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Res. 35451-2024 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 27/11/2024
OutcomeResultado
The constitutional consultation is answered in the sense that the bill contains none of the procedural or substantive defects consulted, with a dissenting vote by Magistrate Garro Vargas declaring a flaw for lack of technical studies.La consulta de constitucionalidad se evacua en el sentido de que el proyecto de ley no contiene los vicios de procedimiento ni de fondo consultados, con voto salvado de la magistrada Garro Vargas que declara un vicio por ausencia de estudios técnicos.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber issued its advisory opinion on the proposed Low-Cost Flights Law between Costa Rica and Central America (legislative file 24.207), filed by ten legislators. The majority found no procedural or substantive constitutional defects. It rejected the claim that the Judicial Branch should have been consulted, as the bill did not concern the Judicial Branch’s organization or functioning under Article 167 of the Constitution. On the merits, it concluded that the objections regarding budgetary balance, discrimination, technical reasonableness, and free competition were matters of legislative discretion and convenience, not constitutional violations. The Chamber reiterated the legislator’s broad tax power and held that a mere tax reduction is not unconstitutional. The alleged violation of Article 7 of the Constitution lacked sufficient legal reasoning. Magistrate Garro Vargas dissented, finding the absence of technical studies demonstrating a positive fiscal impact to be a constitutional flaw, consistent with her prior dissenting opinions requiring technical support for legislation affecting public funds.La Sala Constitucional evacuó la consulta facultativa de constitucionalidad sobre el proyecto de “Ley para fomentar los vuelos de bajo costo entre Costa Rica y Centroamérica” (expediente legislativo 24.207), presentada por diez diputados. La mayoría consideró que el proyecto no adolece de los vicios de procedimiento ni de fondo alegados. Rechazó el argumento de omisión de consulta al Poder Judicial porque el proyecto no versa sobre su organización ni funcionamiento (artículo 167 constitucional). En cuanto al fondo, determinó que las objeciones sobre equilibrio presupuestario, discriminación, razonabilidad técnica y libre competencia constituían cuestiones de oportunidad y conveniencia, no vicios constitucionales. Señaló que el legislador goza de amplia libertad de configuración en materia tributaria y que la simple reducción de tributos no es inconstitucional. La alegada violación al artículo 7 constitucional se consideró carente de fundamentación suficiente. La magistrada Garro Vargas salvó el voto por estimar que la ausencia de estudios técnicos que acreditaran el impacto fiscal positivo configuraba un vicio de inconstitucionalidad, postura que desarrolló extensamente remitiéndose a sus votos salvados anteriores sobre la necesidad de respaldo técnico en decisiones legislativas que afectan fondos públicos.
Key excerptExtracto clave
The constitutional consultation on the project of the “Law to Promote Low-Cost Flights between Costa Rica and Central America,” processed under legislative file number 24.207, is hereby answered in the sense that it contains neither the procedural nor the substantive defects consulted. Magistrates Cruz Castro and Salazar Alvarado append a joint note. Magistrates Cruz Castro and Castillo Víquez append a joint note. Magistrate Rueda Leal appends a note. Magistrate Garro Vargas dissents and declares that there is a constitutional defect in the bill due to the lack of technical studies that justify the proposal or demonstrate that there could be a positive impact on Public Finances; she refrains from ruling on the other substantive objections as unnecessary. Notify this resolution to the Directorate of the Legislative Assembly and the consulting legislators.Se evacua la consulta de constitucionalidad del proyecto de "Ley para fomentar los vuelos de bajo costo entre Costa Rica y Centroamérica", tramitado en el expediente legislativo número 24.207, en el sentido de que no contiene los vicios de procedimiento ni los vicios de fondo consultados. Los magistrados Cruz Castro y Salazar Alvarado consignan nota conjunta. Los magistrados Cruz Castro y Castillo Víquez consignan nota conjunta. El magistrado Rueda Leal consigna nota. La magistrada Garro Vargas salva el voto y declara que hay un vicio de inconstitucionalidad en el proyecto de ley por ausencia de estudios técnicos que justifiquen la propuesta o demuestren que podría existir un impacto positivo en las Finanzas Públicas; sobre los demás agravios de fondo no se pronuncia por innecesario. Notifíquese esta resolución al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los diputados consultantes.
Pull quotesCitas destacadas
"El solo hecho de que el legislador proceda a disminuir la carga tributaria específica en un tributo ya creado no resulta inconstitucional."
"The mere fact that the legislator proceeds to reduce the specific tax burden in an already created tax is not unconstitutional."
Considerando V
"El solo hecho de que el legislador proceda a disminuir la carga tributaria específica en un tributo ya creado no resulta inconstitucional."
Considerando V
"No existe un deber ineludible de la Asamblea Legislativa de someterse a estudios técnicos para cualesquiera normas que deba dictar, sino a justificar debidamente su decisión en criterios de razonabilidad y proporcionalidad a la luz de los insumos pertinentes que sean allegados a la discusión legislativa."
"There is no unavoidable duty for the Legislative Assembly to subject itself to technical studies for any norms it must enact, but rather to properly justify its decision based on reasonableness and proportionality criteria in light of the relevant input brought to the legislative discussion."
Voto salvado de la Magistrada Garro Vargas
"No existe un deber ineludible de la Asamblea Legislativa de someterse a estudios técnicos para cualesquiera normas que deba dictar, sino a justificar debidamente su decisión en criterios de razonabilidad y proporcionalidad a la luz de los insumos pertinentes que sean allegados a la discusión legislativa."
Voto salvado de la Magistrada Garro Vargas
"Los estudios técnicos son necesarios, cuando existe norma expresa al respecto (verbigracia en cuestiones ambientales) o cuando la materia los exige, so pena de transformar la discrecionalidad en arbitrariedad."
"Technical studies are necessary when there is an express rule to that effect (for example, in environmental matters) or when the subject matter demands them, lest discretion turn into arbitrariness."
Considerando V (sentencia 2018-023013)
"Los estudios técnicos son necesarios, cuando existe norma expresa al respecto (verbigracia en cuestiones ambientales) o cuando la materia los exige, so pena de transformar la discrecionalidad en arbitrariedad."
Considerando V (sentencia 2018-023013)
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**Ruling No. 35451 - 2024** **Date of Ruling:** 27 November 2024 at 13:07 **Case File:** 24-028994-0007-CO **Drafted by:** Fernando Cruz Castro **Type of matter:** Optional legislative consultation **Constitutional control:** Dismissal ruling **Analyzed by:** CONSTITUTIONAL CHAMBER **Ruling with Dissenting Vote** **Ruling with separate note** **Content of Interest:** **Type of content:** Majority vote **Branch of Law:** 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL **Topic:** COMMERCE **Subtopics:** NOT APPLICABLE.
**Topic:** OPTIONAL LEGISLATIVE CONSULTATION **Subtopics:** NOT APPLICABLE.
**COMMERCE. LOW-COST FLIGHTS BETWEEN COSTA RICA AND CENTRAL AMERICA** **Case File:** 24-028994-0007-CO **Ruling:** 35451-24 of 27 November 2024 **Type of matter:** Optional Legislative Consultation **Challenged provision:** Law to promote low-cost flights between Costa Rica and Central America. Legislative File No. 24.207 **Operative part:** The constitutionality consultation on the bill for the "Ley para fomentar los vuelos de bajo costo entre Costa Rica y Centroamérica", processed in legislative file number 24.207, is hereby answered, in the sense that it does not contain the procedural defects or substantive defects consulted. Justices Cruz Castro and Salazar Alvarado record a joint note. Justices Cruz Castro and Castillo Víquez record a joint note. Justice Rueda Leal records a note. Justice Garro Vargas dissents and declares that there is a defect of unconstitutionality in the bill due to the absence of technical studies that justify the proposal or demonstrate that there could be a positive impact on Public Finances; she does not rule on the other substantive grievances as it is unnecessary. Let this resolution be notified to the Directorio of the Asamblea Legislativa and to the consulting deputies.
CO02/25 ... See more *CO* Res. No. 2024035451 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at thirteen hours and seven minutes on the twenty-seventh of November, two thousand twenty-four.
Optional legislative consultation on constitutionality filed by deputies Daniel Vargas Quirós, Pilar Cisneros Gallo, Manuel Morales Díaz, Alexander Barrantes Chacón, Paola Nájera Abarca, Jorge Antonio Rojas López, Ada Gabriela Acuña Castro, Waldo Agüero Sanabria, José Joaquín Hernández Rojas, Carlos Andrés Robles Obando, regarding the bill for the approval of the "Ley para fomentar los vuelos de bajo costo entre Costa Rica y Centroamérica", processed in legislative file number 24.207.
**Whereas:** 1.- The consultation was received in the Secretariat of the Chamber at 16:20 hours on 15 October 2024. The petitioners base the consultation on the following grounds. Violation of the provisions of articles 167 and 177 of the Political Constitution, insofar as the consultation with the Judicial Branch was omitted. In that sense, they explain that the initiative causes a reduction in the ordinary revenues of the Central Government on which the amount of the national budget corresponding to the Judicial Branch is calculated, generating a direct impact on its organization and functioning. The project reduces from $9.65 to $5 (a decrease of 48.18%) the amount corresponding to the Central Government by virtue of the health tax established in the Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional, Ley 8316, which has a direct impact on national budget revenues. Considering that Article 177 of the Constitution provides that the Judicial Branch shall be assigned 6% of the ordinary revenues calculated for the economic year, this impact will transfer to that other Branch, since the lower the final amount of ordinary revenues, the lower the absolute amount that may be transferred to the Judicial Branch. This, analyzed in light of Article 167 of the Constitution, obliges the Asamblea Legislativa to consult the text as reported out of committee with the Judicial Branch, but that consultation was not carried out, which is worrying at this particular moment the country is experiencing, and could affect the Judicial Branch's response and increase judicial backlog. For the foregoing, consultation is made as to whether "the scope of Article 167 of the Constitution is affected in the case of bills such as the one at hand, aimed at reducing the current revenues of the treasury, and therefore, the specific constitutional allocation of 6% of revenues established in Article 177 of the Fundamental Text." Regarding the substance, they consider that the consulted bill violates the principle of budget equilibrium. They maintain that the text approved in the first debate aims to reduce the amount paid as departure tax established by Article 2 of the Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional, Law No. 8316 of 24 April 2003, when the trip, whether direct or with a layover, departs from Costa Rica to Belize, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, or the Dominican Republic. Likewise, it aims to decrease the rate of the tax on entry by air to the country, created through Article 2 of the Ley de Fortalecimiento del Desarrollo de la Industria Turística Nacional, Law No. 8694 of 27 March 2009 for those persons whose flight originated in Belize, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, or the Dominican Republic, whether direct flights or flights with a layover in any of those nations. The departure tax rate would be set at $14, instead of the $27 currently in effect, while the entry tax would be reduced from $15 to $4. This change reduces the economic capacity of the State to fulfill various obligations and assigned functions; for example, it would leave fewer resources to combat organized crime regarding human trafficking pursuant to the Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children (approved by Law No. 8315 of 26 October 2002) and the Protocol against the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime (approved by Law No. 8302 of 12 September 2002), as well as the activities carried out by the National Coalition against Migrant Smuggling and Human Trafficking (created pursuant to Law No. 9095 of 26 October 2012). Likewise, the revenues of the Instituto Costarricense de Turismo would be considerably reduced, which estimates the impact of the new rate at a loss of $5.1 million annually, funds which are allocated to the promotion, marketing, planning, and sustainable development of Costa Rica as a tourist destination, reducing the possibilities for the ICT to carry out substantive work in attracting tourists and which, in turn, contributes enormously to job creation as well as the collection of other taxes derived from growing economic activity, such as income tax and value-added tax, among others, which constitute the backbone of the ordinary revenues of the Costa Rican State. They argue that this reduction in revenues limits the Administration's capacity to provide goods and services and endangers the sustainability of the Social State of Law, especially affecting people in vulnerable conditions and poverty. They consider that the project entails a violation of the principle of legality and legal certainty. Article 1 of the current text adds a new Article 2 bis to the Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional y su Reformas No. 8316, through which it is expressly stated that the departure tax rate from the country when the destination is Belize, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, or the Dominican Republic, shall be $14. However, when adding the amounts established in the subsections that comprise it, the total is $13.3. In their opinion, this lack of definition of the figure subjects both the citizen and the legal operator to great uncertainty, as the former will not be certain how much to pay, and the latter will not be clear on how much to collect. This constitutes a violation of the principle of legality since the generated insecurity produces uncertainty about the scope of these provisions. The project provides that one of the conditions for the reduced rate provided to apply is that the total sum of the airport taxes and fees charged to the user does not exceed the amount of $23 per country, neither in Costa Rica nor in the other State appearing on the airline ticket. This presupposes that it would only apply when the other country adopts, reciprocally, a measure to reduce tax rates similar, though not equal to that provided in this initiative, which it will do in the exercise of its sovereignty. This generates a lack of clarity in the application of the law, in clear violation of the aforementioned principles of legality and legal certainty, which constitute parameters of constitutionality and, therefore, a limit on the exercise of legislating. They consult the project for the potential violation of the principles of discrimination, the prohibition of arbitrariness, and technical reasonableness. The aforementioned Article 1 of the bill, which adds a new numeral 2 bis to the Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional y su Reforma, No. 8316 of 24 October 2002, provides, as another condition for applying the reduction, that the clean fare for the round-trip flight within the Central American isthmus must not exceed $100, or $50 in the case of one-way flights. In the case of the Dominican Republic, the clean fare shall be $120 and $60, respectively. In both cases, it shall be understood that the concept of clean fare refers to the price of the seat, including a personal item that fits in the space under it, without considering other personal services. The challenged provision shows discrimination against airlines whose round-trip fare exceeds $100 round trip or exceeds $50 for the cost of a single journey to the countries of Central America, the same in the case of ticket costs to the Dominican Republic that are above $120 and $60 respectively. They indicate that in file No. 24.207, there is not a single study demonstrating that the set amount has a technical or financial basis and contemplates all the operating expenses of the airlines, in a way that allows them to operate sustainably according to their business model. Concomitantly, they consider that a violation of the principle of technical reasonableness is established, insofar as every law must adhere to strict technical parameters. They also consult for the breach of the principle of free competition. The amounts from which the bill provides that the exception set forth in the entry and departure tax rates will apply are not only not based on technical criteria demonstrating their reasonableness, but also do not contemplate the financial sustainability of the airlines. The rates established in the two articles added by the bill are unconstitutional, having been established without a technical basis determining the reason why a tax treatment should be given to a service charged at a certain price to the detriment of those who charge a higher one; furthermore, they could be ruinous as they do not consider all the operating costs involved in their application, an aspect that also creates a barrier to entry so that potential suppliers of these services can enter this market. They allege that the project could violate Article 7 of the Constitution, which provides that public treaties, international conventions, and concordats, duly approved by the Asamblea Legislativa, shall have authority superior to the laws from their enactment or from the day they designate. In this regard, through Law No. 877-2 of 4 July 1947, the Congress of the Republic approved the Convention on International Civil Aviation, known as the Chicago Convention. In its article, it states that the laws and regulations of a contracting State relating to the admission to or departure from its territory of aircraft engaged in international air navigation, or to the operation and navigation of such aircraft while within its territory, shall be applied to the aircraft of all contracting States, without distinction as to nationality, and shall be complied with by such aircraft upon entering or departing from or while within the territory of that State. Numeral 15 of the Convention indicates that every airport in a contracting State which is open to public use by its national aircraft shall likewise be open under uniform conditions to the aircraft of all the other contracting States. However, Articles 1 and 2 of the consulted bill are creating different conditions for Belize, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, or the Dominican Republic, which are given a different treatment. This, in turn, entails a violation of the constitutional principle of equality before the law, insofar as the difference created in terms of tax rates for flights originating from or destined for Central American countries and the Dominican Republic is discriminatory for flights to and from other countries, without there being a reasonable justification to validate it. For the reasons stated, they request a ruling from this Chamber regarding the conformity of the consulted bill with the Law of the Constitution.
2.- By resolution at 10:38 hours on 17 October 2024, the Presidency of the Constitutional Chamber indicated that it had received the legislative consultation filed. Likewise, it requested the Directorio of the Asamblea Legislativa to remit legislative file number 24.207, or a certified copy thereof. Furthermore, it warned that the period established by Article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional begins to run once the requested documents have been considered received.
3.- By resolution at 13:05 hours on 28 October 2024, the President of the Constitutional Chamber considered the certified copy of the legislative file as received and transferred the consultation to the office of Justice Cruz Castro, to whom the substance of the matter corresponds by turn.
4.- The procedures have complied with the provisions of Article 100 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and this resolution is issued within the term established by Article 101 ibidem.
Drafted by Justice Cruz Castro; and, **Considering:** I.- ON THE ADMISSIBILITY OF OPTIONAL CONSTITUTIONALITY CONSULTATIONS IN GENERAL AND ON THE CONSULTATION FORMULATED BY THE DEPUTIES IN PARTICULAR.- In accordance with the provisions of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this Constitutional Court may exercise prior advisory opinion on legislative projects. Among the different types of constitutionality consultation, we find the optional consultation contemplated in subsection b) of Article 96 of the cited law, which must meet at least two requirements: 1) filed by at least ten deputies and 2) that the consulted project has been approved in the first debate and before its definitive approval. Regarding this last requirement, there is an exception, given that the optional constitutionality consultation can be filed even before the project has been approved in the first debate, when the Asamblea Legislativa has a constitutional or regulatory deadline to vote on it. In the sub lite case, the consulted project satisfies both the first requirement, because the consultation was filed by ten deputies, and the second, given that the first debate took place in ordinary session No. 64 of 08 October 2024, and this matter was filed on 15 October 2024 without the approval in the second debate having occurred. Based on the foregoing, it is appropriate to review only the specific matters questioned by the petitioners and not general aspects of the constitutionality of the project in question, in accordance with Article 99 of the law governing this jurisdiction. When dealing with optional consultations on constitutionality, and in application of the provisions of Article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the Constitutional Chamber shall answer the consultation within the following month. The starting date for counting the beginning of this month has been indicated to be, in principle, from the date of receipt of the legislative file. In this case, the certified copy of the consulted legislative file was considered received by resolution of the Chamber on 28 October 2024. Thus, the period this Chamber has to resolve would expire on 28 November 2024.
II.- ON THE SUBJECT OF THE CONSULTATION. - The deputies consult on the project "Ley para fomentar los vuelos de bajo costo entre Costa Rica y Centroamérica", processed in legislative file number 24.207. In this regard, the following aspects are raised, ordered according to the articles of the project:
1. Violation of the provisions of articles 167 and 177 of the Political Constitution, insofar as the consultation with the Judicial Branch was omitted. In that sense, they explain that the initiative causes a reduction in the ordinary revenues of the Central Government on which the amount of the national budget corresponding to the Judicial Branch is calculated, generating a direct impact on its organization and functioning. The project reduces from $9.65 to $5 (a decrease of 48.18%) the amount corresponding to the Central Government by virtue of the health tax established in the Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional, Ley 8316, which has a direct impact on national budget revenues. Considering that Article 177 of the Constitution provides that the Judicial Branch shall be assigned 6% of the ordinary revenues calculated for the economic year, this impact will transfer to that other Branch, since the lower the final amount of ordinary revenues, the lower the absolute amount that may be transferred to the Judicial Branch. This, analyzed in light of Article 167 of the Constitution, obliges the Asamblea Legislativa to consult the text as reported out of committee with the Judicial Branch, but that consultation was not carried out, which is worrying at this particular moment the country is experiencing, and could affect the Judicial Branch's response and increase judicial backlog. For the foregoing, consultation is made as to whether "the scope of Article 167 of the Constitution is affected in the case of bills such as the one at hand, aimed at reducing the current revenues of the treasury, and therefore, the specific constitutional allocation of 6% of revenues established in Article 177 of the Fundamental Text." Regarding the substance, they consider that the consulted bill violates:
2. The principle of budget equilibrium: They maintain that the text approved in the first debate aims to reduce the amount paid as departure tax established by Article 2 of the Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional, Law No. 8316 of 24 April 2003, when the trip, whether direct or with a layover, departs from Costa Rica to Belize, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, or the Dominican Republic. Likewise, it aims to decrease the rate of the tax on entry by air to the country, created through Article 2 of the Ley de Fortalecimiento del Desarrollo de la Industria Turística Nacional, Law No. 8694 of 27 March 2009 for those persons whose flight originated in Belize, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, or the Dominican Republic, whether direct flights or flights with a layover in any of those nations. The departure tax rate would be set at $14, instead of the $27 currently in effect, while the entry tax would be reduced from $15 to $4. This change reduces the economic capacity of the State to fulfill various obligations and assigned functions; for example, it would leave fewer resources to combat organized crime regarding human trafficking pursuant to the Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children (approved by Law No. 8315 of 26 October 2002) and the Protocol against the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime (approved by Law No. 8302 of 12 September 2002), as well as the activities carried out by the National Coalition against Migrant Smuggling and Human Trafficking (created pursuant to Law No. 9095 of 26 October 2012). Likewise, the revenues of the Instituto Costarricense de Turismo would be considerably reduced, which estimates the impact of the new rate at a loss of $5.1 million annually, funds which are allocated to the promotion, marketing, planning, and sustainable development of Costa Rica as a tourist destination, reducing the possibilities for the ICT to carry out substantive work in attracting tourists and which, in turn, contributes enormously to job creation as well as the collection of other taxes derived from growing economic activity, such as income tax and value-added tax, among others, which constitute the backbone of the ordinary revenues of the Costa Rican State. They argue that this reduction in revenues limits the Administration's capacity to provide goods and services and endangers the sustainability of the Social State of Law, especially affecting people in vulnerable conditions and poverty.
3. The principle of legality and legal certainty. Article 1 of the current text adds a new Article 2 bis to the Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional y su Reformas No. 8316, through which it is expressly stated that the departure tax rate from the country when the destination is Belize, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, or the Dominican Republic, shall be $14. However, when adding the amounts established in the subsections that comprise it, the total is $13.3. In their opinion, this lack of definition of the figure subjects both the citizen and the legal operator to great uncertainty, as the former will not be certain how much to pay, and the latter will not be clear on how much to collect. This constitutes a violation of the principle of legality since the generated insecurity produces uncertainty about the scope of these provisions. The project provides that one of the conditions for the reduced rate provided to apply is that the total sum of the airport taxes and fees charged to the user does not exceed the amount of $23 per country, neither in Costa Rica nor in the other State appearing on the airline ticket. This presupposes that it would only apply when the other country adopts, reciprocally, a measure to reduce tax rates similar, though not equal to that provided in this initiative, which it will do in the exercise of its sovereignty. This generates a lack of clarity in the application of the law, in clear violation of the aforementioned principles of legality and legal certainty, which constitute parameters of constitutionality and, therefore, a limit on the exercise of legislating.
4. The principles of discrimination, the prohibition of arbitrariness, and technical reasonableness. The aforementioned Article 1 of the bill, which adds a new numeral 2 bis to the Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional y su Reforma, No. 8316 of 24 October 2002, provides, as another condition for applying the reduction, that the clean fare for the round-trip flight within the Central American isthmus must not exceed $100, or $50 in the case of one-way flights. In the case of the Dominican Republic, the clean fare shall be $120 and $60, respectively. In both cases, it shall be understood that the concept of clean fare refers to the price of the seat, including a personal item that fits in the space under it, without considering other personal services. The challenged provision shows discrimination against airlines whose round-trip fare exceeds $100 round trip or exceeds $50 for the cost of a single journey to the countries of Central America, the same in the case of ticket costs to the Dominican Republic that are above $120 and $60 respectively. They indicate that in file No. 24.207, there is not a single study demonstrating that the set amount has a technical or financial basis and contemplates all the operating expenses of the airlines, in a way that allows them to operate sustainably according to their business model. Concomitantly, they consider that a violation of the principle of technical reasonableness is established, insofar as every law must adhere to strict technical parameters.
5. The principle of free competition. The amounts from which the bill provides that the exception set forth in the entry and departure tax rates will apply are not only not based on technical criteria demonstrating their reasonableness, but also do not contemplate the financial sustainability of the airlines. The rates established in the two articles added by the bill are unconstitutional, having been established without a technical basis determining the reason why a tax treatment should be given to a service charged at a certain price to the detriment of those who charge a higher one; furthermore, they could be ruinous as they do not consider all the operating costs involved in their application, an aspect that also creates a barrier to entry so that potential suppliers of these services can enter this market.
