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Res. 36241-2024 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 04/12/2024
OutcomeResultado
The majority held that the bill approving Costa Rica’s accession to the agreement on marine biodiversity beyond national jurisdiction could proceed because its legislative processing presented no constitutional defects.La mayoría determinó que el proyecto para aprobar la adhesión de Costa Rica al acuerdo sobre biodiversidad marina fuera de la jurisdicción nacional podía continuar porque su tramitación no presentaba vicios constitucionales.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber conducted the mandatory constitutional review of the bill approving Costa Rica’s accession to the international agreement on the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond national jurisdiction. The majority concluded that the Executive Branch introduced the bill, it was published and assigned to the competent legislative committee, environmental institutions and Indigenous organizations were consulted, the committee issued an affirmative report, and the plenary approved it on first reading by fifty votes, consistently with the Constitution and legislative rules. It therefore found that the agreement could be approved and that the legislative procedure contained no constitutional defect. The decision emphasizes that the instrument seeks to strengthen cooperative research, management, and protection of the oceans in response to biodiversity loss, climate change, acidification, and pollution. Justices Cruz Castro and Rueda Leal partially dissented, reasoning that an institutional consultation conducted by email with an eight-day response period did not satisfy the Indigenous consultation required by Article 6 of ILO Convention No. 169.La Sala Constitucional examinó preceptivamente el proyecto de ley para aprobar la adhesión de Costa Rica al acuerdo internacional sobre conservación y uso sostenible de la diversidad biológica marina situada fuera de la jurisdicción nacional. La mayoría concluyó que la iniciativa fue presentada por el Poder Ejecutivo, publicada, asignada a la comisión legislativa competente, consultada a instituciones ambientales y organizaciones indígenas, dictaminada afirmativamente y aprobada en primer debate por el Plenario con cincuenta votos, conforme a la Constitución y al Reglamento legislativo. Por ello, consideró que el acuerdo podía ser aprobado y que su tramitación no presentaba vicios constitucionales. La resolución destaca que el instrumento procura fortalecer la investigación, administración y protección cooperativa de los océanos frente a la pérdida de biodiversidad, el cambio climático, la acidificación y la contaminación. Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvaron parcialmente el voto: estimaron que una consulta institucional por correo electrónico y con plazo de ocho días no satisfacía la consulta indígena exigida por el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT.
Key excerptExtracto clave
In conclusion, the agreement may be approved by the Legislative Assembly and, under the foregoing considerations, no defect is observed in the procedure followed for the agreement. For the reasons stated, consistently with the line of precedent we have maintained, we partially dissent and answer the consultation by finding that a substantial defect exists in the legislative procedure.En conclusión, el acuerdo es susceptible de ser aprobado por la Asamblea Legislativa; y, bajo tal orden de consideraciones, no se observa vicio alguno en lo tocante a la tramitación del mencionado acuerdo. Por las consideraciones expuestas, de forma consecuente con la línea jurisprudencial que hemos sostenido, salvamos parcialmente el voto y evacuamos la consulta en el sentido de que existe un vicio sustancial en el procedimiento legislativo.
Pull quotesCitas destacadas
"Así, se busca ratificar e insertar al país en un tratado internacional que busca mejorar la investigación, control, y protección de los océanos como una fuente viva de recursos para el país y la humanidad."
"Thus, the aim is to ratify and incorporate the country into an international treaty intended to improve research, oversight, and protection of the oceans as a living source of resources for the country and humanity."
Considerando IV
"Así, se busca ratificar e insertar al país en un tratado internacional que busca mejorar la investigación, control, y protección de los océanos como una fuente viva de recursos para el país y la humanidad."
Considerando IV
"La consulta, que como se explicó es imperativa y no facultativa, como la calificó el dictamen del departamento de estudios y servicios técnicos, se realizó de conformidad con lo reglado en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa para consultas institucionales."
"The consultation, which as explained is mandatory rather than optional, as characterized by the opinion of the Department of Studies and Technical Services, was conducted under Article 157 of the Rules of the Legislative Assembly governing institutional consultations."
Voto salvado
"La consulta, que como se explicó es imperativa y no facultativa, como la calificó el dictamen del departamento de estudios y servicios técnicos, se realizó de conformidad con lo reglado en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa para consultas institucionales."
Voto salvado
"Este rigor no puede tenerse por satisfecho con una mera formalidad de puesta en conocimiento de la existencia del expediente legislativo, mucho menos cuando la comunicación no se acompaña de la totalidad de piezas que permiten tener noción clara del contenido del texto consultado y sus antecedentes."
"This requirement cannot be regarded as satisfied by the mere formality of notifying interested parties that a legislative file exists, much less when the communication omits the complete materials needed to understand clearly the consulted text and its background."
Voto salvado
"Este rigor no puede tenerse por satisfecho con una mera formalidad de puesta en conocimiento de la existencia del expediente legislativo, mucho menos cuando la comunicación no se acompaña de la totalidad de piezas que permiten tener noción clara del contenido del texto consultado y sus antecedentes."
Voto salvado
"Por ende, se trata de un mecanismo instrumental para el respeto y ejercicio de otros derechos garantizados en ese mismo Convenio 169 como la participación efectiva en las decisiones que les afectan y la autodeterminación."
"It is therefore an instrumental mechanism for respecting and exercising other rights guaranteed by Convention No. 169, including effective participation in decisions affecting them and self-determination."
Voto salvado
"Por ende, se trata de un mecanismo instrumental para el respeto y ejercicio de otros derechos garantizados en ese mismo Convenio 169 como la participación efectiva en las decisiones que les afectan y la autodeterminación."
Voto salvado
Full documentDocumento completo
Document Review *CO* Decision No. 2024-036241 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at sixteen hours and fifteen minutes on cuatro de diciembre del dos mil veinticuatro.
Mandatory legislative constitutional consultation (consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad) submitted by the Directorio de la Asamblea Legislativa regarding the Bill “Approval of Costa Rica’s Accession to the Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction,” legislative expediente number 24.373.
Background:
Justice Salazar Alvarado authors the opinion; and,
Whereas:
I.Preliminary matter. Before issuing an opinion on the consultation, it is first necessary to verify the procedures followed in this case, in accordance with article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which provides that the consultation must be submitted after the bill has been approved on first reading and before final approval, and that, in issuing its opinion, the Sala shall address any aspects or grounds it deems relevant from a constitutional standpoint, but its opinion shall be binding only with respect to procedural matters. For the foregoing purposes, and given the importance of the matter at issue, the following whereas clause provides a chronological summary of the Bill.
II.Processing of expediente number 24.373 in the Asamblea Legislativa. The Bill “Approval of Costa Rica’s Accession to the Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction,” processed under legislative expediente number 24.373, has followed the chronological sequence set forth below:
III.The procedure in the specific case. In accordance with Article 98 of the Law governing this Jurisdiction, this Court analyzed the processing of the Bill “Approval of Costa Rica’s Accession to the Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction,” legislative expediente N° 24. 373. The Bill was indeed considered by the Legislative Plenary (Plenario Legislativo), as required, because it concerned an international convention (Convenio Internacional) that could not be delegated to a legislative committee with full legislative authority (Comisión Legislativa con Potestad Legislativa Plena), as established by Article 124, paragraph 3, of the Political Constitution (Constitución Política), in relation to Article 121, paragraph 4, ibídem. In compliance with the principle of publicity (principio de publicidad), the Bill was published in Alcance N° 116 to La Gaceta N° 114 of 24 de junio de 2024 (ALCANCE https://www.globalexweb.com/gacetas/GacetasCR/ALCA116_24_06_2024.pdf N° 116 A LA GACETA N° 114 de la fecha 24 06 2024 (globalexweb.com).
The Bill was assigned by the Presidency of the Board of Directors of the Asamblea Legislativa to the Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, as was appropriate given the content of the international convention. In that chamber, in accordance with its processing, it was agreed that the Bill would be referred for consultation (consulta) to the Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Ministerio de Ambiente y Energía, CONAGEBIO, SINAC, SETENA, INCOPESCA, MarViva, Conservación Internacional, AIDA (Asociación Interamericana para la Defensa Ambiental); likewise, in accordance with official letter AL-DEST-CO-240-2024 of 26 de junio de 2024, the different Asociaciones de Desarrollo Integral were consulted as representatives of the Indigenous territories and peoples. Only the Mesa Nacional Indígena de Costa Rica (folio 345) and the Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi (folio 413) expressed opposition, a matter that will be addressed below.
In addition, pursuant to Article 122 of the Rules of Procedure of the Asamblea Legislativa (Reglamento de la Asamblea Legislativa), the legal report prepared by the Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos through official letter AL-DEST-IJU-231-2024 of 6 de agosto de 2024 was submitted; the Bill was voted on with seven members present and received a favorable committee report (dictamen afirmativo) from the Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior at its Sesión Ordinaria N° 09 of 02 de octubre de 2024. Finally, at Sesión Extraordinaria N° 28 of 28 de octubre de 2024, the Bill was put to a vote in the Legislative Plenary and approved by fifty votes in favor and zero against.
IV.Based on the foregoing, it may be inferred that the approval of the Bill under consultation complied with all the procedural provisions of the Political Constitution (Articles 7, 121, subsection 4), 124, 140, subsections 5) and 10)) and the Rules of Procedure of the Asamblea Legislativa (Articles 85, subsections c) and d), 113, 117, 118, 119, 122, 129, 132, 134 and 144). In this regard, the Bill was submitted for legislative consideration by the Executive Branch in exercise of its right of initiative (derecho de iniciativa), provided for in Article 140, subsection 5), of the Political Constitution, in order to define and improve the joint efforts of countries with the United Nations (Organización de las Naciones Unidas, ONU) concerning the Law of the Sea (Derecho del Mar), to regulate matters related to the conservation, regulation, and management for the sustainable use of marine biodiversity in areas located beyond national jurisdiction, and, to that end, to establish uniform conditions under which those marine resources could be studied and protected, information concerning them could be shared, and they could be better managed—efforts which, like other international initiatives, seek to mitigate the critical situation facing the oceans and their resources.
Thus, the objective is to ratify an international treaty (tratado internacional) and bring the country within its framework, thereby improving research, oversight, and protection of the oceans as a living source of resources for the country and humanity. It should be noted in this connection that Article 140, subsection 10), of the Political Constitution establishes that the signing of international treaties is a power of the Executive Branch. Consistent with the foregoing, the Executive Branch submitted the Bill “Approval of Costa Rica’s Accession to the Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction,” under legislative expediente N° 24.373, to obtain the benefits derived from countries working together, since, as the Treaty’s preamble acknowledges, there is “a need to address, in a coherent and cooperative manner, biological-diversity loss and degradation of ocean ecosystems due, in particular, to the impacts of climate change on marine ecosystems, such as ocean warming and deoxygenation, as well as ocean acidification, pollution, including plastic pollution, and unsustainable use.” It likewise continues: “Aware of the need for a comprehensive global regime under the Convention to better address the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction.” Finally, the international instrument submitted for approval by the Asamblea Legislativa was negotiated with our country playing a leading role, as stated in the explanatory memorandum (exposición de motivos) to the Bill, within the framework of the United Nations, and was signed by the Minister of Foreign Affairs of the Republic, Arnoldo André Tinoco, pursuant to Article 7.2, b), of the Vienna Convention on the Law of Treaties (Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados); by virtue of their functions, Ministers of Foreign Affairs are deemed representatives of the State and do not require full powers (plenos poderes).
Additionally, the intention to secure approval of this legal instrument is evident, since it is being promoted by the Executive Branch, as demonstrated by the respective signatures of the President of the Republic, Rodrigo Chaves Robles, and the Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, Arnoldo André Tinoco. It is therefore abundantly clear that the Bill is being advanced by the Executive Branch, which submitted the proposal for approval of the multilateral convention to the Asamblea Legislativa. In conclusion, the Agreement may be approved by the Asamblea Legislativa and, in light of the foregoing considerations, no defect is apparent with respect to the processing of that Agreement.
A.- The title of the Bill.
Regarding the title of the Bill enacted by the Asamblea Legislativa, it states: “Approval of Costa Rica’s Accession to the Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction,” which requires an observation. Although, under international law, “ratification,” “acceptance,” “approval,” and “accession” have the effects specified in the Vienna Convention on the Law of Treaties (Ley N° 7615 del 24 de julio de 1996), insofar as they constitute the international acts by which States establish “at the international level their consent to be bound by a treaty” [Articles 2.1.b) and 11, the latter containing our country’s reservation that no form of consent is authorized unless subject to approval by the Asamblea Legislativa]. Now, taking that provision into consideration in relation to Article 15 of the Vienna Convention, concerning consent to be bound by a treaty expressed through accession, it establishes:
“The consent of a State to be bound by a treaty shall be expressed by accession:
Having reviewed the foregoing, it must be noted that the designation given to the act of accession that the Asamblea Legislativa would be approving is incorrect, because the title states that it concerns accession to the Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction, whereas Articles 66 and 65 thereof support the conclusion that consent to bind the Costa Rican State freely and voluntarily through accession may be given only after the period for signing the international Agreement or Treaty has expired. In this regard, Article 66 clearly states:
“This Agreement shall be subject to ratification, approval or acceptance by States and regional economic integration organizations. It shall be open for accession by States and regional economic integration organizations from the day following the date on which it is closed for signature. Instruments of ratification, approval, acceptance and accession shall be deposited with the Secretary-General of the United Nations.” To continue this line of reasoning, Article 65, which establishes the following, must be transcribed:
“This Agreement shall be open for signature by all States and regional economic integration organizations from 20 de septiembre de 2023 and shall remain open for signature at United Nations Headquarters (New York) until 20 de septiembre de 2025.” In other words, the clear relationship between both Articles indicates that accession to the Treaty could be formalized only on the day following 20 de septiembre de 2025, when it is closed for signature, which is inconsistent with the title of the Bill and with the intent that the Executive Branch seeks to formalize by obtaining legislative approval. Specifically, the signing of the Treaty, which occurred on 20 de septiembre de 2023, corresponds to the act of authentication of the text by the Ministro de Relaciones Exteriores, which, pursuant to Article 10 of the Vienna Convention, must likewise be understood in relation to the entry into force (entrada en vigor) of the Treaty at issue; that is, it “shall enter into force 120 days after the date on which the sixtieth instrument [which occurs thereafter] of ratification, approval, acceptance or accession has been deposited” (Article 68.1) (brackets included). Accordingly, the title of the Bill under consultation must be corrected by deleting the reference to accession.
B.- Consultation with the Asociaciones de Desarrollo Integral of the Indigenous territories.
The legislative record (expediente legislativo) shows that the Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos (folio 184 of the legislative record) observed that the Sala Constitucional had to be consulted on a mandatory basis, as required because this was an international treaty; likewise, consultation with Indigenous peoples under Convenio N° 169 de la Organización Internacional de Trabajo was required. This was carried out through official letters informing the twenty-four Asociaciones Indígenas de Desarrollo Integral and their representatives of the processing of the Bill and inviting them to respond to the consultation submitted to them (see folios 193 to 242). In this regard, this Chamber confirms that the notice was sent to the aforementioned organizations corresponding to the Indigenous territories, as well as to others such as the Mesa Nacional Indígena de Costa Rica, as recorded in the legislative record.
The record also shows that the Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Kekoldi (ADITIK) responded, stating that it lacked resources and therefore lacked legal advice to respond to the consultation; under those circumstances, it indicated that it did not endorse the document, that the consultation process for Indigenous territories was much more complex than the one being conducted, and that it requested activation of the consultation mechanism for its territory. For its part, the Mesa Nacional Indígena de Costa Rica stated that the bill would affect two Indigenous peoples and suggested activating the Mecanismo General de Consulta a Pueblos Indígenas through Decreto Ejecutivo N° 40932-MP-MJP.
For its part, the Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto stated that there was no obligation to conduct a formal consultation with the Asociaciones Indígenas because there was no direct impact (afectación directa) on Indigenous peoples. In this regard, official letter DJC-077-24 dated 26 de julio de 2024 from the Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto states in its legal opinion that “… this treaty does not conflict with the State’s other international obligations and is consistent with the leadership role that our country has exercised within the international community regarding the protection of biodiversity and the ocean (I.-). Likewise, this Directorate considers that there is no legal obligation to submit the approval of this treaty to prior consultation (consulta previa), since its mere approval does not entail an impact on Indigenous territories. Furthermore, any stage in the application or implementation of the treaty that affects Indigenous territories requires the prior-consultation mechanism, and this right is therefore sufficiently guaranteed (II.-).” It subsequently states that approval of the treaty does not affect Indigenous territories: “The treaty does not regulate areas currently under the jurisdiction of Indigenous peoples, but rather areas beyond national jurisdiction that are intended to be regulated in order to protect the common heritage of humankind.” The position of the Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto is that the right to consultation and to the free, prior, and informed consent (consentimiento previo, libre e informado) of Indigenous peoples applies when an impact exists.
This is provided for in Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo, the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, the American Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, and by the Inter-American Court of Human Rights when it stated that: “… the State must guarantee these rights to consultation and participation throughout every stage of the planning and development of a project that may affect the territory in which an Indigenous or tribal community is established, or other rights essential to its survival as a people …” (case of the Kichwa Indigenous People of Sarayaku v. Ecuador. Merits and Reparations. Judgment of 27 de junio de 2012) (emphasis added by the Ministry). It adds that Decreto Ejecutivo N° 40932-MP-MJP protects the right to consultation when the collective rights (derechos colectivos) of Indigenous peoples are affected. In addition, it reproduces the definition of “impact” (“afectación”) provided by those regulations and concludes that the Treaty does not change “the legal status, collective rights, way of life, culture, spirituality or social dynamics, much less the territory, of Indigenous peoples.” The Ministerio de Relaciones Exteriores subsequently continues its argument by stating that the Treaty itself provides sufficient safeguards for consultation to be activated.
That said, the Chamber considers that, at this time, it cannot be asserted that approval of the Treaty at issue directly or specifically affects Indigenous territories or matters in which Indigenous peoples may assert interests involving territorial, cultural, and spiritual protection. In Judgment N° 2023-031756 at 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023, concerning a claim to the right to consultation arising from the Municipalidad de Talamanca’s amendment of a regulatory plan (plan regulador) to the detriment of the Pueblo Keköldi, this Chamber emphatically stated that the right of Indigenous peoples to consultation is a fundamental right and applies when there is a direct impact, in the following terms:
“IV.- ON THE FUNDAMENTAL RIGHT TO PRIOR CONSULTATION. The fundamental right to prior consultation is grounded in the defense of Indigenous and tribal peoples and in the elimination of the historical forms of exclusion they have endured. It establishes a model of governance in which participation is an indispensable prerequisite for guaranteeing the communities’ other rights and interests, such as cultural integrity, self-determination, territory, and the use of natural resources, among others; it is therefore an inalienable right (derecho irrenunciable) and entails obligations for both the State and private parties. This right means that Indigenous and tribal communities must be consulted about any decision that directly affects them, so that they may express their views on the manner and grounds on which a particular measure is or was based, because that measure clearly affects or will affect their lives.
The right to prior consultation is also incorporated through the corpus of constitutional law (bloque de constitucionalidad) by several international human-rights instruments, foremost among them Convention 169 of the International Labour Organization—hereinafter ILO Convention 169—the International Covenant on Civil and Political Rights—hereinafter ICCPR—the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights—hereinafter ICESCR—and the American Convention on Human Rights—hereinafter ACHR. Those instruments are binding for the resolution of disputes and also provide a framework for action to guarantee consultation between States and Indigenous peoples as a principle of public international law. In addition, the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, adopted by Resolution 61/295, and the Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, together with General Recommendation Nº 23 of 1997 concerning the rights of Indigenous peoples, make it possible to define the scope of the fundamental right to prior consultation.
Specifically, ILO Convention 169 provides that the principles of participation and consultation are fundamental. Article 6 thereof establishes the State’s general duty to consult Indigenous and tribal peoples who may be directly affected by the adoption of administrative or legislative measures. It provides that prior consultation must be conducted using pertinent and appropriate mechanisms and procedures to reach an agreement with the community’s representative authorities, while Article 7.3 provides that States must enable studies to be carried out in cooperation with the peoples concerned to assess the social, spiritual, cultural, and environmental effects that the activities undertaken may have. For their part, the ICCPR and the ICESCR contain a common article concerning peoples’ right to self-determination, which entails their ability to determine their economic, social, and cultural development and freely dispose of their natural wealth and resources.
This right has been consistently interpreted in international case law, particularly through the work of the Human Rights Committee and the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, which are the authoritative interpreters of these treaties, as rules applicable to Indigenous peoples. This does not entail the possibility of those peoples’ political independence from the States of which they form part (external self-determination), but does entail a right to make decisions concerning their economic, social, and cultural development and to dispose of their wealth and natural resources within their territories in accordance with their customs and practices, subject to constitutional limits and respect for the territorial integrity of States (internal self-determination). Among other things, this carries with it the duty of States to demarcate and adequately protect the territories of these peoples and to consult them concerning measures that directly affect them.
The ACHR contains no express article on prior consultation; nevertheless, based on the principles of the indivisibility and interdependence of human rights, the Inter-American Court of Human Rights—hereinafter I/A Court H.R.—stated in Sarayaku v. Ecuador that the obligation of States to consult Indigenous or tribal peoples is a principle of public international law. The I/A Court H.R. has indicated that these consultations with Indigenous and tribal communities are directly related to Article 1.1, which establishes the general obligation to guarantee the free and full exercise of the rights recognized in the Convention. It has also stated that consultation with and participation by communities guarantee other rights—for example, rights relating to territory, the environment, and cultural integrity—and this has enabled it to link consultation to Article 23 of the ACHR.” The right to prior and informed consultation (consulta previa e informada) is constitutionally significant because it is incorporated into the corpus of constitutional law through the various human-rights treaties and international instruments identified above, which seek to preserve the rights and interests of Indigenous and tribal peoples, since consultation is the instrument that enables them to maintain their identity and cultural integrity, self-determination, territory, and natural resources, among other rights and interests.
The foregoing is relevant to the legislative procedure (procedimiento legislativo) because it could be argued that the omission of formal consultation constitutes a procedural defect (vicio) in that procedure. The Chamber nevertheless considers that activation of the consultation mechanism is unnecessary at this time because there is no direct impact. Furthermore, the Agreement at issue was developed, negotiated, and finalized within the United Nations; one need only consider the Treaty’s preamble and the rules contained in this international instrument to verify that it includes sufficient safeguards regarding the right to consultation of Indigenous and tribal peoples. In this respect, the Chamber finds it clear that the Treaty is intended to establish a legal framework for carrying out specific conservation and protection measures in ocean areas beyond national jurisdiction, which in many cases lie beyond two hundred miles, and in which States will collectively be able—in the future—to agree upon specific protection measures or actions. At that point, if a specific impact exists and consultation is appropriate, consultation would be activated if the various rights of Indigenous or tribal peoples were affected.
This is confirmed in the preamble to the Agreement, which indicates the understanding of the signatory countries in entering into it: “Affirming that nothing in this Agreement shall be interpreted as diminishing or extinguishing the existing rights of Indigenous Peoples, including those set out in the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, or, as appropriate, of local communities.” This reaffirmation of intent is likewise present in the statement of the principles and approaches governing the Agreement in pursuit of its objectives of conserving and sustainably using marine biological diversity in areas beyond national jurisdiction, specifically in Article 7(k), namely: “Respect for, promotion of and consideration of their respective obligations, as applicable, relating to the rights of Indigenous Peoples or, as appropriate, of local communities when taking action to address the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction.” Part II, concerning marine genetic resources (recursos genéticos marinos), including the fair and equitable sharing of benefits (participación justa y equitativa en los beneficios), contains a provision protecting the traditional knowledge (conocimientos tradicionales) of Indigenous Peoples and local communities associated with marine genetic resources, always in relation to areas beyond national jurisdiction.
Article 13 states that if the Parties adopt legislative, administrative, or policy measures, where relevant and as appropriate, the use of traditional knowledge shall occur only with the free, prior and informed consent or approval and involvement of Indigenous Peoples and local communities. This situation clearly reaffirms the position of Indigenous and tribal peoples rather than undermining their legal status.
Part III, concerning area-based management tools (mecanismos de gestión basados en áreas), including marine protected areas (áreas marinas protegidas), such as those that would be established to conserve and sustainably use areas requiring protection, or to protect, preserve, restore, and maintain biological diversity and ecosystems, among other purposes, provides in Article 19 that the “Parties shall collaborate and consult, as appropriate, with relevant stakeholders” regarding such proposals, including national or international public organizations, civil society, the scientific community, the private sector, and “… Indigenous Peoples and local communities.” It also establishes that proposals should be formulated by combining the best available scientific knowledge with “relevant traditional knowledge of Indigenous Peoples and local communities, taking into account the precautionary approach (enfoque precautorio) and an ecosystem approach (enfoque ecosistémico).” All of this clearly demonstrates the participation—where appropriate—of Indigenous Peoples and local communities as a necessary element in achieving the objectives of the Treaty.
It likewise sets out how proposals are to be consulted upon and assessed, which of course takes Indigenous Peoples into account as relevant stakeholders in Article 21.1, together with a detailed list of points and requirements to be fulfilled, including an invitation for Indigenous Peoples and local communities to provide their relevant traditional knowledge, substantive views, scientific contributions, or other relevant information (paragraph 21.2).
Another relevant provision in the Treaty applies when measures must be decided upon in emergency situations: the Conference of the Parties may adopt such measures using the best available scientific knowledge and information, where available, and relevant traditional knowledge of Indigenous Peoples and local communities. Such measures would be established on a temporary basis and be subject to subsequent review (Article 24.3).
