Municipal Reelection Limit Is Not UnconstitutionalLímite a la reelección municipal no es inconstitucional

Document Review Decision No. 2025005205 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine thirty a.m. on February nineteenth, two thousand twenty-five.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by Nombre07, holder of identity card NFP01, accountant, resident of Mercedes Norte de Puriscal, Mayor of Puriscal, with authority to represent the municipality in judicial and extrajudicial matters, as recorded in Decision No. 1658-E11-2024- Tribunal Supremo de Elecciones, issued at 12:30 p.m. on February 21, 2024, popularly elected for the term from May 1, 2024, through April 30, 2028; challenging Law No. 10.183 in its entirety, dated April 5, 2022, published in La Gaceta No. 68, Supplement No. 73, dated April 8, 2022.

Whereas:

1. 1By written submission received by the Secretariat of the Chamber on January 24, 2025, a declaration is sought that Ley nro. 10183 is unconstitutional in its entirety because it limits the indefinite reelection of local authorities, on procedural grounds and for violation of the principle of non-retroactivity of the law, as well as violation of articles 97 and 103 of the Political Constitution and, concomitantly, ordinal 3, paragraphs 2 and 3, and 221, both of Ley nro. 8765. The petitioner states that standing (legitimación) is based on the second paragraph of numeral 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), which permits actions of unconstitutionality (acciones de inconstitucionalidad) to be filed without the need for a prior pending case when diffuse interests (intereses difusos) related to the democratic system are at issue. The Constitutional Chamber has recognized that the right to elect and be elected affects not only individuals specifically, but also the democratic system as a whole.This is established in judgment nro. 2012-001966: “The right to elect and be elected to popularly elected office, as political rights, is capable not only of affecting a specific citizen, but also of affecting the democratic system in general, which is based, as one of its tenets, on the periodic renewal of its political structures through the popular election of various offices; it therefore has this dual nature, which renders it diffuse and consequently directly challengeable by way of exception (...)”. Likewise, in judgment nro. 2022-029648, the Chamber reiterated that diffuse interests involving political rights, in their dual dimension as both passive and active rights, justify the admissibility of the action, because they affect the structure of the democratic system as a whole, reiterating in resolution nro. 08157-2023 that “… this Chamber has recognized this type of standing in cases involving the political rights of suffrage, in their dual dimension as both a passive and an active right; accordingly, the merits of the matter before us must be considered.” Consequently, the petitioner considers that sufficient standing exists to file this action, because it concerns a matter of diffuse interest that directly affects the country’s democratic system and the political rights of its citizens.The petitioner requests that this action be admitted and considered on its merits, in order to safeguard the political rights of the citizenry. Regarding the challenged provision, the petitioner states that Ley nro. 10183, the law limiting the indefinite reelection of local authorities, is an amendment to article 14 of ley 7794, Municipal Code (Código Municipal), consisting of a single article that reads verbatim: “The fifth paragraph of article 14 of Ley 7794, Código Municipal, of April 30, 1998, is hereby amended. The text shall read as follows: (…) All popularly elected offices at the municipal level provided for by the legal system shall be filled by popular vote through general elections to be held on the first Sunday of February, two years after the national elections in which the persons who will hold the presidency and vice presidencies of the Republic and those who will serve in the Legislative Assembly are elected.They shall take office on May 1 of the same year in which they are elected, for a term of four years, and may be reelected. Mayors may be continuously reelected only once. They may not hold any popularly elected office under the municipal system until two terms have elapsed since the end of their second consecutive term. Deputy mayors may likewise be continuously reelected only once and may not hold the same office or that of council member or trustee until two terms have elapsed since the end of their second consecutive term. Council members, trustees, district mayors, deputy district mayors, and district municipal councilors under Ley 8173, Ley General de Concejos Municipales de Distrito, of December 7, 2001, as well as persons holding any alternate office, may be continuously reelected only once and may not hold the same office or serve as its alternate until two terms have elapsed since the end of their second term.” It additionally contains a Sole Transitory Provision (Transitorio Único), which states: “Persons currently serving as mayors or district mayors who have already been elected to their offices for at least two consecutive terms must wait until two terms have elapsed before they may once again hold any popularly elected office under the municipal system.Persons currently serving as deputy mayors, deputy district mayors, principal or alternate council members, or principal or alternate trustees who have already been elected to their offices for at least two consecutive terms must wait until two terms have elapsed before they may once again hold the same popularly elected office under the municipal system; however, they may hold other municipal offices in accordance with this law.” Regarding the violation of article 103 of the Political Constitution and, concomitantly, ordinal 3, paragraphs 2 and 3, and article 221 of Ley 8765. By official letter TSE-0199 of January 20, 2022, the Supreme Electoral Tribunal objected to what was then the bill, considering it contrary to the right to be elected insofar as it prohibits officials who have served two consecutive terms in the same office from seeking other popularly elected offices under the municipal system.That official letter stated: “… this Tribunal, under the terms and within the scope of constitutional article 97, objects to the bill being processed under expediente n° 21.810. This objection would be withdrawn if the legislators amend the bill so that, in keeping with the spirit of the proposal, consecutive reelection is limited to a single occasion (a maximum of two continuous terms in the same office), without prohibiting the possibility of seeking another popularly elected office upon completion of the second term. Respectfully, it is recalled that ‘During the six months preceding and the four months following the holding of a popular election, the Legislative Assembly may not (...) enact into law bills (...) concerning which the Supreme Electoral Tribunal has expressed disagreement’ (constitutional numeral 97). FINAL DECISION.” (folios 1063 to 1072 of the legislative record). Despite that statement, at ordinary session 105 of March 29, 2022, the Legislative Plenary approved bill 21.810 on second reading by 48 votes in favor, without adopting the observations made by the Supreme Electoral Tribunal (folios 1367 and 1372 of the legislative record).The petitioner notes that the bill was approved on first reading on January 25, 2022, less than one month before the elections held in February 2022, and on second reading on March 29, 2022, less than one month before the runoff election; it is therefore clear that the provisions contained in the bill that preceded Ley 10183 were electoral in nature, such that the TSE’s opposition to putting the bill to a vote was binding on the Legislative Assembly. During the legislative process, the opposition of the Supreme Electoral Tribunal should have prevailed, because that body has exclusive authority to interpret electoral provisions and a popular election was underway. The petitioner notes that at no time during the legislative process did that electoral tribunal consider that the bill could be approved because the election then underway was not a municipal election; on the contrary, it informed the legislature that the bill could be approved only if its recommendations regarding the bill were followed, which the Legislative Assembly did not do.The petitioner insists that it is for the TSE to determine whether a bill concerning electoral matters may or may not be approved during the months preceding and following the election being held, especially because only that body can assess the budgetary, logistical, and technical aspects relating to the organization of suffrage and its material ability to address, at the same time, any electoral legislation that the Legislative Assembly might enact. However, both the Legislative Assembly and the Constitutional Chamber have chosen to distinguish where the Constitution does not and to draw a distinction between elections, resulting in the following: “Thus, because the challenged law concerns the municipal system and, moreover, the alleged prohibition against its approval is based on the holding of the national election, this Tribunal rules out any breach of the blackout period (plazo de veda) established in constitutional numeral 97.Specifically, the challenged law does not affect national elections (Constitutional Chamber Resolution N° 29648-2022),” an argument based on the optional legislative consultation (consulta legislativa facultativa) resolved by resolution nro. 06119-2022. Before this Honorable Constitutional Chamber tells the petitioner that “what is apparent is disagreement with the Chamber’s position in the legislative consultation on the bill; however, an action is not intended for that purpose, but rather to challenge the unconstitutionality of provisions by act or omission,” the petitioner requests the opportunity to explain the argument fully. Resolution nro. 1883-E-2001 of the Supreme Electoral Tribunal (TSE) clearly and unequivocally establishes that “Elections of Mayors, Trustees, and Members of District Councils constitute a national election,” and therefore no distinction should be made among them.In that ruling, the TSE stated that “given the national-election status of this process, for reasons of legal certainty,” thereby reaffirming that municipal elections constitute national elections. This criterion reaffirms the binding nature of the Tribunal’s decisions, as established by article 103 of the Political Constitution of Costa Rica, which provides that decisions of the Supreme Electoral Tribunal are not subject to appeal, except through an action for malfeasance in office (acción por prevaricato). In this regard, Mauro Murillo states that interpretations of electoral provisions must be made through provisions “necessarily of the same rank as those interpreted,” a criterion supporting the supremacy of TSE decisions in electoral matters (M. Murillo El Tribunal Supremo de Elecciones, in Derecho Constitucional Costarricense, Ensayos. Editorial Juricentro, 1983, p. 356). Likewise, articles 3 and 221 of Ley 8765 confer binding erga omnes effect on the TSE’s interpretations and advisory opinions, which must be complied with by all State institutions, including the Legislative Assembly.In particular, article 3 establishes that the Tribunal’s interpretations and advisory opinions are binding on everyone except the Tribunal itself, while article 221 confirms that TSE case law is mandatory in electoral matters. Official letter TSE-0199 of January 20, 2022, by which the Tribunal objected to bill 21.810 and invoked constitutional article 97, should have been complied with by the Legislative Assembly as a mandatory matter. Nevertheless, the legislature proceeded to approve the bill on first reading on January 25, 2022, and on second reading on March 29, 2022, despite the electoral body’s express opposition. This action constitutes a flagrant violation of the principle that TSE decisions are not subject to appeal (principio de irrecurribilidad de las resoluciones del TSE), gravely undermining legal certainty and respect for the electoral legal order.

It considers that it is not valid to argue that the challenged law concerns the municipal system (régimen municipal) and that the inability to approve it is based on the holding of the national election, since, as of 9:15 horas del 7 de setiembre de 2001, the Tribunal Supremo de Elecciones granted municipal elections the status of national elections. This determination by the TSE is mandatory and allows no contrary interpretations. The Asamblea Legislativa had an unavoidable duty to comply with the Tribunal’s ruling, given that its binding nature is supported by Article 103 of the Political Constitution and Articles 3 and 221 of Ley 8765, which establish that the electoral case law (jurisprudencia electoral) of the TSE must be observed. The Asamblea Legislativa’s failure to comply with this mandate not only constitutes a violation of the body of electoral law (ordenamiento jurídico electoral), but also undermines the country’s legal certainty (seguridad jurídica) by disregarding the authority of the TSE as the highest body in electoral matters.

Under no circumstances could the Asamblea Legislativa disregard the status of national elections granted by the Tribunal to municipal electoral processes, because doing so entails a direct violation of the principle of constitutional supremacy (principio de supremacía de la Constitución) and electoral legality (legalidad electoral). By failing to heed the Tribunal’s objection, the Asamblea Legislativa breached its constitutional and legal duty to comply with the decisions of the TSE, constituting a violation of legal certainty and the principle of constitutional supremacy. The legislature’s conduct violated the principles of legality and legal certainty, insofar as the Tribunal is the sole authority empowered to interpret and apply electoral law (derecho electoral). Therefore, in its view, the approval of Ley 10183, based on bill 21.810, without taking the TSE’s objection into account, not only violates Article 103 of the Constitution and Articles 3 and 221 of Ley 8765, but also contravenes binding electoral case law.

By disregarding the mandatory nature of the Tribunal’s decisions, the Asamblea Legislativa failed to observe electoral and constitutional law, demonstrating a serious error in its legislative conduct. In the field of constitutional law (derecho constitucional), elections are defined as the process by which voters use their votes to appoint persons to public office under a system of representative democracy, according to the Diccionario Prehispánico del Español Jurídico. Under this definition, Costa Rica’s Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) has established that municipal elections have the status of national elections. Recognition of this status is based on Resolution no. 1883-E-2001, issued on 7 de septiembre de 2001, in which the Tribunal ruled on a consultation. In that resolution, the TSE interpreted that Article 1 of Ley no. 6068 could not be amended during the fourteen months preceding any national election for president and vice presidents.

The Tribunal concluded that this prohibition also extends to municipal elections, determining that elections for mayors, municipal district representatives (síndicos), and members of District Councils must be considered national in nature. In support of this decision, the Tribunal Supremo de Elecciones addressed essential elements of the electoral process that serve as the basis for establishing the Electoral Territorial Division (División Territorial Electoral), ensuring that voters can exercise their right to vote (derecho al sufragio) without logistical difficulties, thereby contributing to legal certainty and the stability of the electoral process. Based on its exclusive jurisdiction over electoral matters, as established in Article 103 of the Political Constitution of Costa Rica and in Ley no. 8765, the TSE considered its case law regarding the classification of municipal elections as national elections to be binding.

The Tribunal’s case law, in its capacity as the highest body for electoral matters, is mandatory and not subject to appeal (irrecurrible), reinforcing the mandatory nature of its provisions governing the organization of municipal electoral processes. Since the issuance of Resolution no. 1883-E-2001, municipal elections in Costa Rica have been deemed to have the same status and to be subject to the same provisions applicable to national elections for president and vice presidents. The Tribunal Supremo de Elecciones determined in 2001 that these elections are national in nature, based on its interpretation of the legal framework then in force and on the need to guarantee legal certainty in the electoral process, as well as the proper exercise of the right to vote in accordance with Costa Rican electoral law. In view of the grounds set forth above, it is clear that the approval of bill no. 21.810, subsequently enacted as Ley no. 10183, violated Article 103 of the Political Constitution of Costa Rica, as well as Articles 3 (paragraphs 2 and 3) and 221 of Ley no. 8765.

By disregarding the express objection submitted by the Tribunal Supremo de Elecciones through official letter TSE-0199-2022, the Asamblea Legislativa violated the constitutional mandate to comply, conclusively and obligatorily, with the decisions of that electoral body, as required by Article 103 of the Constitution. In the exercise of its exclusive jurisdiction, the Tribunal Supremo de Elecciones had established the national nature of municipal elections as a mandatory rule through Resolution no. 1883-E-2001. This criterion, supported by the electoral law in force, is binding upon all State institutions, including the Asamblea Legislativa, which could neither disregard nor reinterpret that provision without contravening the principle of constitutional supremacy. The legislature’s failure to comply with the TSE’s provisions not only undermined legal certainty and the stability of the electoral process, but also constituted a failure to observe electoral legality and the hierarchy of norms (jerarquía normativa) established in the Costa Rican legal system (ordenamiento jurídico costarricense).

The violation of Articles 3 and 221 of Ley no. 8765 further confirms the failure to fulfill the obligation to respect the binding and erga omnes nature of the TSE’s interpretations and decisions in electoral matters. It therefore respectfully urges this Honorable Sala Constitucional to sustain the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), annulling Ley no. 10183 because it was approved in contravention of the provisions contained in Article 103 of the Political Constitution and Articles 3 and 221 of Ley no. 8765. Only through such a declaration can the principle of legal certainty be restored and unrestricted respect guaranteed for the supremacy of the Constitution and for the authority of the Tribunal Supremo de Elecciones as the highest body in electoral matters. Regarding the final and mandatory nature of Resolution no. 1883-E-2001 of the Tribunal Supremo de Elecciones.

The final nature of Resolution no. 1883-E-2001 of the Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) is grounded in Costa Rica’s constitutional and legal framework, particularly Article 102, subsection 3° of the Political Constitution, which assigns the TSE exclusive and binding authority to interpret constitutional and statutory provisions concerning electoral matters. In Resolution no. 01520-2018, the Sala Constitucional held that it has jurisdiction to review rules of a normative and abstract nature derived from the legal doctrine (doctrina) contained in judgments issued by the TSE. Under this criterion, the Sala may examine and determine whether the normative content of such rules violates the Political Constitution. The Sala also held that it has jurisdiction to review TSE case law insofar as it is expressed in advisory opinions (opiniones consultivas). However, where neither settled case law nor case law expressed in an advisory opinion is challenged, a constitutional challenge against TSE decisions cannot be admitted, pursuant to Articles 102 and 103 of the Political Constitution and 74 of Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Subsequently, in Resolution no. 23859-2024, the Sala Constitucional reaffirmed the TSE’s exclusive jurisdiction, emphasizing that decisions issued by that body in the exercise of its electoral functions cannot be challenged before the constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional). Accordingly, it is confirmed that TSE provisions concerning electoral matters are final and unchallengeable, except when they involve rules of a normative and abstract nature. In this case, Resolution no. 1883-E-2001 does not constitute case law because it is a specific TSE decision issued in the exercise of its exclusive jurisdiction over electoral matters. The Sala Constitucional has stated that case law requires the repetition of criteria in more than one decision, a requirement that is not met in this case. Moreover, Resolution no. 1883-E-2001 was not issued as an advisory opinion, but as an interpretation issued by the TSE on its own initiative (interpretación oficiosa) concerning the application of a law to municipal elections, in the exercise of its constitutional functions.

Article 74 of Ley de la Jurisdicción Constitucional expressly establishes that “A constitutional challenge shall not lie against acts or provisions of the Tribunal Supremo de Elecciones relating to the exercise of the electoral function.” By virtue of this provision, TSE decisions such as no. 1883-E-2001 are excluded from any form of review by the Sala Constitucional. That decision, issued on 7 de septiembre de 2001, responded to a consultation from a national institution regarding the application of a statutory article to municipal elections for mayors, municipal district representatives, and members of district councils. In that decision, the TSE determined that these elections have the status of national elections. This decision, adopted in the exercise of its constitutional powers, is mandatory and binding pursuant to Article 103 of the Political Constitution and Articles 3 and 221 of Ley 8765.

The final and mandatory nature of Resolution no. 1883-E-2001 of the Tribunal Supremo de Elecciones is supported by the constitutional and statutory provisions in force, as well as by the case law of the Sala Constitucional, which has reaffirmed the TSE’s exclusive authority to interpret and apply electoral law, thereby guaranteeing legal certainty in Costa Rican electoral processes. Resolution no. 1883-E-2001 of the Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) is final and mandatory because it was issued in the exercise of the TSE’s exclusive jurisdiction over electoral matters, pursuant to Articles 102 and 103 of the Political Constitution and Articles 3 and 221 of Ley 8765. The Sala Constitucional must recognize the validity and mandatory nature of this decision because, according to its own case law (Resolutions nos. 01520-2018 and 23859-2024), decisions of the TSE issued in the exercise of its electoral functions cannot be challenged unless they establish rules of a normative and abstract nature, which is not the case here.

Because Resolution no. 1883-E-2001 is a specific interpretation of electoral law issued by the TSE on its own initiative, it is absolutely unchallengeable under Article 74 of Ley de la Jurisdicción Constitucional. Therefore, any action seeking to disregard its effects or mandatory application would violate the principle of constitutional supremacy and electoral legal certainty.

The Constitutional Chamber must rule in favor of the mandatory application of this decision, since Article 103 of the Political Constitution establishes that TSE decisions are unappealable and require mandatory compliance, thereby ensuring respect for electoral institutions and the Costa Rican legal order, and noting that the Legislative Assembly was obligated to regard municipal elections as national elections. Exclusive and Preclusive Jurisdiction of the Supreme Electoral Tribunal to Define the Characteristics of Elections in Costa Rica. The Supreme Electoral Tribunal (TSE) of Costa Rica has exclusive and preclusive jurisdiction to define the characteristics of elections in the country, pursuant to the Political Constitution and Electoral Code No. 8765. Article 99 of the Constitution provides that the organization, direction, and oversight of acts relating to suffrage fall exclusively to the TSE, guaranteeing its independence in the performance of its duties.

Article 102 of the Constitution establishes that the TSE has fundamental duties in the electoral process, such as calling popular elections, providing the exclusive and binding interpretation of constitutional and statutory provisions on electoral matters, and organizing referendums and plebiscites. In addition, the Tribunal is responsible for conducting the final tally (escrutinio definitivo) of the votes cast, declaring election results, and guaranteeing the transparency and legality of the electoral process. The TSE’s exclusive jurisdiction to define the characteristics of elections in Costa Rica has been upheld by various decisions and statutory provisions. Decision No. 1883-E-2001 of the Supreme Electoral Tribunal determined that municipal elections constitute national elections, this being an interpretation issued on the Tribunal’s own initiative and specifically addressing the electoral rules, pursuant to Articles 103 of the Political Constitution and 3 and 221 of Law 8765.

In Decision No. 23859-2024, the Constitutional Chamber reaffirmed the TSE’s exclusive jurisdiction, emphasizing that decisions issued by that body in the exercise of its electoral functions cannot be challenged before the constitutional jurisdiction. Article 74 of the Constitutional Jurisdiction Law expressly provides that an action for unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) may not be brought against acts or provisions of the Supreme Electoral Tribunal relating to the exercise of the electoral function. Accordingly, the TSE’s provisions on electoral matters are final and unchallengeable, except when they involve rules of a normative and abstract nature. By virtue of this exclusive jurisdiction, the TSE is the only body authorized to define the guidelines and characteristics of electoral processes, including determining whether an election is national in character. The TSE’s binding and exclusive interpretation of electoral provisions ensures that electoral processes are classified in strict accordance with the legal framework in force, guaranteeing legal certainty and respect for the principle of constitutional supremacy.

The TSE’s exclusive and preclusive jurisdiction over electoral matters is a fundamental pillar of Costa Rica’s democratic system, guaranteeing the independence, transparency, and effectiveness of electoral processes and reaffirming its role as guarantor of the popular will. In this context, official letter TSE-0199 of 20 de enero de 2022 objected to Bill No. 21.810 on the ground that it was contrary to the right to be elected, specifically insofar as it prohibited officials who had served two consecutive terms in the same office from seeking other elected positions within the municipal system. The TSE conditioned the withdrawal of its objection on specific amendments that were not adopted. Despite this express statement by the TSE, the Legislative Assembly approved the bill on first reading on 25 de enero de 2022 and on second reading on 29 de marzo de 2022, both dates falling within the electoral period of febrero 2022 and its runoff election.

This approval, granted without addressing the TSE’s observations and during an active electoral period, directly contravenes Article 97 of the Constitution, which prohibits the enactment of electoral legislation when the TSE has expressed its disagreement, particularly during the six months preceding and four months following a popular election. The failure to observe the TSE’s binding opposition, as the body constitutionally empowered to interpret electoral rules exclusively, together with the enactment of the law during an active electoral period, constitutes direct violations of the Political Constitution, rendering Law 10183 unconstitutional. This conclusion is reinforced by the fact that the TSE never considered that the bill could be enacted on the ground that the election was not a municipal election; rather, it expressly conditioned its approval on amendments that the Legislative Assembly did not adopt.

Neither the Legislative Assembly nor anyone else within Costa Rica’s institutional framework has the authority to characterize elections, as this is an exclusive and preclusive power of the Supreme Electoral Tribunal that, as has repeatedly been stated, had already been exercised since the year 2001. Unconstitutionality Due to a Procedural Defect (Article 97 of the Political Constitution). Law No. 10183 of 5 de abril de 2022, entitled “Ley que limita la reelección indefinida de las autoridades locales,” is deemed to suffer from a procedural defect (vicio de procedimiento) in its enactment because it violates Article 97 of the Political Constitution of Costa Rica. In this regard, as Justice Cruz stated in the decision resolving the optional legislative consultation (consulta facultativa) concerning this law (Decision No. 2022-006119), the Legislative Assembly contravened the prohibitions established for the electoral blackout period (periodo de veda electoral) provided for by the aforementioned constitutional provision.

Article 97 of the Constitution provides: “For the discussion and approval of bills relating to electoral matters, the Legislative Assembly shall consult the Supreme Electoral Tribunal; a vote of two-thirds of all its members shall be required to depart from its opinion. During the six months preceding and the four months following a popular election, however, the Legislative Assembly may not enact bills concerning such matters with which the Supreme Electoral Tribunal has expressed disagreement.” In this case, it is unquestionable that the law at issue regulates electoral matters by restricting eligibility for reelection in municipal elections. The Constitution makes no distinction between national and municipal elections in this respect; it is therefore improper to maintain that Article 97 refers exclusively to national elections. Through Decision No. 1883-E-2001 of 7 de septiembre de 2001, the Supreme Electoral Tribunal (TSE) determined that municipal elections constitute national elections because their conduct is directly linked to the country’s political and administrative organization as a whole.

The TSE stated that elections of mayors, municipal district representatives (síndicos), and members of District Councils affect the entire national territory and the structure of the State, which justifies treating them as national elections. The Legislative Assembly approved Law No. 10183 on first reading on 25 de enero de 2022 and on second reading on 29 de marzo de 2022, during the electoral blackout period, given that the first round of the national elections was held on 6 de febrero de 2022 and the runoff election on 3 de abril de 2022. The TSE’s opposition to the bill was expressed in official letter TSE-0199-2022, issued on 20 de enero de 2022, thereby triggering the prohibition established in Article 97 of the Constitution. The fact that the Legislative Assembly may depart from the TSE’s opinion by a vote of two-thirds of its members does not permit it to disregard the blackout period.

The constitutional prohibition seeks to guarantee the stability and transparency of the electoral process by preventing sudden changes to electoral rules during critical periods. In decisions such as No. 01520-2018 and No. 23859-2024, the case law of the Constitutional Chamber has reiterated that the TSE’s decisions on electoral matters are unappealable and require mandatory compliance, pursuant to Articles 103 of the Political Constitution and 3 and 221 of Law No. 8765. The failure to observe the TSE’s express opposition constitutes a material defect in the legislative procedure, affecting the law’s validity. The Legislative Assembly had an unavoidable duty to comply with the TSE’s interpretation, as the TSE holds exclusive jurisdiction to interpret electoral rules under Article 102, subsection 3), of the Political Constitution. The failure to respect this jurisdiction weakens the country’s democratic institutions and disregards the importance of strengthening electoral jurisdiction, achieved following the political events of 1948.

In the exercise of its interpretive authority, the Supreme Electoral Tribunal objected to the bill through official letter TSE-01 99-2022, reminding the Legislative Assembly that Article 97 prohibits the enactment of laws on electoral matters during the blackout period. This period extended from 6 de agosto de 2021 through 6 de junio de 2022. The challenged bill was approved on first reading on 22 de diciembre de 2021, during the blackout period, by 46 votes in favor. Subsequently, at the special session of 5 de enero de 2022, debate on the second reading began, but a motion was approved to return the proceedings to the first-reading stage, which occurred at the session of 11 de enero de 2022. Finally, at the session of 25 de enero de 2022, the bill was again approved on first reading during the electoral blackout period. Finally, on 29 de marzo de 2022, at ordinary session No. 105, the Legislative Plenary approved the bill on second reading by 48 votes in favor, without adopting the TSE’s observations.

Despite the TSE’s express opposition, the Legislative Assembly enacted the law during the blackout period, disregarding the constitutional prohibition and the Tribunal’s binding interpretation. This conduct constitutes a direct violation of Article 102, subsection 3), by disregarding the TSE’s constitutional authority to determine the applicability of electoral rules. The enactment of Law No. 10183 during the electoral blackout period violates Article 97 of the Political Constitution, constituting a procedural defect that affects its validity. By virtue of constitutional supremacy and the principles of legal certainty, it must be declared unconstitutional and rendered ineffective. Violation of the Principle of Non-Retroactivity of the Law and Fundamental Political Rights in the Application of the Sole Transitional Provision of Law No. 10183. Law No. 10183, which through its Sole Transitional Provision imposes limitations on the indefinite reelection of local authorities, is unconstitutional because it flagrantly violates Article 34 of the Political Constitution of Costa Rica, which prohibits the retroactive application of the law to the detriment of any person, their vested property rights, or settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas).

This reform, by preventing 47 fully identifiable persons who have already held office for at least two consecutive terms from seeking reelection in 2024, imposes a restriction that directly affects their legal status (situación jurídica) and their right to participate on equal terms in future electoral processes, thereby impairing legal certainty (seguridad jurídica) and legitimate expectations (confianza legítima) under the legal system in force at the time of their election. It asserts that the legislature must be understood as the body charged with defining the social policy of the social and democratic state governed by the rule of law. In this regard, it enjoys broad statutory authority (reserva legal) as an instrument for shaping the political will in social matters. However, that policy-making authority is limited by the essential content (contenido esencial) of fundamental rights, such that the political will expressed in legislation must operate within the legal boundaries of constitutional rights, principles, and values.

Dictamen PGR-C-275-2024, issued by the Procuraduría General de la República, establishes that laws, by their nature, apply prospectively and that retroactive application (aplicación retroactiva) is valid only if expressly authorized by law and if it does not contravene the constitutional principle set forth in Article 34. In other words, retroactivity may operate only when it does not prejudice vested rights (derechos adquiridos) or settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) and instead benefits the interested party. In this case, Ley nro. 10183 not only lacks express authorization for retroactive application but also imposes a disproportionate burden on the affected persons by preventing them from exercising their right to be elected in future elections and altering their legal status to the detriment of their legitimate expectations. The legislature’s powers are not unlimited, since they require observance and protection of the fundamental rights established in the Convención Americana sobre Derechos Humanos, specifically in Article 23.

That article provides that all citizens must enjoy the rights to participate in the conduct of public affairs, to vote and be elected in genuine periodic elections, and to have access to public office under equal conditions. It further establishes that the law may regulate these rights only for specific reasons such as age, nationality, residence, language, education, civil or mental capacity, or conviction in criminal proceedings. The restriction imposed by Ley nro. 10183 exceeds the limits established in the Convention because it introduces an arbitrary limitation not contemplated among the legally permissible parameters recognized internationally. The retroactive application of Ley nro. 10183 through its Transitorio Único violates this principle because it arbitrarily restricts the essential core (núcleo esencial) of the right to be elected, impairing its irreducible content (contenido irreductible).

By preventing the reelection of local authorities who have already held office for two consecutive terms, it impairs the essence of the right to political participation without adequate justification, thereby violating the principle of proportionality (principio de proporcionalidad). Protection of the essential content of the right is also a manifestation of the Constitution’s status as a fundamental norm, which cannot be arbitrarily modified by secondary legislation. In addition, the restriction imposed by Ley nro. 10183 does not serve a compelling public interest, nor is it grounded in the principles of reasonableness and proportionality. The Convención Americana sobre Derechos Humanos, in Article 23, establishes that any limitation on political rights must be based on legitimate grounds such as age, nationality, residence, language, education, civil or mental capacity, or a final criminal conviction.

The restriction imposed on these persons is not justified by any of these criteria, making it an arbitrary limitation that restricts the fundamental political rights to participate in public life. Moreover, under the pretext of regulating reelection, the restriction imposed by Ley nro. 10183 operates de facto as a political sanction, because it directly affects persons who were legitimately elected in previous electoral processes without any disciplinary or judicial proceedings having been brought against them, thereby violating their political rights and their confidence in the legal system in force. Based on the arguments presented and the cited legal provisions, the petitioner requests: 1. That Ley nro. 10183 be declared unconstitutional for violating Article 103 of the Political Constitution by disregarding the exclusive and binding jurisdiction of the Tribunal Supremo de Elecciones in electoral matters, specifically its Resolución nro. 1883-E-2001, which established the nationwide nature of municipal elections, and therefore the ruling therein was binding on the Asamblea Legislativa. 2.

That Ley nro. 10183 be declared absolutely null and void (nulidad absoluta) for contravening Article 97 of the Political Constitution, insofar as it was enacted during the constitutionally established electoral blackout period (período de veda electoral), disregarding the fact that municipal elections are national elections pursuant to Resolución nro. 1883-E-2001 of the Tribunal Supremo de Elecciones, a ruling that is binding and not subject to appeal pursuant to Article 103 of the Constitution. This nullity is further based on the fact that, in enacting that law, the Asamblea Legislativa disregarded the express opposition of the Tribunal Supremo de Elecciones stated in oficio TSE-0199-2022, thereby contravening the constitutional prohibition against enacting bills concerning electoral matters when the Tribunal has expressed its disagreement with them during the electoral blackout period. 3.

That the Transitorio Único of Ley nro. 10183 be declared unconstitutional for violating the principle of non-retroactivity of the law (principio de irretroactividad de la ley) contained in Article 34 of the Political Constitution by retroactively affecting the vested fundamental political rights and settled legal situations of elected local authorities, while also contravening Article 23 of the Convención Americana sobre Derechos Humanos. 4. The petitioner requests that, pursuant to Article 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, once the corresponding period has expired, the oral hearing provided for in Article 10 of that law be convened so that the petitioner, the other parties that have entered an appearance, and the Procuraduría General de la República may present their conclusions; and, finally, that this declaration of unconstitutionality be given retroactive effect to the effective date of the challenged provision, pursuant to Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, thereby restoring the fundamental political rights violated through application of the unconstitutional provision.

1. 2In a written submission sent to this Tribunal on 27 de enero de 2025, the petitioner states that her personal particulars were incorrectly recorded in the application initiating this action and requests that they be corrected as follows: “Nombre07, of legal age, married, accountant, resident of Mercedes Norte de Puriscal, holder of identity card number NFP01, mayor of the Municipalidad de Puriscal, with authority to represent it in judicial and extrajudicial matters, as set forth in Resolution No. 1658-E11-2024-Tribunal Supremo de Elecciones of doce horas treinta minutos del veintiuno de febrero del dos mil veinticuatro, popularly elected for the term 1 de mayo de 2024 to 30 de abril del 2028, under legal entity identification number NFP02, domiciled in San José, Puriscal, Santiago, on the north side of the former Catholic church.”
2. 3On 10 de febrero de 2024, Justice Araya García submitted his recusal (inhibitoria) from hearing this proceeding.
3. 4By a decision issued at 15:30 horas del 12 de febrero de 2025, the President of the Sala rejected the recusal submitted by Justice Jorge Araya García.
4. 5Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional empowers the Sala to summarily dismiss, either procedurally or on the merits, at any time, including upon filing, any application brought before it that is manifestly inadmissible, or when it considers that sufficient grounds exist for dismissal, or that the application merely reiterates or reproduces an identical or similar previously dismissed application.

Drafted by Justice Castillo Víquez; and,

Whereas:

I. STANDING (LEGITIMACIÓN)

The petitioner in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), the mayor of Puriscal, states that she has standing to come before this jurisdiction pursuant to the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which provides that no prior pending case is necessary in order to file a constitutional challenge when the protection of diffuse interests (intereses difusos) is at issue. As in other similar cases, this Sala finds that the petitioner has direct standing to bring this constitutional challenge in defense of diffuse interests, particularly in defense of the right to elect and to be elected to popularly elected office (see, to this effect, judgment 2023-8157, of 10:20 horas del 12 de abril de 2023).

II. SUBJECT MATTER OF THE ACTION

The petitioner requests that Law No. 10183 be declared unconstitutional for violating Articles 34, 97, and 103 of the Constitution and Article 23 of the American Convention on Human Rights, by preventing mayors who have served two consecutive terms from seeking reelection to that popularly elected office. Specifically, her arguments may be summarized as follows:

1-She considers that Law No. 10.183 violates Article 103 of the Political Constitution and, concomitantly, Article 3, paragraphs 2 and 3, and Article 221 of Ley 8765, because, through official letter TSE-0199 of 20 de enero de 2022, the Tribunal Supremo de Elecciones objected to what was then the bill, deeming it contrary to the right to be elected insofar as it prohibits officials who have served two consecutive terms in the same office from seeking other popularly elected positions within the municipal system; and, notwithstanding that position, the Asamblea Legislativa approved it on second reading without accepting its observations, even though the provisions were electoral in nature and it was approved during an election period. She challenges the Sala’s rulings in judgments 2022-6119 and 2022-29648, which held that Article 97 of the Constitution had not been violated because the matter concerned a reform of the municipal system and the prohibition against approval was based on the holding of the national election; she argues that, since 9:15 horas del 7 de setiembre de 2001, the Tribunal Supremo de Elecciones has classified municipal elections as national elections through Resolution No. 1883-E-2001. Consequently, she considers that an essential defect in the legislative procedure (vicio esencial del procedimiento legislativo) did occur because the express opposition of the TSE was disregarded.

2- She considers that, in this case, the principle that TSE decisions are not subject to appeal (principio de irrecurribilidad de las resoluciones del TSE) has been violated, seriously affecting legal certainty (seguridad jurídica) and respect for the electoral legal order, because this is an electoral matter. She states that Articles 3 and 221 of Ley 8765 confer binding erga omnes effect on the TSE’s interpretations and advisory opinions, and that they are therefore mandatory for all State institutions, including the Asamblea Legislativa. She indicates that Resolution No. 1883-E-2001 is a specific decision of the TSE concerning the application of a law to municipal elections, issued in the performance of its constitutional duties and in the exercise of its exclusive jurisdiction over electoral matters; therefore, pursuant to Art. 74 of the LJC, it is excluded from any form of review by the Sala Constitucional, and it was precisely in that decision that the TSE determined that municipal elections are national elections.

3- She considers that the Sole Transitory Provision (Transitorio Único) of Law No. 10183 violates Article 34 of the Constitution by preventing 47 readily identifiable individuals who had already held office for at least two consecutive terms from seeking reelection in 2024. She states that this constitutes a restriction directly affecting her legal position and her right to participate on equal terms in future electoral processes, thereby impairing legal certainty and legitimate expectations (confianza legítima) under the legal framework in force at the time of her election. She indicates that, in this case, Law No. 10183 not only lacks express authorization for retroactive application but also imposes a disproportionate burden on the affected individuals by preventing them from exercising their right to be elected in future elections, altering their legal position to the detriment of their legitimate expectations. The restriction imposed by Law No. 10183 does not serve a compelling public interest, nor is it grounded in the principles of reasonableness and proportionality, as required by Article 23 of the American Convention on Human Rights.

III. MERITS

Pursuant to Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this Tribunal may dismiss any application on the merits, including upon its filing or in limine litis, when it considers that sufficient grounds exist, as is the case here, according to the analysis in the following recitals (considerandos).

A- Regarding arguments 1 and 2. Given the close relationship between the two arguments, they shall be decided jointly. According to the petitioner, there is an essential procedural defect because the Asamblea Legislativa proceeded to approve the challenged law without heeding the objection previously raised by the Tribunal Supremo de Elecciones during an election period; pursuant to Article 97 of the Constitution, that Tribunal’s determination was binding upon the Asamblea because the matter was electoral and thus fell within its exclusive jurisdiction. As the petitioner herself acknowledges, this Sala has already ruled on these issues. In judgment No. 2022-29648, of 9:30 horas del 14 de diciembre de 2022, this Sala stated the following with respect to this particular issue:

“…VI.-Regarding the alleged procedural defects.

• i)The parties’ arguments.

Petitioner Nombre01 states that Article 97 of our Constitution prevents the approval of electoral reforms during the blackout period (plazo de veda) established therein, since it does not distinguish between national and municipal elections. He considers that a contrary position would amount to modifying the text through interpretation.

Petitioner Nombre02 argues that the procedure followed by the Asamblea Legislativa in approving the law violates Article 97 of the Constitution because, during the processing of legislative file 21.810, the Tribunal Supremo de Elecciones issued an unfavorable opinion and objected to approval of the bill. He asserts that, on 29 de marzo de 2022, after the optional legislative consultation (consulta legislativa facultativa) before the Sala Constitucional had been decided, the legislative plenary approved the bill on second reading despite the TSE’s opposition and the timing of the national elections. He explains that the TSE cited two grounds for objecting to the bill: “first, that the bill effectively nullifies the human right to be elected by preventing officials who have served two terms in the same popularly elected position within the municipal system from seeking other popularly elected positions within that same municipal system, particularly, as concerns the association I represent, those holding mayoral and district mayoral offices; and second, that during the six months preceding and the four months following a popular election, the Asamblea Legislativa may not enact bills concerning which the Tribunal Supremo de Elecciones has expressed disagreement.” He challenges opinion No. 2022-006119 of 13:15 horas de 16 de marzo de 2022 issued by this Sala and states that he disagrees with the view expressed therein that no procedural defect existed.

He states that the final portion of Article 97 of the Constitution is not subject to interpretation; accordingly, because the prohibition established therein is mandatory, the Asamblea Legislativa could not approve the bill at issue on second reading. He adds that the aforementioned opinion interpreted constitutional provisions governing elections, which falls within the exclusive jurisdiction of the TSE under subsection 3 of Article 102 of the Fundamental Law. He states that the procedural defect is as follows: “it was approved on second reading, disregarding the fact that the Tribunal Supremo de Elecciones had objected to it on two grounds: substantively, because it limits election to other popularly elected authority positions within the municipal system and because of the non-retroactivity of the provisions; and, additionally, because the provision was approved within the prohibition period established by Article 97 of the Political Constitution, a provision that is clear and permits no interpretation whatsoever and, if an interpretation were required, it would fall to the Tribunal Supremo de Elecciones rather than the Sala Constitucional, because the matter is exclusively electoral.” Petitioners Nombre05 and Nombre03 state that the municipal district councils are governed by the second paragraph of Article 172 of the Political Constitution, which was violated.

They maintain that the amendment made by the law changed the rules on reelection, but not through the procedure prescribed by the Constitution. They contend that the special law already exists and cannot be amended by the challenged provision.

• ii)Considerations of the Sala.

With respect to the foregoing, this Tribunal observes that the claims of unconstitutionality based on procedural defects rest on two provisions of the Fundamental Law: Article 97 and the second paragraph of Article 172. Those provisions state:

“ARTICLE 97.- For the consideration and approval of bills relating to electoral matters, the Asamblea Legislativa shall consult the Tribunal Supremo de Elecciones; departure from its opinion shall require the vote of two-thirds of all its members. During the six months preceding and the four months following a popular election, however, the Asamblea Legislativa may not enact bills on such matters concerning which the Tribunal Supremo de Elecciones has expressed disagreement.

(…)

ARTICLE 172.- Each district shall be represented before the municipality by one principal district representative (síndico propietario) and one alternate, who shall have the right to speak but not to vote.

For the administration of interests and services in the districts of the canton, in qualifying cases municipalities may create district municipal councils (concejos municipales de distrito), as bodies attached to the respective municipality with their own functional autonomy, which shall be constituted following the same popular-election procedures used to constitute municipalities. A special law, approved by two thirds of all deputies, shall establish the special conditions under which they may be created and shall regulate their structure, operation, and financing.” Regarding the procedural defect (vicio procedimental) concerning Article 97 of the Constitution, the Chamber ruled by majority in the optional legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad) concerning the bill entitled ‘Amendment to Article 14 of the Municipal Code and its amendments, Law No. 7794 of April 30, 1998, and its amendments (Law Limiting the Indefinite Reelection of Local Authorities).’ Specifically, opinion No. 2022006119, issued at 13:15 hours on March 16, 2022, held:

“IV.- REGARDING THE PROCEDURAL DEFECTS SUBMITTED FOR CONSULTATION (Justice Castillo Víquez writing).- The consulting deputies consider that a procedural defect may have occurred in the approval of this bill, contrary to the final sentence of Article 97 of the Political Constitution. They state that the Supreme Electoral Tribunal issued a formal opinion opposing the vote. That Tribunal, through official letter TSE-0199-2022 of January 20, 2022, stated: “because the human right to stand for election would be rendered hollow by preventing officials who have served two consecutive terms in the same office from seeking other popularly elected offices, this Tribunal, under the terms and with the scope of Article 97 of the Constitution, objects to the bill being processed under file 21.810.” The consulting deputies consider that Article 97 cannot be applied literally or understood through a formal interpretation, because the constituent lawmakers at the time viewed elections as a single event held every four years and, therefore, the restriction was general and absolute, since legislation affecting one level of eligible officials applied to all of them, whereas present circumstances are different.

They add that this was why they approved the bill on first reading, confident that its approval would not affect in any way the electoral process held on February 6, since it bore no relation to any municipal authority. They therefore ask: Is the prohibition established in Article 97 of the Political Constitution applicable to amendments concerning the municipal system when the active electoral period pertains to the national sphere?

Under the original design of the 1949 Constituent Assembly, its intent was for all three elections—presidential, legislative, and municipal—to be held on the same day. Indeed, it decided that elections for President and Vice Presidents of the Republic (Article 133 of the Constitution), members of the Legislative Branch (Article 107 of the Constitution), and municipal council members (Article 171 of the Constitution) would be held on the same day. On this matter, Record No. 75 of the National Constituent Assembly states:

“Deputy Leiva clarified that he believed the Tribunal would be unable, within thirty days, to count all votes cast, including the ballots for municipal elections. He suggested that this task could be entrusted to the Electoral Boards (Juntas electorales). Representative Facio agreed to amend the motion, while leaving the recount of all votes cast in any popular election in the hands of the Tribunal.

Representatives Pinto and Nombre07 objected to the failure to set a precise date by which the Tribunal must issue the declaration of the election of the President and Vice Presidents. That period must be established in the Constitution itself. Deputy Facio submitted the following alternative wording, which was approved: ‘Within thirty days following the voting date, issue the final declaration of the election of the President and Vice Presidents of the Republic, and, within the period prescribed by law, that of the other officials referred to in paragraph 6 [now 7] of this Article.’” (Emphasis does not appear in the original).

However, by statute—through the entry into force of Article 310 of the Electoral Code—municipal elections were separated from presidential and legislative elections, with the former being moved to the midpoint of the constitutional term. This modification of the system—a shift from a single or concentrated model to a dual model—requires Article 97 of the Constitution to be interpreted in light of this new reality. When the three elections were held on the same day, the Supreme Electoral Tribunal’s objection to a bill had the effect of suspending the power to legislate in that specific instance—during the six months preceding and the four months following the election; if its opinion was issued outside that period, the requirements for exercising the power to legislate became more stringent. The situation has changed radically today, as presidential and legislative elections are held separately from municipal elections.