6. Article 7 of the Constitution, which provides that public treaties, international conventions, and concordats, duly approved by the Asamblea Legislativa, shall have authority superior to the laws from their enactment or from the day they designate. In this regard, through Law No. 877-2 of 4 July 1947, the Congress of the Republic approved the Convention on International Civil Aviation, known as the Chicago Convention. In its article, it states that the laws and regulations of a contracting State relating to the admission to or departure from its territory of aircraft engaged in international air navigation, or to the operation and navigation of such aircraft while within its territory, shall be applied to the aircraft of all contracting States, without distinction as to nationality, and shall be complied with by such aircraft upon entering or departing from or while within the territory of that State. Numeral 15 of the Convention indicates that every airport in a contracting State which is open to public use by its national aircraft shall likewise be open under uniform conditions to the aircraft of all the other contracting States. However, Articles 1 and 2 of the consulted bill are creating different conditions for Belize, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, or the Dominican Republic, which are given a different treatment. This, in turn, entails a violation of the constitutional principle of equality before the law, insofar as the difference created in terms of tax rates for flights originating from or destined for Central American countries and the Dominican Republic is discriminatory for flights to and from other countries, without there being a reasonable justification to validate it. For the reasons stated, they request a ruling from this Chamber regarding the conformity of the consulted bill with the Law of the Constitution.
Thus, we proceed to examine the consulted arguments of unconstitutionality. But first, a general explanation of the project to understand its context.
III.- IN GENERAL ON THE CONSULTED PROJECT.- The project "Ley para fomentar los vuelos de bajo costo entre Costa Rica y Centroamérica", processed in legislative file number 24.207, was filed on 05 March 2024. According to the statement of reasons, the proposal is based on the importance of air transport to and from the expanded Central American region; the composition and current behavior of air traffic in Costa Rica; the current high cost of flights in the region and the role of airport taxes and fees; and the opportunity to stimulate the development of new low-cost flights through a special regime of taxes and fees.
It is thus indicated that the proposal “seeks to create, as an exception, a differentiated and substantially lower sum of airport tariffs and charges, benefiting low-cost point-to-point flights (direct flights) that connect Costa Rica with Belize, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, and the Dominican Republic, or these countries with ours, provided that these are the final destinations and not stopovers en route to extra-regional destinations and that reciprocity exists from the other country…” Finally, the statement of motives addresses the fiscal and economic impact, where it is indicated that “it is to be expected that the increase in the number of flights and passengers will compensate, or more than compensate, for the reduction in the value of the tariff.” And regarding the revenues of the Instituto Costarricense de Turismo, that “… although there is a reduction of US$11 per incoming flight purchased outside of Costa Rica, … This will necessarily be compensated by means of the increase in the number of passengers from the Central American region and from other regions.” It has two articles and one transitory provision. The first is an addition to the Ley reguladora de los derechos de salida del territorio nacional to create the exception; the second, an addition to the Ley para el Fortalecimiento de la Industria Turística Nacional; and the sole transitory provision for the time limit for the Executive Branch to issue the respective regulation.
IV.- ANALYSIS OF THE PROCEDURAL DEFECT CONSULTED.- In the opinion of the consultants, this bill omits making the respective consultation to the Judicial Branch, which they consider constituted a violation of the provisions of Articles 167 and 177 of the Political Constitution. They indicate that the initiative causes a reduction in the ordinary revenues of the Central Government on which the amount of the national budget corresponding to the Judicial Branch is calculated, generating a direct impact on its organization and functioning. The question is whether “the scope of Article 167 of the Constitution is affected in the case of bills such as the one before us, aimed at reducing the current revenues of the public treasury, and therefore, the specific constitutional destination of 6% of the revenues established in Article 177 of the Fundamental Text.” Regarding the cases in which the Judicial Branch must be consulted, this Chamber has indicated the following in recent jurisprudence:
“Now, in view of the foregoing, it is therefore necessary to determine whether the subject matter of the bill consulted falls or does not fall within the assumptions established by constitutional provision 167. In this regard, it is worth recalling that, on repeated occasions, the Chamber has established that the concept of “organization and functioning” referred to in the cited article deals with aspects related to the jurisdictional function of the Judicial Branch. Thus, in rulings number 1998-5958 of 14:54 on August 19, 1998, 2001-13273 of 11:44 on December 21, 2001, and 2008-5179 of 11:00 a.m. on April 4, 2008, it was ordered that:
IV.- Now, the same Fundamental Charter provides:
"Article 167.- For the discussion and approval of bills that refer to the organization or functioning of the Judicial Branch, the Legislative Assembly must consult the Supreme Court of Justice; to depart from the latter’s criterion, the vote of two-thirds of the total members of the Assembly shall be required." (again, emphasis added).
From the preceding discussion, as well as from the text of the provision just transcribed, it is possible to further specify the conditions under which a bill cannot be transferred to one of the full legislative commissions. In effect, the matters that mandatorily require a consultation with the Supreme Court of Justice are those that refer "to the organization or functioning of the Judicial Branch," where the term "functioning" alludes not only to aspects of the internal administrative regime of judicial offices, but also to the procedural matters that govern the substantiation of the various matters submitted to those courts.” I.- In relation to the procedural aspect consulted by the promoters of this process, it is relevant to recall what Article 167 of the Political Constitution provides in this regard:
“Article 167. For the discussion and approval of bills that refer to the organization and functioning of the Judicial Branch, the Legislative Assembly must consult the Supreme Court of Justice; to depart from the latter’s criterion, the vote of two-thirds of the total members of the Assembly shall be required.” This Chamber has referred to the scope of this duty of the legislator, understanding that said consultation is mandatory when what is being discussed in the Assembly is a bill that intends to establish rules for the functioning and organization of the Judicial Branch, understood not merely as provisions regulating the creation of courts of justice or jurisdictional competences, but even those that provide for the manner of exercising said competences, that is, regarding the manner in which the Judicial Branch carries out its jurisdictional function, including proper procedural rules.” “VII.- Sixth aspect consulted. Meaning and scope of the Legislative Assembly’s consultation with the Supreme Court of Justice regarding the organization and functioning of the Judicial Branch. Drafted by Magistrate Jinesta Lobo. The majority considers that the Constitutional Court, as the supreme interpreter of Constitutional Law and custodian of constitutional supremacy (Articles 10 of the Political Constitution and 1 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), must determine the meaning and scope of the concepts used by the original constituent in Article 167 of the Constitution, to determine, in each specific case, whether the mandatory consultation of the Legislative Assembly with the Supreme Court of Justice is appropriate or not. The provision under analysis provides that “For the discussion and approval of bills that refer to the organization or functioning of the Judicial Branch, the Legislative Assembly must consult the Supreme Court of Justice; to depart from the latter’s criterion, the vote of two-thirds of the total members of the Legislative Assembly shall be required.” This is an essential or substantial formality of the legislative procedure of mandatory observance when the bill intended to be approved deals with the organization or functioning of the Judicial Branch. Under this understanding, it is necessary to determine the content, meaning, and scope of the expression bills “(…) that refer to the organization and functioning of the Judicial Branch (…)”. It should be noted that such an exegesis is required in order to maintain the balance of powers, without privileging one constitutional organ or another, so that each can exercise its functions independently and separately as imposed by the constitutional text itself (Article 9 of the Constitution). In other terms, the precision of such concepts prevents any collision, overreach, or exacerbation of the respective functions, in order to maintain the balance and containment of powers, since the purpose of the provision is not only the functional independence and budgetary autonomy of the Judicial Branch, but also the balance between the Legislative and Judicial Powers. Indeed, a broad interpretation of the terms used by the original constituent, on the part of the Full Court, could lead to certain matters that, in a strict sense are not related to the organization and functioning of the Judicial Branch, unjustifiably warranting a reinforced law, thereby unnecessarily slowing down or hindering the legislative function. On the other hand, the non-application of the constitutional provision by the Legislative Assembly, by mistakenly considering that the bill does not deal with the organization and functioning of the Judicial Branch, could cause an injury to the functional independence and budgetary autonomy of the Judicial Branch. The majority of this Constitutional Court considers that a bill deals with such extremes when it contains in its text explicit provisions that order the creation, substantial variation, or suppression of strictly jurisdictional bodies or those of an administrative nature attached to the Judicial Branch, or it creates, ex novo, substantially modifies, or eliminates materially jurisdictional or administrative functions. It must be taken into consideration that the constitutional provision under comment harmonizes two aspects of a fundamental nature, on the one hand the independence of the Judicial Branch and on the other the exercise of the legislator’s freedom of configuration, which has no other limit than Constitutional Law. Indeed, as a matter of principle, the ordinary legislator enjoys broad freedom to shape social, economic, and political reality, through the exercise of the legislative power, which originally resides in the people and is constitutionally delegated to the Legislative Assembly due to its nature as a representative political body (Articles 105 and 121, subsection 1, of the Political Constitution). That legislative power can only have the limits established by the constituent and, in general, the block of constitutionality, so that to avoid an undue limitation of the freedom of legislative configuration, any provision establishing a condition or limit that aggravates it must be interpreted in its just and reasonable terms, to facilitate its exercise. An important barrier, established by the constituent, to legislative discretion is, precisely, Article 167 of the Constitution, in order to maintain the independence of the Judicial Branch by providing for a mandatory consultation on bills related to the organization and functioning pertaining to that Branch of the Republic. However, that limit must be interpreted in its true dimension, so that it operates when the bill substantially, objectively, and certainly refers to such matters; otherwise, the freedom of configuration of the ordinary legislator is unnecessarily and unjustifiably limited. Thus, when the bill does not deal with the aforementioned matters, the Legislative Branch may dispense with the consultation with the Full Court and, consequently, with the approval of a qualified or reinforced law to regulate the matter.” (ruling No. 2018-5758 https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-743320) From which it follows that the matters that mandatorily require a consultation with the Supreme Court of Justice are in the following cases:
- When they refer "to the organization or functioning of the Judicial Branch," where the term "functioning" alludes not only to aspects of the internal administrative regime of judicial offices, but also to the procedural matters that govern the substantiation of the various matters submitted to those courts. - When what is being discussed in the Assembly is a bill that intends to establish rules for the functioning and organization of the Judicial Branch, understood not merely as provisions regulating the creation of courts of justice or jurisdictional competences, but even those that provide for the manner of exercising said competences, that is, regarding the manner in which the Judicial Branch carries out its jurisdictional function, including proper procedural rules. - When it contains in its text explicit provisions that order the creation, substantial variation, or suppression of strictly jurisdictional bodies or those of an administrative nature attached to the Judicial Branch, or it creates, ex novo, substantially modifies, or eliminates materially jurisdictional or administrative functions.
Broadening the assumptions requiring consultation with the Judicial Branch, beyond what Article 167 of the Constitution establishes, would imply an unnecessary and unjustified limitation on the freedom of configuration of the ordinary legislator. When the bill does not deal with the aforementioned matters, the Legislative Branch may dispense with the consultation with the Full Court and, consequently, with the approval of a qualified or reinforced law to regulate the matter. Therefore, in this case, since the bill consulted does not refer to either the organization or the functioning of the Judicial Branch, there was no obligation whatsoever to consult, nor did its omission generate any procedural unconstitutionality.
V.- ANALYSIS OF THE SUBSTANTIVE DEFECTS CONSULTED.- The consultants adduce five substantive arguments through which they consider the bill consulted to be unconstitutional, referring to the violation of the principle of budgetary equilibrium; the principle of legality and legal certainty; the principle of non-discrimination, prohibition of arbitrariness, and technical reasonableness; the principle of free competition; and violation of Article 7 of the Constitution. Regarding the first four arguments, as they all refer in general to the bill and not to its specific provisions, they will be examined jointly. In this regard, the first thing that must be recalled are the constitutional scopes and limitations of the State's taxing power.
This Constitutional Court has defined the State's taxing power as that sovereign power of the State to demand contributions—or exceptions—from persons or goods within its jurisdiction, provided that the constitutional principles of Taxation are respected, such as the Principle of Legality or Legal Reserve, that of Equality or Isonomy, of Generality, and of Non-Confiscation. The following has been indicated in this regard:
"[...]—sovereign power of the State to demand contributions from persons or goods within its jurisdiction or to grant exceptions—recognizes no limitations other than those originating in the Political Constitution itself. That power to impose is the power to sanction legal norms from which the obligation to pay a tax or to respect a tax limit derives or may derive, and among the constitutional principles of Taxation are immersed the Principle of Legality or Legal Reserve, that of Equality or Isonomy, of Generality, and of Non-Confiscation. Taxes must emanate from a Law of the Republic, must not create discrimination to the detriment of taxpayers, must comprehensively cover all persons or goods provided for in the law and not just a part of them, and care must be taken that they are not of such an entity that they violate private property (Articles 33, 40, 45, 121 subsection 13 of the Political Constitution)." (ruling No. 1341-93 of 10:30 a.m. on March 29, 1993).
The concrete taxing power of the legislator must be understood in this same sense. The Political Constitution confers upon the legislator the taxing power, according to which it is responsible for establishing national taxes and contributions and authorizing municipal ones (Article 121, subsection 13). Thus, the legislator may discretionarily create the taxes it deems necessary according to the parameters it considers convenient, in order to satisfy public needs, with the only limits being those established by the Political Constitution. The foregoing allows the Assembly not only to create taxes, determining their essential elements (taxpayer, taxable event, taxable base, and amount or percentage of the levy), but also it may exempt certain individuals, goods, or activities from their application (exemption), it may eliminate existing taxes, and it may even modify them, varying any of the aforementioned elements of the tax obligation. Said power to modify existing taxes gives the State the possibility of decreasing, modifying, or increasing the imposed burden, whether as an instrument of fiscal policy or to fulfill any other lawful purposes. This Chamber so indicated in ruling No. 2020-020838 of 9:20 a.m. on October 28, 2020, where the following was stated in relevant part:
“Article 18 of the Political Constitution provides:
"Article 18.- Costa Ricans must observe the Constitution and the laws, serve the Fatherland, defend it, and contribute to public expenses." Thus, the obligation of constitutional rank to contribute to public expenses is verified, without unjustified or arbitrary exceptions or privileges (Article 33 of the Political Constitution). Likewise, the Political Constitution confers upon the legislator the taxing power, according to which it is responsible for establishing national taxes and contributions and authorizing municipal ones (Article 121, subsection 13). Regarding the content and exercise of the taxing power, this Chamber has indicated:
“(…) The legislator may discretionarily create the taxes it deems necessary according to the parameters it considers convenient, in order to satisfy public needs, with the only limits being those established by the Political Constitution. In that sense, it has repeatedly been stated:
“V.- Legislative competence in tax matters. The Political Constitution, in its Article 121 subsection 13), gives the Legislative Assembly the power to create national taxes and contributions, and to authorize municipal ones. This broad—although not unlimited—power allows the Assembly not only to create taxes, determining their essential elements (taxpayer, taxable event, taxable base, and amount or percentage of the levy), but also it may exempt certain individuals, goods, or activities from their application (exemption), it may eliminate existing taxes, and it may even modify them, varying any of the aforementioned elements of the tax obligation. Said power to modify existing taxes gives the State the possibility of decreasing, modifying, or increasing the imposed burden, whether as an instrument of fiscal policy or to fulfill any other lawful purposes.” (Vote No. 2014-000852 of 2:30 p.m. on January 22, 2014) This Chamber has also recognized that such taxing power, which is enshrined in the Constitution itself, obeys the inexorable need of the State to capture resources for the fulfillment of its purposes. Indeed, this Court has pointed out that the taxing power (Article 121, subsection 13, of the Political Constitution) and the principle of equality in bearing public burdens (Articles 18 and 33 of the Constitution) are absolutely consubstantial to the Social and Democratic Rule of Law, because:
“(…) Without the taxing power and the correlative duty of every person to contribute to public expenses, the various public entities that provide positive services to the inhabitants to eradicate real and effective inequalities—proper and typical of a Social Rule of Law—could not exercise their functions, fulfill their competences, and satisfy the public interest, since it would be impossible for them to count on public resources for such effect”. (Vote No. 2008-011210 of 3:00 p.m. on July 16, 2008).
Thus, the reason for the taxing power not only finds due justification in the State's need to obtain income to finance the functions and services it provides to the community, but also in the fact that the person benefits from those services and from the social function of the State. As this Chamber has clarified:
“(…) Although from the traditional point of view the purpose of the tax is to collect revenue, today it is conceptualized as a fundamental instrument of the State for the satisfaction of public needs. On this aspect, the Spanish Constitutional Court has pointed out that the constitutional duty of collaboration places the citizen in a situation of subjection and collaboration with the Tax Administration in order to sustain public expenses—invested with an unquestionable public interest—which justifies the imposition of certain legal limitations on the exercise of individual rights.” (Vote No. 2005-4704 of 3:00 p.m. on April 27, 2005)” From the foregoing, it is determined that the taxing power configures the power to create and impose taxes and demand contributions from persons or goods found in the territory of the State, with the exceptions and limitations established in the Political Constitution and the laws, which are applied both to Costa Rican citizens and to foreigners living in the country, as well as to any person who carries out activities that form part of the tax structures defined by the State through formal law, regardless of their residence (territorial or fiscal). This power also entails that of tax management, which includes the determination, oversight, control of due compliance with tax obligations of a formal and material nature, as well as the adoption of corrective and sanctioning measures arising from the non-compliance with said duties and tax burdens, while also enabling it for the interpretative exercise of the norms that make up the fiscal legal system, through the adoption of interpretative criteria, tax consultations, among others. Article 121 subsection 13) of the Magna Carta endows the Legislative Assembly with the power to establish national taxes, fees, and contributions, that is, it limits their exercise, creation, and approval through the legislator, in order to safeguard legal certainty and the collective interest of the population, respecting the constitutional tax principles.” From all of the foregoing, it follows that the mere fact that the legislator proceeds to reduce the specific tax burden in an already created tax is not unconstitutional.
Finally, the arguments put forth in this consultation refer more to assumptions when it is indicated that they “could be ruinous,” whereby the issue raised once again falls within the realm of opportunity and convenience and not within the realm of constitutionality.
VI.- IN CONCLUSION. - The bill for the “Law to Promote Low-Cost Flights Between Costa Rica and Central America (Ley para fomentar los vuelos de bajo costo entre Costa Rica y Centroamérica),” processed under legislative file number 24.207, does not contain the procedural defects or the substantive defects consulted.
VII.- JOINT NOTE BY MAGISTRATES CRUZ CASTRO AND SALAZAR ALVARADO, drafted by the latter.- We have concurred with the Chamber in that the bill does not violate Article 167 of the Political Constitution, but, without prejudice to referring to the distinction that on other occasions has divided this Chamber, when a sector of colleagues has interpreted more restrictively the pairing "organization and functioning of the Judicial Branch (Poder Judicial)," to only include procedural or jurisdictional aspects within the constitutional normative coverage; in my opinion, this significantly reduces the scope of the norm, as well as the rank of the constitutional function assigned to the Judicial Branch and its indispensable independence from the other Branches of the Republic.
In this sense, within Judgment No. 2018-05758 of 3:40 p.m. on April 12, 2018, cited in this opinion, mention is made in turn of the Chamber’s jurisprudence that defined when a constitutional consultation to the Judicial Branch was appropriate, especially with resolution No. 2008-5179 of 11:00 a.m. on April 4, 2008, which considered “… that a bill deals with such extremes when it contains in its articles explicit norms that provide for the creation, substantial variation, or suppression of strictly jurisdictional organs or those of an administrative nature attached to the Judicial Branch, or creates, ex novo, substantially modifies, or eliminates materially jurisdictional or administrative functions…”, which has well defined its scope of application.
In a comment on the aforementioned Judgment No. 2008-5179 of 11:00 a.m. on April 4, 2008, drafted by Magistrate Salazar Alvarado, and in the company of Magistrates Cruz Castro and Hernández Gutiérrez, we signed a dissenting vote (voto salvado) in Judgment 2018-05758 that makes a special and relevant comment for the matter at hand. In it, it is concluded that while Article 167 of the Constitution must be understood to cover “… everything related to the subject of organization and functioning of the Judicial Branch, but only and strictly this—to maintain the balance between functional independence and budgetary autonomy of the Judicial Branch, on one hand, and the ordinary legislator’s freedom of configuration, on the other—is what obliges the legislative body to carry out the consultation before the Supreme Court of Justice, without it being able to be extended to other matters. In this sense, there is not the slightest doubt that the Constitutional Chamber has understood that matters relating to the administrative organization of the Judicial Branch, and not only those concerning the direct or indirect affectation of the jurisdictional function, obliges the legislative body to raise the consultation in the terms expressed in Article 167 of the Political Constitution. And it could not be otherwise, since the affectation or modification of the administrative organization of the judicial branch, in the strict sense, also impacts the Administration of Justice service it provides, and the independence constitutionally guaranteed to that Branch and to the judges as officials called to administer justice” (the emphasis comes from the cited original).
In the case at hand, the bill for the “Law to Promote Low-Cost Flights Between Costa Rica and Central America (Ley para fomentar los vuelos de bajo costo entre Costa Rica y Centroamérica),” processed under legislative file No. 24.207, refers to matters unrelated to the subject of the organization and functioning of the Judicial Branch. In general, the allocation of resources plainly corresponds to the Executive and Legislative Branches, with respect for the constitutional canons for the formation, discussion, and approval of the Ordinary Budgets of the Republic, and by the means they deem appropriate for the proper functioning of the State, and the Judicial Branch, as part thereof.
Consequently, we consider that, in this particular case, since the consulted project refers neither to the organization nor the functioning of the Judicial Branch, there was no obligation whatsoever to consult, so its omission is not unconstitutional.- VIII.- JOINT NOTE BY MAGISTRATES CRUZ CASTRO AND CASTILLO VÍQUEZ, drafted by the latter.- In addition to the reasons given in the advisory opinion to rule out a defect of unconstitutionality, the consulting parties confuse the tax rate—which is a structural element of the levy and, therefore, subject to the principle of tax legality—with the specific destination established for it. In the case of the former, the amount is clear—14 dollars of the United States of America—so there is no violation of the principles of legality and legal certainty. The fact of the latter is different, in which it is established what the revenue collected with the tax will be allocated to, so that if there is any difference between one and the other, we are not in the presence of a defect of unconstitutionality, for the elementary reason that the revenues collected that do not have a specific destination, just as occurs with some taxes that have a specific destination, although not for the entirety of the amount collected, will be allocated to cover the general expenses of the State.
IX.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE FILE. - The parties are warned that if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a maximum period of 30 working days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not withdrawn within this period will be destroyed, according to the provisions of the "Regulation on Electronic Files before the Judicial Branch (Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial)," approved by the Full Court in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in Judicial Bulletin number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.
Therefore (Por tanto):
The consultation of constitutionality of the bill for the “Law to Promote Low-Cost Flights Between Costa Rica and Central America (Ley para fomentar los vuelos de bajo costo entre Costa Rica y Centroamérica),” processed under legislative file number 24.207, is hereby evacuated in the sense that it does not contain the procedural defects or the substantive defects consulted. Magistrates Cruz Castro and Salazar Alvarado set forth a joint note. Magistrates Cruz Castro and Castillo Víquez set forth a joint note. Magistrate Rueda Leal sets forth a note. Magistrate Garro Vargas dissents (salva el voto) and declares that there is a defect of unconstitutionality in the bill due to the absence of technical studies that justify the proposal or demonstrate that there could be a positive impact on Public Finances; she does not rule on the other substantive grievances as it is unnecessary. Let this resolution be notified to the Directorate of the Legislative Assembly and to the consulting deputies.
Fernando Castillo V.
Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Anamari Garro V. Ingrid Hess H.
Res. 2024035451 NOTE BY MAGISTRATE RUEDA LEAL. After reviewing the final draft of the resolution issued in this process, I renounce the note that, on the occasion of the discussion of the matter, I set forth in the operative part.
Paul Rueda L.