Finally, it is important to emphasize that the Parties, individually or collectively, must submit reports to the Conference of the Parties on the management of the areas. Such management will be subject to assessment by the Scientific and Technical Body, and the Conference will adopt the appropriate decisions or recommendations based on the best available scientific knowledge and information and, where available, relevant traditional knowledge of Indigenous Peoples and local communities, applying a precautionary and ecosystem approach (Article 26.5). The same applies to the environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental), which would include available scientific information together with relevant traditional knowledge of Indigenous Peoples and local communities [Article 31.1.vi).b) and c), as well as paragraph 37.4.a)]. Accordingly, it may consistently be stated that the Treaty takes into account the participation and views of Indigenous Peoples in connection with measures that may be established in due course, but, as has been noted, this does not entail any specific measure that will be authorized as a result of this Agreement entering into force.
Once it enters into force, it will operate as a regulatory framework (marco normativo) for projects and activities beyond national jurisdictions—that is, in some cases, more than two hundred nautical miles from continental or island coasts—or as otherwise applicable in the delimitation of national boundaries in accordance with the principles of international law.
The Agreement, whose approval the Executive Branch is requesting from the Legislative Assembly, arises within the framework of the United Nations Convention on the Law of the Sea and seeks to deepen the action of States and regional economic integration organizations in protecting the marine environment and conserving the integrity of ocean ecosystems and biological diversity outside areas under their control.
The substantive portion of the Treaty seeks to establish functions, rights, and duties in the following major fields: a) access to marine genetic resources and fair and equitable benefit-sharing; b) the establishment of area-based management tools, including the designation of marine protected areas; c) actions based on environmental impact assessments; d) capacity-building (creación de capacidades) and the transfer of marine technology (transferencia de tecnología marina); and, finally, e) the establishment of institutions relevant to accomplishing the objectives of the Convention. It also addresses a problem and provides opportunities, given that areas beyond national jurisdiction are currently exploited by only a very small number of developed countries. The Treaty thus establishes a legal mechanism intended to level the playing field with respect to one of the world’s few global commons, an area representing 67% of the ocean and constituting one of the most productive areas of the biosphere (MarViva folio 377).
The explanatory statement (exposición de motivos) emphasizes that Costa Rica played an active role in participation and negotiations on behalf of the countries of Latin America and the Caribbean (GRULAC); the aim is to coordinate and establish international cooperation and to enable developing countries to access benefits and information. Accordingly, the conclusions of the explanatory statement highlight the scientific foundations, as well as the benefits that would result not only from approval of the bill (Proyecto de Ley), but also from the joint conservation efforts of countries and various global, regional, and sectoral bodies to ensure the sustainability of the oceans and sustainable exploitation as means of obtaining benefits. Thus, it states:
“The ocean is a highly connected place. The connectivity of areas beyond national jurisdiction with coastal waters has been scientifically demonstrated; both are closely linked through two processes: ecological connectivity and ocean-circulation connectivity, each of which links coastal-water ecosystems to the influence of international waters. In this regard, ineffective management of biodiversity in areas beyond national jurisdiction may adversely affect the biodiversity of coastal communities, including the availability of species valuable to fisheries and tourism.
Costa Rica’s ratification of the Agreement will enable the country to benefit from:
-Modern rules, as well as greater transparency and a greater voice in decisions concerning activities that could harm ocean biodiversity in areas beyond national jurisdiction, through environmental impact assessments.
-Ensuring equity and fair participation in the benefits derived from marine genetic resources.
-Participating in the establishment of marine protected areas or other marine spatial-management tools (herramientas de gestión espacial marina) for the purpose of conserving critical or vulnerable ecosystems.
-Improving and developing capacities and ensuring the transfer of marine technology for implementation of the Agreement.
-Promoting the use of the best available science and the transparent exchange of biodiversity data.
The Agreement also provides a platform that will bring together various sectoral bodies to promote a more coordinated and coherent approach to biodiversity conservation and management through a cross-sectoral perspective that considers cumulative impacts. In this regard, the Agreement will be applied in a manner that ‘does not undermine’ existing organizations (sic)
such as regional fisheries management organizations (organizaciones regionales de ordenación pesquera, OROP), the International Maritime Organization (Organización Marítima Internacional, OMI), and the International Seabed Authority (Autoridad Internacional de los Fondos Marinos, ISA). It further provides that its Parties shall cooperate with the relevant bodies and promote the objectives of the Agreement when participating in them.
Finally, it should be stated that this international legal instrument is consistent with our foreign policy on the conservation and sustainable use of marine resources and with compliance with the international commitments the country has undertaken throughout its history as a leader in environmental matters. It also constitutes one of the most important achievements of our policy supporting sustainable development and biodiversity conservation, fundamental pillars for which Costa Rica is internationally recognized.” Accordingly, the Agreement is compatible with Article 50 of the Constitution, reinforced by the leadership that our country has assumed nationally and internationally, as indicated above, through its commitment to the environment as a third-generation right (derecho de tercera generación). Its general principles and approaches include access to scientific knowledge and information concerning marine resources, specifically marine genetic resources and their sequences, which will be shared with humanity, so that our country both contributes to and benefits from the data available throughout the information network.
It also establishes commitments concerning how to protect the marine environment on the basis of scientific data and through the use of environmental assessments and the precautionary principle (principio precautorio), and it contains clauses allowing capacity-building and technology transfer to overcome barriers associated with countries’ underdevelopment in certain areas.
The general description of the Treaty, as is customary for this type of agreement, begins with the Preamble, which sets forth the general intentions of the High Contracting Parties. The articles are divided into twelve parts covering the regulated matters of interest: Part I, containing the General Provisions of the Treaty, including the conceptual framework, general objective, scope of application, exceptions, among others; Part II, on Marine Genetic Resources, including the fair and equitable sharing of benefits; Part III, on Measures such as area-based management tools, including marine protected areas; Part IV, on Environmental Impact Assessments; Part V, on Capacity-Building and the Transfer of Marine Technology; Part VI, on Institutional Arrangements; Part VII, on Financial Resources and the Financial Mechanism; Part VIII, concerning Implementation and Compliance; Part IX, concerning the Settlement of Disputes; Part X, on bringing Third Parties within the Agreement; Part XI, regulating Good Faith and Abuse of Rights; and Part XII, on Final Provisions. In addition to the foregoing parts, Annexes I and II are appended to the articles of the Treaty. The Treaty consists of seventy-six articles and two Annexes.
The following aspects are relevant from the standpoint of constitutional law (Derecho de la Constitución) and must be mentioned for the substantive analysis of the Bill:
A.- The establishment of institutional and governing bodies. The Convention provides for the establishment of a Conference of the Parties (art. 47), which will provide its internal institutional operating structure, including financial rules and the rules of all other subsidiary bodies. Decisions and recommendations will be adopted by consensus. As is customary in organizations of this type, to prevent deadlock in the decision-making process, if agreement cannot be reached, substantive decisions will be adopted by a two-thirds majority of the Parties present and voting, while procedural decisions will be adopted by a majority of those present and voting. In addition, the provision establishes the scope of authority of the Conference of the Parties, always within its powers regarding implementation of the Agreement, as well as matters relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity (diversidad biológica marina) in areas beyond national jurisdiction.
It may also establish subsidiary bodies to assist with implementation and approve the budget by a three-fourths majority of the Parties present and voting, which denotes a high degree of agreement among the parties. It is important to emphasize that transparency is a cross-cutting principle in the functioning of the Conference of the Parties (art. 48), which must promote it, and that subsidiary bodies will be open to observers in accordance with the rules, unless the Conference decides otherwise. A public record of decisions will be published and maintained.
The Agreement establishes the Scientific and Technical Body, which will be composed of experts nominated by the Parties and elected by the Conference, who must act in the best interests of the Agreement. These members must possess appropriate qualifications as experts and multidisciplinary expertise, ranging from scientific and technical knowledge to the relevant traditional knowledge of Indigenous Peoples and local communities, while ensuring gender balance, equitable geographical representation, among other considerations. It has the authority to seek advice, as necessary, from other competent global, regional, subregional, and sectoral bodies, as well as from scientists and experts. The Scientific and Technical Body will operate under the authority of the Conference of the Parties and, as a specialized body, will advise the Conference in carrying out its work and other functions.
The Agreement establishes the Secretariat (art. 50), arrangements for which must be adopted at the first meeting of the Conference of the Parties, including a decision on its headquarters. The Secretariat will have legal capacity in the territory of the host State, with which it will conclude a headquarters agreement (acuerdo de sede), and it will be accorded the privileges and immunities necessary for the performance of its functions. Provisionally, the Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea of the Office of Legal Affairs of the United Nations Secretariat is designated to serve as the secretariat established under the Agreement. Its functions are those ordinarily performed by a Secretariat of this nature: it will provide administrative and logistical support, organize meetings, disseminate information relating to implementation of the Agreement and other decisions of the Conference of the Parties, and transmit such information to other relevant legal frameworks and competent global, regional, subregional, and sectoral bodies.
It will cooperate and coordinate with other counterpart secretariats to ensure the effective performance of its functions, including through administrative and contractual arrangements subject to approval by the Conference of the Parties; it will also submit reports on its performance and provide assistance with implementation of the Agreement and the work of the Conference of the Parties. Finally, it is noteworthy that an information-sharing mechanism (mecanismo de intercambio de información) is established (art. 51), allowing all information accumulated by the Parties to be made available through an open-access platform concerning activities conducted under the Agreement, which will be administered by the Secretariat (art. 51.4).
B.- Financing. Furthermore, approval and subsequent ratification of the Agreement will require Costa Rica to pay a voluntary contribution [art. 52.4.a), as established by the Conference of the Parties, into a voluntary trust fund intended to facilitate the participation of all States, including developing States, least developed countries, landlocked countries, and small island developing States. Two other forms of financing are regulated: one through the establishment of a special fund derived from the activities of the organization established under the Agreement, including the use of the information collected, donations, among other sources (arts. 14.7 and 52.4.b); and the contributions established for developed countries (art. 14.6 and 52.16). Finally, it includes the Global Environment Facility trust fund [art. 52.4.c)].
C.- Dispute-settlement mechanisms (mecanismos de solución de controversias). The first articles of Part IX, concerning the settlement of disputes, establish soft-law commitments (compromisos de derecho blando), specifically regarding dispute prevention, by declaring that the Parties will cooperate to prevent disputes (art. 56); they then specify that disputes arising from the interpretation or application of the Agreement will be resolved through “negotiation, inquiry, mediation, conciliation, arbitration, judicial settlement, recourse to regional agencies or arrangements, or other peaceful means of their own choice” (art. 57). In other words, the parties may specify mechanisms for resolving their disputes concerning the interpretation and application of the Treaty. Furthermore, if a dispute arises from a technical matter, recourse may be had to an ad hoc expert panel (panel de expertos ad hoc) established by the Parties, without referral to compulsory procedures (art. 59).
Finally, the parties may resort to dispute-settlement mechanisms relating to the interpretation and application of the Convention in accordance with their existing commitments under the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 de diciembre de 1982 (art. 60), which first identifies amicable mechanisms and then the formal mechanisms already incorporated into that Treaty (judicial and arbitral mechanisms). Thus, parties to that Convention will apply the procedures established therein and accepted by Costa Rica when it ratified the United Nations Convention on the Law of the Sea, Ley N° 7291 de 23 de marzo de 1992. A similar model would apply to countries that are not Parties to that Convention (art. 60.5 et seq.), which may follow the established mechanisms by making a declaration freely specifying the means for settling disputes relating to the interpretation or application of the Agreement.
Likewise, the Parties may freely and voluntarily resort to other mechanisms in which they participate or under a relevant legal framework, among others. Finally, it is important to emphasize that no jurisdiction is conferred to consider concurrently the legal status of an area, whether it falls within national jurisdiction, or a sovereignty dispute (art. 60.9); and, beyond any doubt, the Agreement establishes that “nothing in this Agreement may be invoked as a basis for asserting or denying any claims to sovereignty, sovereign rights or jurisdiction over land or maritime areas, including in respect of any disputes relating thereto” (art. 60.10). Accordingly, matters relating to the maritime or territorial sovereignty established for our country will clearly not be open to dispute; only the implementation of the Treaty outside Costa Rican jurisdiction will be at issue.
D.- The declaration concerning provisional application of the Treaty. Particular attention must be paid to the provision concerning the provisional application (aplicación provisional) of the Treaty. In article 69, the Convention provides that, when the instrument of ratification is deposited with the depositary of the Treaty (Secretary-General of the United Nations), a declaration may be made that the Costa Rican State or a regional economic integration organization will apply it provisionally, with effect from the date on which the depositary receives the notification (artículo 69.1). It further provides that the advance commitment to provisionally apply the Treaty may be terminated at any time, or when the Treaty enters into force following the sixtieth ratification, approval, acceptance, or accession (numerales 68.2 y 69.2).
The fact is that our country entered a formal reservation to article 25 of the Vienna Convention on the Law of Treaties, which establishes the possibility of giving treaties provisional application. Consequently, the Executive Branch would not be able, upon ratification and deposit of the instruments relating to this Convention, to make a declaration accepting provisional application, precisely in view of our country’s express reservation, which states “… that the Political Constitution … likewise does not permit the provisional entry into force of treaties.” Since this situation is legally binding on the authorities of the Ministry of Foreign Affairs and Worship and is directly applicable, they may not, when formally depositing the instruments, notify the Depositary of acceptance of advance application. However, given the manner in which it is regulated, this does not affect the substance of the Treaty, provided that no declaration accepting provisional application is made under the terms of article 69 of the Convention at issue.
E.- Amendments. Finally, regarding the mechanism for amending (enmienda) the Treaty (art. 72), the Secretariat shall serve as liaison between the Parties and for the subsequent review by the Conference of the Parties. Only if, within six months following the date of communication, at least half of the Parties respond favorably to the amendment would the matter be placed on the agenda of the next Conference of the Parties. It clearly establishes that (art. 72.3), for amendments to enter into force, the Parties must ratify, approve, or accept them, and that they shall do so 30 days after the instruments of ratification, approval, or acceptance have been deposited by 2/3 of the number of Parties to this Agreement. The foregoing would apply with the understanding that the Treaty itself recognizes the mechanism whereby, before expressing consent, constitutional procedures may be followed to obtain legislative approval of the amendment and its subsequent ratification.
For all the foregoing reasons, no substantive defects that could affect the constitutionality of the Bill at issue have been identified.
VIII.Take note. The members of the Legislative Assembly shall take due note of recital (considerando) V. A. of this opinion (art. 152 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa), insofar as the title of the Bill is not technically the accession to a treaty, but rather the legislative approval required for the Executive Branch to carry out the international act of ratifying and depositing the instruments attesting to our country’s decision; that is, to consent to be legally bound by the “Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction.”
IX.Conclusion. In view of all the foregoing, the mandatory constitutional consultation (consulta preceptiva de constitucionalidad) is answered, and it is concluded that there are no substantial procedural defects in the legislative process or substantive defects.
The parties are hereby advised that, if they have submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, they must retrieve them from the Court’s offices within a maximum period of thirty business days counted from service of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Full Court at Session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, article XXVI, and published in Boletín Judicial N° 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at Session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, article LXXXI.
Por tanto:
The consultation submitted is answered to the effect that the Bill entitled “Approval of Costa Rica’s Accession to the Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction,” processed under legislative expediente N° 24.373, contains no substantial procedural defects in the legislative process or substantive defects. Note shall be taken of the formal observation concerning the title of the Bill, insofar as it concerns not accession to the aforementioned Agreement, but rather the country’s legislative approval to consent to and be bound by the Treaty. Justices Cruz Castro and Rueda Leal partially dissent and answer the consultation to the effect that there is a substantial defect in the legislative process, because the hearing afforded to Indigenous Peoples to express their views on the Bill does not satisfy the requirements of the right to consultation (derecho de consulta) provided for in article 6 of ILO Convention No. 169. The Legislative Directorate shall be notified.- Fernando Castillo V.
Chief Justice Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Anamari Garro V. Ingrid Hess H.
Res. 2024036241 Dissenting opinion of Justices Cruz Castro and Rueda Leal, authored by the latter.
In the matter under review (sub examine), we partially depart from the majority’s position because, in our view, there is a substantial defect in the legislative process, since the hearing afforded to Indigenous Peoples to express their views on the Bill does not satisfy the requirements of the right to consultation provided for in article 6 of ILO Convention No. 169.
In this regard, the “Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction” governs matters that directly concern Indigenous Peoples. It states:
“Article 7 General principles and approaches In order to achieve the objectives of this Agreement, the Parties shall be guided by the following principles and approaches:
(…)
Article 13 Traditional knowledge of Indigenous Peoples and local communities associated with marine genetic resources of areas beyond national jurisdiction The Parties shall take legislative, administrative, or policy measures, where relevant and as appropriate, to ensure that access to the traditional knowledge of Indigenous Peoples and local communities associated with marine genetic resources of areas beyond national jurisdiction occurs only with the free, prior, and informed consent or approval and involvement of those Indigenous Peoples and local communities. The Clearing-House Mechanism (Mecanismo de Intercambio de Información) may facilitate access to such traditional knowledge. Access to and use of such traditional knowledge shall be subject to mutually agreed terms.
(…)
Article 19 Proposals
2. The Parties shall collaborate and consult, as appropriate, with interested stakeholders, including States and global, regional, subregional, and sectoral bodies, as well as civil society, the scientific community, the private sector, Indigenous Peoples, and local communities, in developing the proposals provided for in this Part.
3. Proposals shall be formulated on the basis of the best available scientific knowledge and information and, where available, relevant traditional knowledge of Indigenous Peoples and local communities, taking into account the precautionary approach (enfoque precautorio) and an ecosystem approach (enfoque ecosistémico).
4. Proposals concerning identified areas shall include the following key elements:
(…)
(…)
Article 21 Consultation on and assessment of proposals 1.
(…)
(…)
Article 24 Emergency measures (…)
3. Measures adopted on an emergency basis shall be based on the best available scientific knowledge and information and, where available, relevant traditional knowledge of Indigenous Peoples and local communities, and shall take into account the precautionary approach. Such measures may be proposed by the Parties or recommended by the Scientific and Technical Body and may be adopted between sessions. The measures shall be temporary and shall be reconsidered at the next meeting of the Conference of the Parties following their adoption.
(…)
Article 26 Monitoring and review (…)
5. Following the review, the Conference of the Parties shall, as necessary, adopt decisions or recommendations on the amendment, extension, or revocation of area-based management tools, including marine protected areas, and of any related measures adopted by the Conference of the Parties, on the basis of the best available scientific knowledge and information and, where available, relevant traditional knowledge of Indigenous Peoples and local communities, taking into account the precautionary approach and an ecosystem approach.
(…)
Article 31 Environmental impact assessment process (…)
1. The Parties shall ensure that the process for conducting an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) in accordance with this Part includes the following stages:
(…)
Article 32 Public notification and consultation
(…)
3. The stakeholders in this process shall include Indigenous Peoples and local communities with relevant traditional knowledge, competent global, regional, subregional, and sectoral bodies, civil society, the scientific community, and the public.
(…)
Article 35 Monitoring the impacts of authorized activities The Parties, on the basis of the best available scientific knowledge and information and, where available, the relevant traditional knowledge of Indigenous Peoples and local communities, shall keep under surveillance the impacts of any activities in areas beyond national jurisdiction that they authorize or in which they are involved, in order to determine whether those activities are likely to pollute or have adverse impacts on the marine environment. In particular, each Party shall monitor the environmental impacts and any associated impacts, such as economic, social, cultural, and human-health impacts, of an activity authorized under its jurisdiction or control in accordance with the conditions established when the activity was approved.
(…)
Article 37 Review of authorized activities and their impacts (…)
4. a) On the basis of the best available scientific knowledge and information and, where available, the relevant traditional knowledge of Indigenous Peoples and local communities, a Party may communicate to the Party that authorized the activity and to the Scientific and Technical Body its concerns that the activity may have significant adverse impacts that were not foreseen in the environmental impact assessment, whether in their nature or severity, or that result from noncompliance with any of the conditions under which the authorized activity was approved; (…)
Article 41 Cooperation in capacity-building and the transfer of marine technology (…)
2. In capacity-building (creación de capacidad) and the transfer of marine technology (transferencia de tecnología marina) under this Agreement, the Parties shall cooperate at all levels and in all forms, including by establishing partnerships with all relevant stakeholders, including, where appropriate, the private sector, civil society, and Indigenous Peoples and local communities as holders of traditional knowledge, and by strengthening cooperation and coordination among relevant legal instruments and frameworks and competent global, regional, subregional, and sectoral bodies.
(…)
Article 44 Types of capacity-building and transfer of marine technology 1. The types of capacity-building and transfer of marine technology in support of the objectives set forth in Article 40 may include, among other things, support for creating or strengthening the Parties’ human-resource, financial-management, scientific, technological, organizational, institutional, and other capacities, such as:
(…)
Article 48 Transparency (…)
3. The Conference of the Parties (Conferencia de las Partes) shall promote transparency in the implementation of this Agreement, including through the public dissemination of information and by facilitating the participation of and holding consultations with competent global, regional, subregional, and sectoral bodies, Indigenous Peoples and local communities with relevant traditional knowledge, the scientific community, civil society, and other relevant stakeholders, as appropriate and in accordance with the provisions of this Agreement.
4. Representatives of States that are not parties to this Agreement, competent global, regional, subregional, and sectoral bodies, Indigenous Peoples and local communities with relevant traditional knowledge, the scientific community, civil society, and other relevant stakeholders may, if they have an interest in matters related to the Conference of the Parties, request to participate as observers in meetings of the Conference of the Parties and its subsidiary bodies. The rules of procedure (reglamento) of the Conference of the Parties shall establish the modalities for such participation and shall not be unduly restrictive in this regard. The rules of procedure shall also provide that such representatives may have timely access to all relevant information.
(…)
Article 49 Scientific and Technical Body (…)
2. The Scientific and Technical Body shall be composed of members with appropriate qualifications who shall serve as experts and in the best interests of this Agreement, nominated by the Parties and elected by the Conference of the Parties, taking into account the need for multidisciplinary expertise, including relevant scientific and technical knowledge and relevant traditional knowledge of Indigenous Peoples and local communities, gender balance, and equitable geographical representation. At its first meeting, the Conference of the Parties shall determine the terms of reference (atribuciones) and operating arrangements of the Scientific and Technical Body, including the process for selecting its members and the duration of their terms of office.
(…)
Article 51 Clearing-House Mechanism 1. A Clearing-House Mechanism is hereby established.
2. The Clearing-House Mechanism shall consist primarily of an open-access platform. The Conference of the Parties shall determine the specific operating arrangements of the Clearing-House Mechanism.
3. The Clearing-House Mechanism shall:
(…)
PART VII FINANCIAL RESOURCES AND FINANCIAL MECHANISM Article 52 Funding (…)
6. The special fund and the Global Environment Facility Trust Fund shall be used to:
(…)
(…)”. (Emphasis added).
In this regard, the Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, in official letter AL-DEST-CO-240-2024 of 26 June 2024, cautioned that the bill under consultation:
“Requires mandatory consultation with Indigenous Peoples (by virtue of the obligations arising from Convenio OIT N ̊ 169), which may be conducted through the Asociaciones de Desarrollo of the respective Indigenous territories, according to the case law of the Sala Constitucional. (…)”.
Article 6 of Convenio nro. 169 de la OIT provides:
“Article 6 1. In applying the provisions of this Convention, governments shall:
2. Consultations carried out pursuant to this Convention shall be conducted in good faith and in a manner appropriate to the circumstances, with the aim of reaching an agreement or obtaining consent regarding the proposed measures.
(…)”.
It should be noted that the article transcribed ut supra states that Indigenous peoples must be consulted whenever legislative measures are contemplated that are “likely to affect them directly.” In this case, consultation is mandatory because Bill 24.373 can foreseeably have a direct impact on Indigenous peoples; consultation is therefore mandatory under the terms of Article 6 of ILO Convention No. 169.
By way of example, the treaty intended to be incorporated into the legal system not only sets forth principles and approaches concerning the use of Indigenous peoples’ knowledge, but also recognizes their rights when measures are adopted “to address the conservation and sustainable use of marine biological diversity in areas beyond national jurisdiction”; furthermore, it provides for the obligation of States Parties to ensure the “free, prior and informed consent or approval and involvement of those Indigenous Peoples,” and for collaboration and consultation with them regarding proposals to establish management mechanisms, as well as their participation in the evaluation of such mechanisms. It likewise provides for the consideration of Indigenous peoples’ traditional knowledge in the environmental impact assessment process (evaluación de impacto ambiental) and recognizes them as interested parties for purposes of notices and public consultations.
Consequently, the direct connection between the ‘Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction’ and the interests of Indigenous peoples is clear, and they therefore have the right to express their views. From this arises the Costa Rican State’s duty to guarantee appropriate, good-faith procedures that provide for genuine and timely consultations in which Indigenous peoples, through their associations, have an opportunity to exert influence in an environment of dialogue and full participation; that is, they must be allowed to participate in an informed, prior, and free manner.
Accordingly, applying to Indigenous associations the eight-business-day period provided for institutional consultations in provision 157 does not satisfy the State’s obligation to consult Indigenous peoples; instead, consultation is reduced to a mere formality with no real implications regarding compliance with ILO Convention No. 169. Ergo, it is not enough to conduct a general and superficial consultation with the Asociaciones Indígenas de Desarrollo Integral, nor, for purposes of this jurisdiction, is it sufficient merely to send official communications to such organizations so that they may express their views within that period. We therefore consider that a substantial defect did occur in the legislative procedure. The majority’s position—which states that no direct impact on Indigenous territories can be asserted at this time—is untenable, because it would deprive the right to consultation during legislative proceedings of any substance, even though that right is intended to ensure that Indigenous peoples are taken into consideration before legislation enters into force.
Consistent with the position set forth ut supra, in Judgment No. 2023006154 at 13:20 on March 14, 2023, the undersigned issued a dissenting opinion in the following terms:
“XII.- DISSENTING OPINION OF JUSTICES CRUZ CASTRO, RUEDA LEAL, AND GARITA NAVARRO, drafted by the last-named Justice. We, the undersigned Justices, dissent for the reasons set forth below.