Under these circumstances, Article 97 must be interpreted to mean that an objection to a bill must relate to the corresponding election. Thus, if a bill concerns municipal elections but the electoral period for choosing municipal authorities is not underway, the Supreme Electoral Tribunal’s objection would not have the effect of temporarily suspending the power to legislate, but would merely make its exercise more stringent; that is, after the second reading has concluded, approval of the bill in the final vote would require a qualified majority (mayoría calificada) of two thirds of all members of the Legislative Assembly. Otherwise, the Supreme Electoral Tribunal’s objection would have an effect contrary to the constitutional text by extending the restricted period (periodo de veda)—from ten months, or twelve months if there is a presidential runoff, to twenty-two months—which is plainly contrary to the constitutional text.

For this reason, in this specific case there is no procedural defect arising from the Legislative Assembly’s approval of the bill under consultation on first reading. Moreover, the question submitted even contains a conceptual error, because, under this Tribunal’s settled case law, in the hypothetical event that the prohibition in Article 97 of the Constitution applied, the Legislative Assembly would be authorized by the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) and the rules of the Parliamentary Statute (Estatuto Parlamentario) to approve on first reading a bill to which the Supreme Electoral Tribunal had objected; what it could not do is approve it in the final vote after the second reading had concluded. Ergo, on the foregoing grounds, the procedural defect is rejected.” Based on the foregoing ut supra, in relation to Article 97 of the Political Constitution, this Tribunal rejects the alleged procedural defect, because the record contains no novel arguments or elements warranting a departure from the opinion already rendered.

What is evident, instead, is disagreement with the Chamber’s position in the legislative consultation concerning the bill; however, an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) is not the proper avenue for that purpose, but rather for challenging the unconstitutionality of provisions through action or omission. In any event, as stated in the opinion transcribed above, Costa Rica’s current dual electoral system (national and municipal elections held on different dates) requires an updated interpretation of that constitutional provision, to the effect that, for it to fulfill its purpose, bills objected to by the TSE (for the purpose of preventing their approval) must necessarily affect the corresponding election, whether national or municipal.

Accordingly, because the challenged law concerns the municipal system and, moreover, the alleged impediment to its approval is based on the holding of the national election, this Tribunal rejects the claim that the restricted period established in Article 97 of the Constitution was violated. Specifically, besides having no effect on national elections, the challenged law also reveals no concrete adverse effects on democracy, the right to vote, electoral justice, the integrity of the electoral process, or other matters inherent to the TSE’s constitutional function.

Furthermore, the TSE’s prerogative to object to certain bills concerning electoral matters, as part of the legislative process (proceso de formación de la ley), must not be confused with its function of interpreting, exclusively and with binding effect, the constitutional provisions relating to that sphere (Article 102, paragraph 3, of the Constitution). In this regard, the Chamber is responsible for exercising constitutional review (control de constitucionalidad) over provisions of any kind (Article 10 of the Political Constitution and Article 2, paragraph b, of the Constitutional Jurisdiction Law) and reviewing defects in the legislative process (Article 73, paragraph c, of the Constitutional Jurisdiction Law). This Constitutional Tribunal is therefore competent to determine whether the TSE’s opposition at issue has the effect of preventing approval of the law. On this point, the Chamber finds no substantial impairment of the TSE’s constitutional function or any risk to its independence or to the country’s institutional order; consequently, the final portion of Article 97 of the Political Constitution was not violated in the sub lite.

Indeed, during the hearing granted in this action of unconstitutionality, the TSE did not identify any defect in this regard…Consequently, the alleged procedural defects are rejected.” (The highlighting does not appear in the original) The petitioner expressly acknowledges the position stated; however, she nevertheless requests its reconsideration, pointing to the fact that, in her view, the interpretation adopted by this Chamber is erroneous because it fails to consider that municipal elections are national elections, as the TSE itself has defined them, and that, therefore, it was indeed mandatory for the Assembly to accept the adverse position expressed by that Tribunal. Nevertheless, this Chamber notes that, as explained, no dispute has been raised here as to whether municipal elections are considered national in nature. Nor has the position that, according to the petitioner, was expressed by the TSE in resolution no. 1883-E-2001 at 9:15 a.m. on September 7, 2001, been challenged or discredited; what this Chamber held is that no material procedural defect (vicio esencial de procedimiento) occurred in this case, since the Constituent Assembly issued this provision when national elections were held at a single time, a system that was subsequently reformed.

Article 97 must therefore be interpreted as the Chamber did in the aforementioned judgment, in the sense that the prohibition (veda) established therein relates to the context of the particular election involved. In other words, in the electoral process concerning the election of the Executive and Legislative Branches, the prohibition applies to bills pertaining specifically to that electoral process; likewise, in electoral processes for the election of municipal authorities, the prohibition in question applies to bills affecting that particular type of election. In this case, the challenged law was enacted within the context of the popular election process for representatives of the Executive and Legislative Branches in 2022. Thus, a statutory reform that did not pertain to that process because it was municipal in nature was clearly not barred from enactment, even contrary to the position of the TSE, subject only to the duty to secure a qualified vote (votación calificada) on second reading if the Assembly departed from that position.

That is what occurred, as legislative expediente no. 21.810, which gave rise to the law at issue, was approved by a qualified majority of 48 votes. Consequently, because the petitioner’s argument arises from an incorrect premise, it is clear that neither the authority of the rulings of the Tribunal Supremo de Elecciones nor their binding nature is at issue. It should also be noted that, in that same judgment, the Chamber made clear that, during the hearing granted to the electoral body itself concerning the allegations in that constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), the TSE “did not identify any defect in that regard.” Accordingly, not only has the procedural defect alleged by the petitioner been rejected, but so too has the alleged impairment of the exclusive jurisdiction of the Tribunal Supremo de Elecciones in electoral matters.

B—Regarding argument no. 3. The petitioner contends that the sole transitional provision (transitorio único) of the law at issue violates the principle of non-retroactivity (principio de irretroactividad), affords unequal treatment, and imposes an arbitrary limitation on the right to vote and to be elected in future elections, one that does not serve a compelling public interest and is not grounded in the principles of reasonableness and proportionality, as provided in Article 23 of the American Convention on Human Rights.

The Majority of this Tribunal has also already issued a ruling rejecting these issues. Specifically with respect to the challenged transitional provision, in judgment no. 2023-8157, at 10:20 a.m. on April 12, 2023, reiterated in no. 2024-08622, at 10:20 a.m. on April 3, 2024, this Chamber held that it is not arbitrary, based on the following considerations:

“D.—Regarding the arbitrary and punitive nature of the Sole Transitional Provision of the challenged Law.

The petitioner Nombre04, Mayor of the canton of Atenas, in action No. 22-15516-0007-CO, challenges the restrictive nature of the Transitional Provision at issue on the ground that it has a retributive effect on the forty-seven Mayors and seeks to prevent the reelection of those involved in the ‘Diamante’ case, thereby making it an arbitrary sanction imposed in advance from a political standpoint.

The Chamber takes note of the report of the Procuraduría General de la República insofar as it refers to an aspect of paramount importance to the claim: the legislature has broad discretion in shaping legislation (margen de configuración normativa) to determine who may seek public office. It likewise states that there are disqualifications or grounds of ineligibility imposed as sanctions, and disqualifications or grounds of ineligibility imposed as qualifications.

This Chamber agrees, because, through the amendment to Article 14 of the Código Municipal, the legislature modified the municipal electoral system to preclude successive and unlimited reelection, establishing by law disqualifications or grounds of ineligibility as qualifications applicable to current officials. The legislation establishes, as a qualification, that a person must not have held the position for two consecutive terms; where that condition applies, the person may not stand for election again.

The petitioner alleges that this is a retributive response caused by acts of alleged corruption. Thus, he contends that the legislation at issue is closely linked to the ‘Diamante’ case, particularly because of its legislative history, which, in the petitioner’s view, renders it unconstitutional because it operates as a sanction or penalty. However, as stated supra, if the legislation pursues constitutional objectives and objectives consistent with international conventions by addressing consecutive reelection, as occurs with other nationally elected offices, and if this is based on a compelling social need, all of this falls within the legislature’s broad policymaking authority. This merely confirms that the amendment is related to legislative discretion, to considerations of expediency and desirability, and to the strongly perceived need identified by the highest political body, which is charged with structuring, interpreting, and coordinating all of the country’s political and social forces, to establish amendments and corrections to the municipal electoral legal framework. Of course, where fundamental rights are concerned, this may be done only through a statute in both the substantive and formal sense, because the matter is reserved to legislation (reserva legal).

The qualifications established by law fall within the legislature’s exclusive purview, and it therefore has discretion to establish a system of disqualifications or grounds of ineligibility designed to achieve purposes compatible with the values of a democratic society. In this respect, the constitutional design recognized this in Article 132 of the Constitución Política, which bars from serving as President or Vice President of the Republic anyone who served in that capacity during the eight years preceding the term for which the election is held. The same applies under Article 107 of the Constitution, which establishes a four-year term for Deputies of the Republic and prohibits successive reelection. In this regard, it is important to recognize the techniques or methods of ‘accountability,’ or oversight of power: vertical when exercised by the electorate in consolidated democracies, and horizontal when exercised at a professional, technical, and specialized level by other State bodies (Judgment No. 2017-009551 at 11:40 a.m. on June 21, 2017).

The legislative measure would urgently implement the principle of alternation in power (principio de alternancia del poder) throughout the municipal system, which—without question—is a very important foundation of Costa Rican democracy, from which political forces at the national level draw strength.

The constitutionality of the measure lies precisely in the fact that it is supported by the principle that rules must be general (principio de la generalidad de las normas) and the principle of universality, insofar as it applies to all municipal Mayors and not to any particular one. The disqualification or ineligibility of Mayors to seek any elected office within the municipal system, and of Deputy Mayors to seek office as Municipal Council Members or District Representatives, as well as the disqualification or ineligibility applicable to the other offices, through the immediate application of Transitional Provision I of Law No. 10183, is simply the product of a strongly felt need for a corrective measure, previously documented in municipal elections (as reflected in the report prepared by the OAS), to establish better democratic electoral conditions in municipalities; delaying its application would prevent the law’s objectives from being extended.

Consequently, in light of all the foregoing, this aspect of the consolidated action must also be rejected.” Thus, the Majority of this Tribunal held that no constitutional amendment is required to regulate reelection to such offices and that, on the contrary, this matter is governed by the principle of the democratic legislature’s freedom to shape legislation (principio de libre configuración del legislador democrático).

This Tribunal reiterated that, far from being arbitrary, the qualifications established by law fall within the legislature’s exclusive purview and that it therefore has discretion to establish a system of disqualifications or grounds of ineligibility designed to achieve purposes compatible with the values of a democratic society.

With specific regard to the alleged nullification of the human right to be elected to popularly elected municipal offices, this Chamber likewise has not found that the provisions of the challenged law infringe that right or violate Article 23 of the American Convention on Human Rights.

In judgment no. 2022-29648, at 9:30 a.m. on December 14, 2022, this Chamber previously analyzed political-electoral rights (derechos político-electorales) in light of the American Convention on Human Rights (ACHR) and the case law of the Inter-American Court of Human Rights (IACtHR), which support its position; it is therefore appropriate to reiterate that analysis:

“ii.1. Analysis of political-electoral rights in light of the American Convention on Human Rights (ACHR) and the case law of the Inter-American Court of Human Rights (IACtHR).

Before ruling on the merits of the constitutional challenges, it is necessary to examine the ACHR and the case law of the IACtHR concerning political-electoral rights, which are governed by Article 23 of the ACHR as follows:

“Article 23. Political Rights 1. Every citizen shall enjoy the following rights and opportunities:

• a)to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely elected representatives; b) to vote and to be elected in genuine periodic elections, held by universal and equal suffrage and by secret ballot that guarantees the free expression of the will of the voters; and c) to have access, under general conditions of equality, to the public service of their country.

2. The law may regulate the exercise of the rights and opportunities referred to in the preceding paragraph solely on the grounds of age, nationality, residence, language, education, civil or mental capacity, or a conviction by a competent judge in criminal proceedings.” Thus, the ACHR, on the one hand, sets forth specific examples of political-electoral rights and, on the other, provides guidance on how they may be validly regulated, which entails restricting them.

The starting point is to understand that “the effective exercise of political rights constitutes an end in itself and, at the same time, a fundamental means available to democratic societies for guaranteeing the other human rights established in the Convention, and that their holders, namely citizens, must not only (sic) enjoy rights, but also ‘opportunities.’ This latter term entails the obligation to guarantee, through positive measures, that every person who formally holds political rights has a genuine opportunity to exercise them.” (Yatama v. Nicaragua, judgment of 23 de junio de 2005).

With specific regard to holding elective public office, it must be noted that political rights are not absolute.

From this perspective, in Nombre08 v. Nicaragua, the Inter-American Court of Human Rights (Corte IDH) applies a kind of “reasonableness test” in order to weigh the legal viability of a restriction. Thus, in addition to explicitly invoking the principles of legality and equality—the requirements for participating in an electoral contest and the corresponding procedure must be defined by law and must not be discriminatory—it states that limitations must “be based on reasonable criteria, serve a useful and appropriate purpose that makes them necessary to satisfy a compelling public interest, and be proportionate to that objective. When several options exist for achieving that end, the one that least restricts the protected right and bears the greatest proportionality to the purpose pursued must be chosen.” In connection with this type of analysis, drawing on German case law, the Constitutional Chamber has also developed a similar test or protocol for assessing the reasonableness of a measure:

“In this regard, the Chamber considers that the challenged measure is consistent with the principle of reasonableness. The latter consists of the following components: legitimacy, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense. Legitimacy means that the objective pursued by the challenged act or provision must not, at a minimum, be legally prohibited; suitability means that the state measure at issue must be capable of effectively achieving the intended objective; necessity means that, among several measures equally capable of achieving that objective, the competent authority must choose the one that affects the person’s legal sphere as little as possible; and proportionality in the strict sense provides that, even if a measure is suitable and necessary, it will be unreasonable if it impairs the essential content of another fundamental right by depriving it of substance.” (Judgment no. 2013001276 at 14:50 on 29 de enero de 2013, reiterated in judgments nos. 2017011793 at 16:41 on 26 de julio de 2017, 2019007035 at 9:20 on 26 de abril de 2019, and 2020022295 at 9:15 on 20 de noviembre de 2020, among many others).

The parameters governing the regulation of political rights by the Inter-American Court of Human Rights are developed with greater precision in Nombre06 v. México (judgment of 6 de agosto de 2008).

First, with respect to Article 23.1 of the American Convention on Human Rights (CADH), the Inter-American Court specifies that, correlatively with citizens’ rights and opportunities in this area, the State is subject to the “affirmative obligation to undertake certain actions or conduct and to adopt measures arising from the obligation to guarantee the free and full exercise of the human rights of persons subject to its jurisdiction (Article 1.1 of the Convention) and from the general obligation to adopt measures under domestic law (Article 2 of the Convention).” In this regard, it specifies:

“157. This positive obligation consists of designing a system that allows representatives to be elected to conduct public affairs. Indeed, for political rights to be exercised, the law must necessarily establish regulations extending beyond those related to certain limits on the State’s ability to restrict those rights, as set forth in Article 23.2 of the Convention. States must organize electoral systems and establish a complex set of conditions and formalities to make it possible to exercise the right to vote and to be elected.” In other words, Article 23.1 not only provides rights and opportunities for citizens but also concurrently imposes obligations on the State for the purpose of establishing a system for election to public office, which by its very nature is characterized by a complex set of conditions and formalities required to enable the effective and meaningful exercise of the rights to vote and to be elected.

For the purpose of crafting such an intricate positive-law framework, the restrictive factors established in Article 23.2 fall short; they are only part of the regulatory framework, since legally permissible limits exist beyond that provision. In this regard, the judicial body of the Organization of American States (OEA) emphatically holds: “it is not possible to apply only the limitations in paragraph 2 of Article 23 of the American Convention to the electoral system established in a State.” By virtue of the foregoing, the corresponding conditions and interpretive guidelines must be developed in order to establish restrictions in accordance with the CADH.

The Chamber proceeds from the premise that normative prescriptions are insufficient, since the efficacy and effectiveness of any right require, as already indicated, a complex institutional, economic, and human apparatus that operates in practice. In short, an ‘ought’ without ‘reality’ is futile.

The Inter-American Court states in Nombre06: “if there are no electoral codes or laws, voter registries, political parties, means of campaigning and mobilization, polling places, electoral boards, and dates and deadlines for exercising suffrage, it (sic) simply cannot be exercised, by its very nature; likewise, the right to judicial protection cannot be exercised without courts to provide it and procedural rules to govern and enable it.” In addition, the Inter-American Court posits that the CADH does not favor any particular electoral system; on the contrary, it allows a diversity of options, subject only to their compatibility with the rights protected thereunder. The United Nations Human Rights Committee and the European Court of Human Rights have followed the same course.

At this point, the Inter-American Court qualifies the consequences of Nombre08, emphasizing that the cultural characteristics of the members of an Indigenous community were paramount in that case and that a form of organization—within the framework of a municipal election—entirely alien to those characteristics had been imposed, resulting in an infringement of the conventional right to be elected.

Thus, in Nombre06, the Inter-American Court confirms that the general rule is the permissibility of various restrictions and different electoral-system models, provided that fundamental rights are not violated, and it specifies a series of concrete guidelines for that purpose.

It begins by reiterating that restrictions on electoral rights may be established only by law.

It then invokes certain elements characteristic of a reasonableness and proportionality test.

Thus, it refers to the purpose of the restrictive measure, insofar as its basis must be permissible under the CADH.

Within this framework, it highlights cases in which the purpose is to safeguard a fundamental right, such as public order or public health (pursuant to Articles 12.3, 13.2.b, and 15 eiusdem, among others). In addition, it refers to another group of restrictions: those linked instead to legitimate general aims (for example, “the freedoms of others” or “the just requirements of the common good in a democratic society,” both in Article 32 eiusdem).

Article 23 of the Convention itself does not explicitly regulate either the legitimate grounds or the permissible purposes for which the law may regulate political rights. Indeed, that provision “merely establishes certain factors or grounds (civil or mental capacity, age, among others) on the basis of which political rights may be regulated with respect to their holders, but it does not explicitly determine the purposes or the specific restrictions that must necessarily be imposed when designing an electoral system, such as residency requirements, electoral districts, and others. Nevertheless, the legitimate purposes that restrictions must pursue derive from the obligations arising under Article 23.1 of the Convention …” (Castañeda Gutman).

Thus, the aforementioned aspect relating to the objective of a regulation or measure corresponds to the ‘legitimacy’ element of the type of reasonableness and proportionality test developed by the Chamber, in accordance with the definition ut supra.

The Inter-American Court then clarifies in Nombre06 that demonstrating a purpose permitted by the CADH does not per se establish the reasonableness of the measure, because it must also satisfy the factor of “necessity in a democratic society.” It articulates the latter as follows:

“184. In order to assess whether the restrictive measure under examination satisfies this final requirement, the Court must determine whether it: a) meets a pressing social need, that is, whether it is aimed at satisfying a compelling public interest; b) restricts the protected right to the least possible degree; and c) is narrowly tailored to achieving the legitimate objective.” With regard to the ‘pressing social need,’ it again invokes the ‘legitimacy’ element of this Chamber’s reasonableness test, insofar as the provision is intended to provide a solution to that issue; that is, it concerns a legitimate aim, which must inexorably be present. Likewise, the Court maintains that, among several legitimate measures, the one that restricts the affected fundamental right to the least degree must be chosen; this is identical to the ‘necessity’ element of the Chamber’s constitutional test. Finally, when the Inter-American Court refers to the requirement that the decision be narrowly tailored to achieving a legitimate objective, there is a marked correspondence with the ‘suitability’ element of the Constitutional Chamber’s reasonableness test, under which the state measure at issue must be capable of achieving the intended objective.

Only with respect to the Chamber’s reasonableness-test element of ‘proportionality in the strict sense’ (under which a provision may be legitimate, suitable, and necessary, yet still unreasonable when its application damages the essential core of a fundamental right) is there no apparent direct correspondence with the reasonableness analysis developed by the Inter-American Court.

As a corollary to the foregoing, when examining the reasonableness of a measure or provision, the aforementioned criteria and guidelines must be applied. These refer to the principles of legality and equality, the pursuit of a legitimate aim, the existence of a pressing social need, and the suitability and necessity of the measure (clearly applied in Argüelles et al. v. Argentina, judgment of 20 de noviembre de 2014), to which the element of proportionality in the strict sense must be added.” Likewise, that same judgment developed the following scope of legislative discretion in this context and the principle of the legislature’s freedom to regulate:

“ii.2. On legislative discretion and the principle of the legislature’s freedom to regulate.

In judgment no. 2003-05090 at 14:44 hours on 11 de junio de 2003, the Sala clearly outlines the principle of legislative freedom of configuration (libre configuración del legislador), also known as “legislative freedom of design” (libre diseño legislativo) or “legislative discretion” (discrecionalidad legislativa). Thus, this Tribunal states that the Parliamentary Power, in exercising the substantively legislative function of issuing rules of a general and abstract nature—that is, laws in the formal and substantive sense (Article 121, subsection 1, of the Constitución Política)—enjoys broad freedom to develop through legislation the constitutional program established by the constituent power (poder constituyente).

Within that context, this Tribunal addresses the principle of legislative freedom of configuration as follows: “That extensive margin of maneuver with respect to the subject matter being regulated has also been called legislative discretion, understood as the possibility available to that body, when faced with a particular need of society, to choose the legislative solution or rule of law that it considers fairest, most appropriate, and best suited to satisfy that need, all within the range or plurality of political options freely offered by the electorate through the system of legislative representation. In this manner, the legislature may create public bodies, assign functions or powers to them, develop various institutions, or regulate reality as it deems timely and appropriate for a particular historical, social, economic, or political situation. Clearly, legislative discretion is much broader than administrative discretion, since the legislative function cannot be reduced to the mere implementation of the Constitution.” However, “legislative freedom of configuration is not unrestricted, since its limit is the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución), that is, the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad) composed of constitutional provisions and customs, constitutional values and principles—including, most notably, proportionality, the prohibition of arbitrariness, non-discrimination, due process, and the right of defense—and the case law issued by this Tribunal in similar cases.

The limits on legislative discretion tend to be more stringent when the statutory regulation of fundamental rights is involved, since what is at issue in such matters is the extent, content, and scope of the freedoms of the human person, whereas (sic), by contrast, those limits are more lenient in merely organizational matters.” (See also decisions nos. 2013011499 at 16:00 hours on 28 de agosto de 2013, 2013011706 at 11:44 hours on 30 de agosto de 2013, and 2020015542 at 11:40 hours on 19 de agosto de 2020, among others).

Along the same lines, the Tribunal Constitucional, in judgment no. 2018019511 at 21:45 hours on 23 de noviembre de 2018, states that the broad freedom to shape social, economic, and political reality enjoyed by members of the Legislative Assembly in exercising legislative authority (potestad legislativa)—which, under Articles 105 and 121, subsection 1°, of the Fundamental Law, originally resides in the People and is constitutionally delegated to the Asamblea Legislativa because it is a representative political body—may be subject only to “the limits established by the constituent power and, in general, by the body of constitutional law, such that, in order to avoid an improper restriction on legislative freedom of configuration, any provision establishing a condition or limit that makes it more burdensome must be interpreted according to its fair and reasonable meaning, so as to facilitate its exercise.” Nevertheless, it should be noted that, in judgment no. 2018000230 at 10:40 hours on 10 de enero de 2018, the Sala Constitucional rejected “the proposition that all decisions by the legislature must necessarily include a technical study, since such a situation would nullify the discretion of the legislative body by subjecting it to the judgment of third parties lacking democratic representation.

Technical studies are necessary when an express rule so provides (for example, in environmental matters) or when the subject matter requires them, lest discretion be transformed into arbitrariness” (for example, in applying the principle of objective substantiation of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental)—judgments nos. 2005014293-at 14:52 hours on 19 de octubre de 2005, 2012012716 at 16:01 hours on 12 de setiembre de 2012, and 2021024147 at 9:15 hours on 27 de octubre de 2021—).

Likewise, it is worth noting that legislative discretion in the exercise of derivative constituent power (poder constituyente derivado) is similarly subject to certain procedural, temporal, and substantive limits (see decisions nos. 2005015094 at 15:00 hours on 2 de noviembre de 2005, 2013006118 at 16:22 hours on 30 de abril de 2013, and 2019013270 at 16:50 hours on 17 de julio de 2019).

It follows from the foregoing that, in exercising legislative authority, a member of the Legislative Assembly enjoys extensive discretion, subject only to compliance with the body of constitutional law.” These parameters are relevant for purposes of citing the considerations of the Majority of this Tribunal regarding the matters alleged here, which are reiterated in judgments nos. 2023-8157, at 10:20 hours on 12 de abril de 2023, and 2024-08622, at 10:20 hours on 3 de abril de 2024. As relevant here, in that first precedent this Sala ruled as follows:

“A.- Regarding the constitutional reservation (reserva constitucional) concerning the popular election of municipal officials and the right to reelection.

In constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) N° 22-014821-0007-CO, it is principally argued that the amendment introduced to Article 14 of the Código Municipal, as well as to the Sole Transitory Provision, by restricting the fundamental right of incumbent Mayors to be reelected as municipal Mayors or Deputy Mayors, or to hold office as Municipal Council Members or District Representatives within the eight years following the end of their most recent term, is not permissible through ordinary legislation under the legal system. It is asserted that this would be valid if it had been established by a constitutional mandate rather than by statute, as was done. For its part, the Procuraduría General de la República argues that Article 169 of the Constitution did not conceive of the office of Mayor as a popularly elected office, but instead delegated regulation of the appointment to the ordinary legislature, thereby reaffirming its freedom of configuration to determine the requirements or conditions for selecting that official. A constitutional amendment is not required to regulate the reelection of these officials. The President of the Tribunal Supremo de Elecciones and the President of the Asamblea Legislativa reason along the same lines.

Regarding this aspect of the challenge, it must be noted that it was recently addressed by the Sala in Judgment N° 2022-029648 at 9:30 hours on 14 de diciembre de 2022, in which it held—contrary to the challengers’ argument—that the requirements and limitations governing the election of Mayors fall under the principle of legislative freedom of configuration. It determined that this is a matter to be decided within the Asamblea Legislativa, since it was delegated by the Constituent Assembly to the legislature and therefore does not require a constitutional amendment. Additionally, it held that the amendment is based on a legitimate purpose embodied in the principle of alternation in power (principio de alternancia en el poder), which is of paramount importance to democratic systems. Consequently, the arguments raised in the present constitutional challenge must follow the same line as the jurisprudential doctrine of Judgment N° 2022-029648, since it is entirely applicable to the allegations made here. To that end, the following is transcribed:

“First, this Tribunal considers that the conditions governing election to the offices of mayor are, in principle, covered by the legislature’s freedom of configuration, unless other constitutional rules or principles are infringed.

Article 169 of the Constitución Política provides:

“ARTICLE 169.- The administration of local interests and services in each canton shall be entrusted to the Municipal Government, consisting of a deliberative body composed of popularly elected Municipal Council Members, and an executive official who shall be designated as provided by law.” Thus, permitting or restricting the reelection of that executive official is a political discussion that, pursuant to the Constitution, properly belongs in the Asamblea Legislativa. On this point, the Sala held in judgment no. 2012009226 at 14:30 hours on 17 de julio de 2012:

“(…) this Tribunal does not consider that the challenged provisions in any way violate the Constitution by establishing the popular election of the Mayor and the Mayor’s substitute, since the Constituent Assembly itself delegated to the law the mechanism to be devised for their appointment (…).” Regarding electoral matters delegated by the constituent power to the legislature, the Sala ruled in judgment no.1994002128 at 14:51 hours on 3 de mayo de 1994:

“… in matters not regulated but delegated to the legislature by the Constitution, the legislature may establish conditions of actual or apparent inequality when the exceptions are fully and clearly justified by other constitutional principles or values and, above all, by the rights and freedoms of the human person. Consequently, the exceptions, limitations, requirements, or disqualifications that will govern electoral matters, as defined by the legislature pursuant to the responsibility delegated by the Constitution itself, must be based on objective grounds clearly justified by the particular requirements of the electoral system and the exercise of the office. In other words, restrictions that strengthen the democratic system and electoral processes may be permitted, even when an individual or group suffers the limited consequence of that (sic) regulation.” Additionally, with respect to the municipal council, Article 169 merely establishes that its Municipal Council Members must be popularly elected.

On the other hand, regarding other popularly elected municipal offices, the Magna Carta provides:

“ARTICLE 171.-Municipal Council Members shall be elected for four years and shall be required to perform their duties.

The law shall determine the number of Municipal Council Members and the manner in which they shall act. However, the Municipalities of the central cantons of the provinces shall consist of no fewer than five principal Municipal Council Members and an equal number of alternates.

The Municipalities shall be installed on the first of May of the corresponding year.

Transitory Provision (Article 171). -The Municipal Council Members elected in the elections of febrero de mil novecientos sesenta y dos shall hold office from primero de julio de mil novecientos sesenta y dos through treinta de abril de mil novecientos sesenta y seis.

(As amended by subsection 2 of Ley N° 2741 of 12 de mayo de 1961).

ARTICLE 172.- Each district shall be represented before the municipality by one principal District Representative and one alternate, who shall have the right to speak but not to vote.

For the administration of interests and services in the districts of a canton, in qualifying cases the municipalities may create district municipal councils as bodies attached to the respective municipality, with their own functional autonomy, which shall be constituted following the same popular-election procedures used to constitute the municipalities. A special law, approved by two thirds of the total membership of the Legislative Assembly, shall establish the special conditions under which they may be created and shall regulate their structure, operation, and financing.

(As amended by Article 1 of Ley N° 8105 of 31 de mayo del 2001).” Thus, our Fundamental Law specifically regulates the election of certain offices at the municipal level for which no restrictions on appointment were contemplated; nevertheless, this does not mean that such limitations may be established only through constitutional provisions. The fact that the Political Constitution did establish express prohibitions for nationally elected offices (Articles 107 and 132 with respect to deputies and the president and vice presidents of the Republic) does not preclude the exercise of legislative prerogative regarding elected municipal offices. Indeed, as developed throughout this judgment, the legislature has the power to modify aspects of the electoral system concerning the election and reelection of offices under the municipal system, provided that it does not contravene the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) or deprive fundamental rights of their substance.

As for municipal council members, district representatives, intendants, deputy intendants, and municipal district council members, although the constituent authority did not expressly delegate to the legislature the power to determine the conditions governing their selection, the limitations established by the substantive portion of Law No. 10183 do not deprive the right to be elected of its substance; rather, under the terms provided, they fall within the legislature’s freedom to regulate (libre configuración del legislador) and its discretion. In that regard, the Supreme Electoral Tribunal itself, in responding to the hearing granted by the Chamber, stated: “the position of this Constitutional Body, maintained for several decades, is that there is no obstacle to the legislature limiting successive reelection to municipal offices; such regulation constitutes a political decision whose assessment—as to its advisability and timeliness—is reserved exclusively to the legislature.” Furthermore, although it is argued that indefinite and successive reelection cannot be curtailed because it is a human right, it is no less true that anyone who has been reelected to the same office has already exercised that right and, moreover, as stated above, it may legitimately be limited and regulated.

In that regard, there is no right to the immutability of the legal system, and the legislature has the power validly to impose new conditions on reelection to offices under the municipal system, provided that they apply prospectively and are not contrary to the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad). Therefore, the Chamber does not find that changing from a municipal electoral system that provided for successive and indefinite reelection to one that permits only one consecutive reelection is contrary to the Law of the Constitution.

It should be noted that, although Article 23 of the American Convention on Human Rights provides that the law may regulate the exercise of the right to vote and to be elected “exclusively on the basis of age, nationality, residence, language, education, civil or mental capacity, or sentencing by a competent judge in criminal proceedings,” inter-American case law (jurisprudencia convencional) has established that this is not an exhaustive or closed list; rather, each State may develop particular features in the design of its electoral system. Accordingly, the Costa Rican legislature may impose other limitations that respect that international instrument and the body of constitutional law. In other words, each country may define restrictions on the right to vote, in both its active and passive dimensions, within that legal framework.

It must now be determined whether the prohibition barring mayors and deputy mayors who have been reelected for two consecutive terms from seeking other elected offices under the municipal system is unconstitutional. It bears repeating that the requirements or limitations for seeking elected office under the municipal system are, a priori, protected by the principle of legislative freedom to regulate (principio de libre configuración del legislador), unless they violate constitutional rules or principles or the so-called entrenched provisions (normas pétreas). These political decisions are precisely the kind that must be debated in the Legislative Assembly to determine their timeliness and advisability, with full respect for the principle of separation of powers, the democratic system of a State governed by the rule of law such as Costa Rica, and the Law of the Constitution generally.

In this specific case, the sole article of the challenged law bars any person who has held the office of mayor for two consecutive terms from participating in elections for other public offices for eight years. The same applies to deputy mayors, who are prohibited from holding new offices as municipal council members or district representatives for the same period.

As indicated above, following Nombre08 v. Nicaragua (judgment of 23 June 2005) and Nombre06 v. Mexico (judgment of 6 August 2008), as well as the case law of this Chamber, constitutional and conventionality review (control de constitucionalidad y convencionalidad) of restrictions on political rights—here, the right to stand for election (derecho al sufragio pasivo)—comprises, at a minimum, the following parameters: the principles of legality and equality; the pursuit of an objective permitted under the Constitution or the Convention; the existence of a compelling social need (necesidad social imperiosa); the suitability and necessity of the measure; and an analysis of proportionality in the strict sense, all in accordance with the scope and limits of the principle of legislative freedom to regulate.

The aforementioned restriction at issue in the matter under consideration (sub iudice), on the one hand, is established by law (an amendment to Article 14 of the Municipal Code); on the other, it does entail differential treatment, but not unjustified treatment, because it seeks to address objectives of constitutional and conventional significance and, specifically, a compelling social need, as explained below. In determining which objectives to pursue or what to regard as a compelling social need, the legislature enjoys broad freedom to regulate.

Thus, the introduction of the bill for the law challenged here referred to a preliminary report by the OAS Electoral Observation Mission, issued following the elections held on 2 February 2020. That delegation consisted of 11 electoral experts from 6 nations in the region, who had arrived in the country on 25 of the preceding month. In that document, the Mission stated: “… there is no absolute human right to hold office, and the rights to vote and to be elected may be regulated” (see http://www.oas.org/fpdb/press/Informe-Preliminar-CR.pdf), which was widely reported by various media outlets (https://www.nacion.com/el-pais/politica/oea-recomienda-a-costa-rica-limitar-la-reeleccion/OVR5GIP5T5CYXG3DVH4GH36P44/story/, https://www.crhoy.com/nacionales/politica/mision-de-oea-reitera-necesidad-de-limitar-reeleccion-de-alcaldes/, https://observador.cr/pusc-y-nueva-republica-trataran-de-limitar-reeleccion-de-alcaldes-oea-lo-recomienda/, https://www.diarioextra.com/Noticia/detalle/410346/oea-jala-orejas-a-costa-rica-por-reeleccion-de-alcaldes, https://www.elmundo.cr/municipales/alcaldes-apoyaran-proyecto-de-ley-que-limita-su-reeleccion/ ).

Subsequently, the final version ( https://www.oas.org/EOMDatabase/GetFileA.aspx?id=421-1219-28-0 ) emphasizes that the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), in two reports issued following a consultation submitted by the OAS Secretary General concerning term limits, concluded “that there is no absolute human right to hold office, and that the rights to vote and to be elected may be regulated. Review the legislation currently in force, recalling once again that, although continuity in public policies is valuable, alternation constitutes a fundamental pillar of the democratic system.” (Report on Term Limits Part II—Members of Parliament, Part III—Representatives Elected at the Local Level and Executive Officials Elected at the Local Level. European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), 18 March 2019).

Likewise, regarding the regulation of reelection in municipal elections, the Mission recommended: “Review the legislation currently in force, recalling once again that, although continuity in public policies is valuable, alternation constitutes a fundamental pillar of the democratic system.” Consistent with that statement, the law at issue in the matter before the Court (sub lite) is aligned with the principle of alternation in power in the exercise of elected office and seeks substantive equality in the practical exercise of the fundamental right to stand for election in electoral processes under the municipal system.

It should be noted that, specifically in relation to elected offices, the Political Constitution bars the consecutive reelection of deputies and of the president and vice president of the Republic (Articles 107, 132, and 134 of the Fundamental Law). This is not the case for other appointments of constitutional significance that are not filled by popular election, such as Comptroller General of the Republic, justices of the Judiciary, and justices of the Supreme Electoral Tribunal (Articles 183, 101, and 158 thereof). Here, the original constituent authority’s design of the State, as well as its values and entrenched provisions, again becomes relevant, since they constitute the fundamental pillars and foundations upon which the balance among the Public Branches (sic) rests and the pillars of the Republic are preserved.

In light of the foregoing, the restriction in question, on the one hand, is supported by legitimate objectives and, on the other, is grounded in sufficiently plausible data and arguments to substantiate what inter-American case law has termed a “compelling social need.” We reiterate that, in this area, the legislature enjoys broad freedom to regulate, such that, as a matter of principle, it is not for the constitutional judge to define what constitutes a “compelling social need”; rather, the judge is required to exercise judicial restraint and refrain from interfering in a purely political matter, unless a fundamental right has been violated, which is not apparent in the matter under examination (sub examine).

The foregoing reasoning, which serves to rule out unjustified unequal treatment, is likewise useful in establishing that the law fully satisfies the “legitimate aim” element of the reasonableness and proportionality test (test de razonabilidad y proporcionalidad), since the purpose at issue is legitimate.

As to the “suitability” element—that is, whether the challenged measure is capable of effectively achieving the intended objective—it appears prima facie that the restriction meets this requirement, since it is useful in limiting indefinite reelection to popularly elected municipal offices, thereby promoting alternation in power.

As to the “necessity” element—that is, whether less restrictive alternatives affecting the political right to stand for election are available (which must not be confused with the concept of “compelling social need”)—no violation of that factor is apparent either. As stated in the explanatory memorandum to the bill underlying the challenged provision, the deputies asserted the objective of seeking to prevent a particular position of influence in a municipal office, after two consecutive terms, from conferring an undue advantage over other candidates in an electoral process under the municipal system. In view of this, the only way the Chamber could assess a violation of the “necessity” element would be if the applicants at least proposed substantiated alternatives within the specific framework of a reasonableness test, in which case constitutional review would be applied in pursuit of a balance between legislative discretion and the indispensable protection of fundamental rights.

With respect to the requirement of “proportionality in the strict sense (proporcionalidad en sentido estricto),” any violation is likewise ruled out, since, as discussed ut supra, there is no hollowing out of the substantive content of the right to stand for election (derecho al sufragio pasivo), but merely an exercise of the legislature’s freedom to shape the law (libre configuración del legislador) with respect to limiting that right.

In this regard, in accordance with the line of case law of the Inter-American Court of Human Rights (Corte IDH), the restrictions imposed do not affect the essential content of that right, since they are not indefinite but are subject to a reasonable restriction period (two terms after the end of the second consecutive term), in pursuit of the legitimate purposes sought, as explained above.

Thus, this Constitutional Court considers that limiting consecutive reelection to one occasion and barring the holding of other offices for two terms after the end of the second consecutive term (eight years) are not manifestly unreasonable or disproportionate. Rather, that restriction is legitimate because it pursues a valid purpose under the legal system; it demonstrates a necessary and suitable relationship between the means and the objective pursued by the law (limiting the indefinite reelection of local authorities); and it also reflects proportionality in the strict sense between the means adopted and their purposes, with no hollowing out of the essential content of any fundamental right. As a constitutional benchmark, eight years is the same period established for presidential reelection in article 132, subsection 1, of the Constitución Política. In any event, the petitioning parties also failed to present arguments that would lead the Chamber to declare any unconstitutionality in that respect.

Furthermore, because the restriction operates within the framework of an election process for municipal offices, extending its effects to other positions that are likewise filled by popular vote within the municipal system, but are different from the position previously held by the affected person, rests on the same premise: holding a popularly elected municipal office for two consecutive terms confers an advantage that may plausibly be restricted pursuant to the principle of alternation in power (principio de alternancia en el poder). This is a reasonable alternative whose weighing is a matter solely for the legislature and therefore lies exclusively within the sphere of legislative discretion (discrecionalidad legislativa); that is, the determination entails the political responsibility of the members of the Legislative Assembly.

Based on the foregoing, it is concluded that extending the bar on election to other positions within the municipal system rests on the same premise: holding a popularly elected municipal office for two consecutive terms confers an advantage that may properly be restricted on the basis of the principle of alternation in power. Consequently, the provisions adopted by the legislature constitute a reasonable alternative falling within the scope of its weighing and discretion, and the Chamber therefore has no authority to intervene in that sphere.” Accordingly, the judgment cited supra and the case law contained therein clearly establish that regulating and limiting the reelection of Mayors does not require amendment of the Constitución Política, because that matter was delegated by the Constituent Assembly. For this reason, pursuant to the principle of the legislature’s freedom to shape the law, the legislature may establish conditions and requirements for popularly elected municipal offices and may regulate the matter in a reasonable and proportionate manner, in accordance with the limits established both by constitutional law and by the Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Moreover, the judgment in question set forth the grounds for finding that legislative discretion may encompass other matters not covered by article 23 of the Convención Americana sobre Derechos Humanos, since the Corte Interamericana de Derechos Humanos itself has accepted that the conditions in that provision are not exhaustive or closed, but that States have leeway to develop them in accordance with the particular features of each electoral system. Furthermore, it is important to conclude that the legislative decision resulted from the encouragement of international organizations through significant reports or recommendations aimed at improving the country’s democratic system and municipal electoral system, which called for a review of indefinite reelection to popularly elected municipal offices. Thus, the legislature is free to debate the political aspects of the matter and establish restrictions, provided that they do not conflict with the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) or hollow out the content of fundamental rights.

The petitioners’ argument that conditions not contained in the Constitución Política may not be made more burdensome is likewise unavailing. For the reasons stated in the judgment transcribed above, the claimed right of municipal officials to continuous and successive reelection cannot be recognized, because the restriction does not entail an impairment of a fundamental right. This issue was expressly addressed to the effect that the system may be modified after the right has been exercised and that the right may be limited and regulated. Thus, the right to reelection would not be eliminated or foreclosed by changing it to permit consecutive reelection, and such a change would not constitute an affront to the Law of the Constitution. This Court reaffirms that it does not consider the measure unconstitutional, because nothing prevents or limits the ordinary legislature, when developing political rights, from limiting consecutive reelection to one occasion and restricting access to the office or service as an alternate for two terms after completion of the second term. This concerns the legislature’s authority to regulate the requirements for political participation and to establish restrictions on continuity in popularly elected offices within municipal government.

Regarding the petitioners’ argument that the challenged law is unconstitutional because it restricts the reelection of current municipal Mayors or Deputy Mayors to other municipal offices, the Chamber agrees with the Procuraduría General de la República that Bill N° 21810, which served as the basis for Ley N° 10183, was intended to protect the principle of alternation in power in the holding of public office; that is, to allow other persons to obtain municipal offices under equal conditions and to prevent the abuses and arbitrary conduct associated with perpetuating senior local-government officials in power. Both the Tribunal Supremo de Elecciones and the Asamblea Legislativa affirm that limiting the reelection of Mayors and Deputy Mayors is a legislative prerogative, as is establishing waiting periods before citizens may again stand for an office they previously held. All of this takes into account that the rights of political participation have been exercised and that mechanisms of popular election may be restricted to prevent the perpetuation of political leadership and the entrenchment of powerful political figures in relation to municipal powers and responsibilities in the cantons. These ideas must be revisited below.

In view of the foregoing, the action must be dismissed with respect to these claims concerning Mayors and Deputy Mayors…

…Regarding the violation of the right to stand for election and the principle of proportionality (principio de proporcionalidad).

It is alleged that the eight-year disqualification following completion of the second term, before those persons may stand as candidates for other popularly elected offices at the municipal level, hollows out the essential content of the right to political participation. The petitioners allege that the provision conflicts with the principle of proportionality. The Procuraduría General de la República considers that disqualifying an official—solely because the official has served two consecutive terms in a municipal office—from holding other, different offices without any justification appears to violate the principles of reasonableness and proportionality, as well as the right to hold public office. For its part, the Tribunal Supremo de Elecciones concludes that Ley N° 10183 hollows out the human right to be elected by preventing officials who have served two consecutive terms in one office from standing for other popularly elected positions in the immediately following elections. In this regard, the President of the Asamblea Legislativa adopts the opinion of the Procuraduría General insofar as it states that the ordinary legislature may redefine or change whatever it considers appropriate or advisable within the system governing municipal elections, provided that such measures are reasonable and proportionate, particularly with respect to alternation in power.

This issue was also resolved by the Chamber in Judgment N° 2022-029648 of 9:30 a.m. on December 14, 2022, which concluded that the requirements necessary for exercising the right to vote (whether passive or active) may be established and stated with complete clarity that the principles of reasonableness and proportionality must be respected. In this regard, the Chamber found no violation of those principles when Mayors and Deputy Mayors were restricted from obtaining other popularly elected municipal positions, because the legislature enjoys broad discretion to develop the right to political participation (the right to vote and the right to be elected), provided that it respects the Law of the Constitution. The grounds for the foregoing are set forth in the previously cited Judgment N° 2022-029648.