Res. n.°2024-035451 DISSENTING VOTE (VOTO SALVADO) OF MAGISTRATE GARRO VARGAS Respectful of the majority opinion, I dissent (salvo el voto) and declare that there is a defect of unconstitutionality in the bill due to the absence of technical studies that justify the proposal or demonstrate that there could be a positive impact on Public Finances. I do not rule on the other substantive grievances, considering it unnecessary.
I.- Allegations of the consulting legislators This Chamber considers the bill “Law to Promote Low-Cost Flights Between Costa Rica and Central America (Ley para fomentar los vuelos de bajo costo entre Costa Rica y Centroamérica),” processed under legislative file No. 24.207, approved in a first debate in the Legislative Plenary in session No. 64 of October 8, 2024.
The legislators who formulated the consultation explain that the approved text seeks to reduce the amount paid for the departure tax (impuesto de salida), established by Article 2 of the Law Regulating Exit Fees from the National Territory (Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional), Law No. 8316 of April 24, 2003, when the trip is direct or with a stopover and departs from Costa Rica to Belize, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, or the Dominican Republic. Likewise, it seeks to lower the rate of the tax for entry into the country by air, created through Article 2 of the Law for Strengthening the Development of the National Tourism Industry (Ley de Fortalecimiento del Desarrollo de la Industria Turística Nacional), Law No. 8694 of March 27, 2009, for those persons whose flight originated in Belize, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, or the Dominican Republic, whether direct flights or with a stopover in any of those nations.
The consulting legislators question that this type of legislative initiative does not measure the fiscal impact, nor is it based on a proper cost-benefit analysis for the Costa Rican citizen, which goes against the constitutional principle of budgetary balance. At the same time, they point out a violation of the principle of technical reasonableness (razonabilidad técnica) in that every law must adhere to strict technical parameters, otherwise they could harm the fundamental rights of the administered, as well as prejudice the actions of society. The legislators affirm that, in the face of technique, there is no discretion. In short, on this point, the consulting parties consider that a violation of the principle of technical reasonableness is configured, in that every law must adhere to strict technical parameters.
II.- Consulted norms The norms approved in the first debate establish the following changes with respect to the current legislation:
ARTICLE 1- Add an Article 2 bis to Law 8316, Law Regulating Exit Fees from the National Territory of September 26, 2002. The text is as follows:
Article 2 bis- Create an exception to the norms of the preceding Articles 1 and 2, for the benefit of persons leaving Costa Rica with a final destination in the following countries: Belize, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, or the Dominican Republic. The exception applies for direct flights or those with a stopover, always in any of these same countries.
For these persons, the amount of the levy established in the preceding article shall be fourteen dollars (US$14) for each passenger and shall consist of the following items:
A fee of five dollars (US$5), in favor of the central government. For flights originating at the Daniel Oduber Quirós Airport, the norm of subsection 2 of Article 2 of this law remains in force.
A fee of six dollars (US$6), for airport rights (derechos aeroportuarios), in favor of the Civil Aviation Council (Consejo de Aviación Civil).
A fee of thirty-five cents of a dollar (US$0.35), for the expansion and modernization of each of the following airports: Limón International Airport (MRLM), Tobías Bolaños International Airport (MRVP), Daniel Oduber International Airport (MRLB).
A fee of sixty-five cents of a dollar (US$0.65), for the expansion and modernization of the other state airfields.
A fee of sixty cents of a dollar (US$0.60), for the purpose of fulfilling the functions and responsibilities assumed by the Costa Rican State in combating organized crime, as provided in the Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, and the Protocol against the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime, and the specific activities of the National Coalition against the Illicit Trafficking of Migrants and Trafficking in Persons.
A fee of thirty-five cents of a dollar (US$0.35), to be allocated in favor of the Directorate of the Air Surveillance Service of Costa Rica (Dirección del Servicio de Vigilancia Aérea de Costa Rica), for equipping police personnel at security posts in international airports, purchasing aviation equipment and for the inspection of passengers at international airports, spare parts, technical training in International Civil Aviation Security (AVSEC) and other aeronautical technical matters, in addition to financing the protection of national sovereignty in the airspace.
A fee of thirty-five cents of a dollar (US$0.35), to be in favor of the Professional Migration Police (Policía Profesional de Migración) for providing police personnel, equipment and training for police personnel, at the entry and exit posts of the country's international airports.
The exception created in this norm shall be applied automatically to each of the listed countries, to the extent that compliance with two conditions is objectively verified: the first refers to the total sum of taxes and airport fees charged to the user not exceeding the amount of twenty-three dollars (US$23) per country, neither in Costa Rica nor in the other State appearing on the airline ticket; in the case of countries with more than one international airport, this condition shall be verified at the relevant airport for the respective flight. The second condition is that the clean fare (tarifa limpia) of the round-trip flight, within the Central American isthmus, does not exceed one hundred dollars (US$100) or fifty dollars (US$50), in the case of one-way flights. In the case of the Dominican Republic, the clean fare shall be one hundred twenty dollars (US$120) and sixty dollars (US$60), respectively. In both cases, the concept of clean fare shall be understood to refer to the price of the seat, including a personal item that fits in the space beneath it, without considering other personal services.
All references to the dollar made in this article refer to the legal tender currency of the United States of America. The maximum amount established as a condition on flight prices may be indexed according to the Consumer Price Index of the United States Bureau of Labor Statistics of the Department of Labor of the United States of America, and the cited amounts may be adjusted each time an increase of five percent (5%) is accumulated from the effective date of this law or from the last adjustment.
ARTICLE 2- Add an Article 2 bis to Law 8694, Law for Strengthening the National Tourism Industry, of December 11, 2008. The text is as follows:
Article 2 bis- The tax created in Article 2 of this law shall be four dollars (US$4) for persons entering the national territory by air, as a final destination, when the flight originated in Belize, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, or the Dominican Republic. It applies for direct flights or those with a stopover, always in any of these same countries.
This tax of four dollars (US$4) shall be applied automatically to each of the listed countries, to the extent that compliance with two conditions is objectively verified: the first refers to the total sum of taxes and airport fees charged to the user not exceeding the amount of twenty-three dollars (US$23) per country, neither in Costa Rica nor in the other State appearing on the airline ticket; in the case of countries with more than one international airport, this condition shall be verified at the relevant airport for the respective flight. The second condition is that the clean fare (tarifa limpia) of the round-trip flight, within the Central American isthmus, does not exceed one hundred dollars (US$100) or fifty dollars (US$50), in the case of one-way flights. In the case of the Dominican Republic, the clean fare shall be one hundred twenty dollars (US$120) and sixty dollars (US$60), respectively. In both cases, the concept of clean fare shall be understood to refer to the price of the seat, including a personal item that fits in the space beneath it, without considering other personal services.
All references to the dollar made in this article refer to the legal tender currency of the United States of America. The maximum amount established as a condition on flight prices may be indexed according to the Consumer Price Index of the United States Bureau of Labor Statistics of the Department of Labor of the United States of America, and the cited amounts may be adjusted each time an increase of five percent (5%) is accumulated from the effective date of this law or from the last adjustment.
As can be seen, a reform to the Law Regulating Exit Fees from the National Territory is proposed that establishes a single tax for the right to leave the national territory, equivalent in Costa Rican colones to twenty-seven dollars, currency of the United States of America (US$27.00), calculated at the reference exchange rate of the day established by the Central Bank of Costa Rica (Article 1). The proposal seeks the reduction of that tax for the benefit of persons leaving Costa Rica with a final destination in the following countries: Belize, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, or the Dominican Republic, so that they no longer pay $27 (twenty-seven dollars), but $14 (fourteen dollars). The norm establishes a differentiated breakdown for the distribution of the amounts, but here it is worth noting that the consulting parties are correct in the sense that, upon adding up such distribution, it totals $13.3 (thirteen dollars and thirty cents).
Furthermore, a reform to the Law for Strengthening the Development of the National Tourism Industry is proposed. That norm currently regulates a net tax of $15 dollars (fifteen dollars) to be charged to each person entering the national territory by air who has purchased their ticket abroad. The legislative proposal seeks to reduce that tax to an amount of $4 (four dollars) for persons entering the national territory by air as a final destination, when the flight originated in Belize, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, or the Dominican Republic. The tax established in this norm is, in its entirety, in favor of the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo, ICT).
III.- Statement of purpose (Exposición de motivos) of the legislative initiative For the purpose of examining the doubts of constitutionality formulated by the consulting legislators, the undersigned magistrate turned to the background of the legislative file itself, and for such purposes, both the statement of purpose of the parliamentary initiative and the institutional criteria gathered during the proceedings were reviewed.
In this regard, in the statement of purpose of the bill formulated by several legislators, reference was made to the importance of air transport to and from the broader Central American region, the composition and current behavior of air traffic in Costa Rica, as well as the current high cost of flights in the region and the role of taxes and airport fees. On this point, the following reflections were recorded:
“A study carried out by the World Bank, and shared with the undersigned deputies by email, analyzed the unmet demand for flights in the broader Central American region, taking into account costs and taxes. The study is attached to the file of this legislative initiative.
Added to other structural factors, such as the limited presence of low-cost airlines in the region, a simple comparison exercise reveals that the average cost per kilometer traveled faced by international passengers to move by air within the Central American region is at least 4 times higher than the cost per kilometer traveled in South America, and that region is not necessarily a model of competition and low prices: (…)
Among the main findings of the study, it was found that the final cost faced by international air passengers within the Central American isthmus and the Dominican Republic is strongly influenced by the high level of airport rates and charges (tasas y cargos aeroportuarios), fixed taxes, and variable taxes on airline tickets. Currently, each passenger boarded at the Juan Santamaría International Airport must pay US$58.5 (at the Daniel Oduber Quirós International Airport this figure reaches US$52.8) for various rates, charges, and taxes set by the government. To this must be added the cost of the airline ticket issued by the airlines. Because the network of commercial air services within the region is essentially composed of short-haul flights, the level of rates and charges is prohibitively high in the final cost borne by the traveler.
The weight of these charges within the final cost of airline tickets is limiting the expansion of low-cost air operators in the region. The foregoing, because the low-cost model is based on offering low fares that are financed by higher traffic volumes. However, given how sensitive air traffic is to prices, the traffic volume cannot expand if the final prices (with fares and taxes included) of airline tickets to the consumer are not reduced.
Currently, the weight of the charges and airport rates and taxes amounts to more than 100 percent of the total cost of a one-way trip that a low-cost airline can offer to passengers in the region. This explains the existence of unmet passenger demand that currently does not travel through the region and that could do so, if the costs of intraregional air transport were not just as expensive or even more expensive than several international routes outside the Central American isthmus.
Costa Rica, like other countries, contemplates differentiated airport rates and charges for domestic flights, which are substantially lower than the rates and charges applied to international flights. However, within this last category, there is no differentiation between airport rates and charges applicable to intraregional flights. Therefore, one measure to help solve this problem is to establish differentiated airport rates and charges for intraregional flights in the Central American isthmus and the Dominican Republic. A reduction in airport rates and charges and government taxes would substantially lower the cost of intraregional air services, which would encourage demand and facilitate the entry of new air operators into the market and the expansion of current ones, thereby increasing competition and supply to the consumer.” That is, the initiative’s assumption is that a reduction in airport rates and charges could encourage demand for regional flights, facilitate the entry of new operators, and increase competition and supply for the benefit of consumers. In that sense, it should be noted that, although a study carried out by the World Bank on unmet demand for flights in the broader Central American region is cited, this study is not attached to the legislative initiative available on the Legislative Assembly website, which hinders access to this information that supports the proposal and which, according to the text just transcribed, was only shared via email among legislators.
However, based on this supposed unmet demand, as an exception, it is proposed to create a differentiated and substantially lower sum of airport rates and charges, benefiting low-cost point-to-point flights (direct flights) that connect Costa Rica with Belize, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, and the Dominican Republic, or these countries with ours, provided that these are the final destinations. But the initiative also depends—and it is not explained how it is intended to operationalize—on reciprocity from the other country; that is, “that the airport rates and taxes charged at the other end of the flight be of an amount reasonably similar to that charged in Costa Rica.” In other words, it is proposed to lower in our country—and with the hope that it operates in the same way in the rest of the Central American countries—the airport rates and fees, that is, amounts that normally enter the national coffers. The foregoing, it is presumed, for the benefit of the consumer and economic recovery:
“Among the aspects to highlight of this bill, it is essential to point out that the result would be achieved through a reduction of taxes to stimulate the supply of new flights, which in turn would generate an increase in traffic. Based on the demand elasticity values supported by empirical evidence for markets in which significant fare reductions motivated by the entry of low-cost operators have been implemented, it is expected that the increase in the quantity of flights and passengers will compensate or more than compensate for the reduction in the fare value. Thus, revenues from airport charges and rates would not be affected or, at most, there would be a very short-term minimal impact while the expected new flights enter.
Regarding ICT revenues, while there is a reduction of US$11 per inbound flight purchased outside Costa Rica, this would only affect the Central American region, which today represents barely 4.45% of all inbound tourists. This will necessarily be compensated by the increase in the number of passengers from the Central American region and other regions.
On the other hand, reducing the cost of intraregional flights, making airline tickets more accessible, would have a consequence in terms of economic recovery, support for small and medium-sized enterprises, job creation, and an increase in tourism.
A significant increase in air traffic at the Juan Santamaría Airport could also mean an increase in sales for the businesses established there, among which are the IMAS duty-free shops, whose revenues directly benefit the social sector.” The sustainability of the National Convention Center's revenues is also positively impacted." Consequently, based on the tariff reduction, it is conjectured that positive aspects will be generated, such as: an increase in the supply of Central American flights – so that this reduction in burdens would be offset by the presumed increase in regional flights; that the reduction in revenues destined for the ICT will be compensated by the increase in the number of passengers from the Central American region and other regions; the impact on the economic reactivation that support for small and medium-sized enterprises entails, job creation, increased tourism; the increase in air traffic could also impact commerce at the Juan Santamaría Airport.
IV.- Institutional criteria gathered during the legislative process During the legislative process, favorable opinions were submitted, such as that of the executive director of the Cámara de Comercio de Costa Rica, since in his opinion, this project has a positive impact on both commerce and regional tourism, with clear benefits for small and medium-sized enterprises (PYMES) and the Costa Rican economy in general (see official communication no. DE-105-2024 of September 24, 2024).
However, there are also negative opinions that contribute to the doubts of constitutionality formulated by the consulting legislators, in the sense that there is a lack of technical studies that account for or allow foreseeing what the benefit of reducing these rates will be.
For example, the legislative file contains official communication no. MH-DM-OF-426-2024 of April 5, 2024, signed by the Minister of Finance and addressed to the Presidency of the Legislative Assembly, in which he asserts that there is an absence of technical elements justifying the project. In the pertinent part, he made the following considerations:
"The previous proposal requests the reduction of the Exit Tax rate, from $27 to $14, for those persons leaving Costa Rica with a final destination to Central America or the Dominican Republic.
Upon evaluating the proposed changes, an analysis was conducted to determine the reduction in tax revenues generated by the rate decrease. This resulted in a negative effect for the treasury of ¢2,846.02 million colones, representing 0.006% of the Gross Domestic Product (GDP) for the year 2023. It is important to highlight that, although the fiscal impact may be mitigated by other revenues related to the increase in air travelers, the project lacks a technical study that guarantees what that benefit would be." (Emphasis not in original).
Then, said ministerial authority added and concluded the following:
"In conclusion, this Ministry does not recommend the reduction of the Single Exit Tax for the country without a technical guarantee regarding the impact on the decrease in ticket costs and the potential increase in related economic activities that could generate other revenues to compensate for the proposed reduction. Furthermore, if promoting the reduction of intraregional air transport costs is considered, it should be carried out jointly by all the countries involved, and not by Costa Rica individually." (Emphasis not in original).
That is to say, the Ministerio de Hacienda evidenced that the bill of law would have an impact on national public finances, without there being, in parallel, a technical study that guarantees the eventual benefits of this fiscal reduction.
Likewise, official communication no. DM-582-2024 of September 23, 2024, can be consulted, signed by the Minister of Tourism and representative of the ICT. In that report, the minister expresses himself decidedly against the legislative initiative, since, on the contrary, he considers it detrimental to national interests. In said document, the following was stated:
"It is uncertain that the decrease in airport rates in Central America, by itself, will trigger an increase in air connectivity and the flow of Central American and international tourists (multi-destination). The main weakness of the intraregional market is that it is very small and unattractive to airlines. Airlines' expansion decisions do not consider airport rates alone as their main element. The Project does not consider the fluctuation of airlines' operating costs, and despite the eventual decrease in rates, it could be that the airlines do not increase their participation in the Central American market, in view of international variables such as the shortage of pilots and aircraft. What is certain is the disastrous effect that the Project could cause to the ICT, to all its marketing, management, and support programs for the private tourism sector, including its broad sector of tourism MiPymes.
(...)
From monitoring the airlines, their high level of satisfaction with the results they are obtaining in Costa Rica is known, so the Project lacks a reliable technical motivation, since, instead of generating the purported benefits it proclaims, particularly in inbound tourism and MiPymes, it will generate great impacts on the national tourism industry and the country's competitiveness as a tourist destination. We must remember that Costa Rican tourism entrepreneurs are mostly composed of small and medium-sized enterprises.
The Project would cause serious harm to the tax collection exercised by the ICT to support the promotion and tourism management of the country destination and therefore would affect national tourism development, including institutional investment in promoting the Costa Rica country brand, in institutional support programs for small and medium-sized tourism enterprises, social and sustainable tourism, and tourism infrastructure, among others. The same would occur, deteriorating the income of other institutions.
It is considered that the Project would affect passenger income and, in turn, could have a negative effect on the incomes programmed by both concessionaires of our two International Airports: AERIS/Juan Santamaría Airport and CORIPORT/Guanacaste International Airport, with the Costa Rican State having to assume said losses at a very delicate moment where it is necessary to strengthen revenues to continue with the modernization of said airports in view of the future operations of our main source markets.
The Project intends for the Costa Rican State to violate free competition and "control" the market and the prices of international airfares without any foundation, generating possible constitutional frictions. Furthermore, as the Project lacks verifiable technical criteria on the subject, the positive results it intends may not only be unattainable but could perversely generate serious impacts on the strategy for strengthening the Costa Rica destination.
The business fabric and tourism employment would be very affected by just one day that, as a result of this initiative, the average stay in Costa Rica is reduced.
It is a real fact that domestic tourism would also be affected, since with the rates proposed by the project, many Costa Ricans and residents in the country will prefer going to other destinations in the region, to the detriment, especially, of the coastal areas of our country, which are the main recipients of the tourist and recreational trips that Costa Ricans take, as demonstrated by the Household Survey on Vacation Habits of Costa Ricans, conducted in July 2024.
It is concluded that the great loss in this entire scenario is for the country and the Costa Rica destination, since the Project undermines its competitiveness compared to other countries, also affecting the income and benefits of the entire tourism chain and the well-being of Costa Ricans.
Due to the foregoing and the serious impacts on the national tourism sector that the Project implies, the ICT opposes it roundly and categorically." (Emphasis not in original).
?
From the excerpt of said official communication, and for the purposes of addressing this legislative consultation, what the minister reveals is highlighted, in the sense that "the project lacks a reliable technical motivation," since it is uncertain that the decrease in airport rates in Costa Rica – given that we have no competence over the decision that the other Central American countries may make in this regard – will, by itself, trigger an increase in air connectivity and the flow of Central American and international tourists. Furthermore, the ICT is categorical in maintaining that it will affect the finances directed at promoting the country's tourism strategy and that, as the project lacks verifiable technical criteria on the subject, the positive results it intends could not only not be achieved but could also cause impacts on the strategy for strengthening the Costa Rica destination. As the ICT points out, there is a lack of a solid technical basis, and the movement of international tourists among these countries could be caused, with this ceasing to be a unique destination, or else, Costa Ricans might prefer to vacation in another country.
In addition, the legislative file contains official communication no. DE-030-23092024 of September 23, 2024, signed by the executive director of the Cámara Nacional de Turismo (CANATUR) and addressed to the Legislative Assembly. In said document, concern is expressed about the approval of the normative proposal without sufficient technical support:
"Since April of this year, we have pointed out to this Congress the importance of this file being processed via the ordinary procedure, that is, through a Legislative Committee. We consider it essential that in this forum detailed arguments be presented and updated evidence be provided demonstrating that the benefits for tourism compensate the risks associated with its eventual implementation. (...)
At Canatur, we are especially concerned about the impact that the tax reduction proposed in the file would have on the annual budget of the Instituto Costarricense de Turismo (ICT) destined for the country's promotion. A decrease in tax collection would directly affect the ICT's capacity to execute international promotion campaigns, which are fundamental for attracting a greater flow of tourists to Costa Rica, as well as national campaigns that incentivize visitation by the local market. This weakening in promotion could reduce Costa Rica's competitiveness as a tourist destination compared to other countries, also affecting attention to the national market.
In this same vein, the possible decrease in the average stay of tourists visiting our country concerns us. Although the reduction in the cost of airline tickets could facilitate the arrival of more tourists, there is a risk that, by opting for lower fares, visitors may decide to shorten their stay in Costa Rica or even travel to other international destinations, which would negatively impact the entire tourism services chain.
(...)
For all the foregoing reasons, and despite the possible benefits this project may have in other economic sectors, we have not identified, to date, solid information that allows us to ensure that the potential benefits of the project outweigh the possible damages to the tourism sector.
At Canatur, we are fully in favor of initiatives that seek to reduce the cost of airline tickets, but we cannot support a reduction made at the expense of the ICT's budget, a fundamental body for the development and sustainability of tourism in the country, nor while unresolved doubts such as those mentioned above persist." (Emphasis not in original).
From the official communication under analysis, it is also interesting to highlight that the lack of evidence is questioned that at least provides realistic expectations that the benefits for national tourism compensate the risks associated with the implementation of the proposal. So emphatic is the conclusion they present: "we have not identified, to date, solid information that allows us to ensure that the potential benefits of the project outweigh the possible damages to the tourism sector." In light of the foregoing, it is evident that during the legislative process there were clear manifestations and warnings that there should be real technical support to ground the parliamentary proposal.
V.- My own background regarding the reasonableness of legislative proposals In multiple dissenting votes, I have made it clear that the principle of reasonableness is an integral and essential part of the legislative procedure, as a mechanism to ensure that the regulation is not the result of a capricious initiative that does not respond to a real and clear foundation. When it comes to the use and disposition of public funds that may have an impact on Public Finances, my position has been consistent in this regard. For example, it is pertinent to transcribe my dissenting vote from advisory opinion no. 2023-030483 concerning a bill of law that sought to extend the useful life of buses and, in response to a legislative consultation filed by the Defensora de los Habitantes, I made the following reflections:
"Regarding this aspect, the majority of the Chamber considers that the defect raised is not suitable for consideration. However, being consistent with my voting line, it is incumbent upon me to conclude that this aspect of the legislative consultation is admissible, since the principle of reasonableness is an integral and essential part of the legislative procedure, as an indispensable criterion to ensure that laws and, in general, all regulations, do not result in an arbitrary and meaningless exercise of public power, but rather respond to real needs and motivations.
In my dissenting vote for advisory opinion no. 2020-015542, I addressed the issue of 'criteria of opportunity and convenience in legislative work.' I affirmed that it is not the competence of the Sala Constitucional to examine the opportunity and convenience of bills of law. However, it IS its responsibility 'to guarantee the supremacy of constitutional norms and principles.' The parameter of reasonableness is embedded within such constitutional principles. In this regard, I made the following considerations:
'IV. The parameter of reasonableness in provisions on public funds Since its origins, the Sala Constitucional has consistently indicated that the production of legal norms, although in many cases it results from a parliamentary weighing of opportunity and convenience, cannot respond to a 'capricious' or 'arbitrary' attitude by the public agent issuing the norm. Otherwise, the provision would be contrary to the principle of reasonableness, which is a constitutional principle that this Court must safeguard, even in facultative consultations of constitutionality.