A.- THE MANDATORY NATURE OF CONSULTATION WITH INDIGENOUS PEOPLES UNDER ARTICLE 6 OF ILO CONVENTION 169. Relevant background. This Chamber has ruled on the circumstances in which the State is under an obligation to consult Indigenous peoples, as provided in Article 6 of the ILO Convention, because the contemplated legislative or administrative measures are likely to affect them directly. Specifically, in Judgment N. 2008002521 at 8:31 on February 22, 2008, regarding the bill entitled “Plant Variety Protection Law,” the majority held:
“XII.- Fourth Argument (drafted by Justice Calzada Miranda): unconstitutionality of Articles 1, 8, 9, 17, 18, 21, 22, 32, and 33 of the bill under review, for violating Indigenous peoples’ right to be consulted and because Indigenous peoples were not consulted.
The Defensoría de los Habitantes considers that the bill in question should have been subject to mandatory consultation with Indigenous communities pursuant to Article 169 of the International Labour Organization Convention, on the ground that they might encounter difficulties in accessing plant varieties because those varieties would be protected by intellectual property rights, compounded by the fact that a third party could obtain protection in its own favor for varieties resulting from the historical practices of these communities and used for cultivation, food, and medicine. In this regard, this Court must note that, even though the Asamblea Legislativa informed 27 Indigenous communities of the contents of this bill, the mandatory consultation invoked by the requesting legislators is not required in this case, precisely because the legislation before us has general effects—that is, it is directed at all persons regardless of their status.
Accordingly, this case does not fall within the circumstance contemplated in ILO Convention 169, which imposes a mandatory requirement for provisions specifically directed at the Indigenous sector, concerning which Indigenous peoples have the right to express their views prior to approval. This law is not directed at the Indigenous sector; on the contrary, plant variety protection is intended to grant rights to those who develop new varieties. It is not legislation applicable to plants, existing life, or varieties that have always been traded, but rather to varieties that possess the element of novelty, are the product of research, have been given added value—from an intellectual standpoint—and satisfy the legal requirements. The International Convention for the Protection of New Varieties of Plants, on which this bill is based, clearly establishes that the Parties must grant breeders’ rights, defining a breeder as a person who “bred, or discovered and developed, a variety,” and defining “variety” as “a plant grouping within a single botanical taxon of the lowest known rank which, irrespective of whether the conditions for the grant of a breeder’s right are fully met, can be defined by the expression of the characteristics resulting from a given genotype or combination of genotypes, distinguished from any other plant grouping by the expression of at least one of those characteristics, and considered as a unit with regard to its suitability for being propagated unchanged.” Likewise, the right shall be granted to the breeder only when the variety is new, distinct, uniform, and stable pursuant to Article 5 of the cited Convention.
Because protection of the breeder is premised on that novelty, no person or company could obtain protection for agricultural or plant products resulting from the traditional knowledge of Indigenous peoples and communities, which, in any event, already enjoy full protection under Article 8(j) of the Convention on Biological Diversity, adopted by our country through Law No. 7416 of June 30, 1994, which has the same rank and hierarchy as the International Convention for the Protection of New Varieties of Plants and provides:
‘…j) Subject to its national legislation, shall respect, preserve and maintain the knowledge, innovations and practices of Indigenous and local communities embodying traditional lifestyles relevant to the conservation and sustainable use of biological diversity and promote their wider application with the approval and involvement of the holders of such knowledge, innovations, and practices and encourage the equitable sharing of the benefits arising from the utilization of such knowledge, innovations, and practices;…’ Likewise, Article 82 of Biodiversity Law No. 7788 of April 30, 1998, provides:
‘ARTICLE 82.- Sui generis community intellectual rights. The State expressly recognizes and protects, under the common designation of sui generis community intellectual rights, the knowledge, practices, and innovations of Indigenous peoples and local communities relating to the use of elements of biodiversity and associated knowledge. This right exists and is legally recognized solely by virtue of the existence of the cultural practice or knowledge relating to genetic and biochemical resources; it requires no prior declaration, express recognition, or official registration; therefore, it may encompass practices that acquire such status in the future.
This recognition means that none of the forms of protection for intellectual or industrial property rights governed by this chapter, special laws, and international law shall affect such historical practices.’ The enactment of the legislation under review does not even affect farmers in Indigenous communities, because they do not use seeds developed through formal breeding procedures but traditionally use ‘criollo’ varieties that have been reused for years—that is, they are not novel—and therefore they may continue preserving, improving, reusing, exchanging, and selling seeds and plant species in the same manner as they have historically done. In other words, the matter raised by the requesting legislators does not concern the protection or reform of Indigenous practices, for which, as already stated, protection exists in the legal system. Accordingly, mandatory consultation with Indigenous peoples was not required. It should also be noted that, if these communities wished to use the novel practices regulated in this regard, they, like any other person, would also have to comply with the regulatory framework in question because it is a rule of general application.’ (bold emphasis added).
Likewise, in Judgment 2008-13832 at 8:38 on September 11, 2008, a legislative consultation concerning Bill Number 16955, entitled ‘Amendment of and Addition to Several Articles of the Law on Procedures for Enforcement of Intellectual Property Rights, Law No.8039 of October Twelfth, Two Thousand,’ the majority of the Court held:
“IV.- Merits.- First claim: Failure to consult the indigenous communities on the text of the bill, as required by Convention 169 of the International Labour Organization. The petitioners claim that a procedural defect (vicio de procedimiento) occurred during consideration of the bill because the indigenous peoples were not consulted, in accordance with Convention 169 of the International Labour Organization concerning Indigenous and Tribal Peoples, regarding the amendment that the bill under review would make to the current Ley de Biodiversidad by amending Article 78.6 to permit “patenting associated with traditional biological or cultural practices in the public domain,” which, in their view, directly affects the interests of indigenous populations. They further state that these provisions were not part of the original bill, were not published, and were not submitted for consultation to the Comisión Nacional de Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO).
The provision under review adds—to the extent relevant—the text highlighted in bold to the Ley de Biodiversidad:
“Article 78: Forms and limits of protection.- The State shall grant the protection indicated in the preceding article through, among other means, patents, trade secrets, plant breeders’ rights, sui generis community intellectual rights, copyrights, and farmers’ rights. The following shall be excluded from patent protection:
1-. (…)
2-. (…)
3-. (…)
4-. (…)
5-. (…)
6-. Inventions essentially derived from knowledge associated with traditional biological or cultural practices in the public domain, if they do not meet the patentability requirements (requisitos de patentabilidad) established in Ley no. 6867 de 23 de junio de 1983 and its amendments.
7-. (…)
The central issue in this claim is to determine whether the highlighted changes directly affect indigenous peoples and were required to be submitted to them for consultation under Convention 169 of the International Labour Organization. Article 6 of that Convention establishes the obligation of governments to:
a. consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures that may affect them directly.
(…)
The amendment to paragraph 6) of Article 78 introduces an objectively verifiable change to the current text: it makes patentable what previously was not—specifically, inventions essentially derived from knowledge associated with traditional biological or cultural practices in the public domain. Under the current wording, they are not patentable; under the wording introduced in the text under review, they are patentable if they satisfy the patentability requirements established in Ley número. 6867 de 23 de junio de 1983 and its amendments. A contrario sensu, the provision establishes that if traditional knowledge meets the requirements of the cited law, it is patentable, even if it is an invention essentially derived from knowledge associated with traditional biological or cultural practices in the public domain. Objectively, this is a change that directly affects the interests of indigenous peoples and therefore, under the current provisions of ILO Convention 169, should have been submitted to them for consultation, a requirement that is binding upon the country.
Unlike the circumstance underlying judgment 2008-2521, this legislation is directly connected with indigenous peoples and was not submitted for consultation. In the review of the Ley de Obtenciones Vegetales that gave rise to the cited judgment, the Chamber verified that consultation had in fact taken place. It is true that the Chamber also considered on the merits whether the legislation under review infringed the rights of indigenous peoples, but it did so at the express request of the Defensoría de los Habitantes, which sought a ruling on the merits in that regard. The circumstances in the present case are different: there is a direct connection between the matter under review and the interests of indigenous peoples, but the difference is that consultation did not take place and no ruling by the Chamber on the merits of the issue has been requested. Consequently, the Chamber cannot rule on its own motion because, as its case law has repeatedly stated, it must confine itself to the issues submitted for review.
Accordingly, the matter becomes one of merely establishing two factors: a) whether the issue is directly related to the interests of indigenous populations; and b) if so, whether the mandatory consultation established by the cited Convention 169 took place.
The answer to the first question is that the amendment is indeed directly related—whether favorably or unfavorably—to the interests of indigenous peoples, a fact that no one denied during the legislative debate; and, second, that consultation did not take place, although it was mandatory, thereby establishing the alleged defect.
The legislative record contains statements by certain legislators to the effect that the amendment does not affect them; nevertheless, the Chamber considers that, under the Convention, it is precisely for the indigenous peoples to make that determination and for the Legislative Assembly to assess whether or not to accept the opinions expressed during the consultation conducted.
Where an issue is clearly and directly connected with the interests of indigenous peoples, the Legislative Assembly may not make a prior substantive assessment as to whether the effect is positive or negative; rather, it is for them—the indigenous peoples—to express their views in that regard, which is precisely the purpose of the mandatory consultation governed by the cited Convention. Where it is unclear whether the bill under review is directly related to the interests of indigenous peoples, an assessment may then be made as to whether consultation under Convention 169 is warranted, and that assessment may subsequently be subject to constitutional review, either beforehand through legislative consultation (consulta legislativa) or afterward through an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad). Furthermore, as indicated supra, if no ruling on the merits is requested as to whether the effect of a particular bill on the interests of indigenous peoples is positive or negative, the Chamber does not rule on that issue, in accordance with its settled case law.
It is clear that the ruling on the merits issued in the consultation concerning the Ley de Obtenciones Vegetales included specific substantive challenges regarding the impact of the legislation on the interests of indigenous peoples; the Chamber therefore assessed those challenges specifically, and it had also been established that the prior consultation governed by Convention 169 had indeed taken place. That circumstance is not present here, which limits the Chamber’s action in this case. It should be added that there is no constitutional obligation to consult CONAGEBIO; therefore, that omission is not deemed a substantial procedural defect.”.
When bill número 16955, “Amendment of and Addition to Various Provisions Governing Matters Related to Intellectual Property,” was submitted for consultation a second time, the Court held by majority, in judgment 2008-16221 at 16:00 horas del 30 de octubre de 2008, that because the provisions capable of directly affecting indigenous peoples had been removed from the bill, there was no defect in the approval procedure arising from the failure to consult them, in the following terms:
“The addition to paragraph 6 of Article 78 of the proposed amendment to the Ley de Biodiversidad, which according to the majority of the Chamber (judgment 2008-13832, at 8:38 horas del 11 de septiembre de 2008) was unconstitutional insofar as it would be imposed without consultation with the indigenous community, was removed by the Plenary, thereby rendering such consultation unnecessary at present. The proposed amendment to Article 78 of the Ley de la Biodiversidad, in its general portion, leaves wholly and absolutely intact the special and enhanced protection contained in Article 8, paragraph j), of the Convention on Biological Diversity and Articles 82, 83, 84, and 85 of the Ley de Biodiversidad for the sui generis community intellectual rights (derechos intelectuales comunitarios sui géneris) of indigenous and local communities (…). Those provisions respectively state as follows:
“ARTICLE 8. In-situ conservation (conservación in situ) Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate:
… j) Subject to its national legislation, respect, preserve, and maintain the knowledge, innovations, and practices of indigenous and local communities embodying traditional lifestyles relevant to the conservation and sustainable use of biological diversity; promote their wider application with the approval and involvement of the holders of such knowledge, innovations, and practices; and encourage the equitable sharing of the benefits arising from the utilization of such knowledge, innovations, and practices.
ARTICLE 82.- Sui generis community intellectual rights. The State expressly recognizes and protects, under the common designation of sui generis community intellectual rights, the knowledge, practices, and innovations of indigenous peoples and local communities relating to the use of components of biodiversity and associated knowledge. This right exists and is legally recognized by virtue of the mere existence of the cultural practice or knowledge related to genetic and biochemical resources; it requires no prior declaration, express recognition, or official registration and may therefore encompass practices that acquire such status in the future.
This recognition means that none of the forms of intellectual or industrial property-right protection governed by this chapter, special laws, or International Law shall affect such historical practices.
ARTICLE 83.- Participatory process (proceso participativo) for determining the nature and scope of sui generis community intellectual rights. Within eighteen months following the entry into force of this law, the Commission, through its Technical Office and in association with the Mesa Indígena and the Mesa Campesina, shall define a participatory process with indigenous and rural communities to determine the nature, scope, and requirements of these rights for their definitive regulation.
The Commission and the organizations involved shall establish the form, methodology, and basic elements of the participatory process.
ARTICLE 84.- Determination and registration of sui generis community intellectual rights. Through the procedure indicated in the preceding article, an inventory shall be made of the specific sui generis community intellectual rights that the communities seek to protect, while leaving open the possibility that others possessing the same characteristics may be registered or recognized in the future.
Recognition of those rights in the Registry of the Commission’s Technical Office shall be voluntary and free of charge; it shall be performed ex officio or at the request of the interested parties, without being subject to any formality.
The existence of such recognition in the Registry shall require the Technical Office to respond negatively to any application concerning the recognition of intellectual or industrial rights over the same component or knowledge. Such denial, provided that it is duly reasoned, may be issued on the same ground even when the sui generis right has not been officially registered.
ARTICLE 85.- Use of sui generis community intellectual rights. Through the participatory process, the manner in which sui generis community intellectual rights will be used and who will hold title to them shall be determined. It shall also identify the beneficiaries thereof.” These provisions faithfully reflect the international obligation undertaken by the State to recognize and protect the “sui generis community intellectual rights” of Indigenous peoples and local communities by establishing special protective procedures for that purpose. On this premise, the legal system establishes enhanced and extraordinary protection to prevent the sui generis community intellectual rights of Indigenous and local communities from being patented, and that protection remains intact under this bill. Thus, because the special protection afforded to the sui generis community intellectual rights of Indigenous and local communities remains intact and in force, this provision, even as amended, must be understood on the basis of a systematic rather than isolated interpretation to mean that, where the subject matter involves the traditional biological or cultural practices of any such group, the possibility of obtaining a patent or any other form of intellectual property is absolutely precluded (Articles 82, paragraph 2, and 84, final paragraph, of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad)).
The foregoing supports the conclusion that the bill under review is not capable of directly affecting Indigenous communities and that, consequently, Article 6(a) of ILO Convention No. 169 is not applicable. Likewise, because the bill amending the Biodiversity Law concerns Article 78, it does not apply specifically or particularly to Indigenous and local communities, since the provisions specifically concerning them are Articles 82, 83, 84, and 85 of the aforementioned legislation, which, it bears repeating, remain intact. Article 78 of the Biodiversity Law refers generally to traditional or cultural practices that are in the general or common public domain and, in that respect, does not concern Indigenous and local communities in particular. This is demonstrated by the fact that the cited Articles were enacted specifically to protect and regulate the rights of these communities; accordingly, this is not a situation involving a reduction in the levels of protection afforded to Indigenous or local groups.
Therefore, this Court does not consider that, under the current wording proposed in the bill at issue, Article 78 of the Biodiversity Law requires any consultation with Indigenous peoples.” Subsequently, in Judgment No. 2016-7999 at 11:51 on 10 June 2016, which addressed the constitutionality of a decree regulating Indigenous education, the Chamber referred to the case law of the Inter-American Court of Human Rights concerning the application of Article 6 of ILO Convention No. 169:
“In Kichwa Indigenous People of Sarayaku v. Ecuador, Judgment of 27 June 2012, it stated as follows (paras. 163–167, Merits and Reparations):
«ILO Convention No. 169 applies, inter alia, to “tribal peoples in independent countries whose social, cultural, and economic conditions distinguish them from other sectors of the national community and whose status is regulated wholly or partially by their own customs or traditions or by special laws or regulations,” and under which States “shall have the responsibility for developing, with the participation of the peoples concerned, coordinated and systematic action to protect the rights of these peoples and to guarantee respect for their integrity.” Articles 13 to 19 of that Convention concern the rights of these populations over their lands and territories,” while Articles 6, 15, 17, 22, 27, and 28 govern the various circumstances in which free, prior, and informed consultation (consulta previa libre e informada) must be conducted in cases involving proposed measures capable of affecting them.
[…]
That is, in addition to constituting a treaty-based rule, the duty to consult is also a general principle of international law.
In other words, the obligation of States to conduct special and differentiated consultation processes when certain interests of Indigenous communities and peoples may be affected is now clearly recognized. Such processes must respect the particular consultation system of each people or community so that they may constitute an appropriate and effective relationship with other State authorities, social or political actors, and interested third parties.
The obligation to consult Indigenous and Tribal Communities and Peoples regarding any administrative or legislative measure affecting their rights recognized under domestic and international law, as well as the obligation to guarantee Indigenous peoples’ right to participate in decisions on matters concerning their interests, is directly related to the general obligation to guarantee the free and full exercise of the rights recognized in the Convention (Article 1.1). This entails the duty to properly organize the entire governmental apparatus and, in general, all structures through which public authority is exercised, so that they are capable of legally ensuring the free and full exercise of those rights. The foregoing entails the obligation to structure their laws and institutions so that consultation with Indigenous, aboriginal, native, or tribal communities may be effectively conducted in accordance with the relevant international standards. States must therefore incorporate those standards into prior consultation processes so as to establish sustained, effective, and reliable channels of dialogue with Indigenous peoples in consultation and participation procedures conducted through their representative institutions.
Because the State must guarantee these rights of consultation and participation throughout all phases of planning and development of a project that may affect the territory on which an Indigenous or tribal community is settled, or other rights essential to its survival as a people, these processes of dialogue and efforts to reach agreement must take place from the earliest stages of preparing or planning the proposed measure, so that Indigenous peoples may genuinely participate in and influence the decision-making process in accordance with the relevant international standards. Accordingly, the State must ensure that the rights of Indigenous peoples are not disregarded in any other activities or agreements it enters into with private third parties or in the context of public-authority decisions that would affect their rights and interests. Therefore, where applicable, the State is also responsible for carrying out oversight and monitoring activities in connection with implementation and, when appropriate, providing forms of effective protection of that right through the competent judicial bodies» (footnotes in the original text are omitted here).
In that same judgment, and more specifically regarding the characteristics of consultation, the Inter-American Court of Human Rights added the following (para. 177, Merits and Reparations):
«The Court has established that, in order to guarantee the effective participation of the members of an Indigenous people or community in development or investment plans within their territory, the State has a duty to consult actively and in an informed manner with that community, in accordance with its customs and traditions and within a framework of continuous communication between the parties. Moreover, consultations must be conducted in good faith, through culturally appropriate procedures, and must be aimed at reaching an agreement. Likewise, the people or community must be consulted in accordance with its own traditions during the earliest stages of the development or investment plan, and not only when the need arises to obtain the community’s approval, if applicable. The State must also ensure that members of the people or community are aware of the potential benefits and risks so that they may assess whether to accept the proposed development or investment plan. Finally, consultation must take into account the traditional decision-making methods of the people or community. Failure to comply with this obligation, or conducting consultation without observing its essential characteristics, engages the international responsibility of States» (footnotes in the original text are omitted here).
Additionally, in Judgment No. 2016-14893 at 11:30 on 12 October 2016, it was unanimously held that if the effects of a bill are general—that is, directed at all persons regardless of their status—and the legislative measure does not have a particular effect on Indigenous peoples, there is no duty to consult under Article 6 of ILO Convention No. 169. The relevant portion stated:
“Since the approval of that Convention in our country, this duty of the State to consult Indigenous communities has been founded on the recognition of their rights, particularly Indigenous peoples’ right to self-determination and their right to participate in decisions affecting them. Nevertheless, in the matter under examination (sub examine), the amendment at issue is not intended to affect the Indigenous sector and, because it is general in nature, that sector’s participation is provided for in the same manner as that of the rest of the national population: through the opportunity to express its views regarding the legislative proposal from the time the bill was published in La Gaceta No. 201 of 20 October 2014. In similar cases, this Court has stated as follows:
“3- As was similarly stated in Judgment No. 2008-2521, this Chamber considers that the Office of the Ombudsperson (Defensoría de los Habitantes) is incorrect in asserting that the bill at issue was subject to mandatory consultation with Indigenous communities pursuant to Article 169 of the International Labour Organization Convention. On this point, this Court must reiterate that consultation is unnecessary because the legislation before us has general effects, meaning that it is directed at all persons regardless of their status. Accordingly, this is not a situation contemplated by ILO Convention No. 169, which is binding with respect to provisions directed specifically at the Indigenous sector and on which Indigenous peoples have the right to express their views before such provisions are approved.” (See Judgment No. 2008-003154 at 14:30 on 5 March 2008).
The protection of minors (menores de edad) in our country derives from Article 51 of the Political Constitution and from the Convention on the Rights of the Child itself, among other international instruments already in force within our legal system. The prohibition on the marriage of minors is not a situation unique or specific to Indigenous peoples, but rather one concerning the entire national population. The legislature’s intent is to protect all children and eradicate practices that place them at risk, such as social isolation resulting from premature marriage; mortality and morbidity due to complications related to pregnancy and childbirth; dropping out of school; and the possibility of becoming victims of violence or social marginalization, or prematurely engaging in child labor because of the obligation to assume responsibilities inappropriate for their age. Furthermore, in its General Comment No. 11 of 2009, particularly regarding the situation of Indigenous children and their rights under the Convention on the Rights of the Child, the Committee on the Rights of the Child stated the following in paragraph 22: “22.
The Committee emphasizes that the cultural practices referred to in Article 30 of the Convention must be exercised in accordance with other provisions of the Convention and may under no circumstances be justified if they are considered detrimental to the child’s dignity, health, or development. Where harmful practices exist, such as early marriage and female genital mutilation, the State Party should work with Indigenous communities to eradicate them. The Committee strongly urges States Parties to organize and implement awareness-raising campaigns, educational programs, and legislative provisions aimed at changing attitudes and correcting gender roles and stereotypes that contribute to harmful practices.” Consistent with this position, in judgment No. 1992-3003, this Court also specified the following:
“Today, in the field of human rights, it is recognized, in summary:
A That it is necessary to recognize for Indigenous persons, in addition to the full enjoyment of their rights and freedoms as human beings, other legally guaranteed conditions through which the inequality and discrimination to which they are subjected may be remedied, for the purpose of guaranteeing their real and effective equality in all aspects of social life; B That it is also necessary to guarantee respect for and preservation of the historical and cultural values of Indigenous populations, recognizing their distinctiveness, subject only to the need to preserve, at the same time, the dignity and fundamental values of every human being now recognized by the civilized world—which means that respect for the traditions, language, religion, and culture in general of those peoples admits only such exceptions as are necessary to eradicate practices universally regarded as inhuman….” (Emphasis added) “In this regard, bill No. 19.337 was not required to be submitted to Indigenous peoples for consultation (consulta) under the terms of ILO Convention No. 169.” From the precedents cited above, the undersigned justices conclude that this Court has established a line of case law under which, if a proposed regulatory or administrative measure is generally applicable and does not particularly affect the interests of Indigenous peoples, consultation with the peoples concerned is not mandatory under Article 6 of the ILO Convention.
Conversely, if the proposed legislative or administrative measure particularly affects the interests of Indigenous peoples, the legislative or administrative measure “may affect them directly” within the meaning of Article 6 of the aforementioned Convention, and consultation with Indigenous peoples is mandatory.
This Court’s case law has also stated, regarding the obligation under Article 6, paragraph 1, of ILO Convention 169 that consultation be conducted “in particular through their representative institutions,” that, in principle, such consultation must be channeled through the corresponding Integral Development Associations (Asociaciones de Desarrollo Integral), because these entities are responsible for representing Indigenous communities in and out of court. Thus, under the legal system as it currently stands, they qualify as the “representative institutions” of Indigenous communities. In judgment N. 2002-2623, the Court determined that the representation exercised by the Indigenous Development Associations (Asociaciones de Desarrollo Indígenas) was not unconstitutional, particularly with respect to the administration of Indigenous reserves. Consequently, in their capacity as representatives of each Indigenous community, they must be consulted when administrative or legislative decisions affect those they represent.
Regarding the general guidelines that must be followed when conducting the consultation provided for in ILO Convention N.169, States must establish appropriate, good-faith procedures that guarantee genuine and timely consultation in which the interested parties have an opportunity to effectively influence the decision to be adopted, within an environment of dialogue and full participation, thereby ensuring the right of Indigenous peoples to participate in those consultation processes in an informed, prior, and free manner (see judgment N. 2012-18147). Finally, in the practical exercise of this right, this Court has been asked whether a matter must be submitted to consultation with Indigenous peoples, based on the type of legislation and its direct impact on Indigenous peoples, and also whether the provision in question affects them. In this regard, in judgment 2008-013832 at 8:38 a.m. on September 11, 2008, reiterated in judgment N. 2012-12147 at 11:00 a.m. on December 14, 2012 (both decided by majority), the Chamber stated:
“The legislative debate includes statements by some representatives to the effect that the amendment does not affect them; nevertheless, the Chamber considers that, under the Convention, it is precisely for the Indigenous peoples to make that determination, and for the Asamblea Legislativa to assess whether or not to accept the opinions expressed during the consultation conducted.
When the direct connection between an issue and the interests of Indigenous peoples is clear, the Asamblea Legislativa may not make a prior substantive assessment as to whether the effect is positive or not; rather, it is for them—the Indigenous peoples—to express their views on the matter, for that is precisely the essence of the mandatory consultation regulated by the aforementioned Convention. When it is unclear whether the bill under consideration has a direct relationship with the interests of Indigenous peoples, an assessment may then be made as to whether consultation under Convention 169 is appropriate. That assessment may subsequently be subject to constitutional review, either beforehand through legislative consultation (consulta legislativa) or afterward through an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad).” Accordingly, once the direct relationship between the provision in question and Indigenous groups has been established, consultation becomes mandatory, since whether it will affect them cannot be determined in advance by third parties outside the Indigenous communities themselves, which will ultimately determine, within the framework of their culture, whether the proposed legislation will be detrimental to them.