Thus, it was established that:

“Now, it must be determined whether the prohibition barring Mayors and Deputy Mayors reelected for two consecutive terms from standing for other popularly elected offices within the municipal system is unconstitutional. It bears reiterating that the requirements or limitations governing eligibility for popularly elected offices within the municipal system are, a priori, protected by the principle of the legislature’s freedom to shape the law, unless they violate constitutional rules or principles or the so-called entrenched provisions (normas pétreas). These political decisions are properly debated in the Asamblea Legislativa to determine their timeliness and advisability, with full respect for the principle of separation of powers, the democratic system of a State governed by the rule of law such as Costa Rica, and the Law of the Constitution generally.

In this specific case, the sole article of the challenged law limits for eight years participation in other popularly elected public offices by any person who has held the office of Mayor for two consecutive terms. The same applies to Deputy Mayors, who are prohibited from holding new offices as municipal council members or district trustees for the same period.

As indicated supra, following Nombre08 v. Nicaragua (judgment of June 23, 2005) and Nombre06 v. México (judgment of August 6, 2008), as well as the case law of this Chamber, constitutional and conventional review (control de constitucionalidad y convencionalidad) of restrictions on political rights—in this case, the right to stand for election—encompasses, at a minimum, the following parameters: the principles of legality and equality; the pursuit of a constitutionally or conventionally permissible objective; the existence of a compelling social need; the suitability and necessity of the measure; and an analysis of proportionality in the strict sense, all in accordance with the scope and limits of the principle of the legislature’s freedom to shape the law.

The restriction at issue in the case at bar (sub iudice), on the one hand, is regulated by law (the amendment to Article 14 of the Municipal Code); on the other, it entails treatment that is certainly different, but not unjustified, since it seeks to further aims of constitutional and treaty-based significance and, specifically, to address a compelling social need, as explained below. In determining which aims to pursue or what to regard as a compelling social need, the legislature enjoys broad discretion in shaping the law.

Thus, the introduction of the bill challenged here referred to a preliminary report issued by the OEA Electoral Observation Mission following the elections held on 2 February 2020. That delegation consisted of 11 electoral experts from 6 countries in the region, who had arrived in the country on the 25th of the previous month. In that document, the Mission stated: “… there is no absolute human right to hold office, and the rights to vote and to be elected may be regulated” (see http://www.oas.org/fpdb/press/Informe-Preliminar-CR.pdf), (...) Subsequently, the final version (https://www.oas.org/EOMDatabase/GetFileA.aspx?id=421-1219-28-0 ) emphasizes that the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), in two reports issued following a consultation by the secretary general of the OEA concerning term limits, concluded “that there is no absolute human right to hold office, and that the rights to vote and to be elected may be regulated. Review the legislation in force, recalling once again that, although continuity in public policy is valuable, rotation in office is a fundamental pillar of the democratic system.” (Report on Term Limits Part II – Members of Parliament, Part III – Locally Elected Representatives and Locally Elected Executive Officials. European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), 18 March 2019).

Likewise, regarding the regulation of reelection (reelección) in municipal elections, the Mission recommended: “Review the legislation in force, recalling once again that, although continuity in public policy is valuable, rotation in office constitutes a fundamental pillar of the democratic system.” Consistent with that statement, the law at issue in the present case (sub lite) accords with the principle of rotation in the exercise of elective office and seeks to ensure substantive equality in the practical exercise of the fundamental right to stand for election (sufragio pasivo) in municipal electoral processes.

It should be noted that, precisely with respect to elective office, the Political Constitution opts to prohibit consecutive reelection for deputies, the President, and the Vice President of the Republic (Articles 107, 132, and 134 of the Fundamental Law), whereas it does not do so for other appointments of constitutional significance that are not elective offices, such as Comptroller General of the Republic, justices of the Judiciary, and justices of the Tribunal Supremo de Elecciones (Articles 183, 101, and 158, respectively, thereof). Here, the structure of the State established by the original constituent authority becomes relevant, as do its entrenched values and provisions, since they constitute the fundamental pillars and foundations on which the balance among the Public Branches (sic) rests and through which the pillars of the Republic are preserved.

Accordingly, the restriction in question, on the one hand, serves legitimate aims and, on the other, is based on facts and arguments sufficiently plausible to support what treaty-based case law has termed a ‘compelling social need.’ We reiterate that, in this sphere, the legislature enjoys broad discretion in shaping the law, such that, as a matter of principle, it is not for the constitutional judge to define what constitutes a ‘compelling social need’; on the contrary, the judge is required to exercise self-restraint and refrain from becoming involved in a purely political matter unless a fundamental right has been violated, which is not apparent in the matter under examination (sub examine).

The foregoing reasoning, which serves to rule out unjustified unequal treatment, is likewise useful in finding that the law fully satisfies the ‘legitimate aim’ element of the reasonableness and proportionality test (test de razonabilidad y proporcionalidad), since the purpose is legitimate.

As for the ‘suitability’ element—that is, whether the challenged measure is capable of effectively achieving its intended objective—it is apparent prima facie that the aforementioned restriction satisfies it, since it is useful for limiting indefinite reelection to elective municipal offices, thereby promoting rotation in power.

With regard to the ‘necessity’ element—that is, whether there are alternatives less restrictive of the political right to stand for election (which must not be confused with the concept of ‘compelling social need’)—no infringement of that element is apparent either. As stated in the explanatory memorandum to the bill containing the challenged provision, the deputies assert that its purpose is to try to prevent a particular position of influence in municipal office, after two consecutive terms, from conferring an undue advantage over other candidates in a popular election under the municipal system. In light of this, the only way in which the Chamber could assess an infringement of the “necessity” element would be if the petitioners at least proposed substantiated alternatives within the specific framework of a reasonableness test, in which case constitutional review (control de constitucionalidad) would be applied in pursuit of a balance between legislative discretion and the indispensable protection of fundamental rights.

As to the requirement of ‘proportionality in the strict sense’ (proporcionalidad en sentido estricto), any infringement must likewise be ruled out because, as explained above (ut supra), there is no deprivation of the substance of the right to stand for election, but merely an exercise of the legislature’s discretion in shaping the law with respect to restricting that right.

In this regard, under the case-law doctrine of the Corte IDH, the restrictions imposed do not impair the essential content of that right, since they are not indefinite but are subject to a reasonable restriction period (two terms after the second consecutive term ended), in order to achieve the legitimate purposes pursued, as explained above.

Thus, this Constitutional Court considers that limiting consecutive reelection to one additional term and prohibiting the holding of other offices for two terms after the second consecutive term ended (eight years) are neither manifestly unreasonable nor disproportionate. Rather, that restriction is legitimate because it pursues an aim that is valid under the legal system; it demonstrates a necessary and suitable relationship between the means employed and the purpose pursued by the law (limiting indefinite reelection of local authorities); and, moreover, it reflects proportionality in the strict sense between the means adopted and their purposes, without any deprivation of the essential content of any fundamental right. For purposes of establishing a constitutional benchmark, eight years is the same period prescribed for presidential reelection in Article 132, subsection 1, of the Political Constitution. In any event, the petitioners likewise presented no arguments that would lead the Chamber to declare any unconstitutionality in that regard.

Moreover, because the restriction operates within an electoral process for municipal office, extending its effects to other positions likewise filled by popular vote within the municipal system, but different from the position previously held by the affected person, rests on the same premise: serving two consecutive terms in an elective municipal office confers an advantage that may plausibly be restricted under the principle of rotation in power. This is a reasonable alternative whose weighing lies solely with the legislature and therefore falls exclusively within the scope of legislative discretion; that is, the decision in this respect carries with it the political responsibility of the deputies.

Based on the foregoing, it is concluded that extending the disqualification from election to other positions within the municipal system rests on the same premise: serving two consecutive terms in an elective municipal office confers an advantage that may properly be restricted on the basis of the principle of rotation in power. Accordingly, the provisions adopted by the legislature constitute a reasonable alternative falling within the scope of its weighing and discretion, and the Chamber therefore has no authority to intervene in that sphere.” It is clear from the foregoing that the Chamber has already analyzed the alleged violation of the principle of reasonableness and proportionality arising from the legislature’s imposition of certain restrictions on Mayors and Deputy Mayors seeking election to other positions, holding that it acted within the constitutional authority to develop political participation rights. In this matter, the petitioners’ arguments proceed from the premise that prohibiting them, after completion of an eight-year term, from standing for other elective municipal offices is excessively harmful. They contend that there is no benefit to the public interest, while the harm to the Mayor is far greater, and therefore consider the restriction to lack sufficient support under the principle of proportionality and reasonableness.

To resolve the foregoing, it must be stated that, even accepting that the Political Constitution established certain restrictions on appointments to some elective offices at the municipal level (Council Members) while remaining silent as to others, this does not mean that the legislature may not develop those restrictions or that it must set them forth in the Political Constitution. In this respect, the ruling in Judgment No. 2022-029648 at 9:30 a.m. on 14 December 2022 is fully applicable to the subject matter of the action and to the arguments advanced by the petitioners. In the case before us, it is argued, for example, that extending the restrictions to other elective offices would conflict with the necessity element of the proportionality and reasonableness analysis, but no less restrictive alternatives are identified, since the petitioners infer that the mere adverse effect of the prohibition against reelection for more than one consecutive term violates that element. Notwithstanding the foregoing, the other alternatives that, according to the petitioners, the legislature should have considered were not presented in the action’s statement of grievances as arguments that this Chamber could examine.

But the most important point to be made is that it likewise cannot be asserted that the objective expressed in the statement of reasons (exposición de motivos) failed to recognize rotation in office (alternancia) as a guiding principle, on the premise that the legislature considered that prior occupation of the office of Mayor did not already provide an excessive advantage over other competitors. This demonstrates the necessity of the legislative measure and its suitability for establishing conditions for rotation in power. These candidates already enjoy greater recognition—because of their greater political visibility—and this would influence and overshadow the municipal election in every respect. Thus, the measure is suitable because it seeks to prevent the influence that may be exerted, albeit temporarily, over elections to other popularly elected offices. Nor does anything alleged disclose any violation of the principle of proportionality in the strict sense (principio de proporcionalidad en sentido estricto). Accordingly, it is reiterated and reaffirmed that:

“Indeed, as explained throughout this judgment, the legislature has the authority to modify aspects of the electoral system concerning the election and reelection of offices under the municipal system, provided that it does not contravene Constitutional Law (Derecho de la Constitución) or deprive fundamental rights of their substance (…).

Furthermore, although it is alleged that indefinite successive reelection cannot be curtailed because it is a human right, it is equally true that a person who has been reelected to the same office has already exercised that right and, moreover, as stated ut supra, that right may legitimately be limited and regulated. In that regard, there is no right to the immutability of the legal system, and the legislature has the authority to validly impose new conditions on reelection to offices under the municipal system, insofar as they apply prospectively and are not contrary to the constitutional corpus (bloque de constitucionalidad). Therefore, the Chamber does not consider that changing from a municipal electoral system that provided for successive and indefinite reelection to one that permits only one consecutive reelection is contrary to Constitutional Law.

It should be noted that, although Article 23 of the American Convention on Human Rights provides that the law may regulate the exercise of the right to vote and to be elected ‘exclusively on the basis of age, nationality, residence, language, education, civil and mental capacity, or sentencing by a competent court in criminal proceedings,’ the case law under the Convention has established that this is not an exhaustive or closed list, but rather that each State may develop specific features in the design of its electoral system. It is therefore permissible for the Costa Rican legislature to impose other limitations that respect that international instrument and the constitutional corpus. In other words, each country may define restrictions on the right to vote, in both its active and passive dimensions, within that legal framework.” It is clear to the Chamber that the legislature took into account the establishment of conditions for rotation in power, not limited to the same office, precisely because these form part of the observations made by the observers of the Organization of American States, as well as the grounds set forth by the Venice Commission, concerning the inadvisability of maintaining an electoral system featuring successive election of officials to popularly elected offices.

As repeatedly established, the legislature may regulate both the right to be elected and the right to reelection in this area and may limit them in accordance with Constitutional Law. In this regard, it is important to mention that the report of the OAS observers states that “… there is no absolute human right to hold office, and the rights to vote and to be elected may be regulated,” and recommends: “Reviewing the legislation currently in force, recalling once again that, although continuity in public policies is valuable, rotation constitutes a fundamental pillar of the democratic system.” The Political Constitution itself—for well-documented historical reasons—decisively favors this restriction in the case of the President of the Republic and the Deputies of the Republic, as the petitioners point out, by establishing conditions and requirements that govern and disqualify persons from election to popularly elected offices.

In assessing the country’s political and social circumstances, the legislature enjoys discretion in shaping legislation, in accordance with the principle of expediency and advisability (principio de oportunidad y conveniencia). The OAS observers’ own report, in its recommendations, reflects the strong criticism directed at consecutive reelection, because it does not promote the internal renewal of leaders within Political Parties, restricts opportunities for women, and does not permit rotation in power. In this regard, the legislature is also entitled to examine whether that problem requires intervention and to take a position if it considers that the problem is aggravated by the possibility of such persons being elected to other popularly elected offices, because in doing so it seeks to prevent the continuing political influence of outgoing leaders.

Accordingly, legislators may decide and exercise their constitutional powers to modify the electoral system by establishing a specific disqualification model (modelo de inhabilitación específica) for persons who have already been elected. Thus, it must not be overlooked that they have already exercised their right to political participation in its passive dimension. Therefore, pursuant to legislative discretion, it is for the legislature to shape the legal system and direct it toward a system of consecutive, rather than successive, reelection and, in the case of Mayors and Deputy Mayors, to restrict the right to political participation with respect to other popularly elected offices, as established in the amendment and its transitional provision (transitorio).

For the foregoing reasons, the action must be dismissed with respect to this claim.” In accordance with the foregoing, this Constitutional Court has already held that limiting consecutive reelection to one occasion and prohibiting the holding of other offices for two terms after the conclusion of the second consecutive term (eight years) are not manifestly unreasonable or disproportionate. On the contrary, it considers that such a restriction is legitimate because it serves a valid purpose under the legal system; demonstrates a necessary and suitable relationship between the means and the objective pursued by the law—limiting the indefinite reelection of local authorities—and also reflects strict proportionality between the measures adopted and their purposes, with no indication that the essential content of any fundamental right has been deprived of substance. Likewise, for purposes of establishing a constitutional benchmark, it noted that eight years is the same period established for presidential reelection in Article 132, subsection 1, of the Political Constitution. In any event, as in those precedents, the petitioner likewise presented no argument that would lead the Chamber to change its position and declare any unconstitutionality in that regard.

Moreover, the majority of this Chamber also rejected the alleged violation of the principle of equality by the challenged transitional provision. In that same judgment no. 2023-008157, issued at 10:20 a.m. on April 12, 2023, the following was held on this point:

“(...) Regarding the violation of the principle of equality.

It is alleged that the provision discriminates against Mayors and Deputy Mayors by establishing limitations that do not apply to other popularly elected officials at the legislative level. In the case of those other officials, the limitations are set forth in the Political Constitution and are reasonable; in the case of Mayors, they lack reasonable justification, establish an arbitrary difference in treatment, and therefore violate the principle of equality before the law. The final paragraph openly discriminates between Mayors and Municipal Councilors, District Representatives, Intendants, Deputy Intendants, and Municipal District Councilors, who may stand as candidates for Mayor or Deputy Mayor immediately after their terms expire, whereas, without reasonable justification, Mayors and Deputy Mayors are expressly prohibited from holding office as Municipal Councilors or District Representatives until two terms have elapsed.

The same applies to the Sole Transitional Provision (Transitorio Único), insofar as it prevents them from seeking reelection to their offices. In this regard, the Procuraduría General de la República states that, in the case of a male or female Mayor, the prohibition imposed is qualified in nature because they are wholly barred from holding any office in the municipal sphere for a period of eight years, thereby transforming it into a disqualification that lacks objective justification and is therefore contrary to the principle of equality. The Tribunal Supremo de Elecciones understands that this entails depriving the right to be elected of its substance by preventing the executive officeholders of the cantons and municipal district councils from standing for other types of office. For his part, the President of the Asamblea Legislativa states that: ‘… the approved amendment does not nullify, render ineffective, or make impossible the exercise of the fundamental right to be elected, that is, passive suffrage (voto pasivo)’; what the law does is establish temporary limitations on standing for popularly elected municipal offices, which he considers reasonable and consistent with the constitutional corpus. In this regard, it permits rotation in power.

In repeatedly cited Judgment No. 2022-029648, this Chamber determined that the legislature may regulate the conditions and requirements governing the exercise of the right to political participation at the municipal level, more specifically with respect to the offices of Mayor and Deputy Mayor. It must therefore be reiterated that the legislature may establish limits on political participation in public offices by setting conditions and requirements both for those seeking election to popularly elected offices and for those seeking reelection or election to other offices.

However, in light of the principle of equality before the law, it is necessary to analyze the treatment afforded to upward or downward access to offices by male and female Deputy Mayors, male and female Deputy Intendants, principal and alternate male and female Municipal Councilors, and principal and alternate male and female District Representatives, who may seek other popularly elected offices, whereas Mayors or Deputy Mayors may not. A person who held the office of Mayor may not seek any popularly elected office, and those who held the office of Deputy Mayor may not hold office as Municipal Councilors or District Representatives.

To analyze the foregoing, the Chamber must examine what it has previously established concerning equality before the law. It is important to set out that body of case law, as stated in Judgment No. 2011-004575, issued at 15:27 on April 6, 2011:

“Equality before the law (igualdad en la ley) presupposes that we must all reasonably be subject to the same standards and enjoy the same legal mechanisms through which to enforce it; it responds to a requirement of the principle of generality (principio de generalidad) as opposed to privileges, which began to be challenged precisely during the French Revolution, insofar as it required equal or similar treatment for all persons who found themselves under the same factual circumstances or in situations whose actual differences were irrelevant. Consequently, legal rules must be drafted in the most impersonal and universal manner possible, unless privileges are justified on the basis of constitutional or human-rights provisions that permit such distinctions or pursue those aims, in order to attain an actual and reasonable right that guarantees greater substantive equality or seeks to compensate for inequality.

But such a mechanism must be justified not only on the ground that the measure in question is useful; it must also be necessary to achieve a legitimate objective and a right of equal standing in a democratic society, as established by the international human-rights courts.” When enacting laws, the State is under an obligation to ensure that they comply with the constitutional ideology (ideología constitucional), both by being the product of a democratic process, understood in its formal and substantive senses, and by preventing the establishment of privileges that are not duly justified by purposes consistent with the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución).

Thus, it must be stated that although the legislature enjoys freedom of legislative configuration (libre configuración) in the field at issue here when enacting laws concerning eligibility for popularly elected office under the municipal system, and introduces the rules defining the requirements and limitations, those rules must fall within that constitutional ideology. Accordingly, in exercising its discretion, the legislature may not contravene constitutional provisions or principles, including the so-called “entrenched provisions” (normas pétreas). It bears once again recalling the holding in Judgment No. 2022-029648, which established that: “These political decisions are properly debated in the Legislative Assembly, the democratic forum in which their timeliness and advisability are determined, with full respect for the principle of separation of powers, the republican system of a State governed by the rule of law such as Costa Rica, and the Law of the Constitution.” It may be affirmed that the legislature is entirely free to adopt restrictions or limitations in legislation from among various possible options, but only within the stated constitutional framework.

Privileges are avoided by requiring that whenever the law establishes distinctions, they be fully justified by overriding objective interests and criteria of the legal order. In this regard, in Judgment No. 2006-007262 at 14:46 on May 23, 2006, the Chamber held that:

“A difference in treatment must be based on constitutionally legitimate objectives, which entails three consequences regarding the purpose pursued: a) Laws that pursue purposes contrary to constitutional provisions or principles, or to provisions or principles of international standing, are prohibited; b) When purposes that are not constitutionally protected—but that do not contradict those values—are pursued, the difference in treatment must be strictly monitored and scrutinized in relation to the factual circumstances that justify it and the purpose pursued; c) When a constitutionally protected purpose is pursued, the difference in treatment will be valid by virtue of that criterion (without any need to establish that the distinction is reasonable), but it will remain subject to compliance with the other requirements derived from the principle and right of equality (principio-derecho de igualdad).” In the case before us, no specific prohibitions under the Political Constitution or the human-rights treaties to which our country is a party apply.

On the contrary, it has been established that regulations concerning the requirements and conditions for exercising political participation must be set forth in law and that, for the reasons extensively discussed, the measure has passed the reasonableness and proportionality test (test de razonabilidad y de proporcionalidad), as it indeed does. It follows from the foregoing that the legislature would not be prevented from amending the law if it considered it necessary to respond to society’s new demands at different historical moments, bearing in mind that, when creating new categories of differentiation among persons, care must be taken to ensure that such provisions do not seriously undermine the purposes and objectives protected by the Constituent Assembly. These constitutional purposes and objectives, which justify creating different categories and permit differential treatment, should be weighed by the Court, particularly if other purposes of equal or greater relevance are advanced.

In the case before us, the Chamber has already made clear that the distinction is justified by alternation in power (alternancia en el poder), as previously explained, a purpose embodied in the Political Constitution. Little conflict can arise when the law pursues constitutional purposes; therefore, the party alleging the constitutional violation must present the respective arguments for examination. Thus, in the balancing process (ponderación), those in the same condition or position must receive the same treatment, while for those who are not, the legislature is authorized to prescribe different treatment, provided, of course, that it is based on objective and rational criteria. Indeed, the petitioner alleges arbitrary and discriminatory treatment and therefore must demonstrate that it is, by definition, illegitimate because the criteria for differentiation lack an objective basis.

In the repeatedly cited Judgment No. 2022-029648, the Chamber established that the legislature may change the system pursuant to the principle of freedom of legislative configuration (principio de la libre configuración del legislador), because this is a political matter that must be developed by law (Article 169 of the Constitution). It further stated that the provision of the Political Constitution means that only council members must be popularly elected, and that the provision then clearly leaves it to the law to determine how the executive official—that is, the Municipal Mayor—is to be appointed. That determination in the Political Constitution does not mean that the legislature is required to remain inactive rather than try out rules applicable to the remaining popularly elected offices. Certainly, it would be contradictory to hold that the legislature requires an enabling constitutional provision; on the contrary, such authority exists when it is recognized as part of its freedom of configuration and discretion, subject to the inherent limits of a rule that must serve constitutional purposes.

The Chamber considers it important to reaffirm that: “even though it is alleged that indefinite consecutive reelection cannot be curtailed because it is a human right, it is no less true that a person who has been reelected to the same office has already exercised that right and, moreover, as stated ut supra, that right may legitimately be limited and regulated.” Likewise, it stated that: “our Fundamental Law specifically regulates the election of certain municipal offices for which no restrictions on appointment were contemplated; nevertheless, this does not mean that such limitations may be established only through constitutional provisions. The fact that the Political Constitution did establish express prohibitions for nationally elected offices (Articles 107 and 132 with respect to deputies and the President and Vice Presidents of the Republic) does not preclude the exercise of legislative prerogative concerning popularly elected municipal offices.” In this respect, the legislature enjoys broad freedom of configuration, provided that it remains consistent with the overriding purposes of the legal order, among which the Chamber has recognized legality and equality, the promotion of affirmative equality measures (acciones afirmativas de igualdad) that pursue constitutional or treaty-based purposes, and the very definition of a compelling social need (necesidad social imperiosa), among others.

In this respect, the reform responds to certain background circumstances, including information recorded by the international community (OAS) in connection with the 2020 municipal elections, from which it was concluded that it is relevant to distinguish between those who have held the particular popularly elected office of Mayor within the municipal system and those who have not had that opportunity. All of this reflects the principles of alternation in power, transparency in public service, and promotion of leadership renewal (such as gender parity), parameters that are compatible with distinctions that do not violate the principle of equality and its application in law but, on the contrary, reaffirm it.

In the case before us, there has clearly been a transformation of the legal order in favor of establishing limits on the exercise of power at the municipal level; these limits come into operation for all offices once a person has been reelected to the office to which that person was previously elected. This does not offend the Law of the Constitution; on the contrary, it pursues objectives and purposes compatible with it. It bears reiterating that in Judgment No. 1994-002128 at 14:51 on May 3, 1994, the Chamber stated that: “… in matters not regulated but delegated by the Constitution to the legislature, the latter may establish conditions of actual or apparent inequality when the exceptions are absolutely and clearly justified by reference to other constitutional principles or values and, above all, the rights and freedoms of the human person. Consequently, the exceptions, limitations, requirements, or disqualifications applicable in electoral matters, as defined by the legislature in exercise of the responsibility delegated by the Constitution itself, must rest on objective reasons clearly grounded in the requirements inherent to the electoral system and the exercise of office.

In other words, restrictions that strengthen the democratic system and electoral processes may be permitted, even when a person or group suffers the limited consequence of such regulation” (a judgment also cited in No. 2022-029648). Accordingly, the legislature has a certain margin of discretion to amend the law by establishing new requirements or conditions, provided that they pursue overriding societal interests reflected in the Law of the Constitution.

Furthermore, an analysis of the challenged provision from the standpoint of its effect on the essential content of the right (contenido esencial del derecho), as regards Mayors and Deputy Mayors, leads to the conclusion that it is not unconstitutional to impose a restriction interfering with the right to be elected to other municipal offices (identified by the Office of the Attorney General of the Republic as council-member or municipal-district representative positions for those who held office in the Mayor’s Office, and Deputy Mayor positions), since the intent is to establish a disqualification (inhabilitación), understood as a type of temporary requirement for exercising the right to political participation and being elected to public office. All of the foregoing is consistent with the constitutional purpose or overriding interest pursued by the measure, which, it must again be emphasized, lies precisely in the principles of alternation, transparency, and enabling the renewal of local governments’ political structures.

For the reasons stated, this claim must be dismissed.” Based on the foregoing, this Chamber has been clear in holding that, although there is differential treatment, it is justified by the principle of alternation in power (principio de alternancia en el poder), the same objective embodied in the Political Constitution; therefore, this transitory provision (transitorio) is not arbitrary.

Finally, in judgment no. 2022-29648, issued at 9:30 on 14 de diciembre de 2022, this Chamber also rejected the argument concerning the alleged violation of the principle of non-retroactivity (principio de irretroactividad), based on the following considerations:

“ii.1) Regarding the alleged infringement of the principle of non-retroactivity and the impact on a specific group of persons.

In the transitory provision of the challenged law, the legislature regulated the situation of persons who, upon the law’s entry into force, have held popularly elected office (cargos de elección popular) under the municipal system for at least two consecutive terms.

With respect to the principle of non-retroactivity and the entry into force of legal provisions, Articles 34 and 129 of the Political Constitution establish:

“ARTICLE 34. No law shall be given retroactive effect to the detriment of any person, or of that person’s acquired property rights (derechos patrimoniales adquiridos) or vested legal situations (situaciones jurídicas consolidadas).

(…)

ARTICLE 129.- Laws are binding and take effect on the date specified therein; if no such date is specified, ten days after their publication in the Official Gazette.

(…).” Now, under the principle of the legislature’s freedom to determine legislative policy (principio de libre configuración del legislador), the Legislative Assembly may validly regulate the conditions governing the election and reelection of offices under the municipal system that are subject to popular vote, provided that it does not infringe the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad). Consequently, in the case under review (sub examine), there is no constitutional conflict whatsoever because, based on the premise that the fundamental right to stand for election (derecho fundamental al sufragio pasivo) is not absolute, it is clear that the mere fact that, at a given time, a person holds popularly elected office under the municipal system confers on that person neither a subjective right (derecho subjetivo) nor a vested legal situation exempting that person from positive-law amendments to the electoral system adopted while the person is serving in office and before the corresponding electoral process has formally begun.

A person in such a situation has merely an expectation of a right (expectativa de derecho) to participate in a future electoral process under certain rules; by virtue of its legal nature, that expectation is subject to all legislative contingencies and changes duly approved in accordance with the constitutional framework.” Indeed, as reasoned above, there is no right to the immutability of the legal system, and both the right to be elected and the right to reelection may legitimately be restricted. In this case, consistent with the reasoning set forth in the preceding recitals (considerandos), neither the restriction on standing for a third consecutive term in the same office nor the eight-year period before becoming eligible to seek that office again deprives the right to political participation of its substance. In fact, once that period has elapsed, the person may stand for election again.

Therefore, this is not a retroactive application of the provision, but rather the implementation of a change to the electoral system governing the reelection of popularly elected officials under the municipal system. The applicants (partes accionantes) cannot claim that the new rules should not apply to those serving two consecutive terms in office; rather, not only is the term for which they were elected being respected, but, as reiterated, they may participate on equal terms once the temporary restriction has ended. Thus, the transitory provision governs future municipal elections with respect to the situation of those who, upon the provision’s entry into force, have won at least two consecutive elections. Therefore, any infringement of the principle of non-retroactivity is ruled out.

In addition, although one of the parties mentioned that the transitory provision fails to comply with the principles and technical drafting requirements of legal provisions, no sufficiently developed argument capable of analysis in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) can be identified. The same is true of the alleged violation of the principles of reasonableness and proportionality (principio de razonabilidad y proporcionalidad), since it was merely stated that all persons have the right to access public office on equal terms. Furthermore, with respect to the provisions of the international instruments mentioned, the applicants have not presented precise and duly substantiated arguments. In any event, the Chamber has already addressed above the legislature’s authority and limits regarding the regulation of the election and reelection of offices under the municipal system.

Moreover, the alleged adverse effect on more than 40 democratically elected officials, as well as the objections concerning the context in which the law was promoted, the presumption that municipal authorities had committed crimes, and the purported punitive nature of ineligibility for reelection, are insufficient to support the claimed unconstitutionality of the challenged transitory provision. Regarding those arguments, this Court considers that, irrespective of the factual or political context that prompted the enactment of the law, the Legislative Assembly generally has the authority to impose restrictions on the reelection of popularly elected officials under the municipal system, without this constituting, a priori, a sanction against those holding such offices or presuming the existence of crimes. When the electoral system is amended with respect to the reelection of certain offices at issue, it is evident that some previously elected persons will experience a change in the conditions governing their participation in future municipal elections.

This does not, however, constitute an unlawful infringement of their fundamental rights, but merely a change in the design and requirements for access to such public offices. In this regard, it is reiterated that the requirements or restrictions for seeking popularly elected office under the municipal system are, prima facie, subject to the legislature’s freedom to determine legislative policy, unless they contravene constitutional provisions or principles, including the so-called ‘entrenched provisions’ (normas pétreas). Such political decisions properly belong in the Legislative Assembly, the democratic forum in which their timeliness and advisability are determined, with full respect for the principle of separation of powers, the republican system of a State governed by the rule of law such as Costa Rica, and Constitutional Law (Derecho de la Constitución).” These considerations apply to the case under review, as there is no reason whatsoever to justify departing from that position.

IV. CONCLUSION

As a corollary to the foregoing, the action filed must be dismissed on the merits (rechazar por el fondo), as is hereby ordered. Justice Cruz Castro and Justice Garro Vargas dissent and would grant the constitutional challenge for the reasons set forth in their respective opinions.

V.Separate reasoning of Justice Rueda Leal concerning the alleged violation of Article 97 of the Political Constitution. With respect to Article 97 thereof, in opinion no. 2022006119 issued at 13:15 on 16 de marzo de 2022, which resolved the optional legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad) regarding the bill “Amendment to Article 14 of the Municipal Code and its amendments, Law no. 7794 of 30 de abril de 1998 and its amendments (Law Limiting the Indefinite Reelection of Local Authorities),” I stated my position as follows:

“V.- SEPARATE OPINION OF JUSTICE RUEDA LEAL.- As stated in the majority opinion, which the undersigned joins, for the period of six months before and four months after a popular election—during which the Legislative Assembly may not enact bills objected to by the Supreme Electoral Tribunal-TSE-(Article 97 of the Fundamental Law)—to apply, the objection must relate to the corresponding type of electoral process. That is, if the objection concerns a specific aspect of a municipal election, the aforementioned period applies only, precisely, to an electoral process of that nature; the same ratio iuris applies in the case of a national election. Nevertheless, this overlooks the possibility that there may be matters concerning electoral issues that are not directly linked to the municipal or national nature of an election, but instead relate to electoral jurisdiction (jurisdicción electoral) in general (for example, if a change were proposed to the composition of the TSE or to the manner in which the justices are elected), in which case the period in question would apply to any type of electoral process.” Thus, the periods established in Article 97 of the Constitution apply according to the type of electoral process—national or municipal—affected by a given law.

However, as I stated in my separate reasoning transcribed ut supra, legislation may also affect electoral matters unrelated to the national or municipal character of an electoral process, instead concerning electoral jurisdiction in general (for example, if a change were proposed to the composition of the TSE or to the manner in which the justices are elected). In the latter case, the periods established in the aforementioned Article would apply equally, without regard to the municipal or national character of the respective electoral process.

VII. DISSENTING OPINION OF JUSTICE CRUZ CASTRO

I note that in judgment N° 2023-008157, cited in this case file, I dissented as follows:

“Case file: 22-014821-0007-CO Decision No. 2023-008157 Dissenting opinion of Justice Cruz Castro.- Violation of the right to stand for election.- In this constitutional challenge and the consolidated action, I have decided to dissent and would grant both actions because I consider the amendment to Article 14 of the Municipal Code and its transitory provision unconstitutional. This conclusion is based on reasons similar to those expressed in decision no. 2022-029648 issued at 09:30 on 14 de diciembre del 2022 (case file no. 22-008383-0007-CO):

I previously stated that the amending law contains a procedural defect (vicio de procedimiento), because it contravenes the prohibitions and limitations imposed by the restricted period (periodo de veda) established in Article 97 of the Constitution.

It should be recalled that this constitutional provision states:

“Article 97. For the debate and approval of bills concerning electoral matters, the Legislative Assembly shall consult the Supreme Electoral Tribunal; a vote of two-thirds of its entire membership shall be required to depart from the Tribunal’s opinion. During the six months preceding and the four months following a popular election, however, the Legislative Assembly may not enact bills concerning such matters with respect to which the Supreme Electoral Tribunal has expressed disagreement” (Emphasis not in the original).

In this case, it is indisputable that the law at issue concerns electoral matters, since it affects the regulation and restriction of certain scenarios involving reelection in municipal elections. Furthermore, no distinction may be made where the Constitución Política makes none; it is therefore improper to assert that Article 97 of the Constitution refers only to national elections and not to municipal elections. That provision clearly refers to “the discussion and approval of bills relating to electoral matters,” without distinguishing among types of elections. Likewise, it is evident that the TSE has expressed its disagreement with this bill. Accordingly, we consider the provisions of Article 97 at issue applicable with respect to the following:

 The Asamblea Legislativa may depart from the opinion of the TSE; however, to do so it will require the vote of two thirds of its total membership, provided that it is not within the legislative blackout period (período de veda legislativa).

 In any event, that qualified vote cannot override the blackout period, under which, during the six months preceding and the four months following the holding of a popular election, the Asamblea Legislativa may not enact bills concerning such matters into law when the Tribunal Supremo de Elecciones has expressed disagreement with them.

The political parties represented in Parliament are important actors in all types of elections, and for this reason we consider the constitutional prohibition sound. That constitutional prohibition prevents political actors from changing the electoral rules in any type of election. Distinguishing between municipal and national elections is an artificial distinction. The interplay among electoral contests and the permeability of political parties are sufficient reasons to prevent the rules governing electoral contests, whether local or national, from being changed during the electoral period. Electoral history demonstrates the volatility and contentiousness inherent in this subject matter; for this reason, the constitutional text is categorical and very clear. Any popular election precludes changes to the electoral rules. Moreover, the constitutional text contains a “specific veto” vested in the Tribunal Electoral, because no electoral amendment may be introduced during the six months preceding and the four months following the holding of a popular election in matters regarding which the Tribunal Supremo de Elecciones has expressed disagreement.

This is precisely what occurred in this case. The majority opinion ignores the fact that the Tribunal Supremo de Elecciones has made a specially authoritative intervention that does not depend solely on the period during which legislative authority is barred; rather, the Tribunal has a specially protected power that may not be disregarded by the Legislative Branch or by this constitutional court. The weakening of the powers of the Tribunal Electoral is not a good sign. History cannot be disregarded, since this was one of the most important political gains following the violent events of forty-eight.

Given that the national elections were held on 06 de febrero del 2022, the aforementioned blackout period would have commenced on 06 de agosto del 2021. It is evident that the first debate took place within the blackout period at issue, as it was held on 25 de enero 2022. Moreover, it concerned an amendment opposed by the Tribunal Supremo de Elecciones. For the reasons stated, I consider that the alleged procedural defect (vicio de procedimiento) exists, because the prohibitions and limitations imposed by the blackout period established in Article 97 of the Constitution were violated.

Unconstitutionality based on substantive defects (vicios de fondo).- In this regard, for the reasons stated, I reiterate that I consider the following aspects of the challenged provisions unconstitutional:

“(…) They may not hold any popularly elected office under the municipal system until two terms have elapsed since the end of their second consecutive term. Deputy mayors, both male and female, may also be reelected consecutively only once and may not hold the same office or serve as municipal council members or municipal district representatives until two terms have elapsed since the end of their second consecutive term.

Municipal council members, municipal district representatives, intendants, deputy intendants, and district municipal council members under Ley 8173, Ley General de Concejos Municipales de Distrito, de 7 de diciembre de 2001, as well as those holding any alternate positions, (…) may not hold the same office or serve as its alternate until two terms have elapsed since the end of their second term.

Sole Transitional Provision: Persons currently serving as mayors or intendants, whether male or female, who have already been elected to their offices for at least two consecutive terms must wait until two terms have elapsed before they may once again hold any popularly elected office under the municipal system.

Persons currently serving as deputy mayors or deputy intendants, whether male or female; principal or alternate municipal council members; or principal or alternate municipal district representatives, who have already been elected to their offices for at least two consecutive terms must wait until two terms have elapsed before they may once again hold the same popularly elected office under the municipal system; however, they may hold other municipal offices in accordance with this law.” As may be seen, the underlined portions concern the inability, for a period of 8 years, of a person who has held a popularly elected office under the municipal system to hold ANOTHER popularly elected municipal office. That inability, restriction, or temporary bar concerns the exercise of the right of access to public office (derecho de acceso a cargos públicos). Extensive international provisions govern this right:

 Article 21.2 of the Declaración Universal de Derechos Humanos: “…Everyone has the right of equal access to public service in his country…”.

 Article 20 of the Declaración Americana de los Derechos y Deberes del hombre: “Every person has the right to take part in the government of his country and to participate in popular elections.”  Article 23.1.c of the Convención Americana de Derechos Humanos: “1. Every citizen shall enjoy the following rights and opportunities: … c) to have access, under general conditions of equality, to the public service of his country…”.

Under our Constitución Política, that right derives from Articles 191 and 192 of the Constitution. The fundamental right of access to public office is the right of every person to stand for and obtain positions within public service. There is no doubt that, like any other fundamental right, it may be subject to limitations, provided, of course, that they comply with the principle of statutory reservation (principio de reserva legal) and, additionally, that such limitations do not result in the complete hollowing out of the right or impose unreasonable or disproportionate restrictions. Valid limitations generally include the incompatibilities regime (régimen de incompatibilidades) and penalties of temporary disqualification (sanciones de inhabilitación temporal). The latter may be imposed as a consequence of serious misconduct, following due process (debido proceso), where the penalty is intended to ensure proper and efficient administration.

A careful reading, however, confirms that the challenged provisions unreasonably restrict the right of access to public office, because they seek to prohibit, for a period of 8 years, a person who has already held a popularly elected office under the municipal system from holding another popularly elected municipal office. It should be noted that this goes beyond limits on reelection, because it seeks to impose a waiting period before that person may obtain a popularly elected office different from the one previously held. This clearly exceeds the basic principles of reasonableness and proportionality (principios básicos de razonabilidad y proporcionalidad).

From my minority and dissenting perspective, I agree with the conclusion reached by the Tribunal Supremo de Elecciones that the provisions at issue hollow out the right of access to popularly elected offices under the municipal system without satisfying the standard of reasonableness (parámetro de razonabilidad). This is because those provisions establish a period of exclusion during which a former municipal official may not seek another popularly elected municipal office, even though this is not the consequence of any misconduct committed by that person. Concern about corruption clearly cannot serve as a generic basis for broadly restricting the right of access to public office. The unreasonableness and disproportionality are readily apparent when this scenario is applied in another context: requiring the limitation on presidential reelection also to include a prohibition on election as a deputy merely because the person had served as Presidente de la República.

Clearly, when the prohibition is extended to other offices, it becomes unreasonable. It should be noted that this does not concern the right to assume an office per se; rather, a popular election has taken place and the electorate has expressed its support for having that official serve in another office. We consider that nothing would prevent a person who has previously held a popularly elected office from holding another office within the same municipal system if the electorate has so decided. As the TSE stated in its response to the legislative consultation decided in relation to the bill that gave rise to this law, it is not legitimate for a State to prevent passive suffrage (sufragio pasivo)—the right to be elected—because a person held a specific office, different from the one being sought, during the two immediately preceding terms. It stated: “Such impairment of the essential core of the right occurs precisely because… application of the provision would result in a complete suspension of the citizen’s prerogative to run for public office.

(…) Moreover, it must not be overlooked that the changes made to the text of the bill render it internally inconsistent, insofar as the statement of reasons explains why the proponents consider it legitimate and necessary to limit reelection, but does not mention that every other type of candidacy must be restricted (…) the original proposal was not to establish a prohibition as severe as the one incorporated through motions.” The fact that a person who has held a popularly elected office may stand for another office does not per se constitute corruption or an illegitimate “modus vivendi.” It cannot be ignored that this allows the experience of a person who has already held similar offices and whom the municipal electorate has elected to be put to use. Rules that curtail passive suffrage without any basis may not be introduced in the name of preventing the concentration of power. Limits on concentrations of power may not restrict fundamental rights without justification.

As the Corte Interamericana de Derechos Humanos has stated regarding political rights, Article 23 enshrines the right to participate, to vote and be elected, and to have access to public service. It thereby protects both the candidate’s right and the voters’ right:

“The first paragraph of Article 23 of the Convention recognizes the rights of all citizens: a) to participate in the conduct of public affairs, directly or through freely elected representatives; b) to vote and to be elected in genuine periodic elections, conducted by universal and equal suffrage and by secret ballot that guarantees the free expression of the will of the voters; and c) to have access, under general conditions of equality, to the public service of their country. Similarly, the American Declaration recognizes the right to take ‘part in the government of one’s country, directly or through one’s representatives, and to participate in popular elections, which shall be by secret ballot and shall be honest, periodic, and free.’ Taking the foregoing into account, this Court has stated that the rights recognized have both an individual and a collective dimension, since they protect both those who participate as candidates and their voters.” (ADVISORY OPINION OC-28/21 OF 7 DE JUNIO DE 2021) Now, with respect to permissible limitations on political rights, it has been stated that political rights are not absolute and may be subject to limitations.

Such limitations, however, must comply with the principle of statutory reservation (principio de reserva legal) and the principle of reasonableness (principio de razonabilidad) (necessity and proportionality). Thus, the Inter-American Court of Human Rights (Corte IDH) has stated:

“Their regulation must observe the principles of legality, necessity, and proportionality in a democratic society. Observance of the principle of legality requires the State to define precisely, by law, the requirements that citizens must meet to participate in an electoral contest, and to clearly stipulate the electoral procedure preceding the elections. Pursuant to Article 23.2 of the Convention, the exercise of the rights and opportunities referred to in paragraph 1 of that article may be regulated exclusively for the reasons established in that paragraph. The restriction must be established by law, must not be discriminatory, must be based on reasonable criteria, must serve a useful and timely purpose that makes it necessary to satisfy a compelling public interest, and must be proportional to that objective. When several options exist for achieving that end, the one that least restricts the protected right and is most proportionate to the purpose sought must be chosen.” Clearly, the challenged law has no reasonable basis, nor does it serve a useful and timely purpose that would make the exclusion of a fundamental right necessary; nor is it clear what the public interest is, and the restriction is not proportional to that objective.

When several options exist for achieving that end, the one that least restricts the protected right and is most proportionate to the purpose sought must be chosen. These requirements are not met in this case. The situation would be different if the prohibition (interdicción) on holding another popularly elected office arose from a declared disqualification (inhabilitación), because reasonable justification would then exist. More recently, with respect to restrictions, the Inter-American Court of Human Rights has identified two types of permissible restrictions: general restrictions imposed by law and restrictions resulting from an individual sanction:

“(…) this Court notes that Article 23.2 establishes two scenarios. The first concerns general restrictions that may be established by law (age, nationality, residence, language, education, civil or mental capacity), while the second concerns restrictions on political rights imposed as a sanction on a particular person (conviction by a competent judge in criminal proceedings). It follows from this Court’s case law that the interpretation of the term ‘exclusively’ included in Article 23.2 will depend on whether the restrictions concern political rights generally (first scenario) or individually (second scenario). (ADVISORY OPINION OC-28/21 OF 7 DE JUNIO DE 2021) Following the cited precedent, restrictions on fundamental rights must be established by law in both the formal and substantive sense, in accordance with the principle of statutory reservation; must pursue a legitimate aim; and must satisfy the requirements of suitability, necessity, and proportionality.

These requirements are not satisfied by the bill under review, since it is unclear how the temporary ban on holding public office constitutes a suitable, necessary, or proportional measure. Furthermore, even when the statutory-reservation requirement is satisfied, the legislature is not free to act as it pleases, but is constrained by the constitutional framework, which in this case includes the principles of reasonableness and proportionality. It is therefore inapplicable in this case to argue in favor of the principle of legislative freedom of configuration (principio de libre configuración del legislador) or legislative discretion (discrecionalidad legislativa). In a constitutional State governed by the rule of law, it is impermissible to recognize unrestricted powers or authority in any Branch of the Republic. As indicated in the majority opinion, legislative freedom of configuration is not unrestricted, since it is limited by the Law of the Constitution, that is, the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad) comprising constitutional provisions and customs, and the values and principles among which proportionality, the prohibition of arbitrariness, nondiscrimination, due process, the corresponding right of defense, and the case law issued by this Court in similar cases are particularly prominent.