Since ruling 1739-1992, this Court established the following doctrine:
"[L]aws and, in general, norms and acts of authority require for their validity, not only having been enacted by competent bodies and through due procedures, but also passing the substantive review for their concordance with the supreme principles and values of the Constitution (formal and material), such as those of order, peace, security, justice, liberty, etc., which are configured as standards of reasonableness. That is to say, that a norm or public or private act is only valid when, in addition to its formal conformity with the Constitution, it is reasonably founded and justified according to the constitutional ideology. In this way, it is sought not only that the law is not irrational, arbitrary, or capricious, but also that the selected means have a real and substantial relationship with their object." (Emphasis not in the original). (Criterion reiterated in multiple rulings, among them, 3495-1992, 2003-03667, 2007-03905, 2010-09042, 2012-016083, 2019-010642, and many others).
It is accepted that the parameter of reasonableness is an indispensable criterion to ensure that laws and, in general, all norms, do not result in an arbitrary and meaningless exercise of public power, but rather respond to real needs and motivations.
From this general principle, this Chamber derived the principle of the interdiction of arbitrariness as an essential enunciation of the Rule of Law which presupposes, precisely, the prohibition of making decisions lacking in foundation. When examining the origin of this principle, this Chamber stated:
'It was conceived by the German jurist Leibholz in 1928 as a criterion for weighing respect for the principle of equality by the legislator. According to this formulation, the principle of the interdiction of arbitrariness presupposes the prohibition of arbitrariness, that is, of any difference lacking a sufficient and just reason. The principle is taken up by Spanish doctrine, specifically, by García de Enterría at the end of the fifties decade (1959) with a broader meaning not circumscribed to the principle of equality - as proposed by Leibholz. Subsequently, the principle with that broader meaning was embraced by the Spanish Constitution of 1978 in its article 9.3, at the proposal of Senator Lorenzo Martín-Retortillo, who justified his initiative on the need to have the principle of the interdiction of arbitrariness as a technique or control or oversight mechanism of public powers inherent to the Rule of Law (Ruling 11155-2007).' Likewise, this Chamber justified that arbitrary action is that which is contrary to justice, reason, or laws. In a previous ruling that examined said principle (resolution 2004-14421), the Chamber emphasized that, although it is enshrined in article 16 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP), its origin is found in article 11 of the Political Constitution which establishes the following:
'Public officials are mere depositaries of authority. They are obliged to fulfill the duties that the law imposes on them and cannot arrogate powers not granted in it.' In effect, article 16 of the LGAP provides:
'In no case may acts be issued contrary to univocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience.' Therefore, it is a principle that, although formally expressed at the legal level, has materially constitutional content. Therefore, it is possible to conclude that said principle is applicable even to parliamentary work.
Furthermore, the Chamber in ruling 2003-5090 expressly stated:
'The freedom of legislative configuration is not unrestricted, since it has as its limit the Law of the Constitution, that is, the block of constitutionality made up of constitutional precepts and customs, values and principles –among which those of proportionality, interdiction of arbitrariness, non-discrimination, due process, and defense stand out– of that nature and the jurisprudence rendered by this Court for similar cases.' (Emphasis not in the original). To this, it must be added that this Court has emphasized that, when it comes to the handling of public funds, their disposition must be carried out under criteria of legality, austerity, and reasonableness, which imposes a prohibition on squandering or managing such resources as if they were private funds (see, for example, rulings of this Chamber 2000-6728, 2006-6347, 2012-3267, 2018-008137, 2019-009226, and 8254-2020). Such criteria could only be examined based on adequate motivation and justification, in this case, of the legislative determination.
It should be emphasized that, even if it is a provision of opportunity and convenience, regarding the best destination for some public funds, its justification must be sufficient. This must be to such an extent that there are no margins for doubting its reasonableness and it is ruled out that it is an irrational, arbitrary, or capricious determination.' That is to say, it must be verified that the project responds to the general interest. In this line, it must be remembered that article 5 of the Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, no. 8131, whose tenor must also be respected by the ordinary Legislator, provides:
'The administration of the financial resources of the public sector shall be oriented towards the general interests of society, attending to principles of economy, effectiveness, and efficiency, with full subjection to the law.' 'It is clear that all of the foregoing must be respected in bills of law such as the present one.' These considerations were reiterated by me in rulings numbers 2020-022766, 2022-014870, and 2022-025307. In the latter, I made the following additional reflections:
'By virtue of the foregoing, I consider that the grievance raised by the consulting legislators is substantiated. Through a bill of law, the importance of this type of energy is being presupposed without said decision being supported by a minimum of technical support and costs justifying the feasibility of green hydrogen production in the country. But not only that, but also that it justifies the declaration of public interest –with all the legal consequences that this implies– and the possible tax exemptions on an industry that, despite the noblest intentions regarding the fight for economic reactivation and the implementation of clean energy, has not been proven to have true feasibility in the territory and in the national industry. I clarify that I do not doubt whether or not there are abundant data that could support that, but it is evident that they were not provided as support for the initiative (...)
In the case at hand, it is not properly about the disposition of public funds to make a donation to a specific activity chosen by the legislator, but rather about betting on the 'development of a national green hydrogen economy,' which has very important implications in the national industry. For example, as I have mentioned, initiatives, public or private, are declared of public interest, destined 'for the research, production, transformation, storage, transportation, commercialization, supply, final use, and export of green hydrogen within the framework of the energy transition, the sustainable development goals (SDGs) of the United Nations (UN), and for the benefit of the country' (art. 4). Additionally, the Instituto Costarricense de Electricidad, the Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), the Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (Recope), the Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH), the Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de Cartago (JASEC), and pure rural electrification cooperatives are authorized to venture into the research, production, transformation, storage, transportation, commercialization, supply, final use, and evaporation of green hydrogen; as well as the products and byproducts derived from these activities (see art. 5). This is, as can be seen, an authorization for public companies to get involved in the development of an economic activity for which cost and feasibility studies were barely being carried out. Therefore, these authorizations do give rise to the disposition of public funds in an industry whose technical foundation has not been properly substantiated. I reiterate that I do not doubt that it has one, but rather that it has not been provided. In addition, a series of incentives are established for the production and transformation activities of green hydrogen, also for the research, storage, transportation, and final use of green hydrogen, as well as for importers, distributors, and marketers of goods, equipment, machinery, and supplies necessary and linked to the development of the described activities.
In summary, there is a strong intention on the part of the legislator to promote 'a national green hydrogen economy' with important implications in the national economic sphere. Therefore, I consider that there must be a prior technical foundation that at least in some minimal way justifies the reasonableness of the parliamentary initiative, that supports the placement of this energy in the electrical matrix produced in the country, and that determines its necessity, viability, and application in the national territory. Consequently, upon establishing that such technical support did not exist, I conclude that the consulting legislators are correct regarding the defect questioned.
Finally, I must make two considerations. First place, it is necessary to insist that I am not objecting to the ultimate purpose of the regulation being promoted, since, as is evident from the preamble, these are purposes of great relevance and national impact, both economic and environmental. Second place, as a constitutional judge, it is not my place to define which technical studies should be carried out prior to promoting this initiative, nor would it be usual to examine the suitability of the studies in concrete terms; however, as I have said in this dissenting vote, there must be some type of support that justifies and grants a certain reasonableness to a bill of law with so many implications for energy production in the country and the national economy.
Therefore, as it is not proven that the bill of law was previously backed by any technical foundation that justifies it, it is incumbent upon me to resolve the consultation to the effect that the bill of law has an essential defect in its procedure that invalidates it. The bill of law, in its entirety, violates the principle of technical reasonableness, due to the absence of technical studies that determine its necessity, viability, and application.' (Emphasis not in original).
It is also important to note that the allusion to ruling no. 2023-015596, which I was responsible for drafting, is made without adequately reflecting the context, as the prior considerations made in that same ruling are omitted, in the following sense:
'After evaluating the arguments of unconstitutionality, the reports from the authorities who appeared in this proceeding, the legislative file, and the precedents of this Constitutional Court, it is concluded that the questioned norms are not unconstitutional.
First, contrary to what was alleged by the plaintiff and reported by the PGR in the sense that a specific technical study is lacking, it must be pointed out, according to the legislative background detailed above, that the legislative proposal in question was not devoid of a specific technical analysis. On the contrary, and as was recorded, the legislative proposal backed by a qualified majority of the body of the Executive Branch itself was preceded by analyses of municipal budgets and projections of income and expenses of the accounts that sustain municipal finances, carried out by the UNGL and the ANAI. Several municipal governments and the IFAM itself also participated in the initiative through working groups held and promoted by the legislators.
(...)
The fact that the bill of law arose as a parliamentary initiative from these 'working groups' is significant because it evidences that it was the product of the knowledge, the fruit of experience, of the members of the Unión de Gobiernos Locales, the Asociación Nacional de Alcaldías e Intendencias de Costa Rica, the IFAM, mayors, and the legislators themselves. The inputs that these people could bring to the working groups – all their experience on the various tasks entrusted to local governments and the reality of their functioning – points to the fact that it was not an arbitrary, hasty, or whimsical decision. The foregoing, especially, considering that the legislation was adopted as a temporary measure with the purpose of addressing a temporary situation that affected both the citizens themselves and the administrative machinery of the municipalities, under a particularly uncertain and unprecedented forecast. (...)
As has been noted, all these variables were assessed by the legislators – even the disagreements of the CGR – without it being observed that their decision was arbitrary or harmful to constitutional rights. In that sense, it is necessary to remember that it is true that legislative decisions cannot lack adequate foundation, but that does not imply that the Legislative Branch – a democratic and deliberative body – can be forced to submit to a single technical option, but rather that its decisions be the fruit of an analysis of reasonableness and proportionality, and that they involve the technical actors who can provide sufficient arguments to adopt a particular legislative decision.
In the case at hand, according to what could be verified, the law proposal emerged from the very heart of the Asamblea Legislativa, which was agreed upon with other actors of national economic policy, and even, as was proven, it was a legislative proposal that had the support of the Executive Branch regarding the timely summoning of the bill of law for discussion during the extraordinary sessions period of Congress. In addition, the disagreements of the CGR were weighed.' However, the Legislative Assembly opted to approve this exceptional regulation with the purpose of ensuring flexibility in the event of a financial debacle due to a decrease in the collection of municipal revenues.
(…)
In accordance with the aforementioned background, there is no unavoidable duty of the Legislative Assembly to submit to technical studies for any rules it must issue, but rather to duly justify its decision based on criteria of reasonableness and proportionality in light of the pertinent inputs brought to the legislative discussion (in this case, knowledge derived from experience in the exercise of various functions at the municipal level, assessment of municipal budgets, etc.). Said criteria were reasonably met in the specific case which, as has been stated, occurred within an unprecedented and particularly uncertain framework (The emphasis does not correspond to the original).
It is of interest to highlight the following from the precedent: there is no unavoidable duty of the Legislative Assembly to submit to technical studies for any rules it must issue, but rather to duly justify its decision based on criteria of reasonableness and proportionality. Consequently, according to the highlighted excerpts, it is understood that the Chamber has maintained the criterion that the Legislative Assembly must indeed justify its decisions based on criteria of reasonableness and proportionality. It is true that Parliament is not subject to a single technical criterion, but rather that legislative decisions must be appropriately grounded in such a way that a reasonable basis can be derived to legitimize them.
By virtue of the foregoing, the first conclusion to be drawn is that this grievance—the absence of criteria supporting the reasonableness of the legislative proposal—is indeed admissible. Therefore, I dissent (salvo el voto) and declare that it would be incumbent upon this Chamber to conduct an analysis of the reasonableness of the legislative initiative.
D.- Conclusions Having reviewed the statement of legislative intent (exposición de motivos), I agree with the doubt regarding constitutionality raised by the Defensora de los Habitantes, in the sense that the justification provided is insufficient. For this reason, I must dissent (salvar el voto) because, despite the possibility that sufficient elements exist to justify the bill, the truth of the matter is that they were not provided. In other words, it is not that the initiative is inherently unreasonable, but rather that its reasonableness is not proven, given the absence of technical and updated data to justify it.
It must be emphasized that the bill's statement of legislative intent (exposición de motivos) refers to various situations that are not supported by objective and quantifiable data: the real and sustained impact of the pandemic on the business of public transportation service concessionaires (Concesionarios) under the bus modality; the impact of the cost of gasoline—which could occur in the medium and short term—; which communities might eventually be affected by the suspension of public transportation service if there are no other possibilities to favor bus operators (autobuseros) through price correction mechanisms; etc., in such a way that public transportation users are not affected by units that have already reached the end of their useful life according to previous legal provisions.
In summary, the statement of legislative intent (exposición de motivos) is based on generic premises and does not include recent verifiable data to support those premises. Therefore, given the absence of concrete data, I must dissent (salvar el voto) and declare that the defect of constitutionality under consultation is proven. It should be recalled that, as this Chamber recently stated, there is no unavoidable duty of the Legislative Assembly to submit to technical studies for any rules it must issue, but rather to duly justify its decision based on criteria of reasonableness and proportionality in light of the pertinent inputs brought to the legislative discussion. In the sub lite case, the absence of these inputs is verified, and, therefore, it is necessary to resolve the optional consultation of constitutionality (consulta facultativa de constitucionalidad) in the sense that this legislative initiative is not backed by precise and verifiable data that justify the reasonableness of the parliamentary initiative.” (The emphasized text does not correspond to the original).
From my own dissenting vote (voto salvado), I must emphasize precisely that there is no unavoidable duty of the Legislative Assembly to submit to technical studies for any rules it must issue, but rather to duly justify its decision based on criteria of reasonableness and proportionality in light of the pertinent inputs brought to the legislative discussion.
The foregoing, in my judgment, is even more pertinent if the legislative determination may have an impact on the use and disposition of public funds. To that effect, I reiterate my considerations made in the dissenting vote (voto salvado) for advisory opinion no. 2022-014870, an opportunity in which I affirmed that when dealing with the management of public funds, their disposition must be carried out under criteria of legality, austerity, and reasonableness, which imposes a prohibition on wasting or administering such resources as if they were private funds.
In any event, for the purposes herein, the relevant point is to underline the unavoidable need for technical backing that adequately justifies the approval of legislative initiatives concerning or impacting public funds, as will be stated by way of conclusion.
VI.- Conclusions Before indicating the corollary of the considerations made, it is necessary to underscore the nature of the control exercised by the Chamber in a consultation regarding a bill. This is a prior constitutional control (control previo de constitucionalidad). This means that the analysis is both legal and constitutional. This is not about giving an opinion on the advisability and timeliness of the bill—which would belong to the political sphere—nor is it about confronting this bill with the existing legal framework, but rather providing a criterion on its conformity with the Constitution. Now, within the requirements imposed by it, as I have already warned, is the principle that a legislative initiative must be imbued with reasonableness and sufficient technical justification when it concerns the disposition of public funds.
In the specific case, after a careful review of the legislative file (expediente legislativo), I conclude that there is indeed a lack of technical elements that point in the direction of the bill or that prove certain advantages of the initiative to reduce tariff rates for specific flights. Respectfully, I must state that it seems more like a bet on compensating for lower tax revenues with increased air traffic in these zones, but that, as stated by the authorities who appeared in the file (expediente), is not supported by evidence that provides at least realistic expectations that the benefits for national tourism, or for public finances, will compensate for the risks associated with implementing the proposal. In that sense, I reiterate what was indicated by the Minister of Finance (ministro de Hacienda) during the processing of the legislative file (expediente legislativo):
“[T]his Ministry does not recommend the reduction of the Single Exit Tax (Impuesto Único de Salida) from the country without a technical guarantee regarding the impact on the reduction of ticket costs and the potential increase in related economic activities that could generate other revenues to compensate for the reduction.” Said ministry also warned that the reduction of the exit tax from $27 (twenty-seven dollars) to $14 (fourteen dollars) for those individuals departing Costa Rica with a final destination to Central America or the Dominican Republic implies a reduction in tax revenues generated by the decreased rate. The above, with a negative effect for the treasury of ₡2,846.02 million colones, representing 0.006% of the GDP for the year 2023, and the supposedly expected benefit is not duly backed by technical data, which even—as has been seen—is emphasized by the ICT and CANATUR in their opposition to the bill.
Besides the aforementioned, I must point out that in a context like the current one, where there have been multiple sacrifices by institutions and public servants with the objective of stabilizing public finances following the implementation of laws such as the Public Finance Strengthening Law (Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, LFFP) and the Public Employment Framework Law (Ley Marco de Empleo Público, LMEP), which have implied cuts in public spending also directly affecting social investment and infrastructure, it seems required that the approval of reductions regarding certain rates that precisely affect state revenues have due support for the reasonableness of the decision.
Another element that, in my judgment, evidences the absence of technical reasonableness relates to the fact that the total amount of the tax sought to be approved and the sum of the destinations to which it is directed do not coincide (Article 1 of the bill). Indeed, despite the warnings issued during the legislative process, the legislators did not remedy the fact that the amount of the tax rate does not match the amount of the distribution breakdown. While that element is not a substantial part of the law's exclusive subject matter, the truth is that it contributes to the argument of the violation of the principle of reasonableness because, as the consulting legislators point out, there is no clarity on how to apply the distribution that is currently clearly delimited in the law (see Article 2 of the Regulatory Law for Exit Rights from National Territory, Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional).
In short, out of respect for the constitutional principle of reasonableness, the legislative proposal should have had greater technical backing, as it impacts the use and disposition of public funds regarding a tax previously approved and delimited by the legislator.
In light of the considerations made, I conclude that in this specific case, a defect of unconstitutionality in the bill is proven due to the absence of technical studies that justify the proposal and demonstrate that there could be a positive impact on Public Finances greater than the detriments—if any. Given that this defect impacts the reasonableness of the legislative initiative and is a procedural defect, I deem it unnecessary to rule on the rest of the grievances on their merits.
Anamari Garro V.
FILE (EXPEDIENTE) No. 24-028994-0007-CO Telephones: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Email address: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts. South of the Perpetuo Socorro church). Reception of matters from vulnerable groups: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6 [[][13] https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-858306 Observations from SALA CONSTITUCIONAL Voted by ballot Classification prepared by the SALA CONSTITUCIONAL of the Poder Judicial. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.
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Sala Constitucional Clase de asunto: Consulta legislativa facultativa Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Sentencia con nota separada Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: COMERCIO Subtemas:
NO APLICA.
Tema: CONSULTA LEGISLATIVA FACULTATIVA Subtemas:
NO APLICA.
COMERCIO. VUELOS DE BAJO COSTO ENTRE COSTA RICA Y CENTROAMÉRICA Sentencia: 35451-24 del 27 de noviembre de 2024 Tipo de asunto: Consulta Legislativa Facultativa Norma impugnada: Ley para fomentar los vuelos de bajo costo entre Costa Rica y Centroamérica. Expediente Legislativo No. 24.207 Parte dispositiva: Se evacua la consulta de constitucionalidad del proyecto de "Ley para fomentar los vuelos de bajo costo entre Costa Rica y Centroamérica", tramitado en el expediente legislativo número 24.207, en el sentido de que no contiene los vicios de procedimiento ni los vicios de fondo consultados. Los magistrados Cruz Castro y Salazar Alvarado consignan nota conjunta. Los magistrados Cruz Castro y Castillo Víquez consignan nota conjunta. El magistrado Rueda Leal consigna nota. La magistrada Garro Vargas salva el voto y declara que hay un vicio de inconstitucionalidad en el proyecto de ley por ausencia de estudios técnicos que justifiquen la propuesta o demuestren que podría existir un impacto positivo en las Finanzas Públicas; sobre los demás agravios de fondo no se pronuncia por innecesario. Notifíquese esta resolución al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los diputados consultantes.
CO02/25 ... Ver más *CO* Res. Nº 2024035451 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas siete minutos del veintisiete de noviembre del dos mil veinticuatro.
Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por los diputados y las diputadas Daniel Vargas Quirós, Pilar Cisneros Gallo, Manuel Morales Díaz, Alexander Barrantes Chacón, Paola Nájera Abarca, Jorge Antonio Rojas López, Ada Gabriela Acuña Castro, Waldo Agüero Sanabria, José Joaquín Hernández Rojas, Carlos Andrés Robles Obando, referente al proyecto de aprobación del "Ley para fomentar los vuelos de bajo costo entre Costa Rica y Centroamérica", tramitado en el expediente legislativo número 24.207.