B.- REGARDING THE CONTENT OF THE BILL UNDER CONSULTATION AND ITS DIRECT EFFECT ON INDIGENOUS PEOPLES. It is therefore necessary to determine whether the bill entitled “Approval of the Nagoya Protocol on the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising from Their Utilization to the Convention on Biological Diversity and its Annex, formerly entitled the Nagoya Protocol on Access to Genetic Resources and the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising from Their Utilization to the Convention on Biological Diversity” directly affects Indigenous peoples and, consequently, whether the Asamblea Legislativa was required to consult them prior to its approval, pursuant to Article 6 of Convention 169 of the International Labour Organization.
For this purpose, the starting point must be the protection afforded by international conventions to the traditional knowledge (conocimientos tradicionales) of Indigenous and local communities. The Convention on Biological Diversity, ratified by Costa Rica through Law N. 7416 of June 30, 1994, requires the Costa Rican State to protect traditional knowledge associated with genetic resources (recursos genéticos) for the benefit of Indigenous communities, as well as local communities. Article 8, subsection j), provides:
“ARTICLE 8. In-situ conservation (conservación in situ).
Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate:
(…)
“Indigenous peoples have regarded traditional knowledge as their collective intellectual heritage (patrimonio intelectual colectivo), a heritage forming part of their cultural identity and worldview (cosmovisión). They have therefore stated that traditional knowledge must be protected for its value per se, that is, because of the importance it holds for their survival as peoples. This has led to the adoption of various international instruments, such as the Convention on Biological Diversity, which is specifically concerned with protecting this knowledge.
Without question, Article 8(j) of the Convention on Biological Diversity is one of the provisions of greatest relevance to Indigenous peoples and one that our country has undertaken to respect. This is because, pursuant to that article, Governments and the International Community have recognized the fundamental value of traditional knowledge (conocimientos tradicionales) for the conservation of biological diversity and its sustainable use (uso sostenible). Thus, the Preamble to the Convention itself recognizes the close relationship between Indigenous peoples and local communities with respect to their traditional forms of access to biological resources; it further recognizes that their knowledge concerning biological resources and their techniques for using them may be valuable. Indigenous peoples, through the International Indigenous Forum on Biodiversity, maintain that Indigenous peoples themselves are responsible for the custody, control, and administration of traditional knowledge and that, while international protection standards must indeed exist, they must operate through a different—sui generis—system because existing intellectual property systems protect private rights to inventions and pursue exclusively commercial purposes, whereas traditional knowledge is the collective property of an entire people and frequently has no commercial purpose.” Now, Article 8(j) of the Convention on Biological Diversity not only imposes upon States the obligation to protect the traditional knowledge of Indigenous communities, but also provides that each Party shall encourage the equitable sharing of the benefits arising from the utilization of such knowledge, innovations, and practices.” That obligation is consistent with the third objective of the aforementioned Convention, set forth in Article 1 thereof, which provides:
“Article 1. The objectives of this Convention, to be pursued in accordance with its relevant provisions, are the conservation of biological diversity, the sustainable use of its components, and the fair and equitable sharing of the benefits arising from the utilization of genetic resources (recursos genéticos), including through appropriate access to those resources and appropriate transfer of relevant technologies, taking into account all rights over those resources and technologies, as well as through appropriate funding.” (emphasis supplied) To advance the Convention’s third objective, the World Summit on Sustainable Development (Johannesburgo, septiembre de 2002) called for negotiations, within the framework of the Convention, on an international regime to promote and safeguard the fair and equitable sharing of benefits arising from the utilization of genetic resources. At its seventh meeting, held in 2004, the Conference of the Parties to the Convention responded by instructing its Ad Hoc Open-ended Working Group on Access and Benefit-sharing to develop and negotiate an international regime on access to genetic resources and benefit-sharing (participación en los beneficios), in order to effectively implement Articles 15 (Access to Genetic Resources) and 8(j) (Traditional Knowledge) of the Convention, as well as its three objectives.
Following six years of negotiations, on 29 de octubre de 2010, at the tenth meeting of the Conference of the Parties, held in Nagoya, Japón, the Nagoya Protocol on Access to Genetic Resources and the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising from Their Utilization to the Convention on Biological Diversity was adopted. The Nagoya Protocol provides a solid basis for greater legal certainty and transparency for both providers and users of genetic resources. Two important innovations of the Protocol are a series of specific obligations that each Party must undertake to ensure compliance with the domestic legislation or regulatory requirements of the Party providing the genetic resources, and the obligation to comply with mutually agreed terms (condiciones mutuamente acordadas). These provisions relating to compliance with laws and requirements, together with provisions establishing more predictable conditions for access to genetic resources, seek to ensure benefit-sharing when such resources leave the Party providing them.
Likewise, the Protocol’s provisions concerning access to the traditional knowledge of Indigenous and local communities when such knowledge is associated with genetic resources are intended to strengthen those communities’ ability to benefit from the use of their knowledge, innovations, and practices, not only monetarily but also through the various forms established in the annex to the Protocol, which is approved in the bill under review.
Along those lines, the preamble to the Nagoya Protocol recognizes the rights of Indigenous communities in this area, stating:
“(…) Noting the interrelationship between genetic resources and traditional knowledge, their inseparable nature for Indigenous and local communities, and the importance of traditional knowledge for the conservation of biological diversity and the sustainable use of its components, and for the sustainable livelihoods of these communities, Recognizing the diversity of circumstances in which Indigenous and local communities hold or possess traditional knowledge associated with genetic resources, Mindful that the right to identify the rightful holders of traditional knowledge associated with genetic resources within their communities rests with the Indigenous and local communities, Further recognizing the unique circumstances in which countries possess traditional knowledge associated with genetic resources, whether oral, documented, or in some other form, reflecting a rich cultural heritage relevant to the conservation and sustainable use of biological diversity, Noting the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, and Affirming that nothing contained in this Protocol shall be construed as diminishing or extinguishing the existing rights of Indigenous and local communities” In accordance with (sic) those principles, each Contracting Party must adopt legislative, administrative, or policy measures to ensure that the benefits arising from the utilization of genetic resources held by Indigenous and local communities, in accordance with domestic laws concerning the established rights of those Indigenous and local communities over such genetic resources, are shared fairly and equitably with the communities concerned, based on mutually agreed terms (Article 5, paragraph 2).
Likewise, with respect to access to genetic resources, the Parties undertake, in accordance with domestic law, to take measures aimed at ensuring that the prior informed consent (consentimiento fundamentado previo) or approval and involvement of Indigenous and local communities is obtained for access to genetic resources where those communities have the established right to grant access to such resources (Article 6, paragraph 2). It also establishes specific measures to be adopted by Parties requiring prior consent for access to genetic resources and benefit-sharing, in order to guarantee transparency and legal certainty, such as providing for the issuance, at the time of access, of a permit or its equivalent as evidence of the decision to grant prior informed consent and of the establishment of mutually agreed terms, and notifying the Access and Benefit-sharing Clearing-House (Centro de Intercambio de Información sobre Acceso y Participación en los Beneficios) (created under Article 14 of the Protocol as a means of sharing information related to access and benefit-sharing).
It also requires each Party to establish criteria and/or processes for obtaining the prior informed consent or approval and involvement of Indigenous and local communities for access to genetic resources (Article 6.3, subparagraphs e and f).
Another provision relevant for purposes of this decision is Article 12, which requires the Parties, in accordance with domestic law, to take into consideration Indigenous and local communities’ customary laws (leyes consuetudinarias), community protocols, and procedures, as applicable, with respect to traditional knowledge associated with genetic resources. Each Party undertakes, with the effective participation of the relevant Indigenous and local communities, to establish mechanisms to inform potential users of traditional knowledge associated with genetic resources about their obligations, including measures made available through the Access and Benefit-sharing Clearing-House concerning access to such knowledge and the fair and equitable sharing of benefits arising therefrom.
Article 13 also establishes the obligation of each Party to designate a national focal point for access and benefit-sharing, which shall make information available to applicants seeking access to genetic resources and to applicants seeking access to traditional knowledge associated with genetic resources, as well as information on competent national authorities, Indigenous and local communities, and relevant stakeholders.
Also relevant is Article 16, under which each Party undertakes to adopt appropriate, effective, and proportionate legislative, administrative, or policy measures, as applicable, to ensure that traditional knowledge associated with genetic resources utilized within its jurisdiction has been accessed in accordance with the prior informed consent or approval and involvement of Indigenous and local communities and that mutually agreed terms have been established, as specified in the domestic access and benefit-sharing legislation or regulatory requirements of the other Party where those Indigenous and local communities are located. To ensure compliance with the foregoing, the Parties undertake to adopt appropriate, effective, and proportionate measures to address instances of non-compliance with measures adopted pursuant to paragraph 1 supra (Article 16, paragraph 2). In relation to the foregoing, Article 18, concerning compliance with mutually agreed terms, requires the Parties to ensure that their legal systems provide the opportunity to seek recourse, in accordance with applicable jurisdictional requirements, in cases of disputes arising from mutually agreed terms (Article 18.2).
Based on the foregoing, we, the undersigned justices in the minority, conclude that the bill under review directly affects Indigenous peoples or communities because it concerns access to the traditional knowledge of Indigenous and local communities when such knowledge is associated with genetic resources, as well as the fair and equitable sharing by those peoples of the benefits arising from its utilization. In other words, there is indeed a direct relationship between the bill entitled “Approval of the Nagoya Protocol on the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising from Their Utilization to the Convention on Biological Diversity and Its Annex” and the interests of Indigenous peoples, and its content affects them specifically and directly; it therefore should have been submitted to consultation with those communities in accordance with Article 6 of ILO Convention 169.
C.- THE HEARING (AUDIENCIA) GRANTED TO INDIGENOUS PEOPLES TO EXPRESS THEIR VIEWS ON THE BILL DOES NOT SATISFY THE OBLIGATION AND RIGHT TO CONSULTATION (CONSULTA) PROVIDED FOR IN ARTICLE 6 OF ILO CONVENTION NO. 169.
We, the undersigned justices in the minority, consider that, having determined the foregoing, it is appropriate to establish whether or not Indigenous peoples were consulted in accordance with Article 6 of the ILO Convention. To that end, a review of the legislative record shows that, at session No. 11 of 25 February 2021, the reporting committee approved a motion to consult on expediente No. 21550, in accordance with Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, with the 24 Development Associations of our country’s Indigenous communities. Accordingly, by various official letters dated 10 March 2021 and sent by email, the aforementioned associations were granted a hearing regarding the bill at issue, as follows: “The Comisión Permanente Especial de Relaciones Internaciones y Comercio Exterior of the Asamblea Legislativa has expediente 21.550 among the matters pending its report.
For this reason, the institution you represent is asked to provide its opinion regarding bill 21.550, ‘NAGOYA PROTOCOL ON ACCESS TO GENETIC RESOURCES AND THE FAIR AND EQUITABLE SHARING OF BENEFITS ARISING FROM THEIR UTILIZATION UNDER THE CONVENTION ON BIOLOGICAL DIVERSITY.’ Please respond to the foregoing consultation within eight business days, in accordance with Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa. If you require additional information, please contact the Secretaria Técnica de la Comisión at telephone numbers 2243-2916 and 2243-2441, or at the email addresses [email protected] and [email protected].” The bill originally submitted by the Poder Ejecutivo was also sent, without relevant provisions subsequently added by the deputies during the legislative process, specifically the interpretative clauses. The order transmitting the record to the Directorio Legislativo, dated 22 March 2021, describes the mechanism used for this purpose: “Twenty-three consultations were sent by email to the Development Associations of Indigenous Reserves, and the record contains electronic confirmation that they were duly delivered.
With respect to the Asociación de Desarrollo de la Reserva de Indígena de Telire, Mr. Patrocinio Fernández López appeared before this legislative body, and his physical acknowledgment of receipt of the documentation, together with a copy of his identity card, are attached to the record (folios 419-424).
In the minority’s view, the actions taken in this specific case are insufficient to comply with Article 6 of ILO Convention 169, for the following reasons. The consultation—which, as explained, is mandatory rather than discretionary, despite being characterized as the latter in the opinion issued by the Departamento de Estudios y Servicios Técnicos—was conducted in accordance with Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa governing institutional consultations. However, neither that particular provision nor Article 111 of the same parliamentary rules expressly regulates the procedure for hearings involving Indigenous communities. Strictly speaking, those rules prescribe the hearing procedure for legislative proposals requiring a hearing before the Tribunal Supremo de Elecciones, the Universidad de Costa Rica, the Poder Judicial, or an autonomous institution. Although those rules have been extended to associations and other public entities, the fact remains that, in view of the international obligations assumed under ILO Convention 169—specifically Article 6—that provision, which establishes an eight-day hearing period for potentially affected recipient bodies, is not an appropriate means of guaranteeing the effective participation and views of Indigenous communities and fulfillment of the corresponding duty to consult.
In this regard, the legislative body has previously adopted more appropriate and effective consultation mechanisms to safeguard the rights of Indigenous peoples. For example, during the consideration of the bill entitled “PROTECTION OF THE RIGHT OF CROSS-BORDER INDIGENOUS PERSONS TO COSTA RICAN NATIONALITY AND GUARANTEE OF THE INTEGRATION OF CROSS-BORDER INDIGENOUS PERSONS,” expediente legislativo 20554, which resulted in Law No. 9710, published in Supplement No. 220 to La Gaceta No. 192 of 10 October 2019, the Comisión Permanente Especial de Derechos Humanos approved a motion for Indigenous consultation and applied a consultation mechanism based on Article 6 of ILO Convention 169. On that occasion, the following communities were invited to participate in the consultation: *Territorio Indígena Ngäbe-Buglé de Osa, Altos de San Antonio, Abrojo Montezuma, Coto Brus y Comte Burica, *Asentamiento Ngäbe-Buglé en el cantón de Talamanca, and the process was divided into five stages: a. Notice. b. Exchange of information. c. Internal evaluation by the Indigenous people. d. Dialogue, negotiation, and agreements. e. Completion of the consultation process.
It should be noted that the committee had previously agreed to consult on the bill, as provided in Article 157 RAL, with the 23 Asociaciones de Desarrollo Integral de Comunidades Indígenas; however, only the Asociación de Desarrollo Integral de Bribri de Kekoldi and the Asociación de Desarrollo Integral de Talamanca (Bribri) responded, requesting that the consultation process be conducted in accordance with ILO Convention 169 (see the unanimous favorable report of the Comisión Permanente de Derechos Humanos dated 26 March 2019 concerning the bill entitled “LAW ON THE PROTECTION OF THE RIGHT OF INDIGENOUS PERSONS TO NATIONALITY AND GUARANTEE OF THE INTEGRATION OF CROSS-BORDER INDIGENOUS PERSONS,” expediente n. º 20.554).
Indeed, the organizational structures of public entities are in no way comparable to the forms of social organization found among Indigenous peoples, whose decisions require a series of internal actions enabling their legitimate bodies to express the will of the community they represent. Formulating the position of those communities requires arrangements ensuring that the proposals submitted to them are effectively made known and discussed. In that context, applying the period of 8 business days prescribed in Article 157 for institutional consultations is ineffective for fulfilling the State’s obligation to consult Indigenous peoples whenever legislative or administrative measures that may directly affect them are contemplated. In this regard, the most recent report of the United Nations Special Rapporteur on the rights of Indigenous peoples, José Francisco Calí Tzay, dated 13 July 2022, concerning his visit to Costa Rica, recommends that the State, with respect to “Consultation and free, prior and informed consent,” should: “d) Amend the internal rules of the Asamblea Legislativa to provide it with a consultation mechanism consistent with international standards for the enactment of future legislation.” It should be noted that the right to a hearing at issue is by no means a merely formal element of the legislative process.
On the contrary, in view of the rights of Indigenous peoples arising from the likely impact on their interests, ancestral customs, worldview (cosmovisión), management of jointly owned property (propiedad mancomunada), interaction with the environment, and numerous anthropogenic and cultural factors, as well as the international obligations undertaken and subscribed to by the Costa Rican State—including the obligation, and corresponding right, of consultation imposed by Article 6 of ILO Convention 169—it is unquestionably a substantive requirement. This means that infringement through omission or inadequacy of the aforementioned consultation procedure entails not only a violation of the rights of Indigenous peoples but also a breach of the State’s international obligations, thereby causing a material defect in the legislative process. This stringent requirement cannot be deemed satisfied by the mere formality of notifying the communities of the existence of the legislative record, much less when the communication is not accompanied by all documents necessary to provide a clear understanding of the content of the text submitted for consultation and its background.
On the contrary, the substantive nature of that obligation requires consideration and protection of the minimum conditions necessary to ensure that, taking the particular characteristics of those communities into account, their right to express their views on proposed regulations that may affect them can be properly realized. It is therefore an instrumental mechanism for respecting and exercising other rights guaranteed under that same Convention 169, such as effective participation in decisions affecting them and self-determination (autodeterminación), which consists of the right to determine their own priorities concerning the development process insofar as it affects their lives, beliefs, institutions, spiritual well-being, and the lands they occupy or otherwise use, and to exercise control, to the extent possible, over their own economic, social, and cultural development. Thus, in light of the record under review, it is clear that the procedure used was based on the process provided for in Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa and did not constitute a mechanism that guaranteed the Indigenous communities’ right to consultation protected by Article 6 of ILO Convention No. 169.
That deficiency prevented the bill from being disseminated and analyzed among the members of the Development Associations and other community leaders so that they could adopt a sufficiently informed decision on the matter and have a genuine opportunity for their views to be considered by the legislative body. Under these circumstances, it is unsurprising that, after the consultation was emailed to 24 Asociaciones de Desarrollo Integral representing the same number of Indigenous communities, with electronic confirmation of delivery received for each addressee, none of the Asociaciones de Desarrollo Integral de Comunidades Indígenas responded; only Mr. Patrocinio Fernández López appeared before the legislative body and physically received the documentation for the Reserva de Indígena de Telire. In view of the foregoing, the right of Indigenous peoples to a hearing and consultation was indeed not satisfied.
This violates the international rules contained in Article 6(a) of ILO Convention No. 169 and, therefore, in the minority’s view, establishes the existence of a material defect in the legislative procedure. For all the reasons set forth above, we dissent and respond to the consultation by finding that there is a material defect in the legislative procedure because the hearing granted to Indigenous peoples to express their views on the bill does not satisfy the obligation and right to consultation provided for in Article 6 of ILO Convention No. 169.” For the reasons stated, consistent with the line of precedent we have maintained, we partially dissent and respond to the consultation by finding that there is a material defect in the legislative procedure.
Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Revisión del Documento *CO* Res. Nº 2024-036241 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y quince minutos del cuatro de diciembre del dos mil veinticuatro.
Consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad formulada por el Directorio de la Asamblea Legislativa, sobre el Proyecto de Ley "Aprobación de la Adhesión de Costa Rica al Acuerdo en el Marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar Relativo a la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica Marina de las Zonas Situadas fuera de la Jurisdicción Nacional", expediente legislativo número 24.373.
Resultando:
Redacta el magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
I.De previo. Lo primero que procede, a los efectos de evacuar la consulta, es verificar los trámites seguidos en este caso, en concordancia con lo que señala el artículo 98, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al disponer que la consulta deberá hacerse después de aprobado el proyecto en primer debate y antes de la aprobación definitiva y que, al evacuarla, la Sala dictaminará sobre cualesquiera aspectos o motivos que estime relevantes desde el punto de vista constitucional, pero vinculante sólo en lo que se refiere a los trámites. Para los efectos anteriores y por la importancia del asunto de que se trata, en el siguiente considerando se hará una síntesis cronológica del Proyecto de Ley.
II.La tramitación del expediente número 24.373 en la Asamblea Legislativa. El Proyecto de Ley de "Aprobación de la Adhesión de Costa Rica al Acuerdo en el Marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar Relativo a la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica Marina de las Zonas Situadas fuera de la Jurisdicción Nacional", que se tramita en el expediente legislativo número 24.373, ha seguido el siguiente orden cronológico:
III.El procedimiento en el caso concreto. De conformidad con lo establecido en el artículo 98, de la Ley que rige esta Jurisdicción, este Tribunal analizó la tramitación del Proyecto de Ley "Aprobación de la Adhesión de Costa Rica al Acuerdo en el Marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar Relativo a la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica Marina de las Zonas Situadas fuera de la Jurisdicción Nacional”, expediente legislativo N° 24. 373. En efecto, el Proyecto de Ley fue conocido por el Plenario Legislativo como correspondía, por tratarse de un Convenio Internacional que no podía ser delegado en una Comisión Legislativa con Potestad Legislativa Plena, según lo establece el artículo 124, párrafo 3, de la Constitución Política, en relación con el 121, párrafo 4, ibídem. En cumplimiento del principio de publicidad, el Proyecto de Ley fue publicado en el Alcance N° 116 a La Gaceta N° 114 del 24 de junio de 2024 (ALCANCE https://www.globalexweb.com/gacetas/GacetasCR/ALCA116_24_06_2024.pdf N° 116 A LA GACETA N° 114 de la fecha 24 06 2024 (globalexweb.com).
El Proyecto de Ley fue asignado por la Presidencia del Directorio de la Asamblea Legislativa a la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, como en efecto correspondía por el contenido del Convenio Internacional. En dicha cámara, de conformidad con su tramitación, se acordó consultar el Proyecto de Ley al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Ministerio de Ambiente y Energía, CONAGEBIO, SINAC, SETENA, INCOPESCA, MarViva, Conservación Internacional, AIDA (Asociación Interamericana para la Defensa Ambiental), de igual manera, de conformidad con el oficio AL-DEST-CO-240-2024 del 26 de junio de 2024, se consultaron a las diferentes Asociaciones de Desarrollo Integral como representantes de los territorios y pueblos indígenas. Únicamente, se manifestaron en contra la Mesa Nacional Indígena de Costa Rica (folio 345) y la Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi (folio 413), lo que se abordará más adelante.
Además, de conformidad con el artículo 122, del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se aportó el informe jurídico preparado por el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos mediante el oficio AL-DEST-IJU-231-2024 del 6 de agosto de 2024, fue votado con siete votos presentes y dictaminado afirmativamente de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior en su Sesión Ordinaria N° 09 del 02 de octubre de 2024, la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior. Finalmente, en Sesión Extraordinaria N° 28 del 28 de octubre de 2024, el Proyecto de Ley fue votado en el Plenario Legislativo con la aprobación de cincuenta votos a favor y cero en contra.
IV.A partir de lo anterior, es posible inferir que la aprobación del Proyecto de Ley en consulta ha respetado todas las disposiciones procedimentales que la Constitución Política (artículos 7, 121, inciso 4), 124, 140, inciso 5), y 10), y el Reglamento de la Asamblea Legislativa (artículos 85, inciso c) y d), 113, 117, 118, 119, 122, 129, 132, 134 y 144). En este sentido, el Proyecto de Ley fue presentado para su tramitación legislativa por parte del Poder Ejecutivo, en ejercicio de su derecho de iniciativa, previsto en el artículo 140, inciso 5), de la Constitución Política, con el fin de precisar y mejorar los esfuerzos conjuntos de las países con la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en el tema del Derecho del Mar, para regular aspectos relacionados a la conservación, regulación y manejo para el uso sostenible de la biodiversidad marina en aquellas zonas ubicadas fuera de la Jurisdicción Nacional, y con tal fin de acordar con uniformidad condiciones para que se pudiera estudiar, proteger, compartir información y administrar mejor esos recursos marinos, que al igual que otros esfuerzos internacionales tratan de reducir la situación crítica que afrontan los océanos y sus recursos.
Así, se busca ratificar e insertar al país en un tratado internacional que busca mejorar la investigación, control, y protección de los océanos como una fuente viva de recursos para el país y la humanidad. Nótese, sobre el particular, que de la lectura del artículo 140, inciso 10), de la Constitución Política, se desprende que la firma de los Tratados Internacionales es una atribución del Poder Ejecutivo. Consecuente con lo anterior, el Poder Ejecutivo ha presentado el Proyecto de Ley de "Aprobación de la Adhesión de Costa Rica al Acuerdo en el Marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar Relativo a la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica Marina de las Zonas Situadas fuera de la Jurisdicción Nacional”, bajo el expediente legislativo N° 24.373, para obtener los beneficios derivados del trabajo conjunto de los países, pues a como lo reconoce el preámbulo del Tratado existe “la necesidad de abordar, de manera coherente y cooperativa, la pérdida de diversidad biológica y la degradación de los ecosistemas del océano debido, en particular, a los impactos del cambio climático en los ecosistemas marinos, como el calentamiento y la desoxigenación del océano, así como la acidificación del océano, la contaminación, incluida la contaminación por plásticos, y el uso no sostenible.
De igual manera, sigue diciendo “Conscientes de la necesidad de un régimen mundial comprensivo en el marco de la Convención para abordar mejor la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional”. Finalmente, el instrumento internacional que es sometido a la aprobación de la Asamblea Legislativa fue negociado en forma protagónico por nuestro país, según se indica en la exposición de motivos del Proyecto de Ley, dentro del marco de la Organización de las Naciones Unidas, quedando suscrito por el Canciller de la República, Arnoldo André Tinoco, de conformidad con el artículo 7.2, b), de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, no requieren plenos poderes por el desempeño de sus funciones se consideran representantes del Estado, el Ministro de Relaciones Exteriores. Adicionalmente, es evidente la intención de buscar la aprobación de este instrumento jurídico, toda vez que es impulsado por el Poder Ejecutivo, así consta con la respectivas rubricas del Presidente de la República, Rodrigo Chaves Robles, y el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, Arnoldo André Tinoco.
