamentaria para que la institución pueda establecer los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que éstos se otorgarán, pero también adoptar las medidas que sean necesarias para el ejercicio de sus funciones y su sostenimiento. En ese sentido, recuérdese que el inciso f) del artículo 14 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, le confiere a la Junta Directiva la atribución de dictar los reglamentos para el funcionamiento de la institución, mientras que el artículo 232 de la misma Ley, señala que esa Junta es la competente para determinar las cuotas y prestaciones de conformidad con el costo de los servicios, todo lo cual se hará con sustento en los cálculos actuariales que sean necesarios para la determinación de tales rubros. En este punto, para esta Sala, es indudable que la potestad de la Junta Directiva de la CCSS para establecer la obligación de afiliar a los trabajadores independientes, así como el monto de cuotas y de las prestaciones, viene dada por la propia Constitución Política y obedece a su especialidad técnica, lo que supone que toda fijación deberá hacerse necesariamente sobre la base de recomendaciones actuariales; esto significa que la potestad reglamentaria de la Junta Directiva de la CCSS, tiene justificación constitucional y debe ser empleada como desarrollo de la ley y con fundamentos técnicos actuariales -ver en ese sentido sentencia número 2002-4881-.

Esta Sala ha afirmado que dicho numeral 23 de la Ley Constitutiva, es acorde con la Constitución Política, de modo que las atribuciones que le confiere a la Junta Directiva, no implican delegación del ejercicio de funciones del Poder Legislativo, sino que encuentran sustento en el citado artículo 73 constitucional.

De igual manera, la Sala ha reconocido que la Junta Directiva, dentro de las potestades con las que cuenta, puede establecer que las condiciones de unos y otros trabajadores, la obligatoriedad de su afiliación, las características de la contribución que deben cotizar, así como los mecanismos que sean necesarios para compelerlos al pago de las sumas a pagar, son facultades que, igualmente, derivan de ese artículo 73 de la Constitución Política, por cuanto comprende las competencias para administrar todo lo relativo a los seguros sociales.

Desde esta perspectiva, la inclusión obligatoria de los trabajadores independientes dentro del régimen de la CCSS, no es contraria a la Constitución y, en esa materia, el legislador tiene discrecionalidad, pues recuérdese que la Ley Constitutiva de la CCSS, dispone en el artículo 3 acá impugnado, que la Caja determinará reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que éstos se otorgarán y, como se dijo, el artículo 14 inciso f) de esa Ley, confiere a la Junta Directiva la atribución de dictar los reglamentos para el funcionamiento de la institución.

Por esa razón, si el legislador, en ejercicio de esa facultad discrecional, determinó que quien ejerce liberalmente una profesión u oficio, debe afiliarse obligatoriamente al régimen de la Caja, ello no lesiona la Constitución Política, y aquella discrecionalidad escapa al control de este Sala, de modo que si la parte accionante no está de acuerdo con el hecho de que al trabajador independiente se le obligue a afiliarse al régimen de la Caja, ello no es más que un diferendo con el criterio del legislador, pero no un asunto de constitucionalidad -ver sentencias números 2000-643 y 2008-17304-.

Las normas impugnadas, en definitiva, establecen obligaciones para los afiliados al sistema, en aras del cumplimiento de la función institucional de administración y gobierno de los seguros sociales, así como en lo relativo al financiamiento del régimen en provecho de los beneficiarios, por lo que es impropio considerar que lesionan el Derecho de la Constitución en los términos en que lo afirma la parte accionante cuando, por el contrario, establecen una serie de garantías mínimas y la obligación de los trabajadores independientes de ser parte del sistema, sin que esta Sala haya encontrado razón alguna para excluir los seguros de trabajadores independientes de las potestades reglamentarias de la CCSS -ver sentencias números 2000-002571 y 2022-23208.

En consecuencia, la acción de inconstitucionalidad debe ser desestimada, conforme se dispone, no sin antes advertir -como ya se hizo supra-, que la normativa reglamentaria que se impugnó en este proceso -artículos 1 y 2 del Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes de la CCSS, No. 7877 de 5 de agosto de 2004-, no solo está derogada a la fecha, sino que, además ha sido complementada con la promulgación por parte de la Asamblea Legislativa de una nueva legislación denominada «Ley del Trabajador Independiente», número 10363 de 3 de mayo de 2023, y la reforma al «Reglamento para el aseguramiento contributivo de los trabajadores independientes», adoptada por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, y publicada en el Alcance número 212 al Diario Oficial La Gaceta, número 205, de 31 de octubre de 2023”.

Conforme lo expuesto, la norma impugnada no solo tiene fundamento legal, sino también constitucional. La normativa mediante la cual se define la categoría de trabajador independiente está sustentada en las potestades dadas constitucionalmente a la C.C.S.S.; por ende, no resulta arbitraria. Controlar la aplicación de esa normativa compete a la jurisdicción ordinaria.

VIII.- Conclusión. Corolario de lo anterior, procede rechazar por el fondo esta acción en los extremos señalados, como en efecto se dispone.

IX.- NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS. En la presente sentencia me corresponde advertir que no voté el precedente que se cita para rechazar por el fondo este proceso, sea, la sentencia n.°2024-3228 de las 12:17 horas del 7 de febrero de 2024.

X.- Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se rechaza por el fondo la acción. El magistrado Rueda Leal da razones particulares. La magistrada Garro Vargas consigna nota.

Fernando Cruz C.

Presidente a.i.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

Ana Cristina Fernández A.

Res. 2025007635 Razones particulares del magistrado Rueda Leal. En lo conducente, reitero las razones particulares que expresé en la sentencia nro. 2024-03228 de las 12:17 horas del 7 de febrero de 2024, que son transcritas en el voto de mayoría de esta sentencia.

Paul Rueda L.

Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL votado con boleta Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.