Resultando:
1.- La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las 16 horas 20 minutos del 15 de octubre de 2024. Los consultantes fundamentan la consulta en los siguientes motivos. Violación de lo dispuesto en los artículos 167 y 177 de la Constitución Política, en tanto, se omitió la consulta al Poder Judicial. En ese sentido, explican que la iniciativa provoca una reducción de los ingresos ordinarios del Gobierno Central sobre los cuales se calcula el monto del presupuesto nacional que le corresponde al Poder Judicial, generando una afectación directa sobre su organización y funcionamiento. El proyecto reduce de $9.65 a $5 (una disminución del 48.18%) el monto que le corresponde al Gobierno Central en virtud del impuesto de salud establecido en la Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional, Ley 8316, lo que tiene una incidencia directa sobre los ingresos del presupuesto nacional. Considerando que el artículo 177 constitucional, dispone que se le asignará al Poder Judicial un 6% de los ingresos ordinarios calculados para el año económico, esa afectación trasladará a ese otro Poder, pues cuanto menor sea el monto final de los ingresos ordinarios, menos será el monto absoluto que se le podrá transferir al Poder Judicial. Esto analizado a la luz del artículo 167 constitucional, obliga a la Asamblea Legislativa consultar el texto dictaminado al Poder Judicial, pero esa consulta no se realizó, lo que resulta preocupante en el momento particular que vive el país, lo que podría afectar la respuesta del Poder Judicial y aumentar la mora judicial. Por lo dicho, se consulta si “los alcances del artículo 167 constitucional se ven afectados en el caso de los proyectos de ley como el que nos ocupa, tendientes a disminuir los ingresos corrientes del erario, y por ende, el destino específico constitucional del 6% de los ingresos establecidos en el 177 del Texto Fundamental”. Respecto del fondo, estiman que el proyecto de ley consultado lesiona el principio de equilibrio presupuestario. Sostienen que el texto aprobado en primer debate pretende reducir el monto que se paga por concepto de impuesto de salida establecido mediante el artículo 2 de la Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional, Ley N° 8316 del 24 de abril de 2003, cuando el viaje, sea directo o con escala, salga de Costa Rica hacia Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá o República Dominicana. Asimismo, pretende disminuir la tarifa del impuesto de ingreso por vía aérea al país, creado por medio del artículo 2 de la Ley de Fortalecimiento del Desarrollo de la Industria Turística Nacional, Ley N° 8694 del 27 de marzo de 2009 para aquellas personas cuyo vuelo haya tenido origen en Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá o República Dominicana, trátese de vuelos directos o con escala en cualquiera de esas naciones. La tarifa del impuesto de salida quedaría en $14, en lugar de los $27 que está actualmente, mientras que la del impuesto de ingreso se rebajaría de $15 a $4. Este cambio reduce la capacidad económica del Estado para cumplir diversas obligaciones y funciones asignado, por ejemplo, dejaría con menos recursos para combatir el crimen organizado respecto de la trata de personas en función del Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente mujeres y niños (aprobado mediante Ley N° 8315 del 26 de octubre de 2002) y el Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire que complementan la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (aprobado mediante Ley N° 8302 del 12 de setiembre de 2002), así como las actividades que se realizan desde la Coalición Nacional contra el Tráfico Ilícito de Migrantes y Trata de Personas (creada a partir de la Ley N° 9095 del 26 de octubre de 2012). Asimismo, se reducirían considerablemente los ingresos del Instituto Costarricense de Turismo, el cual estima el impacto de la nueva tarifa en una pérdida de $5.1 millones anuales, los cuales se destinan a la promoción, mercadeo, planificación y desarrollo sostenible de Costa Rica como destino turístico, reduciendo las posibilidades de que el ICT realice una labor sustantiva en la atracción de turistas y que, a su vez, contribuye enormemente en la generación de empleos así como en la recaudación de otros impuestos derivados de una creciente actividad económica, como los son renta y valor agregado, entre otros, que constituyen la columna vertebral de los ingresos ordinarios del Estado costarricense. Aducen que esa reducción de ingresos limita la capacidad de la Administración para prestar bienes y servicios y pone en peligro el sostenimiento del Estado Social de Derecho, afectando especialmente a las personas en condiciones de vulnerabilidad y pobreza. Estiman que el proyecto conlleva una lesión al principio de legalidad y seguridad jurídica. El artículo 1 del texto actual adiciona un nuevo artículo 2 bis a la Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional y su Reformas N.° 8316, mediante el cual se señala expresamente, que la tarifa del impuesto de salida del país cuando el destino sea Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá o República Dominicana, será de $14. Sin embargo, al sumar los montos establecidos en los incisos que lo componen el total es de $13.3. En su criterio, esta indefinición de la cifra somete a una gran incertidumbre tanto al ciudadano como al operador jurídico, pues el primero no tendrá certeza de cuánto debe pagar y el segundo no estará claro de cuando debe cobrar. Ello constituye una lesión al principio de legalidad puesto que la inseguridad generada, produce incerteza sobre los alcances de estas normas. El proyecto dispone que una de las condiciones para que se aplique la tarifa reducida prevista es que la suma total de los impuestos y tarifas aeroportuarias cobradas al usuario no exceda el monto de $23 por país ni en Costa Rica ni en el otro Estado que figura en el boleto aéreo. Esto presupone que solo aplicaría cuando el otro país adopte, de forma recíproca, una medida de disminución de tarifas impositivas similar, aunque no igual a la prevista en esta iniciativa, lo que hará en ejercicio de su soberanía. Esto genera falta de claridad en la aplicación de la ley, en franca lesión de los citados principios de legalidad y de seguridad jurídica, los cuales constituyen parámetros de constitucionalidad y, por ello, límite en el ejercicio de legislar. Consultan el proyecto por la eventual lesión a los principios de discriminación, de interdicción de la arbitrariedad y de razonabilidad técnica. El mencionado artículo 1 del proyecto de ley que adiciona un nuevo numeral 2 bis a la Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional y su Reforma, N.° 8316 del 24 de octubre de 2002, dispone, como otra condición para aplicar la reducción, que la tarifa limpia del vuelo ida y vuelta dentro del istmo centroamericano no debe exceder los $100 o los $50 en caso de vuelos de una sola vía. En el caso de República Dominicana, la tarifa limpia será de $120 y de $60, respectivamente. En ambos casos se entenderá que el concepto de tarifa limpia se refiere al precio del asiento, incluyendo un objeto personal que quepa en el espacio debajo de aquel, sin considerar otros servicios personales. La norma acusada evidencia una discriminación en contra de las líneas aéreas cuya tarifa de ida y vuelta supere los $100 ida y vuelta o bien supere los $50 por el costo de un solo trayecto a los países de Centroamérica lo mismo en el caso de los costos de los tiquetes con destino a República Dominicana que estén por encima de los $120 y $60 respectivamente. Indican que en el expediente N° 24.207 no consta un solo estudio que demuestre que el monto fijado tiene un sustento técnico o financiero y contempla todos los gastos operativos de las aerolíneas, de manera que les permita operar de manera sostenible según su modelo de negocios. Concomitantemente, estiman que se configura una violación al principio de razonabilidad técnica, en tanto, toda ley debe ajustarse a estrictos parámetros técnicos. Consultan, también, por el quebrantamiento al principio de libre competencia. Los montos a partir de los cuales el proyecto de ley dispone que se aplicará la excepción prevista en la tarifa de los impuestos de ingreso y salida no solo no se basan en criterios técnicos que demuestren su razonabilidad, sino que tampoco, contemplan la sostenibilidad financiera de las aerolíneas. Las tarifas establecidas en los dos artículos que adiciona el proyecto de ley son inconstitucionales al haber sido establecidas sin un sustento técnico que determine la razón por la cual debe dársele un tratamiento fiscal a un servicio cobrado a determinado precio en perjuicio de quienes lo hagan a uno mayor; además, podrían ser ruinosas al no considerar todos los costos operativos que conlleva su aplicación aspecto que además crea una barrera de entrada para que posibles oferentes de estos servicios puedan ingresar a este mercado. Alegan que el proyecto podría lesionar el artículo 7 constitucional que dispone que los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen autoridad superior a las leyes. A este respecto, mediante la Ley N° 877-2 del 4 de julio de 1947 el Congreso de la República aprobó la Convención de Aviación Civil Internacional, conocida como Convención de Chicago. En su artículo plantea que las leyes y reglamentos de un Estado contratante relativos a la entrada y salida de su territorio de las aeronaves empleadas en la navegación aérea internacional o a la operación y navegación de dichas aeronaves, mientras se encuentren en su territorio, se aplicarán sin distinción de nacionalidad a las aeronaves de todos los Estados contratantes y dichas aeronaves deberán cumplir tales leyes y reglamentos a la entrada, a la salida y mientras se encuentren dentro del territorio de ese Estado. El numeral 15 de la Convención indica que todo aeropuerto de un Estado contratante que este abierto a sus aeronaves nacionales para fines de uso público estará igualmente abierto, en condiciones uniformes, a las aeronaves de todos los demás Estados contratantes. No obstante, los artículos 1 y 2 del proyecto de ley consultado están creando condiciones distintas para Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá o República Dominicana, a las cuales se les da un tratamiento diferente. Esto, a su vez, comporta una lesión al principio constitucional de igualdad ante la ley, en tanto, la diferencia creada en cuanto a tarifas de impuestos para los vuelos provenientes o que tengan como destino los países centroamericanos y República Dominicana es discriminatoria para los vuelos que hacia y desde otros países, sin que exista una justificación razonable que lo valide. Por lo expuesto, solicitan el pronunciamiento de esta Sala respecto de la conformidad del proyecto de ley consultado con el Derecho de la Constitución.
2.- Mediante resolución de las 10:38 horas del 17 de octubre del 2024 la Presidencia de la Sala Constitucional indica que tiene por recibida la consulta legislativa presentada. Asimismo, solicita al Directorio de la Asamblea Legislativa la remisión del expediente legislativo número 24.207, o bien copia certificada del mismo. Además, advierte que el plazo que establece el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional empieza a contar una vez que se tenga por recibidos los documentos solicitados.
3.- Mediante resolución de las 13:05 horas del 28 de octubre del 2024 el Presidente de la Sala Constitucional tiene por recibida copia certificada del expediente legislativo y traslada la consulta a la oficina del Magistrado Cruz Castro, a quien por turno corresponde el fondo del asunto.
4.- En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 ibidem.
Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,
Considerando:
I.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS FACULTATIVAS DE CONSTITUCIONALIDAD EN GENERAL Y SOBRE LA CONSULTA FORMULADA POR LOS DIPUTADOS EN PARTICULAR.- De conformidad con lo que dispone la Ley de la Jurisdicción Constitucional, este Tribunal Constitucional puede ejercer la opinión consultiva previa sobre los proyectos legislativos. Dentro de los diferentes tipos de consulta de constitucionalidad, nos encontramos con la consulta facultativa contemplada en el inciso b) del artículo 96 de la citada ley, la cual debe reunir al menos dos requisitos: 1) planteada por al menos diez diputados y 2) que el proyecto consultado haya sido aprobado en primer debate y antes de su aprobación definitiva. Respecto de este último requisito, existe una excepción, toda vez que se puede presentar la consulta facultativa de constitucionalidad aun antes de haberse aprobado el proyecto en primer debate, cuando la Asamblea Legislativa tiene plazo constitucional o reglamentario para votarlo. En el sub lite, el proyecto consultado satisface tanto el primer requisito, porque la consulta fue planteada por diez diputados, como el segundo, dado que el primer debate se llevó a cabo en la sesión ordinaria n°64 del 08 de octubre del 2024 y este asunto fue interpuesto el 15 de octubre del 2024 sin que hubiese acaecido la aprobación en segundo debate. A partir de lo anterior, procede revisar solo los extremos cuestionados en forma concreta por los consultantes mas no aspectos generales de constitucionalidad del proyecto de marras, según dispone el artículo 99 de la ley que rige esta jurisdicción. Cuando se trata de consultas facultativas de constitucionalidad, y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la Sala Constitucional evacua la consulta dentro del mes siguiente. Como fecha de partida para empezar a contar el inicio de este mes se ha indicado que es, en principio, a partir de la fecha de recibido del expediente legislativo. En este caso, la copia certificada del expediente legislativo consultado se tuvo por recibida mediante resolución de la Sala el 28 de octubre del 2024. Así entonces el plazo que tiene esta Sala para resolver vencería el día 28 de noviembre del 2024.
II.- SOBRE EL OBJETO DE LA CONSULTA. - Los diputados consultan sobre el proyecto de “Ley para fomentar los vuelos de bajo costo entre Costa Rica y Centroamérica", tramitado en el expediente legislativo número 24.207. Al respecto se plantean los siguientes aspectos, ordenados según el articulado del proyecto:
1. Violación de lo dispuesto en los artículos 167 y 177 de la Constitución Política, en tanto, se omitió la consulta al Poder Judicial. En ese sentido, explican que la iniciativa provoca una reducción de los ingresos ordinarios del Gobierno Central sobre los cuales se calcula el monto del presupuesto nacional que le corresponde al Poder Judicial, generando una afectación directa sobre su organización y funcionamiento. El proyecto reduce de $9.65 a $5 (una disminución del 48.18%) el monto que le corresponde al Gobierno Central en virtud del impuesto de salud establecido en la Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional, Ley 8316, lo que tiene una incidencia directa sobre los ingresos del presupuesto nacional. Considerando que el artículo 177 constitucional, dispone que se le asignará al Poder Judicial un 6% de los ingresos ordinarios calculados para el año económico, esa afectación trasladará a ese otro Poder, pues cuanto menor sea el monto final de los ingresos ordinarios, menos será el monto absoluto que se le podrá transferir al Poder Judicial. Esto analizado a la luz del artículo 167 constitucional, obliga a la Asamblea Legislativa consultar el texto dictaminado al Poder Judicial, pero esa consulta no se realizó, lo que resulta preocupante en el momento particular que vive el país, lo que podría afectar la respuesta del Poder Judicial y aumentar la mora judicial. Por lo dicho, se consulta si “los alcances del artículo 167 constitucional se ven afectados en el caso de los proyectos de ley como el que nos ocupa, tendientes a disminuir los ingresos corrientes del erario, y por ende, el destino específico constitucional del 6% de los ingresos establecidos en el 177 del Texto Fundamental”.
Respecto del fondo, estiman que el proyecto de ley consultado lesiona:
2. El principio de equilibrio presupuestario: Sostienen que el texto aprobado en primer debate pretende reducir el monto que se paga por concepto de impuesto de salida establecido mediante el artículo 2 de la Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional, Ley N° 8316 del 24 de abril de 2003, cuando el viaje, sea directo o con escala, salga de Costa Rica hacia Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá o República Dominicana. Asimismo, pretende disminuir la tarifa del impuesto de ingreso por vía aérea al país, creado por medio del artículo 2 de la Ley de Fortalecimiento del Desarrollo de la Industria Turística Nacional, Ley N° 8694 del 27 de marzo de 2009 para aquellas personas cuyo vuelo haya tenido origen en Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá o República Dominicana, trátese de vuelos directos o con escala en cualquiera de esas naciones. La tarifa del impuesto de salida quedaría en $14, en lugar de los $27 que está actualmente, mientras que la del impuesto de ingreso se rebajaría de $15 a $4. Este cambio reduce la capacidad económica del Estado para cumplir diversas obligaciones y funciones asignado, por ejemplo, dejaría con menos recursos para combatir el crimen organizado respecto de la trata de personas en función del Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente mujeres y niños (aprobado mediante Ley N° 8315 del 26 de octubre de 2002) y el Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire que complementan la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (aprobado mediante Ley N° 8302 del 12 de setiembre de 2002), así como las actividades que se realizan desde la Coalición Nacional contra el Tráfico Ilícito de Migrantes y Trata de Personas (creada a partir de la Ley N° 9095 del 26 de octubre de 2012). Asimismo, se reducirían considerablemente los ingresos del Instituto Costarricense de Turismo, el cual estima el impacto de la nueva tarifa en una pérdida de $5.1 millones anuales, los cuales se destinan a la promoción, mercadeo, planificación y desarrollo sostenible de Costa Rica como destino turístico, reduciendo las posibilidades de que el ICT realice una labor sustantiva en la atracción de turistas y que, a su vez, contribuye enormemente en la generación de empleos así como en la recaudación de otros impuestos derivados de una creciente actividad económica, como los son renta y valor agregado, entre otros, que constituyen la columna vertebral de los ingresos ordinarios del Estado costarricense. Aducen que esa reducción de ingresos limita la capacidad de la Administración para prestar bienes y servicios y pone en peligro el sostenimiento del Estado Social de Derecho, afectando especialmente a las personas en condiciones de vulnerabilidad y pobreza.
3. El principio de legalidad y seguridad jurídica. El artículo 1 del texto actual adiciona un nuevo artículo 2 bis a la Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional y su Reformas N.° 8316, mediante el cual se señala expresamente, que la tarifa del impuesto de salida del país cuando el destino sea Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá o República Dominicana, será de $14. Sin embargo, al sumar los montos establecidos en los incisos que lo componen el total es de $13.3. En su criterio, esta indefinición de la cifra somete a una gran incertidumbre tanto al ciudadano como al operador jurídico, pues el primero no tendrá certeza de cuánto debe pagar y el segundo no estará claro de cuando debe cobrar. Ello constituye una lesión al principio de legalidad puesto que la inseguridad generada, produce incerteza sobre los alcances de estas normas. El proyecto dispone que una de las condiciones para que se aplique la tarifa reducida prevista es que la suma total de los impuestos y tarifas aeroportuarias cobradas al usuario no exceda el monto de $23 por país ni en Costa Rica ni en el otro Estado que figura en el boleto aéreo. Esto presupone que solo aplicaría cuando el otro país adopte, de forma recíproca, una medida de disminución de tarifas impositivas similar, aunque no igual a la prevista en esta iniciativa, lo que hará en ejercicio de su soberanía. Esto genera falta de claridad en la aplicación de la ley, en franca lesión de los citados principios de legalidad y de seguridad jurídica, los cuales constituyen parámetros de constitucionalidad y, por ello, límite en el ejercicio de legislar.
4. Los principios de discriminación, de interdicción de la arbitrariedad y de razonabilidad técnica. El mencionado artículo 1 del proyecto de ley que adiciona un nuevo numeral 2 bis a la Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional y su Reforma, N.° 8316 del 24 de octubre de 2002, dispone, como otra condición para aplicar la reducción, que la tarifa limpia del vuelo ida y vuelta dentro del istmo centroamericano no debe exceder los $100 o los $50 en caso de vuelos de una sola vía. En el caso de República Dominicana, la tarifa limpia será de $120 y de $60, respectivamente. En ambos casos se entenderá que el concepto de tarifa limpia se refiere al precio del asiento, incluyendo un objeto personal que quepa en el espacio debajo de aquel, sin considerar otros servicios personales. La norma acusada evidencia una discriminación en contra de las líneas aéreas cuya tarifa de ida y vuelta supere los $100 ida y vuelta o bien supere los $50 por el costo de un solo trayecto a los países de Centroamérica lo mismo en el caso de los costos de los tiquetes con destino a República Dominicana que estén por encima de los $120 y $60 respectivamente. Indican que en el expediente N° 24.207 no consta un solo estudio que demuestre que el monto fijado tiene un sustento técnico o financiero y contempla todos los gastos operativos de las aerolíneas, de manera que les permita operar de manera sostenible según su modelo de negocios. Concomitantemente, estiman que se configura una violación al principio de razonabilidad técnica, en tanto, toda ley debe ajustarse a estrictos parámetros técnicos.
5. El principio de libre competencia. Los montos a partir de los cuales el proyecto de ley dispone que se aplicará la excepción prevista en la tarifa de los impuestos de ingreso y salida no solo no se basan en criterios técnicos que demuestren su razonabilidad, sino que tampoco, contemplan la sostenibilidad financiera de las aerolíneas. Las tarifas establecidas en los dos artículos que adiciona el proyecto de ley son inconstitucionales al haber sido establecidas sin un sustento técnico que determine la razón por la cual debe dársele un tratamiento fiscal a un servicio cobrado a determinado precio en perjuicio de quienes lo hagan a uno mayor; además, podrían ser ruinosas al no considerar todos los costos operativos que conlleva su aplicación aspecto que además crea una barrera de entrada para que posibles oferentes de estos servicios puedan ingresar a este mercado.
6. El artículo 7 constitucional que dispone que los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen autoridad superior a las leyes. A este respecto, mediante la Ley N° 877-2 del 4 de julio de 1947 el Congreso de la República aprobó la Convención de Aviación Civil Internacional, conocida como Convención de Chicago. En su artículo plantea que las leyes y reglamentos de un Estado contratante relativos a la entrada y salida de su territorio de las aeronaves empleadas en la navegación aérea internacional o a la operación y navegación de dichas aeronaves, mientras se encuentren en su territorio, se aplicarán sin distinción de nacionalidad a las aeronaves de todos los Estados contratantes y dichas aeronaves deberán cumplir tales leyes y reglamentos a la entrada, a la salida y mientras se encuentren dentro del territorio de ese Estado. El numeral 15 de la Convención indica que todo aeropuerto de un Estado contratante que este abierto a sus aeronaves nacionales para fines de uso público estará igualmente abierto, en condiciones uniformes, a las aeronaves de todos los demás Estados contratantes. No obstante, los artículos 1 y 2 del proyecto de ley consultado están creando condiciones distintas para Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá o República Dominicana, a las cuales se les da un tratamiento diferente. Esto, a su vez, comporta una lesión al principio constitucional de igualdad ante la ley, en tanto, la diferencia creada en cuanto a tarifas de impuestos para los vuelos provenientes o que tengan como destino los países centroamericanos y República Dominicana es discriminatoria para los vuelos que hacia y desde otros países, sin que exista una justificación razonable que lo valide. Por lo expuesto, solicitan el pronunciamiento de esta Sala respecto de la conformidad del proyecto de ley consultado con el Derecho de la Constitución.
Así entonces, se procede al examen de los argumentos de inconstitucionalidad consultados. Pero antes, una explicación general del proyecto para que se comprenda su contexto.
III.- EN GENERAL SOBRE EL PROYECTO CONSULTADO.- El proyecto de “Ley para fomentar los vuelos de bajo costo entre Costa Rica y Centroamérica", tramitado en el expediente legislativo número 24.207, fue presentado el 05 de marzo del 2024. Según la exposición de motivos, la propuesta se fundamenta en la importancia del transporte aéreo desde y hacia la región centroamericana ampliada; la composición y comportamiento actual del tráfico aéreo en Costa Rica; el alto costo actual de los vuelos en la región y el papel de los impuestos y tasas aeroportuarias; y la oportunidad para estimular el desarrollo de nuevos vuelos de bajo costo por medio de un régimen especial de impuestos y tarifas. Así se indica que la propuesta “busca crear, como excepción, una suma de tarifas y cargas aeroportuarias diferenciada y sustancialmente menor, que beneficie los vuelos de bajo costo de punto a punto (vuelos directos) que conecten a Costa Rica con Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana, o a estos países con el nuestro, siempre y cuando estos sean los destinos finales y no escalas hacia destinos extrarregionales y se cuente con reciprocidad del otro país…” Finalmente la exposición se motivos se refiere al impacto fiscal y económico, donde se indica que “es de esperar que el aumento en la cantidad de vuelos y pasajeros compense o más que compense la reducción en el valor de la tarifa.” Y en cuanto a los ingresos del Instituto Costarricense de Turismo que “… si bien hay una reducción de US$11 por vuelo entrante comprado fuera de Costa Rica, … Esto necesariamente va a ser compensado por medio del incremento en la cantidad de pasajeros de la región centroamericana y de otras regiones.” Cuenta con dos artículos y un transitorio. El primero es una adición a la Ley reguladora de los derechos de salida del territorio nacional para crear la excepción; el segundo una adición a la Ley para el Fortalecimiento de la Industria Turística Nacional; y el transitorio único para el plazo del Poder Ejecutivo para el respectivo reglamento.
IV.- ANÁLISIS DEL VICIO DE PROCEDIMIENTO CONSULTADO.- En criterio de los consultantes, este proyecto omite realizar la respectiva consulta al Poder Judicial, lo cual consideran constituyó una violación de lo dispuesto en los artículos 167 y 177 de la Constitución Política. Indican que la iniciativa provoca una reducción de los ingresos ordinarios del Gobierno Central sobre los cuales se calcula el monto del presupuesto nacional que le corresponde al Poder Judicial, generando una afectación directa sobre su organización y funcionamiento. Se consulta si “los alcances del artículo 167 constitucional se ven afectados en el caso de los proyectos de ley como el que nos ocupa, tendientes a disminuir los ingresos corrientes del erario, y por ende, el destino específico constitucional del 6% de los ingresos establecidos en el 177 del Texto Fundamental”.
Sobre los casos en que se debe consultar al Poder Judicial, esta Sala ha indicado lo siguiente en reciente jurisprudencia:
“Ahora bien, con vista en lo anterior resulta, entonces, necesario determinar si la materia sobre la que versa el proyecto de ley consultado, se encuentra o no dentro de los supuestos fijados por el numeral 167 constitucional. Sobre el particular, conviene recordar que ya, en reiteradas ocasiones, la Sala ha establecido que el concepto de “organización y funcionamiento” al que hace referencia el artículo de cita versa sobre aspectos relativos a la función jurisdiccional del Poder Judicial. Así, en los votos números 1998-5958 de las 14:54 del 19 de agosto de 1998, 2001-13273 de las 11:44 del 21 de diciembre de 2001 y 2008-5179 de las 11 horas del 4 de abril de 2008, se dispuso que:
IV.- Ahora bien, dispone la misma Carta Fundamental:
"Artículo 167.- Para la discusión y aprobación de proyectos de ley que se refieran a la organización o funcionamiento del Poder Judicial, deberá la Asamblea Legislativa consultar a la Corte Suprema de Justicia; para apartarse del criterio de ésta, se requerirá el voto de las dos tercera partes del total de los miembros de la Asamblea." (nuevamente, el énfasis es agregado).
De la discusión precedente, así como del texto de la norma recién transcrita, es dable precisar aún más las condiciones dentro de las cuales no se puede trasladar un proyecto de ley a una de las comisiones legislativas plenas. En efecto, los asuntos que preceptivamente requieren de una consulta a la Corte Suprema de Justicia son aquellos que se refieran "a la organización o funcionamiento del Poder Judicial", donde el término "funcionamiento" alude no sólo a los aspectos de régimen interno administrativo de los despachos judiciales, sino también a las cuestiones procesales que rigen la sustanciación de los diversos asuntos sometidos a esos estrados”.
I.- En relación con el aspecto de procedimiento consultado por los promotores de este proceso, resulta relevante recordar lo que al efecto dispone el artículo 167 de la Constitución Política:
“Artículo 167. Para la discusión y aprobación de proyectos de ley que se refieran a la organización y funcionamiento del Poder Judicial, deberá la Asamblea Legislativa consultar a la Corte Suprema de Justicia; para apartarse del criterio de ésta, se requerirá el voto de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea.” Esta Sala se ha referido a los alcances de este deber del legislador, entendiendo que dicha consulta resulta obligatoria cuando lo discutido en la Asamblea es un proyecto de ley que pretenda establecer reglas de funcionamiento y organización del Poder Judicial, entendido esto no apenas como las disposiciones que regulen la creación de tribunales de justicia o competencias jurisdiccionales, sino incluso aquellas que dispongan sobre modo de ejercicio de dichas competencias, es decir, sobre la forma en que el Poder Judicial lleva a cabo su función jurisdiccional, incluidas normas propiamente procesales”.