Limits on legislative discretion tend to be more stringent when the statutory regulation of fundamental rights is involved, because in such matters the extent, content, and scope of human freedoms are at issue; by contrast, those limits are more lenient in purely organizational matters. (See also decisions nos. 2013-011499 at 16:00 hours on 28 de agosto de 2013, 2013-011706 at 11:44 hours on 30 de agosto de 2013, and 2020-015542 at 11:40 hours on 19 de agosto de 2020, among others). Although such legislative freedom of configuration may suffice to permit the imposition of limits on reelection, we consider that it does not extend so far as to permit election to other, different offices to be barred. Unlike the majority opinion, which states that “It bears reiterating that, a priori, the requirements or limitations for seeking popularly elected office under the municipal system are covered by the principle of legislative freedom of configuration, unless they violate constitutional rules or principles or the so-called entrenched provisions,” we consider that, based on the pro libertate and pro homine principles, the rule must always be the exercise of the fundamental right, and the establishment of restrictions on such rights must be subjected to close scrutiny.

To begin from the opposite reasoning would, in our view, disregard the constitutional framework. Of course, no human or fundamental right is absolute, but neither is the restriction of such rights absolute; rather, it must itself be subject to limits. There is no basis for the justification advanced by the majority opinion when it states that the restriction at issue is supported by legitimate aims and founded on sufficiently plausible data and arguments. This is because I consider that the restrictive measure at issue does not pass the reasonableness test: I do not consider it necessary, suitable, or proportional. On the contrary, it impairs the essential content of the right to stand for election (derecho al sufragio pasivo).

Everything stated above also applies to the unconstitutionality of the transitory provision, because the restriction additionally applies to the future offices of those currently serving in popularly elected positions at the municipal level. Thus, the restriction is imposed with “first and last names” upon current municipal representatives. In the transitory provision of the challenged law, the legislature regulated the situation of persons who, when the law entered into force, had held popularly elected office under the municipal system for at least two consecutive terms. Accordingly, when those persons assumed office, they were unaware of such a ban because it did not exist. A person in that situation also holds the right of access to public office, which permits that person to participate in a future electoral process.

Unlike the majority’s position, I consider it no minor matter that the legislation at issue may affect the right to stand for election of more than 40 democratically elected public officials and may have operated as a “sanction without due process,” given the punitive nature of this measure, which imposes a “ban” on holding any other popularly elected municipal office.

Accordingly, I consider all the legislation at issue unconstitutional because it contains a substantive defect insofar as it deprives the right of access to popularly elected office under the municipal system of its content. I find that the limits on legislative power have been exceeded in this case; the prohibition on standing for election cannot be extended, with respect to the person upon whom the prohibition is imposed, to an office that person has never held. Limitations on a fundamental right cannot have an expansive effect.

For the reasons set forth above, I find the challenged substantive provisions unreasonable and disproportionate; moreover, as I have stated, the transitory provision violates the guarantee of the principle of non-retroactivity of laws (principio de irretroactividad de las normas). The challenged provisions contain measures that impair the right to stand for election.” Therefore, I dissent and grant this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad).

VIII. DISSENTING OPINION OF JUSTICE GARRO VARGAS

In the judgment cited in resolving this constitutional challenge, I dissented and set forth the following considerations:

“Case No.: 22-014821-0007-CO Decision No. 2023-008157 DISSENTING OPINION OF JUSTICE GARRO VARGAS With the customary respect for the decision of the majority of the Chamber, I must dissent and grant the constitutional challenge.

This is because the subject matter challenged in the present action is identical to that resolved in judgment no. 2022-029648. In that precedent, I concluded that there was an essential procedural defect that invalidated the enactment of law no. 10183 of 05 de abril de 2022, due to a violation of Article 97 in relation to Article 102, paragraph 3), both of the Political Constitution.

Therefore, given that there is a defect that invalidated the entire procedure for enacting the law, I consider the challenged provision to be unconstitutional. I make this declaration even though no procedural defects were asserted in this particular case; nevertheless, I believe I must remain consistent with my own precedents. Both on that occasion and here, I consider it unnecessary to rule on the substantive claims.

In my dissenting opinion in the precedent, I set forth the following considerations:

“The undersigned Justice, with the customary respect, dissents and grants the constitutional challenge because an essential defect existed in the procedure for enacting law no. 10183 of 05 de abril de 2022, Law Limiting the Indefinite Reelection of Local Authorities. This is due to a violation of Article 97 in relation to Article 102, paragraph 3), both of the Political Constitution.

Because there is a procedural defect that invalidates the reform, I refrain from ruling on the substantive claims.

1. 1Regarding the precedents of this Chamber

First, it should be noted that the issue of mayoral reelection has been submitted to this Court for consideration on two recent occasions.

In expediente n.°22-001848-0007-CO, the Court heard the legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa de constitucionalidad) concerning the bill approving the “Amendment to Article 14 of the Municipal Code and its amendments, Law n.°7794 of 30 de abril de 1998 and its amendments (Law Limiting the Indefinite Reelection of Local Authorities),” which was processed under expediente legislativo n.°21.810. In the advisory opinion (opinión consultiva) in question, I dissented (salvé mi voto) because I considered that the legislators had not, in fact, raised a genuine question of constitutionality. I made the following observations:

"The operative part (parte resolutiva) of this opinion states:

“Justice Garro Vargas dissents with respect to the alleged procedural defect raised and considers that it cannot be answered, since the consultation does not actually present a challenge, but rather a defense against the position of the Tribunal Supremo de Elecciones regarding the scope of art. 97 of the Constitución Política.” To illustrate my position, it is sufficient to refer to the consulting legislators’ own statements. Far from invoking doubts or reasoned constitutional objections concerning the procedure followed for the bill, they seek to shield it from the objections of the Tribunal Supremo de Elecciones (TSE). In this regard, they state as follows:

“Under a formal, rigid, and strict interpretation of the provision, we have three possible implications relating to the legislative process: first, we accept the Court’s recommendation regarding the unrestricted and absolute right to be elected and maintain the ‘revolving door,’ under which popularly elected municipal officials may ‘jump’ every eight years (after one consecutive reelection) to other popularly elected positions, thereby limiting the political participation of other citizens and, moreover, promoting ad perpetuam positions in local governments; second, we do not vote on the bill, which has the support of the vast majority of the male and female legislators who represent the will of the citizenry; or third, we bequeath to the incoming Asamblea Legislativa, whose composition and intentions are unknown to us, the decision on a proposal that plainly seeks to strengthen democracy.” In their reasoning—in response to the arguments advanced by the TSE—the legislators themselves present three scenarios that they characterize as negative:

• 1)accepting the TSE’s recommendation, which would result in limiting citizens’ political participation and promoting ad perpetuam positions;
• 2)not voting on the bill, which, as they themselves acknowledge, “has the support of the vast majority of the male and female legislators” who represent the will of the citizenry; and
• 3)leaving the bill to a newly constituted Asamblea Legislativa, with the risk that it will not be enacted, while noting that it is a proposal that “plainly seeks to strengthen democracy.” They then provide a historical overview of the regulation of municipal and national elections to illustrate their position—which they consider to be the proper interpretation of art. 97 of the Constitución Política—and only afterward submit a question to this Chamber. In this regard, the consultation brief states verbatim as follows:

“What is the purpose of this overview? To demonstrate that Article 97 cannot be applied literally or understood through a formal interpretation, because when the constituent legislator drafted the provision in question, elections were understood as a single event held every four years, and therefore the limitation was general and absolute, given that legislation affecting one level of elected officials applied to all of them, whereas present circumstances are different.

What we wish to point out to the honorable Court is that this Article must be interpreted substantively and purposively, based on the content of the provision and its ultimate purpose, and that the approval of this bill at its first-reading stage does not affect the dynamics of the municipal elections to be held in febrero del año 2024, that is, within 24 months. That was why we approved the bill on first reading, confident that its approval does not in any way affect the election process to be held on 6 de febrero de este año, in which the President of the Republic and the members of the Asamblea Legislativa will be elected, but no municipal authority whatsoever.

Accordingly, considering the scope and intent of the constituent assembly members to prevent changes to the electoral system close to elections, in this particular case, where the proposed legal amendment relates solely and exclusively to the municipal system, whose electoral period is not active, and given that the current call to elections concerns the Gobierno de la República and the Asamblea Legislativa, the municipal system is excluded in its entirety. The following question concerning the legislative process therefore arises: Does the prohibition established in Article 97 of the Constitución Política apply to amendments concerning the municipal system when the active electoral period pertains to the national level?” (Emphasis not in the original).

A careful reading of the brief signed by the consulting legislators shows that the entire argument is intended not to substantiate a doubt about the procedure followed to approve the bill they are sponsoring, but to defend both the bill and that procedure against the position formally submitted by the TSE during the legislative process (iter parlamentario). The only actual question in that section concerning the alleged procedural defect is the one at the end, but none of the preceding arguments contains any trace of doubt or objection regarding the constitutionality of the procedure followed for the bill. Quite the contrary, it demonstrates their conviction that “its approval does not in any way affect the election process” conducted on 6 de febrero.

In light of that finding, I consider that the consultation must be declared unanswerable (inevacuable), pursuant to art. 99 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which provides as follows:

"Art. 99. Except in the case of the mandatory consultation provided for in subsection a) of Article 96, the consultation must be submitted in a reasoned brief, identifying the challenged aspects of the bill and the grounds for doubts or objections concerning its constitutionality.” (Emphasis not in the original).

As follows from the content of that provision, for a legislative consultation to be admissible, the grounds for the constitutional doubts or objections must be clearly stated. This is precisely what is lacking here, since the quoted excerpts—and the brief as a whole—show that the legislators do not challenge any particular procedure about which they harbor specific constitutional doubts. Rather, they express disagreement with the institutional position of the TSE (see, to the same effect, the recent advisory opinion which, through opinion n°.2872-2022, signed unanimously by this Chamber with almost the same composition, declared unanswerable the optional consultation on constitutionality (consulta facultativa de constitucionalidad) processed under expediente n.°21-025530-0007-CO).

Consequently, I consider that, with respect to the alleged procedural defect, the consulting legislators merely state the question without explaining why they believe that the matter warrants submission to this Chamber. On the contrary, their arguments seek to justify the actions taken. It can therefore properly be said that, because it contains no constitutional objection, the legislative consultation is inadmissible and unanswerable.” It follows from the foregoing that I dissented on the understanding that the consultation could not be answered, and I therefore did not rule on Article 97 of the Constitución Política.

A couple of months later, the Sala Constitucional ruled on the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) heard under expediente n.°19-000892-0007-CO through judgment n.°2022-016947. In that decision, a majority of the Chamber found that the omission challenged in those proceedings—namely, the failure to include limits on the consecutive and indefinite reelection of municipal mayors—had been remedied by the legislature through the amendment to Article 14 of the Código Municipal. In that case, I voted to dismiss the challenge on other grounds, which may be summarized as follows:

"A careful review of the application instituting the constitutional challenge shows with utmost clarity that the petitioner challenged art. 14 of the Código Municipal—as in force when the challenge was filed—because it implicitly authorized the ‘consecutive and indefinite’ reelection of municipal authorities. In his view, that possibility has harmful consequences for the functioning of the democratic system, the alternation of power, the rights to elect and to be elected under conditions of equality, and lacks reasonableness. It is therefore necessary to clarify that the subject of the challenge is not the reelection per se of municipal officials, but rather consecutive and indefinite reelection, which—in the petitioner’s view—arose from the provisions of art. 14 of the Código Municipal, whose relevant portion provided as follows:

“All popularly elected offices at the municipal level contemplated by the legal system shall be filled by popular vote through general elections held on the first Sunday of February, two years after the national elections in which the persons who will hold the Presidency and Vice Presidencies of the Republic and those who will serve in the Asamblea Legislativa are elected. They shall take office on 1º de mayo of the same year in which they are elected, for a four-year term, and may be reelected.” The majority of the Chamber maintains that, because the Poder Legislativo—in the exercise of its constitutional powers—enacted the amendment to art. 14 of the Código Municipal, the challenged unconstitutional omission has already been cured. It therefore concludes that the challenge no longer presents a live controversy and orders its dismissal. Several clarifications are warranted in this regard.

First, although new rules were introduced for seeking reelection to municipal office, consecutive reelection has not been eliminated, since the current provision still allows it and states, in relevant part, as follows:

(…)

It is clear that the legislature introduced rules and conditions for seeking popularly elected municipal offices, but consecutive reelection continues to be authorized; therefore, the amendment does not appear to fully address the relief sought in this challenge.

Second, it should be noted that the majority judgment makes the following observation: “the unconstitutional omission (omisión inconstitucional) attributed in these proceedings to Article 14 of the Municipal Code—according to which municipal mayors could be reelected successively and indefinitely—does not exist.” On this point, it must be borne in mind that this Chamber, when referring to the constitutional review (control de constitucionalidad) of unconstitutional omissions, has stated as follows (see judgments numbers 2005-5649, 2018-009819 and 2021-3853) (…) Based on what the Chamber has stated, I consider that the conditions for assessing an alleged unconstitutionality by omission are not met in this specific case, since the Political Constitution does not establish an express mandate concerning the manner in which members of the municipal government are to be elected or reelected.”

1. 2Regarding the information provided by the Office of the Attorney General of the Republic and my decision in this specific case

In this matter, after examining the arguments raised, I agree with the information provided by the Office of the Attorney General of the Republic (PGR). That body made the following statements:

“III. REGARDING THE ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 97 OF THE CONSTITUTION In constitutional action (acción) 22-8424-0007-CO, it is alleged that the procedure for approving Ley 10183 violates Article 97 of the Political Constitution because, during the legislative proceedings, the Supreme Electoral Tribunal issued an unfavorable opinion on the bill, and because, within the six months preceding and the four months following a popular election, the Legislative Assembly may not enact bills on which that electoral body has expressed disagreement.

Because of its importance, we quote Article 97 of the Constitution, which provides:

“ARTICLE 97.- For the consideration and approval of bills relating to electoral matters, the Legislative Assembly shall consult the Supreme Electoral Tribunal; a vote of two-thirds of its full membership shall be required to depart from its opinion. During the six months preceding and the four months following a popular election, however, the Legislative Assembly may not enact bills concerning such matters with respect to which the Supreme Electoral Tribunal has expressed disagreement.” As can be seen, the cited article establishes two different situations. First, it requires that any law relating to electoral matters that is opposed by the Supreme Electoral Tribunal be approved by two-thirds of the full membership of the Legislative Assembly; second, it absolutely prohibits the Assembly from approving a bill opposed by the Supreme Electoral Tribunal if it falls within the six months preceding or the four months following a popular election.

To address the claim raised in this action, the following relevant facts concerning the legislative proceedings conducted for the approval of Ley 10183 must be considered:

• a)Bill 21810, which preceded Ley 10.183 del 5 de abril de 2022, was introduced in the legislative process on 18 de febrero de 2020 (see legislative file); b) By official letter AL-DSDI-OFI-0005-2022 del 11 de enero de 2022, the Legislative Assembly submitted the updated bill to the Supreme Electoral Tribunal for the mandatory consultation (consulta preceptiva) (folio 728 of the legislative file); c) By official letter TSE-0199 del 20 de enero de 2022, the Supreme Electoral Tribunal objected to the bill on the ground that it was contrary to the right to stand for election, insofar as it prohibited officials who had served two consecutive terms in the same office from seeking other elective offices within the municipal system. That letter stated: “… this Tribunal, under the terms and within the scope of Article 97 of the Constitution, objects to the bill being processed under file n°21.810.

That objection would be withdrawn if the legislators amend the bill so that, consistent with the proposal’s intent, consecutive reelection is limited to a single reelection (a maximum of two continuous terms in the same office), without prohibiting the possibility of seeking another elective office after completion of the second term. It is respectfully recalled that ‘During the six months preceding and the four months following a popular election, the Legislative Assembly may not (…) enact bills (…) with respect to which the Supreme Electoral Tribunal has expressed disagreement’ (Article 97 of the Constitution). FINAL RESOLUTION.” (folios 1063 to 1072 of the legislative file); d) At special session number 45 del 23 de diciembre de 2021, the Legislative Plenary approved bill 21810 on first reading, by a vote of 46 in favor (folios 551 to 600 and 604 of the bill); e) At special session N°46 del 05 de enero del 2022, consideration of bill N°21.810 on second reading began, during which a procedural motion (moción de orden) to return the bill to first reading was approved, and consideration was suspended so that it would be placed first among the bills scheduled for first reading at the following session (folio 650).

• f)At ordinary session N°85 del 11 de enero del 2022 of the Legislative Plenary, consideration of bill N°21.810 under the first-reading procedure began (folio 702). At special session N°053 del 25 de enero del 2022, consideration of the bill on first reading continued, and it was approved on first reading by 40 votes in favor (folio 1082-1112).
• g)On 27 de enero de 2022, several members of the Legislative Assembly submitted an optional consultation on constitutionality (consulta facultativa de constitucionalidad), processed under file number 22-001848-0007-CO (folios 1143 to 1162 of the legislative file); h) The Constitutional Chamber decided the consultation by judgment 2022-006119 de las 13:15 horas del 16 de marzo de 2022, finding that there were no procedural defects and declaring that the consultation could not be addressed with respect to the alleged substantive defects; i) At ordinary session 105 del 29 de marzo de 2022, the Legislative Plenary approved bill 21.810 on second reading by 48 votes in favor, without adopting the observations made by the Supreme Electoral Tribunal (folios 1367 and 1372).

As follows from the facts described, because this was a bill relating to electoral matters, the Legislative Assembly consulted the Supreme Electoral Tribunal during its consideration. That institution partially opposed the legislative initiative, considering it contrary to the constitutional and treaty-law standards (parámetro de constitucionalidad y convencionalidad) because of the restriction imposed on municipal officials who had served two consecutive terms in office, preventing them from seeking other elective offices (folio 1068 of the legislative file). Notwithstanding the foregoing, the bill was approved without taking the observations of the Supreme Electoral Tribunal into account, since the law ultimately approved retained the restriction identified by the electoral body (the restriction addressed in our prior report).

If the first situation described in Article 97 of the Constitution is used as the applicable standard, it is clear that there was no procedural violation, since the bill was approved on first reading by 40 votes and on second reading by 48 votes. This shows that, even in the face of opposition from the Supreme Electoral Tribunal, the Legislative Assembly exceeded the constitutional majority required to depart from that opposition.

The question in this case arises from the second situation contemplated in Article 97 of the Constitution, which absolutely prevents the Legislative Assembly from approving bills concerning electoral matters during the six months preceding and the four months following a popular election when the Supreme Electoral Tribunal opposes them.

As can be seen, the bill was approved on first reading on 25 de enero de 2022, less than one month before the national elections held in febrero de 2022, and on second reading on 29 de marzo de 2022, less than one month before the second round of the national elections.

The issue is therefore whether, in view of the Supreme Electoral Tribunal’s opposition, the Legislative Assembly could approve the law given the electoral period in which we found ourselves. (…)

Without prejudice to the conflict of jurisdiction (conflicto de competencias) that has persisted over time between the Constitutional Chamber and the Supreme Electoral Tribunal, this advisory body has taken the position that, insofar as interpretations of constitutional or statutory provisions of an electoral nature are concerned (provided they do not constitute case law), the Supreme Electoral Tribunal must exercise that jurisdiction exclusively, since the Constituent Assembly clearly recognized that authority in Articles 99 and 102 subsection 3 of the Constitution.

(…)

In our view, that position presents the difficulty not only that the Chamber assumed responsibility for interpreting or updating a constitutional provision of an electoral nature (Article 97), which—in principle—falls within the jurisdiction of the Supreme Electoral Tribunal, but also that the Chamber performed that interpretation in accordance with a statutory provision (the Electoral Code), disregarding the will of the Constituent Assembly embodied in Articles 97, 99 and 102 subsection 3 of the Constitution, even though the electoral system had changed following the entry into force of the Electoral Code. It is likewise clear that the provisions contained in the bill that preceded Ley 10183 were electoral in nature and that the TSE’s opposition to the bill being put to a vote was therefore binding on the Legislative Assembly.

In other words, it is our view that the opposition of the Supreme Electoral Tribunal should have prevailed during the legislative proceedings, because that body has exclusive authority to interpret electoral provisions and we were in the midst of a popular election. It should be noted that at no point during the legislative proceedings did that electoral tribunal consider that the bill could be approved because the election then underway was not a municipal election. On the contrary, it informed the legislature that the bill could be approved only if its recommendations regarding the bill were followed, which the Legislative Assembly did not do (see the legislative records cited above).

We further consider that the fact that a statutory provision concerned a municipal election while the elections underway were national in nature did not overcome the prohibition established in Article 97 of the Constitution. Under that theory, the legislature could create new obligations in electoral matters without considering whether the Supreme Electoral Tribunal could address them while it was engaged in the complex logistics of an election, regardless of the election’s nature. For precisely that reason, it is for the TSE to determine whether a bill concerning electoral matters may be approved during the months preceding and following the election being conducted, especially because only that body can assess budgetary, logistical, and technical matters relating to the organization of voting and its practical ability to address simultaneously any statutory provisions enacted by the Legislative Assembly in electoral matters, whether municipal or national in scope.” (Emphasis not in the original).

In my view, the Office of the Attorney General of the Republic (PGR) is correct that, in light of the plain wording of Article 102, subsection 3), of the Political Constitution, the Supreme Electoral Tribunal (TSE) has exclusive and binding authority to interpret the constitutional and statutory provisions governing electoral matters.

In the case at bar (sub lite), as established by the sequence of events described above, the TSE objected to the bill and advised the legislators that “During the six months preceding and the four months following a popular election, the Legislative Assembly may not (…) enact into law bills (…) with which the Supreme Electoral Tribunal has expressed disagreement.” Despite that disagreement, the Legislative Assembly passed the bill during a national election period, even though the TSE had determined, pursuant to its constitutional authority to interpret constitutional rules on electoral matters, that the bill in question could not be enacted into law during that period. I consider that, by disregarding the opposition of the TSE and its authority to interpret constitutional rules on electoral matters, the Legislative Assembly committed a material defect (vicio esencial) in the parliamentary procedure that rendered it invalid.

In this regard, I should add that I am not ruling on the proper interpretation of the second part of Article 97 of the Political Constitution; rather, I recognize that, in light of Article 102, subsection 3), of the Constitution, the TSE had exclusive authority to interpret the aforementioned provision.

1. 3Precedents reflecting my position on the authority of the TSE

The statements made in this dissenting opinion (voto salvado) are consistent with my position regarding the constitutional authority of the TSE.

For example, I recently joined the full bench of this Chamber in deciding constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) no. 21-0000897-0007-CO through judgment no. 2022-027955, which specifically emphasized the TSE’s interpretive authority. In relevant part, it stated as follows:

“After assessing the arguments, the Chamber finds that the challenged provision is programmatic in nature and is intended to provide legal certainty in the exercise of the powers vested exclusively in the Supreme Electoral Tribunal, without affecting their substance. As follows from its plain wording, the purpose of the provision is for the TSE to undertake, within the six months following the law’s entry into force, the organizational and administrative work necessary so that voting may subsequently be held to elect the members of the district council and the district representatives of Cabeceras. Such activity—organization and administration—differs from what the claimant understands it to mean (holding early elections). In other words, given that holding local elections entails coordinating numerous factual and legal elements (defining the electoral roll, the internal work of political parties, political advertising, public campaign financing, compliance with electoral timeframes, compliance with the prohibition under law no. 6068 against modifying the administrative territorial division during election periods, etc.), the provision seeks to have the TSE exercise its organizational and administrative powers during those months in order to provide legal certainty and determine how to proceed with holding the respective elections.

Indeed, contrary to what is alleged in this action, the challenged legislation does not encroach upon the TSE’s constitutional authority, because the mandate under review does not require the elections to be held within the six-month period following the law’s entry into force; instead, consistent with the provisions of electoral law, it specifies that the TSE must undertake the corresponding actions to arrange the calling of that democratic process. Nevertheless, it is clear that, given the exclusive authority of that Electoral Tribunal, it is that body which must define the specific details of the process, including the dates on which the elections will be held and all other details inherent in those popular-selection activities, whose organization and conduct are particularly complex. Furthermore, with respect to this type of legislation, the Chamber notes that our legal system contains similar provisions concerning municipal elections, for example:

“Article 19.— Upon a motion submitted to the Council, which must be signed by at least one-third of all council members and approved by no fewer than three-fourths of its sitting members, the voters of the respective canton shall be called to a plebiscite to decide whether or not to remove the municipal mayor from office. That decision may not be vetoed.

The votes required to remove the municipal mayor from office must amount to at least two-thirds of the votes cast in the plebiscite, and the number of votes cast may not be less than ten percent (10%) of all voters registered in the canton.

The plebiscite shall be conducted using the electoral roll for the respective canton as closed in the month preceding the date on which the decision referred to in the first paragraph of this Article became final.

If the result of the consultation is the removal of the official from office, the Supreme Electoral Tribunal shall replace the principal mayor pursuant to Article 14 of this Code for the remainder of the term.

If both municipal deputy mayors are removed from office or resign, the Supreme Electoral Tribunal shall call new elections in the respective canton within a maximum period of six months, and the appointment shall be for the remainder of the term. Until the election is held, the president of the council shall additionally assume the office of municipal mayor, with all the powers conferred upon that office by this Code.” (Emphasis added. Municipal Code).

“ARTICLE 147.- Calling of elections The TSE shall call elections four months before the date on which they are to be held.

The TSE shall call extraordinary partial elections to fill vacancies in municipalities that cease to have the required membership, as well as in the circumstance contemplated in Article 19 of the Municipal Code.” (Electoral Code) The Chamber emphasizes that the TSE may interpret the challenged legislation systematically in order to harmonize it with the remainder of the legal system, while safeguarding the constitutional and electoral principles governing the matter, as it has done on other occasions (for example, decision no. 405-E8-2008 at 7:20 a.m. on February 8, 2008). The TSE is responsible both for interpreting that legislation and for exercising the powers constitutionally and legally assigned to it. The Chamber even notes from the legislative record that the TSE tacitly recognizes the need to reconcile the provision with the remainder of the legal system in order to determine when the elections could be held:

“As previously mentioned, if this bill were approved by the Executive Branch itself before December 2, 2018, as constitutionally required, its effectiveness would—by operation of law—be deferred until the respective municipal authorities are elected, which will occur in the next municipal elections to be held on the first Sunday of February 2020; otherwise, if it enters into force during the aforementioned prohibited period, its effectiveness would by operation of law be deferred until the following electoral process, that is, February 2024. In either case, at that time this Tribunal shall organize and administer, in accordance to (sic) its constitutional powers, the election of the principal and alternate members of the district council and the respective district representatives of the district of Cabeceras.” (Folio 149 of the legislative record for law 9868, available at http://www.asamblea.go.cr/) It should be noted that this opinion concerned the original wording of the bill. Nevertheless, it must be emphasized that the challenged provision was already included in the initial version of the bill, specifically in Article 3.

In conclusion, the Chamber finds no constitutional conflict in the challenged provision, because it has not been shown to be in direct conflict with the electoral timeframes established in Articles 171 and 172 of the Constitution or to disregard the constitutional powers of the Supreme Electoral Tribunal. On the contrary, the cited article provides that, through the exercise of its organizational and administrative powers, that Tribunal must provide legal certainty regarding the holding of elections in that district.” This position—respecting the scope of the TSE’s authority with regard to the interpretation of constitutional and statutory provisions governing electoral matters—is consistent with what I have maintained on other occasions, especially concerning constitutional consultations (consultas de constitucionalidad) on the Public Employment bill (see advisory opinions no. 2021-017098 and no. 2872-2022). Moreover, this position is not inconsistent with what I maintained regarding the horizontal gender parity of legislators (judgment no. 2015-016070) and municipal elective offices (admissibility decision no. 2019-011633), as may be inferred from a careful review of both decisions.

1. 4Conclusion

As a corollary to the foregoing considerations, I dissent because I find that, in the case at bar, the legislative procedure was violated through the failure to comply with Article 102, subsection 3), of the Political Constitution.

Because a defect rendering the process for approving the law invalid has been established, as I have stated, I consider it unnecessary to rule on the substantive claims.” In the case at bar, it is necessary only to reiterate those considerations because, as I noted, there was a fundamental defect that invalidated the challenged amendment.” Consequently, I must reiterate my line of reasoning in that regard, dissent, and grant the constitutional challenge because a material defect in the legislative procedure has been established.

IX. DOCUMENTATION SUBMITTED FOR THE CASE FILE

The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device or produced using new technologies, such materials must be collected from the court office within a maximum period of 30 business days from notice of this judgment. Otherwise, any material not collected within that period shall be destroyed, pursuant to the “Regulations on Electronic Case Files before the Judiciary,” approved by the Full Court at session N° 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Judicial Bulletin number 19 of January 26, 2012, as well as the agreement approved by the Superior Council of the Judiciary at session N° 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The action is dismissed on the merits. Justice Rueda Leal provides different grounds regarding Article 97 thereof. Justice Cruz Castro dissents and grants the action. Justice Garro Vargas dissents and grants the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), given that the subject matter challenged in the present action is identical to that decided in judgment n.°2022-029648. In that judgment, she determined that there was a fundamental procedural defect (vicio esencial de procedimiento) that invalidated the enactment of Law n.°10183 of 05 de abril de 2022, due to a violation of Article 97 in relation to Article 102, subsection 3), both of the Political Constitution (Constitución Política). As on that occasion, Justice Garro Vargas does not rule on the claims concerning the merits.

Fernando Castillo V.

Chief Justice Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

CASE FILE N° 25-002103-0007-CO Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2220-4607 / 2220-4844. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección01). Filing office for matters involving vulnerable groups: Dirección02, Dirección03

Revisión del Documento SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del diecinueve de febrero de dos mil veinticinco .