De ahí que, con claridad meridiana, se evidencia que el Proyecto de Ley es impulsado por la voluntad del Poder Ejecutivo, quien sometió a consideración de la Asamblea Legislativa el proyecto para la aprobación al convenio multilateral. En conclusión, el acuerdo es susceptible de ser aprobado por la Asamblea Legislativa; y, bajo tal orden de consideraciones, no se observa vicio alguno en lo tocante a la tramitación del mencionado acuerdo.
A.- El título del Proyecto de Ley.
Sobre la denominación del Proyecto de Ley que decreta la Asamblea Legislativa, se indica: “Aprobación de la Adhesión de Costa Rica al Acuerdo en el Marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar Relativo a la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica Marina de las Zonas Situadas fuera de la Jurisdicción Nacional”, lo que obliga hacer una observación. Si bien, para el Derecho Internacional la “ratificación”, “aceptación”, “aprobación” y “adhesión” tienen los efectos señalados en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (Ley N° 7615 del 24 de julio de 1996), en cuanto se constituyen en los actos internacionales en que los Estados hacen constar “en el ámbito internacional su consentimiento en obligarse por un tratado” [artículos 2.1.b) , y 11, este último conteniendo la reserva de nuestro país que no se autoriza ninguna forma de consentimiento que no esté sujeto a aprobación de la Asamblea Legislativa]. Ahora bien, tomando en consideración esa disposición, en relación con el artículo 15, de la Convención de Viena, sobre el Consentimiento en obligarse por un tratado manifestado mediante la adhesión, establece que:
“El consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se manifestará mediante la adhesión:
Revisado lo anterior, debe advertirse que la denominación al acto de adhesión que estaría dando la Asamblea Legislativa no es el correcto, al afirmar en el título que se trata de la adhesión al Acuerdo en el Marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar Relativo a la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica Marina de las Zonas Situadas fuera de la Jurisdicción Nacional, toda vez que, de conformidad con sus artículos 66, y 65, permiten concluir que la manera de dar el consentimiento para obligar al Estado costarricense en forma libre y voluntaria, mediante la adhesión se puede hacer solo después de que haya pasado el plazo de la firma del Acuerdo o Tratado internacional. En tal sentido, el artículo 66, expresa con claridad que:
“El presente Acuerdo estará sujeto a ratificación, aprobación o aceptación por los Estados y las organizaciones regionales de integración económica. Estará abierto a la adhesión de los Estados y las organizaciones regionales de integración económica a partir del día siguiente a la fecha en que quede cerrado a la firma. Los instrumentos de ratificación, aprobación, aceptación y adhesión se depositarán en poder del/la Secretario/a General de las Naciones Unidas”.
Para seguir con esta línea del razonamiento, se debe transcribir el artículo 65, que establece lo siguiente:
“El presente Acuerdo estará abierto a la firma de todos los Estados y las organizaciones regionales de integración económica a partir del 20 de septiembre de 2023 y permanecerá abierto a la firma en la Sede de las Naciones Unidas (Nueva York) hasta el 20 de septiembre de 2025”.
Es decir, de la clara relación de ambos artículos, es posible entender que la adhesión al Tratado solo se podría formalizar al día siguiente al 20 de septiembre de 2025 en que queda cerrado a la firma, lo que no concuerda con título del Proyecto de Ley, y en la voluntad que desea formalizar el Poder Ejecutivo, al obtener la aprobación legislativa. Precisamente, la firma al Tratado, sucedido el 20 de septiembre de 2023, se corresponde con el acto de la autenticación del texto por parte del Ministro de Relaciones Exteriores, lo que debe entenderse, según el artículo 10, de la Convención de Viena, debe igualmente relacionarse con la Entrada en vigor del Tratado que nos ocupa; es decir, que “entrará en vigor 120 días después de la fecha en que se haya depositado el sexagésimo instrumento [lo que ocurre después] de ratificación, aprobación, aceptación o adhesión” (artículo 68.1) (corchetas incluidas). Por lo anterior, al título del Proyecto de Ley consultado debe hacerse su corrección eliminando la referencia a la adhesión.
B.- La consulta a las Asociaciones de Desarrollo Integral de los territorios indígenas.
Consta en el expediente legislativo que el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos (folio 184 del expediente legislativo) hizo la observación de que se debía consultar obligatoriamente a la Sala Constitucional, de forma preceptiva al tratarse de un Tratado internacional; y de igual forma, la consulta con los pueblos indígenas derivadas del Convenio N° 169 de la Organización Internacional de Trabajo, lo que se hizo a través de los oficios donde se informa sobre la tramitación del Proyecto de Ley a las veinticuatro Asociaciones Indígenas de Desarrollo Integral, con sus representantes, y se les invita a contestar la consulta que se les formula (véase folios 193 a 242). En esto, esta Sala constata el envío de las mencionadas organizaciones correspondientes a los territorios indígenas, además de otros como la Mesa Nacional Indígena de Costa Rica, lo que se hace constar en el expediente legislativo.
De igual forma, consta que la Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Kekoldi (ADITIK) contestó, al manifestarse que sufren de la escasez de recursos y por ende de asesoría para evacuar la consulta; en tal circunstancia indican que no avalan el documento, y que el proceso de consulta a los territorios indígenas es mucho más complejo que el que se les realiza, y piden la activación del mecanismo de consulta para su territorio. Por otra parte, la Mesa Nacional Indígena de Costa Rica manifestó que el proyecto afectaría a dos pueblos indígenas y que se sugería activar el Mecanismo General de Consulta a Pueblos Indígenas, mediante el Decreto Ejecutivo N° 40932-MP-MJP.
Por su parte, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto indicó que no existe obligación de realizar una formal consulta a las Asociaciones Indígenas, dado que no existe una afectación directa a los pueblos indígenas. En este sentido, en el oficio DJC-077-24 del 26 de julio de 2024, del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, en su criterio jurídico dice que “… este tratado no entra en conflicto con las otras obligaciones internacionales del Estado y es acorde con el rol de liderazgo que ha venido ejerciendo nuestro país en la comunidad internacional respecto de la protección de la biodiversidad y del océano (I.-). De igual forma, considera esta Dirección que no existe obligación legal de someter la aprobación de este tratado a consulta previa, dado que no implica afectación a territorios indígenas por el mero hecho de su aprobación. Además, toda instancia de aplicación o ejecución del tratado que afecte territorios indígenas requiere del mecanismo de consulta previa, por lo cual este derecho está suficientemente garantizado (II.-)”.
Posteriormente, se indica que con la aprobación del tratado no hay afectación a territorios indígenas; “El tratado no regula áreas que actualmente estén bajo la jurisdicción de pueblos indígenas – sino de áreas fuera de la jurisdicción nacional que se pretenden regular para proteger un patrimonio común de la humanidad”. La posición del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto es que el derecho a la consulta y de contar con el consentimiento previo, libre e informado de los pueblos indígenas debe darse cuando existe una afectación. Lo que estaría previsto en el Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo, Declaración de las Naciones Unidas sobre los Pueblos Indígenas, Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, y la Corte Interamericana de Derechos Humanos cuando indicó que: “… el Estado debe garantizar estos derechos de consulta y participación en todas las fases de planeación y desarrollo de un proyecto que pueda afectar el territorio sobre el cual se asienta una comunidad indígena o tribal, u otros derechos esenciales para su supervivencia como pueblo …” (caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador.
Fondo y Reparaciones. Sentencia de 27 de junio de 2012) (el resaltado añadido por el Ministerio). Agrega que el Decreto Ejecutivo N° 40932-MP-MJP cobija el derecho a la consulta cuando se afectan los derechos colectivos de los pueblos indígenas. Adicionalmente, transcribe la definición de “afectación” que proporciona esta normativa, para concluir que el Tratado no cambia “la situación jurídica, derechos colectivos, forma de vida, cultura, espiritualidad o dinámica social, y mucho menos el territorio de los pueblos indígenas”. El Ministerio de Relaciones Exteriores posteriormente continúa con su argumentación, que precisamente, el Tratado procura las salvaguardias suficientes para activar la consulta.
Ahora bien, la Sala estima que en estos momentos no se puede afirmar que la aprobación del Tratado que nos ocupa produzca una afectación directa o concreta en los territorios indígenas, o en los aspectos sobre los cuales pueden aseverar intereses de protección territorial, cultural y espiritual. Esta Sala, en Sentencia N° 2023-031756 de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023, en cuanto se reclamaba el derecho a la consulta por modificación a un plan regulador por la Municipalidad de Talamanca en contra del Pueblo Keköldi, fue enfática en señalar que el derecho a la consulta de los pueblos indígenas es un derecho fundamental y existe cuando hay una afectación directa, en los siguientes términos:
“IV.- SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA. El derecho fundamental a la consulta previa se funda en la defensa de los pueblos indígenas y tribales y en la eliminación de las exclusiones históricas que han padecido. Establece un modelo de gobernanza, en el que la participación es un presupuesto indispensable para garantizar los demás derechos e intereses de las comunidades, como ocurre con la integridad cultural, la libre determinación, el territorio y el uso de los recursos naturales etc., por lo cual tiene un carácter irrenunciable e implica obligaciones tanto al Estado como a los particulares. Este derecho implica que las comunidades indígenas y tribales deban ser consultadas sobre cualquier decisión que las afecte directamente, de manera que puedan manifestar su opinión sobre la forma y las razones en las que se cimienta o en las que se fundó una determinada medida, pues esta incide o incidirá claramente en sus vidas.
Asimismo, el derecho a la consulta previa se incorpora vía bloque de constitucionalidad, a través de varios instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos, dentro de los cuales se destacan el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo –en adelante Convenio 169 OIT–, el Pacto Internacional sobre los Derechos, Civiles y Políticos –en adelante PIDCP–, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales –en adelante PIDESC-, y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos –en adelante CADH–. Dichos instrumentos son vinculantes para la definición de las controversias y además marco de acción para garantizar la consulta de los Estados con los pueblos indígenas, como un principio de derecho internacional público. Adicionalmente, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas aprobada por la Resolución 61/295 y la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial junto con la Recomendación General Nº 23 de 1997 relativa a los derechos de los pueblos indígenas, permiten darle alcance al contenido del derecho fundamental a la consulta previa.
Específicamente, el Convenio 169 OIT prescribe que los principios de participación y consulta son fundamentales. En su artículo 6º, se establece el deber general del Estado de consultar a los pueblos indígenas y tribales que sean susceptibles de verse afectados directamente por la expedición de medidas administrativas o legislativas. Dispone que la consulta previa debe adelantarse con herramientas y procedimientos pertinentes y adecuados para llegar a un acuerdo con las autoridades representativas de la comunidad y el artículo 7.3 prevé que los Estados posibiliten la realización de estudios en cooperación con los pueblos interesados para evaluar la incidencia social, espiritual, cultural y sobre el medio ambiente, que puedan recaer ante las actividades que se desarrollen. Por su parte, el PIDCP y el PIDESC tienen un artículo común que se refiere al derecho a la libre autodeterminación de los pueblos, que implica que estos determinan su desarrollo económico, social y cultural, y pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales.
Este derecho ha sido interpretado en forma pacífica por la jurisprudencia internacional, en especial gracias a la labor del Comité de Derechos Humanos y del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, que son los intérpretes autorizados de estos tratados, como normas aplicables a los pueblos indígenas, sin que esto implique la posibilidad de independencia política de estos pueblos frente a los Estados de los cuales hacen parte (autodeterminación externa) pero si un derecho a tomar decisiones relativas a su desarrollo económico, social y cultural y a disponer de sus riquezas y recursos naturales en sus territorios, conforme a sus usos y costumbres, dentro de los límites constitucionales y el respeto a la integridad territorial de los Estados (autodeterminación interna). Esto apareja, entre otros, el deber de los Estados de demarcar y proteger adecuadamente los territorios de estos pueblos y consultarlos en relación con las medidas que los impactan directamente.
En la CADH no hay un artículo expreso de la consulta previa; sin embargo, con sustento en los mandatos de indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos -en adelante Corte IDH-, en el caso Sarayaku vs Ecuador, advirtió que la obligación de los Estados de consultar a los pueblos indígenas o tribales es un principio de derecho internacional público. La Corte IDH ha indicado que estas consultas con las comunidades indígenas y tribales tiene una relación directa con el artículo 1.1, que establece la obligación general de garantizar el libre pleno ejercicio de los derechos conocidos en la Convención. También ha advertido que la consulta y participación de las comunidades garantizan los demás derechos, por ejemplo, territorio, ambiente e integridad cultural, y esto le ha permitido ligar la consulta con el artículo 23 de la CADH”.
El derecho a la consulta previa e informada es relevante constitucionalmente, porque se incorpora al bloque de constitucionalidad con los diferentes Tratados de Derechos Humanos e Instrumentos Internacionales señalados, que procuran conservar los derechos e intereses de los pueblos indígenas y tribales, al ser el instrumento para que puedan mantener su identidad e integridad cultural, libre determinación, su territorio y recursos naturales, entre otros.
Lo anterior es relevante para el procedimiento legislativo, porque se podría argumentar que hay un vicio en el procedimiento legislativo, al haberse omitido la consulta formal, sin embargo, estima la Sala que no es necesario en este momento activarlo por la falta de una afectación directa. Además, el Acuerdo que nos ocupa fue gestado, negociado y finalizado en el seno de las Naciones Unidas, basta traer a la discusión el preámbulo del Tratado, así como la normativa que tiene este instrumento internacional, para verificar que contiene suficientes salvaguardias respecto del derecho a la consulta a los pueblos indígenas y tribales. En tal sentido, para la Sala, es claro que el Tratado tiene como fin establecer un marco jurídico para llevar a cabo acciones concretas de conservación y protección en los cuerpos oceánicos fuera de la jurisdicción nacional, que en muchos casos ocurría más allá de las doscientas millas, y en donde los Estados colectivamente van a poder acordar -en el futuro- medidas o acciones concretas de protección, momento en el cual de haber una afectación concreta y sea pertinente se activaría la consulta, si se afectara a los diferentes derechos de los pueblos indígenas o tribales.
Esto se confirma en el preámbulo del Convenio que indica el entendimiento de los países suscribientes al hacerlo: “Afirmando que nada de lo dispuesto en el presente Acuerdo se interpretará como una reducción o extinción de los derechos existentes de los Pueblos Indígenas, incluidos los previstos en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, o, según proceda, de las comunidades locales”. Esta ratificación de la voluntad está igualmente presente en la enunciación de los principios y enfoques que gobiernan al Convenio, para alcanzar sus objetivos de conservación y usos sostenibles de la diversidad biológica marina en las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional, específicamente en el artículo 7, inciso k), que es: “El respeto, la promoción y la consideración de sus respectivas obligaciones, según resulte aplicable, relativas a los derechos de los Pueblos Indígenas o, según proceda, de las comunidades locales cuando adopten medidas para abordar la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional”.
En la Parte II sobre los Recursos Genéticos Marinos, incluida la participación justa y equitativa en los beneficios, establece un numeral para proteger los conocimientos tradicionales de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales asociados a los recursos genéticos marinos, siempre sobre zonas fuera de la jurisdicción nacional. En el artículo 13, enuncia que si las partes adoptaran medidas legislativas, administrativas o de política, cuando sea pertinente y según proceda, con conocimiento tradicionales se deberá producir únicamente con el consentimiento libre, previo e informado o con la aprobación y participación de los Pueblos Indígenas y comunidades locales. Situación que evidentemente, reafirma la posición de los pueblos indígenas y tribales, en lugar de minar su posición jurídica.
En la Parte III sobre los mecanismos de gestión basados en áreas, incluidas las áreas marinas protegidas, como las que se establecerían para conservar y usar de manera sostenible áreas que requieren protección, o para proteger, preservar, restaurar y mantener la diversidad biológica y los ecosistemas, entre otras, establece el artículo 19, que las “Partes colaborarán y consultarán, según proceda, con los actores interesados” dichas propuestas con las organizaciones públicas nacionales o internacionales, sociedad civil, comunidad científica, el sector privado, y “… los Pueblos Indígenas y las comunidades locales”. También establece una visión que al formular las propuestas se combine los mejores conocimientos científicos disponibles, con “los conocimientos tradicionales pertinentes de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales, teniendo en cuenta el enfoque precautorio y un enfoque ecosistémico”.
Con todo ello, es evidente la participación -cuando proceda- de participación de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales, como una parte necesaria para llevar a cabo los objetivos del Tratado. Contiene de igual la manera en cómo consultar y evaluar las propuestas, lo que por supuesto toma en cuenta este punto de interés, a los pueblos indígenas en el artículo 21.1 y con una lista detallada de puntos y requisitos que se deben cumplir entre ellos la invitación para que los Pueblos Indígenas y las comunidades locales puedan dar sus conocimientos tradicionales pertinentes, opiniones de fondo, aportaciones científicas u otras informaciones pertinentes (numeral 21.2).
Otro momento relevante, contenido en el Tratado, está dispuesto cuando sea necesario decidir medidas en situaciones de emergencia, la Conferencia de las Partes podrá adoptarlas, utilizando los mejores conocimientos e informaciones científicas, cuando las haya, y los conocimientos tradicionales pertinentes de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales, las que se establecerían con carácter temporal y sujetas a examinación posterior (artículo 24.3).
Finalmente, es importante destacar que las Partes, individual o colectivamente, deberán rendir informes a la Conferencia de las Partes sobre la gestión de las áreas, sobre ellas, estará sujeta a la evaluación del Órgano Científico y Técnico y la Conferencia adoptará las decisiones o recomendaciones que correspondan, sobre una base de los mejores conocimientos e información científicos disponibles, y cuando se disponga de ellos, con los conocimientos tradicionales pertinentes de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales, con un enfoque precautorio y ecosistémico (artículo 26.5). Lo mismo se aplica para la evaluación del impacto ambiental que incluiría la información científica disponible con los conocimientos tradicionales pertinentes de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales [artículo 31.1.vi).b) y c), así como numeral 37.4.a)]. Y así, sucesivamente, se puede afirmar que el Tratado toma en cuenta la participación y opinión de los Pueblos Indígenas, con las medidas que oportunamente se instauren, pero que como bien se viene afirmando, no implica ninguna medida concreta que vaya a autorizarse a partir de la vigencia de este Convenio.
Será a partir de que entre en vigor que entrará a funcionar como marco normativo para proyectos y actividades fuera de las jurisdicciones nacionales, es decir, en algunos casos más de doscientas millas náuticas de las costas continentales o insulares, o según corresponda en el reparto de los límites nacionales de acuerdo a los principios de derecho internacional.
El Convenio, cuya aprobación el Poder Ejecutivo solicita a la Asamblea Legislativa, se produce en el Marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho al Mar, y con el cual, se busca profundizar la acción de los Estados y las organizaciones regionales de integración económica, para la protección del medio marino, la conservación de la integridad de los ecosistemas oceánicos y la diversidad biológica fuera de las zonas bajo su control.
La parte sustantiva del Tratado busca establecer funciones, derechos y deberes en los siguientes grandes campos: a) acceso a los recursos genéticos marinos y participación justa y equitativa a los beneficios; b) establecer mecanismos de gestión a partir de áreas, entre ellas declarar áreas marinas protegidas; c) acciones basadas en evaluaciones de impacto ambiental; d) creación de capacidades y transferencia de tecnología marina; y finalmente e) el establecimiento de instituciones de relevancia para alcanzar los cometidos de la Convención. Aborda además una problemática y ofrece oportunidades, en el sentido que, en la actualidad la explotación de las áreas marinas fuera de las jurisdicciones nacionales solo se hace a través de muy pocos países desarrollados, de modo que, con el Tratado se produce un mecanismo jurídico que busca nivelar ese campo de acción dentro de los pocos bienes comunes del mundo, un área que representa el 67% del océano constituyendo una de las áreas más productivas de la biosfera (MarViva folio 377).
En la exposición de motivos, se destaca que Costa Rica ejerció un rol activo en la participación y negociación para los países latinoamericanos y del caribe (GRULAC); se busca coordinar y establecer la cooperación internacional, así como permitir el alcance de los beneficios e información para los países en desarrollo. Por ello, en las conclusiones a la exposición de motivos se destacan los fundamentos científicos, así como los beneficios que se daría no solo con la aprobación del Proyecto de Ley, sino al esfuerzo conservacionista conjunto de los países y de los distintos organismos globales, regionales y sectoriales para garantizar la sustentabilidad de los océanos, y la explotación sostenible, como formas de los beneficios que podrían obtener. Así, se afirma que:
“El océano es un lugar altamente conectado. La conectividad de las áreas situadas fuera de la jurisdicción nacional con las aguas costeras ha sido científicamente probada, ambas están estrechamente vinculadas a través de dos procesos: la conectividad ecológica y la conectividad de la circulación oceánica, cada una de las cuales interrelaciona a los ecosistemas de las aguas costeras a la influencia de las aguas internacionales. En este sentido, la gestión ineficaz de la biodiversidad en las áreas situadas fuera de la jurisdicción nacional puede tener un efecto negativo sobre la biodiversidad de las comunidades costeras, incluida la disponibilidad de especies valiosas para las pesquerías y para el turismo.
La ratificación del Acuerdo por parte de Costa Rica permitirá que el país se beneficie de:
-Normas modernas, así como mayor transparencia y voz en las decisiones relativas a las actividades que podrían dañar la biodiversidad oceánica de las áreas situadas fuera de la jurisdicción nacional, a través de las evaluaciones de impacto ambiental.
-Garantizar la equidad y la participación justa en los beneficios derivados de los recursos genéticos marinos.
-Participar en el establecimiento de áreas marinas protegidas o de otras herramientas de gestión espacial marina con el objetivo de conservar ecosistemas críticos o vulnerables.
-Mejorar y desarrollar capacidades y garantizar la transferencia de tecnología marina para la implementación del acuerdo.
-Promover el uso de la mejor ciencia disponible y el intercambio transparente de datos sobre biodiversidad.
Asimismo, el Acuerdo proporciona una plataforma que convocará a diferentes organismos sectoriales, con el objetivo de fomentar un enfoque más coordinado y coherente para la conservación y gestión de la biodiversidad a través de una perspectiva intersectorial y considerando los impactos acumulativos. En este sentido, el Acuerdo se aplicará de manera que “no socave” a las organizaciones (sic)
existentes, como las organizaciones regionales de ordenación pesquera (OROP), la Organización Marítima Internacional (OMI) y la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos (ISA). Además, prevé que sus Partes cooperen con los órganos pertinentes y promuevan los objetivos del Acuerdo cuando participen en ellos.
Finalmente, cabe expresar que este instrumento jurídico internacional es congruente con nuestra política exterior en materia de conservación y uso sostenible de los recursos marinos, y el acatamiento de compromisos internacionales que el país ha asumido en su trayectoria como líder en materia ambiental. Asimismo, constituye uno de los más importantes logros de nuestra política de apoyo a desarrollo sostenible y conservación de la biodiversidad, ejes básicos por los que Costa Rica es reconocida a nivel internacional”.
De tal manera que, el Acuerdo es compatible con el artículo 50, Constitucional, que se refuerza con el liderazgo que nuestro país ha asumido a nivel nacional e internacional como se indica, comprometido con el medio ambiente como un derecho de tercera generación. Tiene dentro de los principios y enfoques generales, el tener acceso a los conocimientos e información científica relacionado a los recursos marinos específicamente sobre los recursos genéticos marinos y sus secuencias, que será compartida con la humanidad, de modo que nuestro país comparte y se ve beneficiada de los datos que estén disponibles en toda la red de información. Hay también además el establecimiento de compromisos sobre la forma de proteger el medio marino sobre la base de los datos científicos, así como el recurso a las evaluaciones ambientales y principio precautorio, establece cláusulas que permite la creación de competencias y la transferencia de tecnología para el rompimiento de barreras al subdesarrollo de los países en determinadas áreas.
La descripción general del Tratado, usual para este tipo de convenios, inicia con el Preámbulo donde se expresan las intenciones generales de las Altas Partes contratantes. El articulado se divide en doce partes, con los temas regulados de interés: Parte I, con las Disposiciones Generales del Tratado que incluye el marco conceptual, objetivo general, ámbito de aplicación, excepciones, entre otras; Parte II, para los Recursos Genéticos Marinos, incluida la participación justa y equitativa en los beneficios; Parte III, en cuanto a las Medidas como los mecanismos de gestión basados en áreas, incluidas áreas marinas protegidas; Parte IV, sobre las Evaluaciones de Impacto Ambiental; Parte V, para la creación de Capacidad y Transferencia de Tecnología Marina; Parte VI, sobre los Arreglos Institucionales; Parte VII, sobre los Recursos Financieros y Mecanismo Financiero; Parte VIII, en relación a la Implementación y Cumplimiento; Parte IX, relacionado a la Solución de Controversias; Parte X, para acercar Terceros al Acuerdo; Parte XI, para regular la Buena Fe y el Abuso de Derecho; y Parte XII, sobre las Disposiciones Finales. Además de los anteriores partes, agrega los Anexos I y II, al articulado del Tratado. El Tratado consta de setenta y seis artículos, y dos Anexos.
Ahora bien, los siguientes aspectos son relevantes desde el punto de vista del Derecho de la Constitución, que se deben mencionar para el análisis por el fondo del Proyecto de Ley:
A.- La creación de los órganos institucionales y de gobierno. La Convención contempla la creación de una Conferencia de las Partes (art. 47), mediante la cual dará la estructura de funcionamiento institucional a lo interno, con la Reglamentación financiera, y las de todos los demás órganos subsidiarios. Las decisiones y las recomendaciones que se toman se acordarán por consenso. Como es normal en este tipo de organizaciones, a fin de evitar que lleguen a entrabarse en el proceso de toma de decisiones, de no alcanzar un acuerdo, las decisiones de fondo se adoptarían por mayoría de dos tercios de las Partes presentes y votantes, y las decisiones de procedimiento se harán por mayoría de los presentes y votantes. Adicionalmente, la norma establece los alcances de la Conferencia de las Partes, siempre dentro de las competencias para la implementación del Acuerdo, así como temas relacionados a la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional.