“VII.- Sexto aspecto consultado. Sentido y alcance de la consulta de la Asamblea Legislativa a la Corte Suprema de Justicia en materia de organización y funcionamiento del Poder Judicial. Redacta el Magistrado Jinesta Lobo. La mayoría estima que el Tribunal Constitucional como sumo interprete del Derecho de la Constitución y custodio de la supremacía constitucional (artículos 10 de la Constitución Política y 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), debe fijar el sentido y alcance de los conceptos empleados por el constituyente originario en el artículo 167 constitucional, para determinar, en cada caso concreto, si procede o no la consulta preceptiva de la Asamblea Legislativa a la Corte Suprema de Justicia. El numeral de análisis dispone que “Para la discusión y aprobación de proyectos de ley que se refieran a la organización o funcionamiento del Poder Judicial, deberá la Asamblea Legislativa consultar a la Corte Suprema de Justicia; para apartarse del criterio de ésta, se requerirá el voto de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa”. Se trata de una formalidad esencial o sustancial del procedimiento legislativo de observancia obligatoria cuando el proyecto de ley que se pretenda aprobar verse sobre la organización o funcionamiento del Poder Judicial. Bajo esta inteligencia, se impone determinar el contenido, sentido y alcance de la expresión proyectos de ley “(…) que se refieran a la organización y funcionamiento del Poder Judicial (…)”. Cabe apuntar que tal exégesis se impone en aras de mantener el equilibrio de poderes, sin privilegiar a uno u otro órgano constitucional, de manera que cada uno pueda ejercer sus funciones de manera independiente y separada como lo impone el propio texto constitucional (artículo 9° de la Constitución). En otros términos, la precisión de tales conceptos evita cualquier colisión, extralimitación o exacerbación de las respectivas funciones, en aras de mantener el equilibrio y la contención de los poderes, por cuanto, el fin de la norma lo constituye no sólo la independencia funcional y la autonomía presupuestaria del Poder Judicial, sino, también, el equilibrio entre el Poder Legislativo y Judicial. En efecto, una interpretación amplia de los términos empleados por el constituyente originario, por parte de la Corte Plena, podría conducir a que determinadas materias que, en sentido estricto no están referidas a la organización y funcionamiento del Poder Judicial, ameriten, injustificadamente, de una ley reforzada, con lo cual se ralentiza o entorpece, innecesariamente, la función legislativa. De otra parte, la desaplicación por la Asamblea Legislativa de la norma constitucional, al considerar, equívocamente, que el proyecto no versa sobre organización y funcionamiento del Poder Judicial, podría provocar una lesión a la independencia funcional y autonomía presupuestaria del Poder Judicial. La mayoría de este Tribunal Constitucional estima que un proyecto de ley versa sobre tales extremos cuando contiene en su articulado normas explícitas que disponen la creación, la variación sustancial o la supresión de órganos estrictamente jurisdiccionales o de naturaleza administrativa adscritos al Poder Judicial o bien crea, ex novo, modifica sustancialmente o elimina funciones materialmente jurisdiccionales o administrativas. Debe tomarse en consideración que la norma constitucional de comentario armoniza dos aspectos de carácter fundamental, por una parte la independencia del Poder Judicial y por otra el ejercicio de la libertad de configuración o conformación del legislador, la cual no tiene otro límite que el Derecho de la Constitución. En efecto, por principio, el legislador ordinario goza de una amplia libertad de conformación de la realidad social, económica y política, a través del ejercicio de la potestad legislativa, la cual reside originariamente en el pueblo y es constitucionalmente delegada en la Asamblea Legislativa por su carácter de órgano político representativo (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución Política). Esa potestad legislativa, únicamente, puede tener los límites que establece el constituyente y, en general, el bloque de constitucionalidad, de modo que para evitar una limitación indebida de la libertad de configuración legislativa, cualquier disposición que establezca una condición o límite que la agrave debe ser interpretado en sus justos y razonables términos, para facilitar su ejercicio. Un valladar importante, establecido por el constituyente, a la discrecionalidad legislativa, lo constituye, precisamente, el ordinal 167 de la Constitución, en aras de mantener la independencia del Poder Judicial al disponer una consulta preceptiva de los proyectos de ley referidos a la organización y funcionamiento que le atañen a ese Poder de la República. No obstante, ese límite debe ser interpretado en su verdadera dimensión, de modo que opere cuando de manera sustancial, objetiva y cierta el proyecto de ley se refiere a tales materias, de lo contrario se limita, innecesaria e injustificadamente, la libertad de configuración del legislador ordinario. Es así que cuando el proyecto de ley no versa sobre las materias ya precisadas, el Poder Legislativo puede prescindir de la consulta a la Corte Plena y, por consiguiente, de la aprobación de una ley calificada o reforzada para regular la materia.” (sentencia n°2018-5758 https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-743320) De lo cual se desprende que, los asuntos que preceptivamente requieren de una consulta a la Corte Suprema de Justicia en los siguientes casos:
-Cuando se refieran "a la organización o funcionamiento del Poder Judicial", donde el término "funcionamiento" alude no sólo a los aspectos de régimen interno administrativo de los despachos judiciales, sino también a las cuestiones procesales que rigen la sustanciación de los diversos asuntos sometidos a esos estrados.
-Cuando lo discutido en la Asamblea es un proyecto de ley que pretenda establecer reglas de funcionamiento y organización del Poder Judicial, entendido esto no apenas como las disposiciones que regulen la creación de tribunales de justicia o competencias jurisdiccionales, sino incluso aquellas que dispongan sobre modo de ejercicio de dichas competencias, es decir, sobre la forma en que el Poder Judicial lleva a cabo su función jurisdiccional, incluidas normas propiamente procesales.
-Cuando contiene en su articulado normas explícitas que disponen la creación, la variación sustancial o la supresión de órganos estrictamente jurisdiccionales o de naturaleza administrativa adscritos al Poder Judicial o bien crea, ex novo, modifica sustancialmente o elimina funciones materialmente jurisdiccionales o administrativas.
Ampliar los supuestos de consulta al Poder Judicial, más allá de lo que establece el artículo 167 constitucional, implicaría una limitación innecesaria e injustificada de la libertad de configuración del legislador ordinario. Cuando el proyecto de ley no versa sobre las materias ya precisadas, el Poder Legislativo puede prescindir de la consulta a la Corte Plena y, por consiguiente, de la aprobación de una ley calificada o reforzada para regular la materia. Por lo tanto, en este caso, al no referirse el proyecto consultado, ni a la organización ni al funcionamiento del Poder Judicial, no existía obligación alguna de consulta, ni su omisión generó inconstitucionalidad de procedimiento alguna.
V.- ANÁLISIS DE LOS VICIOS DE FONDO CONSULTADOS.- Los consultantes aducen cinco argumentos de fondo por los cuales consideran que el proyecto consultado resulta inconstitucional, referidos a la violación al principio de equilibrio presupuestario; principio de legalidad y seguridad jurídica; principio de discriminación, interdicción de la arbitrariedad y razonabilidad técnica; principio de libre competencia; y violación del artículo 7 constitucional. Sobre los primeros cuatro argumentos, como todos se refieren en general al proyecto y no a sus normas específicas, se procederá a su examen en conjunto. Al respecto, lo primero que se debe recordar son los alcances y limitaciones constitucionales de la potestad tributaria del Estado.
Este Tribunal Constitucional ha definido la potestad tributaria del Estado como la aquella potestad soberana del Estado de exigir contribuciones -o bien excepciones- a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción siempre que se respeten los principios constitucionales de la Tributación, tales como, el Principio de Legalidad o bien de Reserva de Ley, el de Igualdad o Isonomía, de Generalidad y de No Confiscación. Así se ha indicado lo siguiente:
"[...] –potestad soberana del Estado de exigir contribuciones a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción o bien de conceder excepciones– no reconoce más limitaciones que las que se originan en la propia Constitución Política. Esa potestad de gravar, es el poder de sancionar normas jurídicas de las que se derive o pueda derivar, la obligación de pagar un tributo o de respetar un límite tributario y entre los principios constitucionales de la Tributación, se encuentran inmersos el Principio de Legalidad o bien de Reserva de Ley, el de Igualdad o Isonomía, de Generalidad y de No Confiscación. Los tributos deben emanar de una Ley de la República, no crear discriminaciones en perjuicio de sujetos pasivos, deben abarcar integralmente a todas las personas o bienes previstos en la ley y no sólo a una parte de ellas y debe cuidarse de no ser de tal identidad, que viole la propiedad privada (artículos 33, 40, 45, 121 inciso 13.) de la Constitución Política)." (sentencia nro. 1341-93 de las 10:30 horas del 29 de marzo de 1993).
En este mismo sentido debe entenderse la potestad tributaria concreta del legislador. La Constitución Política le confiere al legislador la potestad tributaria, según la cual le corresponde establecer los impuestos y contribuciones nacionales y autorizar los municipales (artículo 121, inciso 13). Así el legislador puede crear discrecionalmente los tributos que considere necesarios conforme a los parámetros que estime convenientes, a fin de satisfacer las necesidades públicas, con los únicos límites que establece la Constitución Política. Lo anterior le permite a la Asamblea no solo crear los tributos, determinando sus elementos esenciales (sujeto pasivo, hecho generador, base imponible y monto o porcentaje del gravamen), sino que además puede exceptuar a ciertos individuos, bienes o actividades de la aplicación de los mismos (exención), puede eliminar los tributos existentes e incluso puede modificarlos, variando alguno de los ya referidos elementos de la obligación tributaria. Dicho poder de modificación de los tributos existentes le da al Estado la posibilidad de disminuir, modificar o aumentar la carga impuesta, ya sea como instrumento de política fiscal o para cumplir cualesquiera otros fines lícitos. Así lo ha indicado esta Sala en la sentencia Nº2020-020838 de las 9:20 horas del 28 de octubre de 2020, donde en lo conducente se señaló lo siguiente:
“El artículo 18 de la Constitución Política dispone:
“Artículo 18.- Los costarricenses deben observar la Constitución y las leyes, servir a la Patria, defenderla y contribuir para los gastos públicos.” Se constata, así, la obligación de rango constitucional de contribuir con los gastos públicos, sin excepciones o privilegios injustificados o arbitrarios (artículo 33 de la Constitución Política). Asimismo, la Constitución Política le confiere al legislador la potestad tributaria, según la cual le corresponde establecer los impuestos y contribuciones nacionales y autorizar los municipales (artículo 121, inciso 13). Respecto al contenido y ejercicio de la potestad tributaria, esta Sala ha indicado:
“(…) El legislador puede crear discrecionalmente los tributos que considere necesarios conforme a los parámetros que estime convenientes, a fin de satisfacer las necesidades públicas, con los únicos límites que establece la Constitución Política. En ese sentido, reiteradamente se ha señalado:
“V.- Competencia legislativa en materia tributaria. La Constitución Política, en su artículo 121 inciso 13), da a la Asamblea Legislativa la potestad de crear los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales. Este amplio –aunque no ilimitado- poder, permite a la Asamblea no solo crear los tributos, determinando sus elementos esenciales (sujeto pasivo, hecho generador, base imponible y monto o porcentaje del gravamen), sino que además puede exceptuar a ciertos individuos, bienes o actividades de la aplicación de los mismos (exención), puede eliminar los tributos existentes e incluso puede modificarlos, variando alguno de los ya referidos elementos de la obligación tributaria. Dicho poder de modificación de los tributos existentes le da al Estado la posibilidad de disminuir, modificar o aumentar la carga impuesta, ya sea como instrumento de política fiscal o para cumplir cualesquiera otros fines lícitos.” (Voto No. 2014-000852 de las 14:30 horas del 22 de enero de 2014) Esta Sala también ha reconocido que tal potestad tributaria, que se encuentra consagrada en la propia Constitución, obedece a la necesidad inexorable del Estado de captar recursos para el cumplimiento de sus fines. Incluso, este Tribunal ha señalado que resultan absolutamente consustanciales al Estado Social y Democrático de Derecho la potestad tributaria (artículo 121, inciso 13, de la Constitución Política) y el principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas (artículos 18 y 33 constitucionales), pues:
“(…) Sin la potestad tributaria y el deber correlativo de toda persona de contribuir con los gastos públicos, los diversos entes públicos que brindan prestaciones positivas a los habitantes para erradicar las desigualdades reales y efectivas -propios y típicos de un Estado Social de Derecho-, no podrían ejercer sus funciones, cumplir con sus competencias y satisfacer el interés público, puesto que, les resultaría imposible contar con recursos públicos para tal efecto”. (Voto No. 2008-011210 de las 15 horas del 16 de julio de 2008).
De esta forma, la razón de la potestad tributaria no solo encuentra debida justificación en la necesidad que tiene el Estado de obtener ingresos para financiar las funciones y servicios que presta a la colectividad, sino también en el hecho de que la persona se beneficia de esos servicios y de la función social del Estado. Como ha aclarado esta Sala:
“(…) Si bien desde el punto de vista tradicional la finalidad del tributo es recaudatoria, hoy día se le conceptualiza como un instrumento fundamental del Estado para la satisfacción de necesidades públicas. Sobre este aspecto, el Tribunal Constitucional Español ha señalado que el deber constitucional de colaboración coloca al ciudadano en una situación de sujeción y de colaboración con la Administración Tributaria en orden al sostenimiento de los gastos públicos, -revestidos de un incuestionable interés público-, que justifica la imposición de ciertas limitaciones legales al ejercicio de los derechos individuales.” (Voto No. 2005-4704 de las 15 hrs del 27 de abril de 2005)” De lo anterior, se determina que el poder tributario configura la potestad de crear e imponer tributos y exigir contribuciones a personas o bienes que se encuentren en el territorio del Estado, con las excepciones y limitaciones establecidas en la Constitución Política y las leyes, las cuales son aplicadas tanto a los ciudadanos costarricenses, como a los extranjeros que viven en el país, así como a toda persona que desarrolle actividades que formen parte de las estructuras impositivas que ha definido el Estado mediante ley formal, indistintamente de su residencia (territorial o fiscal). Esta potestad supone, además, la de gestión tributaria, que incluye la determinación, fiscalización, control del debido cumplimiento de las obligaciones tributarias de orden formal y material, así como la adopción de las medidas correctivas y de sanción que dimanen del incumplimiento de dichos deberes y cargas impositivas, a la vez que le habilita para el ejercicio interpretativo de las normas que componen el sistema jurídico fiscal, mediante la adopción de criterios interpretativos, consultas tributarias, entre otros. El artículo 121 inciso 13) de la Carta Magna dota a la Asamblea Legislativa la potestad de establecer impuestos, tasas y contribuciones nacionales, es decir limita su ejercicio, creación y aprobación a través del legislador, para resguardar la seguridad jurídica y el interés colectivo de la población, respetando los principios constitucionales tributarios.” De todo lo anterior se desprende que, el solo hecho de que el legislador proceda a disminuir la carga tributaria específica en un tributo ya creado no resulta inconstitucional.
VI.- EN CONCLUSION. - El proyecto de "Ley para fomentar los vuelos de bajo costo entre Costa Rica y Centroamérica", tramitado en el expediente legislativo número 24.207, no contiene los vicios de procedimiento ni los vicios de fondo consultados.
VII.- NOTA CONJUNTA DE LOS MAGISTRADOS CRUZ CASTRO Y SALAZAR ALVARADO, con redacción del segundo.- Hemos concurrido con la Sala en cuanto a que el proyecto de Ley no quebranta el artículo 167, de la Constitución Política, pero, sin perjuicio de hacer referencia a la distinción que en otras ocasiones ha dividido a esta Sala, cuando un sector de los compañeros y compañeras han interpretado en forma más restringida, el binomio “organización y funcionamiento del Poder Judicial”, para solo incluir dentro de la cobertura normativa constitucional aspectos procesales o jurisdiccionales; en mi criterio, ello reduce -significativamente- el alcance de la norma, así como el rango de la función constitucional asignada al Poder Judicial y su indispensable independencia frente a los otros Poderes de la República.
En tal sentido, dentro de la Sentencia N° 2018-05758 de las 15:40 horas del 12 de abril de 2018 citada en este dictamen, se menciona a su vez la jurisprudencia de la Sala que definió cuándo era procedente la consulta constitucional al Poder Judicial, especialmente con la resolución N° 2008-5179 de las 11:00 horas del 4 de abril de 2008 que consideró “… que un proyecto de ley versa sobre tales extremos cuando contiene en su articulado normas explícitas que disponen la creación, la variación sustancial o la supresión de órganos estrictamente jurisdiccionales o de naturaleza administrativa adscritos al Poder Judicial o bien crea, ex novo, modifica sustancialmente o elimina funciones materialmente jurisdiccionales o administrativas…”, lo que ha acotado bien su ámbito de aplicación.
En comentario a la mencionada Sentencia N° 2008-5179 de las 11:00 horas del 4 de abril de 2008, con redacción del Magistrado Salazar Alvarado, y en compañía de los Magistrados Cruz Castro y Hernández Gutiérrez, suscribimos un voto salvado en la Sentencia 2018-05758 que hace un comentario especial y relevante para la materia que nos ocupa. En él, se concluye que si bien debe entenderse cobijado por el artículo 167, Constitucional, “… todo lo relativo a la materia de organización y funcionamiento del Poder Judicial, pero solo y estrictamente esto -para guardar el equilibrio entre independencia funcional y autonomía presupuestaria del Poder Judicial, por un lado, y la libertad de configuración del legislador ordinario, por otro-, es lo que obliga al órgano legislativo a realizar la consulta ante la Corte Suprema de Justicia, sin que se pueda extender a otras materias. En este sentido, no hay la menor duda, de que la Sala Constitucional ha entendido que lo relativo a la organización administrativa del Poder Judicial, y no solo lo concerniente a la afectación, directa o indirecta, de la función jurisdiccional, obliga al órgano legislativo a plantear la consulta en los términos expresados en el artículo 167, de la Constitución Política. Y no podría ser de otra manera, ya que la afectación o modificación de la organización administrativa del , judiciales en sentido estricto- también repercute en el servicio de Administración de Justicia que presta, y en la independencia que constitucionalmente se garantiza a ese Poder y a los jueces como funcionarios llamados a impartir justicia” (lo resaltado viene del original citado)”.
En el caso que nos ocupa, el proyecto de “Ley para fomentar los vuelos de bajo costo entre Costa Rica y Centroamérica", tramitado bajo el expediente legislativo N° 24.207, se refiere a materia ajena al tema de la organización y funcionamiento del Poder Judicial. En general, la asignación de los recursos corresponde palmariamente a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, con el respeto a los cánones constitucionales para la formación, discusión y aprobación de los Presupuestos Ordinarios de la República, y por los medios que estimen apropiados para el adecuado funcionamiento del Estado, y el Poder Judicial, como parte de éste.
En consecuencia, estimamos que, en el caso particular, al no referirse el proyecto consultado ni a la organización ni al funcionamiento del Poder Judicial, no existía obligación alguna de consulta, por lo que su omisión no resulta inconstitucional.- VIII.- NOTA CONJUNTA DE OS MAGISTRADOS CRUZ CASTRO Y CASTILLO VÍQUEZ, con redacción del segundo.- Además de las razones que se dan en la opinión consultiva para descartar un vicio de inconstitucionalidad, los consultantes confunden la tarifa del impuesto -que es un elemento estructural del tributo y, por ende, sujeto al principio de legalidad tributaria-, con el destino específico que se establece en este. En el caso de la primera, el monto es claro -14 dólares de los Estados Unidos de América-, por lo que no hay ninguna violación a los principios de legalidad y de seguridad jurídica. Distinto es el hecho de los segundos, en los que se establece a qué se va a destinar los ingresos recaudados con el impuesto, por lo que si hay alguna diferencia entre el uno y el otro no estamos en presencia de un vicio de inconstitucionalidad, por la elemental razón de que los ingresos que se recauden y no tengan un destino específico, tal y como ocurre con algunos impuestos que tienen un destino específico, aunque no en la totalidad del monto recaudado, se destinarán a cubrir los gastos generales del Estado.
IX.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. - Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se evacua la consulta de constitucionalidad del proyecto de "Ley para fomentar los vuelos de bajo costo entre Costa Rica y Centroamérica", tramitado en el expediente legislativo número 24.207, en el sentido de que no contiene los vicios de procedimiento ni los vicios de fondo consultados. Los magistrados Cruz Castro y Salazar Alvarado consignan nota conjunta. Los magistrados Cruz Castro y Castillo Víquez consignan nota conjunta. El magistrado Rueda Leal consigna nota. La magistrada Garro Vargas salva el voto y declara que hay un vicio de inconstitucionalidad en el proyecto de ley por ausencia de estudios técnicos que justifiquen la propuesta o demuestren que podría existir un impacto positivo en las Finanzas Públicas; sobre los demás agravios de fondo no se pronuncia por innecesario. Notifíquese esta resolución al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los diputados consultantes.
Fernando Castillo V.
Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Anamari Garro V. Ingrid Hess H.
Res. 2024035451 NOTA DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL. Luego de revisar la redacción final de la resolución dictada en este proceso, renuncio a la nota que, con ocasión de la discusión del asunto, consigné en la parte dispositiva.
Paul Rueda L.
Res. n.°2024-035451 VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS Respetuosa del criterio de la mayoría salvo el voto y declaro que hay un vicio de inconstitucionalidad en el proyecto de ley por ausencia de estudios técnicos que justifiquen la propuesta o demuestren que podría existir un impacto positivo en las Finanzas Públicas. Sobre los demás agravios de fondo no me pronuncio por considerarlo innecesario.
I.- Alegatos de los legisladores consultantes Se somete a consideración de esta Sala el proyecto “Ley para fomentar los vuelos de bajo costo entre Costa Rica y Centroamérica”, tramitado en el expediente legislativo n.°24.207, aprobado en primer debate en el Plenario Legislativo en la sesión n.°64 del 8 de octubre de 2024.
Los legisladores que formularon la consulta explican que el texto aprobado pretende reducir el monto que se paga por concepto de impuesto de salida, establecido mediante el art. 2 de la Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional, ley n.°8316 de 24 de abril de 2003, cuando el viaje sea directo o con escala y que salga de Costa Rica hacia Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá o República Dominicana. Asimismo, busca disminuir la tarifa del impuesto de ingreso por vía aérea al país, creado por medio del art. 2 de la Ley de Fortalecimiento del Desarrollo de la Industria Turística Nacional, ley n.°8694 del 27 de marzo de 2009, para aquellas personas cuyo vuelo haya tenido origen en Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá o República Dominicana, trátese de vuelos directos o con escala en cualquiera de esas naciones.
Los legisladores consultantes cuestionan que este tipo de iniciativas legislativas no miden el impacto fiscal, ni se basan en un debido análisis de costo-beneficio para el ciudadano costarricense, lo que va en contra del principio constitucional de equilibrio presupuestario. Al mismo tiempo, apuntan una violación al principio de razonabilidad técnica en tanto toda la ley debe ajustarse a estrictos parámetros técnicos, pues de lo contrario podrían lesionar los derechos fundamentales de los administrados, así como perjudicar el accionar de la sociedad. Los legisladores afirman que, frente a la técnica, no hay discrecionalidad. En definitiva, sobre el particular, los consultantes estiman que se configura una violación al principio de razonabilidad técnica, en tanto, toda ley debe ajustarse a estrictos parámetros técnicos.
II.- Normas consultadas Las normas aprobadas en primer debate establecen los siguientes cambios respecto de la legislación vigente:
ARTÍCULO 1- Adiciónese un artículo 2 bis a la Ley 8316, Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional de 26 de setiembre de 2002. El texto es el siguiente:
Artículo 2 bis- Créese una excepción a las normas de los anteriores artículos 1 y 2, en beneficio de las personas que salgan de Costa Rica con destino final en los siguientes países: Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá o República Dominicana. La excepción aplica para vuelos directos o con escala, siempre en cualquiera de estos mismos países.
Para estas personas, el monto del tributo establecido en el artículo anterior será de catorce dólares (US$14) por cada pasajero y estará constituido por los siguientes conceptos:
Una tasa de cinco dólares (US$5), a favor del Gobierno central. Para los vuelos con origen en el Aeropuerto Daniel Oduber Quirós se mantiene vigente la norma del inciso 2 del artículo 2 de la presente ley.
Una tasa de seis dólares (US$6), por concepto de derechos aeroportuarios, a favor del Consejo de Aviación Civil.
Una tasa de treinta y cinco centavos de dólar (US$0,35), por concepto de ampliación y modernización para cada uno de los siguientes aeropuertos: Aeropuerto Internacional de Limón (MRLM), Aeropuerto Internacional Tobías Bolaños (MRVP), Aeropuerto Internacional Daniel Oduber (MRLB).
Una tasa de sesenta y cinco centavos de dólar (US$0,65), por concepto de ampliación y modernización de los demás aeródromos estatales.
Una tasa de sesenta centavos de dólar (US$0,60), con el propósito de cumplir las funciones y responsabilidades asumidas por el Estado costarricense en combate al crimen organizado, según lo previsto en el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños, y el Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire, que complementan la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, y las actividades específicas de la Coalición Nacional contra el Tráfico Ilícito de Migrantes y Trata de Personas.