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre07, con cédula de identidad NFP01, contadora, vecina de Mercedes Norte de Puriscal, alcaldesa de Puriscal, con representación judicial y extrajudicial, así como consta en la resolución nro. 1658-E11-2024- Tribunal Supremo de Elecciones de las 12:30 horas del 21 de febrero de 2024, electa popularmente para el periodo 1 de mayo de 2024 hasta el 30 de abril de 2028; contra toda la ley nro. 10.183, del 5 de abril de 2022, publicada en La Gaceta nro. 68, Alcance nro. 73 del 8 de abril de 2022.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 24 de enero de 2025, se solicita que se declare inconstitucional la totalidad de la Ley nro. 10183, por limitar la reelección indefinida de las autoridades locales, por razones de procedimiento y violación al principio de irretroactividad de la ley, así como violación al artículo 97 y 103 de la Constitución Política y concomitantemente al ordinal 3 párrafo 2 y 3 y del 221, ambos de la Ley nro. 8765. Manifiesta que sustenta su legitimación en el párrafo segundo del numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permite presentar acciones de inconstitucionalidad sin necesidad de un caso previo pendiente cuando se discuten intereses difusos relacionados con el sistema democrático. La Sala Constitucional ha reconocido que el derecho a elegir y ser electo afecta no solo a los individuos en lo particular, sino al sistema democrático en su conjunto.Así lo establece la sentencia nro. 2012-001966: "El derecho a elegir y ser electo en puestos de elección popular, como derechos políticos, tienen no sólo la naturaleza de poder afectar a un ciudadano o ciudadana en concreto, sino de afectar al sistema democrático en general, que se basa en la renovación periódica de sus estructuras políticas como uno de sus postulados, por medio de la elección popular de distintos puestos, de modo que tiene esa doble naturaleza que lo hace difuso y por lo tanto impugnable directamente, por vía de excepción (...)". Asimismo, en la sentencia nro. 2022-029648, la Sala reiteró que los intereses difusos en materia de derechos políticos, en su doble dimensión tanto como derecho pasivo como activo, justifican la admisibilidad de la acción, dado que afectan la estructura del sistema democrático en su conjunto, reiterando "… esta Sala ha reconocido este tipo de legitimación en los casos en que se discuten los derechos políticos al sufragio, en su doble dimensión, tanto como derecho pasivo como activo, lo que procede es conocer por el fondo el asunto que nos ocupa" en la resolución nro. 08157-2023.En consecuencia, considera que posee la legitimación suficiente para interponer esta acción, ya que se trata de una cuestión de interés difuso que incide directamente en el sistema democrático del país y en los derechos políticos de la ciudadanía. Solicita que se admita la presente acción y proceda a su conocimiento por el fondo, en garantía de los derechos políticos de la ciudadanía. Sobre la norma cuestionada, señala que la Ley que limita la reelección indefinida de las autoridades locales nro. 10183 es una reforma del artículo 14 de la ley 7794, Código Municipal, con un artículo único que a la letra señala: "Se reforma el quinto párrafo del artículo 14 de la Ley 7794, Código Municipal, de 30 de abril de 1998. El texto es el siguiente: (…) Todos los cargos de elección popular a nivel municipal que contemple el ordenamiento jurídico serán elegidos popularmente, por medio de elecciones generales que se realizarán el primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones nacionales en que se elija a las personas que ocuparán la presidencia y las vicepresidencias de la República a quienes integrarán la Asamblea Legislativa.Tomarán posesión de sus cargos el día 1° de mayo del mismo año de su elección, por un período de cuatro años y podrán ser reelegidos. Las alcaldesas o los alcaldes podrán ser reelegidos de manera continua por una única vez. No podrán ocupar ningún cargo de elección popular del régimen municipal, hasta tanto no hayan transcurrido dos períodos desde que finalizó su segundo período consecutivo. Los vicealcaldes y las vicealcaldesas también podrán ser reelegidos de forma continua por una única vez y no podrán ocupar el mismo cargo ni el de regidores o síndicos, hasta tanto no haya trascurrido dos períodos desde que finalizó su segundo período consecutivo. Las personas regidoras, síndicas, intendentes, viceintendentes. concejales municipales de distrito de la Ley 8173, Ley General de Concejos Municipales de Distrito, de 7 de diciembre de 2001, así como quienes ocupen cualquiera de los cargos de suplencias, podrán ser reelegidas de manera continua por una única vez y no podrán ocupar el mismo cargo o su suplencia hasta tanto no hayan transcurrido dos periodos desde que finalizó su segundo período".Adicionalmente contiene un Transitorio Único que indica "Las personas que actualmente se desempeñen como alcaldes, alcaldesas, intendentes o intendentas, y ya han sido elegidas en sus cargos, por al menos dos periodos consecutivos, deberán esperar a que transcurran dos períodos para poder volver a ocupar cualquier puesto de elección popular del régimen municipal. Las personas que actualmente se desempeñen como vicealcaldes vicealcaldesas, viceintendentes y viceintendentas, regidores y regidoras propietarios y suplentes, síndicos y síndicas propietarias y suplentes, y ya han sido elegidas en sus cargos, por al menos dos períodos consecutivos, deberán esperar a que transcurran dos períodos para poder volver a ocupar el mismo puesto de elección popular del régimen municipal; sin embargo, podrán ocupar otros puestos municipales de conformidad con la presente ley". Sobre la violación al artículo 103 de la Constitución Política y concomitantemente al ordinal 3 párrafos 2 y 3 y artículo 221 de la Ley 8765.Por oficio TSE-0199 del 20 de enero de 2022, el Tribunal Supremo de Elecciones, objetó lo que en ese momento era el proyecto de ley por considerarlo contrario al derecho a ser electo, en cuanto prohíbe que funcionarios con dos periodos consecutivos en un mismo cargo puedan aspirar a otros puestos de elección popular del régimen municipal. En dicho oficio se señaló: “… este Tribunal, en los términos y con los alcances del artículo 97 constitucional, objeta el proyecto de ley que se tramita en el expediente n° 21.810. Tal objeción se levantaría si los legisladores modifican el proyecto para que, según el espíritu de la propuesta, se limite la reelección consecutiva a una única vez (máximo dos períodos continuos en el mismo cargo), sin que se prohíba la posibilidad de optar, al cabo del segundo mandato, por otro puesto de elección popular. Respetuosamente, se recuerda que “Dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la celebración de una elección popular, la Asamblea Legislativa no podrá (...) convertir en leyes los proyectos (...) respecto de los cuales el Tribunal Supremo de Elecciones se hubiese manifestado en desacuerdo" (numeral 97 constitucional).ACUERDO FIRME." (folios 1063 al 1072 del expediente legislativo). A pesar de dicha manifestación en la sesión ordinaria 105 del 29 de marzo de 2022, el Plenario Legislativo aprobó en segundo debate el proyecto de ley 21.810 con 48 votos a favor, sin acoger las observaciones hechas por el Tribunal Supremo de Elecciones (folios 1367 y 1372 del expediente legislativo). Denota que el proyecto de ley fue aprobado en primer debate en fecha 25 de enero de 2022, a menos de un mes de las elecciones realizadas en febrero de 2022 y en segundo debate el 29 de marzo de 2022, a menos de un mes de la segunda ronda de las elecciones, con lo cual es claro que las normas contenidas en el proyecto de ley que sirvió de antesala a la Ley 10183, eran de naturaleza electoral, por lo que la oposición del TSE para que el proyecto se votara vinculaba a la Asamblea Legislativa. Durante el trámite legislativo debió prevalecer la oposición del Tribunal Supremo de Elecciones, pues es a dicho órgano al que le corresponde de manera exclusiva la interpretación de las normas electorales y nos encontrábamos en medio de una elección popular.Denota que, en ningún momento ese tribunal electoral consideró durante el trámite legislativo que el proyecto de ley podía aprobarse por no tratarse de una elección municipal la que estaba en curso, sino que, por el contrario, indicó al legislador que únicamente podía aprobarlo si acataba las recomendaciones que estaba haciendo al proyecto de ley, cosa que no se hizo por parte de la Asamblea Legislativa. Insiste en que corresponde al TSE determinar si un proyecto de ley -en materia electoral puede o no aprobarse durante los meses previos y posteriores a la elección que se está realizando, especialmente porque sólo dicho órgano puede valorar aspectos presupuestarios, logísticos y técnicos relativos a la organización del sufragio y su posibilidad material de atender al mismo tiempo, eventuales normas legales que dicte la Asamblea Legislativa en materia electoral. Ahora bien, tanto la Asamblea Legislativa como la Sala Constitucional han considerado distinguir allá donde la Constitución no lo hace y señalar una división entre elecciones, dando como resultado lo siguiente: "De ahí que, como la ley impugnada versa sobre el régimen municipal y, además, la alegada imposibilidad de aprobación se sustenta en la celebración de la elección nacional, este Tribunal descarta la transgresión al plazo de veda estipulado en el numeral 97 constitucional.Precisamente, la ley cuestionada, amén de no incidir en las elecciones nacionales (Sala Constitucional Resolución N° 29648-2022)" argumento que toma su sustento de la consulta legislativa facultativa con la resolución nro. 06119-2022. Refiere que, antes que esta honorable Sala Constitucional le indique "lo que se observa es una inconformidad con la posición de la Sala en la consulta legislativa del proyecto de ley, empero, la vía de la acción no está prevista para ello, sino para cuestionar la inconstitucionalidad de las normas por acción u omisión" solicita que se le permita explicar a fondo el argumento. La Resolución nro. 1883-E-2001 del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) establece de manera clara e inequívoca que "las Elecciones de Alcaldes, Síndicos y Miembros de los Concejos de Distrito, tienen el carácter de elección nacional", por lo que no se debe hacer distinción entre ellas.En dicho pronunciamiento, el TSE indicó que, "dado el carácter de elección nacional que tiene este proceso, por seguridad jurídica" reafirmando el carácter de elecciones nacionales a las elecciones municipales. Este criterio reafirma la naturaleza vinculante de las resoluciones del Tribunal, conforme lo establece el artículo 103 de la Constitución Política de Costa Rica, el cual dispone que las resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones no tienen recurso, salvo la acción por prevaricato. En este sentido, Mauro Murillo señala que las interpretaciones de normas electorales deben realizarse mediante disposiciones "necesariamente de igual rango que las interpretadas", criterio que respalda la supremacía de las resoluciones del TSE en materia electoral (M. Murillo El Tribunal Supremo de Elecciones, en Derecho Constitucional Costarricense, Ensayos. Editorial Juricentro, 1983, p. 356). Así mismo, los artículos 3 y 221 de la Ley 8765 confieren carácter vinculante erga omnes a las interpretaciones y opiniones consultivas del TSE, siendo de acatamiento obligatorio para todas las instituciones del Estado, incluyendo la Asamblea Legislativa.En particular, el artículo 3 establece que las interpretaciones y opiniones consultivas del Tribunal son vinculantes para todos, excepto para el propio Tribunal, mientras que el artículo 221 confirma que la jurisprudencia del TSE es obligatoria en materia electoral. El oficio TSE-0199 del 20 de enero de 2022, mediante el cual el Tribunal objetó el proyecto de ley 21.810, invocando el artículo 97 constitucional, debió haber sido atendido de manera obligatoria por la Asamblea Legislativa. Sin embargo, el legislador procedió a aprobar el proyecto de ley en primer debate el 25 de enero de 2022 y en segundo debate el 29 de marzo de 2022, a pesar de la expresa oposición del órgano electoral. Esta acción constituye una violación flagrante del principio de irrecurribilidad de las resoluciones del TSE, que afecta gravemente la seguridad jurídica y el respeto por el ordenamiento electoral. Considera que no es válido argumentar que la ley impugnada versa sobre el régimen municipal y que la imposibilidad de aprobación se sustenta en la celebración de la elección nacional, pues desde las 9:15 horas del 7 de setiembre de 2001, el Tribunal Supremo de Elecciones le otorgó a las elecciones municipales el carácter de elecciones nacionales.Este reconocimiento por parte del TSE es de acatamiento obligatorio y no admite interpretaciones contrarias. La Asamblea Legislativa tenía el deber ineludible de respetar lo dispuesto por el Tribunal, dado que su carácter vinculante está respaldado por el artículo 103 de la Constitución Política y por los artículos 3 y 221 de la Ley 8765, que establecen que la jurisprudencia electoral del TSE es de observancia obligatoria. El incumplimiento de este mandato por parte de la Asamblea Legislativa no solo constituye una transgresión del ordenamiento jurídico electoral, sino que también socava la seguridad jurídica del país al ignorar la autoridad del TSE como ente supremo en matera electoral. La Asamblea Legislativa no podía, bajo ningún pretexto, desconocer el carácter de elección nacional otorgado por el Tribunal a los procesos municipales, ya que hacerlo implica una violación directa al principio de supremacía de la Constitución y la legalidad electoral.Al no acatar la oposición del Tribunal, la Asamblea Legislativa incumplió su deber constitucional y legal de respetar las resoluciones del TSE, lo que representa una transgresión a la seguridad jurídica y al principio de supremacía constitucional. La actuación del legislador vulneró los principios de legalidad y certeza jurídica, en tanto el Tribunal es la única autoridad competente en la interpretación y aplicación del derecho electoral. Por lo tanto, en su criterio, la aprobación de la Ley 10183, basada en el proyecto de ley 21.810, sin considerar la objeción del TSE, no solo quebranta el artículo 103 constitucional y los artículos 3 y 221 de la ley 8765, sino que también contraviene la jurisprudencia electoral vinculante. La Asamblea Legislativa, al ignorar la obligatoriedad de las resoluciones del Tribunal, incurrió en un acto de inobservancia de la normativa electoral y constitucional, lo que demuestra un grave error en su proceder legislativo.En el ámbito del derecho constitucional, las elecciones se definen como el proceso mediante el cual los electores designan con sus votos los cargos públicos en un sistema de democracia representativa, según el Diccionario Prehispánico del Español Jurídico. Bajo esta definición, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) de Costa Rica ha establecido que las elecciones municipales poseen el carácter de elecciones nacionales. El reconocimiento de este carácter se basa en la Resolución nro. 1883-E-2001, emitida el 7 de septiembre de 2001 en la cual el Tribunal resolvió una consulta. En dicha resolución, el TSE interpretó que el artículo primero de la Ley nro. 6068 no podía modificarse durante los catorce meses anteriores a todas las elecciones nacionales de presidente y vicepresidentes. El Tribunal concluyó que esta prohibición es extensiva a las elecciones municipales, determinando que las elecciones de alcaldes, síndicos y miembros de los Concejos de Distrito deben considerarse de carácter nacional.Para fundamentar esta decisión, el Tribunal Supremo de Elecciones argumentó sobre elementos esenciales en el proceso electoral, que sirven de base para la conformación de la División Territorial Electoral, garantizando que los electores puedan ejercer su derecho al sufragio sin dificultades logísticas, lo que contribuye a la seguridad jurídica y a la estabilidad del proceso electoral. El TSE, con base en su competencia exclusiva en materia electoral, establecida en el artículo 103 de la Constitución Política de Costa Rica. y en la Ley nro. 8765 consideró vinculante su jurisprudencia en cuanto a la clasificación de las elecciones municipales como nacionales. La jurisprudencia del Tribunal, en su carácter de órgano supremo en asuntos electorales, es de acatamiento obligatorio e irrecurrible, lo que refuerza la obligatoriedad de sus disposiciones en la organización de los procesos electorales municipales.Desde la emisión de la Resolución nro. 1883-E-2001, las elecciones municipales en Costa Rica han sido consideradas con el mismo carácter y bajo las mismas disposiciones aplicables a las elecciones nacionales de presidente y vicepresidentes. El Tribunal Supremo de Elecciones determinó desde el año 2001 que estos comicios revisten carácter nacional, con fundamento en la interpretación del marco legal vigente y en la necesidad de garantizar la seguridad jurídica del proceso electoral, así como el adecuado ejercicio del derecho al sufragio conforme a la normativa electoral costarricense. En atención a los fundamentos expuestos, es claro que la aprobación del proyecto de ley nro. 21.810, posteriormente Ley nro. 10183, vulneró el artículo 103 de la Constitución Política de Costa Rica, así como los artículos 3 (párrafos 2 y 3) y 221 de la Ley nro. 8765. La Asamblea Legislativa, al desatender la oposición expresa formulada por el Tribunal Supremo de Elecciones mediante el oficio TSE-0199-2022, infringió el mandato constitucional de acatar de manera irrecurrible y vinculante las resoluciones de dicho órgano electoral, tal como lo dispone el artículo 103 constitucional.El Tribunal Supremo de Elecciones, en ejercicio de su competencia exclusiva, había establecido con carácter obligatorio la naturaleza nacional de las elecciones municipales mediante su resolución nro. 1883-E-2001. Este criterio, respaldado por la normativa electoral vigente, resulta vinculante para todas las instituciones del Estado, incluida la Asamblea Legislativa, la cual no podía ignorar ni reinterpretar dicha disposición sin contravenir el principio de supremacía constitucional. La omisión del legislador de acatar las disposiciones del TSE no solo quebrantó la seguridad jurídica y la estabilidad del proceso electoral, sino que, además, constituyó un acto de inobservancia de la legalidad electoral y de la jerarquía normativa establecida en el ordenamiento jurídico costarricense. La violación a los artículos 3 y 221 de la Ley nro. 8765 refuerza el incumplimiento de la obligación de respetar el carácter vinculante y erga omnes de las interpretaciones y resoluciones del TSE en materia electoral.Por lo tanto, conmina respetuosamente a esta honorable Sala Constitucional a declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad, anulando la Ley nro. 10183, por haber sido aprobada en contravención de las disposiciones contenidas en el artículo 103 de la Constitución Política y los artículos 3 y 221 de la Ley nro. 8765. Solo mediante esta declaratoria se podrá restablecer el principio de seguridad jurídica y garantizar el respeto irrestricto a la supremacía de la Constitución y a la autoridad del Tribunal Supremo de Elecciones como órgano supremo en materia electoral. Sobre la calidad de irrecurribilidad y obligatoriedad de la Resolución nro. 1883-E-2001 del Tribunal Supremo de Elecciones. La calidad de irrecurribilidad de la resolución nro. 1883-E-2001 del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) se encuentra fundamentada en el marco constitucional y legal costarricense en particular en el artículo 102, inciso 3° de la Constitución Política, el cual atribuye al TSE la interpretación exclusiva y obligatoria de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral.La Sala Constitucional, en la resolución nro. 01520-2018 afirmó que tiene competencia para revisar las reglas con valor normativo y abstracto derivadas de la doctrina contenida en las sentencias emitidas por el TSE. Según este criterio, la Sala puede analizar y revisar si el contenido normativo de tales reglas viola o no la Constitución Política. Además, la Sala afirmó que le asiste competencia para revisar la jurisprudencia del TSE, en tanto esta sea vertida en opiniones consultivas. Sin embargo, si no se cuestiona jurisprudencia reiterada ni vertida en una opinión consultiva, no es posible admitir una acción de inconstitucionalidad contra resoluciones del TSE, conforme a los artículos 102 y 103 de la Constitución Política y 74 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Posteriormente, la Sala Constitucional, en la resolución nro. 23859-2024, reafirmó la competencia exclusiva del TSE, destacando que las resoluciones emitidas por dicho órgano en el ejercicio de sus funciones electorales no pueden ser impugnadas ante la jurisdicción constitucional.En este sentido, se ratifica que las disposiciones del TSE en materia electoral son definitivas e inimpugnables salvo cuando se trate de reglas con valor normativo y abstracto. En este caso, la resolución nro. 1883-E-2001 no constituye jurisprudencia, ya que se trata de una resolución concreta del TSE dictada en el ejercicio de su competencia exclusiva en materia electoral. La Sala Constitucional ha señalado que la jurisprudencia implica la reiteración de criterios en más de una resolución, lo cual no se cumple en este caso. Además, la resolución nro. 1883-E-2001 no fue emitida como opinión consultiva, sino como interpretación oficiosa del TSE sobre la aplicación de una ley en las elecciones municipales, en ejercicio de sus funciones constitucionales. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 74, establece expresamente que "No cabrá la acción de inconstitucionalidad contra los actos o disposiciones del Tribunal Supremo de Elecciones relativos al ejercicio de la función electoral".En virtud de esta disposición, las resoluciones del TSE, como la nro. 1883-E-2001, quedan excluidas de cualquier tipo de fiscalización por parte de la Sala Constitucional. Dicha resolución, emitida el 7 de septiembre de 2001, responde a una consulta de una institución nacional sobre la aplicación de un artículo de ley respecto a las elecciones municipales de alcaldes, síndicos y miembros de concejos de distrito. El TSE determinó que estas elecciones tienen carácter de elecciones nacionales en dicha resolución. Esta decisión, adoptada en el ejercicio de sus competencias constitucionales, tiene un carácter obligatorio y vinculante conforme a los artículos 103 de la Constitución Política y 3 y 221 de la Ley 8765. La irrecurribilidad y obligatoriedad de acatamiento de la Resolución nro. 1883-E-2001 del Tribunal Supremo de Elecciones se sustenta en la normativa constitucional y legal vigente, así como en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, que ha reafirmado la exclusividad del TSE en la interpretación y aplicación de la normativa electoral, garantizando la seguridad jurídica en los procesos electorales costarricenses.La Resolución nro. 1883-E-2001 del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) es irrecurrible y de acatamiento obligatorio, dado que fue emitida en el ejercicio de la competencia exclusiva del TSE en materia electoral, conforme a los artículos 102 y 103 de la Constitución Política y 3 y 221 de la Ley 8765. La Sala Constitucional debe reconocer la validez y obligatoriedad de esta resolución, ya que según su propia jurisprudencia (Resoluciones nros. 01520-2018 y 23859-2024), las decisiones del TSE en el ejercicio de sus funciones electorales no pueden ser impugnadas, salvo cuando establecen reglas de carácter normativo y abstracto, lo que no ocurre en este caso. Dado que la Resolución nro. 1883-E-2001 es una interpretación oficiosa y concreta de la normativa electoral, su inimpugnabilidad es absoluta, según lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por lo tanto, cualquier acción que pretenda desconocer sus efectos o su aplicación obligatoria volaría el principio de supremacía constitucional y la seguridad jurídica electoral.La Sala Constitucional debe fallar a favor de la aplicación obligatoria de esta resolución, ya que el artículo 103 de la Constitución Política establece que las resoluciones del TSE son irrecurribles y de acatamiento obligatorio, asegurando así el respeto a la institucionalidad electoral y el orden jurídico costarricense, señalando que era obligación de la Asamblea Legislativa tener las elecciones municipales como elecciones nacionales. Competencia Exclusiva y Excluyente del Tribunal Supremo de Elecciones de Definir las Características de las Elecciones en Costa Rica. El Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) de Costa Rica posee la competencia exclusiva y excluyente para definir las características de las elecciones en el país, conforme a lo establecido en la Constitución Política y el Código Electoral nro. 8765. El artículo 99 de la Constitución dispone que la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio corresponden de manera exclusiva al TSE, garantizando su independencia en el desempeño de sus funciones.El artículo 102 de la Constitución establece que el TSE tiene funciones fundamentales en el proceso electoral, como la convocatoria a elecciones populares, la interpretación exclusiva y obligatoria de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, y la organización de referendos y plebiscitos. Además, el Tribunal es responsable de efectuar el escrutinio definitivo de los sufragios emitidos, declarar los resultados de las elecciones y garantizar la transparencia y legalidad del proceso electoral. La competencia exclusiva del TSE para definir las características de las elecciones en Costa Rica ha sido respaldada por diversas resoluciones y disposiciones legales. La resolución nro. 1883-E-2001 del Tribunal Supremo de Elecciones determinó que las elecciones municipales tienen carácter de elecciones nacionales, siendo esta una interpretación oficiosa y concreta de la normativa electoral, conforme a los artículos 103 de la Constitución Política y 3 y 221 de la Ley 8765.La Sala Constitucional en la resolución nro. 23859-2024 reafirmó la competencia exclusiva del TSE, destacando que las resoluciones emitidas por dicho órgano en el ejercicio de sus funciones electorales no pueden ser impugnadas ante la jurisdicción constitucional. El artículo 74 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece expresamente que no cabrá la acción de inconstitucionalidad contra los actos o disposiciones del Tribunal Supremo de Elecciones relativos al ejercicio de la función electoral. En este sentido, las disposiciones del TSE en materia electoral son definitivas e inimpugnables, salvo cuando se trate de reglas con valor normativo y abstracto. En virtud de esta competencia exclusiva, el TSE es el único órgano habilitado para definir los lineamientos y características de los procesos electorales, incluyendo la determinación de si una elección es de carácter nacional o no. La interpretación obligatoria y exclusiva de las disposiciones electorales por parte del TSE asegura que la clasificación de los procesos electorales se ajuste estrictamente al ordenamiento jurídico vigente, garantizando la seguridad jurídica y el respeto al principio de supremacía constitucional.La competencia exclusiva y excluyente del TSE en materia electoral es un pilar fundamental del sistema democrático costarricense, garantizando la independencia, transparencia y eficacia de los procesos electorales y reafirmando su papel como garante de la voluntad popular. En este contexto, el oficio TSE-0199 del 20 de enero de 2022 objetó el proyecto de ley nro. 21.810, por considerarlo contrario al derecho a ser electo, específicamente en cuanto prohibía que funcionarios con dos periodos consecutivos en un mismo cargo pudieran aspirar a otros puestos de elección popular del régimen municipal. El TSE condicionó el levantamiento de su objeción a modificaciones específicas que no fueron acatadas. A pesar de esta manifestación expresa del TSE, la Asamblea Legislativa aprobó el proyecto en primer debate el 25 de enero de 2022 y en segundo debate el 29 de marzo de 2022, ambas fechas dentro del período electoral de febrero 2022 y su segunda ronda.Esta aprobación, realizada sin atender las observaciones del TSE y durante un periodo electoral activo, contraviene directamente el artículo 97 constitucional que prohíbe la aprobación de leyes electorales cuando el TSE ha manifestado su desacuerdo, especialmente durante los seis meses anteriores y cuatro posteriores a una elección popular. La inobservancia de la oposición vinculante del TSE, órgano constitucionalmente facultado para la interpretación exclusiva de normas electorales, junto con la aprobación de la ley durante un periodo electoral activo constituyen violaciones directas a la Constitución Política, haciendo que la Ley 10183 sea inconstitucional. Esta conclusión se refuerza por el hecho de que el TSE nunca consideró que el proyecto pudiera aprobarse por tratarse de una elección no municipal, sino que expresamente condicionó su aprobación a modificaciones que no fueron realizadas por la Asamblea Legislativa, no tiene potestad la Asamblea Legislativa ni nadie más en el entramado costarricense, para darle condición a las elecciones, al ser una potestad exclusiva y excluyente del Tribunal Supremo de Elecciones que ya se había ejercido como reiteradamente se ha dicho desde el año 2001.Inconstitucionalidad por vicio de procedimiento (Artículo 97 Constitución Política) Se considera que la Ley nro. 10183 del 5 de abril de 2022, denominada "Ley que limita la reelección indefinida de las autoridades locales", adolece de un vicio de procedimiento en su aprobación, al vulnerar lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución Política de Costa Rica. En este sentido, tal como lo indicó el Magistrado Cruz en la resolución que resolvió la consulta facultativa de esta ley (voto nro. 2022-006119), se sostiene que la Asamblea Legislativa contravino las prohibiciones establecidas en el periodo de veda electoral dispuesto por la norma constitucional mencionada. El artículo 97 constitucional dispone: “Para la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a materias electorales la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones; para apartarse de su opinión se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros.Dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la celebración de una elección popular la Asamblea Legislativa no podrá, sin embargo, convertir en leyes los proyectos sobre dichas materias respecto de los cuales el Tribunal Supremo de Elecciones se hubiese manifestado en desacuerdo”. En este caso, es incuestionable que la ley en cuestión regula materia electoral, al restringir la posibilidad de reelección en elecciones municipales. La Constitución no distingue entre elecciones nacionales y municipales en este aspecto, por lo que resulta improcedente sostener que el artículo 97 se refiere exclusivamente a las elecciones nacionales. El Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), mediante la resolución nro. 1883-E-2001 del 7 de septiembre de 2001, determinó que las elecciones municipales tienen el carácter de elecciones nacionales, dado que su desarrollo está directamente vinculado a la organización político-administrativa del país en su conjunto.El TSE señaló que las elecciones de alcaldes, síndicos y miembros de los Concejos de Distrito afectan la totalidad del territorio nacional y la estructura del Estado, lo que justifica su consideración como elecciones nacionales. La Asamblea Legislativa aprobó la Ley nro. 10183 en primer debate el 25 de enero de 2022 y en segundo debate el 29 de marzo de 2022 dentro del período de veda electoral, considerando que la primera ronda de las elecciones nacionales se celebró el 6 de febrero de 2022 y la segunda ronda el 3 de abril de 2022. La oposición del TSE al proyecto de ley quedó expresada en el oficio TSE-0199-2022, emitido el 20 de enero de 2022, lo que activó la prohibición establecida en el artículo 97 constitucional. El hecho de que la Asamblea Legislativa pueda apartarse de la opinión del TSE con el voto de dos terceras partes de sus miembros no tiene la virtud de desconocer el período de veda.La prohibición constitucional busca garantizar la estabilidad y transparencia del proceso electoral, impidiendo cambios intempestivos en las reglas electorales durante periodos críticos. La jurisprudencia de la Sala Constitucional en resoluciones como la nro. 01520-2018 y la 23859-2024, ha reiterado que las resoluciones del TSE en materia electoral son irrecurribles y de acatamiento obligatorio, conforme a los artículos 103 de la Constitución Política y 3 y 221 de la Ley nro. 8765. La inobservancia de la oposición expresa del TSE configura un vicio esencial del procedimiento legislativo, afectando su validez. La Asamblea Legislativa tenía el deber ineludible de acatar la interpretación del TSE, el cual ostenta una competencia exclusiva en la interpretación de las normas electorales, según el artículo 102, inciso 3) de la Constitución Política. La falta de respeto a esta competencia debilita la institucionalidad democrática del país y desconoce la importancia del fortalecimiento de la jurisdicción electoral, alcanzado tras los acontecimientos políticos de 1948.El Tribunal Supremo de Elecciones, en ejercicio de su facultad interpretativa objetó el proyecto de ley mediante el oficio TSE-01 99-2022, recordando a la Asamblea Legislativa que el artículo 97 prohíbe la aprobación de leyes en materia electoral en el período de veda. Este período comprendía desde el 6 de agosto de 2021 hasta el 6 de junio de 2022. El proyecto de ley impugnado fue aprobado en primer debate el 22 de diciembre de 2021, dentro del periodo de veda, con 46 votos a favor. Posteriormente, en la sesión extraordinaria del 5 de enero de 2022, se inició la discusión en segundo debate, pero se aprobó una moción para retrotraer el trámite a primer debate, lo cual ocurrió en la sesión del 11 de enero de 2022. Finalmente, en la sesión del 25 de enero de 2022, el proyecto fue aprobado nuevamente en primer debate, dentro del período de veda electoral. Finalmente, el 29 de marzo de 2022, en sesión ordinaria nro. 105, el Plenario Legislativo aprobó el proyecto en segundo debate, con 48 votos a favor, sin acoger las observaciones del TSE.Pese a la oposición expresa del TSE, la Asamblea Legislativa aprobó la ley durante el período de veda, desatendiendo la prohibición constitucional y la interpretación vinculante del Tribunal. Esta conducta configura una vulneración directa del artículo 102, inciso 3), al desconocer la autoridad constitucional del TSE para determinar la aplicabilidad de las normas electorales. La aprobación de la Ley nro. 10183 durante el período de veda electoral vulnera el artículo 97 de la Constitución Política, constituyendo un vicio de procedimiento que afecta su validez. En virtud de la supremacía constitucional y los principios de seguridad jurídica, corresponde declarar su inconstitucionalidad y dejarla sin efecto. Violación al Principio de Irretroactividad de la Ley y Derechos Políticos fundamentales en la Aplicación del Transitorio Único de la Ley nro. 10183. La Ley nro. 10183, que impone limitaciones a la reelección indefinida de las autoridades locales mediante su Transitorio Único, es inconstitucional por su flagrante violación al artículo 34 de la Constitución Política de Costa Rica, el cual prohíbe la aplicación retroactiva de la ley en perjuicio de persona alguna, de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas.Esta reforma, al impedir que 47 personas plenamente identificables que ya han ejercido sus cargos por al menos dos periodos consecutivos pudieran optar por la reelección en 2024, impone una restricción que afecta directamente su situación jurídica y su derecho a participar en igualdad de condiciones en procesos electorales futuros, lo que constituye una afectación a la seguridad jurídica y a la confianza legítima en el ordenamiento jurídico vigente al momento de su elección. Afirma que debe entenderse que es el legislador el llamado a definir la política social del Estado social y democrático de derecho. En tal sentido, este goza de una amplia reserva legal como instrumento de la formación de la voluntad política en materia social. Sin embargo, dicha capacidad configuradora se encuentra limitada por el contenido esencial de los derechos fundamentales, de manera tal que la voluntad política expresada en la ley debe desenvolverse dentro de las fronteras jurídicas de los derechos, principios y valores constitucionales.El Dictamen PGR-C-275-2024, emitido por la Procuraduría General de la República, establece que las leyes, por su naturaleza, rigen hacia el futuro y que la aplicación retroactiva sólo es válida si está expresamente autorizada por la ley y si no contraviene el principio constitucional del artículo 34. Es decir, la retroactividad solo puede operar cuando no perjudica derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas y, por el contrario, favorece al interesado. En este caso, la Ley nro. 10183 no solo carece de una habilitación expresa para su aplicación retroactiva, sino que, además, impone una carga desproporcionada a las personas afectadas, al impedirles ejercer su derecho a ser elegidos en futuras elecciones, alterando su situación jurídica en detrimento de sus legítimas expectativas. Las facultades del legislador no son ilimitadas, ya que requieren observancia al respecto y protección de los derechos fundamentales establecidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, específicamente en su artículo 23.Dicho artículo dispone que todos los ciudadanos deben gozar de los derechos de participar en la dirección de los asuntos públicos, votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas y tener acceso a funciones públicas en condiciones de igualdad. Además, establece que la ley solo puede regular estos derechos por razones específicas como edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena en proceso penal. La restricción impuesta por la Ley nro. 10183 excede los límites establecidos en la Convención, ya que introduce una limitación arbitraria no contemplada en los parámetros legales admitidos internacionalmente. La aplicación retroactiva de la Ley nro. 10183, mediante su Transitorio Único, vulnera este principio, ya que restringe arbitrariamente el núcleo esencial del derecho a ser elegido, afectando su contenido irreductible. Al impedir la reelección de las autoridades locales que ya han ejercido su cargo por dos periodos consecutivos, se afecta la esencia del derecho a la participación política sin una justificación adecuada, lo que constituye una violación del principio de proporcionalidad.La protección del contenido esencial del derecho es también una especificación del carácter de norma fundamental de la Constitución, la cual no puede ser modificada arbitrariamente por una ley secundaria. Adicionalmente, la restricción impuesta por la Ley nro. 10183 no responde a un interés público imperioso, ni se fundamenta en principios de razonabilidad y proporcionalidad. La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 23, establece que cualquier limitación a los derechos políticos debe estar sustentada en razones legítimas como la edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o una condena penal firme. La restricción impuesta a estas personas no se justifica en ninguno de estos criterios, lo que la convierte en una limitación arbitraria que restringe derechos políticos fundamentales de participación en la vida pública. Además, bajo el pretexto de regular la reelección, la restricción impuesta por la Ley nro. 10183 opera de facto como una sanción política, pues afecta directamente a personas que han sido electas legítimamente en procesos anteriores sin que exista un proceso disciplinario o judicial en su contra, configurando una violación a sus derechos políticos y la confianza en el ordenamiento jurídico vigente.Con fundamento en los argumentos expuestos y la normativa citada, solicita: 1. Declarar la inconstitucionalidad de la Ley nro. 10183, por violar el artículo 103 de la Constitución Política, al desconocer la competencia exclusiva y vinculante del Tribunal Supremo de Elecciones en materia electoral, específicamente su Resolución nro. 1883-E-2001, que estableció el carácter nacional de las elecciones municipales, y por lo tanto, lo ahí resuelto, era de acatamiento obligatorio para la Asamblea Legislativa. 2. Declarar la nulidad absoluta de la Ley nro. 10183, por contravenir el artículo 97 de la Constitución Política, en tanto fue aprobada durante el período de veda electoral establecido constitucionalmente, desconociendo que las elecciones municipales tienen carácter de elección nacional, según la Resolución nro. 1883-E-2001 del Tribunal Supremo de Elecciones, resolución que es de acatamiento obligatorio e irrecurrible, según el artículo 103 constitucional.Esta nulidad se fundamenta, además, en que la Asamblea Legislativa, al aprobar dicha ley ignoró la oposición expresa del Tribunal Supremo de Elecciones manifestada mediante oficio TSE-0199-2022, contraviniendo así la prohibición constitucional que impide convertir en leyes los proyectos sobre materias electorales respecto de los cuales el Tribunal se hubiese manifestado en desacuerdo dentro del período de veda electoral. 3. Declarar la inconstitucionalidad del Transitorio Único de la Ley nro. 10183, por violación al principio de irretroactividad de la ley contenido en el artículo 34 de la Constitución Política, al afectar retroactivamente derechos fundamentales políticos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas de las autoridades locales electas, contraviniendo además el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 4. Solicita que, de conformidad con el artículo 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, una vez vencido el plazo correspondiente, se convoque a la audiencia oral prevista por el artículo 10 de dicha ley, a fin de que el actor, las otras partes apersonadas y la Procuraduría General de la República presenten sus conclusiones; finalmente, que se declaren los efectos retroactivos de esta declaratoria de inconstitucionalidad hasta la fecha de vigencia de la norma impugnada, de conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, restituyendo así los derechos políticos fundamentales vulnerados por la aplicación de la norma inconstitucional.
2. 2Por escrito remitido a este Tribunal el 27 de enero de 2025, la accionante manifiesta que en el líbelo de interposición de esta acción quedaron mal consignadas sus calidades y que solicita sean corregidas en este sentido: “Nombre07, mayor, casada, contadora, vecina de Mercedes Norte de Puriscal, con cédula de identidad número NFP01, alcaldesa de la Municipalidad de Puriscal, con Representación Judicial y Extrajudicial así como consta en la resolución No. 1658-E11-2024-Tribunal Supremo de Elecciones de las doce horas treinta minutos del veintiuno de febrero del dos mil veinticuatro, electa popularmente para el periodo 1 de mayo de 2024 hasta el 30 de abril del 2028, con cédula jurídica NFP02, con domicilio en San José, Puriscal, Santiago, costado Norte del antiguo templo Católico”.
3. 3El 10 de febrero de 2024, el magistrado Araya García planteó su inhibitoria para conocer de este proceso.
4. 4Por resolución de las 15:30 horas del 12 de febrero de 2025, el presidente de la Sala rechazó la inhibitoria interpuesta por el magistrado Jorge Araya García.
5. 5El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I. SOBRE LA LEGITIMACIÓN

La promovente de esta acción de inconstitucionalidad, alcaldesa de Puriscal, manifiesta encontrarse legitimada para acudir a esta jurisdicción, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el cual dispone que no es necesario el caso previo pendiente para interponer la acción de inconstitucionalidad cuando se discute la defensa de intereses difusos. Tal como en otras ocasiones similares a esta, estima esta Sala que la parte accionante goza de legitimación directa para promover esta acción de inconstitucionalidad, en defensa de intereses difusos, en particular, en defensa del derecho a elegir y a ser electo en puestos de elección popular (véase en este sentido la sentencia 2023-8157, de las 10:20 horas del 12 de abril de 2023).

II. OBJETO DE LA ACCIÓN

La accionante solicita que se declare inconstitucional la Ley nro. 10183, por violentar los artículos 34, 97 y 103 constitucionales y el 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, al impedir a los alcaldes que han ejercido dos periodos consecutivos, reelegirse en el cargo de elección popular. Particularmente, sus alegatos se resumen de la siguiente manera:

1-Considera que la ley nro. 10.183, violenta el artículo 103 de la Constitución Política y concomitantemente el ordinal 3 párrafos 2 y 3 y artículo 221 de la Ley 8765, toda vez que, por oficio TSE-0199 del 20 de enero de 2022, el Tribunal Supremo de Elecciones objetó lo que en ese momento era el proyecto de ley, por considerarlo contrario al derecho a ser electo, en cuanto prohíbe que funcionarios con dos periodos consecutivos en un mismo cargo puedan aspirar a otros puestos de elección popular del régimen municipal; y, a pesar de dicha manifestación la Asamblea Legislativa lo aprobó en segundo debate, sin acoger sus observaciones, aun cuando se trata de normas de naturaleza electoral y fue aprobada en medio de una elección popular. Cuestiona lo resuelto por la Sala en las sentencias 2022-6119 y 2022-29648, al afirmar que no se transgredió el 97 constitucional, por tratarse de una reforma al régimen municipal y que la imposibilidad de aprobación se sustenta en la celebración de la elección nacional, pues desde las 9:15 horas del 7 de setiembre de 2001, el Tribunal Supremo de Elecciones otorgó a las elecciones municipales el carácter de elecciones nacionales, mediante la Resolución nro. 1883-E-2001. Por consiguiente, estima que sí se produjo un vicio esencial del procedimiento legislativo, ante la inobservancia de la oposición expresa del TSE.

2- Considera que, en este caso se ha lesionado el principio de irrecurribilidad de las resoluciones del TSE, que afecta gravemente la seguridad jurídica y el respeto por el ordenamiento electoral, por tratarse de materia electoral. Señala que los artículos 3 y 221 de la Ley 8765 confieren carácter vinculante erga omnes a las interpretaciones y opiniones consultivas del TSE, por lo que son de acatamiento obligatorio para todas las instituciones del Estado, incluyendo la Asamblea Legislativa. Indica que la resolución nro. 1883-E-2001 es una resolución concreta del TSE, sobre la aplicación de una ley en las elecciones municipales, en ejercicio de sus funciones constitucionales, dictada en el ejercicio de su competencia exclusiva en materia electoral, por lo que, en virtud del art. 74 de la LJC, está excluida de cualquier tipo de fiscalización por parte de la Sala Constitucional, y es precisamente ahí donde el TSE determinó que las elecciones municipales tienen carácter de elecciones nacionales.

3- Estima que el Transitorio Único de la Ley nro. 10183, lesiona el artículo 34 constitucional, al impedir que 47 personas plenamente identificables que ya han ejercido sus cargos por al menos dos periodos consecutivos pudieran optar por la reelección en el 2024. Señala que ello constituye una restricción que afecta directamente su situación jurídica y su derecho a participar en igualdad de condiciones en procesos electorales futuros, lo que constituye una afectación a la seguridad jurídica y a la confianza legítima en el ordenamiento jurídico vigente al momento de su elección. Indica que, en este caso, la Ley nro. 10183 no solo carece de una habilitación expresa para su aplicación retroactiva, sino que, además, impone una carga desproporcionada a las personas afectadas, al impedirles ejercer su derecho a ser elegidos en futuras elecciones, alterando su situación jurídica en detrimento de sus legítimas expectativas. La restricción impuesta por la Ley nro. 10183 no responde a un interés público imperioso, ni se fundamenta en principios de razonabilidad y proporcionalidad, según lo dispuesto en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

III. SOBRE EL FONDO

Ahora bien, de conformidad con el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, este Tribunal puede rechazar por el fondo cualquier gestión, incluso, desde su presentación o in limine litis, cuando considere que existen suficientes elementos de juicio, tal como ocurre en este caso, según se analizará en los siguientes considerandos.

A- Sobre los alegatos 1 y 2. Dada la estrecha relación entre ambos alegatos, se proceden a resolver de forma conjunta. Según señala la accionante, existe un vicio esencial de procedimiento, por cuanto la Asamblea Legislativa procedió a aprobar la ley cuestionada, sin atender la objeción planteada en su momento por el Tribunal Supremo de Elecciones, en un período de elecciones, que de conformidad con el artículo 97 constitucional, lo resuelto por este Tribunal era imperativo para la Asamblea, por tratarse de materia electoral, la cual es de su exclusiva competencia. Tal y como reconoce la propia accionante, esta Sala ya se ha pronunciado sobre estos aspectos. En sentencia nro. 2022-29648, de las 9:30 horas del 14 de diciembre de 2022, sobre este aspecto en particular esta Sala señaló lo siguiente:

“…VI.-Sobre los acusados vicios de naturaleza procedimental.

• i)Alegatos de las partes.

El accionante Nombre01 indica que el artículo 97 de nuestra Carta Magna impide aprobar reformas electorales durante el plazo de veda ahí estipulado, toda vez que este no distingue entre elecciones nacionales y municipales. Considera que una posición contraria implicaría una modificación del texto por vía de interpretación.

El accionante Nombre02 argumenta que el procedimiento seguido por la Asamblea Legislativa para la aprobación de la ley transgrede el numeral 97 constitucional, por cuanto, en el trámite del expediente legislativo 21.810, el Tribunal Supremo de Elecciones emitió criterio negativo y objetó la aprobación del proyecto de ley. Asevera que, el 29 de marzo de 2022, luego de la evacuación de la consulta legislativa facultativa ante la Sala Constitucional, el plenario legislativo aprobó en segundo debate el proyecto de ley pese a la oposición del TSE y la fecha de las elecciones nacionales. Expone que el TSE contempló dos motivos para objetar el proyecto: “primero, que el proyecto de Ley genera un vaciamiento del derecho humano a ser electo al impedir que funcionarios con dos periodos en un mismo puesto de elección popular en el régimen municipal, no puedan aspirar a otros puestos de elección popular dentro del mismo régimen municipal, en especial, para asociación que represento, a quienes ocupan alcaldías e intendencias) y; segundo, que dentro de los seis meses y los cuatro posteriores a la celebración de una elección popular, la Asamblea Legislativa no puede convertir en leyes los proyectos de Ley en los cuales el Tribunal Supremo de Elecciones se haya mostrado en desacuerdo.” Cuestiona el dictamen nro. 2022-006119 de las 13:15 horas de 16 de marzo de 2022 de esta Sala y señala que disiente del criterio ahí vertido en cuanto a la inexistencia de un vicio de procedimiento.

Manifiesta que la parte final del ordinal 97 constitucional no está sujeta a interpretación; de este modo, al ser obligatoria la prohibición ahí contemplada, la Asamblea Legislativa no podía aprobar en segundo debate el proyecto de marras. Agrega que en el dictamen mencionado se interpretaron normas constitucionales electorales, lo que es competencia exclusiva del TSE de acuerdo con el inciso 3 del artículo 102 de la Ley Fundamental. Menciona que el vicio en el procedimiento es el siguiente: “se aprobó en segundo debate, omitiendo que existe una objeción a la misma por parte del Tribunal Supremo de Elecciones, objeción que fue en dos aspectos, por el fondo al limitar la elección en otros puestos autoridades de elección popular dentro del régimen municipal e irretroactivad (sic) de las normas y por otra parte, que se apruebe la norma dado que se está dentro del plazo de prohibición que establece el artículo 97 de la Constitución Política, norma que es clara y no permite interpretación alguna y de tener que hacer una interpretación, esta corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones y no a la Sala Constitucional, dado que es materia exclusiva electoral.” Los accionantes Nombre05 y Nombre03 indican que los concejos municipales de distrito se rigen por el párrafo segundo del numeral 172 de la Constitución Política, que resultó transgredido.

Sostienen que con la modificación operada por la ley se modificó la reelección, pero no a través de la vía prevista por la Carta Magna. Aducen que la ley especial ya existe y no puede ser modificada por la norma cuestionada.

• ii)Consideraciones de la Sala.

Atinente a lo anterior, este Tribunal observa que los cuestionamientos de inconstitucionalidad por vicios en el procedimiento se sustentan en dos ordinales de la Ley Fundamental, el 97 y el 172 párrafo segundo. Tales normas estatuyen:

“ARTÍCULO 97.- Para la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a materias electorales, la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones; para apartarse de su opinión se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros. Dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la celebración de una elección popular, la Asamblea Legislativa no podrá, sin embargo, convertir en leyes los proyectos sobre dichas materias respecto de los cuales el Tribunal Supremo de Elecciones se hubiese manifestado en desacuerdo.

(…)

ARTÍCULO 172.- Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz pero sin voto.

Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación.” En cuanto al vicio procedimental referido al numeral 97 constitucional, por mayoría se pronunció la Sala en la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad relativa al proyecto ‘Reforma al artículo 14 del Código Municipal y sus reformas, Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998 y sus reformas (Ley que limita la reelección indefinida de autoridades locales).’ Concretamente, en el dictamen nro. 2022006119 de las 13:15 horas de 16 de marzo de 2022 se dispuso:

“IV.- SOBRE LOS VICIOS DE PROCEDIMIENTO CONSULTADOS (redacta el magistrado Castillo Víquez).- Los consultantes consideran que se pudo haber incurrido en un vicio de procedimiento con la aprobación de este proyecto de ley, en contraposición a lo establecido en la última oración del artículo 97 de la Constitución Política. Indican que existe un pronunciamiento formal del Tribunal Supremo de Elecciones oponiéndose a la votación. Ese Tribunal, por medio del oficio TSE-0199-2022 del 20 de enero del 2022 indicó: “en razón del vaciamiento del derecho humano a ser electo, al impedir que funcionarios con dos periodos consecutivos en un mismo cargo puedan aspirar a otros puestos de elección popular, este Tribunal, en los términos y con los alcances del artículo 97 constitucional, objeta el proyecto de ley que se tramita en el expediente 21.810.” Consideran los diputados consultantes que, la aplicación del artículo 97 no puede ser literal ni entendida desde una interpretación formal, porque la realidad del legislador constituyente al momento entendía las elecciones como un solo momento cada cuatrienio y por lo tanto la limitación era general y absoluta, dado que la legislación que implicara a uno de los niveles de funcionarios elegibles, les aplicaba a todos y las circunstancias actuales son distintas.

Agregan que, esa fue la razón por la que aprobaron en primer debate el proyecto de ley, seguros de que su aprobación no afecta en absoluto el proceso de elecciones que se realizó el 6 de febrero pues no tenía relación con alguna autoridad municipal. Por lo tanto, preguntan: ¿Es la prohibición establecida en el artículo 97 de la Constitución Política aplicable para modificaciones relacionadas con el régimen municipal cuando el periodo electoral activo es el relativo al ámbito nacional?

En el diseño original del Constituyente de 1949 su voluntad fue que en un solo día se realizaran las tres elecciones, sea: las presidenciales, legislativas y municipales. En efecto, se decantó porque las elecciones para presidente y vicepresidentes de la República (artículo 133 constitucional), los miembros del Poder Legislativo (numeral 107 constitucional) y los regidores municipales (artículo 171 constitucional), se realizaran el mismo día. Sobre el particular, las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, número 75, indican lo siguiente:

“El Diputado Leiva aclaró que estimaba que en treinta días el Tribunal no podrá escrutar todos los votos emitidos, incluyendo los sufragios para la elección de las Municipalidades. Sugirió que esta tarea podría quedar en manos de las Juntas electorales. El Representante Facio aceptó modificar la moción, pero dejando en manos del Tribunal el recuento de todos los votos emitidos en cualquier elección popular.

Los Representantes Pinto y Nombre07 se opusieron a que no se fijara al Tribunal una fecha precisa para hacer la declaratoria de la elección de Presidente y Vice-Presidentes. Es necesario que ese plazo se determine en la propia Constitución. El Diputado Facio presentó esta otra fórmula, la cual fue aprobada: ‘Hacer dentro de los treinta días siguientes a la fecha de la votación, la declaratoria definitiva de la elección de Presidente y Vice-Presidentes de la República, y dentro del plazo que la ley determine, la de los demás funcionarios citados en el inciso 6 [hoy 7] de este artículo”. (Las negritas no corresponden al original).

Ahora bien, mediante ley -entrada en vigencia del Código Electoral, artículo 310-, se separaron las elecciones municipales de las presidenciales y legislativas, trasladándose las primeras para el medio periodo constitucional. Esta modificación del sistema -pasar de un modelo único o concentrado a uno dual- impone una interpretación del numeral 97 constitucional de cara a esta nueva realidad. Cuando se trataba de tres elecciones en un mismo día, la objeción del Tribunal Supremo de Elecciones al proyecto de ley tenía el efecto de suspender la potestad de legislar para el caso concreto -durante los seis meses anteriores y cuatro posteriores a la elección-; si el criterio se vertida (sic) fuera de ese periodo, se agravaba la potestad de legislar. La situación ha cambiado radicalmente en la actualidad, en la que hay elecciones separadas entre las presidenciales y diputadiles y las municipales.

En esta coyuntura, el numeral 97 debe interpretarse en el sentido de que la objeción del proyecto de ley ha de estar referida a la respectiva elección, en cuyo caso si un proyecto de ley hace referencia las elecciones municipales y no se está en el periodo electoral para elegir las autoridades municipales, la objeción del Tribunal Supremo de Elecciones no tendría el efecto de suspender temporalmente la potestad de legislar, sino únicamente de agravarla, es decir, finalizado el segundo debate, en la votación definitiva el proyecto de ley para su aprobación requerirá la mayoría calificada de dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa. Si no fuese, la objeción del Tribunal Supremo de Elecciones tendría un efecto contrario al texto constitucional de ampliar el periodo de veda -de diez meses o doce meses si hay una segunda vuelta en las presidenciales a veintidós meses-, lo que es, a todas luces, contrario al texto constitucional.

Es por esta razón, de que, en el caso concreto, no existe ningún vicio de procedimiento por hecho de que la Asamblea Legislativa haya aprobado en primer debate el proyecto de ley consultado. Más aún, incluso hay un error de concepto en lo consultado, toda vez que, conforme a la reiterada jurisprudencia de este Tribunal, en el hipotético caso de que estuviéramos en el supuesto de la prohibición del 97 constitucional, la Asamblea Legislativa está autorizada por el Derecho de la Constitución y por las normas del Estatuto Parlamentario a aprobar un proyecto de ley en primer debate en el que hay una objeción del Tribunal Supremo de Elecciones; lo que si no podría hacer es aprobarlo en la votación definitiva después de concluido el segundo debate. Ergo, con fundamento en lo anterior, se descarta el vicio de procedimiento.” Con base en lo expuesto ut supra, en relación con el numeral 97 de la Constitución Política, este Tribunal descarta el vicio procedimental apuntado, toda vez que no constan argumentos ni elementos novedosos que ameriten cambiar el criterio ya vertido.

Más bien, lo que se observa es una inconformidad con la posición de la Sala en la consulta legislativa del proyecto de ley; empero, la vía de la acción no está prevista para ello, sino para cuestionar la inconstitucionalidad de las normas por acción u omisión. En todo caso, tal como se consignó en el dictamen transcrito, el sistema electoral dual vigente de Costa Rica (elecciones nacionales y municipales en fechas distintas), impone la interpretación actualizada de esa norma constitucional, en el sentido de que, para que cumpla su cometido, los proyectos legislativos objetados por el TSE (a los efectos de impedir aprobación) necesariamente deben incidir en la respectiva elección (nacional o municipal).

De ahí que, como la ley impugnada versa sobre el régimen municipal y, además, la alegada imposibilidad de aprobación se sustenta en la celebración de la elección nacional, este Tribunal descarta la transgresión al plazo de veda estipulado en el numeral 97 constitucional. Precisamente, la ley cuestionada, amén de no incidir en las elecciones nacionales, tampoco evidencia afectaciones concretas a la democracia, el derecho al voto, la justicia electoral, la integridad del proceso electoral ni a otras materias propias de la función constitucional del TSE.

Por lo demás, la prerrogativa del TSE de disentir de ciertos proyectos sobre materia electoral (como parte del proceso de formación de la ley) no debe confundirse con su función de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales referidas a tal ámbito (artículo 102 inciso 3 de la Carta Magna). Al respecto, a la Sala le atañe ejercer control de constitucionalidad sobre las normas de cualquier naturaleza (ordinales 10 de la Constitución Política y 2 inciso b de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) y revisar los vicios en el proceso de formación de la ley (numeral 73 inciso c de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). De ahí que este Tribunal Constitucional sea competente para determinar si la oposición del TSE en cuestión acarrea impedir la aprobación de la ley. Sobre este punto, la Sala no aprecia alguna afectación sustancial a la función constitucional del TSE, ni algún riesgo a su independencia o la institucionalidad del país, por lo que la parte final del artículo 97 de la Constitución Política no resulta transgredida en el sub lite.

Incluso, en la audiencia otorgada en esta acción de inconstitucionalidad, el TSE no especificó vicio alguno en tal sentido…En consecuencia, se descartan los vicios procedimentales alegados”. (Lo resaltado no es del original) La accionante reconoce expresamente el criterio vertido; sin embargo, igual pide su reconsideración, apuntando al hecho de que, en su criterio, la interpretación realizada por esta Sala es errónea, al no considerar que las elecciones municipales son elecciones nacionales, tal y como las ha definido el propio TSE, y que, por tanto, sí resultaba imperativo para la Asamblea acoger el criterio negativo externado por ese Tribunal. No obstante, advierte esta Sala, que, según lo expuesto, aquí no se ha planteado una discusión en relación con el hecho de si las elecciones municipales son consideradas de carácter nacional o no. Tampoco se ha cuestionado o desacreditado el criterio que indica la accionante fue vertido por el TSE en la resolución nro. 1883-E-2001 de las 9:15 horas del 7 de setiembre de 2001; lo que esta Sala señaló es que no se produjo un vicio esencial de procedimiento en este caso, toda vez que el Constituyente emitió esta disposición cuando las elecciones nacionales se celebraban en un solo momento, sistema que fue reformado posteriormente, por lo que el artículo 97 debe interpretarse como lo hizo la Sala en la supracitada sentencia, en el sentido de que la veda ahí señalada, se encuentra relacionada en el contexto de la respectiva elección de que se trate.

Es decir, que en el proceso electoral relacionado con la elección de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, la veda es sobre proyectos de ley que sean atinentes a ese proceso electoral en concreto, y de igual manera, en los procesos electorales para la elección de las autoridades municipales, la veda en cuestión lo sería sobre proyectos de ley que impacten en ese tipo de elección concreta. En este caso, la ley cuestionada fue aprobada en el contexto del proceso de elección popular de los representantes de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en el año 2022, por lo que claramente, una reforma legal que no era atinente a ese proceso, por ser de carácter municipal, no tenía la imposibilidad de ser aprobada, aun contra el criterio del TSE, más que el deber de resguardar la votación calificada en el segundo debate si se apartaban de este, lo cual así sucedió, al haber sido aprobado el expediente legislativo nro. 21.810, que dio origen a la ley en cuestión, con una mayoría calificada de 48 votos.

En consecuencia, dado que el planteamiento de la accionante surge de una premisa incorrecta, es claro que tampoco está en liza el cuestionamiento de los pronunciamientos del Tribunal Supremo de Elecciones, ni la vinculatoriedad de estos. Adviértase, además, que, en esa misma sentencia, la Sala dejó manifiesto que, en la audiencia concedida al propio órgano electoral sobre lo alegado en esa acción de inconstitucionalidad, el TSE “no especificó vicio alguno en tal sentido”.

Así las cosas, no solo se ha descartado el vicio de procedimiento alegado por la accionante, sino también la alegada afectación de la competencia exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones en materia electoral.

B- Sobre el alegato nro. 3. La accionante estima que el transitorio único de la ley en cuestión lesiona el principio de irretroactividad, confiere un trato desigual y establece una limitación arbitraria al derecho de elección y ser electos en futuras elecciones, que no responde a un interés público imperioso, ni se fundamenta en principios de razonabilidad y proporcionalidad, según lo dispuesto en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Sobre estos aspectos, también ya existe pronunciamiento desestimatorio por parte de la Mayoría de este Tribunal. Específicamente en relación con el transitorio impugnado, en la sentencia nro. 2023-8157, de las 10:20 horas del 12 de abril de 2023, reiterada en la nro. 2024-08622, de las 10:20 horas del 3 de abril de 2024, esta Sala consideró que el mismo no resulta arbitrario, según las siguientes consideraciones:

“D.- Sobre el carácter arbitrario y sancionatorio del Transitorio Único de la Ley impugnada.

El accionante Nombre04, Alcalde del cantón de Atenas, en la acción N° 22-15516-0007-CO, impugna el carácter restrictivo del Transitorio cuestionado en razón de la función retributiva que tiene sobre los cuarenta y siete Alcaldes, que busca impedir la reelección de aquellos involucrados en el caso “Diamante”, lo que lo hace una sanción arbitraria, anticipada desde el punto de vista político.

La Sala toma nota del informe de la Procuraduría General de la República, en cuanto hace referencia a un aspecto que es de suma importancia para el reclamo, y es el que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa con miras a determinar quiénes aspiran a la función pública. De igual manera, menciona que existen inhabilidades o inelegibilidades sanción e inhabilidades o inelegibilidades requisito.