Puede incluso establecer órganos subsidiarios que ayuden a la implementación y aprobar el presupuesto con mayoría de tres cuartos de las Partes presentes y votantes, lo que denota un alto grado de acuerdo entre las partes. Es importante destacar que la transparencia es un eje transversal en el funcionamiento de la Conferencia de las Partes (art. 48), la que deberá ser promovida por ésta, y los órganos subsidiarios estarán abiertas a observadores de conformidad con la reglamentación, salvo que la Conferencia decida otra cosa. Se publicará y mantendrá un registro público de las decisiones.
El Acuerdo establece el Órgano Científico y Técnico que se integrará por expertos a propuesta de las Partes, elegidos por la Conferencia, y que deberán responder al mejor interés del Acuerdo. Estos miembros deberán tener cualificaciones adecuadas como expertos, conocimientos especializados multidisciplinarios, desde científico y técnicos, hasta los conocimientos tradicionales pertinentes de los Pueblos Indígenas y comunidades locales, equilibrio de género, con representación geográfica equitativa, entre otros. Tiene competencia para buscar asesoramiento de otros organismos mundiales, regionales, subregionales y sectoriales competentes, científicos y de expertos, según sea necesario. El Órgano Científico y Técnico estará bajo la autoridad de la Conferencia de las Partes, como órgano especializado asesorará a la Conferencia para su desempeño y demás funciones.
El Acuerdo establece la Secretaría (art. 50), la que deberá ser adoptada en la primera reunión de la Conferencia de las Partes, incluida la decisión de su sede. La Secretaría tendrá capacidad jurídica en el territorio del Estado anfitrión con quien celebrará un acuerdo de sede, y se le reconocerá los privilegios e inmunidades para el ejercicio de sus funciones. Provisionalmente, se indica que la División de Asuntos Oceánicos y del Derecho de Mar de la Oficina de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de las Naciones Unidas, funcionará como la secretaría que se establece en el Acuerdo. Sus funciones son las propias de una Secretaría de esta naturaleza, prestando apoyo administrativo y logístico, organizará las reuniones, divulgará información relativa a la implementación del acuerdo y otras decisiones de la Conferencia de las Partes, las transmitirá también a otros marcos jurídicos pertinentes, y órganos mundiales, regionales, subregionales y sectoriales competentes.
Cooperará y coordinará con otras secretarias homologas para el desempeño eficaz de las funciones, incluidos arreglos administrativos y contractuales que estarán sujetos a aprobación por la Conferencia de las Partes, además de rendir informes de su desempeño, y prestar asistencia para la implementación del Acuerdo y desempeño de la Conferencia de las Partes. Finalmente, es de destacar que se establece el mecanismo de intercambio de información (art. 51), que permite ventilar toda la información acumulada por las Partes, que se dará mediante una plataforma de acceso abierto sobre las actividades realizadas en virtud del Acuerdo, y será administrado por la Secretaría (art. 51.4).
B.- La financiación. Por otra parte, la aprobación y posterior ratificación del Acuerdo, conllevará para Costa Rica el pago de una contribución voluntaria [art. 52.4.a) establecido por la Conferencia de las Partes en un fondo fiduciario de contribuciones voluntarias, para facilitar la participación de todos los Estados, aquellos en desarrollo, países menos adelantados, sin litoral y los pequeños Estados insulares en desarrollo. Se regulan otras dos formas de financiamiento, una mediante el establecimiento de un fondo especial que se deriva de las actividades de la organización establecida en el Acuerdo, a partir del uso de la información que se recopila, donaciones, entre otros (arts. 14.7 y 52.4.b). Y las contribuciones establecidas para los países desarrollados (art. 14.6 y 52.16). Finalmente, incluye el fondo fiduciario para el Medio Ambiente Mundial [art. 52.4.c)].
C.- Sobre los mecanismos de solución de controversias. Los primeros artículos de la Parte IX, sobre la solución de diferencias, se formulan compromisos de derecho blando, específicamente en cuanto a la prevención de controversias estableciendo la declaración de que las Partes cooperarán a fin de prevenir controversias (art. 56); de seguido se especifica que las controversias que surjan de la interpretación o aplicación del Acuerdo se resolverán con la “negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o arreglos regionales u otros medios pacíficos de su elección” (art. 57). Es decir, las partes puede llegar a especificar los mecanismos para la solución de sus controversias en la interpretación y aplicación del Tratado; por otra parte, si el diferendo se deriva de un tema de índole técnica se podrá acudir, a un panel de expertos ad hoc establecidos por las Partes, y no se remite a los procedimientos obligatorios (art. 59).
Finalmente, es posible para las partes acudir a los mecanismos de solución de las controversias relacionadas a la interpretación y aplicación del Convenio, de conformidad con lo ya comprometido en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 (art. 60), que señala primero los mecanismos amistosos y luego los formales que ya estaría incorporados en ese Tratado (jurisdiccionales y arbitrales). Así, quienes son parte de esa Convención aplicarán los procedimientos establecidos, y asumidos por Costa Rica, cuando ratificó la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, Ley N° 7291 de 23 de marzo de 1992. Similar modelo se seguiría para los países que no son Parte de esta Convención (art. 60.5 y ss), pudiendo seguir los mecanismos establecidos con una declaración al comunicar libremente los medios de solución de controversias relativas a la interpretación o aplicación del Acuerdo.
De igual manera, las Partes pueden acudir, libre y voluntariamente a otros mecanismos en sean participantes o en un marco jurídico pertinente, entre otros. Finalmente, es importante destacar que no se confiere competencia para discutir el examen concurrente del estatus jurídico de una zona, si está dentro de la jurisdicción nacional o controversia de soberanía (art. 60.9), y más allá de toda duda, el Acuerdo establece “nada de lo dispuesto en el presente Acuerdo podrá invocarse como fundamento para hacer valer o negar reclamaciones de soberanía, derechos soberanos o jurisdicción sobre zonas terrestres o marítimas, incluida cualquier controversia en esos ámbitos” (art. 60.10), de manera que, evidentemente no se pondrá en discusión aspectos relacionados a la soberanía marítima o terrestre establecida para nuestro país, sino solo en el orden de la implementación del Tratado fuera de la jurisdicción costarricense.
D.- La declaración sobre aplicación provisional del Tratado. Especial atención debe ponerse sobre la disposición referida a la aplicación provisional del Tratado. La Convención, en el artículo 69, permite que al momento en que se deposita el instrumento de ratificación ante el depositario del Tratado (Secretario General de las Naciones Unidas) se pueda declarar que el Estado costarricense aplicará provisionalmente o una organización regional de integración económica, con efectos a partir de la fecha en que el depositario recibe la notificación (artículo 69.1); además, establece que se puede poner fin al compromiso anticipado de la aplicación provisional del Tratado en cualquier momento, o cuando el mismo entre en vigor después de la sexagésimo ratificación, aprobación, aceptación o adhesión al Tratado (numerales 68.2 y 69.2).
Lo cierto es que, nuestro país hizo formal reserva al artículo 25, de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que establece la posibilidad de darle la aplicación provisional a los Tratados. De esta manera, no sería posible que el Poder Ejecutivo pueda proceder al momento de la ratificación y depósito de los instrumentos de este Convenio, hacer una declaración aceptando la aplicación provisional, precisamente en atención a la expresa reserva de nuestro país, que establece “… que la Constitución Política … tampoco admite la entrada en vigor provisional de los tratados”. Siendo esta situación jurídicamente vinculante para las autoridades del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, de aplicación directa que, al momento de formalizar el depósito de los instrumentos, no es posible notificar al Depositario la aceptación de la aplicación anticipada. Sin embargo, por la forma en que está regulado, no hay afectación al fondo del Tratado, mientras no se produzca la declaración de aceptación de la aplicación provisional, en los términos del artículo 69, del Convenio que nos ocupa.
E.- Enmiendas. Finalmente, en cuanto al mecanismo para la enmienda del Tratado (art. 72), la Secretaría fungirá como enlace entre las Partes y el examen posterior de la Conferencia de Partes. Solo si dentro de los seis meses siguientes a la fecha de comunicación, al menos la mitad de las Partes responden favorablemente a la enmienda, se agendaría el tema a la siguiente Conferencia de las Partes. Establece claramente que (art. 72.3) se requiere para que las enmiendas entren en vigor que las partes ratifiquen, aprueben o acepten luego de transcurrido 30 días desde que depositan los instrumentos de ratificación, aprobación o aceptación de 2/3 del número de partes en el presente Acuerdo. Lo anterior se daría en el entendido de que el mismo Tratado reconoce el mecanismo para que antes de manifestar el consentimiento, se puedan ejercer los procedimientos constitucionales para que pueda obtener la aprobación legislativa a la enmienda, y su posterior ratificación.
Por todo lo anterior, no se observan vicios de fondo que puedan afectar la constitucionalidad del Proyecto de Ley que nos ocupa.
VIII.Tome nota. Las personas diputadas deberán tomar nota -oportunamente- del considerando V. A. de este dictamen (art. 152 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), en cuanto a que el Título del Proyecto de Ley no es técnicamente la de la Adhesión a un Tratado, sino la de la aprobación legislativa para que el Poder Ejecutivo pueda cumplir con el acto internacional de ratificar y depositar los instrumentos dando testimonio de la decisión de nuestro país; es decir, para dar el consentimiento de obligarse jurídicamente por el “Acuerdo en el Marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar Relativo a la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica Marina de las Zonas Situadas fuera de la Jurisdicción Nacional”.
IX.Conclusión. En razón de todo lo anterior, se evacua la consulta preceptiva de constitucionalidad, y se concluye que no existen vicios sustanciales de procedimiento legislativo ni de fondo.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se evacua la consulta formulada en el sentido de que el Proyecto de Ley “Aprobación de la Adhesión de Costa Rica al Acuerdo en el Marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar Relativo a la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica Marina de las Zonas Situadas fuera de la Jurisdicción Nacional”, tramitado bajo el expediente legislativo N° 24.373, no contiene vicios sustanciales de procedimiento legislativo ni de fondo. Tómese nota de la observación de forma al título del Proyecto de Ley, en cuanto no se trata de la adhesión al mencionado Acuerdo, sino de la aprobación legislativa del país para consentir y obligarse por el Tratado. Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvan parcialmente el voto y evacúan la consulta en el sentido de que existe un vicio sustancial en el procedimiento legislativo, por cuanto la audiencia otorgada a los pueblos indígenas para pronunciarse sobre el proyecto de ley no satisface los requerimientos del derecho de consulta previsto en el artículo 6 del Convenio nro. 169 de la OIT. Comuníquese al Directorio Legislativo.- Fernando Castillo V.
Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Anamari Garro V. Ingrid Hess H.
Res. 2024036241 Voto salvado de los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del segundo.
En el sub examine, nos separamos parcialmente del criterio de la mayoría, toda vez que en nuestro criterio existe un vicio sustancial en el procedimiento legislativo, por cuanto la audiencia otorgada a los pueblos indígenas para pronunciarse sobre el proyecto de ley no satisface los requerimientos del derecho de consulta previsto en el artículo 6 del Convenio nro. 169 de la OIT.
Al respecto, el ‘Acuerdo en el Marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derechos del Mar Relativo a la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica Marina de las Zonas Situadas fuera de la Jurisdicción Nacional’ regula aspectos que atañen de forma directa a los pueblos indígenas. En ese sentido señala:
“Artículo 7 Principios y enfoques generales A fin de lograr los objetivos del presente Acuerdo, las Partes se guiarán por los siguientes principios y enfoques:
(…)
Artículo 13 Conocimientos tradicionales de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales asociados a los recursos genéticos marinos de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional Las Partes adoptarán medidas legislativas, administrativas o de política, cuando sea pertinente y según proceda, con el fin de asegurar que el acceso a los conocimientos tradicionales de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales asociados a los recursos genéticos marinos de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional se produzca únicamente con el consentimiento libre, previo e informado o con la aprobación y participación de esos Pueblos Indígenas y comunidades locales. El Mecanismo de Intercambio de Información podrá facilitar el acceso a esos conocimientos tradicionales. El acceso a esos conocimientos tradicionales y su utilización se realizará en condiciones establecidas de mutuo acuerdo.
(…)
Artículo 19 Propuestas
2. Las Partes colaborarán y consultarán, según proceda, con los actores interesados, incluidos los Estados y los órganos mundiales, regionales, subregionales y sectoriales, así como la sociedad civil, la comunidad científica, el sector privado, los Pueblos Indígenas y las comunidades locales, para la elaboración de las propuestas previstas en la presente parte.
3. Las propuestas se formularán sobre la base de los mejores conocimientos e información científicos disponibles y, cuando se disponga de ellos, los conocimientos tradicionales pertinentes de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales, teniendo en cuenta el enfoque precautorio y un enfoque ecosistémico.
4. Las propuestas relativas a las áreas identificadas incluirán los siguientes elementos clave:
(…)
(…)
Artículo 21 Consultas y evaluación de propuestas 1.
(…)
(…)
Artículo 24 Medidas de emergencia (…)
3. Las medidas aprobadas con carácter de emergencia se basarán en los mejores conocimientos e información científicos disponibles y, cuando se disponga de ellos, los conocimientos tradicionales pertinentes de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales, y tendrán en cuenta el enfoque precautorio. Esas medidas podrán ser propuestas por las Partes o recomendadas por el Órgano Científico y Técnico y podrán ser adoptadas entre períodos de sesiones. Las medidas serán temporales y deberán ser reexaminadas en la siguiente reunión de la Conferencia de las Partes tras su adopción.
(…)
Artículo 26 Supervisión y examen (…)
5. Tras el examen, la Conferencia de las Partes adoptará, según sea necesario, decisiones o recomendaciones sobre la modificación, prórroga o revocación de los mecanismos de gestión basados en áreas, incluidas las áreas marinas protegidas, y de cualquier medida conexa, aprobados por la Conferencia de las Partes, sobre la base de los mejores conocimientos e información científicos disponibles y, cuando se disponga de ellos, los conocimientos tradicionales pertinentes de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales, teniendo en cuenta el enfoque precautorio y un enfoque ecosistémico.
(…)
Artículo 31 Proceso para las evaluaciones de impacto ambiental (…)
1. Las Partes se asegurarán de que el proceso para realizar una evaluación de impacto ambiental de conformidad con la presente parte incluya las siguientes etapas:
(…)
Artículo 32 Notificación y consulta públicas
(…)
3. Los interesados en este proceso serán los Pueblos Indígenas y las comunidades locales con conocimientos tradicionales pertinentes, los órganos mundiales, regionales, subregionales y sectoriales competentes, la sociedad civil, la comunidad científica y el público.
(…)
Artículo 35 Supervisión de los impactos de las actividades autorizadas Las Partes, sobre la base de los mejores conocimientos e información científicos disponibles y, cuando se disponga de ellos, los conocimientos tradicionales pertinentes de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales, mantendrán bajo vigilancia los impactos de cualesquiera actividades en zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional que autoricen o en las que estén involucradas, a fin de determinar si es probable que esas actividades contaminen o tengan impactos adversos en el medio marino. En particular, cada Parte supervisará los impactos ambientales y cualesquiera impactos conexos, como los impactos económicos, sociales, culturales y para la salud humana, de una actividad autorizada bajo su jurisdicción o control de conformidad con las condiciones fijadas al aprobarse la actividad.
(…)
Artículo 37 Examen de las actividades autorizadas y sus impactos (…)
4. a) Sobre la base de los mejores conocimientos e información científicos disponibles y, cuando se disponga de ellos, los conocimientos tradicionales pertinentes de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales, una Parte podrá comunicar a la Parte que haya autorizado la actividad y al Órgano Científico y Técnico sus preocupaciones en el sentido de que la actividad podría tener impactos adversos significativos que no se previeron en la evaluación de impacto ambiental, en cuanto a su naturaleza o gravedad, o que se derivan del incumplimiento de alguna de las condiciones de aprobación de la actividad autorizada; (…)
Artículo 41 Cooperación en materia de creación de capacidad y transferencia de tecnología marina (…)
2. En la creación de capacidad y la transferencia de tecnología marina en virtud del presente Acuerdo, las Partes cooperarán a todos los niveles y en todas las formas, entre otras cosas estableciendo alianzas con todos los actores interesados, incluidos, cuando proceda, el sector privado, la sociedad civil y los Pueblos Indígenas y las comunidades locales como poseedores de conocimientos tradicionales, y fortaleciendo la cooperación y la coordinación entre los instrumentos y marcos jurídicos pertinentes y los órganos mundiales, regionales, subregionales y sectoriales competentes.
(…)
Artículo 44 Tipos de creación de capacidad y de transferencia de tecnología marina 1. Los tipos de creación de capacidad y de transferencia de tecnología marina en apoyo de los objetivos enunciados en el artículo 40 podrán consistir, entre otros, en el apoyo a la creación o el fortalecimiento de las capacidades de las Partes en materia de recursos humanos, de gestión financiera, científicos, tecnológicos, organizativos, institucionales y de otra índole, como:
(…)
Artículo 48 Transparencia (…)
3. La Conferencia de las Partes promoverá la transparencia en la implementación del presente Acuerdo, entre otras cosas mediante la difusión pública de información, y la facilitación de la participación de los órganos mundiales, regionales, subregionales y sectoriales competentes, los Pueblos Indígenas y las comunidades locales con conocimientos tradicionales pertinentes, la comunidad científica, la sociedad civil y otros actores interesados, y la celebración de consultas con ellos, según proceda y de conformidad con las disposiciones del presente Acuerdo.
4. Los representantes de los Estados que no son partes en el presente Acuerdo, los órganos mundiales, regionales, subregionales y sectoriales competentes, los Pueblos Indígenas y las comunidades locales con conocimientos tradicionales pertinentes, la comunidad científica, la sociedad civil y otros actores interesados podrán, si tienen interés en cuestiones relacionadas con la Conferencia de las Partes, solicitar participar como observadores en las reuniones de la Conferencia de las Partes y de sus órganos subsidiarios. El reglamento de la Conferencia de las Partes establecerá las modalidades de esa participación y no será indebidamente restrictivo a este respecto. El reglamento también establecerá que esos representantes podrán acceder oportunamente a toda la información pertinente.
(…)
Artículo 49 Órgano Científico y Técnico (…)
2. El Órgano Científico y Técnico estará integrado por miembros con cualificaciones adecuadas que actuarán en calidad de expertos y en el mejor interés del presente Acuerdo, propuestos por las Partes y elegidos por la Conferencia de las Partes, teniendo en cuenta la necesidad de conocimientos especializados multidisciplinarios, incluidos conocimientos científicos y técnicos pertinentes y conocimientos tradicionales pertinentes de Pueblos Indígenas y comunidades locales, el equilibrio de género y una representación geográfica equitativa. La Conferencia de las Partes determinará, en su primera reunión, las atribuciones y las modalidades de funcionamiento del Órgano Científico y Técnico, incluido el proceso de selección de sus miembros y la duración del mandato de estos.
(…)
Artículo 51 Mecanismo de Intercambio de Información 1. Queda establecido un Mecanismo de Intercambio de Información.
2. El Mecanismo de Intercambio de Información consistirá principalmente en una plataforma de acceso abierto. La Conferencia de las Partes determinará las modalidades específicas de funcionamiento del Mecanismo de Intercambio de Información.
3. El Mecanismo de Intercambio de Información:
(…)
PARTE VII RECURSOS FINANCIEROS Y MECANISMO FINANCIERO Artículo 52 Financiación (…)
6. El fondo especial y el fondo fiduciario del Fondo para el Medio Ambiente Mundial se utilizarán para:
(…)
(…)”. (El subrayado no es original).
En ese sentido, el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, en el oficio AL-DEST-CO-240-2024 de 26 de junio de 2024, advirtió que el proyecto consultado:
“Tiene consulta obligatoria con los pueblos indígenas, (en virtud de las obligaciones derivadas del Convenio OIT N ̊ 169) la cual puede realizarse a través de las Asociaciones de Desarrollo de los respectivos territorios indígenas según jurisprudencia de la Sala Constitucional. (…)”.
Ahora, el artículo 6 del Convenio nro. 169 de la OIT establece:
“Artículo 6 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.
(…)”.
Nótese que el artículo transcrito ut supra menciona que procede la consulta a los pueblos indígenas cuando se prevean medidas legislativas “susceptibles de afectarles directamente”. En este caso, la consulta es obligatoria porque del proyecto de 24.373 es previsible la afectación directa a los pueblos indígenas, por lo que resulta obligatoria la consulta en los términos del artículo 6 del Convenio nro. 169 de la OIT.
A manera de ejemplo, el tratado que se pretende incorporar al ordenamiento jurídico no solo contempla principios y enfoques sobre el uso de los conocimientos de los pueblos indígenas, sino que reconoce los derechos de estos últimos cuando se adopten medidas “para abordar la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional”; además, prevé la obligación de los Estados parte de asegurar el “consentimiento libre, previo e informado o con la aprobación y participación de esos Pueblos Indígenas” y la colaboración y consulta a estos últimos en las propuestas para establecer mecanismos de gestión, así como su participación en la evaluación de estás. De igual forma, se contempla la consideración de los conocimientos tradicionales de los pueblos indígenas en el proceso para las evaluaciones de impacto ambiental y les reconoce la condición de interesados en notificaciones y consultas públicas.
En consecuencia, está clara la vinculación directa del ‘Acuerdo en el Marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derechos del Mar Relativo a la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica Marina de las Zonas Situadas fuera de la Jurisdicción Nacional’ con los intereses de los pueblos indígenas, por lo que tienen derecho a pronunciarse. A partir de ello, surge el deber del Estado costarricense de garantizar procedimientos apropiados y de buena fe, que contemplen consultas reales y oportunas, en las que los pueblos indígenas, a través de las asociaciones, tengan la oportunidad de influir en un ambiente de diálogo y participación plena; es decir, que se les permita participar de manera informada, previa y libre.
De ahí que la aplicación a las asociaciones indígenas del plazo de ocho días hábiles previsto en el numeral 157 para las consultas institucionales, no satisface la obligación del Estado de consultar a los pueblos indígenas, sino que se instrumentaliza como una mera formalidad sin implicaciones reales en cuanto a la consideración del Convenio nro. 169 de la OIT. Ergo, no basta llevar a cabo una consulta general y superficial a las Asociaciones Indígenas de Desarrollo Integral, ni tampoco conformarse, a los efectos de esta jurisdicción, con el envío de oficios a tales organizaciones para que se pronuncien en tal plazo, por lo que consideramos que sí existió un vicio sustancial en el procedimiento legislativo. La posición de la mayoría (que señala en este momento no se puede afirmar alguna afectación directa a los territorios indígenas), no es sostenible, ya que vaciaría de contenido el derecho de consulta durante los procedimientos legislativos, el cual está contemplado para que, previo a la entrada en vigor de las normas, se tome en consideración a los pueblos indígenas.
En la misma línea expuesta ut supra, en la sentencia nro. 2023006154 de las 13:20 horas de 14 de marzo de 2023, los infrascritos salvamos el voto en los siguientes términos:
“XII.- VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS CRUZ CASTRO, RUEDA LEAL Y GARITA NAVARRO, que redacta el último. Los suscritos magistrados salvamos el voto por las razones que se indican a continuación.
A.- SOBRE LA OBLIGATORIEDAD DE LA CONSULTA A LOS PUEBLOS INDIGENAS CONFORME AL ARTÍCULO 6 DEL CONVENIO 169 DE LA OIT. Antecedentes relevantes. Esta Sala se ha pronunciado sobre los supuestos en los cuales el Estado está en la obligación de formular la consulta a los pueblos indígenas según lo establece el artículo 6 del Convenio de la OIT, porque las medidas legislativas o administrativas que se prevean son susceptibles de afectarles directamente. A saber, en la sentencia N. 2008002521 de las 8:31 horas del 22 de febrero de 2008, respecto al proyecto de “Ley de Protección de Obtenciones Vegetales”, por mayoría se determinó:
“XII.- Cuarto Argumento (redacta la Magistrada Calzada Miranda): inconstitucionalidad de los artículos 1, 8, 9, 17, 18, 21, 22, 32, 33 del proyecto consultado, por vulnerar los derechos de los pueblos indígenas a ser consultados y ausencia de consulta a los pueblos indígenas.
Considera la Defensoría de los Habitantes que el proyecto de ley en cuestión, debió ser consultado en forma obligatoria a las comunidades indígenas de conformidad con el artículo 169 del Convenio de la Organización del Trabajo, por considerar podrían tener problemas para acceder a obtenciones vegetales, ya que van a estar protegidas por derechos de propiedad intelectual, con el agravante que un tercero podría adquirir protección a su favor para aquellas que han sido producto de prácticas históricas de estas comunidades y que se utilizan para el cultivo, alimentación y medicina. Sobre este particular, debe este Tribunal señalar, que aún y cuando la Asamblea Legislativa informó a 27 comunidades indígenas del contenido de este proyecto de ley, lo cierto es que la consulta obligatoria referida por los diputados y diputadas consultantes no procede en este caso, precisamente porque estamos frente a una normativa cuyos efectos son generales, o sea dirigidos a todas las personas, independientemente de su condición.