Una tasa de treinta y cinco centavos de dólar (US$0,35), que se destinarán a favor de la Dirección del Servicio de Vigilancia Aérea de Costa Rica, para el equipamiento del personal policial en los puestos de seguridad de los aeropuertos internacionales, compra de equipos de aviación y para la inspección de pasajeros en los aeropuertos internacionales, repuestos, capacitaciones técnicas en Seguridad de la Aviación Civil Internacional (AVSEC) y otras de naturaleza técnica aeronáutica, además de financiar las labores de protección de la soberanía nacional en el espacio aéreo.
Una tasa de treinta y cinco centavos de dólar (US$0,35), que serán a favor de la Policía Profesional de Migración para la dotación de personal policial, equipamiento y capacitación para el personal policial, en los puestos de ingreso y salida de los aeropuertos internacionales del país.
La excepción creada en esta norma se aplicará automáticamente a cada uno de los países enumerados, en la medida en que se constate de manera objetiva el cumplimiento de dos condiciones: la primera se refiere a que la suma total de los impuestos y las tarifas aeroportuarias cobradas al usuario no exceda el monto de veintitrés dólares (US$23) por país, ni en Costa Rica ni en el otro Estado que figura en el boleto aéreo; en el caso de países con más de un aeropuerto internacional, esta condición se verificará en el aeropuerto pertinente para el vuelo respectivo. La segunda condición es que la tarifa limpia del vuelo ida y vuelta, dentro del istmo centroamericano, no exceda los cien dólares (US$100) o los cincuenta dólares (US$50), en caso de vuelos de una sola vía. En el caso de República Dominicana, la tarifa limpia será de ciento veinte dólares (US$120) y de sesenta dólares (US$60), respectivamente. En ambos casos se entenderá que el concepto de tarifa limpia se refiere al precio del asiento, incluyendo un objeto personal que quepa en el espacio debajo de aquel, sin considerar otros servicios personales.
Todas las referencias al dólar hechas en este artículo se refieren a la moneda de curso legal de los Estados Unidos de América. El monto máximo establecido como condición en los precios de los vuelos podrá ser indexado según el Consumer Price Index (Índice de Precios al Consumidor) del United States Bureau of Labor Statistics (Oficina de Estadísticas Laborales de los Estados Unidos) del Department of Labor (Ministerio de Trabajo) de los Estados Unidos de América, y los montos citados podrán ajustarse cada vez que se acumule un aumento del cinco por ciento (5%) desde la fecha de vigencia de esta ley o desde el último ajuste.
ARTÍCULO 2- Adiciónese un artículo 2 bis a la Ley 8694, Ley para el Fortalecimiento de la Industria Turística Nacional, del 11 de diciembre de 2008. El texto es el siguiente:
Artículo 2 bis- El impuesto creado en el artículo 2 de la presente ley será de cuatro dólares (US$4) para las personas que ingresen por vía área al territorio nacional, como destino final, cuando el vuelo haya tenido origen en Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá o República Dominicana. Aplica para vuelos directos o con escala, siempre en cualquiera de estos mismos países.
Este impuesto de cuatro dólares (US$4) se aplicará automáticamente a cada uno de los países enumerados, en la medida en que se constate de manera objetiva el cumplimiento de dos condiciones: la primera se refiere a que la suma total de los impuestos y tarifas aeroportuarias cobradas al usuario no exceda el monto de veintitrés dólares (US$23) por país, ni en Costa Rica ni en el otro Estado que figura en el boleto aéreo; en el caso de países con más de un aeropuerto internacional, esta condición se verificará en el aeropuerto pertinente para el vuelo respectivo. La segunda condición es que la tarifa limpia del vuelo ida y vuelta, dentro del istmo centroamericano, no exceda los cien dólares (US$100) o los cincuenta dólares (US$50), en caso de vuelos de una sola vía. En el caso de República Dominicana, la tarifa limpia será de ciento veinte dólares (US$120) y de sesenta dólares (US$60), respectivamente. En ambos casos se entenderá que el concepto de tarifa limpia se refiere al precio del asiento, incluyendo un objeto personal que quepa en el espacio debajo de aquel, sin considerar otros servicios personales.
Todas las referencias al dólar hechas en este artículo se refieren a la moneda de curso legal de los Estados Unidos de América. El monto máximo establecido como condición en los precios de los vuelos podrá ser indexado según el Consumer Price Index (Índice de Precios al Consumidor) del United States Bureau of Labor Statistics (Oficina de Estadísticas Laborales de los Estados Unidos) del Department of Labor (Ministerio de Trabajo) de los Estados Unidos de América, y los montos citados podrán ajustarse cada vez que se acumule un aumento del cinco por ciento (5%), desde la fecha de vigencia de esta ley o desde el último ajuste.
Como se aprecia, se propone una reforma a la Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional que establece un impuesto único por concepto del derecho de salida del territorio nacional, equivalente en colones costarricenses a veintisiete dólares moneda de los Estados Unidos de América (US$27,00), calculados al tipo de cambio de referencia del día establecido por el Banco Central de Costa Rica (art. 1°). La propuesta pretende la reducción de ese impuesto en beneficio de las personas que salgan de Costa Rica con destino final en los siguientes países: Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá o República Dominicana, de modo que ya no paguen $27 (veintisiete dólares), sino $14 (catorce dólares). La norma establece un desglose diferenciado para la repartición de los montos, pero acá cabe advertir que llevan razón los consultantes en el sentido de que, al sumar tal distribución, da un total de $13.3 (trece dólares con treinta centavos).
Además, se propone una reforma a la Ley de Fortalecimiento del Desarrollo de la Industria Turística Nacional. Dicha norma actualmente regula un impuesto de $15 dólares (quince dólares) netos que se le cobrará a cada persona que ingrese por vía área al territorio nacional y que haya adquirido su boleto en el exterior. La propuesta legislativa pretende reducir ese impuesto a un monto de $4 (cuatro dólares) para las personas que ingresen por vía área al territorio nacional como destino final, cuando el vuelo haya tenido origen en Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá o República Dominicana. El impuesto establecido en esta norma es, en su totalidad, a favor del Instituto Costarricense de Turismo (ICT).
III.- Exposición de motivos de la iniciativa legislativa Con el propósito de examinar las dudas de constitucionalidad formuladas por los legisladores consultantes, la suscrita magistrada acudió a los propios antecedentes del expediente legislativo y, para tales efectos, se revisó tanto la exposición de motivos de la iniciativa parlamentaria, como los criterios institucionales recabados durante el trámite.
Al respecto, en la exposición de motivos del proyecto de ley formulado por varios legisladores, se tiene que se hizo referencia a la importancia del transporte aéreo desde y hacia la región centroamericana ampliada, la composición y comportamiento actual del tráfico aéreo en Costa Rica, así como el alto costo actual de los vuelos en la región y el papel de los impuestos y tasas aeroportuarias. En cuanto a este punto, se consignaron las siguientes reflexiones:
“Un estudio llevado a cabo por el Banco Mundial, y compartido con los diputados firmantes por correo electrónico, analizó la demanda insatisfecha por vuelos en la región centroamericana ampliada, tomando en cuenta los costos y los impuestos. El estudio se adjunta al expediente de esta iniciativa de ley.
Sumado a otros factores estructurales, como la limitada presencia de líneas aéreas de bajo costo en la región, un simple ejercicio de comparación revela que el costo promedio por kilómetro recorrido que deben afrontar los pasajeros internacionales, para movilizarse por vía aérea dentro de la región centroamericana, es por lo menos 4 veces mayor al costo por kilómetro recorrido en América del Sur y dicha región no necesariamente es un modelo de competencia y bajos precios: (…)
Entre los principales hallazgos del estudio, se encontró que el costo final que deben afrontar los pasajeros aéreos internacionales, dentro del istmo centroamericano y República Dominicana, se ve fuertemente influenciado por el alto nivel de tasas y cargos aeroportuarios, impuestos fijos e impuestos variables sobre los tiquetes aéreos. En la actualidad, cada pasajero embarcado en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría debe abonar US$58,5 (en el Aeropuerto Internacional Daniel Oduber Quirós dicha cifra alcanza los US$52,8) por concepto de tasas, cargos e impuestos varios fijados por el gobierno . A esto debe sumársele el costo del tiquete aéreo emitido por las líneas aéreas. Debido a que la red de servicios aerocomerciales dentro de la región se compone esencialmente de vuelos de corto radio, el nivel de las tasas y cargos resulta prohibitivamente alto en el costo final erogado por el viajero.
El peso de dichas cargas dentro del costo final de los tiquetes aéreos está limitando la expansión de operadores aéreos de bajo costo en la región. Lo anterior, por cuanto el modelo de bajo costo se fundamenta en ofrecer tarifas bajas que se financian con mayores volúmenes de tráfico. No obstante, dado lo sensible que es el tráfico aéreo a los precios, el volumen de tráfico no puede expandirse si no se reducen los precios finales (con tarifas e impuestos incluidos) de los tiquetes aéreos al consumidor.
Actualmente, el peso de los cargos y las tasas aeroportuarias e impuestos asciende a más de un 100 por ciento del costo total de un viaje, en una vía que una aerolínea de bajo costo puede ofrecer a pasajeros en la región. Esto explica la existencia de una demanda insatisfecha de pasajeros que actualmente no se desplazan por la región y que sí lo podrían hacer, si los costos del transporte aéreo intrarregional no fueran igual de caros o incluso más caros que varias rutas internacionales fuera del istmo centroamericano.
Costa Rica, al igual que otros países, contempla tasas y cargos aeroportuarios diferenciados para los vuelos domésticos, que resultan sustancialmente inferiores a las tasas y cargos aplicados a vuelos internacionales. No obstante, dentro de esta última categoría, no existe una diferenciación entre tasas y cargos aeroportuarios aplicables a vuelos intrarregionales. Por ello, una medida para contribuir a solucionar esta problemática es establecer tasas y cargos aeroportuarios diferenciados para vuelos intrarregionales en el istmo centroamericano y República Dominicana. Una rebaja en las tasas y los cargos aeroportuarios e impuestos gubernamentales abarataría sustancialmente los servicios aéreos intrarregionales, lo que fomentaría la demanda y facilitaría la entrada de nuevos operadores aéreos al mercado y la expansión de los actuales, para aumentar así la competencia y la oferta al consumidor”.
Es decir, la presunción de la iniciativa parte de que una rebaja en las tasas y cargos aeroportuarios podría fomentar la demanda de vuelos regionales facilitaría la entrada de nuevos operadores y aumentaría la competencia y la oferta en beneficio de los consumidores. En ese sentido, cabe destacar que, si bien se cita un estudio realizado por el Banco Mundial sobre la demanda insatisfecha por vuelos en la región centroamericana ampliada, este estudio no está adjunto a la iniciativa legislativa que consta en la sitio Web de la Asamblea Legislativa, lo que dificulta el acceso a esta información que sustenta la propuesta y que, según el texto recién transcrito, únicamente fue compartida vía correo electrónico entre los legisladores.
Ahora bien, partiendo de esa supuesta demanda insatisfecha, como excepción, se propone crear una suma de tarifas y cargas aeroportuarias diferenciada y sustancialmente menor, que beneficie los vuelos de bajo costo de punto a punto (vuelos directos) que conecten a Costa Rica con Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana, o a estos países con el nuestro, siempre y cuando estos sean los destinos finales. Pero la iniciativa depende también –y no se explica cómo se pretende operativizar– de la reciprocidad del otro país; esto es, “que las tarifas aeroportuarias e impuestos cobrados en la otra punta del vuelo sean de un monto razonablemente similar al cobrado en Costa Rica”. En otras palabras, se propone rebajar en nuestro país –y con la esperanza de que opere del mismo modo en el resto de los países centroamericanos– las tasas y tarifas aeroportuarias, es decir, montos que normalmente ingresan a las arcas nacionales. Lo anterior, según se presume, en beneficio del consumidor y la reactivación económica:
“Entre los aspectos a resaltar del presente proyecto de ley, es fundamental señalar que el resultado se conseguiría mediante una reducción de impuestos para estimular la oferta de nuevos vuelos, lo que a su vez generaría un aumento del tráfico. Con base en los valores de elasticidad de demanda que sustenta la evidencia empírica para mercados en los cuales se han implementado rebajas importantes en las tarifas motivadas por el ingreso de operadores de bajo costo, es de esperar que el aumento en la cantidad de vuelos y pasajeros compense o más que compense la reducción en el valor de la tarifa. Así, los ingresos por cargas y tasas aeroportuarias no se verían afectados o, a lo sumo, habría una afectación mínima de muy corto plazo, mientras ingresan los nuevos vuelos esperados.
En cuanto a los ingresos del ICT, si bien hay una reducción de US$11 por vuelo entrante comprado fuera de Costa Rica, esto afectaría solamente a la región centroamericana, la cual hoy día representa apenas 4,45% de todos los turistas entrantes. Esto necesariamente va a ser compensado por medio del incremento en la cantidad de pasajeros de la región centroamericana y de otras regiones.
Por otra parte, reducir el costo de los vuelos intrarregionales, haciendo más accesibles los tiquetes aéreos, tendría una consecuencia en materia de reactivación de la economía, apoyo a las pequeñas y medianas empresas, generación de empleo, aumento del turismo.
Un aumento significativo en el tráfico aéreo en el Aeropuerto Juan Santamaría también puede significar un aumento en las ventas para los locales ahí establecidos, entre los cuales están las tiendas libres del IMAS, cuyos ingresos benefician directamente al sector social. La sostenibilidad de los ingresos del Centro Nacional de Convenciones también se ve positivamente impactada”.
Entonces, a partir de la reducción arancelaria, se conjetura que se generarán aspectos positivos, tales como: el aumento de la oferta de vueltos centroamericanos –de modo que esa reducción de cargas se vería compensada por el presunto aumento de vuelos regionales–; que la reducción en los ingresos destinados al ICT va a ser compensado por medio del incremento en la cantidad de pasajeros de la región centroamericana y de otras regiones; el impacto en la reactivación de la economía que conlleva el apoyo a las pequeñas y medianas empresas, la generación de empleo, el aumento del turismo; el aumento del tráfico aéreo también se podría impactar el comercio en el Aeropuerto Juan Santamaría.
IV.- Criterios institucionales recabados durante el trámite legislativo En el trámite legislativo se allegaron criterios favorables tal como el del director ejecutivo de la Cámara de Comercio de Costa Rica, pues a su criterio, este proyecto tiene un impacto positivo tanto para el comercio como para el turismo regional, con beneficios claros para las pequeñas y medianas empresas (PYMES) y la economía costarricense en general (ver oficio n.°DE-105-2024 de 24 de setiembre de 2024).
Sin embargo, también se encuentran criterios negativos que abonan a las dudas de constitucionalidad formuladas por los legisladores consultantes, en el sentido de que se carecen de estudios técnicos que contabilicen o permitan prever cuál será el beneficio de la reducción de estas tasas.
Por ejemplo, consta en el expediente el oficio n.°MH-DM-OF-426-2024 de 05 de abril de 2024, suscrito por el ministro de Hacienda y dirigido a la Presidencia de la Asamblea Legislativa en el que asevera que existe ausencia de elementos técnicos que justifiquen el proyecto. En lo conducente, realizó las siguientes consideraciones:
“La propuesta anterior, solicita la disminución de la tasa del Impuesto de Salida, de $27 a $14, para aquellas personas que salgan de Costa Rica con destino final a Centroamérica o República Dominicana.
Valorando los cambios propuestos, se realizó un análisis para determinar la reducción en los ingresos tributarios generados por la disminución de la tasa. Esto resultó en un efecto negativo para el fisco de ¢2,846.02 millones de colones, lo que representa un 0.006% del Producto Interno Bruto (PIB) del año 2023. Es importante destacar que, aunque es posible que el impacto fiscal sea mitigado por otros ingresos relacionados con el aumento de viajeros aéreos, el proyecto carece de un estudio técnico que garantice cuál sería ese beneficio”. (Lo destacado no corresponde al original).
Luego, dicha autoridad ministerial, agregó y concluyó lo siguiente:
“En conclusión, este Ministerio no recomienda la reducción del Impuesto Único de Salida del país sin una garantía técnica sobre el impacto en la disminución de los costos de los boletos y el potencial aumento de las actividades económicas relacionadas, que puedan generar otros ingresos para compensar la reducción propuesta. Además, si se considera impulsar la reducción de los costos del transporte aéreo intrarregional, debería llevarse a cabo de manera conjunta por todos los países involucrados, y no solo de Costa Rica de manera individual”. (Lo destacado no corresponde al original).
Es decir, el Ministerio de Hacienda evidenció que el proyecto de ley tendría un impacto en las finanzas públicas nacionales, sin que se cuente, de forma paralela, con un estudio técnico que garantice los eventuales beneficios de esta reducción fiscal.
Asimismo, se puede consultar el oficio n.°DM-582-2024 de 23 de setiembre de 2024, suscrito por el ministro de Turismo y representante del ICT. En ese informe, el ministro se manifiesta decididamente en contra de la iniciativa legislativa, pues, por el contrario, la considera perjudicial para los intereses nacionales. En dicho documento, se dijo lo siguiente:
“Es incierto que la baja en tasas aeroportuarias en Centroamérica, por sí sola, desencadene un incremento de la conectividad aérea y del tráfico de turistas centroamericanos e internacionales (multidestino). La principal debilidad del mercado intrarregional es que es muy pequeño y poco atractivo para las líneas aéreas. Las decisiones de expansión de las líneas aéreas no consideran solamente las tasas aeroportuarias como su principal elemento. El Proyecto no considera la fluctuación de los costos operativos de las líneas aéreas y a pesar de la eventual disminución de las tasas podría ser que las líneas no incrementen su participación en el mercado centroamericano, en vista de variables internacionales como la escasez de pilotos y de aeronaves. Lo que sí es cierto, es la nefasta afectación que el Proyecto podría ocasionar al ICT, a todos sus programas de mercadeo, de gestión y apoyo al sector privado turístico, incluido su amplio sector de MiPymes turísticas.
(…)
Del seguimiento a las líneas aéreas se conoce su alto nivel de satisfacción con los resultados que están obteniendo en Costa Rica, por lo que el Proyecto carece de una motivación técnica fiable, ya que, en vez de generar los supuestos beneficios que proclama, particularmente en turismo receptivo y MiPymes, generará grandes afectaciones a la industria turística nacional y a la competitividad del país como destino turístico. Debemos recordar que el empresariado turístico costarricense en su mayoría está compuesto por pequeñas y medianas empresas.
El Proyecto ocasionaría grave perjuicio a la recaudación tributaria ejercida por el ICT para soportar la promoción y gestión turística del destino país y por ende afectaría el desarrollo turístico nacional, incluida la inversión institucional en promoción de la marca país Costa Rica, en programas institucionales de apoyo a pequeñas y medianas empresas turísticas, turismo social y sostenible e infraestructura turística, entre otros. Lo mismo ocurría deteriorando el ingreso de otras instituciones.
Se considera que el Proyecto afectaría el ingreso de pasajeros y, a su vez, podría tener un efecto negativo en los ingresos programados por ambas concesionarias de nuestros dos Aeropuertos Internacionales: AERIS/Aeropuerto Juan Santamaría y CORIPORT/Aeropuerto Internacional Guanacaste, debiendo el Estado Costarricense asumir dichas pérdidas en un momento muy delicado donde se requiere robustecer los ingresos para proseguir con la modernización de dichos aeropuertos de cara a las futuras operaciones de nuestros principales mercados emisores.
El Proyecto pretende que el Estado costarricense atente contra la libre competencia y “controle” el mercado y los precios de tarifas aéreas internacionales sin fundamentación alguna, generando posibles roces constitucionales. Además, al carecer el Proyecto de criterios técnicos verificables en el tema, los resultados positivos que pretende no sólo pueden no alcanzarse, sino que generaría en forma perversa serias afectaciones a la estrategia de fortalecimiento del destino Costa Rica.
El tejido empresarial y el empleo turístico se verían muy afectados con tan solo un día que, como producto de esta iniciativa, se reduzca la estadía promedio en Costa Rica.
Es un hecho real que también se afectaría el turismo interno, ya que con las tarifas que propone el proyecto, muchos costarricenses y residentes en el país preferirán irse a otros destinos de la región, en perjuicio, especialmente de las zonas costeras de nuestro país, que son las principales receptoras de los viajes turísticos y recreativos que los costarricenses realizan, según lo demuestra la Encuesta de Hogares sobre los Hábitos Vacacionales de los costarricenses, realizada en julio 2024.
Se concluye que la gran pérdida en todo este escenario es para el país y el destino Costa Rica, puesto que el Proyecto atenta contra su competitividad frente a otros países, afectando además los ingresos y beneficios de todo el encadenamiento turístico y el bienestar de los costarricenses.
Por lo apuntado y por las graves afectaciones al sector turístico nacional que implica el Proyecto, el ICT se opone rotunda y categóricamente al mismo”. (Lo destacado no corresponde al original).
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Del extracto de dicho oficio, y para los efectos de evacuar esta consulta legislativa, se destaca lo que pone de manifiesto el ministro en el sentido de que “el proyecto carece de una motivación técnica fiable”, pues es incierto que la baja en tasas aeroportuarias en Costa Rica –dado que no tenemos competencia sobre la decisión que al respecto puedan tomar los demás países centroamericanos–, por sí sola, desencadene un incremento de la conectividad aérea y del tráfico de turistas centroamericanos e internacionales. Además, el ICT es categórico en sostener que dará la afectación de las finanzas dirigidas a promover la estrategia turística del país y en que, al carecer el proyecto de criterios técnicos verificables en el tema, los resultados positivos que pretende no sólo podrían no ser alcanzados, sino que se podría provocar afectaciones a la estrategia de fortalecimiento del destino Costa Rica. Como el ICT apunta, se carece de una base técnica sólida, y podría causarse el movimiento de turistas internacionales entre estos países, dejando este de ser un destino único, o bien, que el costarricense prefiera vacacionar en otro país.
Además, en el expediente legislativo consta el oficio n.°DE-030-23092024 de 23 de setiembre de 2024, suscrito por la directora ejecutiva de la Cámara Nacional de Turismo (CANATUR) y dirigido a la Asamblea Legislativa. En dicho documento, se manifiesta la preocupación por la aprobación de la propuesta normativa sin suficiente respaldo técnico:
“Desde abril del presente año, hemos señalado a este Congreso la importancia de que dicho expediente sea tramitado por la vía ordinaria, es decir, a través de una Comisión Legislativa. Consideramos esencial que en este foro se presenten argumentos detallados y se aporte evidencia actualizada que demuestre que los beneficios para el turismo compensan los riesgos asociados a su eventual implementación. (…)
En Canatur, nos preocupa especialmente el impacto que tendría la reducción de impuestos propuesta en el expediente sobre el presupuesto anual del Instituto Costarricense de Turismo (ICT) destinado a la promoción del país. Una disminución en la recaudación fiscal afectaría directamente la capacidad del ICT para ejecutar campañas de promoción internacional, fundamentales para atraer un mayor flujo de turistas a Costa Rica, así como campañas nacionales que incentivan la visitación del mercado local. Este debilitamiento en la promoción podría reducir la competitividad de Costa Rica como destino turístico en comparación con otros países, afectando también la atención al mercado nacional.
En este mismo sentido, nos inquieta la posible disminución en la estadía promedio de los turistas que visitan nuestro país. Aunque la reducción en el costo de los boletos aéreos podría facilitar la llegada de más turistas, existe el riesgo de que, al optar por tarifas más bajas, los visitantes decidan acortar su estadía en Costa Rica o incluso viajar a otros destinos internacionales, lo que impactaría negativamente a toda la cadena de servicios turísticos.
(…)
Por todo lo anterior, y a pesar de los eventuales beneficios que este proyecto pueda tener en otros sectores económicos, no hemos identificado hasta la fecha información sólida que nos permita asegurar que los beneficios potenciales del proyecto superan a los posibles perjuicios en el sector turismo.
En Canatur estamos plenamente a favor de iniciativas que busquen reducir el costo de los boletos aéreos, pero no podemos respaldar una reducción que se haga a expensas del presupuesto del ICT, un organismo fundamental para el desarrollo y sostenibilidad del turismo en el país, ni mientras persistan dudas sin aclarar como las mencionadas anteriormente”. (Lo destacado no corresponde al original).