En ello coincide esta Sala, pues el legislador estableció, a través de la enmienda al artículo 14, del Código Municipal, la modificación al régimen electoral municipal que impide la reelección sucesiva e ilimitada, estableciendo mediante ley las inhabilidades o inelegibidades, requisito para los actuales funcionarios. La normativa establece como requisito no haber ocupado el puesto por dos períodos consecutivos, con lo cual aplicaría la condición, y no podría postularse de nuevo.

El accionante alega que se trata de una respuesta retributiva y causativa en hechos de presunta corrupción. Así, se acusa que la legislación que nos ocupa está íntimamente ligada al caso “Diamante”, más que todo por sus antecedentes, lo que en criterio del accionante la hace inconstitucional por establecerse como una sanción o pena. Sin embargo, como se ha indicado supra, si la legislación persigue fines constitucionales y convencionales, en cuanto acoge la reelección consecutiva como ocurre en otros puestos nacionales de elección popular, y ello se basa en una necesidad social imperiosa, todo esto estaría dentro del amplio ámbito de configuración del legislador. Esto no hace más que confirmar que la modificación está relacionada a la discrecionalidad legislativa, de los criterios de oportunidad y conveniencia, y de la sentida necesidad percibida por el máximo órgano político llamado a vertebrar, interpretar y articular todas las fuerzas políticas y sociales del país, para establecer modificaciones y correcciones en el ordenamiento jurídico electoral de las municipalidades. Por supuesto, en tratándose de derechos fundamentales, esto solo se puede hacer mediante la ley material y formal, dado que existe reserva legal.

Los requisitos que se establecen en la ley, son resorte exclusivo del legislador y en ese tanto gozan de discrecionalidad para establecer un régimen de inhabilidades o inelegibilidades, diseñados para alcanzar fines compatibles con los valores de una sociedad democrática. En tal sentido, el diseño constitucional reconoció lo anterior en el artículo 132, de la Constitución Política, en cuanto impide ejercer la Presidencia o Vicepresidencia de la República a quien hubiere servido como tal dentro de los ocho años anteriores al período para cuyo ejercicio se verificare la elección. Lo mismo sucede en el artículo 107, Constitucional, que establece el período de cuatro años para los Diputados de la República, e impide la reelección en forma sucesiva. En esto es importante, reconocer las técnicas o los métodos del “accountability” o de control del poder, sea vertical cuando proviene del electorado en democracias consolidadas, y es horizontal cuando es de un nivel profesional, técnico y especializado por parte de otros órganos del Estado (Sentencia N° 2017-009551 de las 11:40 minutos del 21 de junio de 2017).

La medida legislativa implementaría el principio de alternancia del poder con urgencia para todo el régimen municipal, la que -sin duda- es una base muy importante para la democracia costarricense, desde donde nutre las fuerzas políticas a nivel nacional.

La constitucionalidad de la medida precisamente radica en que se encuentra respaldada por el principio de la generalidad de las normas y el principio de universalidad, en el tanto se aplica a todos los Alcaldes municipales, y no a ninguno en particular. La inhabilitación o inelegibilidad para aspirar a cualquier puesto de elección dentro del régimen municipal para los Alcaldes, y de Regidores y Síndicos para los Vicealcaldes, así como de los otros puestos, por su aplicación inmediata a través del Transitorio I, de la Ley N° 10183, no es sino fruto de una muy sentida medida correctiva, previamente documentada en las elecciones municipales (visible en el informe elaborado por la OEA), para establecer mejores condiciones democráticas electorales en las municipalidades, y que la tardanza en su aplicación impediría extender los objetivos de la ley.

En consecuencia de todo lo expuesto, debe desestimarse también este extremo de la acción acumulada”.

Así, la mayoría de este Tribunal señaló que no se requiere de una reforma constitucional para regular el tema de la reelección en tales cargos y, por el contrario, es materia cubierta por el principio de libre configuración del legislador democrático.

Este Tribunal reiteró que, lejos de resultar arbitrarios, los requisitos que se establecen en la ley son resorte exclusivo del legislador y en ese tanto gozan de discrecionalidad para establecer un régimen de inhabilidades o inelegibilidades, diseñados para alcanzar fines compatibles con los valores de una sociedad democrática.

En lo que se refiere, específicamente, al acusado vaciamiento del derecho humano a ser electo en puestos de elección popular de naturaleza municipal, tampoco ha considerado esta Sala que lo dispuesto en la ley cuestionada lesione ese derecho, ni violente el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

En la sentencia nro. 2022-29648, de las 9:30 horas del 14 de diciembre de 2022, esta Sala realizó un análisis previo sobre los derechos político-electorales a la luz de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), que sostienen su postura, por lo que resulta pertinente su reiteración:

“ii.1. Análisis sobre los derechos político-electorales a la luz de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).

Previo a resolver por el fondo los cuestionamientos de constitucionalidad, es necesario examinar la CADH y la jurisprudencia de la Corte IDH en relación con los derechos político‑electorales, que son regulados por el numeral 23 de la CADH así:

“Artículo 23. Derechos Políticos 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:

• a)de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.” De este modo, la CADH, por un lado, contempla ejemplos concretos de derechos político‑electorales, y, por otro, orienta acerca de cómo reglamentarlos de manera válida, lo que comporta restringirlos.

El punto de partida consiste en comprender que “el ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos previstos en la Convención y que sus titulares, es decir, los ciudadanos, no sólo (sic) deben gozar de derechos, sino también de “oportunidades”. Este último término implica la obligación de garantizar con medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real para ejercerlos”. (Yatama vs. Nicaragua, sentencia de 23 de junio de 2005).

Propiamente en lo atinente al ejercicio de un cargo público de elección popular, se debe advertir que los derechos políticos no son absolutos.

Bajo esta perspectiva, la Corte IDH ensaya en Nombre08 vs. Nicaragua una especie de “test de razonabilidad” a fin de ponderar la viabilidad jurídica de alguna restricción. Así, amén de explícitamente acudir a los principios de legalidad e igualdad ‑los requerimientos para participar en una contienda electoral y el procedimiento correspondiente deben estar definidos por ley y no ser discriminatorios‑, afirma que las limitaciones deben “basarse en criterios razonables, atender a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo, y ser proporcional a ese objetivo. Cuando hay varias opciones para alcanzar ese fin, debe escogerse la que restrinja menos el derecho protegido y guarde mayor proporcionalidad con el propósito que se persigue.” En relación con este tipo de análisis, acudiendo a la jurisprudencia alemana, la Sala Constitucional también ha elaborado un test o protocolo similar para valorar la razonabilidad de una medida:

“En tal sentido, la Sala considera que la medida impugnada se encuentra acorde al principio de razonabilidad. Este último está compuesto por los siguientes componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, la autoridad competente debe elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aunque una medida sea idónea y necesaria, será irrazonables si lesiona el contenido esencial de otro derecho fundamental, si lo vacía de contenido.” (Sentencia nro. 2013001276 de las 14:50 horas del 29 de enero de 2013, reiterada en las sentencias nros. 2017011793 de las 16:41 horas de 26 de julio de 2017, 2019007035 de las 9:20 horas del 26 de abril de 2019 y 2020022295 de las 9:15 horas 20 de noviembre de 2020, entre muchas otras).

Ahora, en Nombre06 vs. México (sentencia de 6 de agosto de 2008) se desarrollan con mayor precisión los parámetros de regulación de los derechos políticos por parte de la Corte IDH.

Primeramente, en cuanto al numeral 23.1 de la CADH, la Corte IDH precisa que, de manera correlativa a los derechos y oportunidades de los ciudadanos en la materia, al Estado se le impone la “obligación de hacer, de realizar ciertas acciones o conductas, de adoptar medidas, que se derivan de la obligación de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos de las personas sujetas a su jurisdicción (artículo 1.1 de la Convención) y de la obligación general de adoptar medidas en el derecho interno (artículo 2 de la Convención).” En tal sentido, concreta:

“157. Esta obligación positiva consiste en el diseño de un sistema que permita que se elijan representantes para que conduzcan los asuntos públicos. En efecto, para que los derechos políticos puedan ser ejercidos, la ley necesariamente tiene que establecer regulaciones que van más allá de aquellas que se relacionan con ciertos límites del Estado para restringir esos derechos, establecidos en el artículo 23.2 de la Convención. Los Estados deben organizar los sistemas electorales y establecer un complejo número de condiciones y formalidades para que sea posible el ejercicio del derecho a votar y ser votado.” Es decir, el numeral 23.1 no solo contempla derechos y oportunidades a favor del ciudadano, sino que de manera concomitante impone obligaciones al Estado con el propósito de configurar un sistema para la elección a cargos públicos, que de suyo se caracteriza por un complejo número de condiciones y formalidades, requeridas para posibilitar el ejercicio eficaz y efectivo de los derechos a votar y a ser votado.

Con miras a la elaboración de semejante filigrana jurídico‑positiva, los factores de restricción estatuidos en el ordinal 23.2 se quedan cortos; ellos son solo parte del entramado normativo, puesto que hay límites jurídicamente plausibles allende de tal regulación. En tal sentido, de forma contundente sentencia el órgano judicial de la Organización de Estados Americanos (OEA): “no es posible aplicar al sistema electoral que se establezca en un Estado solamente las limitaciones del párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana.” En virtud de lo anterior, se deben desarrollar las condiciones y pautas hermenéuticas correspondientes a los efectos de configurar las restricciones conforme a la CADH.

La Sala parte de la premisa de que el deber ser normativo es insuficiente, toda vez que la eficacia y efectividad de cualquier derecho precisa, como ya se indicó, de un complejo aparato institucional, económico y humano que funcione en el plano de la realidad. En resumen, un ‘deber ser’ sin ‘realidad’ es inane.

Dice la Corte IDH en Nombre06: “si no hay códigos o leyes electorales, registros de electores, partidos políticos, medios de propaganda y movilización, centros de votación, juntas electorales, fechas y plazos para el ejercicio del sufragio, éste (sic) sencillamente no se puede ejercer, por su misma naturaleza; de igual manera que no puede ejercerse el derecho a la protección judicial sin que existan los tribunales que la otorguen y las normas procesales que la disciplinen y hagan posible.” En adición, la Corte IDH postula, que la CADH no se decanta por un sistema electoral en particular; todo lo contrario, admite diversidad de opciones, solo sujetas a su compatibilidad para con los derechos cobijados por aquella. Igual norte ha guiado al Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas y al Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

En este punto, la Corte IDH modula las consecuencias de Nombre08, haciendo énfasis en que en aquel primaron las cualidades culturales de los miembros de una comunidad indígena y la imposición de una forma de organización ‑en el marco de una elección municipal‑ totalmente ajena a tales parámetros, de lo que resultó una lesión al derecho convencional a ser electo.

De este modo, en Nombre06, la Corte IDH viene a confirmar que la regla general es la plausibilidad de diversas restricciones y distintos modelos de sistema electoral, siempre que no se violen los derechos fundamentales, para cuyos efectos especifica una serie de pautas concretas.

Comienza por reiterar que las restricciones a los derechos electorales solo se pueden instituir por ley.

Acto seguido evoca ciertos elementos propios de un test de razonabilidad y proporcionalidad.

Así, alude al fin de la medida restrictiva, en tanto su causa debe ser procedente a la luz de la CADH.

Dentro de este planteamiento, destaca el caso en que el propósito sea el resguardo de algún derecho fundamental, tal como el orden o la salud pública (según los numerales 12.3, 13.2.b y 15 eiusdem, entre otros). Por añadidura, hace referencia a otro grupo de restricciones: aquellas que más bien se enlazan con finalidades generales legítimas (por ejemplo, “las libertades de las demás personas” o “las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática”, ambas en el ordinal 32 eiusdem).

Ahora, propiamente, el numeral 23 convencional no regula de forma explícita ni las causas legítimas ni las finalidades permitidas, por las cuales la ley puede regular los derechos políticos. En efecto, esa norma “se limita a establecer ciertos aspectos o razones (capacidad civil o mental, edad, entre otros) con base en los cuales los derechos políticos pueden ser regulados en relación con los titulares de ellos, pero no determina de manera explícita las finalidades, ni las restricciones específicas que necesariamente habrá que imponer al diseñar un sistema electoral, tales como requisitos de residencia, distritos electorales y otros. Sin embargo, las finalidades legítimas que las restricciones deben perseguir se derivan de las obligaciones que se desprenden del artículo 23.1 de la Convención …” (Castañeda Gutman).

De esta forma, el mencionado aspecto ligado al objetivo de una regulación o medida corresponde al elemento ‘legitimidad’ del tipo de test de razonabilidad y proporcionalidad desarrollado por la Sala, de acuerdo con lo definido ut supra.

Acto seguido, en Nombre06, la Corte IDH aclara que la demostración de un fin permitido por la CADH no implica per se la razonabilidad de la medida, pues esta también debe responder al factor “necesidad en una sociedad democrática.” Este último lo articula de esta forma:

“184. Con el fin de evaluar si la medida restrictiva bajo examen cumple con este último requisito la Corte debe valorar si la misma: a) satisface una necesidad social imperiosa, esto es, está orientada a satisfacer un interés público imperativo; b) es la que restringe en menor grado el derecho protegido; y c) se ajusta estrechamente al logro del objetivo legítimo.” Concerniente a la ‘necesidad social imperiosa’, de nuevo evoca el elemento ‘legitimidad’ del test de razonabilidad de esta Sala, en tanto la disposición va dirigida a procurar una solución a tal cuestión, es decir, se trata de un fin legítimo, que inexorablemente debe estar presente. Asimismo, la Corte sostiene que entre varias medidas legítimas se debe escoger aquella que restrinja en menor grado el derecho fundamental afectado; esto es idéntico al elemento ‘necesidad’ del test constitucional de la Sala. Por último, cuando la Corte IDH refiere el requisito de que la determinación se ajuste estrechamente al logro de un objetivo legítimo, se presenta una denotada correspondencia con el elemento ‘idoneidad’ del test de razonabilidad de la Sala Constitucional, con base en el cual la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar el objetivo pretendido.

Solo en relación con el elemento del test de razonabilidad de la Sala ‘proporcionalidad en sentido estricto’ (según el cual una disposición puede ser legítima, idónea y necesaria, pero aun así irrazonable, cuando su aplicación lacera el núcleo esencial de un derecho fundamental), no se advierte alguna concordancia directa con el examen de razonabilidad desarrollado por la Corte IDH.

Corolario de lo anterior, en el examen de la razonabilidad de una medida o disposición se deben aplicar los criterios y pautas supracitados, que se encuentran referidos a los principios de legalidad e igualdad, la búsqueda de un fin legítimo, la existencia de una urgencia social imperiosa, la idoneidad y la necesidad de la medida (con claridad aplicados en Argüelles y otros vs. Argentina, sentencia de 20 de noviembre de 2014), a lo que hay que agregar el elemento de la proporcionalidad en sentido estricto”.

De igual modo, en esa misma sentencia, se desarrollaron los siguientes alcances de la discrecionalidad legislativa en este contexto y el principio de libre configuración del legislador:

“ii.2. Sobre la discrecionalidad legislativa y el principio de libre configuración del legislador.

En la sentencia nro. 2003-05090 de las 14:44 horas del 11 de junio de 2003, la Sala delinea con claridad al principio de libre configuración del legislador, también denominado ‘libre diseño legislativo’ o ‘discrecionalidad legislativa’. Así, este Tribunal señala, que el Poder Parlamentario, en el ejercicio de la función materialmente legislativa de dictar normas de carácter general y abstracto ‑esto es, leyes en sentido formal y material (artículo 121 inciso 1º de la Constitución Política)‑ goza de una amplia libertad para desarrollar normativamente el programa constitucional fijado por el poder constituyente.

Dentro de tal contexto, el principio de libre configuración del legislador lo aborda este Tribunal de esta manera: “Ese extenso margen de maniobra en cuanto a la materia normada se ha denominado, también, discrecionalidad legislativa, entendida como la posibilidad que tiene ese órgano, ante una necesidad determinada del cuerpo social, de escoger la solución normativa o regla de Derecho que estime más justa, adecuada e idónea para satisfacerla, todo dentro del abanico o pluralidad de opciones políticas que ofrece libremente el cuerpo electoral a través del sistema de representación legislativa. De esa forma, el legislador puede crear órganos públicos, asignarles funciones o competencias, desarrollar diversas instituciones o normar la realidad, según lo estime oportuno y conveniente para una coyuntura histórica, social, económica o política determinada. Evidentemente, la discrecionalidad legislativa es mucho más amplia que la administrativa, puesto que, la función legislativa no se puede reconducir a la simple ejecución de la Constitución.” Sin embargo, la “libertad de configuración legislativa no es irrestricta, puesto que, tiene como límite el Derecho de la Constitución, esto es, el bloque de constitucionalidad conformado por los preceptos y costumbres constitucionales, los valores y principios ‑dentro de los que destacan los de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, no discriminación, debido proceso y defensa‑ de esa índole y la jurisprudencia vertida por este Tribunal para casos similares.

Los límites a la discrecionalidad legislativa suelen ser más intensos cuando se trata de la regulación legal de los derechos fundamentales, puesto que, en tal materia se encuentra en discusión la extensión, contenido y alcances de las libertades de la persona humana, siendo (sic) que, en contraposición, tales límites son más laxos en aspectos meramente organizacionales.” (Ver también las resoluciones nros. 2013011499 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013, 2013011706 de las 11:44 horas del 30 de agosto de 2013 y 2020015542 de las 11:40 horas del 19 de agosto de 2020, entre otras).

En la misma dirección expuesta, el Tribunal Constitucional, en la sentencia nro. 2018019511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, afirma que esa amplia libertad de conformación de la realidad social, económica y política de que gozan las personas diputadas en el ejercicio de la potestad legislativa (que según los ordinales 105 y 121 inciso 1° de la Ley Fundamental reside originariamente en el Pueblo y es constitucionalmente delegada en la Asamblea Legislativa por su carácter de órgano político representativo), solo puede estar sometida a “los límites que establece el constituyente y, en general, el bloque de constitucionalidad, de modo que para evitar una limitación indebida de la libertad de configuración legislativa, cualquier disposición que establezca una condición o límite que la agrave debe ser interpretada en sus justos y razonables términos, para facilitar su ejercicio.” No obstante, se debe advertir que, en la sentencia nro. 2018000230 de las 10:40 horas del 10 de enero de 2018, la Sala Constitucional rechazó “que, irremediablemente, todas las decisiones del legislador deban contemplar un estudio técnico, toda vez que dicha situación anularía la discrecionalidad del órgano legislativo, sometiéndolo al criterio de terceros que carecen de representación democrática.

Los estudios técnicos son necesarios, cuando existe norma expresa al respecto (verbigracia en cuestiones ambientales) o cuando la materia los exige, so pena de transformar la discrecionalidad en arbitrariedad” (verbigracia, en aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental ‑sentencias nros. 2005014293-de las 14:52 horas del 19 de octubre de 2005, 2012012716 de las 16:01 horas del 12 de setiembre de 2012 y 2021024147 de las 9:15 horas del 27 de octubre de 2021‑).

Asimismo, vale anotar que la discrecionalidad legislativa en el ejercicio del poder constituyente derivado de igual forma se encuentra sometida a ciertos límites procedimentales, temporales y sustanciales (ver resoluciones nros. 2005015094 de las 15:00 horas de 2 de noviembre de 2005, 2013006118 de las 16:22 horas de 30 de abril de 2013 y 2019013270 de las 16:50 horas del 17 de julio de 2019).

Corolario de lo anterior, en el ejercicio de la potestad legisladora, la persona diputada goza de una extensa discrecionalidad, sujeta solo a la observancia al bloque de constitucionalidad”.

Tales parámetros resultan relevantes a los efectos de citar las consideraciones de la Mayoría de este Tribunal sobre los aspectos aquí alegados y que se reiteran en las sentencias nros. 2023-8157, de las 10:20 horas del 12 de abril de 2023 y 2024-08622, de las 10:20 horas del 3 de abril de 2024. En lo que interesa, esta Sala dispuso en ese primer precedente lo siguiente:

“A.- Sobre la reserva constitucional en materia de elección popular de funcionarios municipales y el derecho a la reelección.

En la acción N° 22-014821-0007-CO se argumenta principalmente que la reforma introducida al artículo 14, del Código Municipal, como del Transitorio Único, al establecer la restricción al derecho fundamental de los actuales Alcaldes para ser reelectos, como Alcaldes o Vicealcaldes municipales u ocupar el cargo de Regidores o Síndicos dentro de los ocho años siguientes al término de su último mandato, no es admisible por la vía legal, en el ordenamiento jurídico. Se sostiene que ello sería válido si se hubiera establecido mediante mandato constitucional, y no legal, como se hizo. Por su parte, la Procuraduría General de la República argumenta que del artículo 169, Constitucional, no concibió el puesto de Alcalde como un puesto de elección popular, sino que delegó la regulación de su nombramiento al legislador ordinario, con lo que se reafirma su libertad de configuración para determinar los requisitos o condiciones para escogerlo. No se requiere de una reforma constitucional para regular el tema de la reelección de estos funcionarios. En el mismo sentido, razonan la Presidenta del Tribunal Supremo de Elecciones y el Presidente de la Asamblea Legislativa.

En cuanto a este extremo de la acción, es necesario indicar que ya fue abordado por la Sala recientemente, en la Sentencia N° 2022-029648 de las 9:30 horas del 14 de diciembre de 2022, en la que sostuvo -contrario a lo argumentado por los accionantes-, que los requisitos y limitaciones, para la elección de Alcaldes responden al principio de la libre configuración del legislador. Define que es un tema que debe radicarse en la Asamblea Legislativa, toda vez que fue delegado por el Constituyente al legislador, por lo que no requiere de reforma constitucional. Adicionalmente, se sostiene que la reforma está basada en un fin legítimo, que estaría presente en el principio de alternancia en el poder, que es de suma importancia para los sistemas democráticos. En consecuencia, los argumentos de la presente acción de inconstitucionalidad, deben seguir la misma línea de la doctrina jurisprudencial de la Sentencia N° 2022-029648, en cuanto es enteramente aplicable a lo que aquí se alega. Para ello, se transcribe lo siguiente:

“En primer lugar, este Tribunal considera que las condiciones de elección de los cargos de alcaldes, en principio, están cubiertas por la libre configuración del legislador, salvo que se lesionen otras normas o principios constitucionales.

El numeral 169 de la Constitución Política establece:

“ARTÍCULO 169.- La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley”.

Así, disponer o limitar la reelección de ese funcionario ejecutivo es una discusión de naturaleza política propia de desarrollarse en la Asamblea Legislativa por disposición constitucional. Concerniente al punto, la Sala, en la sentencia nro. 2012009226 de las 14:30 horas de 17 de julio de 2012, definió:

“(…) no considera este Tribunal que las normas impugnadas lesionen de modo alguno la Constitución, al establecer la elección del Alcalde y su sustituto por elecciones populares, toda vez que los mismos Constituyentes delegaron en la ley el mecanismo a idear para su nombramiento (…)”.

En cuanto a los aspectos delegados por el constituyente al legislador en materia electoral, la Sala resolvió en la sentencia nro.1994002128 de las 14:51 horas de 3 de mayo de 1994:

“… en materias no reguladas, pero sí delegadas en el legislador por la Constitución, este puede establecer condiciones de desigualdad real o aparente cuando sus excepciones están absoluta y claramente justificadas en razón de otros principios o valores constitucionales y sobre todo, de los derechos y libertades de la persona humana. En consecuencia, las excepciones, limitaciones, requisitos o impedimentos que regirán en materia electoral, definidos por el legislador en función de la responsabilidad delegada por la propia Constitución, deben sustentarse en razones objetivas y claramente motivadas por los requerimientos propios del sistema electoral y del ejercicio del cargo. En otras palabras, pueden admitirse las restricciones que fortalezcan el sistema democrático y los procesos electorales, aun cuando una persona o un grupo sufra la limitada consecuencia de aquélla (sic) reglamentación”.

En adición, en cuanto al concejo municipal, tal numeral 169 únicamente establece que los regidores deben ser electos de forma popular.

Por otra parte, atinente a otros cargos municipales de elección popular, la Carta Magna dispone:

“ARTÍCULO 171.-Los regidores Municipales serán elegidos por cuatro años y desempeñarán sus cargos obligatoriamente.

La ley determinará el número de Regidores y la forma en que actuarán. Sin embargo, las Municipalidades de los cantones centrales de provincias estarán integradas por no menos de cinco Regidores propietarios e igual número de suplentes.

Las Municipalidades se instalarán el primero de mayo del año correspondiente.

Transitorio (artículo 171). -Los Regidores Municipales que resulten electos en las elecciones de febrero de mil novecientos sesenta y dos, ejercerán sus cargos desde el primero de julio de mil novecientos sesenta y dos hasta el treinta de abril de mil novecientos sesenta y seis.

(Así reformado mediante el inciso 2 de la Ley N° 2741 del 12 de mayo de 1961).

ARTÍCULO 172.- Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz pero sin voto.

Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación.

(Así reformado por el artículo 1 de la Ley N° 8105 de 31 de mayo del 2001)”.

Así, nuestra Ley Fundamental regula específicamente la elección de determinados cargos a nivel municipal, en los que no se preveían restricciones a sus nombramientos; no obstante, ello no quiere decir que tales limitaciones solo puedan establecerse a través de preceptos constitucionales. El hecho de que la Constitución Política sí haya instaurado prohibiciones expresas en cargos nacionales de elección popular (artículos 107 y 132 con respecto a los diputados y presidente y vicepresidentes de la República), no excluye la posibilidad de ejercer la prerrogativa legislativa en lo relativo a puestos municipales de elección popular. De hecho, tal y como se ha desarrollado a lo largo de esta sentencia, el legislador tiene la potestad de modificar aspectos del sistema electoral en cuanto a la elección y reelección de puestos del régimen municipal, siempre y cuando no contraríe el Derecho de la Constitución ni vacíe de contenido los derechos fundamentales.

En cuanto a los regidores municipales, síndicos, intendentes, viceintendentes y concejales municipales de distrito, si bien no existe una delegación expresa del constituyente al legislador en cuanto a las condiciones de su designación, las limitaciones establecidas por la parte sustantiva de la ley nro. 10183 no vacían de contenido el derecho a ser electo, sino que, en los términos dispuestos, forman parte de la libre configuración del legislador y su discrecionalidad. En ese sentido, el propio Tribunal Supremo de Elecciones, al contestar la audiencia otorgada por la Sala, señaló: “la tesis de este Órgano Constitucional, sostenida desde hace varios lustros, es que no hay un obstáculo para que el legislador limite la reelección sucesiva de los cargos municipales; tal regulación constituye una decisión política cuya valoración -en cuanto a la conveniencia y oportunidad- es exclusiva del legislador”.

En adición, aun cuando se alega que la reelección indefinida y sucesiva no puede venir a ser desmejorada por tratarse de un derecho humano, no menos cierto es que, quien ha sido reelecto en un mismo cargo, ya ha ejercido tal derecho y, además, tal como se consignó ut supra, este puede ser limitado y regulado de forma legítima. En ese sentido, no hay un derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico, amén de que el legislador tiene la potestad de imponer válidamente nuevas condiciones a la reelección en cargos del régimen municipal, en tanto se apliquen a futuro y no sean contrarios al bloque de constitucionalidad. Ergo, la Sala no estima que el cambio de un sistema electoral municipal que contemplaba la reelección sucesiva e indefinida, a otro que solo permite una reelección consecutiva, devenga contrario al Derecho de la Constitución.

Nótese que, si bien el numeral 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos estatuye que la ley debe reglamentar el ejercicio del derecho de votar y ser elegido “exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”, la jurisprudencia convencional ha establecido que no se trata de una lista taxativa o cerrada, sino que cada Estado puede desarrollar particularidades en su diseño del sistema electoral. Por ello, resulta procedente que el legislador costarricense imponga otras limitaciones que respeten tal instrumento internacional y el bloque de constitucionalidad. Es decir, cada país puede definir restricciones al derecho al voto (en su vertiente activa y pasiva) dentro de ese marco jurídico.

Ahora, debe analizarse si es inconstitucional o no la prohibición de optar por otros cargos de elección popular en el régimen municipal para los alcaldes y vicealcaldes reelectos por dos periodos consecutivos. Cabe reiterar que los requisitos o limitaciones para optar por cargos de elección popular en el régimen municipal a priori están cobijados por el principio de libre configuración del legislador, salvo que quebranten normas o principios constitucionales o las denominadas normas pétreas. Precisamente, estas decisiones políticas son propias de discutirse en la Asamblea Legislativa para definir su oportunidad y conveniencia, con pleno respeto al principio de separación de poderes, al régimen democrático de un Estado de Derecho como el costarricense, y en general al Derecho de la Constitución.

En el caso concreto, el artículo único de la ley impugnada limita por ocho años la participación en otros puestos públicos de elección popular, a quien haya ocupado el cargo de alcalde o alcaldesa por dos periodos consecutivos. Igual situación ocurre con los vicealcaldes y las vicealcaldesas, pues se les prohíbe ocupar nuevos cargos como regidores o síndicos por el mismo plazo.

Como se indicó supra, siguiendo a Nombre08 vs. Nicaragua (sentencia de 23 de junio de 2005) y Nombre06 vs. México (sentencia de 6 de agosto de 2008), así como a la jurisprudencia de esta Sala, el control de constitucionalidad y convencionalidad de las restricciones a los derechos políticos ‑en la especie, el derecho al sufragio pasivo‑ como mínimo comprende estos parámetros: los principios de legalidad e igualdad, la búsqueda de un fin constitucional o convencionalmente permitido, la existencia de una necesidad social imperiosa, la idoneidad y la necesidad de la medida, y el análisis de proporcionalidad en sentido estricto, todo lo cual en consonancia con los alcances y límites del principio de libre configuración del legislador.

La referida restricción objeto del sub iudice, por un lado, se regula mediante ley (reforma al artículo 14 del Código Municipal); por otro, parte de un trato ciertamente diferenciado mas no injustificado, dado que procura atender fines de relevancia constitucional y convencional, y, en concreto, una necesidad social imperiosa, como se explica infra. En la determinación de qué fines alcanzar o qué considerar como necesidad social imperiosa, la persona legisladora goza de una amplia libertad de configuración.

Así, en la presentación del proyecto de la ley aquí cuestionada se hizo referencia a un informe preliminar de la Misión Electoral de la OEA, emitido tras las elecciones celebradas el 2 de febrero de 2020. Tal delegación estuvo integrada por 11 expertos electorales de 6 naciones de la región, quienes habían llegado al país el 25 del mes anterior. En tal documento, la Misión señaló: “… no existe un derecho humano absoluto para ocupar un cargo, y que los derechos a votar y ser elegido pueden ser regulados” (ver http://www.oas.org/fpdb/press/Informe-Preliminar-CR.pdf), lo que fue ampliamente divulgado por varios medios (https://www.nacion.com/el-pais/politica/oea-recomienda-a-costa-rica-limitar-la-reeleccion/OVR5GIP5T5CYXG3DVH4GH36P44/story/, https://www.crhoy.com/nacionales/politica/mision-de-oea-reitera-necesidad-de-limitar-reeleccion-de-alcaldes/, https://observador.cr/pusc-y-nueva-republica-trataran-de-limitar-reeleccion-de-alcaldes-oea-lo-recomienda/, https://www.diarioextra.com/Noticia/detalle/410346/oea-jala-orejas-a-costa-rica-por-reeleccion-de-alcaldes, https://www.elmundo.cr/municipales/alcaldes-apoyaran-proyecto-de-ley-que-limita-su-reeleccion/ ).

Luego, ya en la versión final ( https://www.oas.org/EOMDatabase/GetFileA.aspx?id=421-1219-28-0 ) se subraya, que la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia) en dos informes emitidos a partir de una consulta realizada por el secretario general de la OEA, tocante a los límites a la reelección, concluyó “que no existe un derecho humano absoluto para ocupar un cargo, y que los derechos a votar y ser elegido pueden ser regulados. Revisar la legislación vigente, recordando nuevamente que, si bien la continuidad en las políticas públicas es valiosa, la alternancia constituye un pilar fundamental del sistema democrático.” (Informe sobre los límites a la reelección Parte II - Miembros del Parlamento, Parte III - Representantes elegidos a nivel local y funcionarios ejecutivos elegidos a nivel local. Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia), 18 de marzo de 2019).

Asimismo, sobre la regulación de la figura de la reelección en las elecciones municipales, la Misión recomendó: “Revisar la legislación vigente, recordando nuevamente que, si bien la continuidad en las políticas públicas es valiosa, la alternancia constituye un pilar fundamental del sistema democrático”.

En consonancia con tal afirmación, la ley objeto del sub lite más bien coincide con el principio de alternancia del poder en el ejercicio de los cargos de elección popular y procura la igualdad real en la praxis del derecho fundamental al sufragio pasivo en los procesos eleccionarios del régimen municipal.

Nótese que la Constitución Política, justamente, en relación con los cargos de elección popular, opta por impedir la reelección consecutiva en cuanto a diputados, presidente y vicepresidente de la República (numerales 107, 132, 134 de la Ley Fundamental), lo que no ocurre cuando se trata de otro tipo de nombramientos de relevancia constitucional, pero que no son de elección popular, como contralor general de la República, magistrados del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones (ordinales 183, 101 y 158, eiusdem). Aquí se vuelve relevante el diseño del Estado por parte del constituyente originario, así como sus valores y normas pétreas, ya que constituyen los pilares fundamentales y cimientos en los cuales se basan los equilibrios entre los Poderes Pública (sic) y se preservan los pilares de la República.

De acuerdo con lo anterior, la restricción de marras, por un lado, se apoya en fines legítimos, y, por otro, se funda en datos y argumentos suficientemente plausibles como para sustentar lo que la jurisprudencia convencional ha denominado como una ‘necesidad social imperiosa’. Reiteramos que, en este ámbito, el legislador goza de una amplia libertad de configuración, de modo que, en tesis de principio, al juez constitucional no le corresponde definir qué es una ‘necesidad social imperiosa’; por el contrario, se encuentra conminado a aplicar autocontención y no inmiscuirse en una cuestión netamente política, salvo que se diere un quebranto a un derecho fundamental, lo que no se llega a apreciar en el sub examine.

El razonamiento expuesto, que sirve para descartar un trato desigual injustificado, de la misma forma deviene útil para afirmar que la ley satisface plenamente el elemento ‘finalidad’ del test de razonabilidad y proporcionalidad, toda vez que se trata de un propósito legítimo.

En cuanto al elemento ‘idoneidad’ ‑es decir que la medida cuestionada sea apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido‑ prima facie se observa que la citada restricción lo cumple, toda vez que resulta útil para limitar la reelección indefinida en los cargos municipales de elección popular, lo que favorece la alternancia en el poder.

Concerniente al elemento ‘necesidad’ ‑esto es, la posibilidad de que existan opciones menos lesivas del derecho político al sufragio pasivo (no se debe confundir con la noción ‘necesidad social imperiosa’)‑ tampoco se advierte una lesión a tal factor. Como se lee en la exposición de motivos del proyecto legislativo de la norma impugnada, las diputadas y los diputados aducen la finalidad de tratar de evitar que una particular posición de influencia en un cargo municipal, luego de dos periodos consecutivos, confiera una ventaja indebida frente a otras candidaturas en un proceso de sufragio popular en el régimen municipal. Ante esto, la única forma en que la Sala podría entrar a valorar una transgresión al elemento “necesidad” es si las partes accionantes al menos propusieran opciones de manera fundada en el marco específico de un test de razonabilidad, en cuyo caso el control de constitucionalidad vendría a ser aplicado en procura de un balance entre la discrecionalidad legislativa y la inexorable salvaguardia a los derechos fundamentales.

Atinente al requerimiento de la ‘proporcionalidad en sentido estricto’, de igual modo se descarta alguna vulneración, toda vez que, tal como se desarrolló ut supra, no se constata un vaciamiento de contenido del derecho al sufragio pasivo, sino únicamente el ejercicio de la libre configuración del legislador en cuanto a la limitación a aquel.

En tal sentido, conforme la línea jurisprudencial de la Corte IDH, las restricciones formuladas no llegan a afectar el contenido esencial de tal derecho, toda vez que no son indefinidas, sino que están sometidas a un plazo de restricción razonable (dos periodos desde que finalizó el segundo periodo consecutivo), en aras de alcanzar los propósitos legítimos que se persiguen, de acuerdo con lo explicado líneas arriba.

Así, este Tribunal Constitucional considera que el limitar la reelección consecutiva a una vez y el impedimento de ocupar otros cargos por dos periodos desde que finalizó el segundo mandato consecutivo (ocho años) no resultan abiertamente irrazonables ni desproporcionados. Más bien, tal restricción es legítima por tratarse de una finalidad válida a la luz del ordenamiento jurídico; evidencia una relación necesaria e idónea entre los medios y el objeto que persigue la ley (limitar la reelección indefinida de las autoridades locales), y, además, denota una proporcionalidad en sentido estricto entre los medios dispuestos y sus fines, sin que conste algún vaciamiento al contenido esencial de algún derecho fundamental. A efectos de contar con un parámetro de constitucionalidad, ocho años es el mismo plazo establecido para la reelección presidencial en el artículo 132 inciso 1 de la Constitución Política. En todo caso, las partes accionantes tampoco expusieron argumentos que lleven a la Sala a declarar alguna inconstitucionalidad en ese sentido.

Además, dado que la restricción opera dentro del marco de un proceso de elección a cargos municipales, la extensión de sus efectos a otros puestos igualmente de sufragio popular dentro del régimen municipal, pero distintos al que venía ocupando la persona afectada, parte de una misma premisa: el ejercicio consecutivo en dos periodos en un cargo municipal de elección popular confiere una ventaja que resulta plausible restringir según el principio de alternancia en el poder. Esta es una alternativa razonable que únicamente atañe ponderar a la persona legisladora, de manera que exclusivamente reside en el ámbito de discrecionalidad legislativa, esto es, la definición al respecto lleva aneja la responsabilidad política de las personas diputadas.

Con base en lo anterior, se concluye que la extensión de la imposibilidad de ser electo en otros puestos del régimen municipal parte de una misma premisa: el ejercicio consecutivo en dos periodos en un cargo municipal de elección popular confiere una ventaja que resulta procedente restringir con sustento en el principio de alternancia en el poder. De ahí que las disposiciones adoptadas por el legislador constituyen una alternativa razonable que se encuentra dentro del marco de su ponderación y discrecionalidad, por lo que no le corresponde a la Sala incidir en tal ámbito”.

De esta manera, la sentencia supra citada y la jurisprudencia en ella contenida, permiten establecer -con claridad- que para regular y limitar la reelección de los Alcaldes no hay que reformar la Constitución Política, por cuanto fue delegado por el Constituyente. Por esta razón, el legislador puede establecer condiciones y requisitos para puestos de elección popular a los cargos municipales, en virtud del principio de libre configuración del legislador, le es posible reglamentarlo de un modo razonable y proporcional, según lo delimitado tanto en la normativa constitucional, como de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Incluso, la sentencia en mención desarrolló los fundamentos para considerar que la discrecionalidad legislativa puede incluir otros aspectos no cubiertos por el artículo 23, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, toda vez que la misma Corte Interamericana de Derechos Humanos ha aceptado que las condiciones en ese numeral no son taxativos o cerradas, sino que hay un margen para los Estados de desarrollarlas, según las particularidades de cada sistema electoral. Más aún, es importante concluir que la decisión legislativa fue resultado del incitativo de organismos internacionales, en importantes informes o recomendaciones para el mejoramiento del sistema democrático, y en materia electoral municipal del país, por lo que implicaba la revisión de la reelección indefinida a los cargos de elección popular de las municipalidades. De esta manera, el legislador es libre de discutir los aspectos políticos de la materia y establecer restricciones, siempre que éstas no entren en contradicción con el Derecho de la Constitución, ni vacíe el contenido de los derechos fundamentales.

Ante el argumento de los accionantes de que no procede un agravamiento de condiciones que no están en la Constitución Política, tampoco es de recibo. Por lo expuesto en la sentencia transcrita, no es procedente el derecho reclamado a la reelección continua y sucesiva de los funcionarios municipales, porque no implicaría un desmejoramiento a un derecho fundamental. Esto se abordó expresamente, en el sentido de que es posible la modificación del régimen cuando el derecho ha sido ejercido, y puede ser limitado y regulado. De esta manera, la mutación del derecho a la reelección no estaría eliminada o descartada, la que puede cambiar por una reelección consecutiva, sin que ello represente una afrenta al Derecho de la Constitución. Este Tribunal reafirma que no estima que sea inconstitucional, porque no existe ningún impedimento o limitación al legislador ordinario al desarrollar los derechos políticos, en limitar la reelección consecutiva a una vez, y limitar el acceso al cargo o su suplencia por dos periodos una vez finalizado el segundo mandato. Se trata de la potestad del legislador de regular los requisitos de la participación política, y el establecimiento de restricciones a la continuidad de los puestos de elección popular en el gobierno municipal.

En cuanto a que los accionantes argumentan que es inconstitucional la ley impugnada por restringir la reelección de los actuales Alcaldes o Vicealcaldes municipales a otros cargos municipales, la Sala coincide con la Procuraduría General de la República, en cuanto señala que el Proyecto de Ley N° 21810 que sirvió de base a la Ley N° 10183, tuvo por finalidad proteger el principio de alternancia del poder en el ejercicio de los cargos públicos; es decir, permitir que otras personas puedan acceder a cargos municipales en igualdad de condiciones y prevenir los abusos y arbitrariedades que se asocian a la perpetuación en el poder de los altos puestos del gobierno local. Tanto el Tribunal Supremo de Elecciones, como la Asamblea Legislativa, afirman que limitar la reelección de los Alcaldes y Vicealcaldes es una prerrogativa legislativa, como poder fijar periodos de espera de los ciudadanos para volver a postularse a un cargo que ha ocupado en el pasado. Todo esto tomando en consideración que se han ejercido los derechos de participación política y se está ante la posibilidad de restringir los mecanismos de elección popular para evitar la perpetuación de liderazgos, y de las atribuciones y competencias municipales en los cantones cuando tuvieran arraigados figuras políticas fuertes. Estas ideas, deberán retomarse más adelante.

En razón de lo anterior, en cuanto a estos extremos de los Alcaldes y Vicealcaldes, debe desestimarse la acción…

…Sobre el quebranto al sufragio pasivo y el principio de proporcionalidad.

Se acusa que la inhabilitación por ocho años después de finalizado el segundo mandato, para poder aspirar como candidatos a otros puestos de elección popular en el ámbito municipal, implica un vaciamiento del contenido esencial del derecho de participación política. Alegan los accionantes que la disposición tiene roces con el principio de proporcionalidad. La Procuraduría General de la República estima que la inhabilitación del funcionario, por el solo hecho de haber estado dos períodos consecutivos en un cargo del ámbito municipal, se le impida ocupar otros cargos diferentes sin justificación alguna, parece violatorio de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, además, del derecho a ocupar un cargo público. Por su parte, el Tribunal Supremo de Elecciones concluye que la Ley N° 10183 produce un vaciamiento del derecho humano a ser electo en tanto impide que funcionarios con dos períodos consecutivos en un cargo puedan optar por otros puestos de elección popular en los comicios inmediatos siguientes. En cuanto a esto, el Presidente de la Asamblea Legislativa hace suya la opinión de la Procuraduría General en cuanto señala que el legislador ordinario puede redefinir o cambiar lo que considere oportuno o conveniente, del sistema que rige las elecciones municipales, siempre que sean razonables y proporcionales, especialmente en cuanto a la alternancia.

Este tema también fue resuelto por la Sala en la Sentencia N° 2022-029648 de las 9:30 horas del 14 de diciembre de 2022, en la que se concluyó que es posible establecer los requisitos necesarios para el ejercicio del derecho al voto (pasivo o activo), y con toda claridad afirmó que es necesario que se respeten los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En este sentido, la Sala encontró que no existía la infracción a los mencionados principios cuando se restringió el acceso a los Alcaldes y Vicealcaldes a otros puestos de elección popular en las municipalidades, dado que el legislador goza de amplia discrecionalidad para desarrollar el derecho a la participación política (derecho a elegir y derecho a ser elegido), siempre respetando el Derecho de la Constitución. Los fundamentos de lo anterior, están desarrollados en la Sentencia N° 2022-029648, previamente citada.

Así, se estableció que:

“Ahora, debe analizarse si es inconstitucional o no la prohibición de optar por otros cargos de elección popular en el régimen municipal para los alcaldes y vicealcaldes reelectos por dos periodos consecutivos. Cabe reiterar que los requisitos o limitaciones para optar por cargos de elección popular en el régimen municipal a priori están cobijados por el principio de libre configuración del legislador, salvo que quebranten normas o principios constitucionales o las denominadas normas pétreas. Precisamente, estas decisiones políticas son propias de discutirse en la Asamblea Legislativa para definir su oportunidad y conveniencia, con pleno respeto al principio de separación de poderes, al régimen democrático de un Estado de Derecho como el costarricense, y en general al Derecho de la Constitución.

En el caso concreto, el artículo único de la ley impugnada limita por ocho años la participación en otros puestos públicos de elección popular, a quien haya ocupado el cargo de alcalde o alcaldesa por dos periodos consecutivos. Igual situación ocurre con los vicealcaldes y las vicealcaldesas, pues se les prohíbe ocupar nuevos cargos como regidores o síndicos por el mismo plazo.