Así las cosas, no nos encontramos ante el supuesto contemplado en el Convenio 169 de la OIT, precepto obligatorio para aquellas disposiciones que sean emitidas hacia el sector indígena particularmente, respecto de las cuales tienen el derecho a opinar previamente a su aprobación. La presente ley, no está destinada al sector indígena, por el contrario, la protección de las obtenciones vegetales pretende otorgar derechos a quienes desarrollen nuevas variedades, no es una legislación aplicable a las plantas, vida existente, ni a las variedades que se han comerciado siempre, sino a aquellas que tengan el elemento de novedad, producto de la investigación y a las cuales se les de un valor agregado al producto –desde el punto de vista intelectual- y que cumpla con los requisitos legales. El Convenio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales, fundamento del presente proyecto de ley, establece claramente que las Partes deben conceder derechos de obtentor, definiendo como tal, a aquella persona que “haya creado o descubierto y puesto a punto una variedad”, debiéndose entender por “variedad”, “un conjunto de plantas de un solo taxón botánico del rango más bajo conocido que, con independencia de si responde o no plenamente a las condiciones para la concesión de un derecho de obtentor, pueda definirse por la expresión de los caracteres resultantes de un cierto genotipo o de una cierta combinación de genotipos, distinguirse de cualquier otro conjunto de plantas por la expresión de uno de dichos caracteres por lo menos, y considerarse como una unidad, habida cuenta de su aptitud a propagarse sin alteración”.
Asimismo, el derecho se otorgará al obtentor, únicamente cuando la variedad sea nueva, distinta, homogénea y estable de conformidad con el artículo 5 del convenio citado. Dado que la protección al obtentor parte de esa novedad, ninguna persona o empresa podría obtener protección de productos agrícolas o vegetales que sean resultado del conocimiento tradicional de los pueblos y comunidades indígenas, los cuales en todo caso, ya gozan de protección plena en la Convención de Biodiversidad Biológica en su artículo 8 inciso j), adoptada por nuestro país mediante ley No. 7416 del 30 de junio de 1994, del mismo rango y jerarquía que el Convenio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales, el cual indica:
“…j) Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente;… “ Asimismo, la Ley de Biodiversidad No. 7788 de 30 abril de 1998 en su artículo 82 estipula:
“ARTÍCULO 82.- Los derechos intelectuales comunitarios sui géneris. El Estado reconoce y protege expresamente, bajo el nombre común de derechos intelectuales comunitarios sui géneris, los conocimientos, las prácticas e innovaciones de los pueblos indígenas y las comunidades locales, relacionadas con el empleo de los elementos de la biodiversidad y el conocimiento asociado. Este derecho existe y se reconoce jurídicamente por la sola existencia de la práctica cultural o el conocimiento relacionado con los recursos genéticos y bioquímicos; no requiere declaración previa, reconocimiento expreso ni registro oficial; por tanto, puede comprender prácticas que en el futuro adquieran tal categoría.
Este reconocimiento implica que ninguna de las formas de protección de los derechos de propiedad intelectual o industrial regulados en este capítulo, las leyes especiales y el Derecho Internacional afectarán tales prácticas históricas.” Con la emisión de la normativa consultada, los agricultores de las comunidades indígenas no se ven ni siquiera afectados, pues no utilizan semillas desarrolladas mediante procedimientos formales de mejoramiento, sino que tradicionalmente usan variedades “criollas”, que han sido reutilizadas por años, es decir no son novedosas, de modo que pueden seguir preservando, mejorando, reutilizando, intercambiando y vendiendo semillas y especies vegetales de la misma manera como lo han hecho históricamente. Es decir, lo reclamado por los consultantes no es objeto de tutela, ni de reforma de las prácticas indígenas, para las cuales como ya se indicó existe protección en el ordenamiento jurídico, razón por la cual no requería ser consultada obligatoriamente a los pueblos indígenas, debiéndose indicar además, que en el caso de que estas comunidades quisieran utilizar las prácticas novedosas reguladas en este sentido, como cualquier otra persona, también tendrían que sujetarse al marco regulatorio en cuestión por tratarse de una norma general.” (lo resaltado en negrita es suplido).
Asimismo, en la sentencia 2008-13832, de las 8:38 horas del 11 de septiembre de 2008, consulta legislativa sobre el proyecto de Ley número 16955 de "Reforma y Adición de varios artículos de la Ley de Procedimientos de Observancia de Derechos de Propiedad Intelectual Ley No.8039 del doce de octubre de dos mil", la mayoría del Tribunal consideró:
“IV.- Sobre el fondo.- Primer reclamo: Falta de consulta del texto del proyecto a las comunidades indígenas de conformidad con lo exigido por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Reclaman los consultantes que en la tramitación del proyecto de ley se incurrió en un vicio de procedimiento, en razón de que los pueblos indígenas no fueron consultados de acuerdo al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre los Pueblos Indígenas y Tribales, respecto a la modificación que el proyecto de ley consultado introduce a la Ley de Biodiversidad vigente, vía reforma del artículo 78.6, para permitir “el patentamiento asociado a prácticas biológicas tradiciones o culturales en dominio público”, lo cual, a su juicio, afecta directamente los intereses de las poblaciones indígenas. Además señalan que no formaban parte del proyecto original, no fueron publicadas, y no fueron consultadas a la Comisión Nacional de Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO).
La norma consultada agrega -en lo que interesa-, a la Ley de Biodiversidad, lo resaltado en negrita:
“Artículo 78: Forma y límites de la protección.- El Estado otorgará la protección indicada en el artículo anterior, entre otras formas, mediante patentes, secretos comerciales, derechos del fitomejorador, derechos intelectuales comunitarios sui géneris, derechos de autor, derechos de los agricultores. Se exceptúan de la protección mediante patentes:
1-. (…)
2-. (…)
3-. (…)
4-. (…)
5-. (…)
6-. Las invenciones esencialmente derivadas del conocimiento asociado a prácticas biológicas tradicionales o culturales en dominio público, si no cumplen con los requisitos de patentabilidad, tal y como se establecen en la Ley no. 6867 de 23 de junio de 1983 y sus reformas.
7-. (…)
El punto medular de este reclamo es establecer si los cambios resaltados afectan directamente a los pueblos indígenas, y requerían ser consultados según la normativa del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Ese Convenio establece en su artículo 6, la obligación de los gobiernos de:
a. consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.
(…)
La reforma al artículo 78 en su inciso 6), introduce un cambio objetivamente comprobable con respecto al texto vigente, y es que establece como patentable, lo que antes no lo era, concretamente, las invenciones esencialmente derivadas del conocimiento asociado a prácticas biológicas tradicionales o culturales en dominio público. Con la redacción vigente, no son patentables, con la redacción introducida en el texto consultado, lo son, si se cumple con los requisitos de patentabilidad establecidos en la Ley número. 6867 de 23 de junio de 1983 y sus reformas. A contrario sensu, establece la norma que si el conocimiento tradicional cumple los requisitos de la citada ley, entonces sí son patentables, aunque sea una invención esencialmente derivada del conocimiento asociado a prácticas biológicas tradicionales o culturales en dominio público. Objetivamente es un cambio que afecta directamente los intereses de los pueblos indígenas, y por lo tanto, conforme a la normativa vigente del Convenio 169 de la OIT, debió ser consultado a éstos, disposición que es vinculante para el país.
Contrario a la circunstancia que dio base a la sentencia 2008-2521, se trata de normativa que sí está vinculada en forma directa con los pueblos indígenas, y no fue consultada. En la consulta de la Ley de Obtenciones Vegetales que da base a la sentencia citada, la Sala comprobó que la consulta sí se dio. Es cierto que la Sala valora además por el fondo si la legislación consultada era lesiva o no de los derechos de los pueblos indígenas, pero lo hace a solicitud expresa de la Defensoría de los Habitantes que pidió pronunciamiento de fondo al respecto. En el presente caso, se dan circunstancias distintas, es decir, existe una vinculación directa del tema consultado con los intereses de los pueblos indígenas, pero la diferencia está en que la consulta no se hizo, y no se plantea solicitud de pronunciamiento de la Sala sobre el fondo del tema, con lo cual la Sala no puede pronunciarse de oficio, pues como reiteradamente se ha señalado en su jurisprudencia, debe limitarse a los puntos consultados.
Así las cosas, se convierte en un asunto de mera constatación de dos factores: a) la relación directa del tema con los intereses de las poblaciones indígenas, b) si siendo ello así, se dio o no la consulta obligatoria que establece el Convenio 169 citado.
La respuesta a la primera interrogante es que sí existe una relación directa de la modificación hecha con los intereses de los pueblos indígenas -buena o mala-, que nadie ha negado durante la discusión legislativa, y dos, que no se dio la consulta, lo cual era obligatorio hacerlo, quedando comprobado el vicio señalado.
En la discusión legislativa constan manifestaciones de algunos diputados en el sentido que la modificación no les afecta; no obstante estima la Sala que de conformidad con el Convenio le corresponde precisamente a los pueblos indígenas hacer esa calificación, y a la Asamblea Legislativa valorar si acepta o no las opiniones vertidas en la consulta formulada.
Cuando está clara la vinculación directa de un tema con los intereses de los pueblos indígenas, no cabe por parte de la Asamblea Legislativa hacer una valoración de fondo, previa, sobre si la afectación es o no positiva, sino que les corresponde a ellos (los pueblos indígenas) manifestarse al respecto, precisamente en ello radica el espíritu de la consulta obligatoria regulada en el Convenio citado. Cuando no está claro si hay o no una relación directa del proyecto consultado con los intereses de los pueblos indígenas, entonces puede entrarse a una valoración sobre la procedencia o no de la consulta del Convenio 169, que puede ser luego sometida a control constitucional, tanto previo (en consulta legislativa) como posterior (en acción de inconstitucionalidad). Por otra parte, como se indicó supra, si no existe una solicitud de pronunciamiento de fondo, sobre si la afectación que se da con un determinado proyecto es positiva o negativa para los intereses de los pueblos indígenas, la Sala no se pronuncia, según ha sido su línea jurisprudencial.
Está claro que el pronunciamiento de fondo que se hizo en la consulta sobre la Ley de Obtenciones Vegetales, incluía cuestionamientos de fondo específicos sobre el impacto de la legislación sobre los intereses de los pueblos indígenas, por lo que la Sala entró a valorarlos específicamente y además se había comprobado que la consulta previa regulada en el Convenio 169 sí se había realizado. En esta ocasión esa circunstancia no se da, razón que limita la actuación de la Sala en el caso. Cabe agregar que no existe obligación constitucional de consultar a la CONAGEBIO, por lo que esa omisión no se estima como un vicio sustancial del procedimiento.”.
Cuando se consultó por segunda vez el proyecto de Ley número 16955, "Reforma y Adición de varias normas que regulan materias relacionadas con Propiedad Intelectual", por mayoría, en la sentencia en la sentencia 2008-16221 de las 16:00 horas del 30 de octubre de 2008, el Tribunal estableció que, al haber sido suprimidas del proyecto de ley las disposiciones susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas, no existía vicio en el procedimiento de aprobación por falta de consulta a éstos, en los siguientes términos:
“El agregado al inciso 6 del artículo 78 de la reforma propuesta a la Ley de Biodiversidad cuyo pronunciamiento según la mayoría de la Sala (sentencia 2008-13832, de las 8:38 horas del 11 de septiembre de 2008) era inconstitucional, en tanto se impusiera sin ser consultado a la comunidad indígena, fue eliminado por el Plenario, implicando con ello la innecesariedad de tal consulta actualmente. La reforma propuesta a la Ley de la Biodiversidad en su artículo 78 en la parte general, deja, total y absolutamente incólume la protección especial y reforzada contenida en los artículos 8, inciso j), del Convenio sobre Diversidad Biológica, 82, 83, 84 y 85 de la Ley de Biodiversidad a los derechos intelectuales comunitarios sui géneris de las comunidades indígenas y locales (…). Estas normas disponen respectivamente lo siguiente:
“ARTICULO 8. Conservación in situ Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:
… j) Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente.
ARTÍCULO 82.- Los derechos intelectuales comunitarios sui géneris. El Estado reconoce y protege expresamente, bajo el nombre común de derechos intelectuales comunitarios sui géneris, los conocimientos, las prácticas e innovaciones de los pueblos indígenas y las comunidades locales, relacionadas con el empleo de los elementos de la biodiversidad y el conocimiento asociado. Este derecho existe y se reconoce jurídicamente por la sola existencia de la práctica cultural o el conocimiento relacionado con los recursos genéticos y bioquímicos; no requiere declaración previa, reconocimiento expreso ni registro oficial; por tanto, puede comprender prácticas que en el futuro adquieran tal categoría.
Este reconocimiento implica que ninguna de las formas de protección de los derechos de propiedad intelectual o industrial regulados en este capítulo, las leyes especiales y el Derecho Internacional afectarán tales prácticas históricas.
ARTÍCULO 83.- Proceso participativo para determinar naturaleza y alcances de los derechos intelectuales comunitarios sui géneris. Dentro de los dieciocho meses siguientes a la entrada en vigencia de esta ley, la Comisión, por medio de su Oficina Técnica y en asocio con la Mesa Indígena y la Mesa Campesina, deberá definir un proceso participativo con las comunidades indígenas y campesinas, para determinar la naturaleza, los alcances y requisitos de estos derechos para su normación definitiva.
La Comisión y las organizaciones involucradas dispondrán la forma, la metodología y los elementos básicos del proceso participativo.
ARTÍCULO 84.- Determinación y registro de los derechos intelectuales comunitarios sui géneris. Mediante el procedimiento indicado en el artículo anterior, se procederá a inventariar los derechos intelectuales comunitarios sui géneris específicos que las comunidades solicitan proteger, y se mantendrá abierta la posibilidad de que, en el futuro, se inscriban o reconozcan otros que reúnan las mismas características.
El reconocimiento de esos derechos en el Registro de la Oficina Técnica de la Comisión, es voluntario y gratuito; deberá hacerse oficiosamente o a solicitud de los interesados, sin sujeción a formalidad alguna.
La existencia de tal reconocimiento en el Registro obligará a la Oficina Técnica a contestar negativamente cualquier consulta relativa a reconocer derechos intelectuales o industriales sobre el mismo elemento o conocimiento. Tal denegación, siempre que sea debidamente fundada, podrá hacerse por el mismo motivo aun cuando el derecho sui géneris no esté inscrito oficialmente.
ARTÍCULO 85.- Uso del derecho intelectual comunitario sui géneris. Mediante el proceso participativo se determinará la forma en que el derecho intelectual comunitario sui géneris será utilizado y quien ejercerá su titularidad. Asimismo, identificará a los destinatarios de sus beneficios”.
Estas disposiciones son fiel reflejo de la obligación internacional en que incurrió el Estado de reconocer y proteger los “derechos intelectuales comunitarios sui géneris” de los pueblos indígenas y de las comunidades locales, estableciendo procedimientos especiales garantistas al efecto. Bajo esta premisa, el ordenamiento jurídico establece una tutela calificada y extraordinaria para evitar que los derechos intelectuales comunitarios sui géneris de las comunidades indígenas y locales sean susceptibles de patentarse, la cual se mantiene intacta en este proyecto de ley. De modo que al permanecer incólume y vigente la protección especial dispensada a los derechos intelectuales comunitarios sui géneris de las comunidades indígenas y locales, debe entenderse esta norma, aún con su reforma, y a partir de una interpretación sistemática y no aislada, que si se trata de prácticas biológicas tradicionales o culturales de alguno de esos grupos, queda absolutamente enervada la posibilidad de obtener una patente o cualquier otra forma de propiedad intelectual (artículos 82, párrafo 2° y 84, párrafo in fine, de la Ley de Biodiversidad).
Lo anterior permite concluir, que el proyecto de ley consultado no es susceptible de afectar directamente a las comunidades indígenas, y por ello, lo dispuesto en el artículo 6, inciso a), del Convenio No. 169 de la OIT no resulta pertinente. Asimismo, el proyecto de reforma a la Ley de Biodiversidad, al estar referido al artículo 78, no es de aplicación singular o particular a las comunidades indígenas y locales, por cuanto las normas que se refieren específicamente a éstas son los ordinales 82, 83, 84 y 85 de ese cuerpo legislativo ya citados, los cuales se reitera, permanecen incólumes. El artículo 78 de la Ley de Biodiversidad se refiere, de manera general, a las prácticas tradicionales o culturales que son del dominio público general o común, y en ese sentido, no atañen a las comunidades indígenas y locales en particular. Prueba de ello, es que para la protección y regulación específica de los derechos de estas comunidades, fueron promulgados los artículos señalados, por lo que no nos encontramos frente al supuesto de una disminución de los niveles de tutela que se brinda a los grupos indígenas o locales.
Así las cosas, no estima este Tribunal que con la redacción actual que se propone en el proyecto de ley en cuestión, el artículo 78 de la Ley de Biodiversidad requiera de consulta alguna a los pueblos indígenas.” Posteriormente, en la sentencia número 2016-7999 de las 11:51 horas del 10 de junio de 2016, en la que se conoció la constitucionalidad de un decreto que regula la educación indígena, la Sala hizo referencia a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la aplicación del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT:
“En el caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, sentencia de 27 de junio de 2012, indicó lo siguiente (párr. 163-167, Fondo y reparaciones):
«El Convenio Nº 169 de la OIT se aplica, inter alia, a “los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial”, y por el cual los Estados “deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad”. Los artículos 13 a 19 de dicho Convenio se refieren a los derechos de esas poblaciones sobre sus tierras y territorios” y los artículos 6, 15, 17, 22, 27 y 28 regulan las distintas hipótesis en las cuales debe ser aplicada la consulta previa libre e informada en casos donde se prevén medidas susceptibles de afectarlas […]
Es decir, la obligación de consulta, además de constituir una norma convencional, es también un principio general del Derecho Internacional.
Es decir, está claramente reconocida hoy en día la obligación de los Estados de realizar procesos de consulta especiales y diferenciados cuando se vayan a afectar determinados intereses de las comunidades y pueblos indígenas. Tales procesos deben respetar el sistema particular de consulta de cada pueblo o comunidad, para que pueda entenderse como un relacionamiento adecuado y efectivo con otras autoridades estatales, actores sociales o políticos y terceros interesados.
La obligación de consultar a las Comunidades y Pueblos Indígenas y Tribales sobre toda medida administrativa o legislativa que afecte sus derechos reconocidos en la normatividad interna e internacional, así como la obligación de asegurar los derechos de los pueblos indígenas a la participación en las decisiones de los asuntos que conciernan a sus intereses, está en relación directa con la obligación general de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en la Convención (artículo 1.1). Esto implica el deber de organizar adecuadamente todo el aparato gubernamental y, en general, de todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos. Lo anterior conlleva la obligación de estructurar sus normas e instituciones de tal forma que la consulta a comunidades indígenas, autóctonas, nativas o tribales pueda llevarse a cabo efectivamente, de conformidad con los estándares internacionales en la materia. De este modo, los Estados deben incorporar esos estándares dentro de los procesos de consulta previa, a modo de generar canales de diálogos sostenidos, efectivos y confiables con los pueblos indígenas en los procedimientos de consulta y participación a través de sus instituciones representativas.
Puesto que el Estado debe garantizar estos derechos de consulta y participación en todas las fases de planeación y desarrollo de un proyecto que pueda afectar el territorio sobre el cual se asienta una comunidad indígena o tribal, u otros derechos esenciales para su supervivencia como pueblo, estos procesos de diálogo y búsqueda de acuerdos deben realizarse desde las primeras etapas de la elaboración o planificación de la medida propuesta, a fin de que los pueblos indígenas puedan verdaderamente participar e influir en el proceso de adopción de decisiones, de conformidad con los estándares internacionales pertinentes. En esta línea, el Estado debe asegurar que los derechos de los pueblos indígenas no sean obviados en cualquier otra actividad o acuerdos que haga con terceros privados o en el marco de decisiones del poder público que afectarían sus derechos e intereses. Por ello, en su caso, corresponde también al Estado llevar a cabo tareas de fiscalización y de control en su aplicación y desplegar, cuando sea pertinente, formas de tutela efectiva de ese derecho por medio de los órganos judiciales correspondientes» (se prescinde aquí de las notas al pie de página del texto original).
En esa misma sentencia, y de manera más específica, sobre las características de la consulta, la Corte Interamericana de Derechos Humanos agregó lo siguiente (párr. 177, Fondo y reparaciones):
«La Corte ha establecido que para garantizar la participación efectiva de los integrantes de un pueblo o comunidad indígena en los planes de desarrollo o inversión dentro de su territorio, el Estado tiene el deber de consultar, activamente y de manera informada, con dicha comunidad, según sus costumbres y tradiciones, en el marco de una comunicación constante entre las partes. Además, las consultas deben realizarse de buena fe, a través de procedimientos culturalmente adecuados y deben tener como fin llegar a un acuerdo. Asimismo, se debe consultar con el pueblo o la comunidad, de conformidad con sus propias tradiciones, en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversión y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad, si éste fuera el caso. Asimismo, el Estado debe asegurarse que los miembros del pueblo o de la comunidad tengan conocimiento de los posibles beneficios y riesgos, para que puedan evaluar si aceptan el plan de desarrollo o inversión propuesto. Por último, la consulta debe tener en cuenta los métodos tradicionales del pueblo o comunidad para la toma de decisiones. El incumplimiento de esta obligación, o la realización de la consulta sin observar sus características esenciales, comprometen la responsabilidad internacional de los Estados» (se prescinde aquí de las notas al pie de página del texto original).
Adicionalmente, en la sentencia 2016-14893 de las 11:30 horas del 12 de octubre de 2016, en forma unánime se dispuso que, si los efectos de un proyecto de ley son generales, es decir, dirigidos a todas las personas, independientemente de su condición, y la medida legislativa no produce una afectación particular a los pueblos indígenas, no existe obligación de consulta, según lo regulado en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT. En lo que interesa se indicó:
“Este deber del Estado de consultar a las comunidades indígenas a partir de la aprobación en nuestro país de tal Convenio, se fundamenta en el reconocimiento de sus derechos, en particular del derecho de autodeterminación de los pueblos indígenas y a su derecho a participar en la toma de las decisiones que les atañen. No obstante, en el sub examine, la reforma en cuestión no está destinada a afectar al sector indígena, y al tener tal carácter general, la participación de dicho sector se configura al igual que con el resto de la población nacional, en la posibilidad de manifestarse en el proyecto legislativo, desde el momento en que dicho proyecto de ley se publicó en la Gaceta No. 201 de 20 de octubre de 2014. En casos similares, este Tribunal ha señalado lo siguiente:
“3- De igual modo que se indicó en la sentencia No. 2008-2521, considera esta Sala que la Defensoría de los Habitantes no lleva razón al señalar que el proyecto de ley en cuestión, debió ser consultado en forma obligatoria a las comunidades indígenas de conformidad con el artículo 169 del Convenio de la Organización del Trabajo. Sobre este particular, debe este Tribunal señalar nuevamente, que la consulta resulta innecesaria, porque estamos frente a una normativa cuyos efectos son generales, o sea dirigidos a todas las personas, independientemente de su condición. Así las cosas, no nos encontramos ante el supuesto contemplado en el Convenio 169 de la OIT, precepto obligatorio para aquellas disposiciones que sean emitidas hacia el sector indígena particularmente, respecto de las cuales tienen el derecho a opinar previamente a su aprobación.” (Ver sentencia número 2008-003154 de las 14:30 horas del 5 de marzo de 2008).
La protección de los menores de edad en nuestro país deviene del numeral 51 de la Constitución Política y de la propia Convención sobre los Derechos del Niño, entre otros instrumentos internacionales, que ya rigen en nuestro ordenamiento jurídico. La prohibición del matrimonio de menores de edad, no es una situación particular y propia de los pueblos indígenas, sino atinente a toda la población nacional. La intención del legislador es proteger a toda la población infantil y erradicar prácticas que los ponen en riesgo, tales como el aislamiento social producto de un matrimonio prematuro, la mortalidad y morbilidad debidas a complicaciones relacionadas con el embarazo y el parto, la deserción escolar y el que sean eventuales víctimas de violencia, marginación social y de incurrir prematuramente en trabajo infantil, ante la obligación de asumir responsabilidades que no son propias de esa edad.
Por otro lado, el Comité de los Derechos del Niño en su Observación General N° 11 de 2009, particularmente sobre la situación de los niños indígenas y sus derechos, en relación con la Convención sobre los Derechos del Niño, en el punto 22 indicó lo siguiente: "22. El Comité subraya que las prácticas culturales a que se refiere el artículo 30 de la Convención han de ejercerse de conformidad con otras disposiciones de la Convención y no pueden justificarse en ningún caso si se considera que son perjudiciales para la dignidad, la salud o el desarrollo del niño. Cuando existan prácticas perniciosas, como los matrimonios precoces y la mutilación genital de la mujer, el Estado parte debería colaborar con las comunidades indígenas para acabar con ellas. El Comité insta encarecidamente a los Estados partes a que organicen y pongan en práctica campañas de concienciación, programas de educación y disposiciones legislativas encaminadas a cambiar las actitudes y a rectificar los papeles y estereotipos de género que contribuyen a las prácticas perjudiciales”. En consonancia con tal postura, este Tribunal en sentencia No. 1992-3003, también precisó lo siguiente:
“Hoy, en el campo de los derechos humanos, se reconoce, en resumen:
A Que es necesario reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se logren compensar la desigualdad y discriminación a que estén sometidos, con el propósito de garantizar su real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social; B Que es también necesario garantizar el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por el mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos sólo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas…”.
(El resaltado es nuestro) En tal sentido, el proyecto de ley No. 19.337 no requería ser consultado a los pueblos indígenas en los términos del Convenio de la OIT No. 169.” De los precedentes anteriormente citados, los suscritos magistrados concluimos que existe una línea jurisprudencial de este Tribunal, según la cual, si la medida normativa o administrativa que se prevea es de alcance general, y no hay una afectación particular a los intereses de los pueblos indígenas, no resulta obligatoria la consulta a los pueblos interesados en los términos del artículo 6 del Convenio de la OIT. Contrario sensu, si la medida legislativa o administrativa que se prevea afectación particular a los intereses de los pueblos indígenas, la medida legislativa o administrativa “es susceptible de afectarles directamente” en los términos del artículo 6 del indicado convenio, y la consulta a los pueblos indígenas es imperativa.