Del oficio bajo análisis también interesa resaltar que se cuestiona la falta de evidencia que brinde al menos expectativas reales de que los beneficios para el turismo nacional compensan los riesgos asociados a la implementación de la propuesta. Así de tajante es la conclusión que exponen: “no hemos identificado hasta la fecha información sólida que nos permita asegurar que los beneficios potenciales del proyecto superan a los posibles perjuicios en el sector turismo”.
A la luz de lo anterior, se evidencia que en el trámite legislativo hubo claras manifestaciones y advertencias de que hubiera un respaldo técnico real que fundamentara la propuesta parlamentaria.
V.- Mis propios antecedentes relativos a la razonabilidad de las propuestas legislativas En múltiples votos salvados he puesto de manifiesto que el principio de razonabilidad es parte integrante y esencial del procedimiento legislativo, como un mecanismo para asegurar que la normativa no sea el resultado de una iniciativa caprichosa que no responda a una fundamentación real y clara. Tratándose del uso y la disposición de fondos públicos que pueda tener un impacto en las Finanzas Públicas mi postura ha sido consistente en dicho sentido. Para muestra, es pertinente transcribir mi voto salvado de la opinión consultiva n.°2023-030483 relativa a un proyecto de ley que pretendía prorrogar la vida útil de autobuses y, ante una consulta legislativa planteada por la Defensora de los Habitantes, realicé las siguientes reflexiones:
“En lo atinente a este aspecto, la mayoría de la Sala considera que el vicio planteado es inevacuable. Sin embargo, siendo consistente con mi línea de votación, me corresponde concluir que este aspecto de la consulta legislativa sí es admisible, pues el principio de razonabilidad es parte integrante y esencial del procedimiento legislativo, como un criterio indispensable para asegurar que las leyes y, en general toda norma, no resulten en un ejercicio arbitrario y sin sentido del poder público, sino que respondan a necesidades y motivaciones reales.
En mi voto salvado de la opinión consultiva n.°2020-015542 abordé la temática de los “criterios de oportunidad y conveniencia en el quehacer legislativo”. Afirmé que no le compete a la Sala Constitucional examinar la oportunidad y conveniencia de proyectos de ley. Sin embargo, Sí le corresponde “garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales”. Dentro de tales principios constitucionales se inserta el parámetro de razonabilidad. Al respecto, realicé las siguientes consideraciones:
“IV. El parámetro de la razonabilidad en disposiciones sobre fondos públicos Desde sus orígenes, la Sala Constitucional de forma consistente ha señalado que la producción de normas jurídicas. si bien en muchos casos obedece a una ponderación parlamentaria de la oportunidad y la conveniencia. no puede responder a una actitud “caprichosa “ o “arbitraria” del agente público emisor de la norma. De lo contrario, la disposición n seria contraria al principio de razonabilidad que es un principio constitucional que este Tribunal debe custodiar, aun en ley consultas facultativas de constitucionalidad.
Desde la sentencia 1739-1992, este Tribunal estableció la Siguiente doctrina:
“[L]as leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos. sino también pasar la revisión de fondo por Su concordancia con las principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden. paz. seguridad, justicia. libertad etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir. que una norma o acto público o privado sólo es válido estando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional. arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto”. (Lo destacado no corresponde al original). (Criterio reiterado en múltiples sentencias, entre ellas, las 3495-1992. 2003-03667, 2007-03905, 2010-09042, 2012-016083, 2019-010642 y entre muchas Otras).
Es aceptado que el parámetro de la razonabilidad es un criterio indispensable para asegurar que Ice; leyes y. en general toda norma. no resulten en un ejercicio arbitrario y sin sentido del poder público, sino que respondan a necesidades y motivaciones reales.
A partir de dicho principio general, esta Sala derivó el principio de la interdicción de la arbitrariedad como un enunciado esencial del Estado de Derecho que supone, justamente, la prohibición de tomar decisiones carentes de fundamento. Al examinar el origen de este principio, esta Sala dijo:
“Fue concebido por el jurista alemán Leibholz en 1928 como Criterio para ponderar el respeto del principio de igualdad por el legislador. Según esta formulación, el principio de interdicción de la arbitrariedad supone la prohibición de la arbitrariedad, esto es, de toda diferencia carente de una razón suficiente y justa. El principio es retomado por la doctrina española, concretamente, por García de Enterría a finales de la década de los cincuenta (1959) con un sentido más extenso no circunscrito al principio de igualdad- al propuesto por Leihholz. Ulteriormente, el principio con ese sentido más amplio, fue acogido por la Constitución Española de 1978 en su artículo 9.3, a propuesta del senador Lorenzo Martín-Retortillo, quien justifico su iniciativa en la necesidad de tener el principio de interdicción de la arbitrariedad como una técnica o mecanismo más de control 0 fiscalización de los poderes públicos inherente al Estado de Derecho (Sentencia 11155-2007).
Asimismo. esta Sala justificó que la actuación arbitraria es la que es contraria a la justicia. a la razón o las leyes. En una sentencia anterior que examinó dicho principio (resolución 2004-14421), la Sala subrayó que, si bien se encuentra consagrado en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), Su origen se encuentra en el artículo ll de la Constitución Política que establece lo siguiente:
“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella”.
En efecto, el artículo 16 de la LGAP dispone:
“En ningún caso podrán dictarse actos contrarias a reglas univocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia”.
Entonces, se trata de un principio que, aunque formalmente está expresado nivel legal, tiene un contenido materialmente constitucional. Por lo tanto, es posible concluir que dicho principio es de aplicación, incluso, para la labor parlamentaria.
Además, la Sala en la sentencia 2003-5090 expresamente así señaló:
“La libertad de configuración legislativa no es irrestricta, puesto que, tiene como limite el Derecho de la Constitución, esto es. el bloque de constitucionalidad conformado por los preceptos y costumbres constitucionales, los valores y principios -dentro de los que destacan los de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, no discriminación, debido proceso y defensa- de esa índole y la jurisprudencia vertida por este Tribunal vara casos similares”. (Lo destacado no corresponde al original). A lo anterior se debe agregar que este Tribunal ha enfatizado que, cuando se trata del manejo de fondos públicos, su disposición Se debe realizar bajo criterios de legalidad austeridad y razonabilidad, lo que impone una prohibición de derrochar o administrar tales recursos como si se tratase de fondos privados (ver, por ejemplo, las sentencias de esta Sala 2000-6728, 2006-6347, 2012-3267, 2018-008137, 2019-009226 y 8254-2020). Dichos criterios sólo podrían ser examinados a partir de una adecuada motivación y justificación de la este caso, de la determinación legislativa.
Cabe subrayar que, aunque se trate de una disposición de oportunidad y conveniencia, sobre el mejor destino para unos fondos públicos, su justificación debe ser suficiente. Esto debe ser a tal punto que no haya márgenes para dudar de su razonabilidad y se descarte que se trata de una determinación irracional, arbitraria o caprichosa”. Es decir, ha de constatarse que el proyecto responde al interés general. En esta línea, debe recordarse que el artículo 5 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, n.°8131, cuyo tenor debe respetar también el Legislador ordinario, dispone:
“La administración de los recursos financieros del sector público se orientará los intereses generales de la sociedad, atendiendo principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley”.
“Es claro que iodo lo anterior ha de ser respetado en proyectos de ley Cómo el presente”.
Dichas consideraciones las reiteré en las sentencias números 2020-022766, 2022-014870 y 2022-025307. En esta última, realicé las siguientes reflexiones adicionales:
“En virtud de lo expuesto, considero que se acredita el agravio planteado por los legisladores consultantes. Mediante un proyecto de ley se está presuponiendo la importancia de este tipo de energía sin que dicha decisión esté respaldada con un mínimo de sustento técnico y de costos que justifique la viabilidad de la producción del hidrógeno verde en el país. Pero no solamente eso, sino también que justifique la declaratoria de interés público —con todas las consecuencias jurídicas que ello implica- y las posibles exenciones fiscales sobre una industria que, por más nobles intenciones en lo relativo a la lucha por la reactivación económica y la implementación de energías limpias, no ha sido acreditado que tiene verdadera factibilidad en el territorio y en la industria nacional. Aclaro que no pongo en duda si existen o no abundantes datos que podría respaldar eso, pero es palmario que no se aportaron como sustento de la iniciativa (…)
En el sub lite no se trata propiamente de la disposición de fondos públicos para realizar una donación a una determinada actividad elegida por el legislador, sino de apostar por el “desarrollo de una economía nacional de hidrógeno verde”, que tiene importantísimas implicaciones en la industria nacional. Por ejemplo, como he mencionado, se declaran de interés público iniciativas, públicas o privadas, destinadas “a la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y exportación del hidrógeno verde en el marco de la transición energética, los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de la Organización de Naciones Unidas (ONU) y en beneficio del país” (art, 4). Adicionalmente, se autoriza al Instituto Costarricense de Electricidad, a la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), a la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A, (Recope), a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH) a la Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de Cartago (JASEC) y a las cooperativas de electrificación rural pura que incursionen en la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y evaporización de hidrógeno verde; así como los productos y subproductos derivados de estas actividades (véase art. 5). Se trata. como se ve, de una autorización a empresas pública para que se involucren en el desarrollo de una actividad económica sobre la que apenas se estaban realizando estudios de costos y de factibilidad. Por eso, esas autorizaciones sí dan pie a la disposición de fondos públicos en una industria que no tiene debidamente acreditado su fundamento técnico. Reitero que no pongo en duda que lo tenga. sino que no se ha aportado. Además, se establecen una serie de incentivos para las actividades de producción y transformación de hidrógeno verde, también para la investigación, almacenamiento, transporte y uso final de hidrógeno verde, así como a los importadores, distribuidores y comercializadores de bienes, equipos, maquinaria e insumos necesarios y vinculados en el desarrollo de las actividades descritas.
En síntesis, hay una fuerte intención del legislador de fomentar “una economía nacional de hidrógeno verde” con importantes implicaciones en el ámbito económico nacional. Por lo tanto, considero que debe existir de previo un basamento técnico que al menos de alguna forma mínima justifique la razonabilidad de la iniciativa parlamentaria que respalde la ubicación de esta energía en la matriz eléctrica que se produce en el país y que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación en el territorio nacional. En consecuencia, al acreditarse que no existió tal apoyo técnico, concluyo que llevan razón los legisladores consultantes respecto del vicio cuestionado.
Finalmente, debo realizar dos consideraciones. primer lugar. corresponde insistir que no estoy objetando el fin último de la normativa que se está promoviendo, pues tal y como se desprende de la exposición de motivos, se trata de propósitos de gran relevancia e impacto nacional, tanto económico corno medioambiental. En segundo lugar, como jueza constitucional no me corresponde definir cuáles son los estudios técnicos que se deberían realizar de previo a impulsar esta iniciativa, ni tampoco sería lo usual examinar la idoneidad de los estudios en concreto; no obstante, como he dicho en este voto salvado, sí debe existir algún tipo de respaldo que justifique y otorgue una cierta razonabilidad a un proyecto de ley de tantas implicaciones para la producción de energías en el país de la economía nacional.
Por lo tanto, al no acreditarse que el proyecto de ley estuviera previamente respaldado en algún basamento técnico que lo justifique, me corresponde evacuar la consulta en el sentido de que el proyecto de ley tiene un vicio esencial en su trámite que lo invalida. El proyecto de ley, en su totalidad, lesiona el principio de razonabilidad técnica, por la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación”. (Lo destacado no corresponde al original).
También es importante señalar que la alusión a la sentencia n.°2023-015596, que me correspondió redactar, se hace sin reflejar adecuadamente el contexto, pues se omiten las consideraciones previas realizadas en esa misma sentencia en el siguiente sentido:
“Luego de valorar los argumentos de inconstitucionalidad los informes de las autoridades que se apersonaron a este proceso, el expediente legislativo y los antecedentes de este Tribunal Constitucional, se concluye que las normas cuestionadas no son inconstitucionales.
En primer término, contrario a lo aducido por el accionante y lo informado por la PGR en el sentido de que se carece de un estudio técnico concreto, se debe de poner de manifiesto, conforme a los antecedentes legislativos supra detallados, que la propuesta legislativa en cuestión no estuvo desprovista de un análisis técnico concreto. Por lo contrario, y como se consignó, la propuesta legislativa respaldada por una mayoría calificada del órgano del propio Poder Ejecutivo estuvo precedida de los análisis sobre los presupuestos municipales y las proyecciones de ingresos y egresos de las cuentas que sostienen las finanzas municipales, realizados por la UNGL y la ANAI. También participaron de la iniciativa varios gobiernos municipales y el propio IFAM en mesas de trabajo llevadas a cabo e impulsadas por los legisladores.
(…)
El hecho de que el proyecto de ley haya surgido como una iniciativa parlamentaria a partir de estas “mesas de trabajo es significativo, porque evidencia que estuvo marido del conocimiento, fruto de la experiencia, de las personas integrantes de la Unión de Gobiernos Locales, la Asociación Nacional de Alcaldías e Intendencias de Costa Rica, el IFAM, alcaldes y los propios legisladores. Los insumos que estas personas pudieron aporrar a las mesas de trabajo -toda su experiencia sobre las distintas tareas encomendadas a los gobiernos locales y la realidad sobre el funcionamiento de estos- apunta a que no se trató de una decisión arbitraria, precipitada. antojadiza. Lo anterior, máxime, si se toma en cuenta que la legislación sé adoptó como una medida temporal con el propósito de atender una situación coyuntural que afectaba tanto a los ciudadanos mismos como al engranaje administrativo de las municipalidades, bajo un pronóstico particularmente incierto y sin precedentes. (…)
Como se ha advertido, todas estas variables fueron valoradas por los legisladores incluso las disconformidades de la CGR-, sin que se aprecie que su decisión haya sido arbitraria o lesiva de derechos constitucionales. En ese sentido, es preciso recordar que es verdad que las decisiones legislativas no pueden carecer de una adecuada fundamentación, pero eso no implica que se le pueda obligar al Poder Legislativo órgano democrático y deliberante que se someta a una exclusiva opción técnica, sino que sus decisiones sean fruto de un análisis de razonabilidad proporcionalidad y que involucre a los actores técnicos que puedan aportar suficientes argumentos para adoptar una determinada decisión legislativa.
En el sub lite, según se pudo comprobar, del propio seno de la Asamblea Legislativa surgió la propuesta de ley, la cual fue consensuada con otros actores de la política económica nacional e, incluso, como se acreditó, fue una propuesta legislativa que contó con el respaldo del Poder Ejecutivo en lo relativo a la oportuna convocatoria del proyecto de ley a la discusión durante el período de sesiones extraordinarias del Congreso. Además. se sopesaron las disconformidades de la CGR. Sin embargo, la Asamblea Legislativa optó por aprobar esta normativa excepcional Con el propósito de asegurar una flexibilidad en caso de que hubiera un descalabro financiero por la disminución en la recaudación de los ingresas municipales.
(…)
Conforme a los antecedentes señalados, no existe un deber ineludible de la Asamblea Legislativa de someterse a estudios técnicos para cualesquiera normas que deba dictar, sino a justificar debidamente su decisión en criterios de razonabilidad proporcionalidad a la luz de los insumos pertinentes que sean allegados a la discusión legislativa (en este caso, el conocimiento derivado de la experiencia en el ejercicio de diversas funciones en el ámbito municipal, valoración de los presupuestos municipales. etc.). Dichos Criterios fueron cumplidos razonablemente en el caso concreto que, como se ha dicho, se dio en un marco sin precedentes y particularmente incierto (Lo destacado no corresponde al original).
Interesa destacar del precedente lo siguiente: no existe un deber ineludible de la Asamblea Legislativa de someterse a estudios técnicos para cualesquiera normas que deba dictar, sino a justificar debidamente su decisión en criterios de razonabilidad y proporcionalidad, En consecuencia, conforme a los extractos destacados, se tiene que la Sala ha mantenido el criterio de que la Asamblea Legislativa sí debe justificar sus decisiones en criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Es verdad que el Parlamento no está sometido a un único criterio técnico, sino que las decisiones legislativas deben estar fundamentadas apropiadamente de forma tal que se pueda derivar un razonable sustento que las legitime.
En virtud de lo anterior, la primera conclusión que corresponde realizar es que este agravio —la ausencia de Criterios que sustenten la razonabilidad de la propuesta legislativa— sí es admisible. Por lo anterior, salvo el votó y declaro que le correspondería a esta Sala realizar un análisis de la razonabilidad de la iniciativa legislativa.
D.- Conclusiones Una vez revisada la exposición de motivos, coincido con la duda de constitucionalidad planteada por la Defensora de los Habitantes, en el sentido de que la fundamentación realizada es insuficiente, por lo cual me corresponde salvar el voto porque, pese a que puedan existir suficientes elementos que justifiquen el proyecto de ley, lo cierto del caso es que no se aportaron. En otras palabras, no es que de suyo la iniciativa sea irrazonable, sino que no se acredita la razonabilidad, ante la ausencia de datos técnicos y actualizados que la justifiquen.
Debe destacarse que en la exposición de motivos del proyecto de ley aluden a Situaciones varias que no se respaldan en datos objetivos y cuantificables: el impacto real y sostenido de la pandemia en el negocio de los Concesionarios de servicios de transporte público modalidad de autobús; el impacto del costo de la gasolina —que podría dar a mediano y corto plazo—; cuáles comunidades eventualmente se verían afectadas por la suspensión del servicio de transporte público, si no hay otras posibilidades de favorecer a los autobuseros a través de los mecanismos de corrección de precios; etc. de forma tal que no se afecte a los usuarios del transporte público con unidades que ya cumplieron su vida útil conforme a disposiciones legales previas.
En síntesis, la exposición de motivos se basa en premisas genéricas, y no incluye datos verificables recientes que respalden esas premisas. Por eso, ante la ausencia de datos concretos, debo salvar el voto y declarar que se acredita el vicio de constitucionalidad consultado. Recuérdese que, como lo dijo recientemente esta Sala, no existe un deber ineludible de la Asamblea Legislativa de someterse a estudios técnicos para cualesquiera normas que deba dictar, sino a justificar debidamente su decisión en criterios de razonabilidad y proporcionalidad a la luz de los insumos pertinentes que sean allegados a la discusión legislativa. En el sub lite, se constata la ausencia de esos insumos y, por lo tanto, se impone evacuar la consulta facultativa de constitucionalidad en el sentido de que esta iniciativa legislativa no se encuentra respaldada en datos precisos y verificables que justifiquen la razonabilidad de la iniciativa parlamentaria”. (Lo que se encuentra destacado no corresponde al original).
De mi propio voto salvado me corresponde enfatizar justamente en que no existe un deber ineludible de la Asamblea Legislativa de someterse a estudios técnicos para cualesquiera normas que deba dictar, sino a justificar debidamente su decisión en criterios de razonabilidad y proporcionalidad a la luz de los insumos pertinentes que sean allegados a la discusión legislativa.
Lo anterior, a mi juicio, más todavía, si la determinación legislativa puede tener un impacto en el uso y disposición de los fondos públicos. A tales efectos reitero mis consideraciones realizadas en el voto salvado de la opinión consultiva n.°2022-014870, oportunidad en la que afirmé que cuando se trata del manejo de fondos públicos, su disposición se debe realizar bajo criterios de legalidad, austeridad y razonabilidad, lo que impone una prohibición de derrochar o administrar tales recursos como si se tratase de fondos privados.
En todo caso, para lo que aquí interesa, lo relevante es subrayar la necesidad ineludible de un respaldo técnico que justifique adecuadamente la aprobación de iniciativas de ley que versen o impacten los fondos públicos, como se dirá a modo de conclusión.
VI.- Conclusiones Antes de señalar el corolario de las consideraciones realizadas, es preciso subrayar cuál es la naturaleza del control que ejerce la Sala ante una consulta sobre un proyecto de ley. Se trata de un control previo de constitucionalidad. Esto significa que el análisis es jurídico y de constitucionalidad. No se está acá dando una opinión sobre la conveniencia y oportunidad del proyecto –lo que sería propio del ámbito político–, ni se está confrontando este proyecto con el marco legal existente, sino dando un criterio sobre la conformidad de aquel con la Constitución. Ahora bien, dentro de los recaudos impuestos por esta, como ya advertí, se encuentra el principio de que la iniciativa legislativa debe estar revestida de razonabilidad y suficiente justificación técnica, cuando se trata de la disposición de fondos públicos.
En el caso concreto, luego de una atenta revisión del expediente legislativo concluyo que efectivamente se carece de elementos técnicos que apunten en la dirección del proyecto o que acrediten ciertas ventajas en la iniciativa de reducir las tasas arancelarias respecto de determinados vuelos. Respetuosamente, debo manifestar que más pareciera una apuesta por compensar menos ingresos de los impuestos con mayor tránsito aéreo en estas zonas, pero eso, tal y como lo manifiestan las autoridades que se apersonaron al expediente, no está sustentado en evidencia que brinde al menos expectativas reales de que los beneficios para el turismo nacional, o para las finanzas públicas, compensan los riesgos asociados a la implementación de la propuesta. En ese sentido reitero lo señalado por el ministro de Hacienda en el trámite del expediente legislativo:
“[E]ste Ministerio no recomienda la reducción del Impuesto Único de Salida del país sin una garantía técnica sobre el impacto en la disminución de los costos de los boletos y el potencial aumento de las actividades económicas relacionadas, que puedan generar otros ingresos para compensar la reducción”.
Dicho ministerio advirtió, además, que la disminución del impuesto de salida, de $27 (veintisiete dólares) a $14 (catorce dólares) para aquellas personas que salgan de Costa Rica con destino final a Centroamérica o República Dominicana implica la reducción en los ingresos tributarios generados por la disminución de la tasa. Lo anterior, con un efecto negativo para el fisco de ¢2,846.02 millones de colones, lo que representa un 0.006% del PIB del año 2023, y el beneficio que supuestamente se espera no está debidamente respaldado en datos técnicos, lo cual incluso –como se ha visto– es enfatizado por el ICT y CANATUR en su oposición al proyecto de ley.
Además de lo dicho, debo poner de manifiesto que en un contexto como el actual, donde ha habido múltiples sacrificios de instituciones y servidores públicos con el objetivo de sanear la estabilidad de las finanzas públicas luego de la implementación de leyes como la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas (LFFP) y la de Ley Marco de Empleo Público (LMEP), que han implicado recortes en el gasto público con incidencia directa también en la inversión social y la infraestructura, luce exigido que la aprobación de reducciones respecto de determinadas tasas que afectan justamente los ingresos estatales cuenten con el debido respaldo de la razonabilidad de la decisión.
Otro elemento que a mi juicio evidencia la ausencia de razonabilidad técnica, se relaciona con el hecho de que el monto total del impuesto que se pretende aprobar y la sumatoria de los destinos a los que se dirige no coinciden (art. 1° del proyecto de ley). En efecto, pese a las advertencias expuestas en el trámite legislativo, los legisladores no remediaron el hecho de que el monto de la tarifa del impuesto no coincide con el monto del desglose de la distribución. Si bien ese elemento no forma parte sustancial de la materia privativa de la ley, lo cierto es que abona al argumento de la lesión al principio de razonabilidad, pues tal y como apuntan los legisladores consultantes no hay claridad sobre cómo aplicar la distribución que en la actualidad está claramente delimitada en la ley (ver art. 2 de la Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional).
En definitiva, por respeto del principio constitucional de razonabilidad, la propuesta legislativa debía contar con un mayor respaldo técnico, pues impacta en el uso y disposición de fondos públicos respecto de un impuesto previamente aprobado y delimitado por el legislador.
A la luz de las consideraciones realizadas concluyo que en el caso concreto se acredita un vicio de inconstitucionalidad en el proyecto de ley por ausencia de estudios técnicos que justifiquen la propuesta y demuestren que podría existir un impacto positivo en las Finanzas Públicas, mayores a los perjuicios –si los hubiera–. En virtud de que este vicio impacta la razonabilidad de la iniciativa legislativa y es un vicio de procedimiento, estimo innecesario pronunciarme sobre el resto de los agravios por el fondo.
Anamari Garro V.
[[][13] https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-858306 Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL votado con boleta Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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