Como se indicó supra, siguiendo a Nombre08 vs. Nicaragua (sentencia de 23 de junio de 2005) y Nombre06 vs. México (sentencia de 6 de agosto de 2008), así como a la jurisprudencia de esta Sala, el control de constitucionalidad y convencionalidad de las restricciones a los derechos políticos ‑en la especie, el derecho al sufragio pasivo‑ como mínimo comprende estos parámetros: los principios de legalidad e igualdad, la búsqueda de un fin constitucional o convencionalmente permitido, la existencia de una necesidad social imperiosa, la idoneidad y la necesidad de la medida, y el análisis de proporcionalidad en sentido estricto, todo lo cual en consonancia con los alcances y límites del principio de libre configuración del legislador.

La referida restricción objeto del sub iudice, por un lado, se regula mediante ley (reforma al artículo 14 del Código Municipal); por otro, parte de un trato ciertamente diferenciado mas no injustificado, dado que procura atender fines de relevancia constitucional y convencional, y, en concreto, una necesidad social imperiosa, como se explica infra. En la determinación de qué fines alcanzar o qué considerar como necesidad social imperiosa, la persona legisladora goza de una amplia libertad de configuración.

Así, en la presentación del proyecto de la ley aquí cuestionada se hizo referencia a un informe preliminar de la Misión Electoral de la OEA, emitido tras las elecciones celebradas el 2 de febrero de 2020. Tal delegación estuvo integrada por 11 expertos electorales de 6 naciones de la región, quienes habían llegado al país el 25 del mes anterior. En tal documento, la Misión señaló: “… no existe un derecho humano absoluto para ocupar un cargo, y que los derechos a votar y ser elegido pueden ser regulados” (ver http://www.oas.org/fpdb/press/Informe-Preliminar-CR.pdf), (...) Luego, ya en la versión final (https://www.oas.org/EOMDatabase/GetFileA.aspx?id=421-1219-28-0 ) se subraya, que la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia) en dos informes emitidos a partir de una consulta realizada por el secretario general de la OEA, tocante a los límites a la reelección, concluyó “que no existe un derecho humano absoluto para ocupar un cargo, y que los derechos a votar y ser elegido pueden ser regulados.

Revisar la legislación vigente, recordando nuevamente que, si bien la continuidad en las políticas públicas es valiosa, la alternancia constituye un pilar fundamental del sistema democrático.” (Informe sobre los límites a la reelección Parte II - Miembros del Parlamento, Parte III - Representantes elegidos a nivel local y funcionarios ejecutivos elegidos a nivel local. Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia), 18 de marzo de 2019).

Asimismo, sobre la regulación de la figura de la reelección en las elecciones municipales, la Misión recomendó: “Revisar la legislación vigente, recordando nuevamente que, si bien la continuidad en las políticas públicas es valiosa, la alternancia constituye un pilar fundamental del sistema democrático”.

En consonancia con tal afirmación, la ley objeto del sub lite más bien coincide con el principio de alternancia del poder en el ejercicio de los cargos de elección popular y procura la igualdad real en la praxis del derecho fundamental al sufragio pasivo en los procesos eleccionarios del régimen municipal.

Nótese que la Constitución Política, justamente, en relación con los cargos de elección popular, opta por impedir la reelección consecutiva en cuanto a diputados, presidente y vicepresidente de la República (numerales 107, 132, 134 de la Ley Fundamental), lo que no ocurre cuando se trata de otro tipo de nombramientos de relevancia constitucional, pero que no son de elección popular, como contralor general de la República, magistrados del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones (ordinales 183, 101 y 158, eiusdem). Aquí se vuelve relevante el diseño del Estado por parte del constituyente originario, así como sus valores y normas pétreas, ya que constituyen los pilares fundamentales y cimientos en los cuales se basan los equilibrios entre los Poderes Pública (sic) y se preservan los pilares de la República.

De acuerdo con lo anterior, la restricción de marras, por un lado, se apoya en fines legítimos, y, por otro, se funda en datos y argumentos suficientemente plausibles como para sustentar lo que la jurisprudencia convencional ha denominado como una ‘necesidad social imperiosa’. Reiteramos que, en este ámbito, el legislador goza de una amplia libertad de configuración, de modo que, en tesis de principio, al juez constitucional no le corresponde definir qué es una ‘necesidad social imperiosa’; por el contrario, se encuentra conminado a aplicar autocontención y no inmiscuirse en una cuestión netamente política, salvo que se diere un quebranto a un derecho fundamental, lo que no se llega a apreciar en el sub examine.

El razonamiento expuesto, que sirve para descartar un trato desigual injustificado, de la misma forma deviene útil para afirmar que la ley satisface plenamente el elemento ‘finalidad’ del test de razonabilidad y proporcionalidad, toda vez que se trata de un propósito legítimo.

En cuanto al elemento ‘idoneidad’ ‑es decir que la medida cuestionada sea apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido‑ prima facie se observa que la citada restricción lo cumple, toda vez que resulta útil para limitar la reelección indefinida en los cargos municipales de elección popular, lo que favorece la alternancia en el poder.

Concerniente al elemento ‘necesidad’ ‑esto es, la posibilidad de que existan opciones menos lesivas del derecho político al sufragio pasivo (no se debe confundir con la noción ‘necesidad social imperiosa’)‑ tampoco se advierte una lesión a tal factor. Como se lee en la exposición de motivos del proyecto legislativo de la norma impugnada, las diputadas y los diputados aducen la finalidad de tratar de evitar que una particular posición de influencia en un cargo municipal, luego de dos periodos consecutivos, confiera una ventaja indebida frente a otras candidaturas en un proceso de sufragio popular en el régimen municipal. Ante esto, la única forma en que la Sala podría entrar a valorar una transgresión al elemento “necesidad” es si las partes accionantes al menos propusieran opciones de manera fundada en el marco específico de un test de razonabilidad, en cuyo caso el control de constitucionalidad vendría a ser aplicado en procura de un balance entre la discrecionalidad legislativa y la inexorable salvaguardia a los derechos fundamentales.

Atinente al requerimiento de la ‘proporcionalidad en sentido estricto’, de igual modo se descarta alguna vulneración, toda vez que, tal como se desarrolló ut supra, no se constata un vaciamiento de contenido del derecho al sufragio pasivo, sino únicamente el ejercicio de la libre configuración del legislador en cuanto a la limitación a aquel.

En tal sentido, conforme la línea jurisprudencial de la Corte IDH, las restricciones formuladas no llegan a afectar el contenido esencial de tal derecho, toda vez que no son indefinidas, sino que están sometidas a un plazo de restricción razonable (dos periodos desde que finalizó el segundo periodo consecutivo), en aras de alcanzar los propósitos legítimos que se persiguen, de acuerdo con lo explicado líneas arriba.

Así, este Tribunal Constitucional considera que el limitar la reelección consecutiva a una vez y el impedimento de ocupar otros cargos por dos periodos desde que finalizó el segundo mandato consecutivo (ocho años) no resultan abiertamente irrazonables ni desproporcionados. Más bien, tal restricción es legítima por tratarse de una finalidad válida a la luz del ordenamiento jurídico; evidencia una relación necesaria e idónea entre los medios y el objeto que persigue la ley (limitar la reelección indefinida de las autoridades locales), y, además, denota una proporcionalidad en sentido estricto entre los medios dispuestos y sus fines, sin que conste algún vaciamiento al contenido esencial de algún derecho fundamental. A efectos de contar con un parámetro de constitucionalidad, ocho años es el mismo plazo establecido para la reelección presidencial en el artículo 132 inciso 1 de la Constitución Política. En todo caso, las partes accionantes tampoco expusieron argumentos que lleven a la Sala a declarar alguna inconstitucionalidad en ese sentido.

Además, dado que la restricción opera dentro del marco de un proceso de elección a cargos municipales, la extensión de sus efectos a otros puestos igualmente de sufragio popular dentro del régimen municipal, pero distintos al que venía ocupando la persona afectada, parte de una misma premisa: el ejercicio consecutivo en dos periodos en un cargo municipal de elección popular confiere una ventaja que resulta plausible restringir según el principio de alternancia en el poder. Esta es una alternativa razonable que únicamente atañe ponderar a la persona legisladora, de manera que exclusivamente reside en el ámbito de discrecionalidad legislativa, esto es, la definición al respecto lleva aneja la responsabilidad política de las personas diputadas.

Con base en lo anterior, se concluye que la extensión de la imposibilidad de ser electo en otros puestos del régimen municipal parte de una misma premisa: el ejercicio consecutivo en dos periodos en un cargo municipal de elección popular confiere una ventaja que resulta procedente restringir con sustento en el principio de alternancia en el poder. De ahí que las disposiciones adoptadas por el legislador constituyen una alternativa razonable que se encuentra dentro del marco de su ponderación y discrecionalidad, por lo que no le corresponde a la Sala incidir en tal ámbito”.

De lo anterior, es claro que la Sala ya hizo el análisis de la alegada infracción al principio de razonabilidad y proporcionalidad, al establecer el legislador ciertas restricciones a los Alcaldes y Vicealcaldes a ser elegidos en otros puestos, cuando se sostuvo que se ha actuado dentro del ámbito constitucional de desarrollar los derechos de participación política. En este asunto, los argumentos de los accionantes parten de que la prohibición de poder postularse, luego de finalizado el mandato de ocho años, a otros puestos de elección popular municipal resulta excesivamente perjudicial. Manifiestan que no hay ninguna ventaja para el interés público, pero sí hay mucho más daño para el Alcalde, por ello se considera que carece de suficiente soporte en el principio de proporcionalidad y razonabilidad.

Para resolver lo anterior, debe decirse que aun aceptando que en la Constitución Política se hayan establecido algunas restricciones a los nombramientos de unos cargos de elección popular a nivel municipal (Regidores), y en otros se guardó silencio, ello no implica que el legislador no pueda desarrollarlos, y para ello, no necesita plasmarlos en la Constitución Política. En este sentido, lo resuelto en la Sentencia N° 2022-029648 de las 9:30 horas del 14 de diciembre de 2022, es plenamente aplicable al objeto de la acción y a los argumentos expuestos por los accionantes. En el caso que nos ocupa, se arguye, por ejemplo, que la extensión de restricciones a otros puestos de elección popular, entraría en conflicto con el elemento de la necesidad del juicio de proporcionalidad y razonabilidad de la norma, pero sin ilustrar otras opciones menos lesivas, pues deduce que el solo perjuicio de la prohibición a la reelección por más de un período consecutivo lo vulnera. No obstante lo anterior, las otras opciones que el legislador sí debió contemplar -según los accionantes- no fueron ofrecidos en el libelo de agravios de la acción, como argumentos para que esta Sala pudiera examinarlos.

Pero lo más importante que debe señalarse, es que tampoco puede afirmarse que el objetivo expresado en la exposición de motivos no reconociera a la alternancia como principio rector, para considerar el legislador que la ocupación previa del puesto como Alcalde no produjera ya una ventaja desmedida para otros competidores. De ello se desprende la necesidad de la medida legislativa, y su idoneidad para establecer condiciones de alternancia del poder. Estos candidatos ya gozan de más reconocimiento -por la mayor visibilidad política que tienen-, y esto irradiaría y eclipsaría en cualquier dirección la elección municipal. De este modo, resulta idónea porque busca impedir la influencia que se pueda producir, valga decir de forma temporal, a la de otros puestos de elección popular. Y es que, tampoco se observa de lo alegado, infracción alguna al principio de proporcionalidad en sentido estricto. Para ello, se reitera y reafirma entonces que:

“De hecho, tal y como se ha desarrollado a lo largo de esta sentencia, el legislador tiene la potestad de modificar aspectos del sistema electoral en cuanto a la elección y reelección de puestos del régimen municipal, siempre y cuando no contraríe el Derecho de la Constitución ni vacíe de contenido los derechos fundamentales (…).

En adición, aun cuando se alega que la reelección indefinida y sucesiva no puede venir a ser desmejorada por tratarse de un derecho humano, no menos cierto es que, quien ha sido reelecto en un mismo cargo, ya ha ejercido tal derecho y, además, tal como se consignó ut supra, este puede ser limitado y regulado de forma legítima. En ese sentido, no hay un derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico, amén de que el legislador tiene la potestad de imponer válidamente nuevas condiciones a la reelección en cargos del régimen municipal, en tanto se apliquen a futuro y no sean contrarios al bloque de constitucionalidad. Ergo, la Sala no estima que el cambio de un sistema electoral municipal que contemplaba la reelección sucesiva e indefinida, a otro que solo permite una reelección consecutiva, devenga contrario al Derecho de la Constitución.

Nótese que, si bien el numeral 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos estatuye que la ley debe reglamentar el ejercicio del derecho de votar y ser elegido “exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”, la jurisprudencia convencional ha establecido que no se trata de una lista taxativa o cerrada, sino que cada Estado puede desarrollar particularidades en su diseño del sistema electoral. Por ello, resulta procedente que el legislador costarricense imponga otras limitaciones que respeten tal instrumento internacional y el bloque de constitucionalidad. Es decir, cada país puede definir restricciones al derecho al voto (en su vertiente activa y pasiva) dentro de ese marco jurídico”.

Es claro, para la Sala, que el legislador tomó en cuenta establecer condiciones de alternancia en el poder, no limitado al mismo puesto, dado que precisamente son parte de las observaciones realizadas por los observadores de la Organización de Estados Americanos, así como en los fundamentos de la Comisión de Venecia, respecto de la inconveniencia de mantener en un sistema electoral con formas de sucesiva elección de funcionarios a puestos de elección popular. El legislador, por lo establecido reiteradamente, puede, en esta materia, regular tanto el derecho a ser electo, como el derecho a la reelección, pudiendo limitarlos de conformidad con el Derecho de la Constitución. En este sentido, es importante mencionar que el informe de los observadores de la OEA señala que “… no existe un derecho humano absoluto para ocupar un cargo, y que los derechos a votar y ser elegido pueden ser regulados”, y se recomienda que se debe: “Revisar la legislación vigente, recordando nuevamente que, si bien la continuidad en las políticas públicas es valiosa, la alternancia constituye un pilar fundamental del sistema democrático”.

La misma Constitución Política -por razones históricas que están bien documentadas- decididamente se inclina a favor de esta restricción, en el caso del Presidente de la República y de los Diputados y Diputadas de la República, como lo señalan los accionantes, estableciendo condiciones y requisitos que ordenan e inhabilitan la elección a puestos de elección popular. Al hacer una lectura de la realidad política y social del país el legislador goza de discrecionalidad en la configuración de las leyes, conforme al principio de oportunidad y conveniencia. El propio informe de los observadores de la OEA, en sus recomendaciones, recoge la fuerte crítica que se hace a la reelección consecutiva, pues no favorece la renovación interna de líderes en los Partidos Políticos, restringe el espacio para las mujeres, y no permite la alternancia en el poder. En este sentido, el legislador también está en la posibilidad de examinar si esa problemática debe intervenirse, y tomar una posición si considera que se agrava con la posibilidad de ser elegidos a otros puestos de elección popular, pues al hacerlo busca evitar la continua influencia política de los líderes salientes.

En tal sentido, la persona legisladora puede decidir y ejercer sus potestades constitucionales para modificar el sistema electoral, para establecer un modelo de inhabilitación específica para quienes ya han resultado electos. Así, no se debe obviar, que ya han ejercido su derecho a la participación política (de forma pasiva). Así que, conforme a la discrecionalidad legislativa corresponde al legislador hormar el ordenamiento jurídico y encausarlo hacia un sistema de reelección consecutiva, no sucesiva, y en el caso de los Alcaldes y Vicealcaldes restringir el derecho a la participación política a otros puestos de elección popular, como se establece en la reforma y su transitorio.

En razón de lo anterior, se debe desestimar la acción en cuanto a este extremo.” Conforme lo anterior, este Tribunal Constitucional ya ha señalado que, el limitar la reelección consecutiva a una vez y el impedimento de ocupar otros cargos por dos periodos desde que finalizó el segundo mandato consecutivo (ocho años) no resultan abiertamente irrazonables ni desproporcionados. Contrario a ello, estima que tal restricción es legítima por tratarse de una finalidad válida a la luz del ordenamiento jurídico; evidencia una relación necesaria e idónea entre los medios y el objeto que persigue la ley (limitar la reelección indefinida de las autoridades locales), y, además, denota una proporcionalidad en sentido estricto entre los medios dispuestos y sus fines, sin que conste algún vaciamiento al contenido esencial de algún derecho fundamental. Asimismo, a los efectos de contar con un parámetro de constitucionalidad, advirtió que ocho años es el mismo plazo establecido para la reelección presidencial en el artículo 132 inciso 1 de la Constitución Política. En todo caso, al igual que en esos precedentes, la parte accionante tampoco expuso argumento que lleven a la Sala a cambiar de criterio y declarar alguna inconstitucionalidad en ese sentido.

De otro lado, también fue descartada por la Mayoría de esta Sala la acusada infracción al principio de igualdad, por parte del transitorio cuestionado. En esa misma sentencia nro. 2023-008157 de las 10:20 horas del 12 de abril de 2023, sobre este punto, se resolvió lo siguiente:

“(...) Sobre la infracción al principio de igualdad.

Se alega que la normativa es discriminatoria en contra de los Alcaldes y Vicealcaldes al establecer limitaciones que no existen para los demás funcionarios de elección popular a nivel legislativo. En el caso de esos demás funcionarios, las limitaciones están en la Constitución Política y son razonables, en el caso de los Alcaldes carecen de justificación razonable, establece una diferencia de trato arbitraria, y por ende, violenta el principio de igualdad ante la ley. El último párrafo discrimina abiertamente entre los Alcaldes y los Regidores, Síndicos, Intendentes, Viceintendentes y Concejales municipales de distrito, quienes pueden presentarse como candidatos a Alcaldes o Vicealcaldes inmediatamente después de vencido su período, y sin justificación razonable a los Alcaldes y Vicealcaldes se prohíbe expresamente ocupar el cargo de Regidores o Síndicos hasta que no haya transcurrido dos períodos.

Lo mismo ocurre con el Transitorio Único en cuanto impide participar a la reelección de sus cargos. En esto, la Procuraduría General de la República indica que en el caso del Alcalde y de la Alcaldesa, la prohibición que se impone es calificada, pues del todo no pueden ocupar ningún puesto del ámbito municipal por un período de ocho años, es convertir una inhabilitación que no tiene justificación objetiva y por tanto resulta violatoria del principio de igualdad. El Tribunal Supremo de Elecciones entiende que supone un vaciamiento del derecho a ser electos, al impedirse -a los mandatarios ejecutivos de los cantones de los consejos municipales de distrito- la postulación a otro tipo de cargos. Por su parte, el Presidente la Asamblea Legislativa indica que: “… la reforma aprobada no anula, ni hace nugatorio o imposible el ejercicio del derecho fundamental a ser electo (figura del voto pasivo)”; lo que la ley hace es establecer limitaciones, de tipo temporal, para postularse en puestos de elección popular municipales, estima que son razonables y se ajustan al bloque de constitucionalidad. En este sentido, permite la alternancia en el poder.

Esta Sala ha determinado, con la Sentencia N° 2022-029648 de reiterada cita, que el legislador puede regular las condiciones y requisitos para el ejercicio del derecho de participación política en el ámbito municipal, más en concreto, en cuanto a los cargos de los Alcaldes y Vicealcaldes. Debe reiterarse -entonces- que el legislador puede establecer los límites a la participación política en los cargos públicos, al establecer las condiciones y requisitos tanto para quienes buscan elegirse a puestos de elección popular, así como, de acceso para quienes pretendan la reelección o elección a otros cargos.

Ahora bien, debe analizarse, a la luz del principio de igualdad ante la ley, el tratamiento que se hace para el acceso a puestos de forma ascendente o descendente, de los Vicealcaldes, Vicealcaldesas, Viceintendentes y Viceintendentas, Regidores y Regidoras propietarios y suplentes, Síndicos y Síndicas propietarias y suplentes, quienes podrían optar por otros cargos de elección popular, pero no para los Alcaldes o Vicealcaldes. Quien ocupó el puesto de la alcaldía no puede optar por ningún puesto de elección popular, y para aquellos que ocuparon la Vicealcaldía, no podrán ocupar el de Regidores o Síndicos.

Con el fin de analizar lo anterior, debe examinar la Sala lo que ha establecido con anterioridad sobre la igualdad ante la ley. Es importante establecer esa doctrina jurisprudencial, con la Sentencia N° 2011-004575 de las 15:27 horas del 6 de abril de 2011, en la que se estableció que:

“Igualdad en la ley supone que todos debemos estar sometidos razonablemente a los mismos estándares y disfrutar los mismos mecanismos jurídicos que permitan hacerlo valer, responde a una exigencia del principio de generalidad frente a los privilegios, que precisamente empezaron a combatirse desde la revolución francesa, en cuanto exigía un trato igual o similar para todos quienes se encontraran en un mismo supuesto de hecho o en situaciones cuyas diferencias reales carecen de relevancia. Las normas jurídicas en consecuencia deben estar redactadas de la forma más impersonal y universal que sea posible, salvo que, los privilegios se justifiquen con base en normas constitucionales o de los derechos humanos que permitan tales distinciones o persigan esos fines, para alcanzar un derecho real y razonable que garantice una mayor igualdad de hecho o con el fin de compensarla. Pero tal mecanismo debe estar justificado no sólo en que la medida de referencia sea útil, sino debe ser necesaria para lograr un objetivo legítimo y de derecho de igual rango en una sociedad democrática, como lo han establecido los tribunales internacionales de derechos humanos”.

El Estado, al promulgar las leyes, está en la obligación de que cumplan con la ideología constitucional, tanto que sean producto de un ejercicio democrático, entendido en su sentido formal y material, como también, para impedir el establecimiento de privilegios que no estuvieran debidamente justificados en fines congruentes con el Derecho de la Constitución.

Así, es menester indicar, que si el legislador goza de la libre configuración en el campo que nos ocupa, para la promulgación de leyes relativas a optar por cargos de elección popular en el régimen municipal, e introduce las reglas que definen los requisitos y limitaciones, éstas deberían estar enmarcadas dentro de esa ideología de la Constitución. De tal modo, en el ejercicio de la discrecionalidad el legislador no podrá contravenir normas o principios constitucionales, incluidas las llamadas “normas pétreas”. No sobra traer nuevamente a colación lo señalado en la Sentencia N° 2022-029648, en cuanto estableció que “Estas decisiones políticas son propias de discutirse en la Asamblea Legislativa, escenario democrático en el que se define su oportunidad y conveniencia, con pleno respeto al principio de separación de poderes, al régimen republicano de un Estado de Derecho como el costarricense, y al Derecho de la Constitución”. Cabe afirmar que el legislador puede perfectamente acoger restricciones o limitaciones en la legislación, entre distintas opciones posibles, pero dentro del marco constitucional señalado.

La forma en que se evitan -los privilegios- es exigir que cuando la ley establezca diferenciaciones, estas se encuentren plenamente justificadas en intereses y criterios objetivos superiores del ordenamiento jurídico. En este sentido, la Sala, por Sentencia N° 2006-007262 de las 14:46 horas del 23 de mayo de 2006, estableció que:

“La diferencia de trato, supone que esté basada en objetivos constitucionalmente legítimos, lo que implica tres consecuencias en la finalidad perseguida: a) Que están vedadas las leyes que persiguen fines que contradicen normas o principios constitucionales o de rango internacional; b) Que cuando se persiguen fines no tutelados constitucionalmente -pero que no contradicen esos valores-, la diferenciación de trato debe ser estrictamente vigilada y escrutada en relación con los supuestos de hecho que la justifican, y la finalidad que se persigue; c) Que cuando se persigue un fin constitucionalmente tutelado, la diferenciación de trato será válida en función de este criterio (sin necesidad de encontrar una razonabilidad en la diferenciación), pero quedará sujeta al cumplimiento de las demás exigencias derivadas del principio-derecho de igualdad”.

En el caso que nos ocupa, no aplican prohibiciones específicas de la Constitución Política, ni de los tratados de Derechos Humanos a los que forma parte nuestro país. Por el contrario, se ha podido establecer que las regulaciones en cuanto a los requisitos y condiciones para ejercer la participación política debe estar en la ley, y que por lo dicho abundantemente, ha pasado el test de razonabilidad y de proporcionalidad, lo que en efecto se cumple. Corolario de lo anterior, es que el legislador no estaría restringido de modificar la ley, si considerara necesario responder a las nuevas exigencias de la sociedad en los diferentes momentos históricos, tomando en consideración que al crear nuevas categorías de diferenciación entre las personas, se debe velar porque dichas disposiciones no estén ofendiendo gravemente los fines y objetivos tutelados por el Constituyente. Estos fines y objetivos constitucionales, que justifican la creación de diferentes categorías y permite dar un trato diferenciado, debería ser ponderados por el Tribunal, especialmente si se ofrecen otros de igual o mayor relevancia.

En el caso que nos ocupa, ya la Sala ha sido clara en que la diferenciación estaría justificada en la alternancia en el poder, según se ha explicado anteriormente, un fin que estaría contenido en la Constitución Política. Es poco el conflicto que podría evidenciarse cuando la ley persigue fines constitucionales, y por eso, debe la parte que alega la infracción constitucional ofrecer las argumentaciones respectivas para su examen. Así en la ponderación quienes se ubiquen en una misma condición o posición deben recibir un mismo tratamiento, y quienes no, el legislador queda autorizado para dar un tratamiento diverso, claro que sobre la base de criterios objetivos y racionales. En efecto, el accionante denuncia el trato arbitrario y discriminatorio, de modo que debería demostrar que, por definición, es ilegítima dado que los criterios de diferenciación carecen de fundamentos objetivos.

La Sala ha establecido, en la Sentencia N° 2022-029648 de reiterada cita, que el cambio de régimen es posible para el legislador conforme al principio de la libre configuración del legislador, porque se trata de un tema de naturaleza política que debe ser desarrollado en la ley (artículo 169, Constitucional). Además, se agrega que de la norma de la Constitución Política se entiende que únicamente los regidores deben ser electos de forma popular, y posteriormente, la norma es clara en dejar a la ley la forma en que se le designará al funcionario ejecutivo; es decir, al Alcalde municipal. Ante esa determinación de la Constitución Política, no significa para el legislador que está obligado a la inacción para ensayar la normativa que aplicaría a los restantes puestos de elección popular, ciertamente, no se podría caer en el contrasentido que el legislador ocupa de una norma constitucional habilitante, por el contrario, existe, cuando se reconoce que es parte de su libre configuración y discrecionalidad, amparado a los límites propios de una norma que deber cumplir fines constitucionales.

Para la Sala, es importante reafirmar que: “aún cuando se alega que la reelección indefinida y sucesiva no puede venir a ser desmejorada por tratarse de un derecho humano, no menos cierto es que, quien ha sido reelecto en un mismo cargo, ya ha ejercido tal derecho y, además, tal y como se consignó ut supra, este puede ser limitado y regulado de forma legítima”. Asimismo, cuando indica que: “nuestra Ley Fundamental regula específicamente la elección de determinados cargos a nivel municipal, en los que no se preveían restricciones a sus nombramientos; no obstante, ello no quiere decir que tales limitaciones solo puedan establecerse a través de preceptos constitucionales. El hecho de que la Constitución Política sí haya instaurado prohibiciones expresas en cargos nacionales de elección popular (artículos 107 y 132 con respecto a los diputados y presidente y vicepresidentes de la República), no excluye la posibilidad de ejercer la prerrogativa legislativa en lo relativo a puestos municipales de elección popular”.

En este sentido, el legislador goza de amplia libertad de configuración siempre acorde a los fines superiores del ordenamiento jurídico, dentro de lo cual, la Sala ha estimado son la legalidad e igualdad, promoción de acciones afirmativas de igualdad que persiguen fines constitucionales o convencionales, y la definición misma de la necesidad social imperiosa, entre otras.

En esto, la reforma obedece a ciertos antecedentes, entre ellas aquellas informaciones que fueron registradas por la comunidad internacional (OEA) con ocasión de las elecciones municipales de 2020, en la cual se concluye que es relevante establecer una diferenciación con quienes han ocupado un determinado cargo de elección popular del Alcalde dentro del régimen municipal, de quienes no han tenido esa oportunidad. Todo esto responde a los principios de alternancia en el poder, de transparencia en la función pública y en la promoción de la renovación de liderazgos (como paridad de género), parámetros que son compatibles con las diferenciaciones que no producen una infracción al principio de igualdad y su aplicación en la ley, por el contrario lo reafirma.

En el caso que nos ocupa, hay evidentemente una mutación del ordenamiento jurídico a favor del establecimiento de límites en el ejercicio del poder a nivel municipal, los cuales entran en operación para todos los puestos una vez que ocurre la reelección al cargo para el cual fue previamente elegido. Ello que no ofende el Derecho de la Constitución, por el contrario, se persiguen objetivos y fines que serían compatibles con él. Cabe reiterar, que en Sentencia N° 1994-002128 de las 14:51 horas del 3 de mayo de 1994, la Sala señaló que: “… en materias no reguladas, pero sí delegadas en el legislador por la Constitución, este puede establecer condiciones de desigualdad real o aparente cuando sus excepciones están absoluta y claramente justificadas en razón de otros principios o valores constitucionales y sobre todo, de los derechos y libertades de la persona humana. En consecuencia, las excepciones, limitaciones, requisitos o impedimentos que regirán en materia electoral, definidos por el legislador en función de la responsabilidad delegada por la propia Constitución, deben sustentarse en razones objetivas y claramente motivadas por las (sic) requerimientos propios del sistema electoral y del ejercicio del cargo.

En otras palabras, pueden admitirse las restricciones que fortalezcan el sistema democrático y los procesos electorales, aun cuando una persona o un grupo sufra la limitada consecuencia de aquélla (sic) reglamentación” (sentencia que también se cita en la N° 2022-029648). De este modo, el legislador cuenta con cierto margen de discrecionalidad para reformar la ley con el establecimiento de nuevos requisitos o condiciones, siempre que persigan intereses superiores de la sociedad y que se reflejen en el Derecho de la Constitución.

Por otra parte, al hacerse un análisis de la norma impugnada desde la perspectiva de la afectación al contenido esencial del derecho, para los Alcaldes y Vicealcaldes, se concluye que no es inconstitucional imponer una restricción que interfiriera con el derecho a ser electo a otros cargos municipales (calificado para la Procuraduría General de la República para quienes ocuparon el puesto en la Alcaldía, y Regidores o Síndicos las Vicealcaldías), toda vez que se pretende establecer una inhabilitación, entiéndase un tipo de requisito temporal para el ejercicio del derecho a la participación política y ser elegido a puestos públicos. Todo lo anterior resulta congruente con el fin constitucional o el interés superior que se persigue con la medida, que debe señalarse de nuevo, radica precisamente en los principios de alternancia, y éste al de transparencia y en posibilitar la renovación de las estructuras políticas de los gobiernos locales.

En razón de lo expuesto, debe desestimarse este extremo.” A partir de lo anterior, esta Sala ha sido clara en señalar que, si bien existe una diferenciación, está justificada en el principio de alternancia en el poder, mismo fin que está contenido en la Constitución Política, de ahí que este transitorio no resulta arbitrario.

Finalmente, en la sentencia nro. 2022-29648, de las 9:30 horas del 14 de diciembre de 2022, también fue desestimado por parte de esta Sala el alegato respecto de la acusada violación al principio de irretroactividad, bajo las siguientes consideraciones:

“ii.1) Sobre la alegada transgresión al principio de irretroactividad y la afectación a un grupo determinado de personas.

En la norma transitoria de la ley cuestionada, el legislador reguló la situación de las personas que, al momento de entrada en vigor de la ley, se encuentren ocupando cargos de elección popular en el régimen municipal por al menos dos periodos consecutivos.

Atinente al principio de irretroactividad y la entrada en vigor de las normas, los numerales 34 y 129 de la Constitución Política establecen:

“ARTÍCULO 34. A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas.

(…)

ARTÍCULO 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.

(…).” Ahora, de acuerdo con el principio de libre configuración del legislador, la Asamblea Legislativa puede regular válidamente las condiciones de elección y reelección de los puestos del régimen municipal sometidos al voto popular, siempre y cuando no se transgreda el bloque de constitucionalidad. Por consiguiente, en el sub examine no existe roce de constitucionalidad alguno, porque, a partir de la premisa de que el derecho fundamental al sufragio pasivo no es absoluto, está claro que el solo hecho de que, en un determinado momento, una persona ocupe un cargo de elección popular en el régimen municipal no le confiere a ella ni un derecho subjetivo ni una situación jurídica consolidada, que la exima de las modificaciones jurídico-positivas al sistema electoral que se den, mientras se encuentra ejerciendo el cargo y formalmente no ha iniciado el proceso electoral correspondiente. La persona en tal situación ostenta una mera expectativa de derecho a participar en un proceso eleccionario futuro conforme a determinadas reglas; tal expectativa, merced a su naturaleza jurídica, está sujeta a todas las contingencias y variaciones de legislación que oportunamente se aprueben de acuerdo con el marco constitucional.” Precisamente, tal y como se razonó supra, no hay derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico y tanto el derecho a ser electo como el derecho a la reelección pueden ser limitados de forma legítima.

En este caso, en línea con el razonamiento expuesto en los considerandos anteriores, ni la restricción a postularse para un tercer mandato consecutivo en el mismo cargo ni el plazo de ocho años para volver a optar por este vacían de contenido el derecho a la participación política. De hecho, una vez transcurrido tal periodo, la persona tiene la posibilidad de postularse otra vez. Ergo, no se trata de la aplicación retroactiva de la norma, sino de la implementación de un cambio en el sistema electoral sobre la reelección de cargos de elección popular en el régimen municipal. Las partes accionantes no pueden pretender que las nuevas reglas no apliquen a quienes están ejerciendo el cargo de forma consecutiva por dos mandatos; más bien, no solo se les está respetando el periodo por el cual fueron electos, sino que, se reitera, tienen la posibilidad de participar, en igualdad de condiciones, una vez finalizada la restricción temporal.

Así, la norma transitoria regula las elecciones municipales futuras en lo concerniente a la situación de quienes, al momento de entrada en vigor de la norma, tienen al menos dos elecciones consecutivas. Ergo, se descarta alguna transgresión al principio de irretroactividad.

En adición, aun cuando una de las partes mencionó que el transitorio incumple los principios y la redacción técnica de las normas jurídicas, no se aprecia algún desarrollo susceptible de ser analizado en esta acción. Igual situación se da con respecto a la alegada vulneración al principio de razonabilidad y proporcionalidad, pues únicamente se indicó que todas las personas tienen derecho de acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad. Además, en lo relativo a las normas de los instrumentos internacionales mencionados no se observan argumentos desarrollados de forma precisa y debidamente sustentada por las partes accionantes. En todo caso, ya la Sala abordó supra la potestad y los límites del legislador en cuanto a la regulación de la elección y reelección de cargos en el régimen municipal.

Por otra parte, la acusada afectación a más de 40 personas funcionarias electas democráticamente, así como los cuestionamientos relativos al contexto en que se promovió la ley, la presunción de la comisión de delitos por parte de las autoridades municipales y la supuesta naturaleza sancionatoria de la imposibilidad de la reelección son insuficientes para sustentar la pretendida inconstitucionalidad de la norma transitoria impugnada. Acerca de tales alegatos, este Tribunal considera que, con independencia del contexto fáctico o político que motivó el dictado de la ley, la Asamblea Legislativa, en general, tiene la potestad de dictar limitaciones a la reelección de cargos electos popularmente en el régimen municipal, sin que esto constituya a priori una sanción a quienes se encuentren ocupando los puestos, ni tampoco presuma la existencia de delitos. Al modificarse el sistema electoral en cuanto a la reelección de determinados cargos en cuestión es evidente que algunas personas previamente electas van a experimentar una variación en las condiciones de participación en las elecciones municipales futuras.

Esto no implica, sin embargo, una afectación ilegítima a sus derechos fundamentales, sino únicamente una variación en el diseño y los requisitos de acceso a tales puestos públicos. En este sentido, se reitera, los requisitos o limitaciones para optar por cargos de elección popular en el régimen municipal prima facie están sujetos a la libre configuración del legislador, salvo que se contravengan normas o principios constitucionales, incluyendo las denominadas ‘normas pétreas’. Estas decisiones políticas son propias de discutirse en la Asamblea Legislativa, escenario democrático en el que se define su oportunidad y conveniencia, con pleno respeto al principio de separación de poderes, al régimen republicano de un Estado de Derecho como el costarricense, y al Derecho de la Constitución”.

Consideraciones que son aplicables al caso en estudio, pues no existe motivo alguno que justifique variar de criterio.

IV. EN CONCLUSIÓN

Corolario de lo anterior, procede rechazar por el fondo la acción interpuesta, como así se dispone pone. El magistrado Cruz Castro y la magistrada Garro Vargas salvan el voto y declaran con lugar la acción de inconstitucionalidad, por sus propias razones.

V.Razones diferentes del magistrado Rueda Leal en cuanto a la alegada violación al artículo 97 de la Constitución Política. En relación con el numeral 97 eiusdem, en el dictamen nro. 2022006119 de las 13:15 horas de 16 de marzo de 2022, que evacuó la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad sobre el proyecto “Reforma al artículo 14 del Código Municipal y sus reformas, Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998 y sus reformas (Ley que limita la reelección indefinida de autoridades locales)”, consigné mi posición en este sentido:

“V.- NOTA DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL.-Como consigna el voto de mayoría, que el infrascrito suscribe, para que aplique el plazo de los seis meses anteriores y cuatro posteriores a la celebración de una elección popular, durante el cual la Asamblea Legislativa no puede convertir en ley los proyectos objetados por el Tribunal Supremo de Elecciones‑TSE‑(artículo 97 de la Ley Fundamental), el cuestionamiento debe estar referido al tipo de proceso eleccionario correspondiente. Es decir, si la objeción atañe a un aspecto específico de una elección municipal, el plazo antedicho aplica solo, precisamente, a un proceso electoral de esa naturaleza; misma ratio iuris opera cuando se trata de una elección nacional. No obstante, se pasa por alto que puede haber asuntos relativos a materia electoral que no estén directamente vinculados a la naturaleza municipal o nacional de una elección, sino que se refieran a la jurisdicción electoral en general (verbigracia, si se propusiere variar la conformación del TSE o la forma de elegir las personas magistradas), caso en el cual el plazo de marras aplicaría respecto de cualquier clase de proceso electoral”.

Así, ciertamente, los plazos contemplados en el ordinal 97 de la Carta Magna aplican según el tipo de proceso electoral (nacional o municipal) que se vea afectado por determinada ley. Sin embargo, como indiqué en mi razonamiento particular transcrito ut supra, también una normativa legal puede incidir en materia electoral no vinculada con la cualidad nacional o municipal de un proceso electoral, sino concerniente a la jurisdicción electoral en general (verbigracia, si se propusiere variar la conformación del TSE o el modo de elegir a las personas magistradas). En este último caso, los plazos dispuestos en el numeral antedicho aplicarían por igual, es decir, sin que sea relevante el carácter municipal o nacional del proceso electoral respectivo.

VII. VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO

Advierto que en la sentencia N° 2023-008157, citada en este expediente, salvé el voto, en el siguiente sentido:

“Exp: 22-014821-0007-CO Res. Nº 2023-008157 Voto salvado del Magistrado Cruz Castro.- Violación al derecho al sufragio pasivo.- En esta acción de inconstitucionalidad y en la acumulada, he considerado salvar el voto y declararlas con lugar, por considerar que la reforma al artículo 14 del Código Municipal y su transitorio, resultan inconstitucionales. Lo anterior, con vista en razones similares a las expresadas en el voto n°2022-029648 de las 09:30 horas del 14 de diciembre del 2022 (expediente n°22-008383-0007-CO):

Había señalado que la ley de reforma contiene un vicio de procedimiento, por cuanto se contravienen las prohibiciones y limitaciones impuestas por el periodo de veda establecido en el artículo 97 constitucional.

Recordemos que dispone tal norma constitucional:

“Art. 97. Para la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a materias electorales, la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones; para apartarse de su opinión se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros. Dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la celebración de una elección popular, la Asamblea Legislativa no podrá, sin embargo, convertir en leyes los proyectos sobre dichas materias respecto de los cuales el Tribunal Supremo de Elecciones se hubiese manifestado en desacuerdo” (Lo destacado no corresponde al original).

En este caso, resulta inobjetable que la ley en cuestión se refiere a materia electoral, pues incide en la regulación y restricción de ciertos supuestos de reelección en las elecciones municipales. Además, no se puede distinguir donde la Constitución Política no lo hace, por ello resulta improcedente afirmar que el artículo 97 constitucional se refiere sólo a las elecciones nacionales y no a las municipales. Claramente tal norma hace referencia a “la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a materias electorales” sin distinguir tipos de elecciones. Asimismo, resulta evidente que el TSE se ha manifestado en desacuerdo con este proyecto de ley. Así entonces, consideramos que resulta aplicable lo establecido por el artículo 97 en cuestión en cuanto a lo siguiente:

 La Asamblea Legislativa puede apartarse de la opinión del TSE; pero para ello necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros, siempre no esté dentro del período de veda legislativa.

 En todo caso, esa votación calificada no tiene la virtud de desconocer el periodo de veda, conforme al cual: dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la celebración de una elección popular, la Asamblea Legislativa no podrá convertir en leyes los proyectos sobre dichas materias respecto de los cuales el Tribunal Supremo de Elecciones se hubiese manifestado en desacuerdo.

Los partidos políticos que actúan en el Parlamento son importantes actores en todo tipo de elecciones, por esta razón consideramos que la prohibición constitucional es saludable. Tal prohibición constitucional impide que los actores políticos puedan variar las reglas electorales en cualquier tipo de elección. Distinguir entre elecciones municipales y elecciones nacionales, es una distinción artificial. La incidencia de las luchas electorales y la porosidad de los partidos, son razones suficientes para impedir que las reglas de contiendas electorales, sean locales o nacionales, se modifiquen durante el período electoral. La historia electoral evidencia la volatibilidad y conflictividad que contiene esta materia, por esta razón el texto constitucional es tajante, muy claro. Cualquier elección popular impide la variación de las reglas electorales. Por otra parte, el texto constitucional contiene un “veto particular” del Tribunal Electoral, pues no puede introducirse ninguna modificación electoral, en los seis meses anteriores y en los cuatro posteriores de la celebración de una elección popular, en materias respecto de los cuales el Tribunal Supremo de Elecciones se hubiese manifestado en desacuerdo.

Esto es precisamente lo que ocurrió en este caso. El voto de mayoría ignora que existe una intervención calificada del Tribunal Supremo de Elecciones, que no depende sólo del período de exclusión de la potestad legislativa, sino que el Tribunal tiene una competencia calificada, que no puede ser ignorada por el poder legislativo ni por esta instancia constitucional. No es buen síntoma el debilitamiento de las potestades del Tribunal electoral, no puede desconocerse la historia, pues fue una de las reivindicaciones políticas más importantes después de los hechos violentos del cuarenta y ocho.

Dado que las elecciones nacionales se realizaron el 06 de febrero del 2022, el periodo de veda mencionado cubriría desde el 06 de agosto del 2021. Es evidente que el primer debate se celebró dentro del periodo vedado en cuestión pues se llevó a cabo el 25 de enero 2022. Además, se hizo sobre una reforma a la que se opuso el Tribunal Supremo de Elecciones. En razón de los argumentos expuestos, considero que existe el vicio de procedimiento señalado, pues se contraviene las prohibiciones y limitaciones impuestas por el periodo de veda establecido en el artículo 97 constitucional.

Inconstitucionalidad por vicios de fondo.- Al respecto, por las razones que se indican, reitero que considero que los siguientes aspectos de las normas cuestionadas, resultan inconstitucionales:

“(…) No podrán ocupar ningún cargo de elección popular del régimen municipal, hasta tanto no hayan transcurrido dos períodos desde que finalizó su segundo período consecutivo. Los vicealcaldes y las vicealcaldesas también podrán ser reelegidos de forma continua por una única vez y no podrán ocupar el mismo cargo ni el de regidores o síndicos, hasta tanto no hayan trascurrido dos períodos desde que finalizó su segundo período consecutivo.

Las personas regidoras, síndicas, intendentes, viceintendentes, concejales municipales de distrito de la Ley 8173, Ley General de Concejos Municipales de Distrito, de 7 de diciembre de 2001, así como quienes ocupen cualquiera de los cargos de suplencias, (…) no podrán ocupar el mismo cargo o su suplencia hasta tanto no hayan transcurrido dos períodos desde que finalizó su segundo período.

Transitorio Único: Las personas que actualmente se desempeñen como alcaldes, alcaldesas, intendentes o intendentas, y ya han sido elegidas en sus cargos, por al menos dos períodos consecutivos, deberán esperar a que transcurran dos períodos para poder volver a ocupar cualquier puesto de elección popular del régimen municipal.

Las personas que actualmente se desempeñen como vicealcaldes, vicealcaldesas, viceintendentes y viceintendentas, regidores y regidoras propietarios y suplentes, síndicos y síndicas propietarias y suplentes, y ya han sido elegidas en sus cargos, por al menos dos períodos consecutivos, deberán esperar a que transcurran dos períodos para poder volver a ocupar el mismo puesto de elección popular del régimen municipal; sin embargo, podrán ocupar otros puestos municipales de conformidad con la presente ley.” Como se observa, las partes subrayadas se refieren a la imposibilidad (por un lapso de ocho años) de que quien ha ocupado un cargo de elección popular en el régimen municipal, pueda ocupar OTRO cargo de elección popular municipal. Tal imposibilidad, restricción o veda temporal, se refiere al ejercicio del derecho de acceso a cargos públicos. Sobre el derecho de acceso a cargos públicos se tiene amplia normativa internacional:

 El artículo 21.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos: “…Toda persona tiene derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país…”.