La jurisprudencia de este Tribunal, ha señalado también, respecto a la obligación de que la consulta se realice “en particular a través de sus instituciones representativas” contenido en el artículo 6 párrafo 1 del Convenio 169 de la OIT, que en principio, dicha consulta debe ser canalizada a través de las Asociaciones de Desarrollo Integral correspondientes, ya que estas entidades son las encargadas de representar judicial y extrajudicialmente a las comunidades indígenas, de modo que, en el estado actual del ordenamiento, califican como "instituciones representativas" de las comunidades indígenas y en la sentencia N. 2002-2623, definió que no resultaba inconstitucional la representación que ostentan las Asociaciones de Desarrollo Indígenas, especialmente cuando se trata de la administración de las reservas indígenas. En consecuencia, en su carácter representativo de cada comunidad indígena deben ser consultadas, cuando las decisiones administrativas o legislativas que se adopten afecten a sus representados.
Sobre los lineamientos generales que deben observarse al realizar la consulta prevista en el Convenio N.169 de la OIT, los Estados deben prever procedimientos apropiados y de buena fe, que garanticen una consulta real y oportuna, en que los interesados tengan la oportunidad de influir, efectivamente, en la decisión que haya de adoptarse, en un ambiente de diálogo y participación plena; de manera que con ello, se verifique el derecho de los pueblos indígenas a participar de manera informada, previa y libre en los referidos procesos de consulta (ver sentencia N. 2012-18147). Finalmente, en el ejercicio práctico de este derecho, se ha cuestionado ante este Tribunal si un asunto debe ser o no consultado a los pueblos indígenas, basado en el tipo de normativa y su incidencia directa con los pueblos indígenas, pero también se ha planteado si la norma en cuestión los afecta o no. Sobre el particular, en la sentencia 2008-013832 de las 8:38 horas del 11 de septiembre de 2008, reiterada en la N. 2012-12147 de las 11:00 horas del 14 de diciembre de 2012 (ambas por mayoría), la Sala indicó:
“En la discusión legislativa constan manifestaciones de algunos diputados en el sentido que la modificación no les afecta; no obstante estima la Sala que de conformidad con el Convenio le corresponde precisamente a los pueblos indígenas hacer esa calificación, y a la Asamblea Legislativa valorar si acepta o no las opiniones vertidas en la consulta formulada.
Cuando está clara la vinculación directa de un tema con los intereses de los pueblos indígenas, no cabe por parte de la Asamblea Legislativa hacer una valoración de fondo, previa, sobre si la afectación es o no positiva, sino que les corresponde a ellos (los pueblos indígenas) manifestarse al respecto, precisamente en ello radica el espíritu de la consulta obligatoria regulada en el Convenio citado. Cuando no está claro si hay o no una relación directa del proyecto consultado con los intereses de los pueblos indígenas, entonces puede entrarse a una valoración sobre la procedencia o no de la consulta del Convenio 169, que puede ser luego sometida a control constitucional, tanto previo (en consulta legislativa) como posterior (en acción de inconstitucionalidad).” Así las cosas, una vez definida la relación directa de la norma en cuestión con los grupos indígenas, la consulta se torna en imperativa, ya que el criterio de si les producirá o no afectación, no puede ser determinado a priori por terceros ajenos a las propias comunidades indígenas, quienes serán finalmente los que, en el marco de su cultura, concluyan si la normativa a emitir les producirá perjuicio o no.
B.- SOBRE EL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO Y LA AFECTACIÓN DIRECTA DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS. Seguidamente, procede establecer si el proyecto de ley “Aprobación del Protocolo de Nagoya sobre participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de su utilización al Convenio sobre Diversidad Biológica y su anexo anteriormente denominado Protocolo de Nagoya sobre acceso a los recursos genéticos y participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de su utilización al Convenio sobre la Diversidad Biológica” afecta directamente a los pueblos indígenas y, en consecuencia, si requerían ser consultados por la Asamblea Legislativa previamente a su aprobación, según el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.
Al efecto, debe partirse de la protección que otorgan los Convenios Internacionales a los conocimientos tradicionales de las comunidades indígenas y locales. El Convenio sobre la Diversidad Biológica, ratificado por Costa Rica mediante Ley N. 7416 del 30 de junio de 1994, obliga al Estado costarricense a la protección de los conocimientos tradicionales asociados a recursos genéticos en beneficio de las comunidades indígenas, así como de las comunidades locales. En el artículo 8 inciso j) se dispone:
“ARTÍCULO 8. Conservación in situ.
Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:
(…)
De allí que los Estados se obligan a tomar medidas activas para respetar, preservar y mantener los conocimientos, innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas y locales. Asimismo, corresponde a los Estados promover un uso más amplio del conocimiento tradicional relevante para la conservación y el uso sustentable de la diversidad biológica, con la aprobación y participación de los poseedores del conocimiento relevante. En la sentencia N.2012017058 de las 16:00 horas del 5 de diciembre de 2012, la Sala destacó que:
“los pueblos indígenas han considerado a los conocimientos tradicionales como su patrimonio intelectual colectivo, un patrimonio que forma parte de su identidad cultural y su cosmovisión. Por lo tanto, han manifestado que los conocimientos tradicionales deben ser protegidos por su valor per se, es decir, por la importancia que ello representa para su supervivencia como pueblos. De ahí que se hayan emitido diversos instrumentos internacionales como la Convención sobre Diversidad Biológica que justamente se preocupa por dar protección a estos conocimientos.
Sin lugar a dudas, el artículo 8, inciso j), del Convenio sobre Diversidad Biológica, es uno de los de mayor relevancia para los pueblos indígenas y que nuestro país se ha comprometido a respetar. Esto debido a que, según ese artículo, los Gobiernos y la Comunidad Internacional han reconocido el valor trascendental de los conocimientos tradicionales para la conservación de la diversidad biológica y su uso sostenible. Así, en el Preámbulo mismo del Convenio, se reconoce que existe una estrecha relación entre los pueblos indígenas y las comunidades locales respecto de sus formas tradicionales de acceso a los recursos biológicos; además, que sus conocimientos relativos a recursos biológicos y sus técnicas de utilización pueden resultar valiosos. Los pueblos indígenas, a través del Foro Indígena Internacional sobre Biodiversidad, plantean que a quien corresponde la custodia, control y administración de los conocimientos tradicionales, es a los propios pueblos indígenas, y que si bien es cierto deben existir normas de protección internacional, estas deben ser mediante un sistema diferente –sui generis- debido a que los sistemas de propiedad intelectual vigentes protegen derechos privados a la invención y persiguen fines exclusivamente comerciales, en tanto que los conocimientos tradicionales son propiedad colectiva de todo un pueblo y, con frecuencia, no tienen fines comerciales.” Ahora bien, en el numeral 8 j) del Convenio sobre la Diversidad Biológica no sólo impone a los Estados la obligación de proteger los conocimientos tradicionales de las comunidades indígenas; sino que además establece que cada Parte fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente”. Esa obligación es acorde con el tercer objetivo del indicado convenio, plasmado en su artículo 1, que dispone:
“Artículo 1. Los objetivos del presente Convenio, que se han de perseguir de conformidad con sus disposiciones pertinentes, son la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos, mediante, entre otras cosas, un acceso adecuado a esos recursos y una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes, teniendo en cuenta todos ios derechos sobre esos recursos y a esas tecnologías, así como mediante una financiación apropiada.” (subrayado es suplido) Para dar impulso al tercer objetivo del Convenio, en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, septiembre de 2002) se hizo un llamamiento para negociar, dentro del marco del Convenio, un régimen internacional que promoviera y salvaguardara la participación justa y equitativa en los beneficios derivados de la utilización de recursos genéticos.
La Conferencia de las Partes del Convenio respondió en su séptima reunión, celebrada en 2004, mandando a su Grupo de trabajo especial de composición abierta sobre acceso y participación en los beneficios que elaborase y negociase un régimen internacional de acceso a los recursos genéticos y de participación en los beneficios, con el fin de aplicar efectivamente los artículos 15 (Acceso a los recursos genéticos) y 8 j) (Conocimientos tradicionales) del Convenio así como sus tres objetivos. Tras seis años de negociaciones, el 29 de octubre de 2010, en la décima reunión de la Conferencia de las Partes, celebrada en Nagoya, Japón, se adoptó el Protocolo de Nagoya sobre Acceso a los Recursos Genéticos y Participación Justa y Equitativa en los Beneficios que se Deriven de su Utilización al Convenio sobre la Diversidad Biológica. El Protocolo de Nagoya proporciona una base sólida para una mayor certeza y transparencia jurídicas tanto para los proveedores como para los usuarios de recursos genéticos.
Dos novedades importantes del Protocolo son una serie de obligaciones concretas que cada parte deberá asumir para asegurar el cumplimiento de la legislación o los requisitos reglamentarios nacionales de la Parte que proporciona los recursos genéticos, y la obligación de cumplir condiciones de cooperación mutuamente acordadas. Estas disposiciones relacionadas con el cumplimiento de leyes y requisitos junto con disposiciones que establecen unas condiciones más predecibles para el acceso a recursos genéticos buscan asegurar la participación en los beneficios cuando dichos recursos salgan de la Parte que los proporciona. Asimismo, las disposiciones del Protocolo relativas al acceso a los conocimientos tradicionales de las comunidades indígenas y locales cuando dichos conocimientos están relacionados con recursos genéticos tienen por objeto fortalecer la capacidad de esas comunidades para beneficiarse del uso de sus conocimientos, innovaciones y prácticas, no sólo monetariamente sino en las diversas formas establecidas en el anexo del protocolo, que se aprueba en el proyecto de ley consultado.
En esa línea, el preámbulo del Protocolo de Nagoya, reconoce los derechos de las comunidades indígenas en este materia, indicando:
“(…) Tomando nota de la interrelación entre los recursos genéticos y los conocimientos tradicionales, su naturaleza inseparable para las comunidades indígenas y locales y de la importancia de los conocimientos tradicionales para la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de sus componentes y para los medios de vida sostenibles de estas comunidades, Reconociendo la diversidad de circunstancias en que las comunidades indígenas y locales tienen o poseen conocimientos tradicionales asociados a recursos genéticos, Conscientes de que el derecho a identificar a los titulares legítimos de los conocimientos tradicionales asociados a recursos genéticos dentro de sus comunidades corresponde a las comunidades indígenas y locales, Reconociendo además las circunstancias únicas en que los países poseen conocimientos tradicionales asociados a recursos genéticos, ya sea orales, documentados o de alguna otra forma, reflejando una rica herencia cultural pertinente para la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica, Tomando nota de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, y Afirmando que nada de lo contenido en este Protocolo se interpretará en el sentido de que menoscaba o suprime los derechos existentes de las comunidades indígenas y locales” De acuerdo a (sic) tales postulados, cada Parte Contratante debe adoptar medidas legislativas, administrativas o de política, a fin de asegurar que los beneficios que se deriven de la utilización de recursos genéticos que están en posesión de comunidades indígenas y locales, de conformidad con las leyes nacionales respecto a los derechos establecidos de dichas comunidades indígenas y locales sobre estos recursos genéticos, se compartan de manera justa y equitativa con las comunidades en cuestión, sobre la base de condiciones mutuamente acordadas ( artículo 5 párrafo 2).
Asimismo, en relación con el acceso a los recursos genéticos, las partes se obligan, conforme a las leyes nacionales, a adoptar medidas con miras a asegurar que se obtenga el consentimiento fundamentado previo o la aprobación y participación de las comunidades indígenas y locales para el acceso a los recursos genéticos cuando estas tengan el derecho establecido a otorgar acceso a dichos recursos (artículo 6 párrafo 2). También establece medidas concretas que deben adoptar las partes que requieran consentimiento previo para el acceso a los recursos genéticos y participación en los beneficios, a fin de garantizar transparencia y seguridad jurídica, tales como disponer que se emita en el momento del acceso un permiso o su equivalente como prueba de la decisión de otorgar el consentimiento fundamentado previo y de que se han establecido condiciones mutuamente acordadas, y notificar al Centro de Intercambio de Información sobre Acceso y Participación en los Beneficios (que se crea en el artículo 14 del Protocolo, como medio para compartir información relacionada con el acceso y la participación en los beneficios) .
También obliga a cada parte a establecer criterios y/o procesos para obtener el consentimiento fundamentado previo o la aprobación y participación de las comunidades indígenas y locales para el acceso a los recursos genéticos (artículo 6.3. incisos e y f).
Otra disposición relevante para los efectos de esta decisión, es el artículo 12, que obliga a las partes a que, conforme a las leyes nacionales, tomen en consideración las leyes consuetudinarias, protocolos y procedimientos comunitarios, según proceda, con respecto a los conocimientos tradicionales asociados a recursos genéticos. Cada parte se obliga a establecer, con la participación efectiva de las comunidades indígenas y locales pertinentes, mecanismos para informar a los posibles usuarios de conocimientos tradicionales asociados a recursos genéticos acerca de sus obligaciones, incluidas las medidas que se den a conocer a través del Centro de Intercambio de Información sobre Acceso y Participación en los Beneficios para el acceso a dichos conocimientos y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de estos.
También el artículo 13 establece la obligación de cada parte de designar un punto focal nacional para acceso y participación en los beneficios, que dará a conocer información tanto a los solicitantes de acceso a recursos genéticos, a los solicitantes de acceso a conocimientos tradicionales asociados a recursos genéticos así como información sobre autoridades nacionales competentes, comunidades indígenas y locales e interesados pertinentes.
De relevancia es también lo dispuesto en el artículo 16, según el cual cada parte se obliga a adoptar medidas legislativas, administrativas o de política apropiadas, eficaces y proporcionales, según proceda, para asegurar que se haya accedido a los conocimientos tradicionales asociados a recursos genéticos utilizados dentro de su jurisdicción de conformidad con el consentimiento fundamentado previo o con la aprobación y participación de las comunidades indígenas y locales y que se hayan establecido condiciones mutuamente acordadas como se especifica en la legislación o los requisitos reglamentarios nacionales de acceso y participación en los beneficios de la otra Parte donde se encuentran dichas comunidades indígenas y locales. A fin de asegurar el cumplimiento de lo anterior, las partes se obligan a adoptar medidas apropiadas, eficaces y proporcionales para abordar situaciones de incumplimiento de las medidas adoptadas de conformidad con el párrafo 1 supra (artículo 16 párrafo 2). En relación con lo anterior, el artículo 18, relativo al cumplimiento de las condiciones mutuamente acordadas, obliga a las partes a que sus sistemas jurídicos ofrezcan la posibilidad de presentar recursos, de conformidad con los requisitos jurisdiccionales correspondientes, en casos de controversias dimanantes de las condiciones mutuamente acordadas (artículo 18.2).
De lo expuesto, los suscritos magistrados en minoría, concluimos que el proyecto de ley consultado afecta directamente a los pueblos o comunidades indígenas, pues atañe al acceso a los conocimientos tradicionales de las comunidades indígenas y locales cuando dichos conocimientos estén relacionados con recursos genéticos y a la participación justa y equitativa de esos pueblos en los beneficios derivados de su utilización. En otras palabras, sí existe una relación directa del proyecto de ley de “Aprobación del Protocolo de Nagoya sobre participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de su utilización al Convenio sobre Diversidad Biológica y su anexo” con los intereses de los pueblos indígenas, y su contenido les afecta en forma particular y directa, por lo que debía ser consultado a dichas comunidades conforme al artículo 6 del Convenio 169 de la OIT.
C.- LA AUDIENCIA OTORGADA A LOS PUEBLOS INDÍGENAS PARA PRONUNCIARSE SOBRE EL PROYECTO DE LEY NO SATISFACE EL COMPROMISO Y DERECHO DE CONSULTA PREVISTA POR EL ARTÍCULO 6 DEL CONVENIO N. 169 DE LA OIT.
Los suscritos magistrados en minoría, consideramos que determinado lo anterior, procede establecer si se realizó o no la consulta a los pueblos indígenas en los términos del numeral 6 del Convenio de la OIT. A tal efecto, de la revisión del expediente legislativo se observa que la comisión dictaminadora en la sesión No. 11 de 25 de febrero de 2021, aprobó una moción para que se consulte el expediente No. 21550 de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, a las 24 Asociaciones de Desarrollo de las comunidades indígenas de nuestro país. En ese sentido, mediante oficios varios de fecha 10 de marzo de 2021, remitidos por correo electrónico, se confirió audiencia sobre el proyecto de marras a las citadas asociaciones, en el siguiente sentido. “La Comisión Permanente Especial de Relaciones Internaciones y Comercio Exterior de la Asamblea Legislativa, tiene a lo interno de sus asuntos por dictaminar, el expediente 21.550.
Por esta razón, se le solicita criterio a la institución que usted representa, en relación al proyecto de ley: 21.550. "PROTOCOLO DE NAGOYA SOBRE ACCESO A LOS RECURSOS GENETICOS Y PARTICIPACIÓN JUSTA Y EQUITATIVA EN LOS BENEFICIOS QUE SE DERIVEN DE SU UTILIZACIÓN AL CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD BIOLÖGICA". Le ruego evacuar la anterior consulta, en el plazo de ocho días hábiles, de acuerdo con lo que establece el artículo. 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Si requiere información adicional, por favor diríjase a la Secretaria Técnica de la Comisión, a los teléfonos: 2243-2916, 2243-2441, o a las direcciones electrónicas: [email protected], [email protected]”. Se remitió también el proyecto de ley originalmente presentado por el Poder Ejecutivo, sin disposiciones relevantes incluidas posteriormente por los diputados y diputadas durante el trámite legislativo, en concreto las cláusulas interpretativas.
En el auto de traslado del expediente al Directorio Legislativo, de 22 de marzo de 2021, se describe el mecanismo utilizado a tal efecto: “se realizaron veintitrés consultas a las Asociaciones de Desarrollo de Reservas Indígenas, por correo electrónico, y consta en el expediente los entregados de conformidad, vía electrónica. En relación a la Asociación de Desarrollo de la Reserva de Indígena de Telire, se apersonó a este órgano legislativo, el señor Patrocinio Fernández López, y su recibido en físico de la documentación, así como la copia de su cédula de identidad, se adjuntan al expediente (folios 419-424).
En criterio de la minoría, las actuaciones realizadas en este caso concreto no alcanzan para cumplir lo preceptuado en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, por las siguientes razones. La consulta, que como se explicó es imperativa y no facultativa, como la calificó el dictamen del departamento de estudios y servicios técnicos, se realizó de conformidad con lo reglado en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa para consultas institucionales. Sin embargo, por un lado, esa norma en particular, ni el canon 111 de esa misma reglamentación parlamentaria, regulan de manera expresa el trámite de audiencias a las comunidades indígenas. En rigor, el parámetro de esa normativa precisa el trámite de audiencia a las propuestas legislativas que requieran de audiencia al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma. Si bien esa regulación se ha extendido a las asociaciones y otras entidades públicas, lo cierto del caso es que en orden a los compromisos internacionales asumidos a partir del convenio 169 de la OIT, en concreto, numeral 6, dicho precepto, que fija una audiencia de 8 días a esas instancias destinatarias potencialmente afectadas (incididas), no se constituye como un medio idóneo para garantizar la efectiva participación y opinión de las comunidades indígenas y el correspondiente deber de consulta.
Al respecto, en el pasado el órgano legislativo ha adoptado mecanismos de consulta más idóneos y eficaces a fin de garantizar los derechos de los pueblos indígenas. Por ejemplo, durante la tramitación del proyecto de ley de “PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA NACIONALIDAD COSTARRICENSE DE LA PERSONA INDÍGENA TRANSFRONTERIZA Y GARANTÍA DE INTEGRACIÓN DE LA PERSONA INDÍGENA TRANSFRONTERIZA” expediente legislativo 20554, que dio lugar a la Ley n.°9710, publicada en el Alcance n.° 220 a La Gaceta n.° 192 de 10 de octubre de 2019, la Comisión Permanente Especial de Derechos Humanos aprobó una moción de consulta indígena, y aplicó un mecanismo de consulta con base en lo establecido en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT. En esa oportunidad, la consulta convocó a las siguientes comunidades: *Territorio Indígena Ngäbe-Buglé de Osa, Altos de San Antonio, Abrojo Montezuma, Coto Brus y Comte Burica, *Asentamiento Ngäbe-Buglé en el cantón de Talamanca, y se dividió en cinco etapas: a. Convocatoria. b. Intercambio de información. c. Evaluación interna del pueblo indígena. d. Diálogo, negociación y acuerdos. e. Finalización del proceso de consulta.
Valga señalar que la comisión previamente había acordado consultar el proyecto de ley según lo previsto en el artículo 157 RAL a las 23 Asociaciones de Desarrollo Integral de Comunidades Indígenas, sin embargo, únicamente la Asociación de Desarrollo Integral de Bribri de Kekoldi y la Asociación de Desarrollo Integral de Talamanca (Bribri), remitieron respuesta, solicitando que el proceso de consulta se realizara conforme al Convenio 169 de la OIT (ver Dictamen Unánime Afirmativo de la Comisión Permanente de Derechos Humanos de 26 de marzo de 2019, sobre el proyecto de “LEY DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA NACIONALIDAD DE LA PERSONA INDÍGENA Y GARANTÍA DE INTEGRACIÓN DE LA PERSONA INDÍGENA TRANSFRONTERIZA” expediente n. º 20.554).
En efecto, las condiciones de organización de los entes públicos no son equiparables (en lo absoluto) al esquema de organización social que presentan los pueblos indígenas, cuyas decisiones exigen de un conjunto de acciones internas que permitan a sus instancias legitimadas la expresión de la voluntad del colectivo que representan. La configuración de la postura de esas comunidades impone previsiones para la efectiva puesta en conocimiento y discusión de las propuestas que les sean remitidas. En tal escenario, la aplicación del plazo de 8 días hábiles previsto en el numeral 157 para las consultas institucionales, resulta ineficaz para cumplir la obligación del Estado de consultar a los pueblos indígenas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. En cuanto al particular, el último informe del Relator Especial de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, José Francisco Calí Tzay, de 13 de julio de 2022, sobre su visita a Costa Rica, recomienda al Estado en cuanto a la “Consulta y consentimiento previo, libre e informado”; “d) Modificar el reglamento interno de la Asamblea Legislativa para dotarla de un mecanismo de consulta conforme a los estándares internacionales para la adopción de las leyes futuras.” Cabe hacer notar que el derecho de audiencia en cuestión, no constituye (ni por asomo) un elemento eminentemente formal del trámite legislativo; por el contrario, atendiendo a los derechos de los pueblos indígenas derivados de la incidencia probable en el marco de sus intereses, costumbres ancestrales, cosmovisión, gestión de propiedad mancomunada, interacción con el ambiente, entre múltiples factores antrópicos y culturales, así como por el contenido de los compromisos internacionales asumidos y suscritos por el Estado Costarricense, dentro de estos, la obligación (y correspondiente derecho) a la consulta que impone el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, trata de una exigencia de orden indudablemente sustancial.
Esto implica que la vulneración, por omisión o insuficiencia del trámite de consulta aludido, supone no solamente una lesión a los derechos de los pueblos indígenas, sino además a los compromisos internacionalmente asumidos por el Estado, lo que provoca un defecto relevante en el trámite legislativo. Este rigor no puede tenerse por satisfecho con una mera formalidad de puesta en conocimiento de la existencia del expediente legislativo, mucho menos cuando la comunicación no se acompaña de la totalidad de piezas que permiten tener noción clara del contenido del texto consultado y sus antecedentes. Al contrario, el contenido sustancial de dicha obligación impone la ponderación y tutela de las cuestiones mínimas que aseguren que, considerando las particularidades de esas comunidades, se pueda materializar debidamente el derecho de manifestación en torno a los proyectos de regulaciones que les puedan impactar.
Por ende, se trata de un mecanismo instrumental para el respeto y ejercicio de otros derechos garantizados en ese mismo Convenio 169 como la participación efectiva en las decisiones que les afectan y la autodeterminación, que consiste en el derecho a decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. De esa manera, a la luz del expediente consultado, es claro que el procedimiento utilizado se sustentó en el trámite previsto en el canon 157 del reglamento de la Asamblea Legislativa, y que no se constituye como un mecanismo que haya garantizado el derecho de consulta a las comunidades indígenas que tutela el artículo 6 del Convenio No. 169 de la OIT.
Dicha deficiencia ha impedido la divulgación y análisis del proyecto de ley entre los integrantes de las Asociaciones de Desarrollo y demás líderes comunitarios, a fin de adoptar una decisión suficientemente informada al respecto y tener la posibilidad real de que dicha opinión sea tomada en cuenta por el órgano legislativo. En tales circunstancias no sorprende que, realizada la consulta por correo electrónico a 24 Asociaciones de Desarrollo Integral de igual número de comunidades indígenas, y recibida la confirmación electrónica de entrega a cada destinatario, no se recibiera respuesta de ninguna de las Asociaciones de Desarrollo Integral de Comunidades Indígenas; únicamente se apersonó al órgano legislativo el señor Patrocinio Fernández López, quien recibió en físico la documentación para la Reserva de Indígena de Telire. Visto lo anterior, resulta que efectivamente no se ha satisfecho el derecho de audiencia y de consulta a los pueblos indígenas.
Lo anterior atenta contra las normas internacionales contenidas en el artículo 6, inciso a), del Convenio N. 169 de la OIT y, por ello, en criterio de la minoría, se verifica la existencia de un vicio sustancial en el procedimiento legislativo. Por todo lo anteriormente expuesto, salvamos el voto y evacuamos la consulta en el sentido de que existe un vicio sustancial en el procedimiento legislativo, por cuanto la audiencia otorgada a los pueblos indígenas para pronunciarse sobre este, no satisface el compromiso y derecho de consulta prevista por el artículo 6 del Convenio N. 169 de la OIT.” Por las consideraciones expuestas, de forma consecuente con la línea jurisprudencial que hemos sostenido, salvamos parcialmente el voto y evacuamos la consulta en el sentido de que existe un vicio sustancial en el procedimiento legislativo.
Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
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