 El artículo 20 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del hombre: “toda persona tiene el derecho de formar parte del gobierno de su país y de participar en las elecciones populares”.

 El artículo 23.1.c de la Convención Americana de Derechos Humanos: “1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: … c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país…”.

En nuestra Constitución Política, tal derecho se deriva de los artículos 191 y 192 constitucionales. El derecho fundamental de acceso a cargos públicos es el derecho de toda persona a postularse y acceder a desempeñar cargos dentro de la función pública. Es indudable que, como cualquier otro derecho fundamental, puede estar sujeto a limitaciones, claro está, siempre y cuando cumplan con el principio de reserva legal, pero además, que dichas limitaciones no lleven a un vaciamiento absoluto del derecho o que supongan limitaciones irrazonables o desproporcionadas. Entre las limitaciones válidas, en general, se puede mencionar el régimen de incompatibilidades o las sanciones de inhabilitación temporal. Estas últimas como consecuencia de una falta grave, previo un debido proceso y de que la sanción impuesta sea para garantizar la correcta y eficiente administración. Ahora bien, si se entiende con atención, se constata que las normas impugnadas restringen de manera irrazonable el derecho de acceso a cargos públicos, pues lo que se pretende es prohibir, por espacio de 8 años, que quien ya ha ocupado un cargo de elección popular del régimen municipal, pueda ocupar otro cargo municipal de elección popular.

Nótese que ello va más allá de los límites a la reelección, pues se pretende ponerle una veda de tiempo para poder tener acceso a un cargo de elección popular, distinto del que ya ha ocupado. Con ello, claramente se desbordan los principios básicos de razonabilidad y proporcionalidad.

Desde mi perspectiva minoritaria y disidente, coincido con la misma conclusión a la que llega el Tribunal Supremo de Elecciones, en el sentido de considerar que, la normativa en cuestión impone un vaciamiento del derecho de acceso a cargos de elección popular en el régimen municipal, sin cumplir con el parámetro de razonabilidad. Ello por cuanto dicha normativa supone un plazo de exclusión, durante el cual, un funcionario municipal anterior no puede optar por otro cargo municipal de elección popular, sin que ello sea consecuencia de alguna falta cometida. Claramente la preocupación por la corrupción no puede servir de fundamento genérico para la restricción generalizada del derecho de acceso a cargos públicos. La irrazonabilidad y la desproporción se aprecia muy bien en este supuesto aplicado a otro contexto: imponer que la limitación a la reelección presidencial, incluyera también la imposibilidad de ser electo diputado por el hecho de haber sido Presidente de la República.

Claramente cuando la prohibición se expande a otros cargos resulta irrazonable. Nótese que no se trata del derecho de asumir un cargo per se, sino que ha mediado una elección popular y el electorado se ha manifestado a favor de tener a dicho funcionario en otro cargo. Consideramos que, nada obstaría para que una persona que ya antes ha ejercido un cargo de elección popular, pueda volver a ocupar otro cargo, dentro del mismo régimen municipal, si el electorado así lo ha decidido. Tal como lo indica el TSE en su respuesta a la consulta legislativa resuelta sobre el proyecto que dio origen a esta ley, no es legítimo que un Estado impida el sufragio pasivo (derecho a ser electo) en razón de haber ocupado un puesto específico -distinto al que se aspiraría- en los dos períodos inmediatos anteriores. Así se indica: “Tal afectación al núcleo esencial derecho se produce justamente porque… se estaría dando, como efecto de aplicación de la norma, una suspensión total de la prerrogativa ciudadana de contender por cargos públicos.

(…) De otra parte, no puede perderse de vista que los cambios operados en el texto del proyecto lo convierten en inconexo, en tanto la exposición de motivos desarrolla porqué los promoventes consideran legítimo y necesario limitar la reelección, pero no se alude a que debe restringirse cualquier otro tipo de postulación (…) la propuesta original no era la de establecer una prohibición tan intensa como la que, vía mociones, se incorporó.”. El hecho que una persona que ha ocupado un cargo popular se pueda postular para otro cargo, no resulta per se corrupción ni un “modus vivendi” ilegítimo. No puede ignorarse que se trata de aprovechar la experiencia de una persona que ya ha ocupado cargos similares, y que los munícipes han elegido. En función de impedir la concentración de poder, no pueden introducirse reglas que cercenan, sin ningún sustento, el sufragio pasivo. Las limitaciones a las concentraciones de poder no pueden restringir, sin fundamento, derechos fundamentales.

Tal como lo ha indicado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en cuanto a los derechos políticos, el artículo 23 consagra el derecho de participar, de votar y ser elegido y el derecho de tener acceso a funciones públicas. Así se protege tanto el derecho del candidato como el derecho de los electores:

“El párrafo primero del artículo 23 de la Convención reconoce a todos los ciudadanos los derechos: a) a participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) a votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) a tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a funciones públicas de su país. De forma similar, la Declaración Americana reconoce el derecho a tomar “parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y libres”. Tomando en cuenta lo anterior, esta Corte ha señalado que los derechos reconocidos tienen una dimensión individual y colectiva, pues protegen tanto aquellas personas que participen como candidatos como a sus electores.” (OPINIÓN CONSULTIVA OC-28/21 DE 7 DE JUNIO DE 2021) Ahora bien, en cuanto a las limitaciones admisibles a los derechos políticos, se ha indicado que los derechos políticos no son absolutos y pueden estar sujetos a limitaciones. Sin embargo, tales limitaciones deben cumplir con el principio de reserva legal y el principio de razonabilidad (necesidad y proporcionalidad). Así ha dicho la Corte IDH:

“Su reglamentación debe observar los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad democrática. La observancia del principio de legalidad exige que el Estado defina de manera precisa, mediante una ley, los requisitos para que los ciudadanos puedan participar en la contienda electoral, y que estipule claramente el procedimiento electoral que antecede a las elecciones. De acuerdo al artículo 23.2 de la Convención se puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a las que se refiere el inciso 1 de dicho artículo, exclusivamente por las razones establecidas en ese inciso. La restricción debe encontrase prevista en una ley, no ser discriminatoria, basarse en criterios razonables, atender a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo, y ser proporcional a ese objetivo. Cuando hay varias opciones para alcanzar ese fin, debe escogerse la que restrinja menos el derecho protegido y guarde mayor proporcionalidad con el propósito que se persigue.” Claramente en la ley cuestionada no existe base razonable, ni se atiende un propósito útil y oportuno que torne necesaria la exclusión de un derecho fundamental, ni se entiende cuál es el interés público, ni tampoco es proporcional a ese objetivo.

Cuando hay varias opciones para alcanzar ese fin, debe escogerse la que restrinja menos el derecho protegido y guarde mayor proporcionalidad con el propósito que se persigue. Estos requisitos no se cumplen en este caso. Distinto sería la situación si la interdicción para ocupar otro cargo de elección popular provenga de una inhabilitación declarada, pues en ese caso, existiría justificación razonable. Más recientemente, en cuanto a las restricciones, la Corte IDH ha precisado dos tipos de restricciones admisibles, las de carácter general impuestas por ley y las restricciones producto de una sanción particular:

“(…) esta Corte advierte que el artículo 23.2 establece dos supuestos. El primer supuesto se refiere a las restricciones de carácter general que puede establecer la ley (edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental), mientras que el segundo supuesto se refiere a las restricciones a los derechos políticos impuestas por vía de una sanción a una persona en particular (condena, por juez competente, en proceso penal). De la jurisprudencia de este Tribunal se desprende que la interpretación del término “exclusivamente” incluido en el artículo 23.2 dependerá de si se trata de restricciones a los derechos políticos generales (primer supuesto) o particulares (segundo supuesto). (OPINIÓN CONSULTIVA OC-28/21 DE 7 DE JUNIO DE 2021) Siguiendo el precedente citado, las restricciones a derechos fundamentales deben estar previstas en ley en sentido formal y material (principio de reserva legal), perseguir un fin legítimo y cumplir con los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.

Aspectos que no son cumplidos por el proyecto consultado, pues no se entiende cómo la veda temporal para ocupar cargos públicos sea una medida idónea, necesaria ni proporcional. Además, aún cuando se cumpla con el requisito de reserva legal, el legislador no es libre en su accionar, sino que está constreñido por el marco constitucional, como lo sería en este caso, los principios de razonabilidad y proporcionalidad. No aplica entonces en este caso argumentar a favor del principio de libre configuración del legislador o la discrecionalidad legislativa. Dentro de un Estado constitucional de Derecho, no es admisible reconocer potestades o competencias irrestrictas a ningún Poder de la República. Tal como se indica en el voto de mayoría, la libertad de configuración legislativa no es irrestricta, puesto que, tiene como límite el Derecho de la Constitución, esto es, el bloque de constitucionalidad conformado por los preceptos y costumbres constitucionales, los valores y principios dentro de los que destacan los de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, no discriminación, debido proceso y defensa de esa índole y la jurisprudencia vertida por este Tribunal para casos similares.

Los límites a la discrecionalidad legislativa suelen ser más intensos cuando se trata de la regulación legal de los derechos fundamentales, puesto que, en tal materia se encuentra en discusión la extensión, contenido y alcances de las libertades de la persona humana, siendo que, en contraposición, tales límites son más laxos en aspectos meramente organizacionales. (Ver también las resoluciones nros. 2013-011499 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013, 2013-011706 de las 11:44 horas del 30 de agosto de 2013 y 2020-015542 de las 11:40 horas del 19 de agosto de 2020, entre otras). Ahora bien, si bien tal libre configuración del legislador pueda alcanzar para admitir la imposición de límites a la reelección, consideramos que no alcanza para admitir la elección en otros cargos distintos. A diferencia de lo que se considera en el voto de mayoría, donde se indica que “Cabe reiterar que los requisitos o limitaciones para optar por cargos de elección popular en el régimen municipal a priori están cobijados por el principio de libre configuración del legislador, salvo que quebranten normas o principios constitucionales o las denominadas normas pétreas.”, consideramos que, con base en el principio pro libertati y pro homine, la regla siempre debe ser el ejercicio del derecho fundamental, y examinarse con lupa el establecimiento de restricciones a tales derechos.

Partir del razonamiento contrario nos parece un desconocimiento del marco constitucional. Claro que no existe ningún derecho humano o fundamental de forma absoluta, pero la restricción a tales derechos tampoco es absoluta, sino que debe estar sujeta a límites. No hay asidero en la justificación que encuentra el voto de mayoría cuando indica que la restricción de marras se apoya en fines legítimos y se funda en datos y argumentos suficientemente plausibles. Ello por cuanto, considero que la medida restrictiva en cuestión no pasa el test de razonabilidad, no considero que sea una medida necesaria, ni idónea, ni tampoco proporcional. Sino que por el contrario, afectan el contenido esencial del derecho al sufragio pasivo.

Todo lo dicho aplica también para la inconstitucionalidad del transitorio, pues además, la restricción se aplica para los cargos futuros de quienes actualmente se desempeñan en puestos de elección popular en el ámbito municipal. Con lo cual, la restricción se impone con “nombres y apellidos” para los actuales representantes municipales. En la norma transitoria de la ley cuestionada, el legislador reguló la situación de las personas que, al momento de entrada en vigor de la ley, se encuentren ocupando cargos de elección popular en el régimen municipal por al menos dos periodos consecutivos. Así entonces, dichas personas desconocían -porque no existía- de tal veda cuando asumieron el cargo. La persona en tal situación ostenta también el derecho de acceso a cargos públicos que le permite participar en un proceso eleccionario futuro.

A diferencia del criterio de mayoría, considero que, no es una cuestión menor el considerar que, la normativa en cuestión puede afectar el derecho al sufragio pasivo de más de 40 personas funcionarias electas democráticamente, y puede haber operado como una “sanción sin debido proceso” ante la naturaleza sancionatoria de esta medida que impone una “veda” para ocupar cualquier otro cargo municipal de elección popular.

Así entonces, considero que toda la normativa en cuestión resulta inconstitucional porque contiene un vicio de fondo en cuanto vacían de contenido el derecho de acceso a cargos de elección popular en el régimen municipal. Estimo que en este caso se exceden los límites al poder legislativo; no es posible extender la interdicción al sufragio pasivo respecto de un cargo que no ha ocupado a quien se impone la prohibición. No puede existir un efecto expansivo de las limitaciones de un derecho fundamental.

En razón de los argumentos expuestos, estimo que las normas de fondo impugnadas son irrazonables y desproporcionadas; y además, respecto del transitorio, como lo indiqué, conculca la garantía del principio de irretroactividad de las normas. Las normas impugnadas contienen previsiones que lesionan el derecho al sufragio pasivo.” Ergo, salvo el voto y declaro con lugar la presente acción de inconstitucionalidad.

VIII. VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS

En la sentencia que se cita para la resolución de esta acción de inconstitucionalidad salvé mi voto y consigné las siguientes consideraciones:

“Exp: 22-014821-0007-CO Res. n.°2023-008157 VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS Con el respeto acostumbrado en relación con lo resuelto por la mayoría de la Sala, me corresponde salvar el voto y declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad.

Lo anterior, en atención a que existe identidad en el objeto impugnado de la presente acción y la resuelta en la sentencia n.°2022-029648. En el antecedente llegué a la conclusión de que existió un vicio esencial de procedimiento que invalidó la aprobación de la ley n.°10183 del 05 de abril de 2022, por infracción a lo dispuesto en el artículo 97 en relación con el artículo 102 inciso 3), ambos de la Constitución Política.

En ese tanto, dado que hay un vicio que invalidó toda la tramitación de la aprobación de la ley, considero que la norma cuestionada es efectivamente inconstitucional. Esta declaratoria la realizo pese a que en el caso concreto no hubo una invocación de vicios procesales, sin embargo estimo que me corresponde ser consistente con mis propios antecedentes. Tanto en aquella ocasión, como en esta, considero que resulta innecesario emitir pronunciamiento respecto de los agravios por el fondo.

En el voto salvado del antecedente, consigné las siguientes consideraciones:

“La suscrita magistrada, con el respeto acostumbrado, salvo el voto y declaro con lugar la acción de inconstitucionalidad por existir un vicio esencial en el procedimiento de aprobación de la ley n.°10183 del 05 de abril de 2022, Ley que limita la reelección indefinida de las autoridades locales. Esto por infracción a lo dispuesto en el artículo 97 en relación con el artículo 102 inciso 3), ambos de la Constitución Política.

Al existir un vicio de procedimiento que invalida la reforma, omito pronunciamiento respecto de los agravios por el fondo.

1. 1Sobre los precedentes de esta Sala

En primer lugar, corresponde advertir que el planteamiento de la reelección de los alcaldes se ha sometido a conocimiento de este Tribunal en dos ocasiones recientes.

En el expediente n.°22-001848-0007-CO se conoció la consulta legislativa de constitucionalidad referente al proyecto de aprobación de la “Reforma al artículo 14 del Código Municipal y sus reformas, Ley n.°7794 de 30 de abril de 1998 y sus reformas (Ley que limita la reelección indefinida de autoridades locales)”, que se tramitó en el expediente legislativo n.°21.810. En la opinión consultiva en cuestión salvé mi voto al estimar que, en realidad, los legisladores no plantearon una verdadera duda de constitucionalidad. Realicé las siguientes consideraciones:

"En la parte resolutiva de este dictamen se consigna:

“La magistrada Garro Vargas salva el voto respecto del supuesto vicio de procedimiento planteado y considera que es inevacuable, pues la consulta no presenta propiamente un cuestionamiento, sino una defensa ante la posición del Tribunal Supremo de Elecciones en relación con el alcance del art. 97 de la Constitución Política”.

Para ilustrar mi tesis basta hacer referencia a las propias manifestaciones de los legisladores consultantes, quienes lejos de invocar dudas u objeciones razonadas de constitucionalidad del trámite dado al proyecto de ley, pretenden blindarlo frente a los cuestionamientos del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE). Al respecto, se indica lo siguiente:

“Desde una interpretación formal, rígida y estricta de la norma tenemos tres posibles implicaciones relacionadas con el trámite legislativo: la primera, acogemos la recomendación del Tribunal en el sentido irrestricto y absoluto del derecho a ser electo y mantenemos "la puerta giratoria" en donde los funcionarios municipales de elección popular, pueden "saltar" cada ocho años (luego de una reelección sucesiva) a otros puestos también de elección popular, y con ello limitamos la participación política de otros ciudadanos, y además, promovemos los puestos ad perpetuam en los gobiernos locales; la segunda, no votamos el proyecto de ley que cuenta con el aval de gran mayoría de diputados y diputadas que representamos la voluntad ciudadana o; la tercera, le heredamos a la Asamblea Legislativa entrante, cuya composición e intención no conocemos, la decisión sobre una propuesta que a todas luces pretende fortalecer la democracia”.

De su razonamiento ‒frente a la argumentación realizada por el TSE‒ los propios legisladores plantean tres escenarios que califican como negativos: 1) acoger la recomendación del TSE, lo que trae como consecuencia la limitación a la participación política de los ciudadanos y la promoción de puestos ad perpetuam; 2) no votar el proyecto, el cual, según ellos mismos reconocen “cuenta con el aval de la gran mayoría de diputados y diputadas” que representan la voluntad ciudadana; y 3) le heredan el proyecto a una nueva conformación de la Asamblea Legislativa con el peligro de que no se logre concretar, advirtiendo que es una propuesta que “a todas luces pretende fortalecer la democracia”.

Seguidamente realizan una reseña histórica sobre la regulación de las elecciones municipales y de las elecciones nacionales, para ilustrar su tesis ‒la que consideran es la apropiada interpretación del art. 97 de la Constitución Política‒ y solamente de seguido plantean una consulta a esta Sala. Al respecto, el escrito de la consulta indica textualmente lo siguiente:

“¿Cuál es el objetivo de esta reseña? Evidenciar que la aplicación del artículo 97 no puede ser literal ni entendida desde una interpretación formal, porque la realidad del legislador constituyente al momento de redactar la norma en cuestión entendía las elecciones como un solo momento cada cuatrienio y por lo tanto la limitación era general y absoluta, dado que la legislación que implicara a uno de los niveles de funcionarios elegibles, les aplicaba a todos y las circunstancias actuales son distintas.

Lo que queremos denotar ante el honorable Tribunal, es que la interpretación de este artículo debe ser material y teleológica, desde el contenido de la norma, desde su fin último y con la aprobación de este proyecto de ley en su trámite de primer debate, no se está afectando la dinámica de las elecciones municipales que se celebrarán en febrero del año 2024, es decir, dentro de 24 meses. Esa fue la razón por la que aprobamos en primer debate el proyecto de ley, seguros de que su aprobación no afecta en absoluto el proceso de elecciones que se realizará el 6 de febrero de este año, en el que se elegirá la Presidencia de la República y los diputados a la Asamblea Legislativa, de ninguna forma, alguna autoridad municipal.

Por lo anterior, considerando los alcances y la intención de las personas constituyentes de evitar transformaciones del sistema electoral en épocas cercanas a los comicios, en este caso en particular donde la modificación jurídica propuesta es relativa única y exclusivamente para el régimen municipal, cuyo periodo electoral no se encuentra activo, siendo que el llamado electoral en el que nos encontramos es relativo al Gobierno de la República y la Asamblea Legislativa, queda excluido el régimen municipal en su totalidad, por lo tanto surge la duda relacionada con el trámite legislativo: ¿Es la prohibición establecida en el artículo 97 de la Constitución Política aplicable para modificaciones relacionadas con el régimen municipal cuando el periodo electoral activo es el relativo al ámbito nacional?” (Lo destacado no corresponde al original).

A partir de una detallada lectura del propio memorial suscrito por los legisladores consultantes, se aprecia que toda la argumentación no tiene por objeto fundamentar una duda sobre el procedimiento seguido para aprobar el proyecto que ellos impulsan, sino defender tanto el proyecto como ese procedimiento frente al criterio formalmente remitido por el TSE en el marco del iter parlamentario. La única pregunta propiamente dicha de ese epígrafe relativo al presunto vicio de procedimiento es la que está al final, pero toda la argumentación que la antecede no tiene ningún vestigio de duda u objeción sobre el trámite brindado al proyecto de ley, sino, muy por el contrario, pone de manifiesto el convencimiento de que “su aprobación no afecta en absoluto el proceso de elecciones” llevado a cabo el pasado 6 de febrero.

En virtud de tal constatación, considero que la consulta debe ser declarada inevacuable, a la luz de lo dispuesto en el art. 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que señala lo siguiente:

"Art. 99. Salvo que se trate de la consulta forzosa prevista en el inciso a) del artículo 96, la consulta deberá formularse en memorial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto, así como de los motivos por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre su constitucionalidad”. (Lo destacado no corresponde al original).

Como se desprende del contenido de dicho numeral, para que la consulta legislativa sea admisible se deben expresar con claridad los motivos por los cuales se tienen dudas u objeciones de constitucionalidad. Y esto es precisamente lo que aquí se echa en falta, puesto que de los extractos citados –y del entero escrito– se puede advertir que los legisladores no cuestionan un trámite en particular respecto del que se tengan dudas concretas de constitucionalidad. Más bien, se muestran disconformes con la postura institucional del TSE (ver en idéntico sentido la reciente opinión consultiva que, mediante el dictamen n°.2872-2022, suscrito unánimemente por esta Sala, con casi igual integración, declaró inevacuable la consulta facultativa de constitucionalidad tramitada en el expediente n.°21-025530-0007-CO).

En consecuencia, considero que en lo relativo al presunto vicio de procedimiento los consultantes sólo enuncian la pregunta, sin argumentar el por qué estiman que amerita plantear la cuestión a esta Sala. Por el contrario, sus alegatos buscan justificar lo actuado. Por eso, bien se puede afirmar que, al no contener una objeción de constitucionalidad, la consulta legislativa es inadmisible e inevacuable”.

De lo anterior se desprende que salvé el voto entendiendo que la consulta era inevacuable, por lo que no me pronuncié sobre el artículo 97 de la Constitución Política.

Un par de meses después, la Sala Constitucional resolvió la acción conocida en el expediente n.°19-000892-0007-CO mediante la sentencia n.°2022-016947. En dicha resolución, la Sala, por mayoría, estimó que la omisión cuestionada en ese proceso ‒sea la omisión de incluir límites a la reelección sucesiva e indefinida de los alcaldes municipales‒ había sido solventada por el legislador mediante la reforma al artículo 14 del Código Municipal. En el referido expediente, declaré sin lugar la acción con otras consideraciones, que en resumen son las siguientes:

"De la atenta revisión del libelo de interposición de la acción de inconstitucionalidad se desprende con suma claridad que el accionante cuestionaba el art. 14 del Código Municipal ‒vigente al momento de la interposición de la acción‒ porque autorizaba implícitamente la reelección “sucesiva e indefinida” de las autoridades municipales. En su criterio esa posibilidad tiene nocivas consecuencias respecto del desempeño del sistema democrático, de la alternabilidad en el ejercicio del poder, del derecho a ser electo y de elegir en condiciones de igualdad, y es falto de razonabilidad. Entonces, es necesario precisar que el objeto de la acción no es la reelección per se de los servidores municipales, sino la reelección sucesiva e indefinida, que ‒a juicio del accionante‒ se derivaba de lo regulado en el art. 14 del Código Municipal, que disponía en lo conducente lo siguiente:

“Todos los cargos de elección popular a nivel municipal que contemple el ordenamiento jurídico serán elegidos popularmente, por medio de elecciones generales que se realizarán el primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones nacionales en que se elija a las personas que ocuparán la Presidencia y las Vicepresidencias de la República y a quienes integrarán la Asamblea Legislativa. Tomarán posesión de sus cargos el día 1º de mayo del mismo año de su elección, por un período de cuatro años, y podrán ser reelegidos”.

La mayoría de la Sala sostiene que, en vista de que el Poder Legislativo ‒en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales‒ emitió la reforma al art. 14 del Código Municipal, ya se procedió a suplir la omisión inconstitucional que se reprochaba y por lo que entiende que la acción carece de interés actual y ordena desestimarla. Al respecto, conviene realizar varias precisiones.

En primer lugar, si bien es cierto se introdujeron nuevas reglas para aspirar a la reelección en los puestos municipales, no se ha suprimido la reelección sucesiva, ya que la norma actual aún lo permite, pues en lo que interesa indica lo siguiente:

(…)

Es palmario que el legislador introdujo reglas y condiciones para aspirar a los cargos municipales de elección popular, pero se sigue autorizando la reelección sucesiva, por lo que no parece que la reforma responda plenamente a lo pretendido en esta acción.

En segundo término, cabe señalar que la sentencia de mayoría hace la siguiente consideración “la omisión inconstitucional que se reprocha en este proceso al artículo 14 del Código Municipal ‒según la cual los alcaldes municipales podían reelegirse sucesiva e indefinidamente‒ no existe”. Sobre este punto es necesario tener presente que esta Sala, al hacer referencia al control de constitucionalidad de las omisiones inconstitucionales, ha dicho lo siguiente (ver sentencias números 2005-5649, 2018-009819 y 2021-3853) (…) A partir de lo indicado por la Sala, considero que en el caso concreto no se cumplen las condiciones para valorar una supuesta inconstitucionalidad por omisión, puesto que la Constitución Política no establece un mandato expreso sobre la forma de elección o reelección de los miembros del gobierno municipal”.

1. 2Sobre lo informado por la Procuraduría General de la República y mi decisión en el caso concreto

En el presente asunto, luego de examinar los alegatos planteados, coincido con lo informado por la Procuraduría General de la República (PGR). Dicha instancia realizó las siguientes manifestaciones:

“III. SOBRE LA SUPUESTA VIOLACIÓN DE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL Dentro de la acción 22-8424-0007-CO, se alega que el trámite de aprobación de la Ley 10183 resulta violatorio de lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución Política, dado que durante el trámite legislativo el Tribunal Supremo de Elecciones brindó un criterio negativo sobre el proyecto de ley y que dentro de los seis meses previos y cuatro posteriores a la celebración de una elección popular, la Asamblea Legislativa no puede convertir en leyes los proyectos de ley en los cuales se haya mostrado en desacuerdo dicho órgano electoral.

Por su importancia, procedemos a citar el artículo 97 constitucional que señala:

“ARTÍCULO 97.- Para la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a materias electorales, la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones; para apartarse de su opinión se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros. Dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la celebración de una elección popular, la Asamblea Legislativa no podrá, sin embargo, convertir en leyes los proyectos sobre dichas materias respecto de los cuales el Tribunal Supremo de Elecciones se hubiese manifestado en desacuerdo.” Como se observa, el artículo indicado establece dos supuestos diferentes. En primer lugar, exige que cualquier ley relativa a la materia electoral, que cuente con oposición del Tribunal Supremo de Elecciones, sea aprobada por dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa y, en segundo lugar, prohíbe –de manera absoluta- que la Asamblea apruebe un proyecto de ley que cuente con la oposición del Tribunal Supremo de Elecciones si se está dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la celebración de una elección popular.

Para referirnos al reclamo que se plantea en la presente acción, deben tomarse en consideración los siguientes hechos de relevancia del trámite legislativo llevado a cabo para la aprobación de la ley 10183:

• a)El proyecto de ley 21810, que sirvió de antecedente a la Ley 10.183 del 5 de abril de 2022, fue presentado en la corriente legislativa el 18 de febrero de 2020 (ver expediente legislativo); b) Mediante oficio AL-DSDI-OFI-0005-2022 del 11 de enero de 2022, la Asamblea Legislativa consultó de manera preceptiva el proyecto de ley actualizado al Tribunal Supremo de Elecciones (folio 728 del expediente legislativo); c) Por oficio TSE-0199 del 20 de enero de 2022, el Tribunal Supremo de Elecciones, objetó el proyecto de ley por considerarlo contrario al derecho a ser electo, en cuanto prohíbe que funcionarios con dos periodos consecutivos en un mismo cargo puedan aspirar a otros puestos de elección popular del régimen municipal. En dicho oficio se señaló: “… este Tribunal, en los términos y con los alcances del artículo 97 constitucional, objeta el proyecto de ley que se tramita en el expediente n°21.810.

Tal objeción se levantaría si los legisladores modifican el proyecto para que, según el espíritu de la propuesta, se limite la reelección consecutiva a una única vez (máximo dos períodos continuos en el mismo cargo), sin que se prohíba la posibilidad de optar, al cabo del segundo mandato, por otro puesto de elección popular. Respetuosamente, se recuerda que “Dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la celebración de una elección popular, la Asamblea Legislativa no podrá (…) convertir en leyes los proyectos (…) respecto de los cuales el Tribunal Supremo de Elecciones se hubiese manifestado en desacuerdo” (numeral 97 constitucional). ACUERDO FIRME.” (folios 1063 al 1072 del expediente legislativo); d) En la sesión extraordinaria número 45 del 23 de diciembre de 2021, el Plenario Legislativo aprobó en primer debate el proyecto de ley 21810, con una votación de 46 votos a favor (folios 551 a 600 y 604 del proyecto de ley); e) En sesión extraordinaria N°46 del 05 de enero del 2022, se inició la discusión del proyecto N°21.810 en segundo debate, donde se aprobó una moción de orden para retrotraer a primer debate y se suspendió la discusión para que ocupara el primer lugar de los primeros debates en sesión siguiente (folio 650).

• f)Mediante sesión ordinaria N°85 del 11 de enero del 2022 del Plenario Legislativo, inició la discusión en el trámite de primer debate del proyecto N°21.810 (folio 702). En sesión extraordinaria N°053 del 25 de enero del 2022 se continuó la discusión en primer debate del proyecto en cuestión y se aprobó en primer debate por 40 votos a favor (folio 1082-1112).
• g)El 27 de enero de 2022, varios diputados y diputadas de la Asamblea Legislativa presentaron una consulta facultativa de constitucionalidad, tramitada bajo el número de expediente 22-001848-0007-CO (folios 1143 a 1162 del expediente legislativo); h) La Sala Constitucional evacuó la consulta mediante el voto 2022-006119 de las 13:15 horas del 16 de marzo de 2022, estimando que no existían vicios de procedimiento y declarando la consulta inevacuable en cuanto a los vicios de fondo alegados; i) En sesión ordinaria 105 del 29 de marzo de 2022, el Plenario Legislativo aprobó en segundo debate el proyecto de ley 21.810 con 48 votos a favor, sin acoger las observaciones hechas por el Tribunal Supremo de Elecciones (folios 1367 y 1372).

Como se desprende de los hechos descritos, por tratarse de un proyecto de ley relativo a la materia electoral, la Asamblea Legislativa lo consultó al Tribunal Supremo de Elecciones durante su tramitación, institución que se opuso parcialmente a la iniciativa legislativa, al considerarla contraria al parámetro de constitucionalidad y convencionalidad dada la restricción establecida a los funcionarios municipales con dos periodos consecutivos en el cargo, para optar por otros puestos de elección popular (folio 1068 del expediente legislativo). No obstante lo anterior, el proyecto de ley fue aprobado sin que se tomaran en consideración las observaciones del Tribunal Supremo de Elecciones, pues la ley finalmente aprobada mantuvo la restricción señalada por el órgano electoral (restricción sobre la cual nos referimos en nuestro informe previo).

Si se toma como parámetro el primer supuesto descrito en el artículo 97 constitucional, es claro que no existe infracción de procedimiento alguna, pues el proyecto de ley fue aprobado en primer debate por 40 votos y, en segundo debate, por 48 votos. Esto evidencia que aun con la oposición del Tribunal Supremo de Elecciones, la Asamblea Legislativa superó la mayoría constitucional para apartarse de dicha oposición.

La duda se genera en este caso con el segundo supuesto contemplado en el numeral 97 de la Constitución, que impide a la Asamblea Legislativa de manera absoluta, aprobar proyectos de ley de materia electoral si se está dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la celebración de una elección popular, cuando existe oposición del Tribunal Supremo de Elecciones.

Como se observa, el proyecto de ley fue aprobado en primer debate en fecha 25 de enero de 2022, a menos de un mes de las elecciones nacionales realizadas en febrero de 2022 y, en segundo debate el 29 de marzo de 2022, a menos de un mes de la segunda ronda de las elecciones nacionales.

Se plantea la discusión entonces si, ante la oposición del Tribunal Supremo de Elecciones, la Asamblea Legislativa podía aprobar la ley, dado el momento electoral en que nos encontrábamos. (…)

Sin perjuicio del conflicto de competencias que se ha mantenido entre la Sala Constitucional y el Tribunal Supremo de Elecciones en el tiempo, ha sido criterio de este órgano asesor que en el tanto estemos frente a interpretaciones de normas constitucionales o legales de naturaleza electoral (que no constituyan jurisprudencia), quien debe ejercer esa competencia de manera exclusiva y excluyente es el Tribunal Supremo de Elecciones, pues el Constituyente fue claro en reconocerle esa atribución en los artículos 99 y 102 inciso 3 constitucionales.

(…)

Dicha posición, en nuestro criterio, presenta el inconveniente no sólo de que la Sala se atribuyó la interpretación o actualización de una norma constitucional de naturaleza electoral (artículo 97) que –en principio- corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones, sino que, además, la Sala realizó dicha interpretación conforme a una norma de rango legal (Código Electoral), desconociendo la voluntad del Constituyente plasmada en los artículos 97, 99 y 102 inciso 3 de la Constitución, aun cuando el régimen electoral cambiara a partir de la vigencia del Código Electoral. Asimismo, es claro que las normas contenidas en el proyecto de ley que sirvió de antesala a la Ley 10183, eran de naturaleza electoral, por lo que la oposición del TSE para que el proyecto se votara vinculaba a la Asamblea Legislativa.

En otras palabras, es nuestro criterio que durante el trámite legislativo debió prevalecer la oposición del Tribunal Supremo de Elecciones, pues es a dicho órgano al que le corresponde de manera exclusiva la interpretación de las normas electorales y nos encontrábamos en medio de una elección popular. Nótese que en ningún momento ese tribunal electoral consideró durante el trámite legislativo que el proyecto de ley podía aprobarse por no tratarse de una elección municipal la que estaba en curso, sino que, por el contrario, indicó al legislador que únicamente podía aprobarlo si acataba las recomendaciones que estaba haciendo al proyecto de ley, cosa que no se hizo por parte de la Asamblea Legislativa (ver actas legislativas ya citadas).

Estimamos, además, que el hecho de que una norma legal se refiera a una elección de carácter municipal y que las elecciones en trámite fueran de carácter nacional, no superaba la prohibición establecida en el numeral 97 constitucional, pues bajo esa tesis el legislador podría crear nuevas obligaciones en materia electoral, sin considerar si el Tribunal Supremo de Elecciones puede o no hacerles frente, estando en medio de la compleja logística de una elección, sea cual sea su naturaleza. De ahí que precisamente por ello, corresponde al TSE determinar si un proyecto de ley -en materia electoral- puede o no aprobarse durante los meses previos y posteriores a la elección que se está realizando, especialmente porque sólo dicho órgano puede valorar aspectos presupuestarios, logísticos y técnicos relativos a la organización del sufragio y su posibilidad material de atender al mismo tiempo, eventuales normas legales que dicte la Asamblea Legislativa en materia electoral, sean de alcance municipal o nacional”. (Lo destacado no corresponde al original).

En mi criterio, lleva razón la PGR en el sentido que a la luz de la literalidad de lo dispuesto en el artículo 102 inciso 3) de la Constitución Política le corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral.

En el sub lite, según se acreditó de la secuencia explicada, el TSE objetó el proyecto de ley y les hizo ver a los legisladores que “Dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la celebración de una elección popular, la Asamblea Legislativa no podrá (…) convertir en leyes los proyectos (…) respecto de los cuales el Tribunal Supremo de Elecciones se hubiese manifestado en desacuerdo”. Pese a dicho desacuerdo, la Asamblea Legislativa aprobó el proyecto de ley en período de elecciones nacionales, siendo que el TSE estimó, conforme a su competencia constitucional de interpretar las normas constitucionales en materia electoral, que el referido proyecto de ley no podría convertirse en ley durante el período en mención. Considero que la Asamblea Legislativa, al pasar por alto la oposición del TSE y su competencia de interpretar las normas constitucionales en materia electoral, incurrió en un vicio esencial del procedimiento parlamentario que lo invalidó.

Al respecto, cabe agregar que no me estoy pronunciando sobre cuál es la interpretación apropiada de la segunda parte del artículo 97 de la Constitución Política, sino que reconozco que, a la luz del artículo 102 inciso 3) constitucional, le correspondía exclusivamente al TSE realizar la interpretación del numeral supra citado.

1. 3Antecedentes que reflejan mi posición sobre las competencias del TSE

Lo dicho en el presente voto salvado es coincidente con mi posición en relación con las competencias constitucionales del TSE.

Por ejemplo, recientemente concurrí con el Pleno de esta Sala al resolver la acción de inconstitucionalidad n.°21-0000897-0007-CO mediante la sentencia n.°2022-027955 en la que se subrayaron justamente las competencias de interpretación del TSE. En lo conducente, se dijo lo siguiente:

“Luego de valorar los argumentos, la Sala estima que el ordinal cuestionado tiene un contenido programático, tendente a brindar seguridad jurídica en el ejercicio de las potestades que competen al Tribunal Supremo de Elecciones de manera exclusiva, pero sin afectar el contenido de las mismas. Según se desprende de su literalidad, el propósito de la norma es que el TSE realice, dentro de los seis meses siguientes a la vigencia de la ley, las labores de organización y dirección, con el fin de que se celebre -posteriormente- el sufragio para la elección de los miembros del concejo de distrito y síndicos del distrito de Cabeceras. Tal actividad -organización y dirección- difiere de la entendida por el accionante (efectuar elecciones anticipadas). En otras palabras, visto que la celebración de elecciones locales conlleva la conciliación de numerosos elementos fácticos y jurídicos (definición del padrón electoral, labor interna de partidos políticos, propaganda política, deuda política, respeto a los tiempos electorales, respeto a la prohibición de la ley nro. 6068 de modificar la división territorial administrativa en tiempos electorales, etc.), la norma procura que el TSE ejerza sus potestades de organización y dirección en esos meses, a los efectos de brindar seguridad jurídica y determinar la manera de proceder para celebrar las elecciones respectivas.

En efecto, a diferencia de lo que se aduce en esta acción, la normativa cuestionada no invade las competencias constitucionales del TSE pues el mandato bajo examen no impone la celebración de las elecciones dentro del plazo de seis meses posterior a la entrada en vigor de la ley, sino que, en congruencia con lo estatuido por la normativa electoral, precisa que el TSE debe emprender las acciones correspondientes para concretar la convocatoria de dicho proceso democrático. Empero, es claro que, en orden a las competencias exclusivas y excluyentes de ese Tribunal Electoral, es dicha instancia quien debe definir las especificidades de ese trámite, dentro de esto, fechas de realización de los comicios y demás detalles propios de esas actividades de designación popular que presentan una especial complejidad en su organización y celebración. Por otra parte, en cuanto a este tipo de normativa, la Sala destaca que nuestro ordenamiento jurídico contiene disposiciones similares en materia de elecciones municipales, verbigracia:

“Artículo 19. — Por moción presentada ante el Concejo, que deberá ser firmada al menos por la tercera parte del total de los regidores y aprobada por el mínimo de tres cuartas partes de los regidores integrantes, se convocará a los electores del cantón respectivo a un plebiscito, donde se decidirá destituir o no al alcalde municipal. Tal decisión no podrá ser vetada.

Los votos necesarios para destituir al alcalde municipal, deberán sumar al menos dos tercios de los emitidos en el plebiscito, el cual no podrá ser inferior al diez por ciento (10%) del total de los electores inscritos en el cantón.

El plebiscito se efectuará con el padrón electoral del respectivo cantón, con el corte del mes anterior al de la aprobación en firme del acuerdo referido en el párrafo primero de este artículo.

Si el resultado de la consulta fuere la destitución del funcionario, el Tribunal Supremo de Elecciones repondrá al alcalde propietario, según el artículo 14 de este código, por el resto del período.

Si ambos vicealcaldes municipales son destituidos o renuncien, el Tribunal Supremo de Elecciones deberá convocar a nuevas elecciones en el cantón respectivo, en un plazo máximo de seis meses, y el nombramiento será por el resto del período. Mientras se realiza la elección, el presidente del concejo asumirá, como recargo, el puesto de alcalde municipal, con todas las atribuciones que le otorga este Código.” (El subrayado es agregado. Código Municipal).

“ARTÍCULO 147.- Convocatoria a elecciones La convocatoria a elecciones la hará el TSE cuatro meses antes de la fecha en que han de celebrarse estas.

El TSE convocará a elecciones parciales extraordinarias para llenar las vacantes de las municipalidades que lleguen a desintegrarse, así como en el supuesto del artículo 19 del Código Municipal.” (Código Electoral) La Sala destaca que el TSE se encuentra en la posibilidad de interpretar sistemáticamente la normativa cuestionada con el propósito de armonizarla con el resto del ordenamiento jurídico, velando por la vigencia de los principios constitucionales y electorales que rigen la materia, como lo ha efectuado en otras oportunidades (por ejemplo, la resolución nro. 405-E8-2008 de las 7:20 horas del 8 de febrero de 2008). Corresponde al TSE tanto la interpretación de esa normativa como el ejercicio de las potestades que le han sido asignadas constitucional y legalmente. Incluso, la Sala nota dentro del expediente legislativo que el TSE reconoce tácitamente la necesidad de conciliar la norma con el resto del ordenamiento jurídico para determinar cuándo podrían efectuarse las elecciones:

“Conforme se mencionó anteriormente, la eficacia de este proyecto en caso de ser aprobado por el propio Poder Ejecutivo con anterioridad al 2 de diciembre de 2018, como constitucionalmente corresponde, quedaría -de pleno derecho- diferida para el momento en que se elijan las respectivas autoridades municipales, lo que sucederá en las próximas elecciones municipales a celebrarse el primer domingo de febrero del año 2020, caso contrario, de entrar a regir en el mencionado período de veda, su eficacia quedaría de pleno derecho diferida para el siguiente proceso electoral, sea, febrero de 2024, en ambos casos, momento en el cual este Tribunal organizará y dirigirá de acuerdo a (sic) sus facultades constitucionales la elección de los miembros propietarios y suplentes el consejo (sic) de distrito y los respectivos síndicos del distrito de Cabeceras.” (Folio 149 del expediente legislativo de la ley 9868, disponible en http://www.asamblea.go.cr/) Se acota que tal opinión fue vertida con respecto a la redacción original del proyecto de ley. Sin embargo, se debe enfatizar que la norma cuestionada ya se encontraba incorporada en la versión primigenia del proyecto, en concreto, su artículo 3.

En conclusión, la Sala no encuentra roces de constitucionalidad en el ordinal cuestionado, pues no se determina que él se encuentre en confrontación directa con los tiempos electorales, previstos en los numerales 171 y 172 de la Constitución, ni que desconozca las potestades constitucionales del Tribunal Supremo de Elecciones. Por el contrario, el citado artículo consigna que ese Tribunal, mediante el ejercicio de sus potestades de organización y dirección, deberá brindar seguridad jurídica en relación con la celebración de las elecciones en ese distrito”.

Esta postura, la de respetar el ámbito competencial del TSE en lo relativo a la interpretación de las normas constitucionales y legales referentes a materia electoral, es conteste con lo que he sostenido en otras oportunidades, especialmente en lo que atañe a las consultas de constitucionalidad sobre el proyecto de ley de Empleo Público (ver las opiniones consultivas n.°2021-017098 y n.°2872-2022). Por lo demás, esta tesis no es contradictoria con lo que sostuve en lo referente a la paridad horizontal de los legisladores (sentencia n.°2015-016070) y a los puestos de elección popular que son municipales (resolución de admisibilidad n.°2019-011633), tal como puede deducirse del atento estudio de ambas resoluciones.

1. 4Conclusión

Corolario de las anteriores consideraciones, salvo el voto al encontrar que en el sub lite se incurrió en una infracción al trámite del procedimiento legislativo por la inobservancia a lo establecido en el artículo 102 inciso 3) de la Constitución Política.

Al acreditarse un vicio que invalida el trámite de aprobación de la ley, como he dicho, estimo innecesario pronunciarme sobre los alegatos de fondo”.

En el sub lite, corresponde únicamente reiterar dichas consideraciones, pues tal y como lo advertí, hubo un vicio de raíz que invalidó la reforma impugnada.” En consecuencia, corresponde reiterar mi línea de resolución en ese sentido, salvar el voto y declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad por acreditarse un vicio esencial en el procedimiento legislativo.

IX. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se rechaza por el fondo la acción. El magistrado Rueda Leal da razones diferentes en cuanto al artículo 97 eiusdem. El magistrado Cruz Castro salva el voto y declara con lugar la acción. La magistrada Garro Vargas salva el voto y declara con lugar la acción de inconstitucionalidad en atención a que existe identidad en el objeto impugnado de la presente acción y la resuelta en la sentencia n.°2022-029648. En esta determinó que existió un vicio esencial de procedimiento que invalidó la aprobación de la ley n.°10183 del 05 de abril de 2022, por infracción a lo dispuesto en el artículo 97 en relación con el artículo 102 inciso 3), ambos de la Constitución Política. Tanto como en aquella ocasión, la magistrada Garro Vargas omite pronunciamiento respecto de los agravios por el fondo.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.